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Poltica Ambiental
Prof. Mario Gonzlez G.
1.
2.
3.
4.
Poltica ambiental
1.1. Qu es la Poltica Ambiental? Conceptualizaciones....................................................
1.2. Anlisis poltico cientfico de la Poltica Ambiental......................................................
1.2.1. Qu rol juega la ciencia poltica en el concierto de las ciencias del medio
ambiente? y cul es su especfico aporte al anlisis de la poltica
ambiental?.....................................................................................................
1.3. El Anlisis Poltico......................................................................................................
1.3.1. Caractersticas del anlisis poltico.................................................................
1.3.2. Conceptos bsicos del anlisis poltico............................................................
2.3.2.1 La red-poltica..................................................................................
2.3.2.2 El escenario-poltico.........................................................................
1.3.3. El Ciclo-Poltico..............................................................................................
2.3.3.1 La definicin y la percepcin del problema........................................
2.3.3.2 La conformacin de agendas............................................................
2.3.3.3 La formulacin de polticas (formulacin de programas)....................
2.3.3.4 La implementacin poltica y su evaluacin.......................................
2.3.3.5 La reformulacin poltica y finalizacin.............................................
1.4. Campo de temas de la investigacin cientfica de la poltica ambiental........................
Principios, Objetivos y Estrategias de la Poltica Ambiental
2.1. Los principios de la Poltica Ambiental........................................................................
3.1.1. El Principio de Causante.................................................................................
3.1.2. El Principio de la Cooperacin.........................................................................
3.1.3. El Principio de la Prevencin...........................................................................
2.2. Las Estrategias de la Poltica Ambiental......................................................................
Cambio Estructural.....................................................................................................
2.3. La estrategia de la reparacin o la mitigacin.............................................................
2.4. Estrategias de Prevencin..........................................................................................
2.5. La valoracin de las estrategias ambientales..............................................................
Espacial......................................................................................................................
Temporal....................................................................................................................
Social.........................................................................................................................
Institucional...............................................................................................................
2.5.1. La profundidad del efecto...............................................................................
3.5.1.1 La amplitud del efecto......................................................................
3.5.1.2 La velocidad del efecto.....................................................................
Instrumentos de la Poltica Ambiental
3.1. Los Instrumentos de Orden Jurdico............................................................................
3.2. Instrumentos de planificacin.....................................................................................
3.3. Los incentivos econmicos.........................................................................................
3.4. Instrumentos Cooperativos.........................................................................................
3.5. Instrumentos Participativos........................................................................................
3.6. Instrumentos Informativos.........................................................................................
3.7. Sobre la Eleccin de los Instrumentos.........................................................................
Los actores de la Poltica Ambiental
4.1. El ejercicio de las influencias de los actores relevantes...............................................
4.2. Los intereses de los actores participantes. Recursos para la negociacin.....................
4.2.1. Los intereses de los actores participantes.......................................................
a)
El criterio poltico distributivo..........................................................
b)
El criterio poltico redistributivo.......................................................
c)
El criterio poltico regulatorio...........................................................
4.2.2. Recursos para la negociacin..........................................................................
4.3. Caracterizacin de los grupos de actores....................................................................
4.4. El Estado poltica y ambientalmente visto como causante y parte de la solucin.
4.4.1. El modelo de la iniciativa que viene de fuera (outside initiative model)
4.4.2. El modelo de la iniciativa que viene de dentro (inside initiative model)
4.5. Los empresarios como actores de las polticas ambientales.........................................
4.6. Las iniciativas ciudadanas. El ciudadano como parte afectada de los problemas.
Cambio en la constelacin de los actores....................................................................
4.6.1. Las iniciativas ciudadanas..............................................................................
4.6.2. El ciudadano como parte afectada de los problemas........................................
4.6.3. Cambio en la constelacin de los actores........................................................
Poltica Ambiental
Prof. Mario Gonzlez Gutirrez
Centro de Estudios para el Desarrollo Sustentable
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1. Poltica ambiental
1.1.
Constitucin
del Estado
La
Ley
Constitucional
Municipalidades
18.695
El Cdigo de Aguas
La
Ordenanza
Urbanismo
Construcciones
de
Instrumento de planificacin que otorga facultades y ordena el tipo
y
de construcciones al nivel comunal, regional y nacional 1991
La Ley General de
Servicios
Sanitarios,
el
Otorgan facultades en los referente al ordenamiento sanitario a
Cdigo Sanitario y la
nivel comunal, regional y nacional 1988
Ordenanza
Sanitaria
Bsica
Conceptualizaciones
Objetivos de la Poltica Ambiental
Como primer concepto debemos comprender que la Poltica Ambiental Estatal
tiene diferentes objetivos que se pueden reconocer como
identificar la situacin de los problemas ecolgicos, para
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1.2.
Poltica Ambiental
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1.2.1.
1.3.
El Anlisis Poltico
1.3.1.
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1.3.2.
1.3.2.1 La red-poltica
La red-poltica (policy network, issue network red
temtica) designa de hecho y regularmente a la totalidad de
los actores en la realizacin de una determinada poltica, as
como a la estructura de sus relaciones recprocas. Si
analizamos una determinada poltica, veremos que a esta
pertenecen todos los actores involucrados, se manejan bajo
las mismas reglas que rigen a las instituciones estatales
participantes, a los funcionarios designados, as como a los
representantes de los intereses econmicos afectados (como
las asociaciones de los diferentes rubros econmicos), los
institutos de investigacin y asesoras. Pero de un tiempo a
esta parte se deben considerar crecientemente tambin los
grupos de inters social, las iniciativas ciudadanas, etc., ya
que sus relaciones recprocas son ms cooperativas. Este tipo
de actores siguen de forma tpica una lgica de la
negociacin, en la cual los participantes estn interesados
en conseguir un xito completo y un resultado aceptable para
todos los sectores.
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1.3.2.2 El escenario-poltico
El concepto de red-poltica sirve para la caracterizacin de los
actores participantes y la caracterizacin de la estructura
general de sus relaciones en un campo poltico.
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1.3.3.
El Ciclo-Poltico
1.3.3.1 La definicin y la percepcin del problema
Los problemas ambientales no existen en s mismo sino que
necesitan de la percepcin a travs de los actores polticos,
as de este modo son tomados ellos como problemas polticos
y pueden ser tomados como tal por los grupos sociales,
instituciones e individuos. Sin embargo de una multiplicidad
de posibles temas slo pocos problemas llegan a ser
considerados como centro en los intereses polticos. Para que
algunos temas se impongan en esto, depende de un sin
nmero de factores que son adems componentes de la
investigacin poltica. A esto tambin pertenece el complejo
del rea de la no decisin que se da a travs de la no
casual renuncia a la negociacin. En la poltica ambiental de
la mayora de los pases industrializados y con mayor razn
en aquellos como los nuestros, en Amrica Latina, por
ejemplo es quizs claro el ejemplo de la renuncia sistemtica
y por largo tiempo a tomar decisiones.
Para la fase de la definicin y percepcin del problema son
importantes sobre todo por el cuestionamiento del momento
y los actores interesados que se involucran, as como tambin
se da pie con esto a la formulacin de preguntas tales como.
Cundo y dnde fue informado por primera vez el
problema y para que grupo objetivo? (p.e. en que medios,
en que tipo de conferencia, en que tipo de crisis)
Quin tom el tema (actor) y lo puso en el orden del da
poltico?
Cmo
fue
informado?
Fueron
disimuladas
embellecidas por ejemplo algunas informaciones?
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1.4.
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2.1.1.
El Principio de Causante
2.1.2.
El Principio de la Cooperacin
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2.1.3.
El Principio de la Prevencin
2.2.
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M i t i g a c i n
E J E M P L O S
Reparacin
Compensacin
de
daos ambientales
P r e v i s i n
Modernizacin
/ Disposicin Final
Ecolgica
Tcnica
los adicin de tcnica
amigable con el Cambio Estructural
ambiental
ambiente
Compensacin
de
daos
provocados Proteccin
pasiva
por
el
ruido contra el ruido
ambiental
La construccin
carroceras
adecuadas para
emitir ruido
de
La disminucin de
Compensacin por el
la emisin de azufre
dao provocado a los
de
las
central
bosques
elctricas
Uso racional de la
energa primaria en
las
centrales
elctricas
El cambio de la
estructura general de
no
trfico
Formas
de ahorro
energtico
de
la
produccin
y
el
consumo
La disposicin en
El mejoramiento de
Formas
econmicas
nuevos vertederos Reciclamiento de la
los daos provocados
pobres en produccin
(tcnicamente
basura
por la industria
de basura
aceptable)
Segn el estado del arte a nivel mundial siempre aparecen estos niveles uno
junto al otro, y no aisladamente. Ya que es posible, por ejemplo, aplicar
siempre ms fuertemente la mitigacin de los efectos causados en los
primeros niveles, esta forma de reparacin tambin se presenta en los otros
niveles, porque de alguna forma no se asegura en buena medida que supere la
disposicin final de muchos residuos provocados. Es reconocida la situacin
que en la mayora de los pases industriales y en pases como Chile todava se
mueven predominantemente entre el primer y el segundo nivel. Estos van de,
en algunos casos de la reparacin de los daos, a tomar medidas sobre las
formas de limpieza de las emisiones omo una forma de aplicacin de una
continua tcnica ambiental.
Las tecnologas y la estructura de los sistemas energticos y del transporte
permanecen intactos como hasta ahora se conocen. A pesar de que
lentamente se est desplazando el acento.
2.3. La estrategia de la mitigacin o la reparacin
El primer nivel de la Poltica Ambiental es la mera reparacin de los daos
ambientales conocidos o sus equilibrios compensatorios (indemnizacin por
daos). Por lo general, ya en este nivel empiezan las gestiones de la Poltica
Ambiental.
El segundo nivel conforma la proteccin ambiental continua y las medidas de
disposicin final (end of pipe treatment). Este nivel proveer de una
completa produccin amigable con el ambiente de equipamientos, de consumo
y de la estructura del transporte pblico con equipamiento suplementario que
por ejemplo evitan los perjuicios ambientales: equipos de filtros, plantas de
tratamiento de agua, depsitos nuevos de basura, muros para la proteccin
contra el ruido, aparatos para medir y otros productos que son la tcnica
preferente de la eco-industria, en su mayora proveniente de los pases
industrializados, pero cada vez ms presente en pases como Chile.
Particularmente la proteccin ambiental de la disposicin final a travs de la
forma de equipamientos de limpieza continua, es por cierto un primer paso
casi siempre indispensable, pero su capacidad de manejo del problema en
forma total es limitada en repetidas ocasiones.
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2.5.
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Las medidas introducidas pueden
Espacial
Temporal
Cosas (medios)
Social
Institucional
Pasivo
No
actuar,
slo
aparecer de vez en
cuando,
reprimir el
problema,
olvidarlo
polticamente
No
actuar,
slo
aparecer de vez en
cuando,
reprimir el
problema,
olvidar
polticamente
Decisiones
apresuradas, creencia
ciega en el progreso y
la ciencia
No incumbencia de los
departamentos. Rgida
divisin del trabajo
Activo
Hacer
ms
altas
las
chimeneas, desplazar las
industrias contaminantes
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2.5.2.
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los instrumentos polticos ambientales con alta, media, baja o sin intensidad
reguladora del estado.
En el siguiente cuadro se sistematizan los instrumentos segn el grupo y segn el
grado de la influencia estatal.
Grupo
Instrumentos
de Instrumentos
Instrumentos
orden jurdico
de
Disposiciones y prohibiciones
Aprobaciones
Disposicin de valores mnimos y mximos
Exigencias para procesos de produccin
Exigencias para productos
Multas jurdicas ambientales
Instrumentos
planificacin
de
Instrumentos
econmicos
Ingresos pblicos
Impuestos ambientales
Tasas ambientales
Aranceles
Licencias
Egresos pblicos
Rebaja de impuestos
Subvenciones
Responsabilidad ambiental
Instrumentos
cooperativos
Instrumentos
participativos
Participacin ciudadana
Discusiones pblicas
Plebiscitos, consultas
Denuncias asociadas
Instrumentos
de
Grado
de
intensidad
reguladora del estado
Alta
Alta
Media
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informacin
3.1.
3.2.
Instrumentos de planificacin
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El Cdigo de Aguas
En particular la planificacin tiene coincidencias con el instrumentario
regulativo. Los planes de urbanizacin comunales por ejemplo son dictados
como reglamento y contienen por lo tanto obligaciones jurdicas.
El corazn de la planificacin ambiental desde el punto de vista territorial la
conforman los antecedentes legales como:
La Ley General de Urbanismo y Construccin (1975)
La Ordenanza General de la Ley de Urbanismo y Construccin (1991)
La Ordenanza de los planes Reguladores Intercomunales y Comunales
Otras normas complementarias como:
o
D.L. N 3516 del Min. de Agricultura (1980) establece los predios rsticos
Por supuesto que existen una serie de deficiencias legales que permiten que
los planes reguladores comunales como intercomunales presenten una
concepcin planimtrica y esttica del medio fsico natural. Con esto se han
provocado diversas situaciones que redundan en que en la mayora de las
ciudades de Chile se den inundaciones, deslizamientos de tierras, aluviones y
otros desastres ambientales.
La planificacin de la urbanizacin comunal abre principalmente muchas
posibilidades para llevar adelante una direccin ecolgica entre los
competidores, por uso relativo al espacio. Por ejemplo pueden ser identificadas
superficies o lugares para las industrias dainas ambientalmente, no ser
aprobadas o slo bajo severas obligaciones. Que esta posibilidad en la prctica
administrativa sea poco usada est predominantemente en la dependencia
financiera de las comunas en la entrada de impuestos o derechos.
Pero algunas causas de la falta de capacidad de realizacin de los intereses
ecolgicos resultan tambin de la complejidad del instrumentario que se
puede entender, en el ejemplo de la planificacin de la urbanizacin comunal,
como una planificacin extendida y general.
Esta se puede explicar con el principal dilema, que la planificacin de la
urbanizacin comunal debe considerar tambin otros fines como los
objetivos de proteccin ambiental
Condicin previa para su eficacia es adems que este tipo de planificacin
de la urbanizacin comunal no contradiga las observaciones de los objetivos
del orden espacial superior, sea este ministerial, nacional o regional. Entre
estos tres niveles de planificacin debe haber una forzosa armona
vertical
Adems los procesos de planificacin espacial deben ser tambin
armonizados con todas las planificaciones ambientalmente relevantes de
las comunidades vecinas, tales como las realizadas por las administraciones
de vialidad, del alcantarillado y aguas, las renovaciones urbanas o del
suministro energtico.
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3.4.
Instrumentos Cooperativos
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3.5.
Instrumentos Participativos
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3.6.
Instrumentos Informativos
3.7.
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4.1.
4.2.
a) Poltica-institucional
b) Informativa-cognitiva y
c) Factores econmicos
Los intereses de los actores participantes. Recursos para la negociacin.
4.2.1.
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b)
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4.2.2.
Poltica Ambiental
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especializada
(disponibilidad
de
saber
de
institucional
con
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4.3.
4.4.
4.4.1.
El estado
formacin
iniciativas
reaccin a
4.4.2.
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4.5.
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Esto poco tiene que ver con cuidar una imagen, tiene mucho ms que ver hoy en
primera lnea con el establecimiento de intereses econmicos para el alcance de
objetivos de poltica ambiental y a hacer entrar en accin una especie de
instrumentario tcnico ambiental que cada vez ms se pone como de moda.
Este mismo instrumentaro se ve principalmente en el inters de numerosas
industrias para
incorporase, bajo el principio de la cooperacin a polticas
medioambientales de produccin limpia que se llevan a cabo a partir del Estado.
De todas maneras se puede empezar a ver tambin un importante desarrollo en
medio de este grupo de actores, que podran reducir su potencial de riesgo
ambiental, debido al origen de una pequea pero significativa tendencia de
empresarios ecolgicos que se originan a partir de empresas que empiezan a
hacer sus ganancias en la produccin de tcnica ambiental y que podran arrastrar
a un nmero significativo de empresarios del pas.
4.6.
Ningn otro campo poltico es visto en la percepcin pblica como tan fuerte
como la poltica ambiental y ocurre a travs de la activa participacin de los
grupos de ciudadanos. La horizontalidad manifiesta de la solidez de la Poltica
Ambiental en los estados industrializados y en las reas de la representacin de
los intereses sociales en los aos 70 y 80 insinuaron una conclusin y un inicio
del tema, ya que las activas protestas ciudadanas fueron un decisivo factor para
la conformacin programtica de todo el campo poltico de la Poltica Ambiental.
En Chile se puede decir que principalmente los aos 80 estuvieron marcados
por la lucha poltica casi exclusivamente, en ese sentido la lucha poltica fue
tambin un catalizador de otro tipo de organismos y dentro de esta misma lucha
se distinguen tambin o se conforman a travs de estos aos una serie de
organizaciones que se asocian tambin a los problemas medioambientales.
Para hacer una tipologa de las organizaciones ambientales existen diferentes
principios que se diferencian unas de otras a travs de la eleccin de las
caractersticas que se le asignen.
En Chile vemos que las diferenciaciones entre estos organismos parte
principalmente y casi exclusivamente por la representacin de intereses
sociales y polticos de grupos de actores que tienen una participacin en el
tema.
Dentro de estas caracterizaciones que mejor se ajustan a la realidad del pas se
encuentra la realizada por Nicolo Giglo y publicada en su libro La Dimensin
ambiental en el Desarrollo en Amrica Latina por Cepal. En esta caracterizacin
Giglo subdivide segn sus intereses a las organizaciones del movimiento
ambiental primero respecto a sus:
1.
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3.
4.6.2.
Por regla general cada ciudadano participa tanto como afectado de los
problemas ambientales (reducciones de su calidad de vida psquica y fsica)
como tambin causante (comportamientos de consumo) de los mismos en el
proceso poltico ambiental.
Ya que no pueden salir de un grado uniforme de intereses y estos adems estn
sometidos a un cambio constante, pueden hacerse algunas investigaciones
sobre la conciencia ambiental nicamente como un rastro formal o como un
examen de la conciencia predominante y los intereses de la ciudadana en la
actualidad.
Los existentes resultados de encuestas documentan
4.6.3.
Esto ltimo nos lleva a pensar sobre lo que empieza a ocurrir en torno al cambio
en la constelacin de los actores y que se manifiesta en movimientos y cambios
de posiciones polticas a partir de los movimientos en la sociedad mundial
ocurridos, primero por la irrupcin de las tecnologas de la informacin (TI) por
un lado y por otro debido el proceso de globalizacin poltica, econmica y
sociocultural.
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BIBLIOGRAFA
Jnicke, Martin, Kunig, Philipp. and Stitzel, Michael. 2003 Lern- und Arbeitsbuch
Umweltpolitik, Bonn. OSI MA2003/ 977, 978, 979, 980, Auflage 2000 im Handapparat
Majone, Giandomenico (1993): Wann ist Policy-Deliberation wichtig?; in: Adrienne
Heritier [Hrsg.], Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung, PVS-Sonderheft 24,
Opladen, pp. 97-115.
Windhoff-Hritier, Adrienne. 1987. Policy-Analyse. Eine Einfhrung. Frankfurt / M, New
York 1987. An der FFU; UB