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Auspicia:
ndice
Artculos
Formulacin y actualizacin de las polticas pblicas para la
sociedad de la informacin en Amrica latina y el Caribe.
Susana Finquelievich .......................................................................................................... 23
Gobierno mvil en administraciones locales: conceptos, desarrollo y seguridad.
M. Anglica Guzmn / Daniel Valds ................................................................................ 53
Transparencia municipal y gobierno electrnico
Andrs Chacn .................................................................................................................. 79
Gobierno electrnico local en Chile: desarrollo y perspectivas
Ricardo Fuentealba / Sara Lpez Santibez .................................................................... 97
Gobierno electrnico: una explicacin a sus diferentes grados de
desarrollo en las comunas de Chile
Hctor Ormeo Campos ................................................................................................... 115
Estudio de casos con alto ndice de gobierno
electrnico 2010: Huechuraba y Pealoln
Karin Froimovich ................................................................................................................ 137
Colofn .............................................................................................................................. 169
SUSANA FINQUELIEVICH
Arquitecta, Universidad Nacional de Rosario, Argentina.
Posgraduada en Planificacin Urbana y Regional.
Master en Urbanismo por la Universit Paris VIII.
Doctora en Ciencias Sociales por la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Pars.
Investigadora Independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), Coordinadora del la Comisin Asesora de Hbitat del CONICET, con
base en el Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de
Buenos Aires. Presidente de LINKS, Asociacin Civil para el Estudio y la Promocin de la
Sociedad de la Informacin (http://www.links.org.ar).
Consultora para UNESCO, PNUD, Gobierno Nacional y Gobiernos provinciales.
RICARDO FUENTEALBA
Socilogo y Licenciado en Sociologa, Universidad Central de Chile.
Co-autor estudio ndice de Gobierno Electrnico Municipal 2010, publicado por el
ICHEM de la Universidad Autnoma de Chile.
Investigador Asociado del Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autnoma de Chile.
M. ANGLICA GUZMN
Periodista y Cientista Poltica, Universidad Gabriela Mistral.
Encargada de comunicaciones de la empresa CAS-CHILE.
Generadora de contenidos, actividades y noticias relacionadas con el ambiente TICs en
Municipalidades y Organismos Pblicos.
DANIEL VALDS
Ingeniero de Ejecucin en Procesamiento de la Informacin, Universidad de Chile.
MBA en Administracin mencin Finanzas, Universidad de Chile.
Gerente General de CAS-CHILE.
Durante el ao 2009, dirigi las Carreras de Ingeniera (E) en Informtica e Ingeniera (E)
en Informtica para Tcnicos y Tcnicos en Informtica de la Universidad de Los Lagos,
Sede Repblica, Santiago. Especialista en Balanced Scorecard www.bscconsultores.cl.
Profesor de Administracin, Planificacin Estratgica y Balanced Scorecard. Posee ms de
30 aos de experiencia en Tecnologas de la Informacin para Municipalidades.
ANDRS CHACN ROMERO
Abogado, Universidad Central de Chile.
Diplomado en Estudios Polticos, Universidad de Chile.
Magster en Gerencia y Polticas Pblicas, Universidad Adolfo Ibez.
Magster en Psicologa, Universidad Adolfo Ibez.
HECTOR ORMEO
Administrador Pblico, Universidad de Santiago de Chile.
Ingeniero Comercial, mencin Economa, Universidad de Santiago de Chile.
Se ha desempeado como ayudante de investigacin en economa, y como investigador
en materias de gestin pblica local, finanzas pblicas, y capital humano.
Investigador Asociado Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autnoma
de Chile.
Actualmente se desempea en el Departamento de Desarrollo Estratgico, Ministerio
de Salud, Chile
KARIN FROIMOVICH
Sociloga y Licenciada en Sociologa, Pontificia Universidad Catlica de Chile.
Magster en Salud Pblica Universidad de Chile.
Se ha desempeado en estudios municipales tericos y empricos, en Responsabilidad
Social Empresarial para la empresa Chilectra S.A. y en proyectos de investigacin en el
Departamento de Salud Pblica de la Facultad de Medicina de la Pontificia Universidad
Catlica de Chile.
Investigadora Asociada Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autnoma
de Chile.
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Prlogo
Prlogo
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Presentacin
Presentacin
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indica que esta irrupcin tecnolgica libera a los sujetos -para bien y para mal-, de los
arraigos preexistentes y de las races culturales. Bobbio (2008) seala que uno de los
ideales del poder democrtico de controlar y supervisar a los gobernantes puede estar
en entredicho producto de las tecnologas actuales que tienen los gobiernos, pues las
personas, casi sin saberlo, pueden estar siendo monitoreadas, observadas y controladas
permanentemente: sera una tendencia contraria a la que dio vida al ideal de la democracia como ideal del poder visible: no la tendencia hacia el mximo control del poder
por parte de los ciudadanos, sino al contrario, hacia el mximo control de los sbditos
por parte de quien tiene el poder (2008: 118). Para Bobbio esta posibilidad puede ser
ms que un destino una pesadilla. Por otra parte, Frick (2006) ha sealado que en otra
vereda est un grupo de cientistas sociales, a los que denomina cyber-optimistas que
consideran que las posibilidades que ofrece internet en cuanto acceso a informacin
seran disparadoras de una mayor participacin cvica y activismo poltico (2006: 3). Un
cuadro diverso, pero tambin provocador y que cuenta con varios autores que recalcan
un escenario de dificultades y de desigualdad informacional y otros de apertura, desarrollo y optimismo democrtico.
Ahora bien, desde la teora del gobierno electrnico ms comnmente citada, autores
como Esteves (2005), Rivera (2006) y Frick (2006) han sealado que ste debera ser un
tema articulador de varios procesos no nicamente tcnicos o tecnolgicos. Articulador,
por cuanto este repertorio terico busca complementar de manera coherente las nuevas
tecnologas de la informacin y de las comunicaciones con procesos de reingeniera en
las estructuras organizacionales y de cambio de las propias culturas de instituciones que
facilitan a las personas el acceso en lnea a la informacin y los servicios que necesitan,
en suma, se trata de un asunto de redes y de flujo de informacin ms bien que de
soportes o paquetes computacionales. Como seal Barrientos las tecnologas no slo
implican instrumentos, incluyen conocimientos, creencias y valores (2007: 117). De esta
idea surge la nocin de un modelo de gestin del gobierno electrnico integral que no
sobredimensiona las tecnologas ni se limita a la dimensin tcnica u operacional de un
sistema particular, por el contrario, observa el proceso de concertacin de sus factores
constitutivos, dando cuenta de la riqueza del componente humano y organizacional que
es determinante en el buen uso de los nuevos sistemas aplicado al campo del gobierno y
la administracin pblica. Por tanto, el gobierno electrnico emerge como profundamente ligado al gobierno de los territorios de tipo nacional o subnacional, ligado al proceso
de toma de decisiones en una localidad determinada y que facilita la interaccin con la
ciudadana que recibe bienes y servicios de las instituciones transparente y oportunamente, y todava ms cuando una de ellas es tan fundamental para el desarrollo local como la
municipalidad. Como se desprende de esta breve ilustracin del tema de las tecnologas y
la sociedad moderna no existen visiones nicas y conformistas, hay mucho que investigar
y profundizar, de modo de aportar a este nuevo campo del conocimiento.
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Presentacin
Es por ello que presentar un volumen especial dedicado al tema implica identificar un
ncleo representativo de subtemas o materias que le dan contenido e ilustran el estado
actual de este campo de investigacin y polticas. En segundo lugar este abordaje pone a
las administraciones municipales en el centro del debate y son ellas ciertamente las que
adoptan, usan, desarrollan y son capaces de innovar en acciones de gobierno electrnico.
Lo que supone dejar de percibir a las municipalidades como un sistema de gobierno local
sujeto a la experimentacin tecnolgica y a la perpetuacin de experiencias fallidas producto de su escaso liderazgo en el proceso tecnolgico que tiene lugar en la actualidad.
De hecho, diversos estudios regionales y nacionales han mostrado tanto los avances
como las dificultades del proceso tecnolgico en los diferentes campos de gobierno.
Finquelievich y Prince (2008) han enumerado ciertos principios del gobierno digital en
las diversas estructuras de gobierno, por ejemplo: la voluntad poltica, la existencia de un
plan de gobierno digital interdisciplinario, de largo plazo e integrador, que cuente con
financiacin, infraestructura y con recursos humanos calificados. Adems ambos autores
sealan que son claves para una buena gestin tecnolgica un marco normativo conocido
con materias de regulacin de telecomunicaciones, de contenidos, leyes, etc.; adems
de proveedores de servicios tecnolgicos competentes. Estas ltimas disposiciones son
plenamente actuales y la experiencia muestra que todava surgen como debilidades de
la estrategia digital; ya Esteves (2005) indic que las municipalidades pueden optimizar
todos sus recursos, manejar eficientemente su gestin y acercarse a la ciudadana, pero
en algunos casos la oferta de servicios municipales va NTICs termina siendo poco estratgica, dando cuenta con ello del tradicional poco valor que se le ha dado al componente
humano y organizacional en toda iniciativa de gestin pblica tecnolgica. En el mismo
sentido Mejas y Surez (2009) han destacado que los municipios se ubican entre dos
espacios, uno externo, que presenta los mayores avances en e-gobierno, dirigido hacia
fuera de la organizacin, hacia la ciudadana y otras instituciones; y otro espacio interno,
donde se registran las mayores dificultades tanto de capacitacin de funcionarios municipales como de las resistencias al cambio que se viven en la institucin. Estos estudios
coinciden en que las falencias de las estrategias de gobierno electrnico no radican en
la infraestructura y en el soporte, sino ms bien en la disponibilidad, funcionamiento y
gestin de esa misma infraestructura.
El Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autnoma de Chile
elabor en 2010 un ndice de gobierno electrnico municipal destinado a medir la presencia de contenidos webs municipales y de elementos de transparencia en los municipios del pas a travs de sus mismas plataformas tecnolgicas. Los autores Fuentealba y
Madariaga (2010) indicaron que la tendencia de penetracin web de los municipios del
pas continuaba al alza. De hecho, en 2004 el promedio nacional de municipios con sitios
webs operativos logr un valor del ndice de 29 y en 2010 este valor lleg a 56 (en una
escala de 0 a 100).
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Utilizando como base este estudio podemos indicar aquellas once municipalidades
chilenas que lograron los mayores puntajes en la medicin 2010. En el Grfico 1 se aprecia el ndice de Gobierno Electrnico Municipal (IGEM), por medio del grfico de barras,
para cada uno de los municipios lderes.
En el espacio superior se aprecia el ndice de Contenidos webs producto de la observacin de determinados componentes en los sitios webs municipales, (26 variables)- y
en el espacio inferior el ndice de Transparencia municipal conformado por la presencia/
ausencia de informacin de inters pblico sujeto al proceso de transparencia pasiva (29
variables al interior del sitio web del gobierno local).
Como podemos ver hay pocas variaciones entre los municipios sealados, se diferencian mayormente en materias de transparencia de la informacin pblica. El municipio
con mayor puntuacin es Via del Mar con un ndice de 93,4 en IGEM, en tanto, lo
Barnechea logra 84,5 en mismo tem; ambos municipios lderes tienen una diferencia de
9 puntos dada por la presencia o ausencia de algunas de las variables observadas en los
sitios webs institucionales (Fuentealba y Madariaga 2010). En este caso la diferenciacin
responde a acciones de transparencia pasiva.
Grfico 1: Municipios lderes en ndice de
Gobierno Electrnico Municipal 2010
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Presentacin
Las puntuaciones para el resto de los municipios ejemplificados fueron las siguientes:
91 para Huechuraba; 89,6 para La Serena y Pealoln; 89,3 para Antofagasta; 87,9 para
Quilln; 87,6 para Providencia; 86,5 para La Florida; 85,8 para Vitacura y 85,5 para la
municipalidad de Puchuncav.
Como se observa, el ndice de contenidos webs est en estricta concordancia con el
ndice global de gobierno electrnico -IGEM- (lo supera producto de su mayor penetracin), en cambio el ndice de Transparencia aparece como el ms deficitario; al parecer
sigue siendo una iniciativa an novedosa y en desarrollo para el sistema municipal chileno
y a la que con dificultades se han debido adaptar las municipalidades, prueba de ello es
que existe informacin que debiera estar considerada en el ndice de transparencia pero
o no existe esa informacin en el municipio o est en preparacin, en otros casos simplemente no ha sido dispuesta en el portal institucional producto de las gestiones internas.
De hecho, algunos artculos contenidos en este volumen intentan profundizar y explicar
algunas de estas afirmaciones, utilizando como referencia el mismo ndice de gobierno
electrnico municipal.
Con todo y ms all de estos antecedentes, en esta publicacin buscamos entregar
una mirada sobre este fenmeno con la mayor amplitud terica y prctica posible, de la
mano del conocimiento acumulado en la materia. En este volumen incluimos seis artculos
de divulgacin cientfica de destacados investigadores y especialistas que abordan varias
aristas importantes del tema. Algunos, enfatizan el aspecto tecnolgico y de disponibilidad
de medios tcnicos para realizar un mejor gobierno y gestin pblica, otros subrayan la
preponderancia de comprender el funcionamiento real de estos sistemas a travs de una
mirada cualitativa y comprensiva. Las polticas pblicas en Chile sobre tecnologa y comunicacin para la administracin pblica local tambin son abordadas en esta publicacin,
como asimismo la bsqueda de ciertos elementos que puedan explicar los niveles de
digitalizacin municipal en el caso chileno.
Inauguramos este volumen, en primer lugar, con un estudio de la Doctora Susana
Finquelievich, reconocida especialista en polticas de desarrollo de la sociedad de la informacin. La autora presenta un artculo en el que plantea la relevancia de la generacin,
formulacin y actualizacin de este tipo de polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe. Sugiere que los temas referidos a la informacin y el conocimiento se encuentran
relacionados a estrategias nacionales de ciencia, tecnologa e innovacin, y por tanto,
la investigacin en la materia debe ser una prioridad y resultar relevante para nuestro
continente por cuanto necesita reinsertarse en el mundo para producir y proveer bienes
y servicios basados en el conocimiento, en palabras de Finquelievich: Debe consolidar
su capacidad de innovacin cientfica y tecnolgica entendida como el uso de las herramientas digitales para la inclusin plena del individuo. Su trabajo concluye en la presentacin de una serie de propuestas concretas en la materia. Artculo que se erige como la
puerta de entrada al gobierno electrnico municipal; trabajo que puede ser presentado
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como un marco referencial para el resto de los artculos, otorgndoles coherencia argumentativa. Su lectura permite al investigador desarrollar una reflexin que permita
aplicar las principales orientaciones tericas y conceptuales a sus propias problemticas
de estudio.
En segundo lugar, los autores Valds y Guzmn presentan la innovacin del gobierno
mvil y sus implicancias en la gestin pblica moderna, especialmente en el sistema municipal. Estiman que la mejor y ms efectiva forma de ejercer relaciones instantneas entre
los gobiernos locales y las personas es por medio de estos dispositivos, entendidos como
Smartphones o telfonos inteligentes y PDAs. Describen el concepto de gobierno electrnico, repasan la irrupcin de las TIC`s en los gobiernos locales desde su experticia y
proponen observar las nuevas tecnologas relacionadas con la funcionalidad de la telefona
mvil, exponiendo las aplicaciones posibles, sus beneficios y potencialidades para empresas y organismos pblicos, especialmente para las municipalidades, no sin antes detallar
los riesgos asociados a su uso y las medidas de proteccin a considerar para enfrentar las
amenazas informticas que acompaan estas tecnologas. Nos ofrecen la perspectiva del
mundo que viene para la administracin municipal. Un campo atractivo para este espacio
que se comienza a nutrir de estas nuevas tecnologas.
En tercer lugar, en el tema referido a transparencia y gobierno electrnico municipal,
Andrs Chacn procura evidenciar que pese a que los indicadores de acceso a internet,
tecnologa e informacin pblica han mejorado, en trminos generales el sector municipal
chileno se manifiesta todava rezagado; segn sus palabras est en una etapa de madurez
tecnolgica an insuficiente como para generar un salto significativo que implique un mayor impacto econmico o ms importante an, una estrategia que entregue bases para
la creacin de estndares de gobierno electrnico que vayan en directo beneficio de los
ciudadanos. As y todo el autor repasa la implementacin de la Ley de Transparencia N
20.385 en Chile, se refiere a las estrategias de gobierno electrnico en vigencia y problematiza los avances de los municipios en materia de transparencia y de informacin pblica
dispuesta en sus portales web.
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Presentacin
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Bibliografa
Barrientos, F. (2007). Dimensiones discursivas en torno al voto electrnico. En
Revista de Ciencia Poltica. Vol. 27, N 1, Santiago.
Bobbio, N. (2008). El futuro de la democracia. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
Esteves, J. (2005). Anlisis del desarrollo del gobierno electrnico municipal en Espaa.
Versin Electrnica. Recuperado 20 de enero de 2011: http://latienda.ie.edu/working_papers_economia/WPE05-32.pdf.
Finquelievich, S. y Prince, A. (2008). Gobiernos locales y ciudades digitales. Versin
Electrnica. Recuperado 20 de enero de 2011:
http://www.links.org.ar/weblinks/Quito,_Ciudades_digitales,_Finquelievich_y_Prince.doc.
Frick, M. (2006). La ciencia poltica electrnica. Introduccin a un nuevo campo de investigacin. Uruguay: Universidad de la Repblica. Versin Electrnica. Recuperado 20 de
enero de 2011: http://www.scielo.edu.uy/pdf/rucp/v15n1/v15n1a09.pdf.
Fuentealba, R. y Madariaga, M. J. (2010). ndice de Gobierno Electrnico Municipal
2010. Documento de trabajo, N 46. Instituto Chileno de Estudios Municipales, Universidad Autnoma de Chile.
Mejas, C. y Surez, P. (2009). Gobierno electrnico y gobiernos locales. En Revista
Chilena de Estudios Regionales. Red Sinergia Regional. Ao 1, N 2, Temuco, Chile.
Rivera, E. (2006). Concepto y problemas de la construccin del gobierno electrnico. Una revisin de la literatura. En Revista gestin y poltica pblica. Mxico: Centro de Investigacin y Docencia econmicas A. C. Universidad Autnoma del Estado de Mxico.
Sartori, G. (1998). Homo videns. La sociedad teledirigida. Madrid, Espaa: Taurus.
Sartori, G. (2002). La poltica: lgica y mtodos en las ciencias sociales. Mxico: Fondo
de Cultura Econmica.
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Artculos
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FORMULACIN Y ACTUALIZACIN DE
LAS POLTICAS PBLICAS PARA LA SOCIEDAD DE LA
INFORMACIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE1
Susana Finquelievich
1 Este artculo se basa en investigaciones realizadas por la autora sobre este tema para UNESCO, PNUD, y la
Oficina Nacional de Tecnologa Informtica de Argentina (ONTI).
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1. Introduccin
Este trabajo plantea la relevancia de la generacin, formulacin y actualizacin de las
polticas pblicas para la Sociedad de la Informacin en Amrica Latina y el Caribe. Los
temas relativos a la informacin y el conocimiento estn directamente ligados a otras
estrategias nacionales, en particular a las concernientes a Ciencia, Tecnologa e Innovacin. La naturaleza transdisciplinaria de la Sociedad de la Informacin, que une los conocimientos tcnicos a la economa y a las ciencias sociales, la hace transversales a otros
temas (e-gobierno, e-salud, educacin, seguridad, infraestructuras de telecomunicaciones,
etc.), as como a un alto nmero de actores sociales: gobierno, empresas, universidades,
organizaciones no gubernamentales (ONG), entre otros. En consecuencia, los temas de
las emergentes sociedades de la informacin y el conocimiento son tambin la base de
las transformaciones de la organizacin social y econmica de los pases en los que se
inscriben.
Las polticas pblicas para la Sociedad de la Informacin (en adelante, PPSI) pueden
definirse como un conjunto coherente de estrategias pblicas, dirigidas a promover la
construccin y desarrollo de una Sociedad de la Informacin orientada en forma interrelacionada al desarrollo social, poltico, humano, econmico y tecnolgico en cada sociedad, siendo su motor de desarrollo la produccin, utilizacin y explotacin equitativa del
conocimiento por todos los sectores sociales. El artculo plantea que el desarrollo de las
PPSI en la regin ha sido desigual. Aunque existen iniciativas tendientes a implementar
polticas TIC, stas han sido perturbadas, tanto por factores internos como externos.
Se presentan ejemplos concretos de Brasil, Mxico, Argentina, Paraguay, Bolivia y otros
pases, poniendo el nfasis en las polticas de gobierno electrnico.
Finalmente, el trabajo sugiere que, dado que la Investigacin y Desarrollo es fundamental en la Sociedad del Conocimiento, Amrica Latina necesita reinsertarse en el
mundo como regin capaz de producir y proveer bienes y servicios basados en el conocimiento. Debe consolidar su capacidad de innovacin cientfica y tecnolgica, entendida
como el uso de las herramientas digitales para la inclusin plena del individuo. Se sugiere
una serie de propuestas concretas.
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2 La traduccin es nuestra.
Las polticas pblicas, consideradas como conjuntos de estrategias o acciones tomadas por el gobierno para dirigirse a un asunto pblico, son elementos clave en el proceso
general de desarrollo de la Sociedad de la Informacin, as como en la estrategia nacional
general. El gobierno, ya sea nacional, provincial o local, desarrolla esta poltica en trminos
de leyes, regulaciones, decisiones y acciones. En sntesis, las polticas pblicas son un conjuntos de metas, iniciativas, decisiones y acciones llevadas a cabo por un gobierno para
resolver un problema o necesidad que los ciudadanos, o el mismo gobierno, consideran
una prioridad en un momento dado. Estn vinculadas - ya sea como legislacin o como
programas - a las ideologas, filosofas y preocupaciones del gobierno, y representan la
responsabilidad gubernamental con respecto a un tema determinado (Finquelievich, Rozengardt, Davidziuk y Finquelievich 2009).
Las polticas pblicas para la sociedad de la informacin constituyen un mapa un
plan regional, nacional o local- para la inclusin y la apropiacin, por parte de gobiernos,
instituciones, empresas, comunidades e individuos de los beneficios derivados de la construccin de la Sociedad de la Informacin y de su adaptacin a las especificidades de cada
contexto. Es necesario considerar que la PPSI es una carretera por la que se circula, no
un puerto al que se llega. No es un estado, sino un proceso de construccin colaborativo,
abierto y permanente. Para viajar por esta carretera, es necesario en primer lugar visualizarla, planearla y construirla, de modo de volverla transitable para todos los ciudadanos.
La Agenda de Tnez para la Sociedad de la Informacin, en su artculo 853 expresa: Teniendo en cuenta el liderazgo de los gobiernos en asociacin con otras partes
interesadas en la aplicacin de los resultados de la CMSI, incluido el Plan de Accin de
Ginebra, a escala nacional, alentamos a los gobiernos que an no lo han hecho a elaborar,
segn proceda, ciberestrategias nacionales exhaustivas, previsoras y sostenibles, incluidas
estrategias de las TIC y ciberestrategias sectoriales, segn proceda, como parte integrante
de planes nacionales de desarrollo y estrategias destinadas a la reduccin de la pobreza,
lo antes posible y antes de 2010. Ms adelante (artculo 2f), recomienda: Promover la
utilizacin de las TIC en el sector pblico como una prioridad, considerndola como una
esfera esencial para las intervenciones al desarrollo basadas en las TIC. En el artculo 48
aade: Notamos con satisfaccin la utilizacin cada vez mayor de las TIC por parte de
los gobiernos para dar servicio a los ciudadanos y alentamos a los pases que an no lo
han hecho a que elaboren programas nacionales y estrategias para el cibergobierno.
Vase http://64.233.163.132/search?q=cache:CYGy_Rb---MJ:www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/6rev1-es.html+
Agenda+Digital+Tunez&cd=1&hl=es&ct=clnk&gl=ar
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Las PPSI son necesarias para promover el desarrollo de los pases. Como subrayan
Soyo, Chacko y Pradhan (2004) [y]ya sea con el fin de acortar la brecha digital o de
reposicionar la nacin en la nueva economa digital interconectada, y para asegurar que
las comunidades y culturas marginalizadas no sean excluidas en el movimiento de incorporacin de las TIC, las naciones necesitan dar un paso atrs y evaluar donde estn
paradas. Necesitan asegurarse de que las polticas nacionales con respecto a las TIC se
dirigen al aspecto central del desarrollo: el desarrollo humano. En el anlisis final, las TIC y
las e-estrategias deberan ser los medios para alcanzar este fin.4
El status individual de cada pas, su capital de investigacin, pueden ser claves para
ocupar un lugar en el contexto internacional. Aquellos pases que actualmente estn
preparados para hacer lobby y argumentar sus posiciones ms efectivamente en las
negociaciones internacionales se basan en la colecta rigurosa de datos, anlisis e investigacin competitiva desde instituciones acadmicas nacionales e institutos de formulacin
de polticas, para informar sus posiciones (Gillwald y Abrahams 2003: 5).5
4 La traduccin es nuestra
5 La traduccin es nuestra
6 Vase http://www.iprofesional.com/notas/99954-San-Luis-se-propone-garantizar-el-derecho-al-acceso-gratis-aInternet.html , consultado el 21 de enero de 2011.
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suficientemente fuertes. Es as como surge una interrogacin: Por qu se necesita disear polticas explcitas con respecto a la sociedad de la informacin?
Como plantean Hilbert y Katz: El establecimiento e implementacin de estrategias
regionales, nacionales o locales de desarrollo de la sociedad de la informacin son indispensables a fin de aprovechar la oportunidad digital. () Los mecanismos del mercado, librados a s mismos, tienden a profundizar la brecha digital entre y en el interior de
las sociedades. Para prevenir este proceso, se necesita un liderazgo fuerte y visionario,
capaz de reducir costos de coordinacin e incertidumbres (2002: 38-39).
La Comisin Social y Econmica de las Naciones Unidas para Asia y el Pacifico observa: Incluso cuando se promulgan como pronunciamientos polticos claramente definidos, las polticas en TIC necesarias tienen que tener en cuenta otras reas de poltica,
como las polticas de educacin, las polticas de la informacin, las polticas comerciales y
de inversiones y las polticas culturales y lingsticas. Sin embargo, el mero establecimiento por escrito de una poltica nacional de TIC tiene valor en s mismo. Como mnimo,
transmite el mensaje de que el Gobierno est orientado hacia el futuro y tiene la intencin de continuar la utilizacin de las TIC en la sociedad. Los gobiernos deberan, por
supuesto, aspiran a ms, poniendo en prctica el contenido de las polticas, y adoptando
un rol de modelo por medio de la aplicacin de las TIC en su propia administracin
y servicios (The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific
ESCAP 1999).
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Los gobiernos y los varios actores sociales (stakeholders) pueden desempear diversos roles para materializar las metas del PPSI. Es aconsejable que las interacciones
entre estos actores y roles promuevan una implementacin de la poltica o estrategia de
manera armoniosa, integral y sistemtica. El gobierno nacional es uno de los actores fundamentales en todo el proceso de la formulacin, actualizacin e implementacin de una
PPSI. Su rol primordial, a travs de sus agencias u organizaciones, es el de coordinar este
proceso, adems de regular y garantizar las condiciones polticas y financieras para desarrollar un PPSI basado en un plan coherente, a largo plazo, diseado para eliminar inequidades en el acceso y apropiacin de los beneficios de la Sociedad de la Informacin.
Para alcanzarlo es necesario que los mismos gobiernos faciliten la implementacin de
mecanismos multi-sectoriales para incorporar las heterogneas visiones y demandas de
los diversos actores sociales, asegurando un proceso transparente e inclusivo (Fernndez Aballi 2007). Los gobiernos juegan igualmente un papel fundamental al desarrollar
y promover las capacidades para la apropiacin y el uso eficaz de la informacin, el
conocimiento y de las TIC, por medio de los programas nacionales que ofrecen a los
ciudadanos condiciones accesibles de compra de equipos y campaas de educacin y
formacin permanente.
El rol del Estado es, no slo el de comprender, sino tambin el de prever las necesidades de los diversos actores sociales y estar preparado para su legislacin y regulacin,
as como para establecer articulaciones operativas entre ellos.
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con la Sociedad de la Informacin, especialmente sobre acceso a la informacin, derecho a la informacin, conectividad, telecomunicaciones y servicio universal. Por lo tanto,
sus necesidades e intereses necesitan ser consideradas en los niveles ms altos de la
formulacin de polticas y estrategias relacionadas con la Sociedad de la Informacin y
el Conocimiento.
El sector de Ciencia y Tecnologa (CyT), tambin llamado sector acadmico, comprende a las instituciones de CyT, las universidades, centros de investigacin, entre otros.
Es un actor sumamente relevante en la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento,
dado que proporciona tanto los recursos humanos calificados, los investigadores, como
el conocimiento para construirla. Una cuestin clave para ser considerada en las PPSI es
la articulacin entre las universidades, las empresas de alta tecnologa y los programas de
investigacin; su interaccin permanente es esencial para el desarrollo y el avance de las
TIC. En tiempos en que las fronteras entre las polticas de investigacin y de innovacin
se esfuman, la investigacin en CyT necesita ser acompaada por medidas para facilitar la
transformacin de sus resultados en productos y servicios exitosos.
Es conveniente que las organizaciones de la sociedad civil, el sector acadmico y
los ciudadanos en general participen activamente en todas las fases del proceso de las
polticas y estrategias sobre la Sociedad de la Informacin. Deben servir proactivamente
como nexo entre la ciudadana y los gobernantes, cerciorndose de que las demandas y
los intereses sociales sean incluidos. Estos actores desempean tambin un papel importante en el establecimiento de las metas y en la supervisin y evaluacin de la poltica
y sus impactos. El desarrollo de una PPSI es un proceso que abre oportunidades de
explorar nuevos panoramas con respecto a la innovacin tcnica al servicio del desarrollo humano, as como posibilidades de experimentar panoramas de la participacin
multisectorial.
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A pesar de que las estrategias para desarrollar un sector local de produccin y comercializacin de TIC datan de la dcada de los 1980s (Singapur, India y Brasil fueron
algunos de los pioneros), las polticas orientadas a la Sociedad de la Informacin no
surgieron hasta la segunda mitad de la dcada de los 1990s. Las expectativas nacidas a
7 La Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin (CMSI) se desarroll en dos fases. La primera fase
tuvo lugar en Ginebra, del 10 al 12 de diciembre de 2003 y la segunda en Tnez, del 16 al 18 de noviembre
de 2005.
8 Vase http://www.itu.int/dms_pub/itu-s/md/03/wsis/doc/S03-WSIS-DOC-0004!!MSW-S.doc
33
5.1. Desafos para los pases emergentes con respecto a las polticas
digitales
Massiel Guerra y otros (CEPAL 2008) plantean, con respecto al diseo de estrategias
y polticas para la Sociedad de la Informacin en Amrica Latina, que la formulacin de
una estrategia nacional est determinada por factores endgenos (el nivel de desarrollo
del pas, lo que incluye no solo las variables socioeconmicas tradicionales, como el
ingreso per cpita y componentes de desarrollo humano), sino tambin por el grado
de avance y preparacin hacia la sociedad de la informacin, la llamada E-readiness. Es
primordial que la clase poltica est consciente de la importancia de este tema, tanto
en la etapa de definicin como en el resto del proceso, pues de ella depende que se
implementen las medidas necesarias para ejecutar las decisiones. La prctica ha probado que sin voluntad poltica ni compromiso de los gobernantes no es posible formular
agendas digitales nacionales sostenibles ni provistas de los recursos humanos, financieros
y tecnolgicos necesarios.
Con respecto a la formulacin y actualizacin de las polticas pblicas y las legislaciones para la Sociedad de la Informacin, Zambrano y Browne (2004) afirman que los
pases en desarrollo enfrentan en general los siguientes problemas:
I. Falta o insuficiencia de alerta poltica, en todos los niveles del gobierno y de la
ciudadana, acerca del rol potencial de las TIC en el desarrollo econmico.
II. Ausencia o insuficiencia de capacidad poltica y tcnica sobre cuestiones y temas
TIC, en particular las que conciernen a las ltimas innovaciones tecnolgicas y nuevas
reas de polticas relativas a redes IP e Internet en general.
III. Debilidades en procesos de formulacin de polticas regionales, que incluyen:
i. Falta de liderazgo poltico;
ii. Ausencia o insuficiencia de estrategias TIC a nivel nacional;
iii. Coordinacin no efectiva entre los diversos departamentos u organizaciones gubernamentales y las agencias responsables por las estrategias TIC;
iv. Carencia de participacin del sector privado y la sociedad civil en la toma de
decisiones a nivel nacional;
v. Preparacin inadecuada para participar en los eventos internacionales en
los que se discuten polticas y estrategias referentes a la Sociedad de la
Informacin y/o sus componentes;
vi. Uso inefectivo de los recursos humanos y financieros.
En 1999, la Comisin Econmica y Social para Asia y el Pacfico (ESCAP) haba
identificado algunos de los factores que afectan la formulacin de polticas nacionales
34
9 http://www.unescap.org/
sobre TIC en los pases en desarrollo. El estudio Economic and Social Survey of Asia and
the Pacific10, de ese ao, planteaba la importancia de las polticas relativas a las TIC es
entendida en los niveles polticos ms altos en muchos pases en desarrollo; algunos de
estos pases han adoptado sus propias polticas. Es necesario considerar que la efectividad
de las polticas de TIC en un pas no garantiza que la misma receta funcionar en otro;
muchos pases en desarrollo enfrentan obstculos similares que es necesario tener en
cuenta cuando se formulan estas polticas.11
Ciertos factores identificados por ESCAP (1999), an vigentes actualmente, son:
- Debilidades de la infraestructura en TIC. Este es un problema fundamental en los pases en desarrollo. Por lo tanto, las polticas nacionales sobre la Sociedad de la Informacin
deben enfocar prioritariamente esta rea.
- La oferta de bienes y servicios TIC suelen depender de los trminos de los proveedores,
y no dejan madurar a los mercados. Los costos de las computadoras personales y sus
perifricos an resultan elevados para gran parte de la poblacin. Las polticas gubernamentales pueden ayudar al desarrollo del mercado de TIC reduciendo los impuestos de
importacin y creando un entorno empresarial favorable.
- La E-Readiness vara significativamente entre las diversas organizaciones gubernamentales. Los departamentos, organizaciones y agencias que operan en campos naturalmente
intensivos en TIC tienden a estar ms avanzados que otros. El gobierno puede contribuir
a equilibrar esta situacin identificando o creando una agencia coordinadora que mantenga actualizada la informacin sobre las iniciativas gubernamentales en TIC.
- Las estructuras y los estilos de gestin no son conducentes. La mayora de las fallas
en el desarrollo del uso de TIC son causadas por planeamientos y gestiones pobres,
ms que por la carencia de recursos o de malas elecciones tecnolgicas. La gestin de
los proyectos de TIC es frecuentemente dificultada por las estructuras de organizacin
excesivamente jerrquicas que no son favorables a las ideas innovadoras.
- Los gobiernos necesitan reservar presupuestos para servicios pblicos bsicos. Los
presupuestos gubernamentales tienden a ser ajustados, en particular en los pases en
desarrollo, lo que crea problemas.
- Los gobiernos experimentan dificultades para reclutar y mantener personal calificado en TIC. Una limitacin importante para la aplicacin efectiva de herramientas de
10 http://www.unescap.org/stat/gc/box-ch8.asp
11 La traduccin es nuestra
35
la Sociedad de la Informacin es la insuficiencia de recursos humanos. Esto puede conducir a desarrollos de soluciones en TIC demorados o no coordinados entre si. Las polticas
referentes a la Sociedad de la Informacin necesitan del desarrollo constante de recursos
humanos en un contexto educativo amplio y favorable.
A pesar de estos impedimentos, ESCAP (1999) sostiene que la evolucin de las TIC
se llevar a cabo con o sin una poltica sistemtica, integral y articulada. Sin embargo,
afirman que la falta de una poltica coherente es responsable de contribuir al desarrollo
(o la prolongacin) de una infraestructura ineficaz y un derroche de recursos humanos,
financieros y tecnolgicos.
Algunas de las aspiraciones que las PPSI tratan con frecuencia de alcanzar son las
siguientes:
36
6. El panorama latinoamericano
Segn Hilbert, Bustos y Ferraz (2005), las primeras polticas pblicas para el desarrollo de la Sociedad de la Informacin en Amrica Latina y el Caribe se emprendieron
en la dcada de los noventa. Como ejemplos a estos esfuerzos pioneros, que an no se
relacionaban con una visin integral del tema, se puede nombrar programas de acceso
universal, esfuerzos iniciales para la formacin electrnica, educacin a distancia por parte
de los Ministerios de Educacin o los primeros intentos de digitalizacin de procedimientos administrativos en el sector pblico.
En los ltimos aos del milenio los gobiernos de la regin emprendieron paulatinamente el camino de adoptar una visin ms global sobre la Sociedad de la Informacin
en su agenda poltica. Instigadas por la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin (CMSI), y por el proceso de debates llevados a cabo en la preparacin de las dos
Cumbres, en el 2003 y el 2005, estas estrategias y polticas nacionales fueron fortalecidas
durante el ao 2004 en muchos pases de la regin. Actualmente casi todos ellos cuentan
con alguna poltica digital, o al menos con una orientacin estratgica y operativa sobre el
tema (Hilbert, Bustos y Ferraz 2005). En este punto hemos investigado especficamente
como ejemplos las polticas de los diversos pases latinoamericanos con respecto al Gobierno Electrnico (E-Gob), que interesa particularmente a los gobiernos municipales.
El portal nacional de Mxico12 ofrece una dinmica posibilidad de e-participacin y
brinda amplia informacin a los ciudadanos. Proporciona un portal separado de E-Gobierno13 y consultas en lnea, entre el gobierno y los ciudadanos. El portal E-Mxico14
proporciona informacin especfica para adultos mayores, campesinos, empresarios, estudiantes, familia, jvenes, nios, personas con discapacidades, visitantes, indgenas, migrantes, mujeres y educacin. El sitio nacional suministra tambin licitaciones en lnea para
contratos pblicos, y pagos a travs de tarjetas de crdito, usando un link seguro.
El portal nacional de El Salvador15 proporciona a sus ciudadanos la posibilidad de interaccin, por medio de consultas en lnea, un sitio web separado para e-Gobierno, y clips
de video y audio. Por su parte, el Ministerio de Educacin Pblica de Costa Rica16 ofrece
12
13
14
15
16
http://www.gob.mx
http://www.gob.mx/wb/egobierno/egob_gobierno_de_la_a_a_la_z
http://www.e-mexico.gob.mx/
http://www.elsalvador.gob.sv
http://www.mep.go.cr/
37
una ventanilla nica, que permite que los ciudadanos creen una direccin de e-mail y
reciban informacin peridica sobre los servicios en lnea.
En Amrica del Sur,17 Argentina (0.5844) aventaj a Chile (0.5819) y a Brasil (0.5679)
en el liderazgo electrnico de la regin. Esto de debi prioritariamente a un incremento
en el ndice de infraestructura, con un aumento importante en los usuarios de telefona
celular y en el parque de PCs. Bolivia, Ecuador y Paraguay tambin incrementaron sus
rankings en el estudio del 2008 al mejorar sus servicios en lnea. El portal nacional18 de
Argentina19 ha desarrollado numerosas herramientas para apoyar la e-participacin, entre
ellos, al subscripcin a un boletn peridico sobre E-Gobierno, as como informacin sobre las estrategias nacionales de gobierno electrnico. Facilita el acceso a la informacin y
la interaccin a ciudadanos, empresas, extranjeros, brindando una gua de trmites.
En el caso de Brasil, el primer instrumento estratgico fue el programa de la Sociedad de la Informacin (SOCINFO), creado en Diciembre de 1999, en la jurisdiccin del
Ministerio de Ciencia y Tecnologa. SOCINFO formul y public el Libro Verde de la
Sociedad de la Informacin en Brasil20 que planteaba las lneas directrices, organizadas
en siete sectores: trabajo y oportunidades; servicios universales para el ciudadano; educacin para la Sociedad de la Informacin; contenidos e identidad cultural; gobierno al
alcance de todos; investigacin y desarrollo, tecnologas y aplicaciones de la Sociedad
de la Informacin; infraestructuras avanzadas y nuevos servicios (Fernndez Aballi et. al.
2007). Actualmente Brasil est rediseando su estrategia nacional, habiendo conformado el Comit Ejecutivo de E-Gobierno, coordinado por el Ministerio de Planeamiento,
Presupuesto y Gestin.21 El Portal de Gobierno Electrnico22 rene informacin sobre las
polticas, acciones y proyectos de Gobierno Electrnico de Brasil y su pblico objetivo:
las tres esferas de gobierno (federal, estatal y municipal), los gobiernos de otros pases,
las instituciones acadmicas y de investigacin, as como profesionales y otros miembros
de la sociedad que estn interesados en el tema.
La participacin de la sociedad y la transparencia de las acciones del Gobierno son
una prioridad del Gobierno electrnico brasileo. El portal cuenta con varias herramientas que tratan de mejorar esta relacin. La principal es el mdulo de Preguntas
del pblico, que permite a cualquier persona interesada la oportunidad de aportar su
38
17 Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and Development Management,
United Nations, e-Government Survey 2008. From e-Government to Connected Governance, United Nations, New
York, 2008. http://www.clad.org.ve/siare/innotend/gobelec/e-governmentsurvey2008.pdf
18 En el estudio citado figura, por error, el sitio http://www.canadainternational.gc.ca
19 http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal/paginas.dhtml?pagina=583
20 http://www.inst-informatica.pt/servicos/informacao-e-documentacao/biblioteca-digital/gestao-e-organizacao/
BRASIL_livroverdeSI.pdf
21 http://www.planejamento.gov.br/
22 www.governoeletronico.gov.br
23 http://www.igovsp.net/decreto
24 http://www.adsib.gob.bo/adsibnueva/historia_adsib.php
25 Accesible en http://www.funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/ETIC_Proceso.pdf
39
40
26 http://www.agendadigital.cl/agenda_digital/agendadigital.nsf/36c12b10c6d692d884256db6005f8647/27
363116e8e6631704256e5800549fe3/$FILE/A_D_BN.pdf
27 http://www.estrategiadigital.gob.cl/node/222
pblica destinada a recibir comentarios y observaciones de la ciudadana y actores relevantes. Una de las innovaciones ms recientes en el pas es la iniciativa Chile: Archivo
Judicial de Santiago digitalizado por robots, que data de septiembre de 2009. Con robots
especializados la empresa Archivos Digitales MEB digitalizar tres mil millones de pginas
del Archivo Judicial de Santiago. Se trata de un proyecto nico en Latinoamrica en uno
de los principales acopios de textos de Chile.28
En Paraguay, se cre la Comisin Nacional de la Sociedad de la Informacin del
Paraguay (CNSI), en el marco de la Ley 1.028/97 General de Ciencia y Tecnologa. En
el rea correspondiente al Gobierno Electrnico, se estableci por Decreto N 18.499
del 3 de septiembre de 2002 la Comisin Interinstitucional para desarrollar, promover
e implementar la aplicacin del Gobierno Electrnico en el Paraguay, cuya coordinacin
est a cargo de la Secretara General de Gabinete Civil de la Presidencia de la Repblica. El Ministerio de Educacin de Paraguay29, ofrece una ventanilla nica en espaol y
guaran, que permite a los ciudadanos abrir cuentas de e-mail y recibir informacin por
ese medio. Tambin lo hace el Ministerio del poder Popular para las Comunas y Accin
Social de Venezuela,30 que adems ha incorporado clips de audio y video, por ejemplo
con noticieros comunitarios.
Guerra, Hilbert, Jordn y Nicolai expresan que El desarrollo de las polticas pblicas
en Amrica Latina ha sido dispar. Si bien se reconoce la existencia de esfuerzos tendientes a implementar polticas TIC, stos han sido afectados tanto por factores inherentes al
proceso como aquellos de tipo exgeno. Entre los primeros se identifica caractersticas
como la debilidad institucional de las agencias encargadas, hecho que lleva a un cierto
nivel de descoordinacin de las acciones que atenta contra el proceso en su conjunto.
La no existencia de presupuestos asignados, dependiendo de los presupuestos de cada
ministerio, llev a contar con presupuestos reducidos y fragmentados que no resultaron
acordes con las actividades definidas (2008: 59).
Estos autores sealan que en algunos pases se percibi que la falta de participacin
y compromiso de todos los actores principales deslegitim el proceso en s, creando
discontinuidades duras en el tiempo, que fueron agravadas por factores externos como
cambios de gobierno y de los responsables de implementar esas polticas. En otros casos,
los pases se han involucrado en el planteo de polticas impulsadas por sectores ligados
a las TIC, sin considerar que el tema an no haba madurado lo suficiente en la clase
poltica como para hacer de las TIC una poltica nacional.
28 http://www.alfa-redi.org/noticia.shtml?x=12148
29 http://www.mec.gov.py
30 http://www.mps.gob.ve
41
42
31 http://www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/7-es.html
32 http://www.mincyt.gov.ar/plan_bicentenario/documentos_finales/plan_bicentenario_publicacion.pdf
33 Actual Ministerio de Ciencia, tecnologa e innovacin productiva (MINCyT)
43
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49
50
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53
54
1. Introduccin
En la actualidad existen ms de 19 millones de celulares en el pas, es decir, el nmero
de mviles ha superado a la cantidad de habitantes. Segn estos antecedentes, estimamos
que la mejor y ms efectiva forma de ejercer relaciones instantneas entre los gobiernos
locales y las personas, es por medio de estos dispositivos, entre los cuales se encuentran
los aparatos que lideran esta revolucin: los Smartphones (telfonos inteligentes) y las
PDAs (asistente digital personal).
Las organizaciones han tomado conciencia de que la utilizacin de los dispositivos
mviles ser el futuro en las comunicaciones. Por esta razn, se observa un aumento
de su aplicabilidad en el rea de salud, transporte, gobierno, educacin, municipalidades,
banca, empresas, etc.
En el caso particular de los gobiernos locales, estas herramientas sern aquellas que
permitirn ejercer una comunicacin directa entre el ciudadano y su municipio; interaccin
eficaz y con una rapidez que ser difcil de obtener a travs de otros medios.
Por lo tanto, a lo largo de este artculo buscaremos exponer que el Gobierno Mvil
corresponde a un rea especfica del Gobierno Electrnico; concepto que engloba el
desarrollo de pginas web, portales electrnicos, e-mail, listas de distribucin, chat, blogs,
Facebook, etc.
Inicialmente, repasaremos la irrupcin de las Tecnologas de la Informacin en los
gobiernos locales y el impacto que han causado y que posiblemente generarn en la
ciudadana. Asimismo, desarrollaremos conceptos claves sobre tecnologas y arquitectura
relacionada con la funcionalidad de la telefona mvil, as como tambin abordaremos
las generaciones de celulares, donde comprenderemos su historia y significado. Para
finalizar, expondremos y ejemplificaremos las aplicaciones y potencialidades que supone
la utilizacin de los telfonos celulares en empresas y organismos pblicos (especialmente
en los gobiernos locales) adems de los riesgos asociados a su uso; medidas a considerar
para enfrentar amenazas informticas, junto a todos los beneficios que ya estn
experimentando las organizaciones gracias a su implementacin.
55
Sin estas herramientas no ser posible mejorar la calidad de los servicios municipales,
ni tampoco disminuir el tiempo de respuestas a las solicitudes generadas.
Asimismo, es posible visualizar diversos niveles de tecnologa en los municipios, pero
se hace imprescindible la integracin de esta tecnologa con las personas, empresas,
organizaciones, etc. Tambin se hace necesaria la interoperabilidad entre los diferentes
organismos pblicos para resolver trmites, tales como la solicitud de una Patente
Comercial, que puede ser de Alcoholes, Profesional, Comercial e Industrial.
Por ejemplo, para que un determinado negocio obtenga su Patente de Alcoholes, se
requiere obtener una resolucin o informe sanitario otorgado por el Servicio de Salud
correspondiente, adems de la Iniciacin de Actividades entregada por el Servicio de
Impuestos Internos; un Certificado de Inscripcin en el Servicio Agrcola y Ganadero;
56
Certificados de Antecedentes de todos los socios (en el caso de que sea una sociedad
annima); Certificado de Antecedentes de los Directivos y del Representante Legal; un
informe del Cuerpo de Bomberos (donde se establece si es apto para el giro) y un
informe de Carabineros de Chile, que d a conocer la distancia que est el local respecto
de los establecimientos educacionales.
Es decir, para generar este proceso, el municipio debe interactuar con diferentes
organismos pblicos: SII, SAG, Registro Civil, Carabineros y Bomberos. Si logramos un
100% de interaccin entre una municipalidad y estos servicios pblicos, lograremos que
el contribuyente pueda realizar su trmite sin moverse de su escritorio.
Al observar este proceso -que es uno entre cientos- podemos darnos cuenta del ahorro
de tiempo y costos que obtendramos con la aplicacin de las TICs en las municipalidades,
un ejemplo prctico de cmo se hace necesario el Gobierno Electrnico.
En otras palabras, no slo basta con la aplicacin de soluciones tecnolgicas al interior
de los gobiernos locales, sino que adems, se requiere de una integracin vertical entre
los diferentes niveles de administracin: central, regional y local.
3. Gobierno Electrnico
Para lograr entender el concepto de Gobierno Mvil es necesario comprender en una
primera instancia el significado de Gobierno Electrnico, que se define como la aplicacin
de tecnologas basadas en internet a las actividades comerciales y no comerciales en el
seno de la ley para administraciones pblicas (Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico, OCDE, 1998).
Tambin, puede definirse como la aplicacin de internet y tecnologas de conectividad
de redes para facilitar digitalmente las relaciones del gobierno y los organismos del sector
pblico con los ciudadanos, empresas y otras instituciones gubernamentales.
De acuerdo a la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (2007), se entienden
las expresiones de Gobierno Electrnico y de Administracin Electrnica como
sinnimos; ambas consideran al uso de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin
en los rganos de la administracin para mejorar la informacin y los servicios ofrecidos
a los ciudadanos, aumentan la eficacia y eficiencia de la gestin pblica e incrementan
sustantivamente la transparencia del sector y la participacin de los ciudadanos.
57
58
1 Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (2007) Versin Electrnica, 8-10. La Carta Iberoamericana
de Gobierno Electrnico fue aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin
Pblica y Reforma del Estado. Pucn, Chile, 31 de mayo y 1 de junio de 2007.
Pginas Web: En Chile, 324 municipalidades poseen una pgina web operativa
(Fuentealba y Madariaga 2010). Ahora bien, los niveles de utilidad de estas
varan dependiendo de si poseen informacin relevante y actualizada, si es
que otorgan la posibilidad de interactuar o contactarse con los empleados
municipales, entre otras funcionalidades.
Portales: Para resolver trmites, pero a travs de la web (www.e-com.cl, www.
tramitefacil.cl)
Correo Electrnico: De carcter institucional y que efectivamente responda las
consultas, solicitudes, saludos, etc., por parte de los ciudadanos.
Listas de Distribucin: Entrega de informacin a suscritos.
Foros web y foros de noticias: Interaccin y participacin.
Chat en lnea: Intercambio de opiniones de manera instantnea, online.
Encuestas: Fotografa de la realidad de la municipalidad en un determinado
momento. Se obtiene a travs de las respuestas ciudadanas solicitadas en la
pgina web.
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4. Gobierno mvil
4.1. Qu es un dispositivo mvil?
Dispositivo mvil puede significar diferentes cosas, no obstante, y siguiendo a ISACA
2010, podemos definirlos como:
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3 Kilobit por segundo. Esta medida se utiliza para calcular la velocidad de transferencia de informacin a travs
de una red.
4 Megabits por segundo.
5 Gigabits por segundo.
6 Megahercio. Unidad de medida de la frecuencia de trabajo de un dispositivo mvil
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7 Fuente Yez, N. (2010) Estudio INE: En 2010, el nmero de celulares logra superar la cantidad de habitantes
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Como resultado del incremento de los dispositivos mviles en los negocios, muchas
empresas han comenzado a visualizar un aumento en su productividad. Este crecimiento
demuestra el rpido retorno de la inversin por parte de las compaas que han optado
por comprar, manejar y mantener el uso de los servicios mviles para sus empleados.
Los gobiernos locales debern seguir el camino de los mviles, pero orientado al servicio
ciudadano, aumentando tambin su productividad.
Mientras aumenta la productividad y el retorno de las empresas u organizaciones,
crece tambin el riesgo asociado a los mviles; que puede generar problemas derivados
de factores humanos, tecnologa y arquitectura. La falta de control sobre los dispositivos
fsicos y los empleados que los usan ha incrementado los niveles de peligrosidad de estos
aparatos (ISACA 2010). Sin embargo, son una necesidad considerando su desarrollo,
potenciales beneficios, riesgos y controles asociados. Trataremos detalladamente este
tema ms adelante.
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(Government to Citizen, G2C), sino que tambin optimiza las operaciones que ocurren
entre el gobierno y los empleados (Government to Employees, G2E).
8 WAP: Protocolo de Aplicaciones Inalmbricas. Blogs: Bitcora web que recopila textos, artculos, comentarios de
uno o varios autores. Permite establecer un dilogo entre los lectores y quienes redactan en el blog. Redes
sociales: Forma de interaccin social a travs de internet.
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De esta forma, es posible realizar una comunicacin mucho ms efectiva, ya que nos
dirigimos al pblico especfico y con el mensaje adecuado.
b) Solicitud y entrega de informacin: A travs de este servicio, los ciudadanos podrn
solicitar va mensaje de texto, informacin sobre mltiples temas, como por ejemplo:
estado de carreteras y del tiempo, cortes de luz, agua, eventos, inundaciones, terremotos,
solicitud de audiencia con el alcalde, vencimiento de la licencia de conducir, entrega de
subsidios, etc.
Una aplicacin que ha sido desarrollada recientemente en nuestro pas, es aquella que
entrega por SMS informacin sobre el recorrido de los troncales del sistema de transporte
pblico Transantiago. Segn el diario El Mercurio, 14 mil usuarios se inscribieron en las
primeras 36 horas de la puesta en marcha del sistema.
Otro ejemplo de ello, corresponde al vivido en las reas de salud de los municipios.
Podemos encontrar aplicaciones relacionadas con la ubicacin de hospitales, consultorios,
postas de urgencia, solicitudes de hora de atencin, etc. Este es el caso de la Ilustre
Municipalidad de Colina, quienes poseen un software de envo de mensajes de textos
masivos que son utilizados para lo anteriormente descrito, pero tambin para informar a
los vecinos todos los acontecimientos que se producen en el municipio.
El poder de la mensajera de texto se ha puesto de manifiesto recientemente. El
domingo 2 de enero del ao 2011, se produjo un fuerte sismo en la VIII y IX regin.
Durante las dos horas siguientes al temblor, el flujo de mensajes de texto aument
considerablemente. Esto sucedi debido a que la congestin impidi que los afectados
se comunicasen con sus familiares por la va clsica, optando por la utilizacin del SMS.
Producto de ello, las empresas de telecomunicaciones comenzarn a triplicar su capacidad
para enviar mensajes. En un futuro, la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del
Interior (Onemi) pretende contar con un sistema SMS de alerta temprana que permita
comunicar por zonas, alertas de maremotos en caso de desastres.
En el caso de las empresas privadas, podemos destacar aplicaciones que en la
actualidad ya estn a disposicin de las personas, como por ejemplo, el servicio que Lan
anunci en diciembre de 2010, el que permite que desde sus telfonos celulares, los
pasajeros conozcan el estado de los vuelos de la aerolnea, consultar itinerarios, realizar
el check in, etc.
La empresa CAS-CHILE tambin tiene disponible una serie de aplicaciones mviles
para los ciudadanos, como lo son las consultas del valor de permiso de circulacin y
multas. El servicio ms avanzado corresponder al pago por celulares, como por ejemplo,
el pago del permiso de circulacin. Este tem se detallar en el punto g).
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El Mobile Banking puede ser beneficioso para los bancos y los clientes. Puede disminuir
la sobrecarga de los bancos, ya sea reduciendo al mnimo la dependencia a los cajeros
humanos y/o disminuyendo el nmero de sucursales.
El 2007 esta tecnologa lleg a Chile para quedarse. Si bien en la actualidad el
porcentaje de las transacciones bancarias realizadas a travs de celulares es an bajo, el
futuro es muy auspicioso y est impulsado por la masificacin de los telfonos inteligentes,
por lo que en algunos aos, el uso de la banca mvil ser tan o ms importante como el
de internet (e-banking).
d) M-learning: El telfono mvil tambin ha irrumpido en las capacitaciones y el
aprendizaje. Esta aplicacin permite ensear de manera personaliza, concreta y enfocada
a las necesidades del alumno.
e) Periodismo Ciudadano: Hoy los canales de televisin tienen millones de reporteros en
las calles. Todos los das escuchamos noticias generadas por ciudadanos que han filmado
con su telfono celular algn acontecimiento de inters. La mayora tienen carcter de
denuncia, como por ejemplo, hoyos en las calles, problemas medioambientales, violencia
en la va pblica, etc.
f) Dashboard: Corresponde a una especie de tablero de control de gestin, pero
desde el celular. Es decir, permite obtener una serie de reportes en lnea que permiten
la obtencin de informacin en cualquier momento. En el caso de las municipalidades,
contendr datos relevantes para alcaldes o directivos, para la efectiva toma de decisiones,
por ejemplo, deudas por departamento, horas extras pagadas en personal, total de
gastos en personal, promedio de tiempo de entrega de licencias de conducir, ingresos
por departamento, etc.
g) Pago de trmites: El ciudadano podr integrarse a la red de trmites on-line de su
municipalidad realizando la cancelacin por medio del telfono. Pago de servicios a los
gobiernos locales como son los permisos de circulacin, las licencias de conducir, partes
empadronados, derechos de aseo y las patentes comerciales.
Este servicio acercar mucho ms al ciudadano hacia el municipio, ya que permiten
prestar servicios de forma eficaz y de la mejor calidad, reduciendo los tiempos de espera
a su mnima expresin.
Asimismo, el uso de las tecnologas mviles disminuye los costos de transacciones de
manera considerable, por ejemplo, en el caso del pago de permisos de circulacin, hemos
podido determinar un ahorro para el municipio de $7.000.000 por cada 1.000 permisos
de circulacin emitidos.
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En Hungra los telfonos mviles tienen una penetracin del 81% versus el 30% de
los PCs. Entre los servicios desarrollados por el gobierno, estn los pagos de las tarifas
para estacionamiento. Esto mejora la gestin del pago de los estacionamientos que los
municipios han concesionado y los que son de su propiedad, con o sin presencia de un
operador.
En Chile, este pago puede ser integrado de varias maneras, dependiendo la capacidad
del telfono mvil. Los clientes podran digitar su nmero de estacionamiento en un
website mvil, ingresar los datos de su tarjeta y enviarlo al municipio para proceder al
pago en lnea.
Otra forma de pagos por mviles ser por contacto. Los usuarios podrn pagar con
el telfono igual como si fuese su tarjeta de crdito gracias al Chip NFC, que permite
comunicaciones a corto alcance y puede ser reconocido por otros dispositivos a una
distancia de slo 10 centmetros.
h) Navegabilidad Mvil. Para hacer posible varias de las aplicaciones mencionadas,
la Navegabilidad Mvil es una exigencia. Este concepto corresponde a la interfaz de
navegacin orientada a celulares de los sitios web municipales y los servicios asociados a
estos. Es decir, portales especficos para que los usuarios accedan a servicios multimedia
especialmente adaptados a los dispositivos mviles.
Como hemos visto, el uso de estas tecnologas ha logrado aumentar la productividad
y mejorado la transparencia permitiendo hacer accesible toda la informacin a los
ciudadanos.
7. Seguridad en mviles
Este apartado lo podemos subdividir en dos temas, los riesgos y preocupaciones en
torno a la seguridad de los dispositivos mviles en empresas y organismos pblicos y las
estrategias posibles para enfrentar los riesgos en estos dispositivos.
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9 Malware del ingls malicious software, tambin llamado software malicioso, tiene como objetivo infiltrarse o
daar un computador sin el consentimiento de su propietario.
10 Remote Access Tool.
11 Medida de seguridad que es usada para almacenar o transferir informacin delicada que no debera ser accesible
a terceros.
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Vulnerabilidad
Amenaza
Riesgo
Desconocidos maliciosos
que pueden daar a la
organizacin.
Intercepcin de
informacin que
viola datos sensibles,
la reputacin de la
organizacin, regulacin y
acciones legales.
Empleados dependientes
de los dispositivos
mviles sern incapaces
de trabajar en caso de
que se le rompa, pierda o
roben su aparato y datos
que no poseen respaldo.
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8. Conclusin
A travs de este documento podemos concluir y darnos cuenta de la importancia
que tienen hoy en da los Smartphones en la implementacin del Gobierno Electrnico
(e-Gobierno), pero no nicamente en la comunicacin municipio-ciudadano, sino
que tambin, en la comunicacin ciudadanomunicipio, donde es una herramienta
muy poderosa, que cambiar la forma de trabajar y relacionarse que existe entre los
contribuyentes y los gobiernos locales.
Se observa que los Smartphones o telfonos inteligentes estn situados de lleno en
el mercado, debido a la baja en sus costos, a lo que se suma la entrada de nuevos
operadores de telefona mvil, que disminuirn an ms los costos, debido al aumento
de la competencia.
El futuro son los dispositivos mviles, por lo tanto, los gobiernos locales deben
desarrollar aplicaciones que apunten a estas herramientas que, como ya lo hemos podido
comprobar, tienen un 100% de aplicacin y son transversales a toda la comunidad (ISACA
2010).
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15 Decreto de la Secretara General de la Presidencia que aprueba norma tcnica para los rganos de la
administracin del estado sobre seguridad y confidencialidad de los documentos electrnicos, consultado diciembre de 2010 en http://www.dibam.cl/upload/i4964-2.pdf.
Por otra parte, las organizaciones en general, deben comprender que el uso de
los dispositivos mviles en su ambiente puede tener beneficios calculados que pueden
ofrecer estas tecnologas, pero al mismo tiempo, traer riesgos. Una vez que los riesgos y
los beneficios sean comprendidos, el negocio debe utilizar un marco de gobernabilidad
para garantizar que los procesos y polticas de cambio sean implementados y entendidos,
y que a su vez contengan niveles apropiados de seguridad aplicados para prevenir la
prdida de datos.
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9. Bibliografa
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Transparencia municipal y
gobierno electrnico
1. Introduccin
Hace algunos aos las municipalidades constituan un rea de evidente retraso en
la modernizacin del pas en lo que refiere a las nuevas Tecnologas de Informacin y
Comunicacin (TIC). Los indicadores para el caso chileno han mostrado las mejoras en
el acceso bsico a internet, como por ejemplo, que nueve de cada diez municipios ya
tienen conexin a la red mediante uso de tecnologas de mayor ancho de banda como
las ADSL (Lnea de Suscripcin Digital Asimtrica).
Este mejoramiento en los indicadores de acceso bsico a TIC ha ido acompaada
de una mayor penetracin de sitios web que para 2009 alcanzaron una cifra cercana al
91%. De este modo el porcentaje alcanzado est muy por encima del 76% logrado en la
anterior medicin del sistema municipal (Fuentealba y Madariaga 2010).
Sin embargo, en trminos generales el sector municipal est en una etapa de madurez
tecnolgica an insuficiente como para generar un salto significativo que implique un
mayor impacto econmico o ms importante an, una estrategia que entregue bases
para la creacin de estndares de gobierno electrnico que vayan en directo beneficio
de los ciudadanos.
Uno de los hechos que ha puesto a la luz pblica el estado de preparacin de las
municipalidades en gobierno electrnico ha sido la implementacin de la Ley 20.285
de Transparencia Activa. El Programa de Gobierno Electrnico del Instituto Chileno de
Estudios Municipales de la Universidad Autnoma de Chile, incorpor el estudio de la
implementacin de la Ley de Transparencia a nivel municipal como parte del informe del
ndice de Gobierno Electrnico Municipal 2009-2010 (Fuentealba y Madariaga 2010).
El resultado de la medicin sobre la implementacin de la Ley de Transparencia en el
primer semestre de 2010 arroja que los indicadores de penetracin web municipal han
mejorado considerablemente, comparados con igual medicin realizada el ao anterior.
Sin embargo, a pesar de este avance los municipios no cumplen favorablemente con la ley
de Transparencia, en trminos de la calidad de la informacin publicada en sus pginas de
internet. Eso hace que el alto indicador de penetracin web registrado este ao no tenga
rplica en los contenidos que deben entregarse en lo que estipula la ley, alcanzando slo
un 29% de cumplimiento promedio nacional.
Este artculo realiza una revisin sobre la materia de transparencia municipal como
parte una estrategia global de gobierno electrnico en el sistema municipal chileno,
para ello, en primer lugar, se presenta un estado del arte en la materia sealando los
cambios sociales que tienen impacto en las administraciones pblicas; en segundo lugar,
se describe la importancia de prever las resistencias al cambio tecnolgico en los mismos
81
organismos que enfrentan este proceso; en tercer lugar se seala de modo especfico
cmo impacta este proceso en el gobierno local, realizando esta discusin con algunos
datos que permiten problematizar la situacin; en el captulo final se incluyen los juicios y
la reflexin pertinente al problema presentado.
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Transparencia municipal y
gobierno electrnico
1 Vase Consorcio para la Reforma del Estado (2010) Un mejor Estado para Chile: propuestas de modernizacin
y reforma. Propuesta de modernizacin y reforma Disponible en: http://www.reformadelestado.cl/ [Consultado el 23 de febrero de 2011]
2 Vase Chile Calidad. Disponible en: http://www.chilecalidad.cl [Consultado el 23 de febrero de 2011]
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Transparencia municipal y
gobierno electrnico
reales del cambio, as como tambin, han recompensado a quienes se adaptaron mejor
al cambio.
Lo anterior se manifiesta porque en grandes corporaciones de todos los continentes
han asumido que el cambio en s mismo es algo que se puede conocer, desarrollar y
manejar. Esto se debe a que hoy en da los cambios han transformado al mundo en algo
diferente a lo que vivieron generaciones anteriores. Actualmente existe un sentido de
urgencia: el mundo est cambiando su manera de cambiar; se ha vuelto ms complejo,
rpido e impredecible, surgiendo la necesidad de explorar los procesos de cambio (Land
y Jarman 1992).
Desde el momento en que una organizacin se convierte en un sistema abierto al
medio, asume que debe cambiar junto con la sociedad a la que pertenece. Es el caso al
que nos encontramos enfrentado hoy en el gobierno central y los municipios, a partir de
la inclusin de tecnologas de la informacin y comunicacin como factor de desarrollo.
Es por esto que resulta de fundamental importancia gestionar el cambio, lo que va de
la mano con la preparacin de los funcionarios para enfrentar nuevos desafos y vivir la
prdida de lo que antes haca que ellos fueran efectivos. Entre otras cosas, esta inclusin
obedece a un cambio de paradigma, el que valora al capital humano desarrollndolo y
entrenndolo en el uso de estas nuevas herramientas, ayudando a agilizar los procesos y
a ofrecer un mejor servicio a la comunidad, lo que beneficia la imagen interna y externa
de los municipios.
En organizaciones de antao el poder se centraba en el lder o en la persona que
diriga, hoy las empresas estn siendo influidas por el entorno. Lo que obliga a las altas
gerencias a asumir un liderazgo innovador que permita a sus funcionarios participar del
proceso de cambio. Esto implica identificar los ejes de mejora y las acciones claves, trabajar
en equipo y conducir al grupo previendo disfunciones y desviaciones, vencer las inercias,
romper el equilibrio, as como dar apoyo y continencia en los aspectos emocionales que
se presentan a la hora de enfrentar cambios.
En la actualidad los cambios obedecen a dos razones fundamentales. La primera,
apunta al volumen de elementos que se han ido creando; artculos, conceptos, contrastes
realidades en donde la diversidad es un elemento clave de la creacin y del cambio.
La segunda razn, se relaciona con la capacidad transformadora, las personas hoy en
da estn siendo cada vez ms calificadas y preparadas para insertarse al mundo laboral
dndole ms valor a su empleo. Es por esto que los funcionarios municipales deben
contar con las competencias tcnicas para poder enfrentar los desafos que implican la
inclusin de nuevas tecnologas a sus funciones.
Tomando en consideracin lo anterior, dando cumplimiento a los requerimientos
que el gobierno central hoy realiza se considera que es de fundamental importancia
85
desarrollar valores que incluyan a todos los funcionarios de manera transversal, y que
sean congruentes con los procesos a los que se van a ver enfrentados con la inclusin de
las TICs, siendo ste un cambio en el estilo de trabajo orientado a la eficiencia y eficacia
de los procesos, a la probidad en la entrega de los servicios y a la calidad de vida tanto de
los funcionarios como del cliente.
54,5%
gobierno central
12,5%
junta de vecinos
12,1%
intendencia
9,6%
gobernacin
8,0%
2,1%
ninguno
ns/nr
0,8%
otro
0,4%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
86
60,0%
Transparencia municipal y
gobierno electrnico
Sin embargo, los municipios como toda organizacin pblica es una entidad atravesada
por complejidades crecientes, en virtud de las nuevas funciones y requerimientos que la
ciudadana le solicita a las municipalidades y que el gobierno central les entrega.
En las ltimas dcadas hemos presenciado cmo los municipios han sido recargados
con responsabilidades adicionales, sin ver incrementados en la misma proporcin el
presupuesto necesario para abordar de igual manera no slo el mbito de la complejidad,
sino tambin de la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos. El desafo actual del
Estado chileno pasa por responder mejor a las necesidades de las personas estando ms
cercano a sus nuevos requerimientos (Consorcio para la Reforma del Estado 2010).
El carcter unitario del Estado en Chile presente a travs de toda su historia, siendo
la descentralizacin una excepcin, ha atentado contra la promocin de estndares
mnimos y de correccin de desigualdades de oportunidad en los territorios (Israel 2007).
Ha afectado el fortalecimiento de capacidades regionales y locales, imposibilitndolos
de responder a los requerimientos que cotidianamente se necesitan. En el caso del
municipio ha desincentivado el liderazgo local en conjunto con su participacin ciudadana.
El camino es dotar a los municipios de capacidad de decisin y gestin. Ello involucra
mayor autonoma en lo que se refiere a su organizacin interna, contratacin de recursos
humanos y asociatividad, entre otros (Consorcio para la Reforma del Estado 2010).
Son muchos los desafos que se debern sortear si lo que se busca es fortalecer
la institucionalidad municipal. El proceso de profundizacin de la democracia en una
sociedad cada vez ms compleja se vincula a una revitalizacin de lo local (Haefner 2010).
Los lugares y localidades estn siendo cada vez ms importantes en contribucin a la
innovacin tecnolgica y a la alta tecnologa (Boisier 2009). La descentralizacin requiere
que las agencias centrales desarrollen sus polticas tomando en cuenta la dimensin
territorial, lo que exige incluir en las instituciones locales y regionales en el diseo y
coordinacin de las iniciativas nacionales (Prats 2009).
En consecuencia una reforma municipal necesaria requerir abordar el tema del
poder y la autonoma municipal (Israel 2007), como tambin en el plano jurdico, devolver
parte fundamental de la normativa municipal a la Constitucin poltica de la Repblica,
de manera de darle la correspondiente fuerza regulatoria. Asimismo, se requerir realizar
modificaciones en la LOC de Municipalidades orientada a mejorar la gestin municipal
y reglamentar la Ley N 19.526 de Reforma Constitucional que el ao 1997 introdujo
trascendentales modificaciones en materia de gobiernos locales.
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Transparencia municipal y
gobierno electrnico
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Es ms, tomando en cuenta solamente a ese 24% que manifest acercarse a alguna
municipalidad a requerir informacin de uso pblico, slo el 6,6% de las personas lo realiz
va correo electrnico o mediante la web institucional de la municipalidad respectiva.
Este hecho muestra que sigue siendo baja a nivel general la utilizacin de estrategias
tecnolgicas a distancia para el ejercicio de la ciudadana.
Por el contrario, un amplio 87,8% que dice haber solicitado la informacin por la va
presencial (OIRS u otra oficina municipal) revela un hecho de importancia: la cercana
y contacto de las personas con el municipio, la institucin que de forma ms efectiva
resuelve sus problemas comunales (como puntualizamos anteriormente), sigue siendo de
relaciones cara a cara o va presencial, lo que va contra los pronsticos de la masificacin
amplia, intensiva y rpida de los sistemas de informacin y TICs en la gestin pblica
(vase Grfico 3). La transparencia, si bien ha llegado para quedarse, al menos por ahora
todava sigue siendo incorporada con cierta distancia del uso de nuevas tecnologas.
90
Adems, es llamativo que un 2,4% de las personas asegure que obtuvo informacin
de inters pblico mediante el contacto con algn amigo o conocido al interior de la
municipalidad, eso podra dar luces respecto de una opinin desfavorable respecto del
municipio chileno en materia de probidad o corrupcin. A diferencia de los buenos
niveles de confianza logrados por el municipio en la misma medicin con que trabajamos,
la percepcin de corrupcin de stos los sita en el cuarto lugar, luego de los partidos
polticos, el Congreso y los Tribunales de Justicia.
Transparencia municipal y
gobierno electrnico
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tercer lugar, referida a la gestin de la informacin, que la mayor parte de los funcionarios
calific de arduo el proceso de recopilacin y sistematizacin de informacin en la medida
del limitado apoyo de las distintas reparticiones y de una respuesta en funcin de criterios
jerrquicos. En este sentido, los encargados del proceso sealaron que deben realizar
distintas estrategias de presin para obtener resultados.
Finalmente, consultados sobre el impacto general de la nueva ley, coincidieron en
los beneficios asociados en cuanto a simplificar procesos de gestin de la informacin,
fortalecer la comunicacin interna y la reduccin de los tiempos de respuesta, sin embargo,
se manifest que los municipios no contaban con prcticas ni mecanismos regulares de
recopilacin, sistematizacin, digitalizacin y difusin de informacin por lo que debieron
realizar ajustes organizacionales e inversin en equipamiento para dar respuestas a los
nuevos requerimientos. Apareciendo el componente tecnolgico como una gran ayuda.
6. Conclusiones
6.1. Percepcin o realidad?
La corrupcin es efecto y no causa de la falta de transparencia. La actual institucionalidad
municipal, dado que fue diseada para fines del siglo XIX, no posee un adecuado
acoplamiento entre su administracin local y los nuevos requerimientos sociales, de
acuerdo a las nuevas exigencias locales. Ello obliga muchas veces a buscar nuevas formas
de solucin a problemas cotidianos, no ceidos estrictamente a la ley, pero al mismo
tiempo, efectivos, para quienes sortean da a da, la problemtica de interactuar con un
ciudadano lleno de exigencias presentes y futuras. La falta de los medios necesarios genera
problemas en la gestin y consecuencialmente la falta de publicidad de los mismos; pero
no necesariamente el enriquecimiento ilcito de los funcionarios que trabajan en ella.
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Transparencia municipal y
gobierno electrnico
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7. Bibliografa
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97
98
1. Introduccin
La introduccin de las Nuevas Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin
(NTICs) ha permeado todos los mbitos de la organizacin social y todas las esferas que
conforman hoy el mundo global. De la mano de stas, se han producido cambios que
han provocado transformaciones de gran magnitud en los modos en que se producen
las relaciones sociales. El uso y masificacin de internet por ejemplo, ha dado origen a
formas de vinculacin que no tienen precedentes y que atraviesan los lmites espaciales
y temporales de antao.
En ese contexto, el uso de esta herramienta est provocando cambios en la relacin
que se produce entre la ciudadana y el sistema poltico (en su nivel central, intermedio y
local). El uso de internet en tal relacin, tiene el potencial de mejorarla, en la medida que
se avanza en eficiencia respecto a la entrega de servicios por parte del gobierno hacia los
ciudadanos, pero tambin en la medida que contribuye a acrecentar la confianza de los
ciudadanos en el aparato estatal, a travs de iniciativas de transparencia por ejemplo.
Como es sabido, el espacio local es clave en la relacin que se genera entre los
ciudadanos y el Estado. No slo es la puerta de entrada para el conjunto de iniciativas
de desarrollo promovidas por el gobierno, sino que adems es el espacio de confluencia
lgico sobre un amplio abanico de inquietudes de la ciudadana. De ah que el gobierno
electrnico local, sea considerado hoy en da una pieza esencial en el desarrollo de
sociedades ms democrticas y participativas.
Ahora bien, Qu iniciativas ha impulsado el Estado en materia de gobierno electrnico?
Cmo han evolucionado las pginas web de los municipios? Qu servicios ofrecen hoy
en da? Estas son algunas de las inquietudes que surgen y que se intentan desarrollar
en el presente artculo. La exposicin se divide bsicamente en tres: en primer lugar se
exponen las diversas iniciativas que se han desarrollado para la promocin del gobierno
electrnico en nuestro pas, poniendo especial nfasis en aquellas enfocadas en el nivel
local; en segundo lugar y considerando investigaciones realizadas previamente, se muestra
el desarrollo que han tenido las pginas web de los municipios del pas, destacando sus
principales avances y desafos. Finalmente, este estudio concluye reflexionando en torno
a las potencialidades del gobierno electrnico local, la necesidad de seguir avanzando en
estas materias y los principales retos que deben afrontarse para promover su uso en el
pas.
99
100
proyectos, de carcter transversal y sectorial, a realizar durante ese periodo. Cabe sealar
que esta agenda no considera iniciativas en materia de gobierno electrnico local.
El paso siguiente se dio durante el 2003 mediante un esfuerzo comn entre el
gobierno, la industria y la academia, quienes se unieron para desarrollar la Agenda digital
2004-2006. Este programa estableci las pautas para el desarrollo de las TICs en Chile,
presentando una lista de 34 iniciativas estratgicas agrupadas en seis reas de prioridad:
acceso masivo a internet, educacin y capacitacin, Estado en lnea, desarrollo digital de la
industria nacional, desarrollo de la industria de las TICs y definicin de un marco jurdico
(Gutirrez 2005).
La Agenda Digital hizo presente una especial preocupacin por el desigual desarrollo
del gobierno electrnico, pues mientras se constataban significativos avances en algunos
servicios del gobierno central se observaba un evidente atraso en el gobierno local.
Frente a esta problemtica, se plantearon iniciativas como el Programa de Fortalecimiento
Institucional Municipal (PROFIM) para apoyar a los 100 municipios ms carenciados
del pas, la capacitacin de todos los gobiernos locales para su incorporacin a los
sistemas electrnicos implementados en el Gobierno Central (como ChileCompra y el
uso de la factura electrnica) y el diseo e implementacin de un sistema de trmites
bsicos municipales que operen sobre internet, conocido como Ventanilla de Trmites
Municipales (Grupo de accin digital 2004). Estas iniciativas se complementan con otras,
desarrolladas por la SUBDERE, como la gua de trmites municipales y el Sistema Nacional
de Indicadores Municipales (SINIM).
Para llevar a cabo varias de las iniciativas propuestas por la Agenda Digital 20042006, el Gobierno de Chile suscribi en el ao 2005 un contrato de prstamo con el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para financiar el Programa Fortalecimiento
de la Estrategia Digital. El propsito de este Programa es contribuir a una mayor y
mejor participacin del pas en la era digital, aumentando el acceso y uso de las Nuevas
Tecnologas de Informacin y Comunicacin como factor de desarrollo, a travs del
fortalecimiento institucional y la implementacin de una serie de iniciativas de carcter
estratgico (Gobierno de Chile 2005: 4).
Para cumplir con el objetivo propuesto, el Programa contempl su realizacin en
dos fases: la primera, entre los aos 2005 y 2007, busca consolidar la institucionalidad
gubernamental para la gestin de Gobierno Electrnico e iniciar proyectos pilotos en este
mbito. La segunda, hasta el ao 2009, pretende expandir las experiencias piloto y realizar
los ajustes requeridos al perfeccionamiento institucional.
La estructura del Programa se basa en tres componentes, los cuales a su vez se organizan
en varios subcomponentes. El primer componente, denominado Fortalecimiento de la
Institucionalidad Transversal para la Gestin de Gobierno Electrnico tiene el objetivo
101
102
El ao 2007, con el fin de dar una institucionalidad al desafo que Chile tena por
delante en estas materias, la Presidenta Michelle Bachelet cre el Comit de Ministros
para el Desarrollo Digital. Este Comit, instaurado en febrero de 2007, es el responsable
de disear y ejecutar una poltica pblica que permita desarrollar acciones en pos de
un uso ms profundo e intensivo de las tecnologas de informacin y comunicaciones
por parte de los ciudadanos, empresas y el propio Estado (Comit de Ministros para
el Desarrollo Digital 2007: 7). Se trata de un comit que no slo debe disear polticas
pblicas en la materia, sino que tambin debe velar por el cumplimiento de las iniciativas
en el tiempo. Para apoyar la labor del comit se cre la Secretara de Desarrollo Digital, el
brazo ejecutivo del Comit de Ministros, el Comit Tcnico Asesor de Desarrollo Digital
y la Secretara Ejecutiva de Desarrollo Digital.
A fines del ao 2007, fue presentado por el Comit de Ministros para el Desarrollo
Digital, el documento: Estrategia Digital 2007-2012. Este documento plasma el trabajo
realizado por un grupo de personas de todo el pas provenientes del mundo empresarial,
universitario, la sociedad civil y el Estado, coordinados por la Secretara Ejecutiva del
Comit de Ministros. Cabe destacar que el documento fue puesto a disposicin del
pblico, a travs de un primer borrador, el cual fue objeto de una consulta pblica
destinada a recibir comentarios y observaciones de la ciudadana y actores relevantes.
Estrategia Digital 2007-2012 establece los siguientes objetivos: 1) aumentar la
competitividad de las empresas mediante el uso ms profundo e intensivo de TIC, 2) crear
y fomentar una nueva cultura en TIC para incrementar la transparencia y la participacin
ciudadana, 3) promover el desarrollo de un gobierno digital de calidad y, 4) aumentar
la intensidad y profundidad de uso de TIC por estudiantes y sociedad civil. En el marco
del tercer objetivo, la estrategia contempla para el mbito local: implantar una ventanilla
de trmites municipales en todos los municipios, crear modelos de digitalizacin para los
diversos tipos de municipios y dar conectividad de calidad a los municipios ms alejados
y pequeos del pas.
Para implementar la Estrategia Digital 2007-2012, la Secretara Ejecutiva del Comit
de Ministros dise el Plan de Accin Digital 2008-2010, que contiene una serie de
proyectos para el logro de objetivos de la estrategia por el periodo indicado. Con un
enfoque integral, este plan combina iniciativas para aumentar y mejorar la oferta de
recursos y servicios digitales, y promover su uso en el mbito pblico, privado y en la
sociedad civil, y aumentar la capacidad de aprovechamiento del uso de TIC (Ministerio
de Economa, 2008: 2). El plan est dividido en seis ejes de accin: incremento de la
conectividad y acceso, gobierno electrnico, adopcin de TICs en empresas y clusters,
educacin y capacitacin, potenciar la industria de servicios tecnolgicos globales y
mejorar las condiciones del entorno.
Respecto al gobierno electrnico, el documento seala: Ahora nos enfrentamos a
desafos ms difciles, propios de una fase ms avanzada de gobierno electrnico, en la
cual es necesario concretar un Estado integrado, transparente y participativo que resuelva
los problemas de sus ciudadanos e instituciones privadas (Secretara Ejecutiva Estrategia
Digital 2008: 11). Destaca la iniciativa de Profundizacin del Desarrollo de Gobierno
Electrnico Local, cuya meta es duplicar la cantidad de trmites en lnea municipales,
privilegiando los de mbito ciudadano.
Actualmente se encuentra en preparacin el contrato con el BID que espera financiar
la segunda fase del Programa de Fortalecimiento de la Estrategia Digital para apoyar el
financiamiento de los objetivos planteados en la Estrategia Digital 2007-2012. El Programa
comprender, en principio, dos componentes: (i) Fortalecimiento Institucional para el
impulso y gestin de la Estrategia Digital; (ii) Apoyo a proyectos en gobierno electrnico
103
nacional y local, TIC en las PYMEs, TIC en salud, TIC en educacin e Innovacin en TIC
(BID, 2010). Cabe sealar que el perfil del proyecto Fortalecimiento de la Estrategia
Digital - Fase II, fue presentado al BID en Septiembre del ao 2008. La demora en su
aprobacin puede deberse a la evaluacin de la primera fase del programa, una etapa que
de acuerdo al perfil del proyecto, es necesaria para el desarrollo de iniciativas concretas
en cada uno de los componentes.
Cabe subrayar por ltimo, la promulgacin de la Ley N 20.285, en el ao 2010,
que regula el principio de transparencia de la funcin pblica y el derecho de acceso a la
informacin pblica, estableciendo claras sanciones en caso de incumplimiento. Esta ley
busca fortalecer nuestra democracia, al hacerla ms abierta y transparente, participativa
y cercana a la gente (Asociacin Chilena de Municipalidades 2010: 9). Esta ley se
levanta como una pieza clave en materia de gobierno electrnico, en la medida que la
transparencia en los organismos pblicos y el acceso a la informacin se asegura a travs
de los sitios web de carcter pblico, como son los portales de las municipalidades. Para
el mbito local, la ley seala que toda municipalidad deber contar con un sitio en internet
para cumplir al menos con los siguientes temas:
1. Crear registros que debern mantener actualizados en la o las oficinas de
atencin de pblico, uno con la informacin referida a las funciones, competencias, y
responsabilidades Municipales, con lo que ha publicado en el Diario Oficial, y el otro con
las materias reservadas.
2. Dar respuestas a las consultas ciudadanas de manera expedita y sencilla, que
constituye la transparencia pasiva.
3. Debern publicar y mantener actualizado mensualmente en pgina web, todo acto
y resolucin con efecto sobre terceros, como contratos, trmites y requisitos necesarios
para acceder a diversos servicios, programas, subsidios y beneficios que se entreguen,
remuneraciones del personal, presupuesto aprobado, auditorias presupuestarias
resoluciones y reglamentos municipales, convocatorias a sesiones y actas del Concejo,
entre muchas otras.
104
Ha pasado cerca de una dcada desde que fue puesto en la agenda pblica el tema
del gobierno electrnico y los avances en esta materia han sido importantes. Destacan
algunos casos emblemticos, como el Servicio de Registro Civil e Identificacin, Aduanas,
FONASA y el Servicio de Impuestos Internos, que han revolucionado la forma de relacin
Gobierno-Ciudadano, facilitando la realizacin de trmites que antes consuman tiempo
y recursos en su realizacin. Actualmente, la totalidad de los servicios pblicos centrales
tienen conexin a internet, todos usan las tecnologas digitales para el apoyo de sus
procesos internos y hay ms de 420 trmites estatales en lnea. En el mbito local, destaca
la Ventanilla de Trmites Municipales, conocida hoy en da como tramitemunicipal.cl
permite efectuar 13 trmites en lnea en 106 municipios. Se espera que al ao 2012 los
345 municipios de Chile estn incorporados al sistema.
3. Situacin actual
Ahora bien, para describir y comprender de mejor manera el estado actual del
Gobierno Electrnico Local en los municipios de nuestro pas, es necesario tomar como
insumo los estudios enfocados en analizar los niveles de avance que han tenido las pginas
web municipales. En particular se utilizarn cuatro estudios para tales objetivos: los ndices
de Gobierno Electrnico Municipal (IGEM) para los aos 2007 (Rodrguez y Chacn
2008), 2008 (Rodrguez y Chacn 2009) y 2010 (Fuentealba y Madariaga 2010), y adems,
el estudio ndice de Digitalizacin Municipal 2008, realizado como parte de la Estrategia
Digital del gobierno (CETIUC 2008). Se analizarn especficamente tres aspectos de los
sitios web de los municipios, en funcin de la comparabilidad de la informacin entregada
por estos estudios: en primer lugar, se analiza la presencia de municipios que poseen
pgina web operativa durante los ltimos aos; segundo, se presentan caractersticas de
los contenidos que se publican en las pginas web municipales, lo cual refleja en cierta
medida los ejes estratgicos de las administraciones locales; por ltimo, se describen
ciertos nudos crticos y desafos que se sealan en estas investigaciones.
Los costos referidos a mantener una pgina web municipal son generalmente altos,
ya que no slo se necesita la mantencin del dominio y del diseo, sino que adems se
requiere el personal calificado y la tecnologa adecuada para ello. Las municipalidades
por ende, tenderan a ser los entes del Estado que menores posibilidades tienen de
financiar un sitio web, en cuanto su financiamiento es mucho ms limitado que en el nivel
central o regional. De hecho, como se aprecia en el Grfico 1, hasta antes del ao 2005
los municipios que no tenan pgina web eran siempre ms que aquellos que posean.
Hacia el ao 2002 slo el 30% de los gobiernos locales del pas posean una pgina web
operativa. Resulta clave analizar que la proporcin de municipios con un sitio institucional
ha venido al alza, alcanzando hoy en da a 324 de los 345 gobiernos locales de Chile.
105
21
102
266
242
217
83
179
No operativos
324
79
2002
103
2003
128
2004
243
262
2007
2008
Operativos
166
2005
2010
106
que se citaron tienen los contenidos como un mbito importante de la medicin de las
pginas web, y todos se basan en el desarrollo emprico del mismo autor: Jos Esteves,
quien analiza el gobierno electrnico municipal en Espaa, a travs del siguiente modelo:
Figura 1: Modelo de desarrollo de e-servicios municipales.
Incremento
del nivel
de
complejidad
Participacin ciudadana
edemocracia
Transaccin
Interaccin
Informacin
urbana
Transporte, Calles
Presencia
1 En el caso de los ndices de Gobierno Electrnico Municipal, el modelo sufre algunas modificaciones y en vez de
utilizar los mismos cinco niveles, se simplifican a los cuatro siguientes (en orden de menor a mayor complejidad):
Informacin, Interaccin en una direccin, Pagos en lnea y Participacin ciudadana.
107
En el caso del nivel 2, de Interaccin en una direccin, los IGEM del ao 2007
y 2008 sealan, respectivamente, un nivel de logro del 37% y del 38%, tambin con
una ganancia marginal entre un ao y el siguiente. El nivel 3 en cambio, aumenta desde
el 34% en el ao 2007, a un 40% para el ao 2008, denotando cierto avance en la
masificacin de los servicios entregados por los municipios a travs de sus pginas web,
en particular los pagos en lnea. Por ltimo, la dimensin de participacin ciudadana tiene
un comportamiento similar, pasando desde el 24% al 31% entre ambos aos.
A nivel general se pueden sealar dos conclusiones: primero y tal como se mencion,
hay una mayor proporcin de variables presentes en los municipios para la dimensin
de menor complejidad, en tanto que la dimensin que est al tope de la pirmide,
que conlleva mayores niveles de participacin ciudadana, se encuentra en una menor
frecuencia en los estudios sealados.
La segunda conclusin refiere a los cambios de la presencia de estas variables entre
ambos aos, demostrando que son precisamente las dimensiones de mayor complejidad
las que presentan un mayor aumento entre el 2007 y 2008. En otras palabras, los
contenidos de los sitios web municipales ligados con informacin bsica, aumentan en
menor medida que aquellos que se ligan a instancias de participacin y comunicacin
directa con la ciudadana. Esto podra deberse al uso estratgico de los sitios web como
portales de comunicacin hacia el entorno de los municipios.
Una forma de reflejar esta situacin es analizando algunas variables clave que muestren
esto segn las investigaciones disponibles. En el caso de la variable Contacto, por
ejemplo, tanto los IGEM de 2007, 2008 y 2010, muestran que se encuentra en un 97%
de los casos. En ese sentido, la proporcin de pginas web que presentan informacin
bsica para contactarse con el municipio correspondiente, se mantiene durante las tres
mediciones, aumentando el nmero bruto dada la mayor presencia de sitios web (vase
Grfico 1). En cambio, la presencia de la variable Cuenta pblica, parte del segundo
nivel de complejidad (interaccin en una direccin), muestra un aumento durante los tres
perodos analizados: el ao 2007 un 32,9% de los sitios web presentaba una Cuenta
pblica por parte del municipio, aumentando a un 48% en el 2008, y alcanzando al 80%
de los casos medidos durante el 2010. Respecto del tercer nivel de complejidad, referido
a la posibilidad de hacer pagos en lnea (permitiendo una interaccin en dos direcciones)
se aprecia un aumento desde el 4,3% que muestra el estudio del CETIUC, hasta el 22%
por parte del IGEM para el ao 2010. Por ltimo, un eje clave para el avance en materia
de transparencia es el presupuesto municipal, y de la misma manera que las dos ltimas
variables descritas, presenta un aumento sistemtico en estos estudios, desde el 38,9%
en el IGEM del ao 2007, al 46% en el del 2008, alcanzando un 81% en la medicin del
ao 2010.
108
109
An ms, en el IGEM del 2010 se presentan los promedios alcanzados por el ndice segn
el tramo de ingreso en que se encuentran los municipios, mostrando que aquellos que
tienen bajo 350 millones de pesos anuales alcanzan en una escala de 1 a 100 slo un
49%, contra el 71% que poseen los municipios con ingresos propios permanentes sobre
3.000 millones al ao.
De manera similar se comportan los niveles de ruralidad de las comunas, ya que
aquellas que son predominantemente urbanas (poblacin rural menor al 20%) alcanzan
un 65% promedio en el ndice, contra aquellas de alta ruralidad (sobre el 50%) con
slo un 47%. Por lo tanto, una dificultad que debe afrontarse tiene relacin con las
propias caractersticas de las comunas en que se insertan los municipios. El desarrollo de
pginas web debe afrontar el desafo e intentar quebrar con las limitaciones referidas, por
ejemplo, al financiamiento municipal y al nivel de ruralidad comunal.
En definitiva, el gobierno electrnico local es un reflejo del modo en que se organizan
los niveles del Estado en Chile, en que para lograr un avance significativo en la materia se
deben afrontar las limitaciones inherentes que se encuentran a la base de los municipios,
ya sea por problemas derivados de la dificultad de financiamiento y de desarrollo de
proyectos a largo plazo, o por problemas ligados al capital humano y a la gestin interna
de su estructura.
En ese sentido, Rodrguez y Chacn ponen nfasis en los desafos que deben afrontarse
para enriquecer el estado actual de las TICs en la gestin local: Las transformaciones
deben ir de la mano de reformas de amplio rango que superen las limitaciones actuales
y posibiliten la incorporacin de nuevas herramientas de gestin, como las que permite
el gobierno electrnico. Slo a partir de ese tipo de cambios es que se pueden llegar a
superar las carencias permanentes del sistema municipal chileno (2009: 34-35).
En la misma lnea, el estudio de CETIUC (2008) seala ciertas recomendaciones que
vale la pena resumir en dos mbitos: primero, asumir la heterogeneidad municipal y los
diferentes niveles de desarrollo y madurez tecnolgica que alcanzan los gobiernos locales,
lo que conlleva a que las necesidades y estrategias no deben ser iguales para todos.
En trminos generales, recomiendan comparar cada municipio con los lderes de su
segmento socioeconmico para determinar cules reas deben desarrollarse primero,
y despus observar el nivel nacional. Un segundo mbito de sugerencias, claramente
ligado al anterior, seala que es necesario reorientar los servicios TIC de acuerdo a las
necesidades particulares de la comuna y de la ciudadana. De esta manera, se hace un
llamado a los municipios a hacer parte a la sociedad civil del propio desarrollo de las TIC
en la gestin local, promoviendo formas novedosas de la interrelacin de sta con el
Estado, derivando en una mejora permanente de la democracia del pas.
110
4. Conclusiones
Como se desprende de este trabajo, el compromiso del Estado chileno con la
digitalizacin y el desarrollo del gobierno electrnico local se ha ido acrecentando y
consolidando con el pasar de los aos. Las declaraciones respecto a la importancia de
las TICs, dieron paso con el tiempo a iniciativas concretas en el mbito del gobierno
electrnico, primero enmarcadas en la modernizacin de la gestin pblica y luego como
un objetivo en la estrategia nacional de digitalizacin. Cabe sealar que las primeras
acciones del Estado en materia de gobierno electrnico se concentraron en los ministerios
y servicios pblicos, siendo el desarrollo del gobierno electrnico local una preocupacin
posterior, que ha tendido a prestar especial atencin a la implementacin de la Ventanilla
de Trmites Municipales.
A pesar de ello, el desarrollo que han tenido los municipios en el mbito del gobierno
electrnico local ha sido enorme. Mirado en perspectiva, durante los ltimos aos se ha
avanzado de gran manera en la presencia de pginas web institucionales, dando cuenta
de la importancia que le han asignado las administraciones locales al uso de este tipo
de herramientas. Es de esperar que con la promocin de la ley de Transparencia, se
acreciente el nmero de sitios web, alcanzando a la totalidad de municipios del pas.
A su vez, ha sido posible constatar un avance respecto a los contenidos o servicios
presentados en las pginas web en todos los niveles, especialmente en aquellos de mayor
complejidad. Todo parece muy positivo, sin embargo, es necesario subrayar que estos
logros no se han dado en todos los municipios y hoy varios permanecen rezagados en
este mbito: se trata sobre todo de aquellos que tienen menores ingresos financieros, con
menor poblacin y mayores niveles de ruralidad.
Sin duda es necesario seguir avanzando en materia de gobierno electrnico local,
sobre todo si se considera su potencial para mejorar la gestin pblica, haciendo del
municipio un organismo pblico ms eficiente, eficaz y transparente. Esto podra ayudar
a mejorar los niveles de confianza e inters de los ciudadanos por la poltica y el aparato
pblico, contribuyendo a la participacin ciudadana y a la democracia. Ello requiere, por
cierto, que las administraciones locales cuenten en sus sitios de internet con los servicios
que permitan ejercer efectivamente la ciudadana virtual.
La ciudadana se puede ejercer en distintos niveles, pero es evidente que el espacio
ms ptimo en la relacin gobernante-gobernado se produce en la administracin local,
dado su grado de cercana. De ah que el desarrollo del gobierno electrnico local debera
ser una prioridad para el Estado y debera por tanto, ocupar un lugar protagnico en la
estrategia digital del pas. Es necesario que la estrategia enfrente los desafos que Chile
tiene por delante en este mbito. Por una parte, se requiere la elaboracin de medidas
concretas para apoyar a los municipios ms rezagados en este mbito, considerando
111
por cierto sus particularidades, pues no se puede dar el mismo tratamiento a todos los
municipios.
Por otra parte, es necesario que el Estado promueva el encuentro entre municipios
para que stos conozcan lo que sus pares estn haciendo en materia de gobierno
electrnico local. Esto podra ayudar a que los municipios incorporen servicios en sus
pginas web que no tenan contemplados. Por ltimo, se requiere mejorar la difusin que
hacen los municipios de su pgina web a los vecinos de la comuna, pues el conocimiento
de su existencia y de todos los servicios que ofrece es un elemento clave para el efectivo
funcionamiento del gobierno electrnico local.
112
5. Bibliografa
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de enero de 2011: http://www.dcc.uchile.cl/~prossel/descarga/articulos/PaperIN3Final.pdf.
113
114
GOBIERNO ELECTRNICO:
UNA EXPLICACIN A SUS DIFERENTES GRADOS DE DESARROLLO
EN LAS COMUNAS DE CHILE
Hctor Ormeo Campos
115
116
1. Introduccin
El fenmeno del gobierno electrnico se ha venido manifestando de forma creciente
en las diferentes esferas de la administracin pblica. Tal fenmeno se ha traducido en
nuevas formas de comunicacin entre la ciudadana y los organismos pblicos, creando
espacios de comunicacin que antes no se hubieran pensado.
Esta nueva forma de comunicacin ha cobrado especial relevancia en los gobiernos
locales, que por ser uno de los organismos del Estado con mayor presencia territorial, han
visto incrementadas en amplitud las vas de comunicacin e interaccin con la comunidad
local.
Este fenmeno ha ido de la mano con las posibilidades que ofrecen las tecnologas de
la informacin y la comunicacin en las sociedades contemporneas. La competencia en
los mercados ha logrado disminuir los costos de produccin, aumentando as la cobertura
tecnolgica en los hogares del pas, y haciendo que las organizaciones puedan acceder a
una variedad de servicios adecuados a sus necesidades.
La pgina web de un municipio, por mencionar slo un aspecto del fenmeno, se erige
hoy como una herramienta que permite no tan slo ofrecer informacin de relevancia
para la comunidad local, sino que, dadas las potencialidades de interaccin que ofrece la
tecnologa, permite efectuar operaciones directas, tales como pagos en lnea, obtencin
de certificados y otras operaciones relevantes para el bienestar de la comunidad local.
Sin embargo, no todas las pginas web de las municipalidades presentan las mismas
caractersticas, por el contrario, presentan elementos diferenciados dependiendo de las
caractersticas de la comuna y de la propia institucin. La pgina web de una municipalidad
ubicada en la regin metropolitana, que a su vez albergue a personas de un sector
socioeconmico alto, debera ser distinta a la pgina web de una municipalidad ubicada
en una zona rural, con altos ndices de vulnerabilidad y pobreza. Si los municipios se
adaptan a las demandas de la comunidad local, las caractersticas de la informacin, as
como de los elementos que permiten efectuar interacciones en el sitio web, deberan
presentar un grado de diferenciacin.
El objetivo de este artculo es determinar cules son los factores que explican
los niveles de desarrollo del gobierno electrnico a lo largo de las comunas del pas.
Para esto, queremos explorar el efecto que tienen variables asociadas a la complejidad
organizacional, capacidad institucional, penetracin de internet, orientacin poltica del
alcalde, calidad turstica y participacin ciudadana, sobre el gobierno electrnico.
117
2. Marco referencial
Es posible encontrar en la literatura una serie de definiciones sobre gobierno
electrnico, cada una de las cuales realza en mayor medida alguna caracterstica en
particular del fenmeno. Una definicin destaca el hecho de que gobierno electrnico,
en adelante GEL, consiste en el uso de todas las tecnologas de la informacin y la
comunicacin, con el objeto de entregar informacin de gobierno y servicios a la
ciudadana (UN y ASPA 2001: 1). El uso de estas tecnologas, como por ejemplo, el sitio
web de una municipalidad, puede llegar a presentar ciertas caractersticas y facilidades que
fomentan la participacin ciudadana y el compromiso de las personas (UN 2010: 14).
Holden et. al. (2003), junto con destacar la gran cantidad de definiciones disponibles
sobre GEL, seala los elementos en comn que tienen stas. Estos elementos vienen
dados por los medios electrnicos, incluyendo la web, e-mail, fax, telfono u otro medio
electrnico, disponible 24 horas al da, 7 das a la semana, para la provisin y entrega de
informacin y servicios, de diferentes tipos y grados de complejidad e integracin.
118
Desde un punto de vista ms amplio, Heeks (2008) seala que el GEL es el uso de las
tecnologas de la informacin y la comunicacin con el objeto de mejorar las actividades
119
Moon (2002) ofrece evidencia respecto a dos factores que inciden en la adopcin
de prcticas de GEL a nivel local, usando para ello la 2000 E-government Survey, de la
International City/County Management Association and Public Technologies Inc. Esta encuesta
tiene por objeto examinar y evaluar factores relacionados a la adopcin del GEL, tales
como la implementacin de sitio web y prestacin electrnica de servicios, entre otros.
Los factores que inciden en la adopcin de estas prcticas, de acuerdo a los hallazgos, son
el tamao de la ciudad y el tipo de gobierno local. La primera relacin se explicara toda
vez que, las organizaciones ms grandes son ms propensas a adoptar nuevas tecnologas
y a innovar, que las organizaciones de menor tamao. Por otro lado, un mayor tamao
implica una mayor cantidad de recursos administrativos, tcnicos y financieros, los cuales
facilitan la innovacin. El tipo de gobierno local tambin incide en la adopcin de las
prcticas, pues de acuerdo al estudio, aquellas organizaciones locales denominadas city
manager-council, a diferencia de las city mayor-council, seran ms propensas a introducir
innovaciones tecnolgicas, debido a que son dirigidas por un administrador profesional.
La adopcin del GEL se puede observar desde una perspectiva amplia, que incluye
tanto las caractersticas de la administracin comunal y la demanda que esta enfrenta, as
como otros factores de contexto. En CEPAL (2007) se seala que los determinantes
del gobierno electrnico son la calidad de la informacin y los datos existentes, la
infraestructura tecnolgica adecuada y compatibilidad, las caractersticas organizacionales
y gerenciales, el marco legal e institucional, y el contexto poltico, econmico y social.
Con respecto a la calidad de la informacin, seala que uno de los insumos
primordiales para los sistemas de informacin, y que tiene un alto costo aparejado en
cuanto a su limpieza y acondicionamiento, corresponde a los datos. Asimismo, con
respecto a la infraestructura tecnolgica adecuada y compatibilidad, es tan importante
el uso de sistemas factibles de implementar y usar, as como la presencia de recurso
humano calificado al cual le pueda ser til. Al igual que Moon (2002), las caractersticas
organizacionales y gerenciales, son un factor de suma relevancia en la implementacin
del gobierno electrnico, pues la resistencia al cambio y la diversidad de usuarios entre
otros, son factores crticos que inciden en el xito o fracaso de iniciativas relacionadas
al GEL. Sin el marco legal e institucional adecuado tampoco es posible implementar
sistemas de informacin y comunicacin de forma efectiva, pues en el sector pblico, la
norma es un factor estructural importante, y en la mayora de los casos, los sistemas de
abastecimiento juegan un papel importante en la provisin de tecnologa. Por ltimo, el
contexto poltico, econmico y social es de suma relevancia, pues la implementacin del
GEL no est ajena a proyectos polticos, la disponibilidad de la tecnologa que ofrecen
los mercados, y la demandas ciudadanas, estas ltimas relacionadas a la participacin y el
deseo por mayor informacin de parte de las autoridades.
120
Gallego-lvarez et al. (2010) seala que los factores que inciden en la adopcin del
gobierno electrnico, tienen que ver con las caractersticas de los organismos pblicos y
121
122
1 Existe una gran cantidad de municipalidades cuyos sitios web tienen contenidos relacionados al turismo
(Rodrguez, A. et al., 2009).
2 Ver el caso de la Municipalidad de Providencia. Disponible en: http://www.providencia.cl/invierte-en-providencia
[consulta: enero 2011]
123
3. Los datos
Los datos que usaremos se exponen a continuacin. Cada uno corresponde
a observaciones medidas a nivel comunal, y el universo de estudio son las 345
municipalidades del pas.
124
por Fuentealba y Madariaga (2010). Este ndice se construye sobre la base de un ndice
de contenidos, que pondera un 90% del IGEM, y un ndice de municipio transparente,
que pondera el 10% restante. A su vez, cada ndice se construye sobre la base de la
presencia de ciertos elementos de inters, donde la presencia se mide a travs de una
variable dummy, que toma el valor de uno cuando el elemento se encuentra en la
pgina, y el valor cero cuando este elemento no se encuentra. Los elementos, para
los ndices de contenido y transparencia, se encuentran en el Cuadro 1, en el Anexo
de esta publicacin. Como resultado, se obtiene un ndice que se distribuye de 0 a 100,
donde cero significa la no presencia de ningn elemento, y 100 la presencia de todos los
elementos del mencionado cuadro.
En consecuencia, si el sitio web cuenta con todos los elementos sealados para
el ndice de contenido por ejemplo, esto es, considera los elementos de actualizacin,
buscador, contacto, descripcin institucional, bolsa de trabajo, cuenta pblica, pago online,
presupuesto, etc., hasta considerar la cantidad lmite de elementos, el valor de este ndice
ser mximo. Igual mecanismo sigue el ndice de transparencia.
Para efectos de nuestro anlisis, estimaremos modelos en los cuales las variables
dependientes sern el ndice de contenidos y el ndice de transparencia, denominados
CONTENIDO y TRANSP respectivamente. No tendra mayor importancia una sola
estimacin para el caso del ndice de Gobierno Electrnico propiamente tal (IGEM), pues
este corresponde a una funcin lineal del ndice CONTENIDO, el que pondera un 90%.
No obstante, tambin es de inters observar de qu depende la presencia de
ciertos elementos escogidos, relevantes en la gestin pblica local. Estos elementos
corresponden a las variables de la Tabla 1, extradas del Cuadro 1, y que corresponden
a variables dummys, esto es, corresponden a uno cuando se observa el elemento
en la pgina web, y a cero cuando el elemento est ausente.21 La eleccin de estos
elementos dice relacin con la dificultad de implementar algunos de ellos en las web
municipales, tales como el pago en lnea o la obtencin de certificados web, sin embargo,
tambin se incluyen otros relacionados a la promocin del trabajo, cuenta pblica, OIRS
y participacin ciudadana.
125
Elementos
Definicin
TRABAJO
CUENTA
CERTIFICA
PAGO
OIRS
Variable dummy para el caso en que existe una oficina de reclamos y/o
sugerencias virtual (OIRS) y la posibilidad de opinar a travs de ella.
P_CIUD
126
Descripcin
POBLACION
SINIM 2009
INGRESO_MUN
SINIM 2009
URBANO
Casen 2009
ALIANZA
Ministerio
del Interior.
Resultado
Histrico
Electoral.
FRECUENCIA
SINIM 2009
PARTICIPA
Casen 2009
DERECHOS
Casen 2009
CUENTA_PB
Casen 2009
TURSTICA
Base
Distribucin
del FCM
2011
Caro (2005)
TRAMITACION
Fuente
Para controlar por factores polticos, incluimos una variable que toma el valor de uno
cuando el alcalde corresponde a la Lista E, esto es, cuando corresponde a los partidos
polticos de Renovacin Nacional, Unin Demcrata Independiente y considerando
tambin a los independientes por la Lista. Tambin, para controlar por calidad turstica, se
127
usa una variable dummy para los casos en los cuales la comuna se considera turstica, de
acuerdo a la Base de Distribucin del Fondo Comn Municipal 2011.
Desde el punto de vista de variables asociadas exclusivamente a la comunidad local,
usamos una variable de consumo de internet, que se define como la frecuencia diaria de
consumo de internet, y que es una variable ms directa del uso de internet de las personas,
evadiendo as el problema sealado por Balboni (2010). Dicha variable corresponde a la
proporcin de personas en la comuna que usan internet al menos una vez al da, variable
que denominamos como FRECUENCIA.
Para efectos de testear el conocimiento de los programas del municipio, utilizamos
variables relacionadas a la participacin ciudadana, las cuales se encuentran en la categora
de participacin, segn el Manual de Usuario de Casen 2009. Dichas variables corresponden
a la proporcin de personas que participan en alguna organizacin o grupo organizado, y
que denominamos PARTICIPA, la proporcin de personas que posee informacin sobre
derechos ciudadanos en los servicios pblicos, denominada DERECHOS, y la proporcin
de personas que conoce la cuenta pblica de la autoridad, denominada CUENTA_PUB. Si
bien estas variables no estn necesariamente relacionadas a lo local, las usaremos como
un proxy de la participacin a nivel comunal.
Para controlar la estimacin a partir de las diferencias que se dan entre zonas urbanas
y rurales, se incluye en el modelo un ndice que mide la proporcin de poblacin urbana
en la comuna, y que denominamos URBANO.
Luego del anlisis del gobierno electrnico, exploraremos respecto a qu variables
inciden en la presencia de los componentes sealados en la Tabla 1. Para esto, usaremos
las mismas variables, pero incorporaremos una medida de eficiencia en la tramitacin
(TRAMITACIN). Dicha variable, presente en Caro (2005) corresponde a un ndice que
mide el costo y tiempo en la entrega de patentes. Dicho valor, mientras ms alto, implica
una mayor ineficiencia en la tramitacin.
128
(2)
4. Resultados
En la Tabla 3 se pueden observar los resultados de dos estimaciones. De acuerdo a los
resultados obtenidos, el nivel de gobierno electrnico, medido a travs de los elementos
presentes en las pginas web de las municipalidades de Chile, est correlacionado de
forma positiva con la poblacin de cada comuna, con un alto nivel de significancia,
sugiriendo un punto en comn con la teora y los hallazgos encontrados por los autores
expuestos.
Por otro lado, el ingreso municipal per cpita en cientos de miles de pesos, presenta
un efecto significativo y de carcter positivo sobre el IGEL, sugiriendo nuevamente una
coherencia con la literatura, pues una mayor capacidad institucional incrementa los niveles
de desarrollo del GEL.
Asimismo, y de acuerdo a nuestro razonamiento, la frecuencia con la que los
ciudadanos usan internet tambin muestra el signo esperado, y muestra un nivel de
significancia adecuado.
Con respecto a la condicin poltica del alcalde, no se observa un resultado significativo,
sugiriendo que los niveles de desarrollo del GEL no estn asociados necesariamente al
partido del alcalde.
La consideracin de comuna turstica no tiene el efecto esperado sobre el ndice de
CONTENIDO. El coeficiente no muestra el signo esperado, e incluso exhibe una significancia
del 5%. Esto se podra deber a dos razones: en primer lugar, a que existen comunas de la
regin metropolitana, u de otras regiones, con altos niveles de gobierno electrnico, y que
no son necesariamente tursticas. En segundo lugar, a que las municipalidades de comunas
consideradas tursticas podran usar su pgina como una forma de promocin de las
atracciones locales, y no necesariamente incluir suficiente informacin de la municipalidad
en sus sitios web.
En el anlisis del ndice de transparencia, no se encuentran resultados importantes,
slo que el porcentaje de participacin de las personas influye negativamente sobre el
ndice. Esto se podra deber a que las zonas en las cuales existe una mayor participacin
en organizaciones y grupos organizados, tienen aparejados ciertos niveles de pobreza4.
Siguiendo esta lgica, altos niveles de pobreza implica tambin municipios que deben
129
Variable dependiente
CONTENIDO
TRANS
Intercepto
-8.548
33.249
POBLACIN
5.797*
0.097
URBANO
5.378
0.785
INGRESO_MUN
1.125***
0.067
FRECUENCIA
18.756*
3.050
ALIANZA
0.132
0.181
PARTICIPA
0.499
-17.411***
DERECHOS
-3.066
-28.877
CUENTA_PB
1.936
13.479
TURISTICA
R2
-3.977**
-0.288
0.3819
0.0287
130
4 Al estimar la correlacin entre el ndice de pobreza de Casen 2009 (proporcin comunal de indigente y
pobre no indigente) y la variable PARTICIPA, definida en nuestro artculo, se encuentra una correlacin de
+24% entre las variables, con un nivel de significancia al 1%.
CUENTA
CERTIFICA
PAGO
OIRS
P_CIUD
dF/dx
dF/dx
dF/dx
dF/dx
dF/dx
dF/dx
POBLACIN
0.090***
0.0002
0.167*
0.241*
0.136**
0.127**
URBANO
0.384**
0.147
0.269
-0.010
0.205
0.210
INGRESO_
MUN
0.070***
0.005
0.068**
0.106*
0.136**
0.098**
FRECUENCIA
-0.086
0.294
-0.452***
-0.334
0.180
0.012
ALIANZA(1)
-0.010
-0.049
0.005
0.027
0.098
0.072
PARTICIPA
-0.475
-0.163
-0.392
-0.417**
0.163
-0.304
DERECHOS
0.558
-0.446
-0.343
0.232
-0.402
-0.249
CUENTA_PB
-0.415
0.110
0.646
0.125
0.193
0.300
TURISTICA
-0.112
0.117**
-0.028
-0.033
-0.128**
-0.143**
TRAMITACIN
0.001
0.001
-0.002***
-0.002***
0.001
-0.001
Pseudo R2
0.109
0.046
0.358
0.426
0.112
0.104
Var.
Dependiente
131
dadas las condiciones tecnolgicas actuales, no es imposible para una municipalidad rural,
con bajos ndices de consumo de internet poblacional, implementar tales sistemas. Aun
as, estas posibilidades no van ms all del plano hipottico, pues se esperara un efecto
similar para el caso de la variable PAGO, y por otro lado, buscar la causa de este resultado
anmalo escapa a los objetivos del artculo.
La variable PARTICIPA al igual que en el ejercicio anterior, tiene un efecto significativo
y negativo sobre la probabilidad de que la web permita efectuar pagos online.
Se detecta tambin un efecto positivo de la condicin de comuna turstica sobre
la probabilidad de que la web considere la cuenta pblica, sin embargo, para el caso
de la presencia de OIRS virtuales y la ordenanza de participacin, priman los efectos
negativos.
Otro hallazgo de sumo inters, es que al incorporar al anlisis una variable relacionada
a la eficiencia en la tramitacin de documentos, se encuentra una relacin positiva y
significativa entre el nivel de eficiencia y la probabilidad de existencia en el sitio web de un
tem que permita obtener certificados y realizar pagos en lnea.
5. Conclusiones
El gobierno electrnico es un fenmeno que avanza con fuerza en el mundo municipal
chileno. Junto con sus particularidades, existen una serie de beneficios que trae aparejado
el fenmeno, y del cual es deber tanto de los ciudadanos como de los gobiernos locales
sacar el provecho necesario para satisfacer de mejor forma sus necesidades.
De acuerdo a la revisin de la literatura, los autores han efectuado estimaciones
empricas con el objeto de determinar los factores que inciden sobre el desarrollo del
gobierno electrnico en el mundo. Estos factores, en toda su magnitud, dicen relacin
con la complejidad organizacional, la capacidad institucional, factores ideolgicos, estilo
de administracin, penetracin de internet, entre otros. Los resultados ms robustos
indican un efecto importante de la poblacin, el estilo de administracin y la penetracin
de internet sobre del desarrollo del gobierno electrnico (Moon 2002; Gallego-lvarez
et al. 2010).
132
133
6. Bibliografa
Balboni, M. (2010). Social-economic Implications of ICT Usage and Access in Latin America:
Information Society Program Micro Data Analysis. Trabajo presentado en la reunin anual
del grupo de trabajo para los indicadores de la Sociedad de la Informacin (WPIIS) de la
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Caro, C. (2005). Evaluacin del Desempeo Municipal: Cmo ordenar a los municipios
segn sus resultados? Departamento de Estudios Municipales de la Divisin de Polticas y
Estudios, SUBDERE, Ministerio del Interior.
CEPAL. (2007). Modelo multi-dimensional de medicin del gobierno electrnico
para Amrica Latina y el Caribe. Documentos de proyectos, N 124, Naciones Unidas,
Santiago de Chile.
Fuentealba, R. y Madariaga, M J. (2010). ndice de Gobierno Electrnico Municipal
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Gallego-lvarez, I., Rodrguez-Domnguez, L. y Garca-Snchez, I. (2010). Are
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Gil-Garca, J. R., y Luna-Reyes, L. F. (2003). Towards a Definition of Electronic
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Local Level: Progress to Date and Future Issues. Public Performance & Management Review,
26, 4, (pp. 325-344).
134
Bases de Datos
Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional, Casen (2009). Ministerio de
Planificacin.
Sistema Nacional de Informacin Municipal, SINIM 2009. Subsecretaria de Desarrollo
Regional y Administrativo, Ministerio del Interior.
Resultado Histrico Electoral. Ministerio del Interior. Disponible en: http://www.
elecciones.gov.cl/SitioHistorico/index2008_alca.htm
Clculo y Base de Datos. Fondo Comn Municipal 2011. Subsecretaria de Desarrollo
Regional y Administrativo, Ministerio del Interior. Disponible en:
http://www.sinim.gov.cl/desarrollo_local/selfcm.htm
135
7. Anexo
Cuadro 1: Variables de medicin del IGEM
(a)
(b)
Dimensiones
Informacin
Interaccin
en una
direccin
Pagos en
lnea
Variables de contenido
web
Actualizacin
Buscador
Contacto
Descripcin
institucional
Diseo
Links tiles
Mapa Sitio
Acceso Formularios
Bolsa Trabajo
Cuenta pblica
Gua trmites
Llamados Licitacin
Ordenanzas
Permisos Circulacin
PLADECO
Plano Regulador
Poltica Privacidad
Certificado Digital
Pago online
Poltica Seguridad
Encuestas online/otros
Newsletter/otros
Dimensiones
Marco
Normativo
Estructura
del municipio
RRHH
Transferencias
de fondos
Concejo
Municipal
Fiscalizaciones
y transp. finan.
Participacin ciudadana
Marco normativo
Materias de orden jurdico
Decretos
Reglamento adquisiciones
Reglamento interno
Reglamento CESCO
Estructura orgnica
Organigrama
Facultades, funciones y atribuciones
Personal y sus remuneraciones
Transf. fondos pblicos y municipales
Contrataciones y compras
Subsidios y programas sociales
Concursos pblicos y licitaciones
Subvenciones y fondeve
Adquisicin de bienes y servicios
Actas del concejo
Asistencia concejo
Actos y resoluciones
Actos con efecto sobre terceros
Calendario sesiones
Fiscalizaciones y auditorias
sobre ejercicio presupuestario
Informe financiero
Informacin
pasiva
Formularios de acceso a
informacin pasiva
Entidades en las que
participa el municipio
Presupuesto
Otros
Otros
Concesiones
Convenios
Permisos y derechos municipales
Publicaciones en el diario oficial
136
ESTUDIO DE CASOS
CON ALTO NDICE DE GOBIERNO ELECTRNICO 2010:
HUECHURABA Y PEALOLN
Karin Froimovich
137
138
1 stas y el resto de las referencias de Adello (1997) en Versin Electrnica Disponible en: http://edutec.rediris.
es/Revelec2/Revelec7/revelec7.html [Consultado el 23 de febrero de 2011]
139
y el poder (Castells 1997: 47). Asimismo, Valenti sostiene que Hoy en da se habla
de Sociedad del Conocimiento, Economa del Conocimiento, Revolucin Digital, Brecha
Digital, Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC) (Valenti 2002)24. Todas
estas son diferentes modos de nombrar a esta era o transformacin social.
Cabe preguntarse aqu qu se entiende por informacin? Adell, en su mismo estudio,
sostiene que es habitual la confusin entre informacin y conocimiento. El conocimiento
implica informacin interiorizada y adecuadamente integrada en las estructuras cognitivas
de un sujeto. Es algo personal e intransferible: no podemos transmitir conocimientos,
slo informacin, que puede (o no) ser convertida en conocimiento por el receptor,
en funcin de diversos factores (los conocimientos previos del sujeto, la adecuacin de
la informacin, su estructuracin, etc.) (Adell 1997). La informacin, a su vez, tiene el
carcter de ser novedosa y generar cierto impacto en el individuo que la recepciona.
La siguiente metfora del cuento El Diario a diario del escritor Julio Cortzar
ejemplifica claramente la nocin de informacin: Un seor toma el tranva despus de
comprar el diario y ponrselo bajo el brazo. Media hora ms tarde desciende con el mismo
diario bajo el mismo brazo. Pero ya no es el mismo diario, ahora es un montn de hojas
impresas que el seor abandona en un banco de plaza. Apenas queda solo en el banco,
el montn de hojas impresas se convierten otra vez en un diario, hasta que una anciana lo
encuentra, lo lee, y lo deja convertido en un montn de hojas impresas. Luego se lo lleva a su
casa y en el camino lo usa para empaquetar medio kilo de acelgas, que es para lo que sirven
los diarios de estas excitantes metamorfosis (Cortzar 1962: 40).
Lo importante es que los medios tecnolgicos de comunicacin han alcanzado tan alto
grado de globalizacin, que han permitido la conexin de distintos espacios territoriales
de manera instantnea, superando la distancia fsica. En este sentido, la informacin fluye
a grandes velocidades y se vuelve accesible a todos (Esto ltimo constituye uno de los
principios del Gobierno Electrnico local de Chile).
En este contexto, Castells seala que como tendencia histrica, las funciones y
procesos dominantes en la era de la informacin se organizan cada vez ms en torno a
redes: Aunque la forma en red de la organizacin social ha existido en otros tiempos
y espacios, el nuevo paradigma de la tecnologa de la informacin proporciona la base
material para que su expansin cale toda la estructura social (1997: 505). Esto da origen
a la denominacin del fenmeno como Sociedad de la Informacin.
140
2 stas y el resto de las referencias de Valenti (2002) en Versin Electrnica Disponible en: http://www.oei.
es/revistactsi/numero2/valenti.htm. [Consultado el 23 de febrero de 2011]
2. Descripcin Conceptual
Si bien gobierno electrnico es un concepto an no definido claramente por
tratarse de un fenmeno en pleno desarrollo, existen mltiples definiciones que recogen
conceptos tales como la aplicacin de tecnologas dentro de la Administracin Pblica,
la importancia de la interaccin entre ciudadanos y autoridad, eficiencia de la gestin, ebusiness o e-commerce para el trabajo de gobierno, parte del proceso de modernizacin,
entre otros.4 Sin embargo, en este artculo el trmino de Gobierno Electrnico se
3 sta referencia a SUBDERE (2003) en Versin Electrnica Disponible en: http://www.subdere.cl/1510/w3printer-78143.html. [Consultado el 30 de enero de 2011]
4 Para ms detalle ver Esteves, J. Anlisis del desarrollo del Gobierno Electrnico Municipal en Espaa. Madrid,
2005. Disponible en http://latienda.ie.edu/working_papers_economia/WPE05-32.pdf
141
142
A partir del producto del estudio recin mencionado, la actual investigacin se aboca
a explorar en qu consisten y cmo se desarrollan en la prctica diaria los modelos de
Municipio
Regin
IGEM
Valparaso
Metropolitana
Coquimbo
Metropolitana
Antofagasta
Bo Bo
Metropolitana
Metropolitana
Metropolitana
Valparaso
93,4
91,0
89,6
89,6
89,3
87,9
87,6
86,5
85,8
85,5
Municipio
Regin
IGEM
Huechuraba
Pealoln
Providencia
La Florida
Vitacura
Lo Barnechea
La Reina
Quilicura
Maip
Las Condes
Metropolitana
Metropolitana
Metropolitana
Metropolitana
Metropolitana
Metropolitana
Metropolitana
Metropolitana
Metropolitana
Metropolitana
91,0
89,6
87,6
86,5
85,8
84,5
83,4
83,4
83,1
82,7
143
144
a). Huechuraba
Huechuraba, que en lengua mapuche significa encima de la greda5, se encuentra
ubicada en el sector norte de Santiago. Limita con las comunas de Quilicura al poniente,
Conchal y Recoleta al sur, Vitacura al oriente, y bordea el cerro San Cristbal por el
costado norte.
En sus inicios, Huechuraba parte siendo una de las subdelegaciones establecidas en
la primera divisin poltica de Santiago en el ao 1862, bajo el mandato del Presidente
Jos Joaqun Prez. Luego, en 1927, bajo la presidencia de Don Carlos Ibez del Campo,
se crea la comuna de Conchal (luz amarilla en mapudungun), en cuyo territorio se
incluye la subdelegacin de Huechuraba. Es slo en 1981 que la comuna de Huechuraba
es creada como tal.6
Al referirse a las TICs utilizadas en este municipio, es importante destacar la evolucin
que ha tenido esta zona. Hasta mediados del siglo XX era considerada fuera del rea
145
146
147
Un ltimo dato relevante para este estudio es que, segn informacin brindada por
la Encuesta CASEN 2009, el 65,37% de la poblacin de la comuna accede a internet una
vez al da. Esto evidencia que la mayora de la poblacin que consume este servicio se
encuentra conectada a la red diariamente (Ministerio de Planificacin 2009).
b). Pealoln
Pealoln, por su lado, que en mapudungun significa caa de trigo,14 se encuentra
ubicada en el sector oriente de la capital. Limita con las comunas de Las Condes al norte,
La Reina al norponiente, uoa y Macul al poniente, La Florida al sur, y por su costado
oriente bordea las faldas de la precordillera.
Esta comuna fue creada a fines del ao 1984, tras la reformulacin comunal de la
Regin Metropolitana, proceso que a partir de 1981 dio origen a 17 nuevas comunas en
la Provincia de Santiago.15
Si bien se emplaza en sectores distantes uno de otro respecto de Huechuraba,
es posible apreciar un desarrollo similar entre ambas comunas. Pealoln, al igual que
Huechuraba, se trataba anteriormente de una comuna eminentemente rural, con amplios
fundos y loteos. En la dcada de los 40 comienza un periodo marcado por una fuerte
presin por habitar en la comuna que, unido a loteos irregulares del territorio y al proceso
de urbanizacin del sector, da como resultado la llegada de un nmero importante
de nuevos habitantes. En la dcada de los 70 se convierte en un rea con ms de
50.000 personas, poblacin proveniente de casi todas las regiones del pas, asentndose
en el territorio bajo la figura de tomas de terreno y conformando, de esta manera,
importantes sectores de campamentos en el rea de Lo Hermida.16
Asimismo, Pealoln tambin se compone por una diversidad de NSE. Anteriormente
esta comuna era conocida por estar compuesta eminentemente por un NSE bajo o
medio bajo. Sin embargo, en la dcada de los 90 nuevo periodo de habitabilidad esta
caracterizacin comienza a tomar un nuevo matiz, lo que se condice con el fenmeno de
heterogenizacin de ciertas comunas, mencionado anteriormente respecto de la comuna
de Huechuraba. Se da inicio a construcciones de nuevos conjuntos habitacionales, que
apuntan a un sector de la poblacin de mayor NSE, con miras a la erradicacin de tomas y
al crecimiento de la comuna, lo que diversifica el perfil socioeconmico de sus habitantes.
Esto genera una visin de Pealoln como una comuna ms amigable para su residencia en
la capital, desde el punto de vista medioambiental, que se empina hacia los cerros y hacia
148
149
150
5. Principales hallazgos
5.1 Modelo de implementacin y utilizacin de TICs en los municipios
Si bien Huechuraba y Pealoln se encuentran en lugares contiguos, al inicio del IGEM,
en la prctica se vislumbran importantes diferencias en su modelo de implementacin y
utilizacin diaria de las TICs. Huechuraba se encuentra en el primer lugar del ndice,
seguido de Pealoln, en la Regin Metropolitana. A nivel pas, Huechuraba ocupa el
segundo lugar y Pealoln el tercero. Sin embargo, es importante notar que es una
medida parcial de digitalizacin, ya que slo mide este tema en relacin al contenido de
su pgina web. En esto se ahonda ms adelante.
151
a). Huechuraba
Huechuraba, por su lado, presenta un modelo ms acotado en comparacin con el de
Pealoln, que se muestra amplio en cuanto a las actividades que realiza, y por ende ms
diverso y menos focalizado. Huechuraba responde a los conceptos tecnolgicos bsicos
de gobierno electrnico, a saber, utilizacin de tecnologas de informacin y comunicacin
como medios para una gestin ms rpida y mejor. El uso de las TICs en el municipio y
en la comuna consiste bsicamente en digitalizar los procesos municipales y aumentar la
cantidad de trmites susceptibles de realizar on-line. Esto disminuye as el tiempo utilizado
en los mismos, permite que un habitante que reside lejos del municipio le sea posible
realizar el mismo trmite desde su computador, evitando as recorrer distancias fsicas, y
hace los procesos ms eficientes. En este sentido, una de las entrevistadas seala que:
la pgina web es la nica TIC que tenemos en el municipio, por eso
intentamos que sea la mejor.20
Ser ms eficiente es la primera gran inversin tecnolgica. En este sentido, si bien es
un modelo ms acotado, tambin es ms profundo y su ventaja se basa en la focalizacin
y priorizacin de objetivos, logrando as resultados concretos a travs de productos
atractivos para la gestin requerida por comunidad.
Sin embargo, existe una segunda gran inversin en desarrollo, que consiste en un
proyecto educacional, a travs del proyecto Innova de la Pontificia Universidad Catlica de
Chile. Implica que cada nio tenga su computador en clases, sepa utilizar internet, y esto
sea una herramienta de democratizacin de la informacin accesible a los alumnos. No
obstante, este es un proyecto a nivel de alcalda, y no del rea informtica. En este sentido,
el proyecto se presenta desagregado de las gestiones de este departamento, dados los
diferentes objetivos que uno y otro persiguen. El proyecto se basa en la tecnologa, la que
constituye un medio para su fin, a saber, educar a travs de la globalizacin, la cual va ms
all de la tecnologa en s misma.
El actor municipal encargado del rea informtica seal que las capacitaciones se
realizan de forma interna a los funcionarios municipales, con el fin de que todos los
departamentos se encuentren digitalizados. Sostiene, a su vez, reiteradas veces, que
capacitar a la gente es muy difcil, y que quien lo desea se acerca al municipio, pero no
existe una iniciativa por parte de esta entidad. La opinin entregada por otra entrevistada
hace vislumbrar la posible existencia de iniciativas municipales por alfabetizar digitalmente
a la comunidad, que incluyen al mismo proyecto Innova. Lo que s est claro es que
stas no son parte de la gestin del Departamento de Informtica, como en el caso de
152
153
b). Pealoln
Por un lado, en el ao 2006 el actual alcalde de Pealoln crea la unidad municipal
denominada Comuna Digital, como parte de la organizacin del municipio de Pealoln.
Comuna Digital es una gerencia dependiente de la Administracin Municipal, y que est
por encima de la Direccin de Informtica en el organigrama. En trminos generales, su
objetivo consiste en que toda la comunidad se encuentre digitalizada y que esto sirva
como herramienta para el emprendimiento personal y comunitario. En este sentido, esta
iniciativa abarca un rea de trabajo mucho mayor a la que se encuentra ceida por el
mero uso de la tecnologa, sino que es un medio para una visin ms global. En otras
palabras, va ms all de la pericia tcnica. Como bien seala uno de los funcionarios
municipales de Comuna Digital:
Si bien en todos los municipios exista una direccin de Informtica, aqu no
sirve eso, l (el alcalde) quiere otra cuestin. Entonces en ese momento se
genera Comuna Digital (2006), que es una gerencia. Se pone un organismo
ms de poltica pblica sobre la Direccin de Informtica () Nosotros no
queremos una organizacin digital, queremos comuna digital.21
En esta misma lnea, el alcalde de la comuna, en su apuesta por hacer de Pealoln
la primera comuna digital de Chile, sostiene que para este proyecto se debe trabajar en
cinco pilares simultneos:
1.
2.
3.
4.
5.
A la base de este proyecto, el alcalde seala que la brecha digital tambin es un problema
social que combatir, ya que quien no sabe cmo utilizar la tecnologa se encuentra en una
clara desventaja con respecto a quienes si saben. Esto se aprecia tanto en el trabajo como
en la educacin, y en otras mltiples reas. Impide el acceso a informacin, a beneficios, a
154
la posibilidad de hacer trmites, etc. y muchas otras potencialidades que puede brindarles
internet.
Ahora bien, cules son los cimientos de Comuna Digital, un organismo y un proyecto
que a simple vista pueden parecer un tanto abstractos? Para alcanzar esta meta, en trminos
concretos, ser una comuna digital, esta gerencia posee una estrategia claramente definida
para su desarrollo, que se basa en tres dimensiones que actan de manera paralela:
155
156
lgica departamental extensa, que integra el desarrollo, uso y aplicacin de las TICs,
junto con los proyectos que a partir de stas se desarrollan con la comunidad; en
Huechuraba se aprecia una lgica departamental acotada y focalizada del uso de las TICs.
Estas diferencias quedan graficadas en los mismos nombres de las unidades municipales:
Comuna Digital y Departamento de Informtica.
La pregunta que surge luego de este anlisis es: a qu se debe la cercana de
posiciones en el ndice IGEM, tratndose de modelos de implementacin y utilizacin
de TICs diferentes? Por el momento, se dejar esta incgnita aqu para continuar con el
anlisis, y concluir finalmente con una propuesta que responde a esta pregunta.
157
158
159
160
6. Conclusiones
Al estudiar las comunas de Pealoln y Huechuraba, por encontrarse contiguas en
posiciones del ndice de gobierno electrnico, en los dos primeros lugares de la Regin
Metropolitana, se aprecia que, a pesar de esta cercana en posicin, muestran modelos
de implementacin y utilizacin de TICs diferentes, especficos y pertinentes a su realidad
y entorno comunal, a su prioridad estratgica.
161
Una posible respuesta a esto tiene que ver con que el ndice IGEM se muestra limitado
en cuanto a las variables medidas, pues slo considera lo que es posible ver a travs de
la pgina web, omitiendo algunos elementos calves dentro de una concepcin amplia
del gobierno electrnico en las municipalidades. El trabajo emprico demuestra que, si
bien es cierto que la web es importante en el uso de las TICs, es slo una herramienta
ms de gobierno electrnico y que, el modo de gestionar las TICs abarca muchas otras
aristas de trabajo con la comunidad. El nivel de digitalizacin municipal no est totalmente
incorporado. En este sentido, el ndice no es errado, no obstante, a travs de l slo es
posible obtener una medida respecto de la pgina web de ambos municipios.
A partir de estos hallazgos, sera interesante evaluar la posibilidad de construir un
nuevo ndice (o uno alternativo) que incluyera otros tpicos de digitalizacin tales como:
nivel de alfabetizacin comunal, proyectos educativos digitales, iniciativas personales
desarrolladas a travs de TICs, nmero de centros en red, slo por nombrar unas pocas,
que puedan contribuir en una medicin efectiva de la realidad digital de los municipios,
aprovechando el conocimiento ya adquirido por el ndice en cuestin. El objetivo de esto
sera medir no slo el gobierno electrnico en su gestin, sino los resultados comunales
que ste genera, sus efectos y consecuencias, y ms an, las iniciativas comunales que
existen respecto de la digitalizacin.
Este ndice incluira diversas dimensiones, partiendo con el gobierno electrnico y sus
indicadores pgina web, nmero de computadores en los colegios, nmero de centros
municipales conectados a internet, estado de madurez de red municipal, por nombrar
algunos y otras que se aproximaran al desarrollo digital de sus habitantes, tales como
alfabetizacin digital, emprendimiento personal, proyectos digitales desarrollados entre
los vecinos y el municipio, entre muchas otras. Esto promete reas municipales y locales
de investigacin an no cubiertas.
Ahora bien, retomando la pregunta de investigacin sobre las variables a las cuales
responde la alta posicin en el ndice en el caso de Pealoln y Huechuraba, se encuentran
distintas respuestas. Por un lado, se trata de municipios con caractersticas sociodemogrficas
e histricas bastante similares, y donde el tema tecnolgico es importante para el alcalde,
casi una prioridad. Sin embargo, los modelos de implementacin y utilizacin de TICs
difieren entre s. Si bien en ambas comunas existen iniciativas de digitalizacin de los
vecinos, Pealoln lo hace desde un organismo con amplias funciones y espacio de
accin, mientras que Huechuraba concentra la actividad municipal tecnolgica en un
departamento encargado de facilitar los trmites on-line para una mayor eficiencia en la
gestin municipal, lo que repercute en una gestin mejor para sus habitantes que en el
caso de no existir estos medios tecnolgicos.
162
Sin embargo, una de las variables ms determinantes para el uso y desarrollo de las
TICs a nivel municipal es el alcalde: su liderazgo, su modelo de gestin, y su voluntad
poltica. Tal como seal uno de los entrevistados de Huechuraba: con pocos recursos se
puede facilitar la gestin de trmites a los vecinos.
En este sentido, haciendo alusin a la primera reflexin que surge como respuesta al
alto ndice, a saber el nivel socioeconmico de la comuna, se aprecia que no existe una
relacin lineal entre el nivel de ingresos del municipio y la posicin en el ndice de gobierno
electrnico. Otros estudios podrn comprobar este supuesto. Esta ausencia confirma
que el nivel de digitalizacin municipal y comunal podra responder ms a caractersticas
de liderazgo, aspectos personales e intereses de la gestin, que a condiciones externas
generadas por el entorno.
Asimismo, ambos municipios estudiados presentan una importante interrelacin
intradepartamental, que se genera a partir del modelo de implementacin y utilizacin
de las TICs. Aqu la relacin entre variables se muestra de manera inversa a la estipulada:
a mayor nivel de digitalizacin, mayor interrelacin intradepartamental. Sin embargo, la
alta coordinacin se posibilita y facilita gracias al uso de la tecnologa. As, esto se muestra
como el reflejo de un importante uso de las TICs.
Este desarrollo se ve obstaculizado principalmente por la cultura organizacional,
frecuentemente reacia a adoptar cambios en sus herramientas de gestin. Esto da pie
para replantear el tema de la capacitacin, no slo en capacidad para utilizar la tecnologa,
sino en cuanto a educar acerca de sus beneficios.
Tambin es importante sealar que en el entorno en que se ubican estas comunas,
la tecnologa y su nivel tecnolgico no es un fin en s mismo, sino una herramienta para
mejores soluciones. Al fin y al cabo, se trata de un puente para una mejor calidad de vida.
As lo sostienen unnimemente todos los entrevistados.
En este estudio, donde se exploran las causas no evidentes del alto grado de
digitalizacin de dos municipios de la Regin Metropolitana, da pie para estudiar el caso
contrario, a saber, las causas de una baja posicin en el ndice de Gobierno Electrnico,
las cuales tampoco se presentan a simple vista. A su vez, da pie para estudiar casos
atpicos, es decir, municipios cuya posicin en el ndice IGEM llama la atencin ya sea por
su alto, medio o bajo nivel, en relacin a lo que se conoce acerca del municipio. Ejemplos
hay de sobra.
Por ltimo, el nivel de digitalizacin es importante medirlo no slo en cuanto a
gobierno electrnico dentro del gobierno local, sino tambin como se nombraba
anteriormente, el nivel de digitalizacin de los habitantes de la comuna y sus iniciativas
relativas a la digitalizacin.
163
7. Bibliografa
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Ministerio de Planificacin. (2009). Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica
Nacional CASEN 2009.
164
165
8. Anexo
Tabla 3: Lista de temas consultados segn entrevistados
Categora
ALCALDES
FUNCIONARIOS
MUNICIPALES
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Temas
1. Comuna
2. Municipio
2.a Organigrama
2.b Rol TICs
2.c Relacin comunidad y Municipio
2.d Principales demandas de la comunidad
2.e Principales medios de comunicacin
3. TICs y Gobierno
Electrnico
4. Proyecciones
TICs
1. Organismo
2. TICs y Gobierno
Electrnico
2.a Infraestructura
2.b Caracterizacin funcionamiento TICs
2.c Servicios que pueden realizarse
electrnicamente
2.d Estado de madurez TICs
2.e Participacin instancias de colaboracin
3. Proyecciones
TICs
1. Municipios
EMPRESA LDER
EN SOFTWARE
PARA LA
GESTIN
PBLICA
2. TICs y Gobierno
Electrnico
167
168
169
170
Colofn
171