Concesso de Uso Especial para fins de Moradia

O art. 183, da vigente Constituio, instituiu o usucapio especial de

imvel urbano, conferindo quele que possuir como seu, por cinco anos
ininterruptos e sem oposio, imvel de at duzentos e cinquenta metros
quadrados, para sua moradia ou de sua famlia, o direito de adquirir o
domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
Trata-se de relevante instrumento de poltica urbana, regulado pela Lei n
10.257, de 10/7/2001 o Estatuto da Cidade.
Esse diploma, porm, direcionou o usucapio especial para imveis
urbanos de propriedade privada. Como os imveis pblicos no so
suscetveis de ser adquiridos por usucapio, conforme averba o art. 183,
3, da CF, sentiu-se a necessidade de adotar para eles outro instrumento
que guardasse similitude com aquele instituto, sempre tendo em mira
atender s necessidades reclamadas pela poltica urbana. Foi ento
instituda a concesso de uso especial para fins de moradia, disciplinada
pela Medida Provisria n 2.220, de 4/9/2001.[3369] Sendo instrumento
recente, vale a pena alinhavar sucintamente algumas observaes sobre
seu regime jurdico.
Antes, porm, cumpre salientar que ambos os instrumentos tm como
ncleo central o direito moradia, sem dvida um dos direitos
fundamentais dos indivduos. Desse modo, pode dizer-se que o direito
propriedade, no usucapio, e o direito ao uso de imvel pblico, na
concesso de uso especial, retratam direitos-meio para o exerccio
dodireito-fim este o direito moradia, verdadeiro pano de fundo daqueles
outros direitos. Esse aspecto no deve ser esquecido na medida em que o
Estatuto da Cidade inclui o direito moradia como um dos fatores que
marcam ascidades sustentveis.[3370] Constitui, pois, uma das diretrizes
de poltica urbana, de modo que outros instrumentos devem ser institudos
para tal desiderato poltica urbana.[3371]
Os pressupostos da concesso de uso especial para fins de moradia so
bem semelhantes aos do usucapio especial urbano:
a) posse por cinco anos at 30 de junho de 2001;
b) posse ininterrupta e pacfica (sem oposio);
c) imvel urbano pblico de at duzentos e cinquenta metros
quadrados;
d) uso do terreno para fins de moradia do possuidor ou de sua famlia; e
e) no ter o possuidor a propriedade de outro imvel urbano ou rural
(art. 1).
A distino entre a concesso de uso especial para fins de moradia e o
usucapio especial urbano, quanto aos pressupostos, reside em dois

pontos: 1) nesta o objeto imvel privado, ao passo que naquela imvel

pblico (federal, estadual, distrital ou municipal, desde que regular a
ocupao, como reza o art. 3); 2) na concesso s se conferiu o direito ao
possuidor se os pressupostos foram atendidos at 30 de junho de 2001, ao
passo que no usucapio no foi previsto termo final para a aquisio do
direito. Significa que, se o indivduo, naquela data, tinha a posse do imvel
pblico por quatro anos, por exemplo, no adquirir o direito concesso
de uso especial.
Na esfera federal, a concesso de uso especial para fins de moradia
aplica-se s reas de propriedade da Unio, alcanando, inclusive, os
terrenos de marinha e acrescidos, desde que, obviamente, os ocupantes
preencham os requisitos estabelecidos na MP n 2.220/2001. A lei, todavia,
veda a incidncia do instituto sobre imveis funcionais, o que, porm, no
impede, como j vimos, sejam utilizados por fora de outros institutos
jurdicos.[3372] Por outro lado, no h para o ocupante direito subjetivo
concesso em foco relativa ocupao de imveis sob administrao do
Ministrio da Defesa ou dos Comandos da Marinha, do Exrcito e da
Aeronutica; tais imveis so considerados de interesse da defesa nacional,
o que permite que a Administrao transfira a concesso para outra rea
(art. 5, III, do Estatuto da Cidade).[3373]
A legislao era omissa a respeito da natureza do direito oriundo da
concesso sob exame, muito embora sua fisionomia fosse a de direito real,
como sustentamos em edies anteriores. Atualmente, a concesso de uso
especial para fins de moradia est expressamente mencionada na relao
dos direitos reais contida no Cdigo Civil (art. 1.225, XI, com a alterao da
Lei n 11.481, de 31.05.2007). Por outro lado, o direito passou a estar entre
aqueles que podem ser objeto de hipoteca, como registra o art. 1.473, VIII,
do Cdigo Civil.[3374]Ademais, o direito de uso especial para fins de
moradia tem idoneidade para figurar como objeto de alienao fiduciria,
podendo, portanto, o devedor transferi-lo, de forma resolvel, ao credor
como instrumento de garantia contratual.[3375]
Alm disso, o ttulo da concesso, seja ele formalizado por termo
administrativo, seja por sentena judicial, reclama registro no Cartrio do
Registro de Imveis.[3376] Devidamente regularizada, a concesso pode
ser objeto de garantia real, cominando-se aos agentes financeiros do
sistema financeiro da habitao a obrigao de aceit-la.[3377] A
concesso em foco, porm, distingue-se da concesso de direito real de uso
prevista no Decr.-Lei 271/67 pela circunstncia de que ela conferida para
afinalidade exclusiva de moradia, o que no ocorre nesta ltima, em que h
outras finalidades do uso, como visto anteriormente.
Outro aspecto que nos parece relevante no tema diz respeito
natureza jurdica do instituto no que concerne forma jurdica de que se

reveste. Ao exame do regime jurdico desse tipo de concesses, que tem

lineamentos singulares, est claro que o legislador atribuiu
Administrao atividade vinculada para o fim de reconhecer ao ocupante
o direito subjetivo concesso para moradia, desde que cumpridos os
requisitos legais. Quer dizer: cumprido o suporte ftico do direito pelo
ocupante, outra conduta no se espera da Administrao seno a de
outorgar a concesso. A lei no lhe outorgou qualquer margem de
liberdade para decidir sobre a outorga ou no da concesso. Ora,
justamente por isso que a concesso de uso especial para fins de moradia
s pode ostentar a natureza jurdica de ato administrativo vinculado, e no
de contrato administrativo, como poderia parecer primeira vista em razo
do que sucede nas demais formas de concesso.
H mais de uma razo para tal fisionomia.
Primeiramente, inexiste qualquer tipo de negcio jurdico bilateral que
ao menos denuncie a celebrao de contrato. Depois, no h como se
admitir contrato administrativo em que a Administrao seja obrigada
celebrao. Note-se que a hiptese no a mesma que ocorre nos
contratos administrativos, em que o vencedor da licitao, sendo esta
homologada, tem direito subjetivo ao contrato (arts. 49 e 50 da Lei n
8.666/93). Mesmo quando tal ocorre, possvel, diante de razes de
interesse pblico, que a Administrao no firme o contrato, embora deva
arcar com as consequncias pecunirias. No o que acontece com a
concesso em foco: preenchidos os requisitos pelo ocupante, tem ele
direito subjetivo concesso. Se a Administrao opuser algum interesse
pblico incontornvel para a outorga, ter que indenizar integralmente o
concessionrio, como o faria se o caso fosse de desapropriao.
Por ltimo, essa modalidade de concesso tem o mesmo suporte
jurdico bsico do usucapio especial de imvel urbano para fins de
moradia, instituto que, obviamente, est distante de qualquer concepo
contratual. Em suma, se o instituto tem linhas especficas e regime jurdico
prprio, o que deve prevalecer o seu contedo, e no a denominao, que
pode conduzir a uma errnea perspectiva.
Pode-se, pois, considerar, para concluir, que anatureza jurdica da
concesso de uso especial para fins de moradia a de ato administrativo
vinculado, de outorga de direito real de uso em imvel pblico, para fins de
moradia do possuidor ou de sua famlia.
Para evitar o desvio de finalidade do instituto, o direito concesso de
uso especial para fins de moradia s ser reconhecido uma vez ao mesmo
possuidor. A concesso ser gratuita e poder ser outorgada ao homem ou
mulher, ou a ambos, sendo irrelevante o estado civil dos interessados. No
caso de morte do possuidor, o herdeiro legtimo continua a posse do
antecessor, desde que j resida no imvel ao tempo da abertura da

sucesso.[3378] Sem esta condio, no haver continuidade e, em

consequncia, invivel ser a outorga da concesso.
A formalizao da concesso para moradia pode efetivar-se por termo
administrativo, quando o pedido for atendido na via administrativa, sem a
formao de litgio, ou por sentena judicial, quando, denegado o pedido ou
omissa a Administrao em apreci-lo, o ocupante formular seu pedido em
juzo.[3379] Qualquer desses ttulos ser suscetvel de registro no Cartrio
do Registro Imobilirio. Se se tratar de imvel da Unio ou dos Estados, o
interessado deve instruir o pedido de concesso com certido do rgo
municipal competente, na qual seja certificado que o imvel se localiza em
rea urbana e que se destina realmente moradia do ocupante ou de sua
famlia.[3380]
Em alguns casos, o legislador admite que o possuidor possa obter a
concesso em outro local. Um desses casos pressupe que o local da
ocupao provoque risco vida ou sade dos possuidores; se tal suceder,
fica garantido aos ocupantes o direito subjetivo concesso em local
diverso (art. 4). A Administrao, portanto, tambm aqui est vinculada
outorga desse direito, no tendo qualquer margem de decidir de forma
diversa.[3381] Em outros, no entanto, o legislador conferiu ao Poder
Pblico a faculdade de transferir o local da ocupao, rendendo ensejo,
assim, a atuao discricionria por parte dos rgos administrativos. o
que ocorre quando a ocupao se processa em imvel:
a) de uso comum do povo;
b) situado em via de comunicao;
c) destinado a projeto de urbanizao;
d) adequado construo de represas e obras congneres; e
e) de interesse da preservao ambiental, da proteo dos
ecossistemas naturais ou da defesa nacional.[3382]
A concesso de uso especial para fins de moradia pode extinguir-se de
duas maneiras: 1) quando houver desvio de finalidade, ou seja, quando o
concessionrio der ao imvel outro fim que no o de moradia para si ou
para sua famlia; 2) no caso de o concessionrio adquirir a propriedade de
outro imvel urbano ou rural.[3383]Extinta a concesso, dever averbar-se
o fato no Cartrio do Registro de Imveis por meio de declarao da
Administrao que outorgou a concesso, a fim de produzir efeitos erga
omnes.
O legislador, ainda, curvando-se a exigncias urbansticas inafastveis,
instituiu a concesso coletiva de uso especial para fins de moradia (art. 2),
semelhana do usucapio especial coletivo de imvel urbano particular,
disciplinado pela Lei n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). Outorgar-se- a

concesso coletiva para moradia quando, em imvel pblico urbano com

rea superior a duzentos e cinquenta metros quadrados, haja ocupao por
populao de baixa renda para sua moradia, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, no sendo possvel identificar os
terrenos ocupados por possuidor. Aqui tambm h a exigncia de que o
possuidor no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
Na concesso coletiva, a cada concessionrio ser atribuda igual
frao ideal do terreno, e isso sem levar em conta a dimenso do terreno
que cada possuidor ocupe. Ressalva-se apenas a celebrao de acordo
entre os ocupantes, no qual pode ser pactuada a atribuio de fraes
ideais diferenciadas. A frao ideal outorgada a cada possuidor no poder
exceder a duzentos e cinquenta metros quadrados.[3384] Sem dvida
singular, e at mesmo se afigura esdrxulo, que a concesso seja outorgada
para incidir sobre uma frao ideal do terreno. Entretanto, deve
considerar-se que o instituto tem carter urbanstico e visa a regularizar a
situao imobiliria de infinito nmero de pessoas, integrantes do que a lei
denominou de populao de baixa renda. Alm disso, procurou o
legislador assemelhar esse tipo de concesso ao usucapio especial de
imvel urbano privado, figura em que, pela formao de condomnio, o
domnio de frao ideal de terreno no acarreta qualquer estranheza. Por
fim, preciso aceitar que a ordem urbanstica est mesmo a reclamar
medidas jurdicas novas, ainda mais quando se cuida de garantir o bemestar, a segurana e a comodidade das populaes.