Amrica latina: movimentos sociais frente

descentralizao do Estado
Jos Roberto Felicissimo

Sumrio: 1. o cenrio da emergncia e da urgncia; 2. Linhas centrais da preocupao sobre os

movimentos sociais; 3. Os dilemas da descentralizao democralizante.
Palavras-chave: Amrica Latina; Brasil; Estado; movimentos sociais; descentralizao.
Surgimento de movimentos sociais reativos deteriorao das condies de vida nas aglcmeraes
urbanas da regio (Amrica Latina). Anlise das motivaes, da ocganizao e de alguns dilemas
que os movimentos sociais devero equacionar para ampliar o impacto de sua atuao na regio.
Necessidade de reviso de alguns aspectos da ocganizao dos movimentos sociais.

Latin America: sceial movemenls facing Slale decenlralization

Describing a scenario of Latin America emerging social crisis since the seventies wocsened by
ecooomic structural adjustment in the eighties and nineties, the article demonstrates the emergence
of social movements reacting against the standard of living steadly erosioo, main1y in urban areas.
It also summarizes the social sciences analists recent coocerns about social movements in the
regioo. Focusing specially 00 motivations, ocganization and dilemmas social moovements have to
solve in arder to spread their impact on lhe regioo.
In its last part, many current dilemmas are described as consequences of social movements and
State decentralizatioo processo These dilemmas head foc aspects of ocganizational revision of social
movements.

1. O cenrio da emergncia e da urgncia

As sociedades latino-americanas - resguardadas as peculiaridades histricas, culturais, etc. - configuram um espao que tem em comum o sistemtico processo de
deteriorao das condies materiais de existncia de amplos setores de sua populao.
Essa caracteris~ica tem-se acentuado nas ltimas dcadas e est assentada nos aspectos
estruturais do modelo especfico de colonizao e desenvolvimento da regio, na fase
ps-rolonial. Isso tem sua expresso mais evidente no espao mbano, especialmente nas
* Este artigo trata de alguns temas que vm sendo objeto de exame no projeto de pesquisa: Gesto municipal de
policas sociais e a marriz de inrervenienres, formulado poc iniciativa interinstituciooal que atualmente envolve
a Fundao Seade, a Unesp, o Ncleo de Estudos Urbanos da FAUfUSP, a Enap e a PUC-SP. O projeto insere-se
no quadro da Cooperao Brasil-Frana.
As opinies e ccmentrios so de responsabilidade do autoc, muito embora seja reconhecida a importncia das
contribuies dos demais pesquisadores, algumas incorporadas durante as sesses de debate para a focmulao
do referido projeto.
O auta registra sua homenagem aos profs. Renato Cardoso, Flvio Fernandes Maia, Edmur Oeregatto e
Orlando Figueiredo, falecidos pranaturamente, com quem trabalhou em tocno dessas idias, no sem algumas
controvrsias sobre o mtodo.

** Dwtoc em cincias sociais. Professa da FEAfPUC-SP. Tcnico sniar da Fundap. (Endereo: Rua Cristiano
Viana, 428 - 05411092 -

So Paulo, SP.)

grandes cidades e reas metropolitanas, resultantes da lgica concentradora e excludente

prpria do desenvolvimento capitalista nesses pases. l
A problemtica urbana na regio resulta da maneira como foi consolidado o processo
de urbanizao dependente, caracterizado por seu ritmo acelerado e pela tendncia
concentrao da populao nas reas urbanas de maior expanso.
Alguns autores no hesitam emafmnar que apenas em poucos casos a primazia urbana
e a acelerada migrao rural-urbana foram contrapostas por certos processos de redistribuio espacial da populao e pelo crescimento relativo de centros intennedirios e
pequenos. Com base nisso, afumam que a expanso dos assentamentos hmnanos precrios, no-regulados, na periferia das principais cidades e a deteriorao das condies
materiais de vida de grande parte dos setores populares por um lado no encontraram
resposta adequada nas polticas urbanas e, por outro, intensificaram-se.2
Isso conseqncia da ampliao e aproftmdamento da crise urbana, considerada
como fenmeno estrutural. Tal crise se expressa pela crescente defasagem entre as
necessidades sociais de acesso aos bens e servios de consmno coletivo (por exemplo,
sade, educao, terra e habitao urbana, transporte, equipamentos e infra-estrutura
bsica) e a capacidade do Estado para garantir a oferta desses bens e servios ao conjunto
da populao, atravs de instrumentos tcnicos e institucionais, como aqueles que constituam as polticas sociais de carter universalista e incrementaI. Essa defasagem se
acentua justamente quando o impacto da crise econmica provoca a ampliao das
reivindicaes sociais.

A avaliao de alguns autores 3 sobre o impacto da crise econmica na regio durante

a ltima dcada indica que houve o que chamam de reemergncia de alguns problemas
que, sem serem totalmente novos, assumem, na atualidade, uma relevncia e uma dimenso critica social muito maiores, como por exemplo, a pobreza, especialmente em sua
manifestao urbana, e o comportamento da economia urbana e, em particular, domen:ado
de trabalho urbano, alm da deteriorao do meio ambiente.
O sacrifcio econmico imposto em periodo recente pelas polticas de ajuste para
equacionar o endividamento externo no foi absorvido eqitativamente pelos diferentes
grupos sociais, o que resultou em aumento do ndice de pobreza - hoje, 40% da populao
da rea - e em acrscimo da dvida social com os pobres e com aqueles que dependem
exclusivamente de seu prprio trabalho. Num periodo de cinco anos (1980 a 1985), a
pobreza expandiu-se na Amrica Latina, de 33 % para 39% da populao. Expanso devida
queda de 12% da renda por habitante, reforada pela concentrao da renda, e que se
traduz no incremento de 40 milhes no mmero de pobres, que sobe para 160 milhes no
fmal do qinqnio. 4
1 Carrin. Fernando. Ciudades intennedias y poder local en el Ecuadcc: \Dla aproxirnacic'n analtica. In: Carrin.
F. (comp.) et alii. CiudadLs en conflicto. Poder local, panicipacin popular y pmi/lCacin en las ciudals
intennedias ih Amica Latina. Quito, Centro de Investigaciones Ciudad/El Coo.ejo, 1986.

Portes, Alejandro & Jolms, Michael. Class structure and spacial polarization: an assessmenl of lhe recenl utban
trmds in Latin America Journal of Economic and Social Geography. Special issue: Spatial rnobility and utban

change. Amsterdam, KNAG, 27(5):378-88, 1986.

3 Peiialva, Susana. Crisis urbana, Estado y gobiernos locales en Amrica Latina: nuevos ncleos de desarrollo
y gestin de la aisis. In: Heck, M:uina (coord.). Grandes metrpolis de Amirica Latina. So Paulo, Fundao
Memorial da Amrica LatinaJFoo.do de Cultura EconITca, 1993. p. 57-72.
4 Id. ibid.

 importante assinalar estimativas que afinnam que os estragos da pobreza incidem

com maior intensidade nas reas urbanas da regio, muito embora sua maior intensidade
ocorra nas zonas rurais: por volta de 1985, a metade dos pobres da regio residia nas
cidades. 5
Quanto ao comportamento da economia urbana e, especificamele, do mercado de
trabalho urbano, verificam-se altos ndices de desemprego e subemprego, ao lado de
expressivos processos de terceirizao e infonnalizao.
Portanto, a acentuada disparidade de renda entre setores sociais constituiu-se durante
os ltimos anos no principal fator de diferenciao social, dando origem a novos processos
de polarizao espacial e segregao urbana. Paralelamente, a absoro de uma grande
proporo da fora de trabalho pelo setor informal da economia implicou a gerao de
emprego urbano sob formas no-reguladas de contratao e remunerao, restaurando e
expandindo formas de explorao que j se acreditava estarem superadas. 6
Convm indicar o fato que, na opinio de vrios analistas da regio, uma das veias
abertas da Amrica Latina: se, por um lado, o discurso dos especialistas, especialmele
do planejador, apia-se fimdarnenta1mele na questo da implementao de normas
atravs da racionalidade, por outro, a reflexo sobre a cidade oculta um aspecto residual
e infonnal que percebido como seu lado marginal, sujo ou ilegal. Esse paradoxo entre a
cidade fonnal e a cidade ilegal (ou, ainda, entre a cidade legal e a cidade real) revela que
a cidade tem duas caras: uma visvel, legvel e, portanto, capaz de submeter-se a normas;
e outra invisvel, escondida, "ilegal", cOludo mais volumosa que a primeira e onde a
desordem e a irracionalidade dificultam, e quase impedem, a disciplina e a aplicao de
normas cartesianas. Essa realidade pode ser encontrada nos ilersticios ilegais da cidade,
na periferia, nas favelas, como tambm nos conventiLLos e nas ruas. Uma realidade que
coabita incoerentemele com o progresso e com a modernidade, ao mesmo tempo em que
, no fundo, sua prpria conseqncia. Est a, portanto, o aspecto especfico da cultura
urbana da Amrica Latina, impregnada pelo modo de vida da periferia. 7
Um dos fenmenos que se agravou, em periodos recentes, a deteriorao do meio
ambiente, afetando substancialmente as grandes cidades latino-americanas, com impactos
negativos nas condies materiais de vida da populao residente.
Essas so as linhas gerais da situao compartilhada, atualmente, pelas cidades e
metJpoles da Amrica Latina. Caracterizam, tambm, os principais fatos e processos
urbanos que, h mais de '.Una dcada, configuram-se como os desafios da crise.
No equacionamelo desses desafios - agravados, ainda, pela frag ilidade institucional
e poltica do Estado e do setor produtivo privado - j h algum tempo se observam a
emergncia e o ressurgimento no espao pblico de formas organizacionais que, em
muitos casos, renovadas em seus cOledos e mtodos, configuram um novo arranjo de
intennediao e de solidariedade social. No campo da sociedade civil, as organizaes
populares urbanas, com mltiplos objetivos setoriais, ao lado de organizaes de base rural
que fimdarnenta1mele reivindicam posse da terra e condies bsicas de trabalho e de
sobrevivncia. No campo limitrofe entre a sociedade e o Estado, os governos municipais,
apesar de ainda configurados com base em modelos tradicionais de deciso e gesto,
procuram assumir um perfil que responda adequadamente s demandas crescentes de uma

Id. ibid.
Portes, Alejandro & Jcbns, MichaeJ. Op. dt.
Heck, Marina. Op. dt.

populao que, cada vez mais, reivindica de maneira organizada e articulada com outras
instncias de influncia, porque no de poder, na sociedade.
Ao lado da crise e do processo de reestruturao global, o Brasil, a exemplo de outros
pases da Amrica Latina, desde os anos 70 assiste ao aparecimento de novas prticas
sociais e novas formas de ao coletiva, assim como a difuso de mna srie de novas idias
e propostas em relao tarefa poltica e ao social. Se certo que, por um lado, essas
prticas sociais, idias e propostas no chegam a constituir novos paradigmas, por outro,
expressam certas lgicas de ao e pautas de pensamento que tendem a se articular em
tomo de mna perspectiva comum: a redefinio do papel do Estado na sociedade ao lado
da revalorizao e hierarquizao da escala 10caP Trata-se, ento, nesta dcada final do
milnio, de rever os constructos coletivos relativos ao papel dos atores em seu desempenho
no espao pblico. Ser que estamos ante um fenmeno que anuncia um horizonte
promissor para a renovao dos contedos, mtodos e formas de articulao social na
regio?
Referindo-se ao cenrio urbano da Amrica Latina, PeilaJ.va 9 identifica algumas
conseqncias mais significativas dos fatos e processos descritos em termos das modalidades de organizao societal, das prticas sociais e das formas de ao coletiva, que
podem ser aplicadas ao caso brasileiro. A primeira delas a transformao da famlia
enquanto unidade de reproduo e de consumo - uma transformao acompanhada pela
reemergncia de aes e estratgias familiares de sobrevivncia por parte dos setores
populares urbanos.
Por outro lado, no que se refere ao coletiva, surgiram formas organizativas
populares, alternativas, que, alm do denominador comum de estarem centradas no
urbano, mas sem esquecer que existem muitas evidncias de sua expresso no mundo rural,
assumiram caracteristicas sumamente diferentes e heterogneas, tanto por suas demandas
como por suas estratgias e modalidades de ao. Dentre essas possvel identificar as
seguintes:
a) formas de ao dirigidas ao Estado (basicamente atravs de seus representantes locais),
cujas demandas so orientadas para municpios e governos estaduais, principalmente
reivindicaes por melhorias na prestao de servios e na instalao de equipamentos
coletivos;
b) formas de mobilizao menos institucionalizadas e mais expressivas que as anteriores,
de emergncia mais espontnea diante de determinadas conjmturas criticas. Essas formas
consideram os representantes do Estado interlocutores formais, mas dirigem sua mensagem, principalmente, opinio pblica, como forma de presso. o caso, por exemplo,
de alguns movimentos de presso por terra e habitao;
c) movimentos que criam opes autogestionrias de produo e abastecimento, que no
reconhecem o Estado como interlocutor e, tambm, como possvel e necessrio avalista
Corragio, Jos Luis. Poder local, poder popular? (Rej/exiones preliminares para uno discusidn). Quito,
Centro de lnvestigacime& Ciudad. mimeog. Relatrio apresentado ao Seminrio Europeu-latino-americano sobre
Desenvolvimento LocaJ (Montevidu, ClaclJjCiedur, 23-26 novo 1987); Peiialva, Susana. Op. cil.

Peiialva, Susana. Op. cil.

da prestao de servios coletivos. Por exemplo, cooperativas de COnsllll1O, comunidades

eclesiais de base etc.;
d) fonnas de organizao vinculadas a certo tipo de lutas culturais, com modalidades de
atuao marcadamente expressivas e simblicas (por exemplo, alguns movimentos ecolgicos), que manifestam uma opo pela no-cana1izao das demandas atravs das vias
institucionais e polticas prescritas;
e) fonnas de protestos sociais que incluem medidas de ao direta, como, por exemplo,
os saques a supermercados e a outros centros de abastecimento, a paralisao e o bloqueio
de vias pblicas etc. Essas formas se manifestam em vrias capitais brasileiras e da
Amrica Latina, revelando a marginalizao crescente de amplos setores da populao e
explicitando sintomas de fragmentao e desintegrao social.
Assim, em maior ou menor grau, os movimentos sociais se caracterizam pela reao
s fonnas autoritrias e de represso poltica, avanando propostas de democracia direta
e de base ou representativa, pelo questionamento da distribuio do poder e pela reao
centralizao do poder, ou avanando idias de autonomias locais e de autogesto, pela
oposio ao modelo econmico e pelo encaminhamento de novas fonnas de vida comuJtria.
Tais manifestaes e processos sociais fundamentam as exigncias por muitas mudanas na poltica pblica em geral e, especificamente, em sua expresso urbana, onde ela
existir, j que, no caso brasileiro, h muito tempo foram apagados os poucos vestigios de
uma poltica que merecesse ser reconhecida como tal. Nesse sentido, evidencia-se que o
cerne da ten>o local mais importante e os desafios locais da crise resultam da combinao
de wn conjunto de fatores: a fragmentao scio-poltica, a busca da integrao da
cidadara poltica e social e o fenmeno da excluso social, que se atualiza constantemente
como saldo do ajuste estrutural.
Se, por wnlado, pode-se dizer que essas manifestaes no conseguiram sensibilizar
integralmente as instncias decisrias na sociedade para implementar polticas pblicas
mais agressivas que atendam s demandas articuladas naqueles movimentos sociais, por
outro, inegvel o impacto que causaram em alguns setores, modificando, inclusive, suas
agendas e focos de trabalho. Em muitos casos, tal impacto tem como conseqncia a
articulao de movimentos sociais com setores polticos, econmicos, profissionais e
acadmicos para a formulao de propostas polticas e articulao de grupos de presso
para garantir a institucionalizao e a implementao de tais propostas. Assim, emergem
novos contedos, novos atores, novos espaos de conflitos e de negociao, alterando a
dinnca do jogo de interesses em torno do espao pblico. So mencionados, a seguir,
os impactos que tais maJfestae5 causaram em dois setores importantes na articulao
do espao pblico e alguns de seus resultados.
Em primeiro lugar, essas novas realidades e problemas tm sido objeto da ateno de
boa parte da produo das cincias sociais no Brasil e nos demais pases do continente,
especificamente em muitos estudos sobre o meio urbano. Em alguns casos, as referidas
prticas e fonnas emergentes de ao coletiva, no mbito do espao urbano, vm sendo
tematizadas como expresso da relao entre democracia e "poder local". Desde o comeo
da dcada de 80 a ateno central sobre a temtica da democracia - suas condies sociais
e as perspectivas de sua consolidao ante o enfraquecimento da vrias ditaduras militares

- aponta para a conjugao com uma renovada preocupao acerca dos movimentos e
organizaes sociais (em particular, os de base territorial e especificamente urbana), com
o interesse analtico dirigido para "buscar, neles, evidncias de transfonnao profooda
da lgica social". 10
Esses autores dizem que na Amrica Latina, nos anos 80, houve uma proliferao de
estudos de caso de lutas e processos de gerao de novas fonnas de ao coletiva, grande
parte dos quais se posicionaram em relao aos novos cenrios que a crise global e seus
efeitos locais engendraram para o estudo dos problemas urbanos. Ao lado disso, referindo-se ao campo de conflito emergente, provocado pela deteriorao da qualidade de vida
e a reduo das polticas destinadas a atender s necessidades do consumo coletivo, muitas
anlises traziam implcita a questo de se estar, ou no, "em presena de wn processo de
fonnao de novos atores sociais ou histricos".lI Muitos desses estudos tenderam a
confirmar a visibilidade desse processo em mltiplas formas de organizao autogestionrias, aes defensivas e prticas de resistncia que constituam parte das respostas dos
setores populares urbanos ante a crise.
Uma segooda expresso do impacto dessa nova realidade emergente nos anos 80 tem
sido a criao e a difuso de wn conjooto de novas propostas - que se manifestam de
vrias maneiras e envolvem vrios setores e significados - favorveis descentralizao
do &tado, revalorizao do papel dos govemos municipais e s potencialidades da
participao em escala local. &se processo guarda wna relao de complementaridade
com aquele observado nas cincias sociais e nos estudos sobre o meio urbano.
Muitos polticos com diferentes preferncias ideolgicas e partidrias, assim como
numerosos ftmeionrios e tcnicos atuantes em vrias instncias da administrao pblica,
assumiram o discurso de denncia aos males do centralismo e da burocratizao e, em
certos casos, aos da "monopolizao" da gesto dos servios pblicos por parte do Estado.
Esse discurso reivindica a autonomia e o fortalecimento das instncias inferiores da
organizao territorial do &tado, incluindo, algwnas vezes, a recuperao das "capacidades" que o &tado subtraiu da sociedade civil. E tem duplo sentido: por lUTI lado
ambguo, aberto a vrias interpretaes, e permite produzir efeitos dissonantes; por outro,
permite identificar novas orientaes de poltica pblica. 12
Nas dcadas de 80 e 90, a descentralizao na Amrica Latina sem dvida passa a ser
inscrito na ordem do dia, ao lado do tema da crise, como expresso de lUTI amplo
e profundo processo de mudana no seu desenho territorial. Por isso, algumas dimenses
precisam ser examinadas mais atentamente, como, por exemplo, os vrios contedos
assumidos pelas polticas de descentralizao implementadas em outros pases e as
diversas prticas desenvolvidas em matria de poltica e de gesto local, inclusive seus
efeitos na sociedade.
lUTI tema

H evidncias de que a emergncia da dimenso territorial resulta da presso social

sobre as instituies. No entanto ela revela mais ainda: que os diversos atores sociais e
polticos descobriram a importncia dessa dimenso para a poltica. Se, por lUTI lado,
difcil saber quais sero exatamente os resultados e o sentido ltimo dessa transformao,
10

Caldan, G. &. Jelill, ElizabeUI. Clases y lIIovimicnlos sociales cn Amrica Latina: perspectivas y realidada.

Estudios C~du. Buenos Ayres, Cedes, 1987.

11

Id. ibid.

12

Peiialva, Susana. Op. cil.

por outro, certo que o petfil tradicional e arcaico do municpio tende a ser modificado,
como conseqncia das novas manifestaes de articulao social.
Em contribuio a esse debate, necessrio e urgente, na seqncia deste artigo
alinham-se algmnas questes vinculadas articulao e consolidao dos movimentos
sociais ante o processo atual de descentralizao do Estado.

2. Linhas centrais da preocupao sobre os movimentos sociais

bastaJe sugestivo o convite de Vigevani l3 para que se avance na anlise critica
sobre a produo das cincias sociais a respeito dos movimentos sociais, cujos pressupostos j esto estabelecidos na elaborao dos anos 80. Dentre as linhas centrais que ele
identifica, mna primeira rene literatura, estimulada por fortes razes conjunturais e
ideolgicas, que tende a sublinhar o papel dos movimentos sociais e a acentuar suas
potencialidades no sentido da criao de novos sujeitos e de novos atores, sobretudo
demonstrando seu papel como instrumento de insero e ampliao, na regio, e em
especial no Brasil, do conceito de cidadania. Uma segunda linha, que no deixa de se
vincular conjuntura e ideologia, est mais preocupada com os aspectos polticos e
institucionais e, sobretudo, com a relao entre os movimentos sociais e os fenmenos
macro: o Estado, os partidos, a economia e as instituies em geral.
Uma terceira linha de preocupao foi identificada nos estudos de Calderon e dos
Santos e nos de Barrios,14 que retomam a idia de que os movimentos sociais, em geral, e
os movimentos sociais urbanos, em particular, so fenmenos que evidenciam mna nova
problemtica. Eles tendem a acentuar que os movimentos sociais introduzem mna questo
nova, a da possibilidade da criao de mna nova perspectiva de sociedade. Em seu limite,
isso conduziria realizao de mna nova estruturao do Estado, ou melhor, a mna nova
organizao da sociedade.
Nessa literatura, alguns pontos so inquestionveis. Um deles que esses movimentos
fazem emergir, de forma profunda, a idia de cidadania, com um duplo significado: por
um lado, no sentido de que possvel analis-los como portadores dos elementos
constitutivos para a introduo da conscincia dos direitos do cidado; por outro, confrrmando-se a sua existncia nos movimentos sociais dos anos 70 e 80. Vrios autores
assinalam que esses movimentos conseguiram impor ao Estado, ou a alguns de seus
segmentos e agentes, a necessidade do dilogo e, at mesmo, o reconhecimento de sua
legitimidade e da necessidade de atendimento de suas reivindicaes. Ao lado disso,
verifica-se neles, no mnimo, uma participao significativa de integrantes do patamar
inferior da escala social. Mesmo que se questione o grau de espontaneidade e o real
surgimento dos movimentos a partir das bases, no se deve aceitar apenas que os apoios
externos tenham sido mais relevantes, muito embora tenham-se constitudo, em algmnas
ocasies, verdadeiros pontos de partida, diretos ou indiretos.
13 Vigevani, Tullo. Movirnelas sociais na transio lIasileira: a dificuldade de elaborao do projeto. Lua Nova
(I): 93-109,jun. 1989.
14 Caldan, G. & S&n:os, Maric das. Movimienlos sociales y tkmocracia: los conjliclos por la creacin tk un
nuevo ordeno Bu::1105 Ayres, Clacso, 1987. mirneog.; Barnas, Luis. Impaclo da tkmocraliZJJo sobre os
movimenlos soclllis 69 Uruguai: anles e depois. Mrntevidu, Universidad de la Repblica, 1987.

Outro ponto inquestionvel o reconhecimento de que o movimento social portador

de uma idia de sociedade nova, apoiada no auto-reconhecimento dos movimentos como
sujeitos novos da vida social, criando-se, assim, uma identidade prpria e novos atores
expressando-se com uma nova mentalidade e com nova cultura poltica de base. Vrios
analistas concordam que os setores populares da base da pirmide social, que participam
desses movimentos, ganham, talvez pela primeira vez, conscincia de seus direitos de
cidadara. Argumentam, no entanto, que isso necessrio, mas no suficiente: h uma
distncia a preencher entre isso e o reconhecimento da potencialidade de criao de uma
nova perspectiva de organizao da sociedade. Reconhecem que h fenmenos de novo
tipo se'se considerar que o termo "novo" surge em contraposio s formas tradicionais
de se desenvolverem a luta e a organizao social. Tal discusso relevante para que se
compreendam as motivaes dos atores e, sobretudo, para compreender quais os fatores
polticos novos - uma nova identidade implica relao frente a outros grupos - que se
introduzem ou, quando isso no ocorre, se h a indicao de permanncia em estgios
pr-polticos, conforme a averso poltica, demonstrada por muitos movimentos, em
nome de concepes igualitrias e participacionistas. Isso implica que, nos prprios
movimentos, essa ideologia e esse discurso expressam sua extrema dificuldade em
operacionaliz -los.
H outras questes igualmente relevantes que podem ser analisadas para caracterizar
os movimentos sociais, como, por exemplo, a de sua relao com o Estado e viso de
mundo; a de seus contedos; a de sua capacidade propositiva e de iniciativa; a da
representao; a relativa aos tipos de modelos emergentes de gesto; e a de sua quantificao e representatividade social. Para efeito deste trabalho focaliza-se apenas a questo
da relao dos movimentos sociais com o Estado, justamente porque isso pemte verificar
se os movimentos esto sendo portadores de fato da idia de uma sociedade nova.

Isso remete ao exame do objetivo, ou objetivos, dos vrios tipos de movimentos

sociais. A literatura concorda que o horizonte da grande maioria dos movimentos est
restrito ao atendimento de reivindicaes localizadas, de necessidades emergentes, reflexo
da incorporao da idia de direito do cidado. E que tais necessidades, limitadas no tempo
e no espao, so importantes apenas para a comunidade afetada. Compreende-se, ento,
que a questo de fundo, a da relao do movimento social com a sociedade civil em geral
e com a sociedade poltica e o projeto poltico, apenas potencial, como perspectiva. O
exame da questo subseqente, associada anterior, a da viso de mundo, sugere, por um
lado, a possibilidade de que a experincia da "democracia como identidade restrita",
realizada pelos movimentos sociais, influi positivamente nas transformaes mais amplas
do sistema poltico e cultural; e, por outro, que os movimentos sociais no apresentam
projetos bem defJDidos para o futuro, mas esto, de alguma forma, construindo as bases
para uma vida mais democrtica e mais socializada. O exame dessas possibilidades leva
ao enfoque de dois fatores sugeridos pela literatura: um, a incidncia dos movimentos na
vida poltica e social, em geral; outro, a verificao dos mecanismos de experincia
democrtica interna. Examinemos o primeiro fator.
Em sua anlise dos movimentos sociais no Brasil, Vigevani 15 adianta que os mesmos
tm-se organizado setorial e localizadamente a partir de pavimentao de ruas, saneamento, luz, escola, sade e moradia. Aponta ainda que tambm tm ocorrido reivindicaes
15

Vigevani, Tullo. Op. cit.

mais abrangentes (desemprego, carestia etc.). Ressalta no entanto que, com algmnas
poucas excees, os movimentos no fonnularam uma proposta mais abrangente e
tambm adotaram tnn discurso de rejeio da poltica. Conclui que essa postura acaba por
reproduzir e dar carter pennanente setorializao e localizao de sua ao, implicando
at certo ponto a rejeio de qualquer fonna de institucionalizao.
Isso, para ele, tem uma conseqncia mais abrangente: se os movimentos no
objetivarem as eventuais propostas ampliadas de democracia interna, em uma viso de
mundo que venha a se tomar hegemJca na sociedade, corre-se o risco de pennanecer
parte da poltica, reproduzindo-se formas que se quer rejeitar, como, por exemplo, o
corporativismo, o participacioJsmo assemblesta, ou at as experincias utpicas.
Essa evidncia, indicada por VigevaJ, 16 pode estar-se produzindo por uma dissonncia no entendimento dos movimentos com relao ao conceito de viso de mundo e da
poltica. Viso de mundo no sigJfica, necessariamente, ter ou aderir a mn projeto
poltico-partidrio, ou nem mesmo tnn conceito de hegemonia que visa a apoderar-se do
aparelho de Estado. SigJfica, sim, idias que implicam a luta pela expanso e expresso
dessa viso, ou concep0, no espao da sociedade em geral, superando uma concepo
espontanesta, cujos riscos j mencionamos. Se pennanecer essa postura apoltica dos
movimentos sociais, pode vir a se perder, ou a se manter escondida, a idia mais importante
que esses movimentos hnprimiram na Amrica Latina, nos anos 70 e 80: a da igualdade.
Idia que deriva da crtica ao capitalismo, s polticas do socialismo real e s experincias
nacionais de autoritarismo e burocratismo na esquerda e nos movimentos populares.
Se, por mn lado, inegvel a contribuio dos movimentos sociais como uma das
marfestaes da sociedade para fragilizar e superar os regimes autoritrios, de outro, no
menos importante a necessidade de avanar alm disso, verificando-se seu impacto no
processo de transio e sua eventual contribuio a propostas de modificaes estruturais
no Estado e na sociedade. As lutas dos movimentos sociais podem mobilizar distintas
populaes no sentido de se exigir o atendimento da parte do Estado. Porm. alm da
reivindicao, est a questo mais geral das razes de fundo do atendimento ou no. E isso
detenninado no s pelos interesses das classes e grupos dominantes, mas tambm pelas
condies materiais de subdesenvolvimento e pobreza.
Dados os limites deste trabalho, no possvel avanar mais na anlise das questes
suscitadas pelo exame da literatura. Vale registrar, ainda, a sugesto de CaldeInY essas
e outras questes relativas aos movimentos sociais estudados podem ser visualizadas com
mais clareza se focalizadas no quadro definido por cinco pares de orientaes coexistentes
no interior dessas prticas, onde cada par expressa uma tenso entre possibilidades
antagnicas.
Em primeiro lugar, uma orientao de busca e consolidao cuidadosa, a partir de
intensa valorao tica da democracia e, particularmente, dos direitos humanos como
portadores de uma ordem poltica moralmente distinta, contrapondo-se a formas de
verticalizao, autoritarismo e intolerncia no interior dos movimentos.
Em segundo lugar, uma orientao de aceitao - e, em alguma medida, de valorizao - da diversidade societal no sentido mais amplo do tenno, onde os distintos atores
em fonnao comeam a reconhecer os outros e buscam interagir com eles, contrapondo16

Id. ibid.

Caldan, G. Los rnovimientos sociales ante la crisis. In: Caldern, G. (cornp.). Los movimienlOS SQciales onu
la crisis. Buenos Ayres, UNU/Clacso{lnrunarn, 1986. p. 327-98.
17

se tendncia ao reducionismo e monopolizao da representatividade da ao social,

excluindo e invalidando o discurso e a ao do outro.
Em terceiro lugar, mna orientao de afrrmao e autonomia dos movimentos sociais
com respeito a organizaes e instituies externas a eles (principabnente, em busca de
mna autonomia ante os partidos e o Estado, mas tambm de toda forma de ao percebida
como manipuladora), contrapondo-se heteronomia, ao clientelismo e dependncia.
Uma quarta orientao detectada vai no sentido de averiguar formas de produo e
reproduo social, em grande medida independentes, externas ou complementares ao
Estado e economia formal, isto , a busca de novas formas de cooperao, gesto,
autogesto ou co-gesto progressiva ante dificuldades impostas pela crise - que, de algum
modo, revitalizam a relao sociedade civil-economia, contrapondo-se reproduo das
velhas formas cristalizadas de dependncia estatal e do sistema produtivo capitalista.
Uma quinta orientao refere-se emergncia de novos valores de solidariedade,
reciprocidade e comunitarismo, especficos e pontuais, que, cada vez mais, apelam ao
trabalho solidrio e deciso coletiva, contrapondo-se ao individualismo, lgica de
mercado e competio.
Disso, parece ser possvel deduzir dois argumentos: um. que do confronto dessas
tendncias antagnicas surjam formas revalorizadas da ao social que possarnreagruparse e, a partir da evoluo dos seus conflitos, constituir-se em novos atores histricos que
disputam as novas formas de poder.
Outro, que nesse contexto possvel que as identidades, particularmente as dos
movimentos sociais, busquem um novo imaginrio coletivo na aceitao e no reconhecimento da diversidade assinalada e venham a ser geradas novas identidades sociais
compartilhadas a partir da experincia e da memria histricas dos atores e que, defmitivamente, se recomuniquem e se oponham nova e distinta forma de poder (multidimensional, hiperabstrata e de difcil compreenso, cuja direo estaria altamente concentrada
em elites cada vez mais reduzidas nos pases desenvolvidos e em minorias consistentes,
emergentes nos pases atrasados), talvez como a nica maneira de se transformarem em
sujeitos, isto , atores de sua prpria histria, de sua prpria sociedade. 18
Sendo assim. no h exagero em argumentar que os grupos marginalizados que
compem os movimentos sociais no podero dar o salto entre as excluses e sua
politizao se no puderem dar tambm o salto qualitativo no sentido da formulao de
propostas relativas ao espao pblico, seja no plano geral, seja no plano local. E, nesse
plano, parece haver possibilidades efetivas, consideradas as tendncias atuais de institucionalizao de polticas (no apenas de programas episdicos) de descentralizao do
Estado.

3. Os dilemas da descentralizao democratizante

Hoje, o projeto democratizante de descentralizao est surgindo progressivamente,
mas no sem resistncias de vrios setores. Para ampliar seu espao e sua credibilidade,
como alternativa ao projeto neoliberal, deve responder a vrios problemas atuais. Um
ponto central para a ocorrncia desse avano que rejeite a falsa opo entre Estado e
18

CaldaIl, G. Op. cil.

sociedade e comprove a possibilidade de diferentes combinaes, ou articulaes, entre

Estado e sociedade. Para isso, necessrio manifestar a importncia da estratgia, da luta
poltica pelo controle de posies no Estado, no s em instncia local, mas tambm
nacional: Executivo, Judicirio e Legislativo. O complemento dessa estratgia envolve o
acesso aos meios de comunicao de massa, combinado com formas alternativas de
comunicao social. 19
Evidentemente as foras que adotam essa opo em descentralizao se movem num
complexo feixe de contradies. Dentre elas destacam-se: eficcia imediata versus participao; global idade versus particularidade; articulao poltica de lgicas diferentes;
sincronismo entre os tempos tcnico, social e poltico. Essas contradies so analisadas
a seguir.

Eficcia imediata versus participao

A descenmlizao democratizante envolve necessariamente a ampliao da participao da maioria da populao. Por~ nem sempre isso vai alm da manifestao de um
desejo que no se realiza. O contraponto dessa concepo a presso da ideologia
eficientista que prope a resoluo "correta" e imediata dos problemas mais evidentes,
restringindo o volume de demandas, resultado da participao, nas decises, das maiorias
carentes.
A rejeio ideologia eficientista argumenta que preciso traar ritmos e mbitos
adequados de institucionalizao da participao que garantam, alm da expresso dos
desejos das maiorias - e sua presena no processo decisrio -, a manuteno e a elevao
do grau de racionalidade nas decises. Sugere~ para isso, ser necessrio articular
diferentes mbitos territoriais e setoriais: bairros, cidade, municpios, regio, nao,
subsistemas nas relaes de produo e circulao etc. Nessa articulao, importante
no dar relevncia especial a quaisquer dos mbitos indicados, como o caso do
municpio, considerado por muitos o locus privilegiado.
Considera-se que, assim, as decises reflitam a natureza objetiva dos processos e as
relaes em que se pretende intervir e que tambm expressem as mltiplas identidades da
populao, sem excluses. As questes mencionadas a seguir, por exemplo, conduzem a
diferentes formas de relacionamento: o carter regional do abastecimento de gua da
cidade, o carter bairrista de certos equipamentos esportivos, o carter urbano-regional do
transporte de passageiros, o carter multiurbano da gesto do meio ambiente, o carter
nacional das polticas salariais ou de polticas que discriminam a mulher, o carter
subsistmico do abastecimento de gneros de primeira necessidade.
No caso, a participao pode ser considerada uma fonte de gerao de recursos, alm
de propiciar um processo de encontro, dilogo e deciso consensual, ou negociada, em
suas divergncias. H uma idia muito comum, e nem sempre correta, de que toda
mudana requer uma obra de engenharia que, naturalmente, demanda recursos monetrios.
O equvoco dessa concepo que raramente essas aes envolvem obras diretas a partir
do trabalho coletivo sem relaes mercantis, ou aes reguladoras do fun"ionamento e do
uso dos recursos.
19 Felicissimo, Jos Roberto. Govemabilidade e administrao pblica em So Pau/o: dilerlUJS de um drama
inconcluso. So Paulo, pue, 1992. ([ese de dou tocado.)

No primeiro caso, poder-se-ia auferir proveitos da organizao da populao com seu

envolvimento em tarefas de saneamento, segurana, educao, habitao, equipamentos
etc. O segtrndo caso poderia envolver, por exemplo, a alterao dos horrios nos hospitais
ou escolas, antes de se projetarem construes adicionais; regular o uso do espao vital
para a recreao; ou modificar os comportamentos em relao ao saneamento.
Pode-se at comentar qpe, por um lado, isso j feito espontaneamente pelos setores
populares - compreendido sob o ttulo de estratgias de sobrevivncia ou mercado
infonnal- e, por outro, j tem sido proposto por agncias internacionais de desenvolvimento e organizaes no-governamentais. Contudo, importante distinguir que, em
geral, essas aes tm um carter individual e individualista e so concebidas sem muita
reflexo sobre as alternativas de resultados coletivamente eficazes. Nesse caso, tais aes
poderiam ser explicitadas mais claramente como um possvel programa de ao, coletivamente pensado e orientado. Sua avaliao, por exemplo, no compreenderia apenas os
resultados mais evidentes - soluo de uma demanda explicitada ou de poupana de
recursos pelo Estado - , mas seria verificada tambm por seus efeitos organizacionais,
ideolgicos e polticos para um projeto social mais abrangente, potencializando os vrios
setores envolvidos como agentes ativos. De outro modo, esses setores permanecero como
agentes passivos ante projetos que se articulam entre o setor produtivo privado e o Estado.

Globalidnde versus particuwridade

A expresso livre de problemas e necessidades, bem como o assumir a responsabilidade de examinar as possveis solues e construir sua viabilidade tm algumas implicaes. Por exemplo:

a) superar o esprito lTlt'ramente reivindicativo frente ao Estado, visto como aparelho

alheio, percepo esta que se desenvolve nas ltimas dcadas; isso aproxima os setores
populares, motivados pela urgncia de suas necessidades; de um esprito coletivo e de
prticas concretas de autogovemo, imprescindveis disseminao do projeto democratizante;
b) reconhecer que uma capacidade de deciso abstrata, alheia ao conhecimento tecnolgico (em sentido amplo) que favorece a formulao de alternativas viveis, conduz
inevitavelmente dependncia de valores ou capacidades das elites tcncas;
c) reconhecer que os problemas particulares, locais, tm algumas determinaes, inacessveis somente pela esfera particular, ou local; as agregaes necessrias para resultarem
efetivas supem uma dimenso ntidamente poltica do processo de participao.
Para que se atinja essa concepo coletiva do processo, h que se superar o nvel do
interesse particular imediato e assumir os problemas da sociedade em seu conjunto,
referncia pela.,qual esses problemas particulares podero ser resolvidos de maneira
estrutural,oPara avanar nesse sentido h que explicitar a tarefa como atividade educativa
e auto-educativa, como condio para compreender os processos que produzem e reproduzem a problemtica social. Isso reclama um novo papel para aquelas instncias estatais
acessveis, os partidos polticos, as organizaes sociais e as organizaes no-governa-

mentais, de modo que articulem esforos que conduzam constituio e ao fortalecimento

de mna cidadania cada vez mais infonnada e reflexiva.
Deve-se reconhecer, porm, que a tarefa mais ampla. Trata-se, tambm, de produzir
aes eficazes de modo a fortalecer as novas instituies de participao. Esse requisito
essencial para que a democratizao seja um processo progressivamente auto-sustentado
desde suas bases e no dependa, apenas, da iniciativa de lderes. Desse modo, a globalidade
no se atinge apenas com a agregao e o auto-reconhecimento e a produo do efeito de
massas na reivindicao ao Estado, ou a terceiros. Ela requer que se construa a capacidade
de desenvolvermna poltica democrtica envolvendo os agentes e representantes de outros
interesses, complementares, ou mesmo contrapostos aos das maiorias. Um exemplo disso
pode ser: propor um conselho de transporte urbano que inclua as empresas de transporte,
a polcia de trnsito, a indstria de fabricao e manuteno de veculos, as autoridades
mlD1icipais e estzduais etc., e no somente os usurios. Isso implica convocar as diferentes
entidades populares: que tm demandas especficas dos servios de transporte: trabalhadores, profissionais, mulheres, grupos de terceira idade,jovens, crianas em idade escolar.
a resultado esperado dessa prtica de interao, mtuo reconhecimento e cooperao
que as entidades se articulem progressivamente at se configurarem como um sujeito
complexo e coletivo. Isso no deve ficar dependendo de qualquer definio de identidade,
que deve ser a central ou a subordinada, seja pela posio estrutural ou pela correlao
atual de foras.

A articulno poltica de diferentes lgicas

Tudo indica que o projeto democratizante de descentralizao depende de condies
especficas de cada conjuntura. Trata-se de um projeto que dificilmente poder ser
impulsionado de modo simultneo e coordenado, envolvendo todas as instncias da
sociedade e do Estado.
Sabe-se que o projeto neoliberal de descentralizao ocupa posies relevantes na
estrutura estatal e na textura social. Para enfrent-lo, o projeto democratizante tem a
possibilidade de avanar devido a posies conquistadas a partir de alguns mlD1icpios
e/ou grupos de pr~;sso social, de algum ministrio nacional ou de algum partido poltico.
Provavelmente, esse avano tambm pode ocorrer a partir de algmna combinao especfica entre as instncias mencionadas (e outras, inclusive), mas o que importa que deve
ampliar a conquista de posies relevantes, para garantir uma nova institucionalizao.
a que se enfatiza, com isso, que cada posio relevante ocupada move-se por mna
lgica institucional henlada, invariavelmente de difcil subordinao ao projeto de descentralizao.
Por isso, a conquista de posies relevantes parece exigir mna estratgia poltica mais
envolvente, que pennita articular as fonnas concretas de descentralizao com aquelas
lgicas. Um exemplo pode ser o seguinte cenrio: a vitria eleitoral para o governo
mlD1icipal da capital do estado com base em campanha focalizada na descentralizao
democratizante e na participao local, contrastando com um governo federal, simultneo,
que focaliza sua poltica no suposto realismo, assumindo um projeto de desestatizao
associado a polticas de ajuste econmico, influenciado pelo Banco Mundial e pelo FMI.
No caso, a populao dessa cidade ficar submetida ao desconforto de polticas
contrapostas: do lado do governo central, polticas econmicas de ajuste estrutural da

economia e manipulao poltico-ideolgica; do lado do governo local, polticas democratizantes, participativas, porm com escassos recursos econmicos. Esse duplo cenrio
produz tenses que submetemos mecanismos de representao poltica e de representao
social. Essas organizaes podero continuar a estimular reivindicaes ao Estado nacional, para manter uma linha de oposio ao projeto neoliberal, ao mesmo tempo em que
adotam uma linha de co-responsabilidade em nvel local?
A tenso nas organizaes sociais se manifesta pela dificuldade de discriminar e
modificar comportamentos e expectativas estruturadas e cristalizadas em torno de qualquer uma das percepes unformes das relaes Estado-sistema poltico-sociedade, que
a seguir se mencionam: uma, que prope a autonomia das organizaes sociais ante o
Estado; outra, que tende a ver as organizaes sociais como correias de transmisso das
diretrizes partidrias no campo social; e, uma ltima, que faz do c1ientelismo mn modo de
vinculao como sistema poltico e com o Estado. Cada percepo implica lgica diferente
e resultados polticos diferentes.
Na perspectiva dos partidos (ou partido) polticos que assmniram o governo local, no
fcil resolver a tenso entre governar com responsabilidade em escala local e utilizar tal
vantagem como recurso c1ientelista para ter acesso ao governo nacional, em eleies
futuras. Quase sempre existem contradies de interesses entre a sociedade local, sua
regio circundante e o restante do pas, passveis de explorao ideolgica por outras
foras polticas. Como trabalhar nos dois planos, afirmando, ao mesmo tempo, as identidades local e nacional? Como compatibilizaruma estratgia global de competio poltica
pelo poder estatal com os requisitos de consolidao do poder local? Como pode ser o
movimento, no jogo de alianas e oposies, simultaneamente, nesses espaos?
Essas tenses se manifestam, tambm, no interiordo(s)partido(s) vitorioso(s) emnvel
local. Por exemplo, com a expresso de disputas pela liderana poltica em nvel nacional
e local, entre as correntes internas. Verifica-se a tendncia, de risco, de transferir os melliores
quadros do partido para postos de confiana na administrao local. A concentrao na
administrao e o reforo dos vnculos com a sociedade local e suas organizaes fazem
com que, entre uma eleio e outra, se enfraquea a perspectiva estratgica.
previsvel, tambm, que se manifeste mn outro tipo de tenso no(s) partido(s)
vitorioso(s). a que ocorre entre as propostas de reforma do Estado local, valorizadas no
periodo eleitoral, e o necessrio realismo produzido pelo confronto com uma viso mais
concreta do Estado, em funcionamento. Assuntos da agenda - como reforma administrativa, eficincia na prestao de servios, novas relaes entre os funcionrios pblicos
e os cidados-usi.rios - seguramente vo afetar os interesses imediatos dos funcionrios
pblicos, e estes podem ter suas organizaes associadas politicamente aos partidos que
venceram as eleies.
Uma dvida se manifesta: como conseguir que a defmio dos interesses dos funcionrios pblicos seja coerente com as mudanas institucionais requeridas para o avano do
projeto de descentralizao democratizante? Com certeza, possvel conceber polticas que
restituam a dignidade funo pblica, que combinemo desenvolvimento profissional com
os requisitos da reforma administrativa, que reintroduzam a responsabilidade administrativa. Mas isso exige que se reconhea a existncia de lgicas que, de imediato, parecem
contrapostas, e que se adquira uma viso dinmica do processo de transformao. 20
Nalda G., J. C. A formao de recursos humanos nos processos de modemiwo administraliva. Bogot,
Esap/Clad, seI. 1992 (Docwnelo apreselado no Seminrio sobre o Papel dos Institutos de Formao em

20

Por mn outro lado, governar para mna sociedade em seu conjunto representa encarar
a lirrtada representatividade das organizaes sociais e polticas e reconhecer as mltiplas
formas de solidariedade social- das religiosas s desportivas, das mais informais s mais
formais. Trata-se de governar para todos os cidados, cuja maioria no pertence e nem se
sente representada pelas organizaes mais relevantes. Aqui, surge a questo da democratizao interna das organizaes sociais e polticas. Impulsionam a organizao a partir
do Estado, reafinnando, na perspectiva de wn projeto popular, a necessria mediao
atravs de alguma organizao reconhecida para ter voz e voto. Tendem a reforar os
dirigentes preexistentes ou a fazer que novos dirigentes smjam como resultado de
articulao de cpula.
Uma outra tenso importante, inclusive envolvendo algumas das mencionadas, a
que deriva da contraposio entre uma lgica estatal- prpria da posio que se ocupa
no Estado ou nos partidos polticos - e uma lgica mais centrada nos processos sociais.
Da, o dilema saber como combinar a lgica expressa pela institucionalidade estatal
herdada, manifesta tambm no comportamento de funcionrios e do pblico em geral,
com uma lgica mais centrada na sociedade e na autonomia de suas organizaes ante o
aparelho de Estado. Quanto a isso, ainda h muito a se fazer, desde o interior do Estado,
para democratiz-lo, promovendo processos de participao intra-estatal, de confronto dos
funcionrios responsveis com a populao, de afirmao de mndilogo no-manipulador
entre a sociedade e o Estado. Isso reala a dimenso pedaggica e comunicativa do
processo de democratizao. 21

Sincronia tcnica, social e politica

H uma situao que quase sempre se repete quando mn governo assume e pretende
empreender mn projeto de descentralizao: os "tempos" (ou ritmos) tcnico, social e
poltico no coincidem O "tempo" tcnico manifesta-se pela necessidade de realizar os
estudos que fundamentam as decises, ou nos perodos de maturao de projetos para
promover sua viabilidade financeira e tcnica, ou para obter resultados materiais de sua
implementao.
J o "tempo" social defme mn ritmo de urgncias, seja para atender s carncias
acmnuladas, seja para atender s expectativas estimuladas pela competio eleitoral. Isso
leva invariavelmente ao pragmatismo: identificao de problemas e planejamento de aes
imediatas para resolv-los.
Por sua vez, o "tempo" poltico, em sua expresso partidria, est orientado pelos
calendrios eleitorais e convida ao oportunismo e construo de alianas que favoream
a execuo de pelo menos parte das polticas negociadas e prometidas.
O que fazer diante dessa assincronia de "tempos"? Normalmente, o que se v a
opo por mn ou outro ritmo ou pela transao calculada entre eles, a priori. Uma
alternativa, que j vem-se expressando, consiste em estabelecer e dinamizar mn
processo pluralista em que sejam criados espaos para iniciativas mltiplas, em que
se manifestem as diversas posies e em que se joguem projetos particulares contraProcessa; de Modernizao.); Kliksberg, Bernardo. Um novo paradigma em gesto pblica. Revista do
Servio Pblico, Braslia, 43, 116(2), maio{jlnl. 1988; Gerencia social: una revision de situacin. s. n. t., p.9-23.
21

Nalda G., 1. C. Op. cit.; Kliksberg, B. Op. cit.

postos. Diante das circunstncias, relativamente imprevisveis, o que essa alternativa

prope a construo de consensos e sua institucionalizao no processo, de modo a
promover nova conscincia sobre a eficcia da democratizao para a regulao da vida
social e para a resoluo de problemas. 22

H um ponto de panida?

o momento atual parece ser bastante desfavorvel para promover a descentralizao

democrattzante. Inclusive, h quem afirme que descentralizao do Estado, no atual
contexto de expanso capitalista, venha causar exatamente o seu contrrio, a centralizao
do capital, apoiado em nova rede de relaes institucionais entre os atores locais e
regionais. 23
Em resumo, a conjuntura expressa um feixe de contradies e uma dificuldade do
Estado e da sociedade em equacionar questes como a crise econmica, indicada pela
escassez de recursos e, em muitos casos, a gesto ineficiente e ineficaz desses recursos,
diante da qual a populao atua com um comportamento reativo, centrando-se na sobrevivncia individual, evitando o envolvimento na disputa de espaos de participao; a
crise de paradigmas, principalmente de desenvolvimento conduzido pelo Estado, e reduo das expectativas de ascenso social; a crise de legitimidade do sistema poltico e o
avano do cinismo e da mercantilizao em matria poltica, com expanso do clientelismo; e, por que no dizer, da perda do sentido transcendente da vida social, pelo refgio
na vida cotidiana e no pragmatismo imediatista.
Nessa forma de ver, a perspectiva sombria. No entanto, o cenrio pode ser visto de
outro ngulo. Inicialmente, deve-se reconhecer que as foras que impulsionam a tendncia
descentralizao do Estado esto bastante fortalecidas. Sem dvida predomina entre elas
o projeto neoliberal, dentro do prprio Estado e de grupos empresariais nacionais e
estrangeiros. Isso significa que, no quadro de escassez de recursos, existem fimdos e
programas de ajuda internacional disponveis para estabelecer processos reais de descentralizao. No entanto, preciso confrontar essas foras de modo a que sejam definidos
os sentidos das aes concretas.
A nova base de valores, anteriormente mencionada, deve ser encarada como um ponto
de partida. Isso significa que no deve serrejeitada pela reaf"rrmao dos valores anteriores.
Esses novos valores devem ser criticados e transfonnados, para se encontrar uma nova
articulao entre o senso comum e o conhecimento cientfico. H que se encontrar uma
nova maneira de fazer cincia: nem academicista e nem idealizadora do saber popular.
Alm disso, pelo que tem demonstrado recentemente, o projeto neoliberal confia
muito em sua fora, mas expe claramente sua fragilidade em resolver os problemas
sociais e cumprir com os direitos humanos. De alguma forma, o momento propcio para
propor novos valores e implementar novas prticas, devido ao estremecimento das
seguranas e expectativas vigentes no momento anterior.
Corragio, Jos Luis. Las d06 comentes de descentralizacirn en Amrica Latina. Cuadernos dei CLAEH.
Mrntevideo, s. d.; Spink, Peter K. Refenna administrativa, modelos e processos: mna outra administrao para
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22

Matt06, Carl06 A. de. La descentralizaci6n, una nueva panaaa para impulsar el desa"ol/o local? Santiago,
llpes,1985.

23

Enfim, para a expanso e consolidao do projeto de descentralizao democratizante,

necessrio empreender um processo de transfonnao cultural, de criao de novas
fonnas de poder social e de lDTla nova vida social, ao mesmo tempo em que so analisadas
suas condies. Isso passa necessariamente por uma critica e um forte impulso de pesquisa,
inovao e difuso em matria de fonnas administrativas, polticas, cooperativas e,
especialmente, da prpria vida cotidiana.~4
guisa de concluso. a proposta de descentralizao democratizante aqui exposta
bem como as contrad ies apontadas esto relac ionadas com a proposta de "administrao
pelo pblico" ,~5 e podem ser consideradas lDTla de suas possveis expresses.
O principal desafio do projeto democratizante consiste em oferecer aos movimentos
sociais - regionais ou urbano-municipais - condies para que se transformem em
agentes diante de um Estado que se moderniza, ao mesmo tempo em que se descentraliza,
ampliando e recriando a cidadania. Nesse caso, os limites esto dados pelo espao e pela
capacidade de produzir aes polticas negociadas e de recriar os marcos institucionais,
ajustando-os para que incidam nos processos de desenvolvimento.
Diante desse quadro, a descentralizao constitui, possivelmente, um dos espaos
mais privilegiados para a integrao entre os processos de modernizao e eficcia na
gesto do espao pblico local, apoiado em genuna representao e participao local,
assumindo desafios e resolvendo problemas, de fonna democrtica, que o Estado central
no pode resolver.
Um processo de descentralizao apoiado e impulsionado por atores territoriais, que
promova um espao pblico negociado scio-politicamente com o objetivo de implementar o desenvolvimento local, com certeza incidir positivamente no controle social dos
setores estatais e privados, nas diferentes instncias territoriais - Unio, estados, regies
e municpios.
Considerando-se as mudanas sociais e econmicas experimentadas localmente, bem
como as demandas de democratizao municipal ou regional, as formas atuais de organizao territorial tambm esto-se transfOlmando. Nesse sentido, o movimento de descentralizao pode vir a se constituir em fator crucial na configurao da nova ordem estatal
no pas, pela simples razo de que, para alcanar maior eficcia poltica e econmica, o
novo Estado precisa ser mais legtimo desde o nvel local.
Mesmo que se reconhea existir pouco espao para estabelecer a descentralizao
vinculada modernizao do Estado e democratizao nas condies atuais, restritivas
governabilidade no pas,26 necessrio considerar o tema e seus dilemas numa perspectiva histrica e numa perspectiva de aprofundamento da crise em futuro no muito distante,
onde as opes parecem se reduzir.

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25

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26

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