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desenvolvimento e cidadania
Economia, distribuio da
renda e mercado de trabalho
Volume 1
Ana Fonseca
Eduardo Fagnani
(orgs.)
2013
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Sumrio
5 Apresentao
7 Prefcio
Iole Ilada
11 Introduo
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Tiago Oliveira
269 Seguridade social, trabalho e polticas de emprego no Brasil: questes e solues para
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Apresentao
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Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais importantes do mundo capitalista, porm quase a metade da populao ainda encontrava-se na condio de pobreza e um quarto no analfabetismo. Nas duas
ltimas dcadas do sculo passado, mesmo com a transio democrtica, a
economia permaneceu praticamente travada, num quadro de semiestagnao
da renda per capita e regresso social. O desemprego chegou a 15% da fora
de trabalho no ano 2000, acompanhado de elevada pobreza e desigualdade da
renda, riqueza e poder.
Para enfrentar os prximos desafios pela continuidade da via popular
e democrtica, a Fundao Perseu Abramo reuniu e associou-se a uma nova
gerao de intelectuais engajados na continuidade das lutas pelas transformaes do Brasil. Aps mais de oito meses de trabalho intenso, profundo
e sistmico, com debates, oficinas e seminrios, tornou-se possvel oferecer
a presente contribuio sobre problemas e solues dos temas mais cruciais
desta segunda dcada do sculo XXI.
Na sequncia, espera-se que a amplitude dos debates entre distintos
segmentos da sociedade brasileira possa conduzir ao aprimoramento do entendimento acerca da realidade, bem como das possibilidades e exigncias
necessrias continuidade das mudanas nacionais e internacionais. A leitura
atenta e o debate estimulante constituem o desejo sincero e coletivo da Fundao Perseu Abramo.
A Diretoria
Fundao Perseu Abramo
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Prefcio
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Foi partindo de tais constataes que a Fundao Perseu Abramo concebeu, em janeiro de 2013, os Projetos para o Brasil, conjunto de estudos temticos sobre os principais problemas brasileiros. A ideia era reunir e mobilizar
o pensamento crtico de um grupo de especialistas em cada tema, tanto provenientes do mbito acadmico quanto com atuao nos movimentos sociais
ou rgos governamentais.
Tais especialistas deveriam ser capazes de identificar obstculos e entraves para a consecuo de polticas visando a superao daqueles problemas, a
partir de um diagnstico da situao e de uma avaliao crtica das propostas
existentes para enfrent-los. Deveriam, pois, recuperar aspectos do passado e
analisar o presente, mas visando a contribuir para pensar o futuro.
Isso implicava desafios de grande monta. O primeiro era a definio dos
temas. A cada debate, uma nova questo relevante era apontada como merecedora de um estudo especfico. Fomos levados assim a fazer uma seleo,
que como qualquer escolha desta natureza imperfeita. Imperfeita porque
incompleta, mas tambm porque reflete o estabelecimento de divises e recortes em uma realidade que, em sua manifestao concreta, constitui um todo,
intrincado e multifacetado.
A realizao de recortes no todo tambm implicou outra questo desfiadora, relativa ao tratamento das interfaces e superposies temticas. O debate com os colaboradores, no entanto, e sobretudo o processo de elaborao
dos estudos, demonstrou-nos afinal que isto no deveria ser visto como um
problema. Era, antes, uma das riquezas deste trabalho, na medida em que poderamos ter textos de especialistas distintos debruando-se, com seus olhares
particulares, sobre as mesmas questes, o que evidenciaria sua complexidade
e suas contradies intrnsecas e estabeleceria uma espcie de dilogo tambm
entre os temas do projeto.
Considerando tais desafios, com grande entusiasmo que vemos nesse
momento a concretizao do trabalho, com a publicao dos livros da srie
Projetos para o Brasil. A lista2 de temas, coordenadores e colaboradores, em si,
d uma dimenso da complexidade do trabalho realizado, mas tambm da
capacidade dos autores para desvelar a realidade e traduzi-la em instigantes
obras, que tanto podem ser lidas individualmente como em sua condio de
parte de um todo, expresso pelo conjunto dos Projetos para o Brasil.
Os livros, assim, representam a materializao de uma etapa dos Projetos.
A expectativa que, agora publicados, eles ganhem vida a partir do momento
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Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo
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Introduo
Nesta coletnea a questo social tratada em dois livros complementares. O primeiro1 aborda os temas da distribuio da renda, da necessria articulao entre as estratgias macroeconmica e social e os desafios do mercado
de trabalho. Compreende nove artigos escritos por dezesseis especialistas.O
segundo2 analisa as desigualdades do acesso aos bens e servios sociais bsicos e enfatiza o objetivo de aprofundar a universalizao da cidadania para os
setores da Educao, Seguridade Social, Previdncia Social, Sade, Assistncia Social, Segurana Alimentar e Nutricional, Pobreza, Habitao Popular e
Saneamento. Alm disso, analisa os novos desafios colocados pela transio
demogrfica. Compreende 13 artigos escritos por 25 especialistas.
Os 22 artigos escritos por 41 especialistas tem por objetivo contribuir
para o debate sobre a questo social brasileira na perspectiva da agenda de
desenvolvimento. Para que o leitor no perca a viso geral que orientou as
anlises, optou-se por reprisar esta apresentao em ambos os livros.
Os artigos apresentadas nos dois livros possuem trs eixos principais.
O primeiro procura ressaltar as mudanas introduzidas em diversas polticas
pblicas no perodo recente que resultaram em inequvocos progressos nas
condies de vida dos brasileiros, aps a longa quadra regressiva sob a vigncia do projeto liberal.
1. Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania: Economia, Distribuio da Renda e Mercado de Trabalho. Ana Fonseca e
Eduardo Fagnani (Orgs.). So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013.
2. Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania: Educao, Seguridade Social, Pobreza, Poltica Urbana e demografia. Ana
Fonseca e Eduardo Fagnani (Orgs.). So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013.
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O segundo eixo destaca que, apesar desses avanos, muitos limites estruturais no foram enfrentados e permanecem como desafios para o futuro imediato.
Destacam-se, especialmente, a questo da distribuio da renda ainda elevada
em relao aos parmetros internacionais , os traos do subdesenvolvimento
do mercado de trabalho e as desigualdades no acesso de bens e servios sociais
bsicos. Tambm se colocam temas relacionados ao financiamento da proteo
social, ao esvaziamento do pacto federativo, aos processos de mercantilizao da
gesto das polticas sociais e o necessrio fortalecimento da gesto estatal.
Finalmente no terceiro eixo e com base nos anteriores so apresentadas
propostas para o enfrentamento e superao desses temas estruturais.
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1980, o Banco Mundial elaborou o conhecido modelo dos trs pilares. Ao Estado cabia somente atuar de forma focalizada no pilar inferior, onde se concentra
a pobreza arbitrada pelas agncias internacionais. Para os pilares intermedirios e superiores, as solues seriam ditadas pelo mercado. A privatizao foi
imposta para setores essenciais, como sade (Wordl Bank, 1993), previdncia
(World Bank, 1994), saneamento e transporte pblico. No caso da previdncia,
nos anos de 1990 mais de uma dezena de pases de Amrica Latina fizeram as
reformas paradigmticas propostas pelo Banco Mundial (Mesa-Lago, 2006).
Essa estratgia nica passou a ser imposta como o ncleo da agenda
voltada para o desenvolvimento social nos anos de 1990. Crescimento da
economia, gerao de empregos, valorizao da renda do trabalho e polticas
pblicas universais que asseguram a cidadania social eram dispensveis (Banco Mundial, 2001).
com esse pano de fundo que podemos compreender o retrocesso dos
direitos trabalhistas e da previdncia social; o abandono da reforma agrria; o
avano da mercantilizao das polticas sociais (educao, sade, saneamento,
transporte pblico); a ausncia de poltica nacional de transporte pblico, habitao popular e saneamento; o esvaziamento do pacto federativo; as restries ao gasto social, pela captura dos fundos pblicos pelo poder econmico
(DRU, Seguridade Social, Encargos Financeiros, Isenes tributrias). Cabe registrar, no entanto, alguns avanos institucionais nas reas da sade, educao
fundamental e assistncia social que, no obstante, foram sistematicamente
limitados pela poltica macroeconmica (Fagnani, 2005).
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3. Para Perry Anderson, neste incio do sculo XXI, o neoliberalismo segue aprofundando seu poder no mundo. Mas, com
todas as restries e ressalvas necessrias, na Amrica do Sul a direo adotada tem sido a contrria, com maior nfase no
papel do Estado e no controle pblico e menos nas privatizaes. Com o surgimento dos governos de esquerda e progressistas, o continente passou a ser portador de uma esperana que no existe em nenhum outro lugar do mundo hoje. Na
sua viso, o Brasil, est na linha de frente deste processo de abrir frestas para caminhar no contra fluxo da ideologia
mundial dominante. O Brasil e a Amrica Latina, segundo Perry Anderson. Carta Maior, 15 out. 2013.
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Entre 1999 e 2002 o Partido dos Trabalhadores (PT) elaborou um projeto social-desenvolvimentista com o objetivo de reconstruir o Brasil depois
do vendaval neoliberal4. Mas, em plena campanha eleitoral, esses mpetos
foram contidos porque, para preservar o status quo social, os agentes financeiros passaram a apostar contra o Brasil. Era uma verdadeira chantagem que os
mercados faziam com os eleitores brasileiros, afirma Belluzzo (2005).
Passada esta fase mais crtica, o projeto social-desenvolvimentista pode
ser parcialmente resgatado. O crescimento voltou a ser contemplado na agenda governamental aps quase trs dcadas de marginalizao e passou a existir
maior convergncia entre objetivos econmicos e sociais. verdade que esse
movimento foi auxiliado pelo comercio internacional favorvel e tambm
verdade que a poltica econmica permaneceu assentada em cmbio valorizado, juros altos, metas de inflao, supervit primrio e autonomia do Banco
Central. Todavia, dentro dos limites dados pela correlao de foras da concorrncia capitalista sob a hegemonia do capital financeiro em escala global, o
governo optou por polticas fiscais e monetrias menos restritivas, sobretudo
aps a crise financeira internacional de 2008.
A postura em favor do crescimento havia sido reforada antes da crise internacional. Em 2007 foi lanado o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
que procura reforar o papel do Estado na coordenao dos investimentos pblicos e privados voltados para a expanso da infraestrutura econmica e social.
A nfase no crescimento foi revigorada pela ecloso da crise internacional. Medidas anticclicas foram adotadas, a meta de supervit primrio foi
afrouxada e os bancos pblicos adotaram uma estratgia agressiva de ampliao do crdito, que praticamente dobrou entre 2003 e 2012 (de 24% para
50% do PIB). No campo da habitao, outra medida anticclica foi o lanamento de um novo programa, denominado Minha Casa, Minha Vida, com
o objetivo de construir um milho de novas moradias nos prximos anos;
o programa inovou ao adotar mecanismos mais flexveis de financiamento,
favorecendo o acesso habitao aos estratos de baixa renda, fato indito na
poltica habitacional do pas.
Entre 1990 e 2005, o PIB cresceu a taxas mdias anuais prximas de
2,5%. No trinio 2006-2008, esse patamar saltou para cerca de 5%; retrocedeu (-0,2%) em 2009 (crise global); e avanou para 7%, em 2010. Desde
ento, o crescimento tem sido menor, sobretudo pelo agravamento da crise
financeira internacional.
4. Consultar Mantega, Mattoso, Singer e Gonalves (2000); Mercadante e Tavares (2001); e Partido dos Trabalhadores
(2001).
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Os avanos ocorridos nos ltimos anos com a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS, 2004) que organiza o Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) a partir de 2005, para operar em rede de acesso a benefcios e
servios de proteo bsica, mostram a Assistncia Social como poltica pblica e de direitos, ampliando e fortalecendo sua capacidade protetiva, assim
como promovendo sua integrao com as demais polticas sociais de modo a
fortalecer a Seguridade Social. Mas, o processo de consolidao requer aprofundamento de temas complexos relacionados s assimetrias existentes entre
o seus segmentos de prestao de servios e transferncia de renda; aos seus
mecanismos de financiamento; e, a necessria construo de pactos federativos para a melhor articulao institucional de aes e programas entre seus
diversos componentes (transferncia de renda; servios tpicos de assistncia
social; e Segurana Alimentar).
A agenda de desenvolvimento deve levar em conta que nos ltimos 60
anos o Brasil nunca contou com polticas nacionais de habitao popular, saneamento e mobilidade urbana que fossem portadoras de recursos financeiros
e institucionais compatveis com os problemas estruturais agravados desde
meados do sculo passado em funo da acelerada urbanizao.
Como consequncia, as polticas habitacionais durante muitos anos foram inacessveis para as camadas de baixa renda. No saneamento ambiental,
mais de 40% dos brasileiros no tem acesso adequado gua e mais de 60%
no tem coleta de esgoto adequada. O atual caos do transporte pblico revela um quadro crnico da precria mobilidade urbana com a insuficincia da
oferta de transporte de massa. Impera a necessidade urgente de uma poltica
de mobilidade urbana que integre a estratgia nacional, estaduais e municipais. A poltica fornece as diretrizes, mas com flexibilidade que respeite a
poltica e estratgias locais.
O Programa Bolsa Famlia tem mritos evidentes, como parte da estratgia de desenvolvimento social. Cumpriu etapa importante na incluso dos
menos favorecidos. O desafio da dimenso social do desenvolvimento transformar indivduos em situao de misria em cidados portadores de direitos
sociais universais.
Em oposio agenda neoliberal, hegemnica no plano internacional (Fagnani, 2011), no se deve caminhar exclusivamente na transferncia condicio
nada de renda para o combate pobreza extrema. Tampouco se deve caminhar
no sentido da focalizao das polticas universais. Ao contrrio, o desafio para o
futuro que a universalizao da cidadania social alcance todos os brasileiros.
Enfrentar esse difcil desafio requer o fortalecimento dos sistemas pblicos universais conquistados em 1988 e no o seu desmonte. Mais do que isso,
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5. PEC 233/2008.
6. Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados (Proes, 1997), seguido da Lei de Responsabilidade
Fiscal e da Lei de Crimes Fiscais.
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Referncias bibliogrficas
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MESA-LAGO, C. As reformas de previdncia na Amrica Latina e seus impactos nos princpios de seguridade social. Braslia: Ministrio da Previdncia
Social, XVII, 189p. Coleo Previdncia Social. Srie tradues; v. 23, 2006.
PARTIDO DOS TRABALHADORES. A ruptura necessria. XII Encontro Nacional realizado em Olinda-PE (14 a 16/12/2001); Resolues de Encontros e
Congressos & Programas de Governo. Partido dos Trabalhadores/ Fundao
Perseu Abramo (www.fpabramo.org.br), 2001.
POCHMANN, M. Heranas. Valor, 11 ago. 2011.
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Captulo 1
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Distribuio de renda
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Captulo Um
Desafios para
o enfrentamento
da desigualdade no
Brasil
Introduo
O objetivo deste captulo apresentar uma narrativa histrica e conceitual que permita abordar a questo da desigualdade no Brasil contemporneo,
para alm dos indicadores de distribuio de renda. As duas primeiras sees
discorrem sobre as trs fases da evoluo histrica da sociedade brasileira,
alm da quarta, inaugurada nos anos 2000 e que, apesar dos avanos importantes, no conseguiu ainda alterar de maneira substantiva os padres de
elevada desigualdade que caracterizam o pas. A segunda seo apresenta tambm alguns indicadores de distribuio de renda e de excluso social para o
perodo mais recente. Na terceira seo discute-se alguns conceitos de cunho
mais terico, os quais sero recuperados nas consideraes finais, quando os
contornos do problema do enfrentamento da desigualdade aparecem relacionados necessidade de um projeto nacional de desenvolvimento.
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caram de tamanho e, mesmo assim, as diferenas entre os grupos sociais, inclusive aqueles que passaram a compor a estrutura de classe, no arrefeceram,
ampliando-se durante os anos 1980 e estabilizando-se em altos patamares nos
anos 1990. Apenas e na dcada passada, este cenrio sofreu mudanas com a
reduo na desigualdade e na distribuio de renda.
Como explicar este movimento histrico reiterativo da desigualdade,
bem como a sua reduo recente, ainda insuficiente, se o pas se mantm, em
termos internacionais, no topo da lista de naes com altos nveis de concentrao da renda?
J foi observado pelos grandes nomes do pensamento social brasileiro
que a pobreza e a desigualdade fenmenos diversos e, em alguma medida,
complementares tm no pas um papel constitutivo, capaz de, ao concentrar a
renda, a riqueza, o poder e a cultura nas mos de poucos, definir os caminhos
atravs dos quais a sociedade se reproduz. E dessa forma mantendo sempre
parcelas expressivas da populao sub-remuneradas e sem acesso a direitos
bsicos, tanto em alguns setores dinmicos, como nas atividades geralmente
precrias, do chamado setor informal ou no capitalista, das reas urbanas e
rurais.
Uma das chaves para compreender o fenmeno oferecida pelo conceito de capitalismo dependente de Florestan Fernandes, desenvolvido a partir de
contribuies de autores como Caio Prado Jr. e Celso Furtado.
Em consequncia, o seu prprio crescimento econmico interno espelha,
estrutural e dinamicamente, a natureza, a intensidade e a variao ou a flutuao das economias nacionais a que se associam heteronomicamente (Fernandes, 1968: 38).
O capitalismo dependente caracteriza-se pelo fato de que o poder destrutivo e criador do capitalismo no superou, no Brasil, o recurso constante
s formas sociais pr-capitalistas. De acordo com aquele conceito, possvel
caracterizar historicamente a economia do pas:
a. possuir uma ordem capitalista interna, mas dinamizada a partir de fora e,
portanto, subordinada a um crescimento econmico, poltico e sociocultural
controlado pelas naes hegemnicas sempre associadas aos interesses dominantes internos. Assim, atravs da deciso poltica sobre o carter da modernizao, esses interesses associados filtram as imposies do mercado mundial
e organizam a sociedade de modo a manter as distncias sociais;
b. uma insero muito especfica no mercado mundial que lhe d uma autonomia apenas relativa. uma economia que, desde a sua fundao, foi montada
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para ser fonte de excedente para as naes hegemnicas, mas, ao mesmo tempo,
dependente da aplicao do mesmo excedente para se reproduzir.
No entanto, importante ressaltar que, isso no significa que o capitalismo dependente se mostre atrasado ou pouco dinmico. Na verdade, constituise como fonte importante para a acumulao de capital em nvel mundial,
muitas vezes, logrando dinamizar o mercado interno e at mesmo criar relaes de complementaridade e oposio com setores da burguesia nacional e
do Estado. Naturalmente, este processo tambm se revela de diversas maneiras
em cada tempo histrico, de acordo com as dinmicas sociais e econmicas
internas e com a constante reconfigurao do capitalismo em escala mundial.
Como se formou essa dependncia? As razes da dependncia nasceram
durante a colnia. Tal como desenvolvido de maneira pioneira por Prado Jr.
(1942), o sentido da colonizao estava estruturado em torno da grande lavoura de produtos exportveis, levando a uma rgida especializao, associada
grande escala do latifndio e ao trabalho escravo. Essa estrutura produtiva
conduziu a uma extrema concentrao da renda e principalmente do poder
nas mos dos homens brancos de origem europeia, drenando o excedente para
os capitalistas situados na metrpole. Ou seja, temos aqui uma segmentao
fundamental da sociedade brasileira entre possuidores de terras e de escravos, de
um lado, e de escravos e despossudos de escravos, do outro1.
Quando da independncia poltica, os grupos dominantes locais que
tomaram o controle do poder reorganizaram a repartio do excedente econmico, mas no tocaram nas diferenas sociais e na dinamizao da economia a
partir de fora. Processou-se, ento, uma metamorfose do senhor em cidado.
Dois planos de poder se superpuseram: a manuteno da ordem patrimonialista e a organizao do poder central. No obstante, tem incio a organizao
interna de uma economia de mercado, liberando os mveis puramente capitalistas de comportamento econmico, ainda que estes se afigurassem ainda
enquistados e/ou subordinados sociedade hierrquica e estamental (Fernandes, [1974]1987).
Consolida-se ento uma nova vinculao internacional a partir da expanso da Revoluo Industrial na Europa. Segundo Prado Jr. [1945] (1985),
a segunda metade do sculo XIX marca uma profunda transformao econmica na histria brasileira: um incipiente o capitalismo dava ento seus
primeiros e modestos passos. Vinculado finana internacional e expanso
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Captulo um
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1. importante lembrar que o escravo, alm de fonte de trabalho, era fonte de riqueza para os outros, os que viviam do
no trabalho. Paralelamente, os homens livres pobres, ou desclassificados sociais, tambm faziam parte dos despossudos,
ainda que no plenamente expropriados.
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Captulo um
(...) classes e relaes de classe carecem de dimenses estruturais e de dinamismos societrios que so essenciais para a integrao, a estabilidade e a
transformao equilibrada da ordem social inerente sociedade de classes
(Fernandes, 1975: 35).
Em outras palavras, foi necessrio ao capitalismo ajustar-se (e no superar) a estrutura social brasileira e seus restos de coloniais, criando novas
posies de classes subordinadas no tpicas do capitalismo clssico as
quais inclusive contriburam para exponenciar a acumulao de capital. Paralelamente, os elementos dinmicos do capitalismo dependente aparecem sob
a forma de uma classe operria relevante ainda que manietada pelo sistema
corporativista e pela represso recorrente , e de uma classe mdia assalariada
crescente nos setores pblico e privado.
Na sequncia do golpe de 1964, reforaram-se os laos de subordinao das dinmicas econmica, poltica e cultural, porm agora por meio de
um arranjo complexo de interesses entre a burguesia local reconfigurada e o
capital estrangeiro, mediados por um Estado cada vez menos burocrtico e
desenvolvimentista, na medida em que aciona uma nova coalizo de poder
que combina a expanso do capitalismo com demandas clientelistas regionais
e setoriais (Santos, 2006).
Manter, no entanto, uma estrutura social to desigual, na ausncia de
canais de vazo para as tenses sociais, obrigou (e obriga) a burguesia aqui
entendida como uma congrie social, agrupando vrias posies de classe e de
mercado a utilizar tambm formas pr-capitalistas de autoproteo, tanto
atravs da violncia econmica, poltica e cultural como, se necessrio, fsica.
Resumindo:
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a base estrutural com que contam [os burgueses], para se firmar como classe
em si e para si, to fraca, que no podem despojar a ordem social competitiva
de arranjos variavelmente pr ou extra-capitalistas (Fernandes, 1975: 70).
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expanso da economia (sustentadas na subordinao externa e na concentrao interna da renda, do prestgio social e do poder). A equao se resolve
na esfera poltica ancorado-se numa estrutura social marcada pela fragmentao dos interesses na base e por uma cpula ciosa e relativamente unida
em torno dos seus interesses de classe imediatos.
Nesse contexto, os grupos dominantes, tradicionais e modernos, unem-se
no resguardo de formas mais ou menos espoliativas de acumulao. Isto, entretanto, no impede que formas mais dinmicas e mais intensivas em capital tambm avancem, permitindo que o capitalismo brasileiro possa inclusive produzir
internamente seus prprios ciclos (Rangel, [1985] 2005).
Em meio a esta dinmica prpria, a forma concreta como se realizou a desigualdade no Brasil durante o seu processo de industrializao pode, por fim, ser
resumida em trs processos no vividos no pas (Oliveira e Henrique, 1990):
a. ausncia de uma reforma agrria capaz de evitar, tanto a concentrao
do poder nas mos de poucos, como a pauperizao da populao do campo
que terminou expulsa de seu trabalho em razo da pobreza e da modernizao
das lavouras;
b. ausncia de liberdade de organizao. A represso, por vezes violenta, a
movimentos que reivindicassem a radicalizao da democracia, isto , ampliao do acesso aos direitos sociais e s oportunidades de participao poltica,
alm da distribuio da renda e da riqueza;
c. ausncia de uma ampla reforma fiscal e tributria que canalizasse parte
do excedente gerado e reorientasse o uso dos recursos pblicos, principalmente, em relao s polticas sociais. No Brasil, este item merece destaque
em razo de, at recentemente, o pas possuir um sistema de amparo e previdncia social de carter no compensatrio, isto , os valores que retornavam
ao trabalhador eram arrecadados a partir e apenas para quem tivesse trabalho
assalariado e com carteira assinada.
De acordo com essa interpretao, de cunho histrico, as razes que
explicam porque a desigualdade brasileira revela-se to enraizada e persistente
tambm apontam para a preocupante dificuldade para se fazer o pas avanar
em direo a patamares de maior equidade social. No se confunda, contudo,
as permanncias com imobilidade. Por trs da aparente continuidade, existem
profundas mudanas ao longo do processo histrico. A desigualdade gestada
entre os anos 1930 e 1980 tpica de uma sociedade capitalista especfica
moldada sob o signo da modernizao perifrica e no mera resultante da
herana de um passado tradicional e escravista (Souza, 2003).
Deste modo, para desvendar a modalidade de capitalismo que se instaura no Brasil, vinculada a uma dinmica internacional nova que Furtado
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A seo 1 deste captulo mostrou que o significado social da desigualdade extrapola em muito as questes estritamente econmicas e assenta-se
sobre a prpria dinmica de reproduo da sociedade. O Brasil, no entanto,
nos ltimos 30 anos viveu mudanas muito importantes que alteraram, ainda
que levemente, a dinmica da distribuio de renda no pas. A observao do
Grfico 1 permite perceber estas fases.
Grfico 1
ndice de Gini
Brasil, 1981 - 2009
0,66
0,64
0,62
0,60
Retomada do crescimento
(estabilidade)
Auge do processo
inflacionrio
0,58
Acelerao da inflao
0,56
0,54
2008
2009
2007
2005
2006
2003
2004
2001
2002
1998
1999
1995
1996
1997
1993
1990
1992
1988
1989
1986
1987
1984
1985
1981
1982
1983
0,52
fcil notar a gravidade da crise econmica dos anos 1980, perodo de acelerao das taxas de inflao. Naqueles anos, a economia nacional fragilizou-se em
funo das dificuldades do modelo de crescimento econmico baseado no trip
capital estrangeiro Estado capital nacional. O incio dos problemas remonta s
mudanas de cenrio internacional, da dvida externa nas mos do setor pblico
e dos problemas macroeconmicos criados pela reao crise mundial (recesso
induzida, maxidesvalorizao cambial, queda dos investimentos pblicos e indexao crescente dos preos em funo da correo monetria dos ttulos pblicos).
Naqueles anos, o setor privado, sem o apoio do Estado, viu submergir sua demanda efetiva, as multinacionais defenderam-se dos problemas internacionais e o setor
pblico, ao ser afetado por dificuldades financeiras, perdeu seu mpeto de indutor do crescimento, permitindo, inclusive, o sucateamento de algumas empresas
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A observao do Grfico 1 deixa poucas dvidas em relao acelerao do processo de reduo das desigualdades de renda, marcadamente aquelas
oriundas do trabalho. Nesse perodo, o Estado passou a responsabilizar-se por
garantir valores mnimos de renda aos segmentos da base do mercado de trabalho, alm de ampliar a transferncia de renda aos segmentos com insero social
precria, movimento que comeou timidamente nos anos 1990, com a lenta
aplicao dos direitos sociais chancelados pela Constituio de 1988. A descrio desse processo e do papel da Seguridade Social dentro dele oferecida por
Fagnani e Vaz (2013), no segundo volume deste livro2. Ali, fica claro que:
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entre 2001 e 2012, o total de benefcios diretos da Seguridade passou de 24
para 37 milhes. A ampliao da quantidade de benefcios emitidos ocorreu
em todos os segmentos. Na Previdncia Urbana, eles cresceram 48% (passando de 11,6 para 17,2 milhes); na Previdncia Rural, o acrscimo foi de
38% (de 6,3 para 8,7 milhes); na Assistncia Social (Benefcio de Prestao
Continuada, BPC) o acrscimo foi de 83% (de 2,1 para 4,1 milhes); e, no
seguro-desemprego a ampliao do nmero de benefcios emitidos teve incremento de 86% (de 4,1 para 7,5 milhes).
O efeito, naturalmente, foi significativo, inclusive devido aos seus impactos indiretos, contabilizados tanto na forma de pessoas da famlia para as
quais se estendia o valor dos benefcios recebidos pelo beneficirio direto,
quanto pela ativao de redes de comrcio de mbito local. Se o aumento real
do salrio-mnimo for tambm colocado na conta, evidencia-se, ento, a importncia da transferncia de renda para a reduo da pobreza brasileira nos
ltimos anos (Fagnani e Vaz, 2013).
Todavia, estudos recentes mostraram que o maior impacto sobre a desigualdade no veio dos programas de transferncia de renda do governo federal, mas, sim, do crescimento econmico muito significativo vivido a partir de
2004, o qual interagiu dinamicamente com o mercado de trabalho e a evoluo do gasto social (Barbosa, A; Freitas, G; Dowbor, M.; Amorim, R.; Barbosa,
R & Callil, V, 2012).
Nesses anos, o antigo trip capital nacional/Estado/capital estrangeiro,
completamente reconfigurado e ainda sujeito a importantes problemas de coordenao logrou retomar parte do seu antigo mpeto. A economia respondeu favoravelmente, ao menos at a crise internacional de 2008, quando se
verificou uma reduo importante do ritmo de crescimento da produo.
2. O referido captulo intitula-se Previdncia Social: velhos mitos e novos desafios.
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O mesmo processo manifestou-se nos diversos nveis territoriais do Brasil. A Tabela 1 comprova que a franca maioria das regies naturais e mesmo as
diversas unidades da federao reduziram significativamente seus ndices de
desigualdade de renda nos ltimos anos.
cAPTulo uM
Tabela 1
ndice de gini, Brasil, grandes regies e unidades da Federao
Brasil, 1981 - 2009
Brasil
Regio Centro-oeste
Regio Norte
Regio Nordeste
Regio Sul
Regio Sudeste
Acre
Alagoas
Amazonas
Amap
Bahia
Cear
Distrito Federal
Esprito Santo
Gois
Maranho
Minas Gerais
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Par
Paraba
Pernambuco
Piau
Paran
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rondnia
Roraima
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Sergipe
So Paulo
Tocantins
1981
1985
1986
1989
1992
1995
1999
2003
2009
0,584
0,577
0,507
0,571
0,541
0,555
0,513
0,539
0,491
0,435
0,563
0,592
0,585
0,592
0,565
0,537
0,568
0,535
0,514
0,517
0,572
0,559
0,559
0,546
0,570
0,561
0,459
0,436
0,544
0,503
0,534
0,513
nd
0,598
0,587
0,549
0,595
0,561
0,567
0,543
0,556
0,538
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0,597
0,619
0,605
0,596
0,578
0,505
0,594
0,545
0,541
0,560
0,609
0,577
0,649
0,570
0,581
0,601
0,488
0,502
0,560
0,526
0,558
0,529
nd
0,588
0,586
0,523
0,577
0,555
0,558
0,504
0,562
0,501
0,459
0,578
0,599
0,602
0,615
0,576
0,542
0,580
0,548
0,595
0,545
0,579
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0,545
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nd
0,636
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0,594
0,640
0,591
0,605
0,542
0,624
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0,648
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0,592
0,614
0,603
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0,651
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nd
0,583
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0,560
0,593
0,547
0,547
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0,568
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3. interessante notar, ainda, que esse fenmeno no exclusivo do Brasil. Em trabalho publicado em 1990, Fajnzylber
(1990:12) mostrou que, ao contrrio, o padro repete-se em toda Amrica Latina, onde nenhum pas logrou crescer seu
produto interno bruto e distribuir o fruto do trabalho social de maneira equnime.
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Parntese terico
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nais, 2005). Por outro lado, apesar do baixo crescimento, estes ainda possuem
nveis de desigualdade bastante inferiores aos verificados nos pases alguns
dos quais hoje se mostram bastante dinmicos economicamente da periferia
do capitalismo.
Desta forma, a desigualdade apesar das suas vrias formas de manifestao parece ser o denominador comum dos vrios padres de desenvolvimento
no Norte e no Sul, criando novas clivagens sociais que ultrapassam as fronteiras
nacionais. Os ricos e os pobres podem ser hoje encontrados em todos os lugares,
ainda que seus padres de riqueza e pobreza se distingam sobremaneira.
Dotado de instituies democrticas minimamente slidas, e ainda em
processo de consolidao, o Brasil apresenta-se como um pas de renda mdia
que recuperou o dinamismo econmico no perodo recente. No obstante, ao
invs de presenciarmos uma reduo substantiva da desigualdade, esta tem
demonstrado considervel resilincia. Trata-se, portanto, de um caso paradigmtico para os demais pases em desenvolvimento, pois apesar de existirem,
em tese, as condies objetivas para o seu enfrentamento, a desigualdade no
pas se consolida, apresentando-se sob novos disfarces, ao menos para quem
acompanha os indicadores mais desagregados e se dispe a olhar para eles, de
modo a compreender as transformaes de maneira dinmica e sistmica.
No obstante os desafios no serem de pouca monta, o Brasil mostrou
ser possvel, na dcada passada, apostar na expanso do mercado interno e na
construo de uma rede de proteo social para os mais pobres, alm de ter
estabelecido critrios de longo prazo para a valorizao da renda dos trabalhadores inseridos na base do mercado de trabalho. A reduo mais substantiva
da desigualdade exige uma transformao do tecido econmico e social, no
sentido de ampliar os nveis de produtividade, a participao da renda do trabalho e os recursos para as polticas sociais, agrrias e urbanas. Entretanto, o
pas no est isolado e s poder faz-lo se souber aproveitar as possibilidades
e superar os dilemas impostos pela nova diviso internacional do trabalho.
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Logo, em primeiro lugar, conclui-se que as polticas de combate desigualdade devem ser estruturadas de modo a levar em conta a diversidade de
situaes sociais encontradas no territrio nacional.
Paralelamente aos desnveis regionais, existem as extremas desigualdades
de oportunidades que se transfiguram em desigualdades de renda entre os
vrios grupos sociais por gnero, raa/cor, gerao e nvel de escolaridade.
Apesar de algumas melhoras recentes obtidas em todas estas desigualdades, estas se fizeram sentir essencialmente em termos de renda, oriundas da melhoria do mercado de trabalho, mas sem alterar de maneira substantiva o quadro
geral. As profundas diferenas em termos de acesso a empregos, educao e
sade de qualidade e aos servios urbanos em geral (transporte, habitao e
saneamento) acabam por se ampliar devido s clivagens de gnero, raa/cor,
gerao e grau de escolaridade, criando posies de classe de baixos salrios e
ausncia de direitos especialmente para mulheres, negros, jovens e pessoas de
baixa escolaridade.
Neste contexto, qualquer comemorao das estatsticas da dcada passada apenas se justifica como uma pausa para se pensar nas reformas estruturais
inadiveis bem distintas daquelas propugnadas pelo mercado que o pas
deve empreender no futuro prximo.
Deste modo, o prximo passo, o enfrentamento da desigualdade como
eixo estruturante das polticas pblicas e de um novo padro de desenvolvimento perspectiva embotada pela ampla coalizo de foras que governa
o pas tarefa de toda a sociedade brasileira. A mudana do modelo de
desenvolvimento no sentido de tornar o combate desigualdade o eixo
estruturante das polticas pblicas , no entanto, uma das opes possveis
dentre as vrias que permeiam a agenda poltica nacional. Encontra respaldo
nos movimentos sociais, em fraes do empresariado e das classes mdias e
em segmentos importantes da burocracia estatal, os quais, entretanto, no se
revelam hegemnicos.
Neste contexto, apresenta-se abaixo algumas das pr-condies para
que esta nova meta-sntese possa ser alcanada:
crescimento econmico elevado, com polticas tecnolgica, industrial,
agrcola e agrria, e de desenvolvimento urbano e regional, com gerao de
empregos e ampliao do gasto social em educao, sade, habitao e sanea
mento bsico;
continuidade da poltica de valorizao real do salrio-mnimo e reforma sindical para criar contratos coletivos de trabalho em escala nacional por
categorias nos vrios setores de produo;
reforma fiscal e tributria de modo a reduzir a regressividade do siste-
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Referncias bibliogrficas
AMORIM, Ricardo & POCHMANN, Marcio. Atlas da excluso social. So Paulo: Cortez, 2003, 3 edio.
BARBOSA, Alexandre de Freitas. A formao do mercado de trabalho no Brasil.
So Paulo: Alameda, 2008.
BARBOSA, Alexandre de Freitas; FREITAS, Gustavo Gomes de; DOWBOR,
Monika; AMORIM, Ricardo L. C.; BARBOSA, Rogrio & CALLIL, Victor.
O Brasil real: a desigualdade para alm dos indicadores. So Paulo: Expresso
Popular, 2012.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. 27 ed. So Paulo: Saraiva, 2001.
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Jorge O. Romano
Adriano Campolina O. Soares
Francisco Menezes1
Introduo
A expanso do Brasil no mercado agropecurio mundial e nacional um
dado recorrente tanto no noticirio internacional como nacional. Mas, apesar
das inovaes importantes no processo produtivo, esta expanso continua baseando-se no modelo convencional da revoluo verde, com a agudizao dos
processos de expropriao e explorao, a expanso da grande propriedade e
a difuso de pacotes tecnolgicos centrados na mecanizao, no uso intensivo de adubos qumicos e agrotxicos e em sementes hibridas e transgnicas.
Como resultado temos hoje um modelo de desenvolvimento rural duplo, com
o agronegcio (para produo e exportao de commodities) como componente principal e a agricultura familiar (visando a produo de alimentos para o
mercado interno) como componente secundrio.
No caso da agricultura familiar, j so muito conhecidos os dados nesse
processo. O ltimo Censo Agropecurio de 2006, (Brasil, IBGE: 2009) aponta
que o setor familiar responde por 84,4% (4.367.902 unidades) dos estabelecimentos agropecurios, detendo apenas 24,3% da rea total. Metade do
nmero total de estabelecimentos familiares esto concentrados no Nordeste.
A agricultura familiar a principal responsvel pela produo de alimentos
para o mercado interno (como mandioca, feijo, sunos, leite e aves). E devi1. Este texto contou com a generosa colaborao de Srgio Sauer e Slvio Porto que o aprimoraram com vrios comentrios
crticos; mas os mesmos no tem responsabilidade sobre as opinies que os autores expressam neste artigo.
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Balano de 10 anos
Olhando para os ltimos dez anos possvel identificar uma srie de
apostas estratgicas diferenciadas em termos de prioridade econmica, social
e poltica ou tambm de recursos mobilizados que os governos de coalizo
comandados pelo PT impulsionaram na agricultura, no setor agroindustrial
e no mundo rural como um todo. Estas apostas estratgicas seriam: o apoio
simultneo e desequilibrado ao agronegcio e agricultura familiar, o combate
pobreza rural, a segurana alimentar e nutricional, o desenvolvimento territorial
sustentvel e a reforma agrria em segundo plano.
Antes de analisar cada aposta estratgica cabe uma reflexo geral, que
sintetiza a compreenso que os autores tm sobre o estado da arte do combate
pobreza rural num contexto de aprofundamento de um modelo de desenvolvimento rural que apoia a agricultura familiar, mas prioriza o agronegcio.
So inegveis os avanos obtidos com a ampliao dos programas de transferncia de renda, que tiveram impacto decisivo na qualidade de vida, sobretudo daquelas pessoas em situao de pobreza extrema (em termos de renda
monetria). Observa-se ainda uma importante evoluo conceitual, quando
o Plano Brasil Sem Misria articula de forma mais explcita a transferncia
de renda com a ampliao do acesso aos servios pelos mais pobres e sua incluso produtiva. Ressalte-se que no caso do meio rural a incluso produtiva
ocorre atravs de assistncia tcnica e extenso rural dirigida a essas famlias
e de apoio financeiro a investimentos produtivos. Contudo, observa-se que o
componente de transferncia de renda tem predominncia na alocao de recursos, sem um crescimento proporcional no investimento em acesso a servios e incluso produtiva. Ademais, nos parece que o combate pobreza rural
vem ocorrendo sem implementao de uma efetiva reforma agrria, que seria
fundamental para contribuir juntamente com o apoio agricultura familiar
para superar as causas estruturais da pobreza no campo. Afinal muito difcil
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sediada no MAPA - teriam como tarefa tambm servir ou gerar aes que
beneficiariam o pblico do outro ministrio). Politicamente os dois ministrios
tambm cumpriram a funo de serem interlocutores das demandas de atores
especficos (patronais e no patronais) no contexto regido pela lgica poltica geral do presidencialismo de coalizo que refora o carter arbitral da presidncia
da Repblica frente a demandas contraditrias que provm de diferentes atores
atravs de diferentes ministrios.
O apoio ao agronegcio
Observamos na ltima dcada um fortalecimento do agronegcio a partir
da ampliao substancial de seu financiamento pelo Estado brasileiro. Diante
da profuso de anlises acrticas a esse setor, importante que definamos a
noo de agronegcio a partir do conceito crtico que nos oferece Guilherme
Delgado: uma associao do grande capital agroindustrial com a grande propriedade fundiria; essa associao realiza uma estratgia econmica de capital
financeiro, perseguindo o lucro e a renda da terra, sob patrocnio de polticas
de Estado (Delgado G., 2010:113).
O apoio do governo ao agronegcio, portanto, pode ocorrer de vrias formas, como o financiamento da produo agropecuria, as diversas renncias
fiscais, a definio das polticas monetria e cambial, o investimento em infraestrutura destinado a reduzir custos do setor e o prprio investimento atravs de
crditos do BNDES, por exemplo, na expanso das empresas agroindustriais. O
governo, nos ltimos anos, apoiou de forma prioritria o agronegcio por meio
de aes em todas essas reas. Tomemos como exemplo o financiamento.
Durante esse perodo houve um crescimento significativo no financiamento
da agricultura familiar (como veremos mais detalhadamente no ponto seguinte).
Por exemplo, o governo federal acaba de destinar para a safra 2013-2014, 39 bilhes de reais incluindo aes de financiamento da produo e incluso produtiva agricultura familiar (a qual corresponde a mais de 84% dos estabelecimentos rurais brasileiros). Porm a prioridade continua sendo a agricultura patronal:
o Plano Agrcola e Pecurio 2013-2014, destina ao financiamento dos produtores
no familiares (15,6% dos estabelecimentos) 136 bilhes de reais (Brasil, MAPA,
2013:3). Na safra anterior (2012/2013) o valor de financiamento da produo
para agricultores no familiares foi seis vezes maior que o valor destinado ao financiamento da produo familiar. O recursos destinados Agricultura Familiar
cresceram 233% de 2003 a 2012, enquanto os recursos para a agricultura patronal cresceram 325% no mesmo perodo (Wesz Jr. et alli, 2012: 5)
O exemplo do financiamento da produo suficiente para evidenciar
a prioridade conferida ao agronegcio. Cabe analisar quais so os deter-
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3. Instrumento de planejamento do Estado que foi recuperado a partir do governo Lula. A alocao de recursos dos PPAs
foi crescendo significativamente: de 2,4 trilhes de reais no PPA 2004-2007, passou a 3,5 trilhes no PPA 2008-2011 e a 5,5
trilhes de reais no atual Plano Mais Brasil (PPA 2012-2015) (Brasil, Ministrio do Planejamento, 2012).
4. Cita, tambm, o incentivo reforma agrria, que viria a contar com um programa especfico, atravs da desapropriao
por interesse social, com aumento do nmero de empregos no campo e uma efetiva distribuio dos ativos fundirios. A
segurana alimentar assumida como campo estratgico, principalmente com o anncio do Programa Fome Zero (Delgado
N. et al, 2010b: 2).
5. Prope-se tambm a continuidade da reforma agrria, mas agora se destaca o reconhecimento dos direitos humanos de
diferentes setores subalternos do meio rural (indgenas, quilombolas, assentamentos, etc.) com a ampliao da renda a da
cidadania. E tambm o apoio ao setor de pesca.
6. Avano que viria a ser comprometido pela preponderncia dada ao PAC produtivo, sem relacionar este com o programa
de desenvolvimento territorial.
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quadro 1
recursos do Plano Safra da Agricultura Familiar
Brasil, 2013 - 2014
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER)
Garantia-Safra
Seguro da Agricultura Familiar (Seaf )
Programa de Garantia de Preo da Agricultura Familiar (PGPAF)
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE)
Poltica de Garantia de Preo Mnimo (PGPM)
Outras aes (aes de incluso produtiva tais como ATER e
crdito de fomento para beneficirios do plano Brasil sem Misria,
programa nacional de documentao da trabalhadora rural etc.)
ToTAl
R$ 21 bilhes
R$ 830 milhes
R$ 980,3 milhes
R$ 400 milhes
R$ 33 milhes
R$ 1,2 bilho
R$ 1,1 bilho
R$ 200 milhes
R$ 13,3 bilhes
r$ 39 Bi
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b) 38% dos trabalhadores por conta prpria e familiares no remunerados, que esto numa condio de pobreza relacionada principalmente reproduo de minifndios entre os agricultores familiares, que bloqueiam alternativas para um desenvolvimento fundado em pequenas propriedades;
c) 28% de assalariados vinculados ao setor privado, o que aponta para
a precarizao das relaes de trabalho, principalmente para um trabalhador
com baixo nvel de escolaridade (Valadares et al. 2012:282)
Tambm se destacam limites e vulnerabilidades na situao dos trabalhadores no agrcolas residentes nas reas rurais. Segundo a Pesquisa Nacional de Amostras por Domiclio (Pnad) 2009, 48,9% no possuem carteira
assinada e 49,9% destes trabalhadores no contribuem para a previdncia social, atestando a situao de precariedade do trabalho nas reas rurais. Os trs
estados onde se d a maior precariedade so Par, So Paulo e Bahia, o que
comprova que a precariedade no algo do passado ou de regies rurais tradicionais, mas que est presente tanto na expanso da fronteira agrcola como
nos setores mais dinmicos do agronegcio (Valadares et al. 2012).
A situao de vulnerabilidade tambm muito alta entre os trabalhadores agrcolas residentes nas reas rurais: 71% deles no possuem carteira
assinada e 87,3% dos trabalhadores temporrios so informais, assim como
46,5% dos empregados permanentes (Valadares et al. 2012).
Mas junto com essas relaes fundantes (expropriao e concentrao
de terras pelos grandes proprietrios e a precarizao e explorao do trabalho
rural), a negao de direitos, os limites e a precariedade do acesso a servios
bsicos de qualidade se apresentam como outras causas que produzem e reproduzem a pobreza para alm da sua dimenso econmica.
O Relatrio de Desenvolvimento Humano da ONU de 2010 popularizou o ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) que levanta a necessidade de
compreender a pobreza para alm da questo econmica, tendo em conta as
variveis das privaes de direitos sociais. Os dados da pesquisa para a estimativa do IPM do Brasil se referem a 2006: no pas, 8,5% da populao vivia em
pobreza multidimensional, e 13,1% esto em risco de entrar nessa condio
(ONU, Pnud, 2010)
No campo acadmico brasileiro assim como nos debates dos formuladores e implementadores de polticas governamentais, as questes como pobreza
monetria, linhas de pobreza e multidimensionalidade da pobreza vm sendo
discutidas j faz bastante tempo. Mas o fato que o Brasil no dispe de indicadores multidimensionais oficiais que definam linhas de pobreza e de indigncia. Assim, o MDS e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
em estudo baseado no Censo 2010, consideram que 8,5% da populao rural
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7. No caso da PNAD, cabe lembrar que somente a partir de 2004 os dados da regio Norte, passaram a integr-la.
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monetria caiu de 8,2 milhes (ou 27,4% da populao rural) em 2004 para
quase 6 milhes (ou 19,9% da populao rural) em 20098.
Em todo o Brasil, em 2009, temos, ainda, aproximadamente 29 milhes
de pessoas (ou 15.5% da populao) vivendo em situao de indigncia (10
milhes) e pobreza (18,7 milhes) monetrias. Desse total temos, no meio
rural, 10 milhes (ou 33% da populao rural), sendo que 4 milhes em situa
o de indigncia e 6 milhes em situao de pobreza monetrias9.
A indigncia e a pobreza rural monetria caram em todas as regies do
pas. Em 2009 as regies com maior percentagem de indigentes rurais eram
Nordeste (12%), Norte (6%), Centro-Oeste (3%), Sudeste (2%) e Sul (2%).
Em termos de pobreza, a sequncia se mantm: Nordeste (30%), Norte (19%),
Centro-Oeste (10%), Sudeste (8%) e Sul (7%).
A desigualdade medida pelo ndice de Gini diminuiu no meio rural,
alcanando 0.489 em 2009, 10,3% inferior ao do pas. A queda desse ndice, entre 2003 e 2009 foi maior no campo (8,3%) que na totalidade do pais
(6,5%) (Neri, 2012: 23).
A proporo de proprietrios de terra cresceu de 64,08% para 70,79%
entre 2003 e 2009 (Neri, et. al., 2012). Este aumento no elimina a precariedade
da situao empregatcia e empresarial no campo. Segundo dados da Pnad tinha
cado a proporo de ocupados que moram no mesmo terreno do estabelecimento em que trabalham (de 54,8% em 2003 para 48,5% em 2009). Tambm
caiu, a proporo de moradores da rea rural que exerceram algum tipo de atividade de subsistncia (cultivo, pesca ou criao de animais) destinada a prpria
alimentao (de 6,1% em 2003 para 5,1% em 2009). O percentual de empregados que tinham alguma parceria com o empregador caiu a metade em 2009.
A composio da renda familiar dos domiclios pobres rurais, em 2009,
era de 68,6% do trabalho, 8,6% de aposentadorias ou penses, 1,1% de abono, alugueis e penses e 21,7% de outros rendimentos. Esta ltima fonte outros rendimentos - vinculada ao acesso a recursos de programas como o Bolsa
Famlia, foi a que mais cresceu (era 12,2% em 2004), enquanto as outras diminuram (trabalho e aposentadorias e penses) ou ficaram iguais (abono etc.).
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8. Junto com a diminuio da pobreza monetria, autores como Neri, apontam que teria aumentado a classe C no campo
(tambm centrada na renda monetria): 3,7 milhes passaram a integrar a classe C, isto , 9,1 milhes de pessoas em 2009.
De 20,6% da populao rural em 2003, a classe C cresceu proporcionalmente a 35,4% em 2009 e segundo projees de Neri
chegaria a metade da populao em 2014, a mesma proporo do conjunto dos pas (Neri, et. al., 2012).
9. Caso se tomem os dados do Censo de 2010, aproximadamente 50% da populao rural est em situao de pobreza
monetria e, uma parte adicional significativa, estaria muito prxima de cair nesta situao. Com o ritmo menor de queda
da pobreza monetria no meio rural, se corre o risco de manter uma elevada proporo da populao em situao de
pobreza monetria, no campo nos prximos anos (Dedecca, C. 2012).
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A taxa de atividade da populao pobre e indigente rural, ainda que decrescendo, permanece alta ambas em torno de 75% - frente a 55% no caso dos
indigentes urbanos e 60% no caso dos pobres urbanos. O direito a um benefcio
como o do programa Bolsa Famlia, provavelmente permitiu s populaes pobres e indigentes no assumir atividades degradantes e muito mal remuneradas,
fortalecendo o mercado de trabalho rural (Lavinas e Cobo, 2012).
A questo do emprego: houve progressos mas os desafios continuam
Entre 2001 e 2009, principalmente a partir de 2002 e com picos positivos em 2004 e 2005, houve uma importante recuperao do nvel de emprego
na agricultura (foram criados 323 mil novos empregos, com um crescimento
de 7,5%). Os empregados residentes nas reas rurais, que exercem atividades
no agrcolas (indstria, comercio e servios) tiveram um crescimento maior
no perodo (964 mil novos empregos, com um crescimento pouco abaixo de
40%), principalmente aps 2004 (Balsadi, 2012)
Houve melhoras na elevao dos nveis de escolaridade dos empregados
agrcolas de empregados com mais de 8 anos de estudo (de 11,6%, em 2003,
para 18,4%, em 2009). Tambm aumentou o nvel de formalidade nas relaes
trabalhistas: a percentagem de empregados agrcolas que contriburam para a
previdncia cresceu de 30,8% em 2003 para 40,6% em 2008 (diminuindo para
35,9% em 2009). No caso dos empregados no agrcolas, o aumento foi menor:
de 46,6%, em 2003, para 52,1%, em 2009. O perodo trouxe ganhos reais para os
empregados agrcolas (de 16% em 2003 para os que recebiam mais de um salriomnimo, para 57,9% em 2008, descendo para 31,2% em 2009). O rendimento
mdio destes trabalhadores variou de R$ 366,84, em 2001, para R$ 478, 24, em
2009, com um ganho de 40,4% no perodo. Os empregados no agrcolas, com
um piso maior, tambm tiveram um ganho real de salrio de 28,4%, passando de
R$ 496,78, em 2001, a R$ 638,08, em 2009 (Balsadi, 2012).
O trabalho infantil menos de 16 anos baixou tanto nos empregos agrcolas como nos rurais no agrcolas (de 2,9% em 2003 para 1,8% em 2009).
Porm, em que pese a estes avanos, se apresentam vrias dificuldades e
desafios. Destacamos em primeiro lugar que, entre os trabalhadores agrcolas residentes nas reas rurais, 71% no possuem carteira assinada e 87,3% dos trabalhadores temporrios so informais, assim como 46,5% dos empregados permanentes (Valadares et al., 2012). Alm disso, destacamos: ndice de analfabetismo
elevado dos empregados na agricultura (25% em 2009); jornadas de trabalho
extensas (mais de 45 horas semanais) muitas vezes associadas aos ganhos por produtividade (em 45% dos empregados agrcolas); grandes diferenas de salrio entre
homens e mulheres nas mesmas atividades (as mulheres ganham entre 60% e 75%,
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em mdia, menos que os homens); excluso digital entre assalariados (em 2004,
s 0,6% das famlias de empregados agrcola tinham computador contra 2,7% das
famlias pluriativas); acesso sade muito precrio; polarizao na qualidade do
emprego entre as regies e as principais culturas; diferenas nas condies de vida
das famlias dos empregados na agricultura em funo das diferentes formas de
insero no mercado de trabalho e local de moradia; no caso de empregados rurais
dedicados atividades no agrcolas h forte presena dos servios domsticos
(15,6% do total de ocupados em 2009), com nvel de formao baixa e menores
rendimentos; entre estes empregados rurais no agrcolas continua sendo forte a diferena entre o salario recebido pelas mulheres em relao aos homens (70% a 80%
da mdia dos homens). No caso de empregados agrcolas e no agrcolas pobres,
mesmo com extensas jornadas de trabalho, muitos no chegam a ganhar sequer o
salrio-mnimo vigente (Balsadi, 2012). Da mesma forma observa-se a continuidade de condies de trabalho degradantes em vrios setores do agronegcio, com
jornadas excessivas, remunerao por produtividade, exposio a riscos e intempries etc. Esses desafios no foram acompanhados do fortalecimento proporcional
da capacidade de fiscalizao do Ministrio do Trabalho, cuja tarefa de impedir as
violaes dos direitos trabalhistas em geral e erradicar o trabalho forado gigantesca diante das dificuldades de fiscalizar uma agricultura patronal que ocupa um
territrio de propores continentais. O Plano Brasil Sem Misria deveria ser mais
ousado no objetivo de erradicar a pobreza entre assalariados rurais, ao mesmo
tempo em que a fiscalizao sobre o agronegcio deve ser ampliada e o apoio ao
mesmo condicionado plena realizao dos direitos trabalhistas.
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10. Em 2006 houve a integrao do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), no Bolsa Famlia.
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Apesar do seu xito, por no ser um direito, mas um programa que responde a restries oramentrias, com um limite de nmero de beneficirios e
dificuldades no cadastro, revelou ineficincia horizontal. Assim em 2009, dos
2,2 milhes de arranjos familiares ou 29 milhes de pessoas pobres e indigentes
elegveis para o PBF, 9 milhes, ou um tero, estavam fora dele. Surpreendentemente, a taxa de no cobertura do programa era menor na rea rural que na
urbana. Mais ainda assim, 607 mil domiclios rurais ou 2,4 milhes de pessoas
no meio rural, que apresentavam as condies de elegibilidade, estavam fora do
programa (Lavinas e Cobo, 2012).
Em 2012, j inserido no Plano Brasil Sem Misria, o nmero total de pessoas atendidas aumentou, alcanando 13,9 milhes de famlias, com uma execuo oramentria de 21,1 bilhes de reais. Em mdia, aproximadamente 30%
dos benefcios so distribudos no meio rural, sendo que aproximadamente dois
teros na regio Nordeste.
Em termos de seguro social, isto , o pagamento de auxlios, penses e
aposentadorias mediante contribuio regular, nas reas rurais onde domina a
informalidade, dois de cada trs indivduos no meio rural no tem cobertura
de renda de substituio, via seguro social. Para os que conseguem comprovar
trabalhar em regime familiar, tem a possibilidade de cobertura na gravidez e na
aposentadoria. As aposentadorias, vinculadas ao salrio-mnimo, so um mecanismo muito efetivo na reduo de pobreza. A importncia que a conquista do
direito aposentadoria vem tendo no meio rural reconhecida pelas famlias de
agricultores familiares. Porm, o nmero real de aposentadorias no to alto
como o que difundido por uma verso crtica da conquista desse direito, muito
recorrente e que apresenta o meio rural vivendo de aposentadorias e penses
importantes. Na realidade, do total dos domiclios rurais, s 29% deles tinham
renda proveniente da aposentadoria e 10% de penses (bem prximo ao meio
urbano, onde as aposentadorias esto presentes em 24% dos domiclios e as
penses em 12%) (Lavinas e Cobo, 2012).
Outro programa de transferncia direta de renda monetria tem sido o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC), garantido pela Constituio Federal
e que atende aproximadamente a 3,6 milhes de pessoas (dados de maro de
2012) assegurando um salrio-mnimo mensal a 1,7 milhes de idosos e a 1,9
milhes de crianas, adolescentes ou adultos com doena crnica ou alguma
deficincia que a incapacite para a vida independente e para o trabalho.
O gasto social e os programas de infraestrutura
social para enfrentar a pobreza no monetria
As despesas com juros e a formao de elevados supervits fiscais tem limi-
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tado o gasto pblico federal na rea social. Nesta rea tem sido priorizado o gasto
com transferncias monetrias diretas sobre a proviso de servios pblicos: o
gasto com transferncias monetrias correspondeu a 75% do gasto pblico entre
2001 e 2009. O perfil e o crescimento do gasto pblico no foi suficiente para
satisfazer a demanda de bem-estar da populao, especialmente a rural.
Assim a situao dos servios de saneamento bsico em reas rurais
continua sendo um grande desafio, apresentando um elevado dficit de cobertura. Segundo a Pnad/2009, apenas 32,8% dos domiclios nas reas rurais esto ligados a redes de abastecimento de gua com ou sem canalizao
interna enquanto 67,2% capta gua sem nenhum tratamento. O esgoto sanitrio atende apenas 5,7% dos domiclios rurais, 20,3% utilizam a fossa
sptica, enquanto o 74% dos domiclios depositam os dejetos em fossas
rudimentares, lanam em cursos dgua ou diretamente no solo a cu aberto agravando a situao de sade das famlias rurais11. Somente 26,3% dos
domiclios rurais tem acesso a coleta direta de resduos slidos. Frente a este
quadro, o governo tem determinado a elaborao do Programa Nacional de
Saneamento Rural, de responsabilidade do Ministrio da Sade por meio
da Fundao Nacional de Sade (Funasa) que atua nos municpios de at
50 mil habitantes12. O programa, ainda em elaborao, tem como objetivo
promover a universalizao do acesso ao saneamento bsico (abastecimento
de gua, esgoto sanitrio, melhorias sanitrias domiciliares, manejo de resduos slidos, educao e mobilizao social) considerando a diversidade das
caractersticas e situaes das populaes rurais13.
Especificamente, em termos de acesso gua o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) em parceria com a Articulao do
Semirido vem implementando desde 2002 o Programa Um Milho de Cister-
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11 Um desafio complementar que a atuao dos prestadores de servios de abastecimento de gua e esgoto sanitrio est
focada na rea urbana, prevalecendo uma concepo clssica e no sustentvel de saneamento rural. As organizaes repre
sentativas dos agricultores familiares e dos trabalhadores rurais, como a Contag, defendem uma proposta de saneamento
ambiental, que conjuga as aes de saneamento promoo da sade humana e da sade ambiental. Eles tambm defendem
que o saneamento rural seja implementado de forma articulada a outras polticas pblicas visando superar por exemplo, o
dficit de mais de 1,75 milhes de moradias ou a dificuldade de acesso ao transporte coletivo (Contag, at. al., s/d) .
12. O Programa um dos trs componentes do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab), coordenado pelo Ministrio
das Cidades por determinao da Lei de Saneamento Bsico (Lei 11.445/2007). O plano est ainda em fase de elaborao e
tem por objetivos, alm de universalizar o saneamento bsico at 2030, assegurar a promoo da sade, da qualidade de vida
e da sustentabilidade ambiental, mas tambm de desenvolvimento e de cidadania a partir da oferta da infraestrutura.
13. Porm, a real universalizao do saneamento bsico nas reas rurais nem sequer est prevista num futuro mais longo:
mesmo que se conseguisse cumprir as metas do Programa, a previso que at 2030, os indicadores chegariam, no mximo,
a 77% da populao com gua potvel e 62% com coleta de esgotos.
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nas (P1MC) e desde 2007, o Programa Uma Terra e Duas guas (P1+2)14, alm
de firmar convnios com governos estaduais e municipais, visando promover
o acesso gua para famlias de agricultores familiares do semirido15. No que
diz respeito ao semirido, movimentos sociais, Igreja Catlica e ONGs avaliam
que a questo crucial no propriamente a falta de gua, mas a sua adequada e
eficiente captao e o seu armazenamento e distribuio equitativa. Desde essa
perspectiva eles vm defendo uma reforma hdrica que democratize o acesso
gua. Um dos passos iniciais dessa democratizao seria a instaurao de uma
Poltica Nacional de Convivncia com o Semirido, com um fundo Nacional
visando garantir recursos financeiros e um Conselho Nacional que propicie a
articulao das diferentes iniciativas de todas as instncias do Pacto Federativo
e a sociedade civil. Nessa proposta aponta-se a necessidade da articulao do
acesso gua com o saneamento bsico, em ordem a preservar os mananciais de
contaminaes e garantir melhores condies para a sade humana. 16
Em termos de acesso eletricidade, principalmente pelo Programa Luz
para Todos17 houve um aumento significativo do acesso a energia eltrica (em
2009, 89% dos domiclios pobres tinham acesso eletricidade frente a 72,8%,
em 2004), o qual, junto com o aumento de renda, permitiu que crescesse
14. O 1 significa terra para produo. O 2 corresponde a dois tipos de gua a potvel, para consumo humano, e gua para
produo de alimentos.
15. No que diz respeito as famlias com renda mensal inferior da linha da pobreza extrema definida pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Plano Brasil Sem Misria, por meio do projeto gua para Todos, prev que
at 2014 sero implantados 750.000 cisternas e 6.000 sistemas simplificados de abastecimento direcionados para o consumo
humano. Com relao produo, as metas so de 3.000 barragens de acumulao de gua pluvial, 150.000 cisternas de
produo e 20.000 pequenos sistemas de irrigao.
16. A democratizao do acesso gua passa tambm pelo projeto de integrao de bacias do Rio So Francisco, pelos sistemas
simplificados de abastecimento de gua e pela difuso de pequenas barragens, cisternas de placa e as demais estruturas de
pequeno e mdio porte de captao, armazenamento e distribuio de gua. E tambm pela democratizao do acesso terra,
j que na regio, 45% das terras agriculturveis esto em mos de 3% dos imveis rurais. A falta de reordenamento fundirio
tem sido tambm um empecilho para o acesso das famlias rurais a programas estruturantes como o Minha Casa Minha Vida, j
que eles demandam o registro formal da posse da terra (Diretrizes para a Convivncia com o Semirido, 2013)
17. O Programa Luz para Todos um programa do governo federal do Brasil lanado em 2003, que visa levar energia eltrica
para a populao do meio rural, principalmente sem recursos financeiros. Diferentemente do programa Luz no Campo lanado
em 2000, que cobrava taxa de instalao para levar a luz at as propriedades rurais, o atual programa gratuito e o beneficiado
recebe a luz at o interior de casa inclusive com 3 pontos de luz. A meta inicial do Programa de atender a 10 milhes de pessoas
foi alcanada em maio de 2009. O Programa foi sucessivamente estendido, principalmente a partir da identificao pelo Censo
2010 do IBGE de 700 mil domiclios sem acesso energia eltrica em reas de extrema pobreza, sobretudo nas regies Norte e
Nordeste. At agosto de 2013 o Programa tinha alcanado a 14,9 milhes de moradores rurais. Os investimentos chegam a R$
20 bilhes, dos quais R$ 14,5 bilhes so do governo federal. O restante do investimento partilhado entre governos estaduais
e as empresas distribuidoras de energia eltrica. A chegada da energia eltrica tem facilitado a integrao dos programas
sociais do governo federal, alm do acesso a servios de sade, educao, abastecimento de gua e saneamento. Segundo pesquisa de impacto realizada em 2009 pelo Ministrio de Minas e Energia, com o Programa, a qualidade de vida tinha melhorado
para 90% moradores entrevistados; a renda familiar e as oportunidades de trabalho aumentaram em 35% (tendo sido gerados
450 mil empregos diretos e indiretos); as atividades escolares no perodo noturno melhoraram para 43%.
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significativamente o acesso a eletrodomsticos como geladeira (62% dos domiclios pobres, em 2009, frente a 43% em 2004) e TV (77,2% frente a 47%).
Tambm aumentou o acesso telefonia celular (37,7%, em 2009, frente a
8.8%, em 2004). Em termos de sade, o Programa Sade da Famlia (PSF)
tinha conseguido cobrir at 2008 um total de 76% dos domiclios rurais em
situao de indigncia e 72% dos domiclios rurais pobres. Apesar disso, aproximadamente 530 mil domiclios indigentes ou pobres (2,1 milhes de pes
soas) no tinham acesso regular a servios da sade (Lavinas e Cobo, 2012).
O Plano Brasil Sem Misria (BSM), lanado em 2011, uma ambiciosa
iniciativa, no sentido da erradicao da pobreza extrema atravs da criao de
novas inciativas e articulando as j existentes no combate pobreza monetria
e no monetria. O BSM visa elevar a renda e as condies de bem-estar das
famlias extremamente pobres, principalmente daquelas que ainda no tinham
sido atendidas pelos programas governamentais federais. Os beneficirios so
identificados atravs de uma estratgia da busca ativa envolvendo equipes especficas de profissionais. Tomando como referencia o Censo de 2010, foram
identificadas 16,2 milhes de pessoas indigentes que conformam o universo
potencial do Plano.
O governo federal atua em parceria com estados, municpios, empresas
pblicas e privadas e organizaes da sociedade civil em trs eixos: acesso a
servios como educao, sade, assistncia social e segurana alimentar; garantia de renda atravs do PBF e BPC; incluso produtiva das reas rural e
urbana. Em cada eixo so articulados programas e aes especficas. Por exemplo, o Bolsa Verde com a transferncia de 300 reais por trimestre para famlia
cadastrada no Programa de Apoio Conservao.
Destaque-se aqui a especificidade do Programa Bolsa Verde, por ser ao
mesmo tempo um programa de transferncia de renda e de conservao florestal. No contexto do Plano Brasil sem Misria, ele busca cobrir determinada
populao em situao de pobreza extrema, que se encontra em reas onde
h vegetao preservada, como o caso das Unidades de Conservao e dos
chamados assentamentos Diferenciados da Reforma Agrria. O governo brasileiro, durante a Rio + 20 chegou a apresent-lo enquanto um modelo de
piso de proteo scio-ambiental. Decorridos dois anos do programa, algumas dificuldades so sentidas. Pela baixa capacidade de assistncia tcnica,
o programa acaba funcionando como mais um mecanismo de transferncia
de renda, somando-se ao Bolsa Famlia. Sua compreenso ainda baixa entre
os gestores locais e ainda no conseguiu se expandir entre populaes tradicionais, limitando-se queles que vivem nos assentamentos diferenciados,
nas reservas extrativistas e aos ribeirinhos. Ainda muito baixa sua cobertura
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junto aos indgenas e quilombolas. Mas no resta dvida que uma iniciativa
inovadora, que merece ser acompanhada com ateno.
Os limites, desafios e dificuldades que o BSM vem enfrentando correspondem s dimenses e ambies do plano e sero oportunamente discutidos em outros artigos deste livro. Mas gostaramos de ressaltar aqui que a
despeito de experincias nacionais e internacionais, o BSM no prioriza as
microfinanas para a populao pobre no campo. Dado que grande parte dos
extremamente pobres so minifundistas ou trabalhadores(as) rurais sem terra,
populaes indgenas, remanescentes de quilombos ou outras populaes tradicionais, chama a ateno a ausncia no BSM das polticas de reforma agrria,
regularizao fundiria, demarcao de terras indgenas e quilombolas, com
aumento substancial das metas de assentamentos e o reforo da incluso das
mulheres ao acesso terra, considerando-as como sujeitos produtivos. Salvo
as aes de gua para todos, tambm esto ausentes a meno ou programas
especficos de adaptao e mitigao das mudanas climticas que aumentam
a vulnerabilidade das pessoas em situao de pobreza. Por ltimo, cabe lembrar que cerca de 71% da populao em condio de extrema pobreza negra;
assim chama a ateno a falta de reconhecimento dessa realidade e a no meno integrao com polticas especficas de combate ao racismo.
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Haja vista a volatilidade dos preos dos alimentos, acentuada a partir das manifestaes da crise mundial de alimentos e a contaminao com agrotxicos,
entre outras questes. No captulo deste livro dedicado poltica de segurana
alimentar e nutricional, avaliada essa aposta .
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18. Segundo o SDT a abordagem territorial se justifica por vrios aspectos, entre os quais: a) o rural no se resume ao
agrcola; b) a escala municipal e muito restrita para o planejamento e organizao de esforos visando a promoo do
desenvolvimento e a escala estadual e excessivamente ampla; c) a necessidade de descentralizao das polticas pblicas;
d) o territrio e a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies,
estabelecendo iniciativas voltadas para o desenvolvimento (Delgado N. e Leite S., 2011: 433)
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21. H uma grande diferena na contribuio de recursos dos ministrios: o MDA aporta 40,7% dos recursos, MS 19,8%,
MEC 15,7%, MDS 8,3, MCid 6,2% MI 4% e os outros sete s 1%. No Eixo Infraestrutura so 13 aes com R$ 2,9 bilhes, no
Cidadania e Direitos, 34 aes com R$ 2,8 bilhes e no Apoio a Atividades Produtivas so 24 aes com R$ 1,5 bilhes.
22. O territrio que deveria ser visto como ambiente politizado, muitas vezes em conflito e em construo e posto por
propostas supostamente modernizantes e empreendedoras como um ente mercadejado e passivo, mero receptculo de
polticas (Brandao, 2007)
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23. Tambm foi construdo o Programa Brasil Quilombola, que engajando diversos ministrios, contempla, no caso do
MDA, o acesso dessas comunidades a uma linha especfica do Pronaf, e s aes de ATER e do PAA. O programa vem tendo
dificuldades em termos de alocao e execuo de recursos.
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Os nmeros oficiais do governo federal sobre trabalhadores rurais assentados nos ltimos anos so: 36.301 assentados em 2003; 81.254 assentados em 2004; 127.506 assentados em 2005; 136.358 assentados em 2006;
67.535 assentados em 2007; 70.157 assentados em 2008; 55.498 assentados
em 2009; 39.479 assentados em 2010; 22.021 assentados em 2011 e 23.075
assentados em 2012. (Brasil,Incra, 2013b) Mesmo tomando-se em conta os
dados oficiais do governo observa-se um reduo substancial dos nmeros de
assentamentos desde 2006 at o presente. O mesmo ocorreu com a regularizao fundiria de comunidades tradicionais. Observou-se ainda uma diminuio no uso da desapropriao por interesse social e, ampliao do uso de
outros mtodos para a arrecadao de terras. O governo no reviu os ndices
de produtividade e tampouco buscou regularizar o rito sumrio.
Considerando-se a escolha macroeconmica de assegurar supervits comerciais do agronegcio (e outros setores primrios) para compensar o dficit
de conta corrente, e o imenso poder poltico do agronegcio, observa-se que
no houve suficiente poder poltico para a implementao da reforma agrria
ou mesmo para manuteno do ritmo de assentamentos alcanado em 2006.
Os prprios movimentos do campo no conseguiram reunir suficiente fora
poltica para impulsionar a reforma agrria, embora gere maior esperana a
unificao das lutas do campo que comeou a ocorrer a partir de 2012.
Cabe ressaltar que os governos do PT ampliaram em muito o dilogo
com os movimentos sociais do campo, e que a questo agrria deixou de ser
tratada como caso de polcia. Essa maior disposio para a negociao e dilogo e menor propenso a reprimir a luta pela terra ampliou a resistncia poltica
dos representantes do latifndio, que segundo Sauer deslocaram processos e
embates, utilizando instrumentos legislativos (CPIs, comisses de fiscalizao
e controle, requerimentos ao TCU etc.) para criminalizar lideranas, movimentos e bandeiras sociais (Sauer, 2013b:4).
A reafirmao da necessidade de equacionar a questo agrria brasileira torna-se crucial. Por um lado, cerca de 2.500.000 estabelecimentos rurais
tinham menos de 10 hectares. Isso corresponde a uma massa de excludos
rurais, cuja superao da excluso passa tambm pela ampliao de seu acesso
(e de seus filhos e filhas) a maiores reas que permitam a construo de estratgias sustentveis de produo e melhoria da qualidade de vida.
Por outro lado a realizao da reforma agrria torna-se essencial para a segurana e soberania alimentar brasileira. A agricultura familiar produz a maioria
dos produtos da cesta bsica embora ocupe a menor parte da rea, alm de ter
participao expressiva em vrias cadeias agroexportadoras exemplo da soja ,
aves e sunos. As presses inflacionrias das recentes altas dos alimentos podem
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ser vistas como sinais de alerta para a necessidade de fortalecer essa produo
de alimentos bsicos pela agricultura familiar, o que requer o fortalecimento e a
expanso dessa agricultura atravs da reforma agrria.
Por fim, como analisamos na seo sobre o agronegcio, a atual estratgia de acumulao capitalista do agronegcio, baseada na super-explorao
dos recursos naturais e do trabalho, produz insustentabilidade ambiental,
concentrao e/ou exausto dos recursos e excluso social. O agronegcio baseia-se na articulao estratgica entre latifndio e complexos agroindustriais,
com forte apoio do Estado. A reforma agrria viria justamente se contrapor
nova consolidao do latifndio no relanamento do agronegcio. Trata-se de
medida essencial para a construo de um novo modelo de desenvolvimento
social e econmico, assentado na expanso da produo familiar de alimentos
e commodities com distribuio de renda.
Contudo, necessrio um duplo movimento de alar a reforma agrria
de volta ao centro das prioridades nacionais e ao mesmo tempo reunir foras
no conjunto da sociedade para construir alternativas ao atual papel central do
agronegcio na estratgia macroeconmica brasileira.
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enquanto sujeitos plenos reais e potenciais de um novo projeto de desenvolvimento, criando oportunidades e desenvolvendo capacidades para que possam
contribuir em termos produtivos, ambientais, sociais e culturais.
H que superar ainda o atual apoio assimtrico que destina ao agronegcio cerca de seis vezes mais do que destinado agricultura familiar. Essa
construo de uma inverso gradual de prioridades essencial para a construo de um novo modelo que privilegie a agricultura familiar e at mesmo
os mdios produtores como base econmica da produo de alimentos e commodities e como atores-chave no desenvolvimento dos territrios. Para tanto
a superao do atual apoio e virtual intocabilidade do latifndio crucial e
requer, como veremos abaixo, a retomada da prioridade da reforma agrria.
Assim, necessrio que seja assegurado um conjunto de princpios, por
meio de iniciativas a seguir relacionadas.
Respeito diversidade, valorizando o papel da mulher e do jovem, e
garantindo e promovendo o direito a modos de vida econmica e culturalmente
prprios. A ampliao e consolidao da agricultura familiar, da produo agroextrativista e dos sistemas econmico/culturais promovidos pelos povos tradicionais,
se constituem numa opo de insero produtiva sustentvel de grande parte dos
pobres do campo (hoje com pouca terra, parceiros, meeiros, trabalhadores que
vendem sua fora de trabalho em condies de explorao, assentados de reforma
agrria, ribeirinhos, quilombolas etc.), que mantm uma vocao rural.
Articulao da preocupao produtiva e ambiental, com a necessidade de propiciar aes e polticas que favoream a construo de um novo
paradigma tecnolgico, com lugar para a expanso da agroecologia, a produo de alimentos de melhor qualidade, a reduo do uso de agrotxicos, a
reduo de desperdcios energticos atravs de construo e uso de circuitos
curtos, a proteo da biodiversidade atravs do incentivo produo de
sementes nativas e a valorizao do agricultor produtor de sementes, entre
outras aes e medidas.
Promoo de uma verdadeira revoluo de servios pblicos no meio rural, criando melhores condies e garantindo a qualidade de vida para a populao
do campo, com especial nfase para aqueles que esto em situao de pobreza.
Retomada do desenvolvimento territorial, como forma de articulao e
gesto de polticas pblicas descentralizadas, para promover o novo projeto de
desenvolvimento rural, que respeite a diversidade e heterogeneidade regional.
Nesse sentido, deve-se superar o vis anti-agrarista de propostas propiciadas
por intelectuais do agronegcio que defendem o desenvolvimento territorial
porm, sem reforma agrria, colocando erroneamente em oposio a questo
agrria a processos em curso como o rururbano e a pluriatividade. Democra-
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tura familiar, propiciando um novo equilbrio no qual cada vez mais a agricultura familiar venha a ser construda como alternativa e, como ator chave
no s de um desenvolvimento rural sustentvel e solidrio, mas tambm de
um novo projeto de desenvolvimento para o Brasil. Nesse novo arranjo se
deslocaria tambm a atual hegemonia na promoo de um padro tcnico de
produo, baseado na monocultura e uso intensivo de fertilizantes qumicos
e agrotxicos, com o objetivo ufanista de transformar a Brasil na fazenda do
mundo, sendo a China a indstria desse mundo, para um novo equilbrio
onde a sustentabilidade seja mais proeminente.
Para tal, devem ser desencadeadas as seguintes aes:
Estabelecer como meta um prazo de que, em quatro anos o Pronaf
corresponda a 75% de todos os recursos financeiros que so alocados direta
ou indiretamente agricultura patronal.
Reverter a tendncia de privilegiar agricultores capitalizados, produtores de soja da regio Sul, associados a cooperativas consolidadas, reforando
constantemente o maior volume de alocaes do Pronaf para os setores de
menores recursos (como agricultores dos grupos A e B) e regies com maior
proporo de pobreza rural (como Nordeste e Norte) e associaes e cooperativas de menor porte. Promover a ampliao gradativa e substancial do crdito
para a agricultura familiar, assentados, ribeirinhos, quilombolas, mulheres,
jovens etc, e o aperfeioamento dos seus mecanismos, orientando-o mais para
dimenses relevantes do desenvolvimento rural (floresta, agroecologia, eco,
sustentabilidade ambiental, convivncia com o semirido etc.).
Propiciar para que os Planos Safra se transformem em polticas permanentes, aprofundando-se como instrumentos estratgicos que ajudem a
superar os problemas estruturais de produo e abastecimento de alimentos
do pas. Nesse contexto dar prosseguimento e expandir os programas de
Seguro da Agricultura Familiar (SEAF) e o Programa Garantia de Preo da
Agricultura Familiar (PGPAF).
Propiciar a ampliao significativa do PAA e a implantao efetiva
do fornecimento de, no mnimo, 30% pela agricultura familiar ao PNAE em
todo o pas. No caso do PAA, cabe aumentar o volume de recursos alocados
ao programa e sua cobertura, estendendo-o para um maior nmero de agricultores. Ao mesmo tempo em que deve ser mantido o foco na doao de
alimentos para populaes em condio de insegurana alimentar, tambm
deve ser dada importncia comercializao dos produtos da agricultura
familiar, fazendo interagir o PAA com programas como o selo da agricultura
familiar e a aquisio de produtos para a alimentao escolar. Tambm cabe
reverter a tendncia de priorizar as grandes compras institucionais.
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Orientar a poltica de ATER exclusivamente para a agricultura familiar (includos a os assentados da reforma agrria), e povos tradicionais e a
forma como a mesma chega na ponta, priorizando a transio agroecolgica,
reconhecendo a diversidade da agricultura familiar, valorizando a relao entre conhecimento popular e conhecimento cientfico, assegurando sua autonomia sobre os bens da natureza, das sementes e das tecnologias adaptadas
e construdas coletivamente, e garantindo a exclusividade da aplicao dos
recursos do sistema ATER para a agricultura familiar.
d) Combate pobreza rural
As polticas de combate pobreza devem ter como referncia que as populaes em situao de pobreza e indigncia, para alm de ser objeto principal
de polticas de transferncia de renda, podem e devem vir a assumir o papel de
atores plenos, portadores de direitos, participando ativamente nos processos
polticos, econmicos, ambientais e sociais dos territrios onde vivem, criando
ao mesmo tempo para o pas uma janela de oportunidades em termos de construo de um novo modelo de desenvolvimento mais justo e sustentvel.
As principais aes que sero necessrias para o enfrentamento da pobreza rural desde essa perspectiva inclusiva dos seus atores seriam:
Reconhecer que o agronegcio faz mais parte do problema do que
da soluo, na reproduo e superao da pobreza, j que a modernizao
conservadora que ele impulsiona junto a outros processos de re-primarizao, como a expanso do extrativismo mineral esto fortalecendo as causas
estruturais da pobreza (expropriao e concentrao de terras pelos grandes
proprietrios e a precarizao e explorao do trabalho rural) mais do que
oferecendo solues para a sua superao.
Considerar a democratizao do acesso terra nas reas rurais, como
condio necessria para os planos de superao da pobreza e como base de
desenhos de polticas no meio rural. Propiciar programas e polticas que fortaleam a dinamizao da multifuncionalidade e das novas ruralidades sem
enfrentar primeiro a democratizao do acesso terra, leva a solues falsas,
que no s reproduzem a pobreza e geram desigualdade, mas que inviabilizam
as potencialidades e contribuies dessas mudanas.
Propiciar a mobilizao da sociedade de forma a criar condies polticas
para que o acesso aos programas de garantia de renda, acesso aos servios pblicos e incluso produtiva de mulheres e homens no sejam apenas um benefcio
momentneo, mas um direito de todos os cidados em situao de pobreza. Tambm aperfeioar e ampliar o BSM e o PBF conforme orientaes apontadas nos
captulos especficos sobre o tema, que compem este livro (como atualizao em
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A ampliao da fiscalizao sobre o cumprimento das normas trabalhistas e a reviso de prticas que vo de encontro ao trabalho digno (tais como
a remunerao por tonelagem de cana colhida) so tambm fundamentais.
Obviamente, essencial que os estabelecimentos patronais estejam
em cumprimento de ndices renovados de produtividade e no excedam um
limite mximo da propriedade.
A busca da desconcentrao nas cadeias produtivas e da reduo
do poder que as grandes empresas brasileiras e multinacionais de insumos,
comercializao, processamento e mesmo varejo tem sobre a agricultura e a
segurana alimentar essencial. Para tanto, a induo pelo Estado de formas
cooperativas e o investimento em mdias empresas nos parece importantes.
Considerando a concentrao vertiginosa que se observou recentemente em
setores como sementes de algumas espcies agrcolas, medicamentos veterinrios, fertilizantes, agrotxicos, processamento de carnes/sucos/cereais,
produo de etanol, e redes varejistas, sugere a necessidade de aes decisivas do Estado para a preveno da formao de trustes e cartis, alm
da priorizao do uso de recursos pblicos para o investimento em mdias
empresas e cooperativas, visando a desconcentrao das cadeias. Nesse sentido o fortalecimento das condicionalidades socioambientais nos crditos do
BNDES, e a transparncia na sua aplicao so muito importantes.
Outro elemento essencial uma profunda reviso da tributao do
setor. A arrecadao do Imposto Territorial Rural (ITR) absolutamente irrisria, e sua insignificncia mais um incentivo ao latifndio. Os grandes ganhos
de alguns setores com exportaes agrcolas poderiam ser objeto de tributao
especfica para financiar o salto necessrio no financiamento da agricultura
familiar e povos tradicionais, transferncias de renda e ampliao dos servios
pblicos nas reas rurais.
Finalmente h que se priorizar o apoio aos produtores patronais mdios, com nfase na gerao de empregos e distribuio de renda no setor
patronal que esses produtores podem propiciar.
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Lena Lavinas
A despeito de uma melhora nos seus indicadores de desigualdade e pobreza no passado recente, notvel por expressar uma tendncia, a sociedade
brasileira carece de mecanismos que automatizem e ampliem dinmicas redistributivas reduzindo hiatos de renda e de acesso, contribuindo, portanto, para
reverter a reproduo dos dficits de cidadania e a elevada desigualdade que
nos caracterizam como nao. Deixamos de ser o terceiro no ranking da desigualdade mundial para ocuparmos a 15 posio, segundo as Naes Unidas,
posio essa que certamente no nos poupa da vizinhana com patamares de
iniquidade extrema2.
1. Esse artigo, com seus erros, dvidas e acertos, deve muito reflexo desenvolvida por Eduardo Fagnani relativa ao processo de desconstitucionalizao do Sistema de Seguridade Social brasileiro. Agradeo algumas referncias bibliogrficas
que foram pesquisadas por Camila Soares.
2. E isso, sem considerar que nossa medida de desigualdade altamente imperfeita por usar, de praxe, no a renda dis
ponvel, mas apenas a renda declarada (majoritariamente rendimentos do trabalho) ps- transferncias. Aprimorar essa
medida levando em considerao as variaes resultantes da incidncia de impostos sobre a renda declarada h de nos
revelar um quadro mais prximo do que verdadeiramente somos, profundamente desiguais.
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dos fundamental para alcanar uma sociedade mais homognea, mais justa
e tambm mais eficiente. Para tal, a combinao de dois fatores necessria.
Pelo lado do gasto, polticas sociais universais que associem renda monetria e proviso desmercantilizada. mister lembrar que transferncias monetrias no alcanam promover convergncia que tea identidade de condies, at
porque costumam ser concedidas a partir de contribuio prvia ou de controle
de meios. Logo, partem de status diferenciados e tendem a preserv-los, ainda
que o seguro social pblico rompa com a lgica atuarial e acione princpios de
solidariedade. J a desmercantilizao plena mediante acesso a servios e bens
implica proviso universal e incondicional. Como esclarece Titmuss, uma das
conquistas mais expressivas decorrente da prestao de servios sociais diretos e universais, foi a eroso de barreiras formais discriminatrias. S assim, a
aprovao de um padro de servio pblico, indiferente renda, classe ou raa,
pode substituir o duplo padro que, invariavelmente, se traduz por servios de
segunda classe para cidados de segunda classe (1964:110).
Pelo lado do sistema tributrio, reclama-se progressividade, capaz de reduzir iniquidades na forma de distribuir e redistribuir os custos da carga tributria.
Embora o sistema tributrio no tenha por finalidade reduzir a desigualdade, ele
determinante na definio de seu padro e grau. Estudo do Ipea (Castro, 2012)
indica que mais de 50% do gasto pblico social retorna ao Estado na forma de
impostos ou contribuies, o que por si s indica distores no financiamento
da poltica social. Soma-se a isso o perfil altamente regressivo (Afonso, Soares
e Castro, 2013; Zockun et alii, 2007; Tonelli, 2008; Lavinas, 2013b; Fagnani,
2008) do sistema tributrio brasileiro e explica-se, assim, que seus impactos
redistributivos sejam insignificantes.
Mas que direo tomar para redistribuir de forma mais efetiva e cumulativa? O Brasil brilha no cenrio internacional como o pas que reduziu significativamente a pobreza graas a programas de transferncia de renda condicionada
com cobertura extensiva. Torna-se, assim, efeito-demonstrao para justificar
estratgias que, desde a virada do sculo e sobremaneira aps a crise de 2008,
propugnam uma poltica social centrada na garantia de renda mnima a grupos
vulnerveis e pacotes de servios bsicos, dando as costas universalizao e
aos sistemas integrados de proteo social. Essa interpretao parcial e incorreta
oculta o real aporte da Seguridade Social brasileira, cujo escopo e engenharia
institucional original contriburam de forma decisiva na irradiao de bem-estar
entre os menos favorecidos e tambm na reduo das desigualdades.
Nosso intento neste artigo consiste em refletir por onde avanar para
fortalecer a dimenso redistributiva, universalista e igualitria do nosso sistema de Seguridade, singular numa perspectiva latino-americana, poten-
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Tabela 1
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Huber & Stephens afirmam que no se pode esperar um impacto redistributivo dos benefcios previdencirios na Amrica Latina, e nem mesmo nos
pases capitalistas avanados que dispem de um Estado de Bem-estar, porque
o grau de cobertura do seguro social , respectivamente, baixo ou decrescente
por motivos distintos: no caso latino-americano isso se deve s altas taxas de
informalidade que persistem, ainda que em patamares inferiores ao verificado
no passado, o que indica que a barreira da heterogeneidade estrutural (Pinto,
1970; Rodrguez, 2009) no foi de todo superada. No caso das economias
sociais avanadas, a flexibilizao, terceirizao e precarizao do mercado de
trabalho, com aumento do desemprego e recuo do emprego pblico, acaba
por ampliar os efeitos deletrios decorrentes da menor densidade contributiva
ao seguro social. Assim, a natureza contributiva dos sistemas previdencirios
estaria reforando sua regressividade3. Tal constatao os leva a recomendar
que seja privilegiada na regio a adoo de benefcios focalizados (means-tested) ou flat-rate4 (Huber & Stephens, 2012:71), financiados por taxas e impostos, na direo, portanto, do modelo de universalismo bsico (Huber &
3. Os sistemas ancorados no financiamento via impostos no sofreria o mesmo impacto, seno aqueles derivados de uma
reduo do crescimento, logo da arrecadao. Porm, h sempre a possibilidade de mudanas de regras de financiamento
por parte do governo.
4. Flat-rate todo benefcio pago em igual montante, de forma regular, sem relao com rendas ou rendimentos anteriores. Esse benefcio bsico , em tese, idntico para todos os beneficirios.
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5. Vale recordar que inmeras pesquisas indicam que o mercado de trabalho explica cerca de 60% da reduo da desigualdade nos anos 2000 e a previdncia, 18% (Soares, Souza, Osorio e Silveira, 2010). Existe certo consenso sobre o tamanho do
impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a desigualdade, que deve variar entre 16% e 21% (Soares, 2012a). Nas palavras
de Schwarzman (2009), a contribuicao do Bolsa Familia para a reducao da desigualdade foi significativa, mas inferior a
outros fatores, como o crescimento da economia e o programa de Beneficio de Prestacao Continuada.
6. Banco Mundial e FMI, entre outros.
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de meios, que muito provavelmente implicaro no estabelecimento de condicionalidades como chave de acesso a um benefcio, tornando ilegtimo o
direito derivado de contingncias ou necessidades; b) a recriao de status
diferenciados, o que questiona o princpio da cidadania e da uniformidade
no acesso; c) o retorno ao padro do mnimo ou bsico, que torna sem efeito
valores universais assentados na proviso de igual qualidade em igual quantidade para todos, sem definio a priori dos limites de tal proviso, de seus
custos, de sua cobertura.
Tal reconfigurao expressa uma clara ruptura com o modelo universalista que vingou no ps-guerra e que inspirou o modelo de Seguridade que
o Brasil logrou instaurar em 1988. Ademais, ignora o paradoxo da redistribuio (Korpi & Palme, 1998) j referendado por inmeras pesquisas empricas, em nvel internacional, que comprova que quanto maior a focalizao
da poltica social nos pobres, menor sua capacidade de redistribuir. E menor,
portanto, sua eficcia em reduzir a desigualdade.
A despeito de tais evidncias, a recomendao 202 da Conferncia Internacional do Trabalho de 2012 enfatiza a garantia de mnimos monetrios a
grupos vulnerveis como crianas, idosos, trabalhadores precrios ou desempregados, sem ampliar de forma consequente e automtica o acesso universal e incondicional a servios pblicos desmercantilizados, indispensveis ao
bem-estar da populao, tais como educao, sade, capacitao profissional
permanente, segurana e moradia. Ora, a segurana socioeconmica no pode
e no deve se restringir garantia de uma renda mnima, pois na ausncia
de uma oferta pblica e gratuita, ela levar expanso de uma rede privada,
portanto, ao fortalecimento do mercado, cujo acesso no estar assegurado
a partir de mnimos. Em consequncia, tal modelo acabaria reproduzindo e
legitimando desigualdades de status e de acesso, alimentando um regime segmentado e dualizado de atendimento. Alm disso, esse modelo de mnimos
desconsidera a lgica e as vantagens7 dos sistemas integrados e reflexivos de
Seguridade Social e rompe com um padro de proteo social universal e uniforme que se tornou a pedra de toque dos direitos sociais e dos direitos humanos ao longo da segunda metade do sculo XX (Townsend, 2008).
Em outras palavras, essa reconfigurao da relao Estado-mercado-sociedade no tem a redistribuio como meta, seno, novamente, o atendimento pobreza e o funcionamento mais eficiente do mercado, dispensa reformas
estruturais voltadas para a promoo da equidade, como, por exemplo, a im7. Uma delas a contribuio do Estado do Bem-estar ao aumento da produtividade, logo da eficincia, nas sociedades de
mercado (Barr 2004; Boyer 2013).
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8. O governo federal lanou em junho de 2013 uma linha de financiamento de mveis e eletrodomsticos exclusiva para
beneficirios do programa de compra da casa prpria Minha Casa, Minha Vida. A expectativa de que 3,7 milhes de
famlias sejam beneficiadas, em um total de R$ 18,7 bilhes. Essa linha de crdito oferece at R$ 5 mil por beneficirio. A
taxa de juros de 5% ao ano e o prazo para pagamento de 48 meses. As famlias tero um carto magntico do Minha
Casa Melhor e at 12 meses para gastar o crdito
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e cumpre um importante papel na democratizao do consumo, e no consequente aquecimento do mercado com gerao de emprego. Entretanto, como
constata Bowles em seu mais recente livro sobre desigualdade econmica e
redistribuio, a esquerda ficou carente de modelos econmicos. As polticas
keynesianas destinadas a modular as flutuaes na demanda agregada, embora essenciais, no oferecem os fundamentos para desenvolver uma estratgia
de igualdade de longo prazo (2012:2). A reflexo de Bowles que muito
provavelmente nutre-se do contexto altamente polarizado e de agravamento
das desigualdades socioeconmicas nas economias desenvolvidas e nos EUA
em particular cabe como uma luva ao caso brasileiro.
Ausente da primeira fase do pensamento estruturalista latino-americano
(Lavinas & Simes, 2013), a poltica social ganha finalmente relevncia e passa
a interagir com a poltica econmica na atual conjuntura, na medida em que
se transforma em um multiplicador de fomento ao crescimento. A criao de
milhes de empregos e a taxa de desemprego em trajetria de queda acentuada9
na ltima dcada foram inquestionavelmente o resultado mais bem sucedido
de uma poltica macroeconmica que se pretendeu ousada na travessia da crise
internacional de 2008. Alm do salrio-mnimo, cujo aumento real ultrapassou 90% entre 2001 e 2012, favorecendo trabalhadores, 2/3 dos aposentados e
pensionistas brasileiros e mais de 3 milhes de beneficirios do BPC, tambm
a expanso dos programas de transferncia de renda condicionada atravs da
elevao do nmero de benefcios variveis por famlia10, contribuiu para manter a demanda aquecida e, ao mesmo tempo, minorar o grau de privao agudo
de milhes de famlias pobres e indigentes. Isso se transforma em estmulo
atividade econmica, que mantm o nvel do emprego. Castro (2013) estimou
o efeito-distribuio de bens pblicos como sade e educao e tambm das
transferncias de renda. Observa que no cenrio presente o incremento dos
gastos em sade e educao pblicas geram desdobramentos muito positivos
tanto em termos de crescimento quanto de distribuio de renda (2013:130).
J as transferncias focalizadas (Bolsa Famlia e BPC) impactam menos no crescimento e um pouco mais na queda da desigualdade.
Mas qual o quantum de redistribuio alcanado? Foi suficiente? Ainda
segundo Castro, a queda da desigualdade entre 2003 e 2008 ocorreu a uma
velocidade mdia de -1,3% a.a. (2013:127). A desigualdade cedeu, de fato,
mas pouco: nosso Gini ps-transferncias fiscais ainda superior a 0,5.
9. Em 2003 a taxa de desemprego mdio anual, calculada pelo IBGE, era de 12,3%, recuando para 9,3% em 2008 e 5,5%
em 2012.
10. Mudana no teto mximo de beneficirios adolescentes e crianas por famlias.
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Poderamos ter tido um desempenho superior em termos de redistribuio e queda acentuada da desigualdade via gasto? Sabe-se que, ao longo
da dcada de 2000, o gasto com transferncias monetrias diretas foi privilegiado em relao a outras formas de gasto, in kind (Lavinas e Cobo, 2012). A
evoluo de algumas funes do gasto social federal no perodo 2000-2010
indica que a parcela destinada s transferncias monetrias diretas mantm-se
elevada (69% em 2010, contra 68,8% em 2000, segundo Ipea, 2012)11. Houve um aumento expressivo do gasto na rubrica Assistncia Social12, bem acima
da variao mdia do gasto total. Outras rubricas ou assinalaram tendncia
decrescente por boa parte do perodo, tendo revertido tal dinmica a partir de
2008, caso da habitao e urbanismo13, ou mantiveram participao idntica
nas duas pontas do perodo, aps alguns anos de variao negativa. Este o
caso da educao que concentra apenas 6,9% do gasto federal em 2000 e percentual praticamente igual em 2010, 7,2%. J o patinho feio da srie o gasto
federal com sade, com efeito-distributivo no crescimento e na desigualdade
relevante: cresceu abaixo da mdia e teve sua participao reduzida no gasto
social federal: de 13,5% em 2000 para 10,8% em 2010 (Ipea, 2012). Essa
mais uma evidncia de que a proviso de servios pblicos desmercantilizados
tem sido preterida em favor dos cash transfers, com implicaes no desprezveis em termos de bem-estar e igualdade de oportunidades para os indivduos.
Portanto, o perfil do gasto tem priorizado a correo das falhas de mercado.
Se preservada a integralidade do oramento da Seguridade Social, ao menos o volume de recursos para a Sade teria sido muito superior, ratificando
a igualdade de acesso e impulsionando o crescimento, o que no aconteceu14.
Essa quebra de institucionalidade, com desvio de recursos do oramento da
Seguridade para o qual contribuiu toda a populao, notadamente os mais
pobres, em razo de sua altssima propenso a consumir, reduz o potencial de
redistribuio da poltica social de imediato e fortalece a lgica do mercado
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11. Das rubricas de transferncias monetrias diretas, somente os Benefcios a Servidores Pblicos Federais registram queda
constante de sua participao no gasto desde 1995 (Ipea 2012).
12. Segundo documento do Ipea (2012:13, tabela 1), a participao da rubrica Assistncia Social no total do gasto federal
correspondia a 3,2% em 2000 e aumenta para 6,9% em 2010. J a rubrica Previdncia sobe de 45,9% para 47,5% no mesmo
perodo. Em 2000, os trs itens relativos a cash transfers (RGPS, RPPS federal e Assistncia) somam 68,8% de todo o gasto,
percentual praticamente idntico em 2010 (69%). Logo, a prevalncia de transferncias monetrias manteve-se ao longo
da dcada, representando o quase tudo (Lavinas 2007), da poltica social.
13. Passa de 3,5% do gasto social federal em 2000 para 5,2%, dez anos depois (Ipea, 2012).
14. Somente em 2012, foram retirados via DRU R$ 58 bilhes da Seguridade Social. Como a despesa foi de R$ 80 bilhes na
sade (ambos os dados da ANFIP 2012), se preservado, o oramento da Seguridade teria permitido direcionar esse vultuoso
montante 72% a mais do que foi gasto para o setor, preenchendo a lacuna de aproximadamente R$ 50 bilhes que
faltam sade para sua completude como servio universal (Wagner 2013).
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18. Atente-se para o fato de que a Frana se destaca por ser um dos raros pases onde a desigualdade no se acentuou
desde 2000, segundo a OCDE. E isso graas sua poltica social e ao sistema tributrio que compensam adequadamente
os efeitos da crise.
19. Atrs do Chile, Mxico e Turquia.
20. Isto , antes de transferncias e incidncias de impostos.
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23. Ajustamos aqui, ao traduzir, o conceito de Rawls de bases sociais do autorrespeito (2003:60) The Social Basis of
Self-Respect.
24. Incluindo aqui o que denomina necessidades intermedirias, tais como acesso adequado gua e alimentao, moradia, ambiente protegido, segurana e proteo na infncia, educao bsica, preveno contra a pobreza etc.
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trabalho levando a que ganhos de produtividade, antes parcialmente repassados ao trabalhador, mediante elevao dos salrios e aumento do bem-estar,
fossem mitigados e mesmo suprimidos. Apesar de tantas crises consecutivas
desde ento, culminando com a crise financeira global de 2008 o que s
confirma os patamares crescentes de imprevisibilidade em nvel mundial -,
a ideologia dominante que o Estado tornou-se inepto em prover servios
em escopo e escala adequados ao ritmo das transformaes em curso. Cabe
ao mercado, ento, atender aos consumidores, atravs dos vrios e diferenciados mercados de seguros e de crdito, que se expandem aceleradamente
em particular nos pases em desenvolvimento. Em lugar de risk-sharing, risk
taking com a re-individualizao do segurado, ou seja, daquele que procura
proteo e segurana, com a consequente individualizao dos custos que no
so mais distribudos proporcionalmente capacidade financeira. A cobertura, agora privada, ser novamente funo da renda, o que fere a lgica inerente
ao Estado do Bem-estar. O sistema tributrio viabiliza tal estratgia oferecendo
incentivos tributrios (isenes, dedues, crditos), o que refora a mercantilizao com a adeso a esse modelo dos grupos mais afluentes. E cristaliza
desigualdades ao invs de repara-las.
No por acaso a primeira estratgia de ampliao e fortalecimento do
mercado de capitais na Amrica Latina consistiu na privatizao dos fundos
pblicos, sustentando nos anos 1990 a transio dos sistemas de repartio
para sistemas de capitalizao (Mesa Lago, 2009). Fracassou e foi preciso reintroduzir ou retornar aos sistemas pblicos de repartio. A outra estratgia foi
atravs da expanso do consumo de massa via crdito de consumo para os
grupos mais vulnerveis, antes excludos. Os programas de transferncia de
renda condicionada vieram associar-se a essa lgica de extenso estimulando a
chamada bancarizao dos pobres (Lavinas, 2013 a). Na ausncia de colateral,
uma renda ainda que de pequeno montante, mas certa, securitizada pelo Estado, abre a possibilidade de engrossar o consumo de massa atravs do crdito,
cujas novas modalidades incluem os grupos recm-incorporados ao mercado. A
magnitude garante a escala. O dficit na proviso de servios pblicos gratuitos
de qualidade e na quantidade necessrias, segmentando o mercado e agravando
as falhas de governo, empurram cidados para o mercado de seguros e de crdito na busca por segurana. Em lugar de uma ampliao na oferta de bens pblicos que equalizam oportunidades e bem-estar, o que se v a mercantilizao
de todas as dimenses da vida sob a hegemonia do mercado de capitais (seguros
privados e crdito para todo tipo de infortnio). Somente a desmercantilizao
restringe o funcionamento do mercado financeiro e seus impactos deletrios,
notadamente na reproduo das desigualdades. Portanto, restringir o escopo do
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que deve ser desmercantilizado substituir bens pblicos por proviso privada.
E esse caminho certamente no nos tornar mais iguais.
O entendimento das normas da OIT sobre a natureza e o papel dos sistemas de proteo social no capitalismo nem sempre foi conforme ao modelo de
mnimos pblicos e escopo ampliado via mercado. Na sua formulao de 195025,
defende, pelo contrrio, que, em lugar de apenas combater a pobreza (assegurando nveis mnimos de sobrevivncia, tal como rezavam as antigas Leis dos Pobres
[Poor Laws]), cabe aos modernos sistemas integrados de proteo social: i) cobrir
um conjunto amplo de contingncias (sem hierarquizao valorativa); ii) prover
benefcios adequados s necessidades (sem pacotes restritivos); iii) romper o vnculo entre direito ao benefcio e pagamento prvio de contribuies (princpio
de cidadania); iv) unificar o financiamento e a administrao do novo sistema
(eficincia e sustentabilidade, alm de permitir que a mudana na condio ocupacional no impliquem em perdas de direitos ou status). Tais recomendaes da
OIT direcionaram a construo dos Estados de Bem-estar nos pases capitalistas
avanados, nas suas mais distintas modalidades, e consagraram a funo do Estado
no mais como mero provedor de servios sociais ao assegurar exclusivamente
um conjunto restrito de servios a um grupo igualmente restrito da populao,
segundo determinados critrios de elegibilidade -, seno como uma instituio
voltada para modificar e contrarrestar as foras de mercado, atravs de uma interveno deliberada que garantisse igualdade de tratamento entre cidados e uma
renda mnima dissociada do valor de mercado do seu trabalho ou patrimnio.
Foi esse esprito da Recomendao de 1950, marcada por valores universais
e convergncia, que precedeu criao da Seguridade Social no Brasil em 1988.
Ora, um pas onde a renda cresce e que dispe de instituies consolidadas
e mecanismos fortes de regulao, deve alinhar-se a mnimos de sobrevivncia
e servios bsicos ou abraar um modelo universalista? Como os brasileiros se
posicionam frente a distintos padres de redistribuio e desenhos de polticas experimentados entre ns? Em que nosso modelo de proteo social vigente e nosso
sistema tributrio alimentam valores de igualdade ou corrompem tais alicerces?
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populao brasileira a um modelo de sociedade estruturada com base em valores universais e incondicionais. A metodologia elegeu quatro eixos analticos
para organizar os blocos de questes que deveriam captar as preferncias dos
brasileiros: 1) apoio a polticas universais pois estas asseguram um padro
de bem-estar comum a ser compartilhado por todos, independentemente do
valor de trabalho de cada um; 2) reconhecimento do papel relevante e insubstituvel do Estado cabe a ele assegurar o bem-estar; 3) reconhecimento da
necessidade todos que sofrem de dficit de renda, independente da causa,
devem ser apoiados com transferncias de renda como um direito de cidadania, sem exigncia de contrapartidas; 4) adeso ao princpio da progressividade o financiamento do bem comum deve ter incidncia proporcionalmente
maior sobre os mais ricos poupando as famlias pobres. Universalismo, proviso pblica, justia tributria e a superao da pobreza e da misria foram,
assim, as quatro dimenses que definiram, no mbito da pesquisa, os perfis
sociais mais ou menos favorveis redistribuio, seu grau e formatao.
O Grfico 1, na pgina seguinte, sistematiza alguns dos resultados da pesquisa. Estes descrevem uma populao que, majoritariamente (79,1%), v o
Estado como o agente legitimamente responsvel pela promoo do bem-estar e
pelo combate s desigualdades e pobreza. Tal funo redistributiva do Estado
to mais importante que 78,8% concordam que a m distribuio da renda e da
riqueza ainda uma questo preocupante devendo, para 70,3%, ser enfrentada
de forma eficaz. Conclui-se, portanto, que os brasileiros no julgam ser possvel
superar as iniquidades profundas que nos separam deixando as foras de mercado livres para coordenarem o processo. E uma larga maioria apoia iniciativas
pblicas para reverter esse quadro.
A progressividade na tributao apoiada por 68,7% dos entrevistados,
indicando que o esforo na reverso dos nossos ndices elevados de pobreza
e desigualdade deve ser proporcionalmente maior para os mais ricos. Esse
claramente um postulado favorvel redistribuio vertical compulsria.
Da mesma maneira, 67,4% dos brasileiros julgam que uma certa
progressividade seria admissvel para tratar igualmente desiguais, no caso
acordando que a idade mnima de aposentadoria leve em considerao as
condies de trabalho e de sade do trabalhador. Esse aspecto muito rele
vante, pois a identidade de condies, neste caso, se faz com um olhar que
incorpora os diferenciais de oportunidades que, ao longo do ciclo de vida,
afastaram os que se reconhecem e veem um ao outro como iguais (Rawls,
2003). o apoio inconteste a uma interveno voltada para a correo de
desigualdades, pois compensa a falta de chances que nada tem a ver com a
falta de esforo.
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grfico 1
Distribuio percentual das pessoas de 16 anos de idade ou mais por grau de concordncia com as
afirmativas de apoio s polticas de carter redistributivo e papel ativo do estado na redistribuio
Brasil, 2012 (em %)
o governo deve se responsabilizar pela oferta de creches 4,43,2 7,7
o piso das aposentadorias do iNSS deve ser igual a um salrio-mnimo 3,83,4
17,0
15,4
67,8
15,6
61,9
17,5
61,6
18,4
60,4
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12,8
As pessoas mais ricas devem pagar uma poro maior de sua renda
em impostos do que as pessoas com rendas mais baixas
15,7
21,3
15,4
51,0
6,4 12,1
15,1
41,8
17,3
23,5
21,5
19,2
20
53,8
39,5
55,5
13,2
7,1 8,5
10,5 6,9
56,2
14,1
8,5 8,5
40
60
7,5
100
80
12,3
Fonte: IE/UFRJ, Pesquisa Grau de Averso Desigualdade da Populao Brasileira, financiamento FINEP, 2012.
Outra percepo convergente a defesa da vinculao do piso previdencirio ao salrio-mnimo, aprovado por 77,5% dos entrevistados. A populao
brasileira na sua grande maioria entende que a suavizao do consumo na
inatividade no deve levar a uma trajetria de empobrecimento. Tal entendimento reflete uma opo pela preservao do poder de compra distante o
suficiente de patamares mnimos que podem conduzir pobreza. Assim, trs
entre quatro brasileiros aprovam um dos mecanismos que tornam o seguro social no Brasil progressivo, reduzindo as desigualdades entre rurais e urbanos,
entre homens e mulheres, e que permite que o benefcio previdencirio de
base continue sendo indexado pelos salrios e no pela inflao. Essa aprova-
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grfico 2
Distribuio percentual das pessoas de 16 anos de idade ou mais por grau de concordncia com as
afirmativas de apoio s polticas de combate pobreza e desenho
Brasil, 2012 (em %)
Se o governo quiser, tem meios de
erradicar a misria no Brasil
8,1
11,0
9,5
7,9
17,6
55,5
20,8
52,4
6,7 10,6
121
23,0
8,3 5,7
13,9
14,3
28,2
15,5
17,1
7,8
55,9
27,3
14,6
15,8
43,1
49,1
11,7
15,5
20
40
60
6,5
100
80
10,3
14,8
68,0
16,3
Fonte: IE/UFRJ, Pesquisa Grau de Averso Desigualdade da Populao Brasileira, financiamento FINEP, 2012.
Os exemplos escolhidos acima para apreciar o apoio ou no dos brasileiros a polticas universais de grande impacto redistributivo e matriz igualitria
permitem cotejar as preferncias da populao ao quadro conceitual (framework) dos mnimos e bsicos. Com base nos resultados apresentados, derivam
duas constataes:
a) normas consolidadas como o piso previdencirio vinculado ao salrio-mnimo e a institucionalidade da proviso universal de sade e educao
levariam os brasileiros a refutar o piso de proteo social ou a lgica do universalismo bsico. provvel que tambm o princpio da desmercantilizao na
proviso de sade e educao continuem sendo preferidos ao modelo de m-
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27. Altrusmo, auto-interesse, busca da segurana socioeconmica, busca da justia social e da eficincia etc.
28. Ver a este respeito o Relatrio Final da Pesquisa em Lavinas et alii, 2012
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cial ou se, pelo contrrio, a normatividade do sistema diminuda, enfraquecida e omitida pela ao do Estado, na adequao constante dos parmetros
da proteo, ameaando inclusive sua constitucionalidade (Fagnani 2010)?
Temos avanos, retrocessos ou dinmicas pontuadas por contradies?
A Previdncia: o diferencial positivo do seguro social
As aposentadorias e penses do Regime Geral da Previdncia Social
(RGPS) so reconhecidamente progressivas (Medeiros & Souza, 2013). J as
aposentadorias do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) so a fonte de
renda que, proporcionalmente, mais contribui para a desigualdade (Medeiros
& Souza, 2013:24).
Apesar de distores remanescentes, o Brasil logrou estabelecer um grau
de cobertura para a populao snior que tende universalizao na faixa
etria de 65 anos ou mais, sem para isso restringir o escopo do seu sistema
previdencirio. Sabemos que aposentadorias e penses rurais desvinculadas de
contribuio prvia, o piso previdencirio universal vinculado ao salrio-m
nimo e a existncia de um teto para contribuies e benefcios contriburam
significativamente para fazer que o Gini entre os sniores (65 anos ou mais)
seja inferior quele observado para a populao como um todo (renda familiar
per capita) e entre os ocupados (renda do trabalho)29. Da mesma maneira, e
pelas mesmas razes o desenho do sistema e suas normas , aposentadorias e penses tiveram, ao longo da dcada de 2000, impacto de magnitude
maior na reduo dos ndices de pobreza30 do que as transferncias de renda
compensatrias (Lavinas, 2013 a). Com efeito, em 2011, a decomposio das
fontes de renda captadas pela Pnad indica que enquanto os benefcios previdencirios retiram 21 milhes de pessoas da pobreza e 19 milhes da misria,
os benefcios assistenciais reduzem o nmero de pobres em 7 milhes e o de
indigentes, em 4 milhes31. Em 2011, o percentual de brasileiros com 65 anos
ou mais entre os pobres era inferior a 2% (Pnad, 2011) e a taxa de cobertura
previdenciria ou assistencial contempla mais de 85% da populao idosa.
29. Em 2011, segundo a Pnad, o coeficiente de Gini calculado com base na renda familiar per capita total ps-transferncias
foi de 0,529; tomando-se apenas os rendimentos do trabalho foi de 0,519; e se for calculado considerando apenas as aposentadorias e penses pagas aos idosos com mais de 65 anos, situou-se em 0,500. Atente-se para o fato que esto includas
aqui todas as aposentadorias e penses, do RGPS e do RPPS. Se a PNAD permitisse excluir as aposentadorias do RPPS, e
calcular o Gini entre idosos beneficirios, o coeficiente seria bem inferior. Como se sabe, entre os rurais aposentados o Gini
da ordem de 0,3.
30. Valores usados foram as linhas de pobreza e indigncia do Programa Bolsa Famlia.
31. Para observar a evoluo dos ndices de pobreza e indigncia entre 2001 e 2011, por fonte de renda, ver Lavinas,
2013a.
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32. A Renta Dignidad ou Renta Universal de Vejez confere, como direito constitucional, um benefcio individual e universal no valor de aproximadamente 30% do salrio-mnimo nacional a todas as pessoas com 60 anos ou mais, desde 2008,
quando foi regulamentada. O montante total do benefcio anual de US$ 340 (benefcio mensal de US$ 28). A cobertura
estimada de 91% do pblico-alvo (mais de 60 anos) e no h controles de meios. A ela junta-se um auxlio funeral em
valores monetrios. Seu financiamento feito utilizando 30% da receita obtida com tributos diretos sobre os hidrocarbonetos. Cerca de 8% da populao total da Bolvia beneficiada.
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sindividualizao) e redistribuio (alquota de contribuio menor, mas benefcio semelhante), constitutivos dos sistemas de PAYG (Barr, 2004). Ademais,
d musculatura ao sistema previdencirio por elevar a densidade contributiva,
incluindo novos grupos de trabalhadores antes desprotegidos. Esse incentivo
aumenta a eficincia do sistema e, ao mesmo tempo, redistribui.
Ainda na previdncia, houve equalizao na concesso de benefcios no
caso do salrio maternidade, concedido por 4 meses, assalariadas, autnomas, microempreendedoras e at para desempregadas que tenham contribudo
anteriormente. A regra foi de superar clivagens a partir da insero ocupacional, uniformizando direitos e procedimentos. O mesmo ocorreu com o seguro
sade. Ambos os exemplos pressupem contribuio, com alquotas diferenciadas e, somente no caso de trabalhadora ou trabalhador rural, a contribuio
no obrigatria. No caso do seguro desemprego temporrio, a desocupao
sazonal involuntria foi reconhecida e autoriza que certas categorias, como
pescadores artesanais, por exemplo, solicitem seguro desemprego durante os
meses de entressafra (Fonseca & Lavinas, 2013).
Assim, pelo lado dos benefcios previdencirios e do seguro social
(RGPS) caminha-se para uma cobertura crescente, ampla e que, a partir de
status, condies e contribuies diferenciadas, assegura um conjunto de direitos equivalentes e uniformes. A previdncia pblica que cobre os segurados
do setor privado no Brasil avana na direo de mais incluso, progressividade
e redistribuio ao combinar contribuies e benefcios. Por isso mesmo, seu
desenho uma alternativa coerente e slida que se contrape com sucesso
adoo de um pilar bsico de proteo socioeconmica, notadamente em se
tratando de idosos e ativos pobres incapazes de viver do seu trabalho. Alm
disso, estabelece um piso muito acima do patamar de pobreza, o que no
costuma acontecer no enfoque da garantia de renda mnima da proposta de
mnimos. Estes so balizados por linhas de pobreza de baixo valor per capita.
As normas e convenes que vm sendo adotadas paulatinamente para
expandir a cobertura do sistema tm levado a um aumento do nmero de contribuintes e da densidade contributiva, estimulada por incentivos apropriados.
O sistema ganha em eficincia e equidade.
A esse efeito virtuoso que fortalece a Seguridade pela adeso massiva da
populao trabalhadora e de outros segmentos sociais, contrape-se, no entanto, a ao colidente do governo que coloca em xeque os ganhos de coordenao
que aufere pelo lado da demanda por seguro social. Priorizando o crescimento
em detrimento da equidade, o governo tem multiplicado os mecanismos de desonerao tributria para empregadores de setores que perderam competitividade e/ou enfrentaram perdas em razo do cmbio apreciado. A moeda de ajuste
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33. Observe-se que, indagados acerca das razes da pobreza, a populao brasileira mostrou no haver consenso: 23%
concordaram totalmente que as pessoas permanecem na pobreza principalmente por falta de oportunidades, 24,4%
mostraram-se neutras (escala 3) e 27,2% estavam em total desacordo (logo, viam a permanncia da pobreza mais por
uma perspectiva de falta de interesse ou esforo individual de cada um em correr atrs de trabalho) (2012: 14). Ademais, confrontados pergunta se o Bolsa Famlia contribuiria para elevar a fecundidade entre as mulheres pobres, mais de
50% concordaram com tal assertiva e, somente 32,7% discordaram. O percentual de indiferentes foi de 15,7%.
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Porm, se o PBF consenso como poltica pblica de combate pobreza, pergunta-se por que no foi at hoje institudo como direito, ao menos
para assegurar cobertura integral ao pblico-alvo? Mais uma vez provvel
que a resposta esteja do lado dos ajustes da gesto macroeconmica que demanda flexibilidade, o que uma institucionalidade legal dificulta, pois implica
definio de normas para sua regulamentao. Mas antes de mais nada uma
opo, que vai na direo do reforo aos mnimos means-tested, ao preo de
uma Seguridade Social eivada de seus princpios e valores estruturantes.
Embora no esteja inscrita nos nossos marcos legais, a fora da norma
focalizada ganhou tamanha legitimidade, que vem justificando novos mecanismos de sobrefocalizao dos servios de sade, como o caso da identificao das doenas da pobreza que sero prioritrias no enfrentamento da
misria, no mbito do Sistema nico de Sade (SUS). Esse recorte organiza
hoje a proviso de sade para as reas de concentrao do Plano Brasil Sem
Misria e seus beneficirios. Ou seja, o SUS passa a funcionar em funo de
clientelas e rol de enfermidades (as de maior incidncia nos grupos extremamente pobres), o que fere princpios de proviso universal. Confunde-se
garantir oferta no territrio, onde a proviso insuficiente e deficiente, com
focalizar para universalizar. Evolumos da constatao de uma universalizao excludente (Bahia 2013 apud Favaret & Oliveira, 1990) para uma
escolha comprometedora e equivocada, fazer do SUS um Medicaid nacional.
O direito dos pobres serve de justificativa para encobrir os efeitos ruinosos
do subfinanciamento orquestrado nas duas ltimas dcadas pela gesto macroeconmica dos diferentes governos democrticos que se sucederam. Ora,
se o estigma contra o pobre persiste, tal como demonstrado na pesquisa,
grande a probabilidade de que o SUS, identificado como exclusivamente
para os pobres - narrativa dominante, segundo Bahia (2013:69) venha a
sofrer do mesmo contgio.
A norma das doenas da pobreza no apenas fere a institucionalidade do
SUS, mas tampouco resolve um problema fundamental da rea da sade: o
do risco de subconsumo, o que na sade tem consequncias graves. Um dos
argumentos que justifica o financiamento pblico da sade evitar ineficincias por subconsumo (ou sobreconsumo). Ora, no caso em questo, olhando
pelo lado da oferta, a delimitao das doenas da pobreza traz para o setor
pblico uma estratgia de gesto da esfera privada que consiste em racionar
a oferta, no caso priorizando. uma total inverso de valores, com o Estado assumindo que haver, no caso dos pobres, riscos no cobertos (ou no
prioritrios) no sistema pblico e universal de sade. A perda de cobertura
decretada, normatizada.
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duo deve receber o mesmo quantum de servios de sade que qualquer outro
na mesma condio mdica, independentemente de fatores que devem ser
irrelevantes, tais como renda. (Barr, 2004)
Nesse andar da carruagem, provvel que a defesa de um SUS para pobres, com escopo de atendimento limitado e conforme viso do piso de proteo social ou do universalismo bsico ganhe adeso, at porque o caminho
est traado. O efeito endgeno vai funcionar, bloqueando a redistribuio.
A forma como se faz o enquadramento da poltica pblica de sade e do
combate pobreza, na contramo da equidade, impede que se criem laos de
reciprocidade forte naquilo que de mais comum, de mais compartilhado tm
os indivduos: seu bem-estar em se tratando de sade. No esquecer: um tero
dos brasileiros percebe o SUS como proviso pblica com oferta restrita de
servios para os pobres.
O sistema tributrio
Se h uma institucionalidade que conspira contra a redistribuio no
Brasil a tributao. Ao descrever o sistema tributrio brasileiro, especialistas
costumam destacar duas caractersticas essenciais: i) o nvel elevado da carga
tributria bruta muito acima da mdia das economias emergentes e distores que comprometem a qualidade dos tributos (Afonso, Soares e Castro,
2013:9); e ii) seu baixssimo impacto redistributivo.
Pelo lado dos vieses que reforam a concentrao da riqueza e a desigualdade, h que citar a incidncia extrema de tributos sobre o consumo e a
produo, em lugar de taxar a renda, o patrimnio e os lucros. Neste aspecto,
o sistema tributrio brasileiro em muito se assemelha ao perfil do sistema impositivo prevalecente na Amrica Latina, pois impostos indiretos sobre bens
e servios, que afetam toda a populao independentemente do seu nvel de
renda, representam uma parcela desproporcional da receita tributria na sua
totalidade (Arnson and Bergman, 2012).
O peso de tais tributos indiretos computado pela OCDE em 2010 para
os pases-membros de 34%, enquanto que os tributos que incidem sobre a
renda e ganhos representam 33%34. No Brasil, os tributos indiretos incidentes
sobre consumo representaram, em 2011, 49,22% da arrecadao revelando forte regressividade, pois que nenhum produto ou servio em particular aqueles
amplamente consumidos pelas camadas mais pobres da populao, como ali34. Estimativas elaboradas por Gmez Sabaini & Jimenez (2012) para o ano de 2006 calculam que esse o segundo percentual mais elevado, se comparado a outras regies do mundo. Somente a frica Sub-Sahariana, com carga tributria baixa e
uma estrutura bastante inadequada, tem participao mais elevada dos tributos indiretos na sua carga tributria.
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35. Renda observada ps-transferncias fiscais contributivas e no-contributivas e ps-incidncia de impostos, taxas e contribuies sociais. Os autores utilizaram a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) do IBGE, pesquisa domiciliar amostral
realizado a cada cinco anos.
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familiar de at dois salrios-mnimos ao ms, terem 53,9% de seus rendimentos absorvidos por impostos o percentual mais alto , o que esconde um
grau de pobreza e destituio certamente mais agudo que o tradicionalmente
medido pelas linhas de pobreza e indigncia que se servem da renda declarada
ps-transferncias e pr-incidncia de impostos e taxas. Sua renda disponvel
inferior carga que pagam. As famlias com renda mensal entre dois e trs
salrios-mnimos comprometem 41,9% de sua renda com impostos, percentual esse que cai medida que aumenta a renda familiar. Para os estratos mdios de renda, o comprometimento da renda com tributos indiretos dobrou
entre 1996 e 2008. O grupo de renda que menos sofreu com o aumento da
tributao indireta foi aquele cuja renda mensal superior a 30 salrios mnimos. Os mais ricos so os mais poupados pela tributao indireta.
Essa uma dimenso das mais contundentes da injustia tributria brasileira e da reproduo das desigualdades no plano econmico e social, pois,
como constatam Rezende, Afonso e Silveira (2011) e Zhockun et alii (2007), o
peso dos tributos indiretos e seu perfil altamente regressivo no compensado
pela progressividade dos tributos diretos. Observe-se que os mais pobres no
apenas registram esforo fiscal mais elevado, o que reduz sua renda disponvel e
agrava o quadro de desigualdades, como eles mesmos financiam, via consumo
e incidncia de Cofins e PIS, a receita da Seguridade Social que se destina ao
pagamento dos benefcios assistenciais (BPC e PBF) empregados no combate
pobreza. O princpio terico da capacidade contributiva assim ignorado.
Tabela 2
estimativa de distribuio da carga tributria indireta por classe de renda em
salrios-mnimos (SM)
Brasil, 1996, 2004 e 2008 (em %)
classe de renda
At 2 SM
2a3
3a5
5a6
6a8
8 a 10
10 a 15
15 a 20
20 a 30
Acima de 30 SM
1996
28,2
22,6
19,4
18,0
18,0
16,1
15,1
14,9
14,8
17,9
2004
48,8
38,0
33,9
32,0
31,7
31,7
30,5
28,4
28,7
26,3
2008
53,9
41,9
37,4
35,3
35,0
35,0
33,7
31,3
31,7
29,0
Fonte: Afonso (2013) apud Zockun (2007) para dados de 1996 e Ipea (2008) para dados de 2004 e 2008.
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Entre os produtos que apresentam tributao mais regressiva, encontram-se os alimentos bsicos, o combustvel domstico (gs de cozinha), a
energia eltrica, o vesturio e o fumo (Siqueira, Nogueira & Souza, 2010).
Diante desse quadro, o governo federal prope reduzir os tributos federais que
incidem sobre a cesta bsica. De um lado, o ICMS que eleva a insegurana
alimentar entre os grupos de menor renda, logo a proposta do governo tem
impacto marginal, inclusive do ponto de vista da receita perdida. De outro,
incomoda imaginar que se defenda a desonerao da cesta bsica, datada de
1939 e, que normatizava uma determinada dieta bsica para os trabalhadores
(13 produtos). Sabendo-se que medida que aumenta a renda, aumenta a diversidade na alimentao, o que, alis, contribui para uma vida mais saudvel,
fica a questo: por que restringir o padro de alimentao dos mais pobres, em
vez de adotar uma legislao que zera ou ao menos reduz significativamente
para todos a incidncia de tributos indiretos sobre os alimentos, de modo a
promover equidade no acesso a uma alimentao variada e balanceada e maior
segurana alimentar? Por que essa no pode ser uma medida de estmulo
reciprocidade forte, j que interessa a todos?
No rol dos entraves distribuio funcional da renda e equidade vertical e horizontal, destaca-se o Imposto de Renda que, em lugar de combater a
regressividade, ao contrrio, agrava-a. Afonso, Soares e Castro, constatam que
esse lado perverso da tributao direta no Brasil deteriorou-se ainda mais entre
meados dos anos 1990 e meados da dcada de 2000. Enquanto as famlias
com at dois salrios-mnimos tiveram aumento de carga tributria direta, as
famlias com mais de 30 mnimos conseguiram uma reduo de carga tributria direta (2013:93).
A pouca efetividade da tributao direta e sua piora recente decorrem
principalmente da existncia de poucas alquotas, alm de baixas, e do volume de desoneraes concedidas aos estratos de renda mais ricos. Em tese, a
progressividade ser tanto maior quanto maior for o valor da faixa de renda
isenta de recolhimento e quanto mais alta for a alquota marginal mxima.
O Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF) no Brasil no acompanha esse
mantra da justia tributria.
Khair (2008) lembra que entre 1983 e 1985 a tabela para clculo do
IRPF apresentava 13 faixas de renda e alquotas que variavam de 0% a 60%,
com intervalos de 5%. De l para c, a coisa degringolou. Em 1989, passaram
a duas, uma mnima e uma mxima, de 10% e 25% respectivamente; em
1995, foram adotadas trs alquotas, entre 15% e 35%; em 1998, voltaram a
vigorar apenas duas, 15% e 27,5%. Na atualidade, observa-se a existncia de
4 alquotas, a partir de um teto de iseno relativamente baixo da ordem de
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Seguridade aumentaram de forma contnua ( exceo dos anos da crise financeira internacional 2008-2009), tanto por fora da elevao das alquotas de algumas contribuies sociais no perodo caso da Cofins e da CSLL, por exemplo
, como em decorrncia do aumento da arrecadao promovida pela retomada
do crescimento econmico. De 2000 at 2012, somente do Oramento da Seguridade Social foram retirados 621,4 bilhes de reais, ou algo como 300 bilhes
de dlares. Isso representa quase quatro vezes o dispndio federal com sade em
2012 (80 bilhes reais ou 39,2 bilhes de dlares), poltica universal que tem
sido sucateada pelo desvio constitucional (DRU) de receita tributria prpria e
pelo mau uso da verba pblica no atendimento populao. Resultado imediato
de tal sub-financiamento se reflete no paradoxo de o Brasil dispor de um sistema
pblico de sade (SUS) que corresponde a 4% do PIB, enquanto os gastos privados com sade somam 5,5% do PIB. Se os recursos desviados pela DRU fossem
aplicados em programas assistenciais como o PBF, cujas despesas no ano de 2012
totalizaram 20 bilhes de reais ou 9,8 bilhes de dlares (ANFIP, 2012), h muito
a pobreza extrema e a pobreza teriam sido erradicadas do cenrio nacional.
Causa estranheza, assim, que no projeto de reforma tributria encaminhado pelo governo federal ao Congresso e ora em debate, o nico princpio
tributrio sobre o qual a PEC 233/2008 foi baseada o da neutralidade, esquecendo-se os demais princpios tributrios e constitucionais, especialmente
os princpios de capacidade contributiva, da isonomia e da progressividade
(Salvador, 2008:20). Muitos so os estudiosos (Khair, 2008; Delgado, 2008;
Salvador, 2008) do tema que identificam a ausncia de um compromisso com
a justia tributria e a equidade fiscal nessa proposta de reforma tributria.
Duas constataes se impem: tal proposta de reforma tributria no prioriza
reverter o quadro de regressividade que caracteriza o sistema tributrio brasileiro e ainda advoga um desmonte do modelo de financiamento da Seguridade Social, extinguindo as contribuies sociais sobre o faturamento e o lucro
(Cofins, PIS, CSLL) e que garantem receitas prprias e vinculadas. Em simultneo, promete reduzir a participao do capital no financiamento da receita
previdenciria (contribuies compulsrias), que acabaria por ser constituda
crescentemente pelas contribuies do trabalho. Estima-se que a reduo da
contribuio patronal, equivalente a aproximadamente 40% da receita previdenciria36, o que pode coloc-la em situao deficitria. O dficit serviria
para carrear munio entre os que defendem a mudana das regras do PAYG
brasileiro (regime pblico), justificando sua progressiva privatizao.
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Como bem destaca Fagnani (2008), tal reforma vem ampliar o poder
discricionrio do governo federal sobre as fontes de financiamento das polticas pblicas, desarticulando o modelo consagrado pela Constituio de 1988.
A supresso dos recursos exclusivos da Seguridade Social leva inexoravelmente a um enfraquecimento das polticas sociais, cujo financiamento passa a ser
objeto de disputa no mbito do Oramento Fiscal e entre nveis de governo. O
Oramento da Seguridade Social no desaparece, seno passa a ser financiado
basicamente com recursos do RGPS em queda por fora da desonerao
da contribuio dos empregadores e com transferncias de recursos fiscais, determinados constitucionalmente (Vaz, 2008:33). Haver concorrncia
entre todo tipo de despesa fiscal e o gasto social com sade, previdncia e
assistncia. Entre as duas mudanas previstas pelo projeto de reforma no que
tange o financiamento da Seguridade substituio das contribuies sociais
por impostos e fim da exclusividade das fontes do Oramento da Seguridade
Social , a mais preocupante sem dvida esta ltima, por tornar as polticas
da Seguridade tributrias de repasses do Oramento Fiscal e de todo tipo de
negociao e barganha entre a sociedade civil e a equipe econmica.
Uma reforma dessa natureza bem pode justificar, a posteriori, um retrocesso na direo de um modelo de proteo social espelhado nos mnimos e
bsicos. A escolha caberia Fazenda.
O sistema tributrio exemplar por no apresentar conflito entre a norma
e a institucionalidade. Ele claramente regressivo, injusto e ineficiente. No por
acaso consensual entre os brasileiros a necessidade de torn-lo progressivo.
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Na ltima dcada o mercado redistribuiu mais (emprego formal, salrios) que a poltica social. Essa uma constatao inequvoca quando se sabe
que cerca de dois teros da reduo da desigualdade tm origem no mercado de trabalho. As transferncias fiscais com volume e montante em alta
empurraram para o mercado consumidor dezenas de milhes melhorando
a segurana socioeconmica das famlias. Est claro, pelo que expressaram
os movimentos sociais de junho, que esse mix que a est no serve, no nos
representa. O mix de mais renda para pagar mais servios privados e ter
poucos servios pblicos alm de deficientes na qualidade foi denunciado
como no conforme ao padro FIFA. Pedir educao, sade e transporte
subsidiado pedir que o acesso ao fundamental esteja dissociado da renda e
do status social de cada um. Trata-se de desmercantilizar dimenses das nossas
vidas agora reguladas por monoplios e pela grande finana. Esta j pensa em
repactuar o entendimento acerca do que so os direitos humanos universais.
Na impossibilidade de os eliminar, transform-los em mnimos e bsicos seria
uma escolha second best bem oportuna!
O mix mais renda com pouco pblico certamente no estabelece laos de
reciprocidade forte que nos unam numa relao de iguais. E foi justamente
na busca de uma identidade de condies que tantos milhares aderiram aos
gritos das ruas e marcharam juntos exigindo o bom funcionamento das nossas
instituies (sistema de sade, escola e justia).
Por onde passa o compromisso poltico pblico de redistribuir? Redistribuir mais, de forma eficiente e tambm de outra maneira, sem condicionalidades, promovendo uma sociedade de iguais, esse hoje nosso grande desafio.
A dimenso universal e incondicional da nossa Seguridade e da poltica
social tem sido negligenciada. H que resgatar instituies e normas j existentes para torn-las eficazes no seu objetivo de redistribuir gerando igualdade
de oportunidades.
Por onde avanar? Na direo do que factvel no mdio prazo. Estabelecendo uma linha de pobreza condizente com nosso padro de desenvolvimento e aplicar a ela e aos benefcios da derivados as regras que presidem a todos os demais benefcios; eliminar condicionalidades sobre os mais
vulnerveis. Essa a forma mais justa de tratar com igualdade os desiguais;
promovendo a universalidade e no focalizao; desonerando completamente
os alimentos, que no os de luxo, j que parece remota uma reforma tributria verdadeiramente progressiva; respeitando a integralidade do oramento da
Seguridade Social, eliminando a DRU que lhe tira receita de modo a dirigir
tais recursos integralmente sade; adotando um benefcio mensal de valor
idntico para todas as crianas brasileiras, at os 24 anos, em substituio ao
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Referncias bibliogrficas
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Captulo dois
Andr Biancarelli
Pedro Rossi
A poltica macroeconmica
em uma estratgia
social-desenvolvimentista
Introduo
Desenvolvimento econmico, em qualquer das vrias definies possveis, um processo de mdio e longo prazo. Mais do que isso, trata-se sempre
de um conjunto de mudanas estruturais, que no confunde-se com as oscilaes curtas nas variveis macroeconmicas que geralmente mais chamam a
ateno no noticirio econmico: cmbio, juros, inflao, desemprego, dficit
pblico. Nem mesmo a taxa de crescimento parmetro, muito menos sinnimo, de desenvolvimento. Este, do ponto de vista das aes governamentais,
define-se mais por questes como o papel do Estado na economia, o conjunto
de polticas industriais, de regulao, infraestrutura, financiamento, distribuio de renda e demais frentes de ao social, entre muitas outras. Ou seja,
preciso mais do que uma gesto macroeconmica (aqui entendida como o
manejo das polticas monetria, cambial e fiscal) para caracterizar uma estratgia de desenvolvimento, ainda que existam vrios pontos de contato entre
as duas dimenses. O governo Lula exemplo ntido de alteraes graduais e
importantes na estratgia de desenvolvimento que ocorreram a despeito das
visveis continuidades na gesto do regime macroeconmico.
Recorrendo a uma expresso ao gosto dos economistas, o regime macro no portanto condio suficiente para o desenvolvimento. Mas parece
ser condio necessria, principalmente pelas influncias negativas e barreiras
que pode impor ao desenrolar de processos definidos pela estratgia mais ampla. Novamente, os processos em curso na economia brasileira ao longo dos
ltimos anos so exemplo claro destas restries.
Assim sendo, o presente captulo trata destas relaes entre as frentes
de poltica macroeconmica propriamente dita (cambial, monetria e fiscal) e
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um projeto ideal de desenvolvimento, cujos elementos constitutivos se apresentaram, em parte, ao longo dos ltimos mandatos presidenciais, mas cujo
contedo precisa ser revisitado, aprofundado e complementado. Esta estratgia, aqui denominada de social-desenvolvimentista, tem seu componente
social contextualizado e resumido na primeira seo1. Na segunda, apresentase um panorama dos constrangimentos (principalmente externos) ao modelo
de crescimento brasileiro e operao da poltica econmica no contexto atual
e os rumos gerais que deveriam orient-la. A terceira seo se concentra no
arcabouo institucional de cada uma destas trs frentes de poltica e avalia sua
conduo recente no Brasil, luz das consideraes anteriores. Breves concluses encerram o texto.
1. A discusso em torno do social-desenvolvimentismo recente e mais ampla do que o espao aqui permite. Recomendase a leitura, a respeito, de Carneiro (2012), Biancarelli (2013), Bastos (2012) e Bielschowsky (2012), embora esse ltimo no
faa uso desse termo.
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2. Segundo dados da Anlise da Segurana Social 2012 (ANFIP), os Benefcios de Prestao Continuada (BPC) atenderam 4
milhes de idosos e deficientes com valores em torno de 30 bilhes de reais em 2012.
3. Sobre o sistema de proteo social e suas relaes com o processo recente de desenvolvimento brasileiro, ver a anlise
panormica de Castro (2012). Sobre as transformaes em curso no mercado de trabalho brasileiro, ver Baltar (2013).
Alm da novidade na histria brasileira, a relao virtuosa entre crescimento e distribuio de renda uma caracterstica
bastante rara no mundo de hoje (ao contrrio do que j foi em outras pocas, principalmente na Europa Ocidental do
ps-guerra).
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Desta maneira, ao lado do fortalecimento e ganho de eficincia do Estado e da reverso dos processos preocupantes em curso na estrutura produtiva, a renovao e o aprofundamento dos avanos sociais so um dos pilares
da estratgia social-desenvolvimentista aqui defendida5. Em relao a este
aspecto, principalmente, que so feitas as consideraes sobre a poltica macroeconmica nas prximas sees.
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5. Para detalhes dos outros pilares, e tambm das ideias apresentadas nesta e na prxima seo, consultar Biancarelli
(2013).
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6. Certamente esse quadro descrito de forma sinttica pelas expresses guerra cambial e tsunami monetrio no
eterno, e sua reverso por vrias vezes anunciada tende a diminuir a presso de entrada dos fluxos financeiros. Mas pelos
sinais dbeis de recuperao at agora presentes, pelo longo tempo necessrio para a digesto dos passivos ainda presentes nos bancos e outras instituies financeiras, e pelo prprio patamar em que se encontram os estmulos monetrios,
uma mudana radical no cenrio financeiro internacional salvo na hiptese de um colapso do euro ou quebra de algum
banco importante no parece provvel para os prximos anos. As sinalizaes de retirada dos estmulos monetrios
extraordinrios pelo Federal Reserve, que tornaram-se mais fortes ao final do primeiro semestre de 2013, tm causado
bastante volatilidade e especulao, particularmente com a taxa de cmbio brasileira. Mas pelas razes acima apontadas, e
tambm por existirem outras fontes importantes par os movimentos de carry trade (notadamente na Europa e Japo), no
parecem suficientes para antever uma reverso duradoura do ciclo de liquidez internacional.
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7. Este artigo no tem a proposta de discutir se a poltica econmica realizada a partir de 2008 foi correta ou no, mas
apenas avaliar as possibilidades de mudanas e as formas de gesto do regime macroeconmico.
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cAPTulo DoiS
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quadro 1
conta corrente
1. Ciclo de preos de
produtos commodities
2. Doena holandesa
conta financeira
3. Excessos do mercado
financeiro
4. Carry trade
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baseada em commodities, a poltica cambial importante para amenizar o impacto da flutuao desses preos na taxa de cmbio.
A existncia de um setor exportador de commodities e recursos naturais
com altas vantagens competitivas leva ao segundo argumento ligado Conta
Corrente que justifica o uso de uma poltica cambial ativa. Conforme explorado por Bresser-Pereira (2008), o protagonismo deste setor em uma economia
nacional submete-a aos riscos da chamada doena holandesa, que se manifesta como uma tendncia crnica apreciao cambial. Um dos pontos relevantes dessa abordagem a identificao de uma taxa de cmbio de equilbrio
para a Conta Corrente cujo nvel mais apreciado do que aquele requerido
para o desenvolvimento de um setor industrial competitivo9. Nesse caso, o
papel da poltica cambial o de evitar uma apreciao excessiva da taxa de
cmbio e uma especializao da economia domstica na produo de bens primrios. Mesmo que o conceito de taxa de equilbrio e o carter crnico da
tendncia apreciao sejam questionveis, trata-se de raciocnio importante
para economias como a brasileira.
Polticas cambiais especficas podem ser desenhadas para atender essas
distores, como por exemplo os impostos sobre as exportaes de commodities que so causas da doena holandesa, ou a constituio de fundos de estabilizao, como aqueles estabelecidos por economias exportadoras de petrleo (Emirados rabes, Kuwait, Ir, Noruega, Rssia, Venezuela) ou de outras
commodities, como o Chile (Cagnin et al., 2008).
O terceiro motivo para a poltica cambial a necessidade de neutralizar
as distores temporrias ou conjunturais provocadas pelo setor financeiro. Isso
porque o mercado financeiro no leva a taxa de cmbio necessariamente a um
suposto equilbrio e, portanto, a poltica cambial tem o papel de conteno, evitando overshootings (superao dos limites) e volatilidade exagerada. Essa volatilidade particularmente nociva para pases como o Brasil, com alto pass-through
(coeficiente de repasse da variao cambial aos preos) entre a taxa de cmbio e
a inflao. Para esse propsito, oportuno o uso de controles de capitais sobre
os fluxos financeiros de curto prazo que so inerentemente volteis e o uso de
medidas regulatrias sobre o mercado de derivativos de cmbio.
Mas, no caso brasileiro, as distores financeiras vo alm da volatilidade e tambm causam processos longos de apreciao cambial intercalados
9. A doena holandesa ou maldio dos recursos naturais pode ser definida como a sobreapreciao crnica da taxa
de cmbio de um pas causada por rendas ricardianas que este obtm ao explorar recursos abundantes e baratos, cuja
produo comercial compatvel com uma taxa de cmbio de equilbrio corrente, claramente mais apreciada do que a taxa
de cmbio de equilbrio industrial (Bresser-Pereira e Gala: 2010:671).
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10. , portanto, um investimento alavancado que implica em descasamento de moedas. A generalizao desse tipo de
operao confere caractersticas especficas dinmica das taxas de cmbio. Como particularidade, a forma de alocao
da riqueza financeira promovida pelo carry trade no se restringe a um processo de alocao de ativos financeiros, mas
tambm de formao de passivos (Rossi, 2012:26).
11. interessante notar que, no auge da fuga para liquidez da crise de 2008, a moeda japonesa foi a nica que se apreciou
em relao ao dlar americano. Para McCauley e McGuire (2009) e Kohler (2010) a explicao est no seu papel como
moeda funding do carry trade.
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regulao do mercado de cmbio interbancrio (onerao do excesso de posies vendidas dos bancos no mercado vista) e sobre o mercado de derivativos cambiais (imposto sobre as posies vendidas em dlar). Essas medidas
que foram implementadas e em parte retiradas entre 2008 e 2013, mostraramse eficientes tanto para melhora qualitativa dos fluxos de capital como para
uma menor volatilidade da taxa de cmbio.
Contudo, a despeito da ampliao dos instrumentos de poltica cambial,
alguns aspectos estruturais no foram modificados. Em especial, a permeabilidade do mercado de cmbio brasileiro especulao financeira um elemento
crtico que deve ser identificado. A natureza especulativa do mercado de cmbio brasileiro deve-se, sobretudo, ao diferencial de juros da moeda brasileira
para as demais e assimetria de liquidez existente entre o mercado de derivativos e o mercado de cmbio vista, como discutido em Rossi (2012). Assim,
para uma dinmica da taxa de cmbio menos sujeita s distores financeiras,
se faz necessria uma reforma no mercado de cmbio brasileiro que aumente a
liquidez no mercado vista e reduza a atuao dos especuladores cuja atuao
se concentra, sobretudo, no mercado futuro.
Poltica fiscal, ao anticclica e a busca por espao para o investimento
Uma importante tarefa do regime macroeconmico a de contrarrestar
movimentos acentuados do ritmo de atividade, a chamada atuao anticclica.
Essa atuao deve ser guiada pelo objetivo de sustentar o crescimento econmico e, em especial a taxa de investimento, de forma a permitir o avano das
transformaes estruturais inerentes ao projeto de desenvolvimento. Para isso,
a orientao do gasto pblico estratgica, pois uma fonte autnoma de demanda agregada. Alm disso, toda a nfase na infraestrutura social e nos servios pblicos aqui defendida como norte de um social-desenvolvimentismo
requer recursos fiscais significativos para sua efetivao.
Por esses critrios, a conduo da poltica fiscal tal como se apresenta
no Brasil pautada por metas fiscais anuais pode e deve ser aprimorada.
Isso porque nesse regime no somente o resultado fiscal pr-cclico, mas a
busca pelo cumprimento da meta ao longo do ano refora esse carter prcclico. H, portanto, uma inadequao no estabelecimento de metas anuais
que tm como propsito a sustentabilidade da dvida no longo prazo, e ao
mesmo tempo desconsidera-se o ciclo econmico e a relao de endogenia
entre o gasto pblico e o crescimento.
Por definio, o governo tem controle sobre a sua deciso de gasto, mas
a sua arrecadao depende da gerao de renda, ou do crescimento econmico. Dessa forma, o estabelecimento de uma meta anual implica que, no incio
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12. Uma forma de medir o impacto do ciclo no resultado primrio atravs da estimativa do resultado primrio estrutural.
Sobre essa medida, ver Gobetti et al. (2010).
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13. Para uso mais eficiente da poltica fiscal anticclica preciso recuperar a capacidade do Estado brasileiro de planejamento e execuo do investimento pblico.
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14. Evidentemente, ele menos flexvel do que um regime monetrio puramente discricionrio.
15. Por sua vez, o repasse da alta dos custos de produo para os preos depende da estrutura dos setores produtivos.
razovel considerar que, em geral, setores oligopolizados (com maior poder de mercado) tendem a ser mais inflacionrios
por pelo menos duas possveis razes: i) tm maior capacidade de repassar para os preos aumentos de custo; e ii) podem
ser relativamente imunes aos efeitos contracionistas da poltica monetria. Visto que no necessariamente concorrem via
preo (Modenes et al., 2012: 205).
16. Esse processo est associado ao eixo de expanso do mercado interno de consumo de massa proposto por Bielschowsky
(2012) e comentado na seo anterior.
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Consideraes finais
Este captulo procurou refletir, luz da experincia brasileira recente e de
suas possibilidades futuras, sobre as relaes entre duas dimenses da realidade
econmica e, das polticas econmicas, geralmente analisadas de modo desconexo: a gesto macroeconmica e a estratgia de desenvolvimento. A mensagem
final a de que, a despeito das separaes necessrias entre estas duas ticas,
elas precisam estar sintonizadas. Principalmente quando no se compartilha da
viso que enxerga nas foras de mercado o poder de, garantida a estabilidade e
liberdade para sua atuao, encaminhar as tarefas do desenvolvimento.
Em termos mais exatos, preciso que as polticas cambial, fiscal e monetria, que sozinhas no so condio suficiente para o desenvolvimento,
criem condies mnimas (e o mnimo possvel de constrangimentos) para
os objetivos de mais longo prazo do pas a saber: a defesa do interesse e do
espao nacional, um papel relevante para a atuao do Estado, a sofisticao
da estrutura produtiva e, o ponto destacado aqui, a reduo das desigualdades
sociais que caracterizam historicamente o Brasil.
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Jorge Abraho
de
Castro
Introduo
Polticas sociais enquanto mecanismos institucionais construdos pelas
sociedades de cada pas, no decorrer de sua histria, resultam em grande parte
da fora dos movimentos sociais e da luta poltica, com o objetivo de proteger
e/ou promover socialmente sua populao. Essas polticas so implementadas
por meio de aes do Estado e est constantemente no centro do debate poltico, entre outros motivos porque responde por uma frao considervel do
gasto pblico, o que a torna alvo de disputas acirradas na diviso dos recursos
oramentrios.
O tamanho da abrangncia e a forma de distribuio dos benefcios das
polticas sociais podem tornar significativas as conexes entre essas polticas e
a economia dos pases, principalmente, quando o gasto do governo com essas
polticas se transforma em elemento importante para impulsionar uma melhoria na distribuio da renda e tem papel a ser considerado para o ritmo de
expanso da atividade econmica. Neste sentido, importante tentar dimensionar e qualificar at que ponto tais polticas podem afetar tanto a demanda
agregada e o crescimento da economia.
Em sociedades heterogneas como a brasileira, quanto mais amplas forem as rendas manejadas e destinadas s camadas inferiores do estrato de
renda, maior a capacidade de alterao do padro de consumo, gerando a possibilidade de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar um
amplo mercado interno de consumo. Em contrapartida, tambm importante
para a expanso da economia a garantia da oferta de bens e servios sociais,
pois, para sua implementao, trazem consigo a necessidade do aumento dos
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Figura 1
Polticas setoriais e transversais da poltica social brasileira - 2012
Solidariedade e
seguro social
a indivduos e grupos
em resposta a direitos,
risco, contingncias e
necessidades sociais
Proteo social
(seguridade social)
Polticas Setoriais
agenda transversal
Previdncia Social
Geral e do
Servidor pblico
Igualdade
Gnero
Sade
Igualdade
Racial
Assistncia Social e
Segurana Alimentar
e Nutricional
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Infraestrutura Social
(Habitao, Urbanismo,
Saneamento Bsico)
Poltica
Social
Trabalho e Renda
Gerao, utilizao e
fruio das capacidades
de indivduos e
grupos sociais
Promoo social
(Oportunidades e
Resultados)
Educao
Crianas e
adolescentes
Juventude
Idosos
Pessoas com
deficincia
LGBT
Desenvolvimento
Agrrio
Populao de rua
Cultura
Alm disso, so desenvolvidas uma srie de polticas de corte mais transversais, que podem ter carter tanto de proteo como de promoo social,
como so as aes voltadas para a igualdade de gnero e para a igualdade
racial, assim como aquelas destinadas especificamente s etapas do ciclo de
vida, como so as polticas voltadas para as crianas, adolescentes, juventudes
e idosos. Alm daquelas direcionadas s pessoas com deficincia, LGBT e populaes de rua.
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Figura 2
Tipos bsicos de interveno da poltica social brasileira - 2010
Monetria
- Aposentadorias
- Penses
- Seguro famlia
- Bolsa Famlia
- BPC
- Abono salarial
- Seguro desemprego
No-monetria
- PROGER
- Pronaf
- Programa de Aquisio
de Alimentos
- Cestas Bsicas
Garantia de
renda
Poltica
Social
Garantia
de bens e
servios
Produo e/ou
proviso
- Escolas, universidades,
centros de pesquisa,
alimentao ao educando,
livros, materiais etc.
- Hospitais, ambulatrios,
posto de sade, medicamentos
- Centros de atendimento
social
- Pontos de cultura
- Habitao
- Esgoto, gua, Luz
- Salrio-mnimo
- Pisos salariais
- Jornadas de trabalho.
Regulao
- Atividade privada nas reas
sociais sade, educao,
previdncia etc.
Transferncias monetrias
Consumo - Pessoal
Consumo intermedirio
Capital
Salario-mnimo
Impacto no Setor Pblico
(Aposentadorias, penses, BPC, Seguro desemprego, emprego
pblico) 21,9 milhes de benficios ( > ou = SM)
Impacto no Mercado de Trabalho
Emprego privado ( = SM)
8,8 milhes de empregos
Regulao dos planos de sade
Regulao dos planos de previdncia
Regulao das escolas privadas
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pensar as perdas de rendimento observadas nos anos 1980 e 1990, recompondo a renda familiar. Essa expanso da importncia das transferncias enquanto
parcela da renda das famlias reflete tambm uma expanso importante no
percentual de domiclios/famlias alcanada por essas polticas sociais.
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Grfico 1
Composio dos rendimentos familiares
Brasil, 1988, 1998 e 2008
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100,0
86,0
79,3
75,0
76,5
50,0
25,0
15,6
19,3
9,5
0,0
Renda da ocupao
1988
1988
Transferncias monetrias
4,4
5,2
4,1
Outras rendas
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Neste mbito que ressalta a poltica de SM corresponde s determinaes estatais relacionadas ao piso salarial legal, que tem influncia sobre o
mercado de trabalho, mas que no caso brasileiro tem importncia tambm
como elemento determinante do valor dos benefcios previdencirios (penses
e aposentadorias) e da assistncia social e do seguro-desemprego. A quantificao da influncia do SM, para o ano de 2009, mostra, no que diz respeito
s aes do Estado uma influncia direta de 21,9 milhes de benefcios das
polticas sociais todos os meses. Alm disso, quando computamos todos os
valores conjuntamente observa-se que os gastos com esses benefcios podem
chegar a 4,5% do PIB brasileiro. J a influncia da regulao direta do SM, no
mercado de trabalho, vai impactar diretamente no emprego de 8,8 milhes de
pessoas, que representa cerca de 10% da PEA ocupada. Alm disso, quando
computamos todos os valores observa-se que esses gastos podem chegar a
1,6% do PIB brasileiro.
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Grfico 2
Gasto Pblico Social e reas de atuao
Brasil, 1995, 2005 e 2010 (em % do PIB)
30,0
10,0
25,2
21,9
20,0
Dados de 2010
76,5
7,4
19,2
176
5,0
4,4
5,0
3,8
10,0
1,8
1,4
0,0
0,0
GPS Total
1995
2005
Previdncia Benefcios a
Social - RGPS servidores
pblicos
Sade
Assistncia
Social
0,9
Educao
Trabalho e Habitao e
Renda
saneamento
0,5
Outros
2010
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Grfico 3
Gastos do governo com os tipos bsicos de polticas e a gesto e administrao das polticas sociais
Brasil, 2008 (em %)
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Captulo dois
100,0
75,0
51,9
50,0
177
43,4
25,0
4,7
0,0
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Grfico 4
Gasto Pblico Social (GPS) e Carga Tributria Bruta (CTB), em 2010. Carga tributria para cada dcimo
de renda, em 2008-2009
40,0
Em % do PIB
40,0
34,7
32,0
76,5
25,2
Em % da Renda
25,0
23,0
23,0
3o
4o
22,0
22,0
21,0
21,0
21,0
21,0
5o
6o
7o
8o
9o
10o
178
0,0
GPS (2010)
CTB (2010)
0,0
1o
2o
para contrabalanar o forte impacto dos tributos indiretos sobre a renda das
famlias mais pobres.
Portanto, o sistema tributrio, tal como configurado no Brasil, constitui
um srio limitador capacidade das polticas sociais em alterar a realidade
social brasileira. Afinal, mesmo que as polticas sociais protejam os cidados
mais vulnerveis, seus efeitos redistributivos sero parcialmente comprometidos pelo fato de que os beneficirios das polticas sociais so, em certa medida, tambm seus principais financiadores. Visto sob esse prisma, a dicotomia
entre contribuintes e no-contribuintes perde muito do seu significado, pois
todos so contribuintes, mesmo os mais pobres sustentam a arrecadao tributria devido tributao indireta.
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Captulo dois
Figura 3
Poltica Social e a Economia: impulsos e resultados
Circuito de influncia na economia
179
Resultados
Resultados
Consumo
(Novo padro de consumo das
famlias, grupos e indivduos)
Solidariedade
social
Poltica
Social
Distribuio
da
Renda
Consumo Intermedirio
(remunerao, bens e
servios etc)
Demanda Agregada
Crescimento
da economia
Investimento pblico
(Ampliao da infraestrutura
social)
Aumento da
produtividade
Aumento
de
capacidades
Diminui custos produo
Oferta Agregada
Aumento da
Inovao e Produtividade
Elaborao do autor.
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progresso tcnico e para aumento da produtividade do trabalho, fatores decisivos para o crescimento econmico, alm de facilitar a elevao dos salrios e
a queda da pobreza. Alm disso, tambm pode significar melhor distribuio
de renda com a queda da desigualdade, a depender, no caso, do que tenha
resultado em termos de ampliao da renda do fator trabalho8.
Esse o processo previsto no plano terico, mas que tem que ser coadunado com o mundo real observando o estgio de cada pas, que depende das
trajetrias histricas, pois cada sociedade dependendo das lutas polticas vai
incorporar o reconhecimento de determinadas necessidades sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade pela produo, proviso e regulao de sua defesa e promoo. Tais processos constituem, em cada pas diferenas com maior ou menor abrangncia, mas que so
dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo.
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181
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182
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Tabela 1
Distribuio de renda domiciliar monetria per capita para os diferentes estgios da renda,
segundo quintos da renda
cAPTulo DoiS
renda
1o
2o
3o
4o
5o
Coeficiente de Gini (em %)
Mdia (R$ janeiro 2009)
renda final5
4,2
7,2
10,4
14,7
63,5
50,0
663,5
183
grfico 5
Distribuio de renda domiciliar monetria per capita por diferentes estgios da renda, segundo
quintos da renda
Brasil, 2008-2009
80,0
80,0
grupos de renda (por quintos)
67,0
63,5
60,0
60,0
40,0
40,0
18,1
20,0
0,0
1,0
4,2
1o (baixa)
7,2
4,6
2o
18,8 18,3
20,0
14,7
10,9 10,3
9,4 10,4
3o
4o
61,6 63,5
5o (alta)
Renda final
0,0
2,6 2,2
1o (baixa)
6,2 5,7
2o
Renda disponvel
3o
4o
5o (alta)
Renda ps-tributao
Fonte: Silveira et. al (2011). Obs.: 1)Ciclo completo da redistribuio da renda; 2) Efeito da tributao indireta na renda
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Grfico 6
Efeito distribuio do gasto pblico segundo tipos de gasto em sade
Brasil, 2008
20,0
15,0
184
10,0
5,0
0,0
1o
2o
3o
4o
5o
6o
Internaes
Procedimentos ambulatoriais
Servidores pblicos federais
Medicamentos
7o
8o
9o
10o
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cAPTulo DoiS
185
Tabela 2
Desigualdade de renda entre grupos de famlias segundo o tipo de gasto, aps as simulaes
Brasil, 2006
Tipo de gasto
Renda Inicial Total
Benefcio de Prestao Continuada
Programa Bolsa Famlia
Sade
RGPS
Educao
Investimento em Construo Civil
Exportaes de Commodities
Juros sobre a Dvida Pblica
0,3805
0,3716
0,3723
0,3749
0,3759
0,3764
0,3806
0,3807
0,3809
-2,33%
-2,15%
-1,47%
-1,22%
-1,09%
0,04%
0,05%
0,11%
9. preciso fazer a apropriao do gasto do governo renda das famlias beneficirias, porque comportam-se como uma
transferncia s famlias dedicada ao consumo em educao e sade. Afinal, o consumo do governo no propriamente
dele, mas sim das famlias que se beneficiam dessa proviso poltica. Se no o fizermos, a comparao dos efeitos dos
agregados estudados sobre a distribuio fica prejudicada, sobre-estimando os efeitos das transferncias diretas de renda
e subestimando o impacto do acesso a bens e servios sociais.
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186
Grfico 7
Efeito distribuitivo do gasto pblico em educao 2006
Brasil, 2006
10,0
10,0
(b)
Urbano
(a)
Rural
6,0
5,0
5,0
4,2
5,0
3,8
4,0
3,5
2,2
0,0
Menor de 1 De 1 a 3 De 4 a 7 De 8 a 10 De 11 a Maior ou =
anos
anos
14 anos 15 anos
anos
ano
3,6
3,4
3,1
2,7
1,9
0,0
Menor de 1 De 1 a 3 De 4 a 7 De 8 a 10 De 11 a Maior ou =
anos
anos
14 anos 15 anos
anos
ano
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econmico (PIB) e sobre a renda das famlias, um estudo recente do Ipea (2010)
trouxe resultados importantes nesta perspectiva, simulou choques de gastos em
alguns tipos de despesas sociais e reconstruiu o ciclo econmico, utilizando
uma Matriz de Contabilidade Social (Social Accounting Matrix, ou SAM) para o
Brasil, para o ano de 2006. Como mencionado em Ipea (2010d) o esforo de
relacionar fluxos de renda e gasto em um sistema de contabilidade social bem
estabelecido e est presente na prtica dos macroeconomistas desde pelo menos
os anos 1950. O exerccio mais recorrente a anlise dos coeficientes tcnicos
da matriz insumo-produto, que relaciona todos os fluxos de renda entre as atividades produtivas. A matriz de contabilidade social uma expanso da matriz
insumo-produto: trata-se de uma matriz quadrada que congrega todos os fluxos
de renda e gasto da economia em um determinado ano de referncia, incluindo,
alm dos diversos setores produtivos e produtos, outras agregaes relevantes,
como os fluxos referentes aos fatores produtivos (capital e trabalho) e aos diferentes setores institucionais (famlias, governo, empresas e resto do mundo) (...)
A anlise dos efeitos multiplicadores parte do princpio de que uma vez perturbada a estabilidade inicial por um advento exgeno, externo, independente da
renda corrente, a matriz satisfar a restrio oramentria de cada agente e, por
meio dos vazamentos deste impulso inicial, convergir para um novo nvel de
renda e gasto. A relao do novo nvel de renda e o montante do impulso inicial
justamente o efeito multiplicador.
A Figura 4, a seguir, uma representao simplificada para expressar a
utilizao dessa metodologia para a apurao dos efeitos (multiplicadores) dos
gastos sociais no ciclo econmico. Os resultados do modelo que o choque
de um aumento hipottico de 1% do PIB, em gastos sociais, acarretaria um
multiplicador do PIB, de aproximadamente 1,37%. Isso significa que, a cada
novo um real gasto pelo governo na rea social, podem ser gerados 1,37 real
no PIB, quando se completa o ciclo10.
Outro importante resultado tambm o que acontece com os impostos,
taxas e contribuies sociais do sistema tributrio do pas. A matriz de contabilidade social revelou que 56% do valor dos gastos sociais voltam para o caixa
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Captulo dois
187
10. De acordo com o Ipea (2010d), usando os agregados econmicos do Sistema de Contas Nacionais do IBGE, para o ano
de 2006, o multiplicador mdio dos gastos autnomos, em geral investimento, exportaes e gastos do governo, era de
1,57 real. Ou seja, a cada um real investido, demandado pelo exterior e gasto pelo governo ser gerado 1,57 real adicional
no PIB; em outras palavras, cada gasto equivalente a um por cento do PIB provoca, em media, um crescimento de 1,57% no
PIB apenas pelo processo acima explicado de multiplicao da renda, inalteradas todas as outras condies. No que tange a
renda das famlias, um agregado mais apropriado para analisar o bem-estar dos brasileiros, o multiplicador mdio do gasto
autnomo de 1,17%, ou seja, ao gerar 1% do PIB em mais investimento, exportaes e gastos do governo, as famlias
tero sua renda aumentada em 1,17%, em mdia.
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Figura 4
Circuito multiplicador da renda do gasto com a Poltica Social
Circuito de influncia na economia
Aumento
hipottico de
1,0% do PIB
no GPS
Choque
de gasto
Poltica
Social
GPS (25,2% do
PIB-2010)
188
Efeito multiplicador
Consumo
(padro de consumo das
famlias, grupos e indivduos)
Consumo Intermedirio
(remunerao, bens e servios etc)
Resultados
= 1,37% de
crescimento no
PIB
Demanda Agregada
Investimento pblico
(ampliao da infraestrutura social)
= 1,37% de
crescimento no
PIB
Vazamento
(Efeito tributrio)
Gasto do
governo
Elaborao do autor.
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Grfico 8
Efeito multiplicador dos gastos das reas sociais e outras reas selecionadas no PIB
189
Brasil, 2006
2,5
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Captulo dois
2,5
1,85
reas Sociais
Outras
1,70
1,44
1,38
1,54
1,23
1,40
0,88
0,71
0,0
Educao
Sade
PBF
BPC
RGPS
RPPS
0,0
Construo civil
Grfico 9
Efeito multiplicador dos gastos em reas socais e outras reas selecionadas na renda das famlias
Brasil, 2006
3,0
3,0
reas Sociais
2,25
2,20
2,10
1,67
Outras
1,86
1,44
1,34
1,14
0,0
Educao
Sade
PBF
BPC
RGPS
RPPS
0,0
Construo civil
1,04
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190
Quanto ao que ocorre com a renda das famlias as simulaes demonstraram que um incremento de 1% do PIB nos programas e polticas sociais detalhados eleva a renda das famlias em 1,85%, em mdia sabe-se que esta renda
constituiu cerca de 81% do PIB em 2006. Os resultados para renda das famlias
para cada rea social que apresentada no Grfico 9, mostram resultados bem
distintos dos anteriores, agora as transferncias de renda so bem superiores
que os demais e os gastos do PBF e do BPC so bem superiores em termos de
importncia para a renda da famlia do que os demais gastos sociais.
Quando se compara o resultado das simulaes para os gastos nas reas
sociais com os resultados de gastos de outros setores tais como: construo
civil, exportao de commodities e juros da dvida, observa-se que esses gastos
tm menor importncia para a renda das famlias que qualquer gasto das reas
sociais. Esses resultados demonstram que os principais gastos na rea social
so extremamente importantes para a renda das famlias.
No entanto, importante salientar assim como alerta o Ipea (2010d) que
no se trata de contrapor o gasto social aos gastos alternativos, pois cada um
tem a sua funo especfica na dinmica social e econmica do pas. Afinal,
uma das consequncias do investimento justamente a renovao da capacidade ociosa, que um efeito dinmico no incorporado ao nosso modelo, se
no como pressuposto. Tambm no caso das exportaes, o acesso s divisas
internacionais e eventual acmulo de reservas tm se mostrado de suma importncia para a estabilizao dos ciclos econmicos no Brasil e, portanto, para
a prpria estabilidade do gasto social. Trata-se, outrossim, de demonstrar que
a ideia de que o gasto social economicamente intil no uma verdade.
Efeitos combinados: distribuio e crescimento
A discusso e o esforo de relacionar a distribuio da renda e o crescimento econmico esto presentes na prtica dos economistas h bastante
tempo no Brasil. Veja a controvrsia em torno do trabalho de Langoni (1973)
sobre essa questo, para os anos 1970 no Brasil. Na tradio de trabalhos
que utilizam como metodologia a matriz de insumo-produto para estimar as
relaes entre distribuio de renda e crescimento so encontrados tambm
outros estudos12. Nesta perspectiva, por exemplo, Tauile e Young (1991), considerando o princpio da demanda efetiva que exigiram adaptaes na matriz,
aplicaram o valor do multiplicador obtido para o ano de 1970 (melhor distribuio) aos dados de demanda final de 1975 (pior distribuio) do caso brasi12. Ver estudos realizados por Bonelli e Cunha (1981), Tauile e Young (1991), Berni (1995), Cavalcanti (1997), Tourinho
(2006 e 2008).
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Grfico 10
Efeitos combinados de gastos das reas sociais e outras reas selecionadas sobre o crescimento
econmico e a distribuio da renda
Brasil, 2006
2,0
Educao Pblica
192
Sade Pblica
PBF
Investimento
construo civil
Exportao
commodities
(I)
BPC
Previdncia Socail
Juros da dvida
pblica
(III)
-2,4
(II)
(IV)
2,4
Consideraes finais
As anlises desenvolvidas neste trabalho mostraram o grau de complexidade da poltica social estruturada atualmente no Brasil. Essas polticas contam com uma gama expressiva de recursos fsicos, financeiros, humanos e
institucionais fundamentais para possibilitar a estruturao de um amplo e diversificado conjunto de mecanismos de proteo e promoo social que esto
sendo fundamentais para ampliar a justia social, com melhorias substantivas
nas condies bsicas de vida da populao. Apesar dos avanos, o sistema
atual ainda est distante de propiciar um alto padro de bem-estar para a populao brasileira.
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Mostrou-se, tambm, que a poltica social foi um importante instrumento, por meio do qual no apenas efetuou-se transferncias de renda e prestaes de bens e servios ao conjunto da sociedade, mas, simultaneamente,
gerou um canal de ampliao da demanda agregada, com capacidade de criar
um amplo mercado interno de consumo, dinamizando a produo, estimulando o emprego, multiplicando a renda e diminuindo a desigualdade.
Por fim, os resultados apresentados permitem afirmar que a poltica social tem papel estratgico como fora motriz do desenvolvimento nacional,
mediante seus resultados na ampliao da justia social, na distribuio da
renda e no crescimento da economia, reafirmando-se como indispensvel e
estratgica, no apenas para enfrentar situaes conjunturais adversas, como
tambm para criar os alicerces da construo de uma nao econmica e socialmente mais forte e democrtica.
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Captulo dois
193
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Macroeconomia, indstria e
seguridade social: perspectivas
e constrangimentos
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203
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Grfico 1
12
10
jan/95
jun/95
nov/95
abr/96
set/96
fev/97
jul/97
dez/97
mai/98
out/98
mar/99
ago/99
jan/00
jun/00
nov/00
abr/01
set/01
fev/02
jul/02
dez/02
204
14
jul/02
dez/02
mai/03
out/03
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ago/04
jan/05
jun/05
nov/05
abr/06
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fev/07
jul/07
dez/07
mai/08
out/08
mar/09
ago/09
jan/10
jun/10
nov/10
P r oj e tos pa ra o B ras i l
Grfico 2
Rendimento mdio real do trabalho principal, mdia mvel em 12 meses (ndice, jan/95 = 100)
110
105
100
95
1995-2002
jan/96
mai/96
set/96
jan/97
mai/97
set/97
jan/98
mai/98
set/98
jan/99
mai/99
set/99
jan/00
mai/00
set/00
jan/01
mai/01
set/01
jan/02
mai/02
set/02
90
120
115
110
105
100
95
90
2002-2010
dez/02
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120
115
Grfico 3
48
46
44
42
jan/95
jun/95
nov/95
abr/96
set/96
fev/97
jul/97
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out/99
mar/99
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jun/00
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52
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cAPTulo DoiS
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Tabela 1
Transferncias pblicas de assistncia e previdncia (TAPS)
Brasil, 1995-2009 (% do PIB)
Ano
Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2011
12,1
12,1
12,3
13,7
13,4
13,4
13,6
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
14,0
14,6
14,1
14,5
14,9
14,8
14,5
15,7
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Grfico 4
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hes
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22
1995
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1997
1998
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2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
20
Em mil
25
e de
tidad
Quan
(mil
tivos
ios A
fc
Bene
20
15
10
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Por outro lado, as receitas tributrias que incidem sobre a renda do trabalho se ampliaram com a formalizao do mercado de trabalho. Segundo
Orair (2012), os impostos sobre a renda da pessoa fsica, impostos sobre a folha de pagamento e contribuies sociais aumentaram sua participao no PIB
de 9,5% em 2002 para 10,6% em 2007 e, aps a breve desacelerao, retomaram a marcha ascendente at alcanar 12,2% em meados de 2012. Os acrscimos ocasionados por esses tributos contriburam com quase trs quartos da
elevao total da carga tributria bruta no perodo 2002-2012 do aumento
de 3,5 p.p. na carga total, 2,6 p.p. ocorreram entre tributos que incidem sobre
a renda do trabalho e 0,9 p.p. nos impostos sobre o lucro. Ver Grfico 5 com a
evoluo da carga tributria entre 1997 e 2011. A tabela 2 demonstra a evoluo da principal receita da previdncia, a Contribuio Social ao Regime Geral
de Previdncia Social (RGPS). Esta receita cresceu a uma taxa mdia de 13,9%
ao ano entre 2004-2009, acompanhando o crescimento mdio de 13,2% ao
ano dos salrios.
As demais receitas destinadas ao financiamento do sistema de seguridade a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), a Contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) tambm registraram
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Grfico 5
Carga tributria bruta
Brasil, 1997-2011 (em % do PIB)
38
35,3
36
34
32
30,0
30
28
27,0
27,7
32,3
31,7
2002
2003
31,2
33,9
33,9
2005
2006
34,4
34,5
2007
2008
32,7
33,2
33,5
2009
2010
28,8
26
24
22
20
1997
1998
1999
2000
2001
2004
2011
1. Em trabalho sobre carga tributria (bruta e lquida) Ribeiro (2010) resume as principais modificaes nas alquotas e
bases de incidncia de impostos e contribuies ocorridos nos ltimos anos.
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Tabela 2
contribuies sociais rgPS
Valores nominais em R$ bilhes
2004-2009
Ano
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Contribuies
sociais RGPS
69,7
79,3
93,2
106,6
120,9
137,8
158,9
178,7
13,90%
Fonte: Orair (2012), com base nos dados das contas nacionais e clculos prprios do referido autor da arrecadao de impostos e contribuies.
208
De fato, o perodo recente se caracterizou por um aumento na participao da renda dos empregados no PIB de 4,3 p.p. entre 2004 e 2009 segundo
os dados das contas nacionais (disponveis at 2009), passando de 39,3% para
43,6% do total do PIB. De maneira associada, possvel observar o aumento
gradual da parcela de ocupaes com vnculos formais, que ampliou de 40,8%
para 47% do total das ocupaes durante os anos 2004-2009. Segundo Orair
(2012), isso permitiu o crescimento da arrecadao dos impostos sobre a renda
do trabalho a uma taxa anual de 13,7% a.a. no perodo 2004-2009.
evidente que o enfrentamento do processo de excluso do mercado de
trabalho e de gerao de desigualdades sociais exige aes muito alm da poltica de gastos sociais defendidas pela teoria da demanda efetiva. Porm, preciso
no esquecer que a superao das seculares mazelas sociais exige uma ao contnua, sistmica, organizada e planejada por parte do Estado, o que implica em
uma poltica ativa, prolongada e sistemtica de gastos em vrias reas e funes
do Estado, cujo volume final deve estar pautado pelo pleno emprego. De outro
lado, em contrapartida elevao do gasto, a poltica de redistribuio da renda
exigir mudanas na estrutura tributria que inverta o sentido da tributao,
para que no sejam os trabalhadores e os mais pobres a pagarem pelo nus de
uma poltica social mais progressiva. Tributar de forma incisiva os altos lucros, as
grandes heranas, os ganhos especulativos e a riqueza financeira transformou-se
num elevado passivo poltico do perodo recente. Tributao e gasto precisam
se tornar instrumentos coordenados e complementares para que a poltica fiscal
ativa no se limite a fazer redistribuio da renda apenas atravs dos gastos, mas
avance para mecanismos de tributao progressiva e mais justa.
O grau de informalidade, varivel importante na determinao da capacidade de cobertura do sistema previdencirio, no final de 2010, estava em
torno de 51% da populao ocupada total. Corseuil et al.(2010 apud Neves
e Coseuil, 2011) analisam os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e
reportam uma queda da taxa de informalidade em torno de 8 p.p. entre 2003
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Tabela 3
Produtividade do trabalho macrosetores
Brasil, 2002 a 2009, R$ 1.000 de 2000
Setor
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Agropecuria
Indstria
Extrativa
Transformao
Outros
Servios
ToTAl
3,3
18,4
69,0
18,5
16,1
14,8
12,9
3,6
18,4
70,8
18,9
15,4
14,7
13,0
3,7
18,1
74,9
18,7
14,7
14,5
12,9
3,9
18,2
76,9
18,4
15,1
14,4
12,9
3,7
18,4
73,2
18,6
15,6
14,5
13,0
3,7
17,7
79,4
17,6
15,3
14,7
13,0
4,0
18,2
83,9
17,9
15,8
14,5
13,1
4,4
18,3
80,5
18,2
15,8
14,9
13,6
4,8
18,0
83,5
18,1
15,2
15,4
14,1
4,7
17,4
81,1
17,1
15,3
15,5
14,0
variao mdia
anual (em %)
4,3
-0,6
1,8
-0,9
-0,6
0,5
0,9
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6. Embora no seja o objetivo deste trabalho analisar o arranjo poltico que deu sustentao a esta etapa de crescimento da
economia brasileira, preciso no omitir a estreita ligao que existe entre os limites do padro de crescimento que passou
a vigorar nos anos 2000 e uma dada coalizo distributiva, que se afirmou desde os anos 1990, definida por Medeiros (2004)
como formada por novos grupos financeiros, pelo novo capital estrangeiro atrado pela privatizao dos servios pblicos
na dcada anterior, pelos exportadores industriais e, sobretudo, pelo agrobusiness. Para o citado autor, assim como para
Furtado (1964), a distribuio de renda que se verifica nesta etapa , no um resultado automtico de uma particular
configurao da estrutura econmica, mas uma consequncia desta coalizo distributiva que ope o poder econmico e
poltico das classes capitalistas proprietrias em relao aos assalariados urbanos e a massa rural.
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Tabela 4
Agropecuria, Prod.
Florest., Pesca
3,3
3,9
4,5
5,2
indstria
2,3
2,8
2,5
2,4
Servios
1,6
1,9
1,9
1,8
Segundo o IEDI (2012), no perodo entre 1972 e 1980 (durante, portanto, o II PND), a mdia de participao do setor industrial no PIB foi de 30%,
caindo para 23,7% em 2007. Especialmente a indstria de transformao
brasileira (excetuando-se, assim, a extrativa) teve uma reduo da contribuio ao valor adicionado total na ordem de 5,5 p.p. quando comparados aos
dados dos anos de 1970 e de 2007, ao passo que pases como a Coreia do
Sul e a China tiveram incremento de 28,6 p.p. e 26,3 p.p., respectivamente
(Teixeira e Angeli, 2012, p. 4).
Antigos problemas persistem. Nos ltimos vinte anos, a economia brasileira
foi incorporada economia internacional de maneira assimtrica e subordinada,
sem participar das grandes transformaes que ocorreram na cadeia produtiva
da indstria manufatureira global. Sua insero se deu na condio de produtora
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gia por toda a economia. A indstria manufatureira opera com retornos crescentes de escala estticos e dinmicos, razo pela qual possui a mais elevada
capacidade para disseminar seus ganhos de produtividade para a economia
como um todo. O setor de manufaturas dita o dinamismo do crescimento da
produtividade agregada (Kaldor, op. cit.).
Para a teoria estruturalista do desenvolvimento, o crescimento de longo
prazo depende da composio setorial da produo, mais especificamente,
depende da participao da indstria de transformao no PIB. Isto porque a
indstria o motor do crescimento de longo prazo das economias capitalistas,
por permitir o relaxamento da restrio externa ao crescimento. Ter uma elasticidade da demanda por exportaes acima da elasticidade da demanda por
importaes decisivo para um pas que objetiva o crescimento econmico
sem se defrontar com restries no balano de pagamentos (Lei de Thirlwall).
Assim, importante para um pas em desenvolvimento ter no somente uma
pauta de exportao ampla e diversificada, mas tambm que a maior parte de
suas exportaes lquidas (exportaes menos importaes) seja constituda
por bens de alta elasticidade da demanda no longo prazo, ou seja, bens industriais. As exportaes lquidas devem crescer a uma taxa mais rpida com o
objetivo de financiar a elevada necessidade de bens de capital importados.7
Por vrias razes o Brasil parece estar na rota da desindustrializao precoce ou da especializao regressiva, embora esse debate ainda esteja longe de
ser conclusivo.
Kupter e Laplane (2010) afirmam que os efeitos do crculo vicioso da
especializao regressiva podem ser constatados pela evoluo da composio
do valor adicionado na indstria brasileira para o perodo 1959-2007. Nesse
perodo verifica-se que: houve avano da participao dos setores baseados
em recursos naturais (complexo soja, carnes, minerao, siderurgia, petroqumica), com uma ntida acelerao a partir da abertura comercial no incio
dos anos 1990. J na indstria tradicional, voltada para a produo de bens
de consumo no durveis (alimentos, complexo txtil-calados, mveis) e o
7. Como a elasticidade-renda das importaes de manufaturas maior do que a elasticidade-renda das importaes de
commodities e produtos primrios, a industrializao torna-se necessria para aliviar a restrio de balano de pagamentos ao crescimento de longo prazo. Economias bem sucedidas no processo de industrializao so aquelas que atingem
um estgio de desenvolvimento industrial em que so capazes de desenvolver e absorver novas tecnologias e difundir as
mudanas tecnolgicas para todo o resto da economia. Em contraponto, estruturas industriais onde as rendas obtidas com
as exportaes so prioritariamente oriundas de setores intensivos em recursos naturais e mo de obra, podem se mostrar
insuficientes para sustentar o crescimento de longo prazo, pois os estmulos gerados pelo crescimento so limitados para
promover mudana estrutural, alm de torn-lo mais vulnervel s mudanas na economia internacional e ao comportamento da demanda externa.
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Consideraes finais
O sistema de seguridade social brasileiro de hoje , sem dvida, produto
de uma construo social e poltica de mais de vinte e cinco anos. Sua evoluo e transformaes desde 1988 tm sido determinadas pelo bloco poltico
que tomou o poder em cada fase, pela poltica econmica e pelo arcabouo
material do sistema produtivo. Uma anlise completa do sistema de proteo
social precisa combinar essas dimenses envolvidas na determinao do objeto de estudo. Este artigo chamou ateno para as dimenses estruturais e para
questes macroeconmicas conjunturais que se tornaram elementos importantes para explicar as limitaes e obstculos do sistema de proteo social.
No h dvidas de que o ciclo recente de crescimento, iniciado em 2004
e que aparentemente se encerrou em 2010, desempenhou um papel virtuoso
para o sistema de proteo social brasileiro, permitindo a expanso das transferncias de assistncia e previdncia social com o simultneo crescimento,
mais que proporcional, das receitas destinadas a este fim. O resultado foi fruto
de uma opo deliberada de privilegiar este tipo de gasto pblico no mbito
da formulao de polticas pblicas. A conjuntura econmica mundial, favorvel ao crescimento econmico pelo menos at 2008, juntamente com polticas
internas de expanso da demanda agregada, notadamente at 2010, criaram
efeitos especficos sobre o mercado de trabalho, construindo, assim, as condies financeiras para tornar vivel esta opo. O resultado sobre a melhoria da
distribuio de renda e dos indicadores de pobreza incontestvel.
A existncia de problemas crnicos na estrutura econmica, contudo,
oferece srios riscos incorporao da proteo social como um item definitivo da agenda do desenvolvimento econmico brasileiro.
Do ponto de vista estrutural, a economia brasileira permanece enfrentando dificuldades crnicas decorrentes das contradies de seu padro de
insero comercial e financeiro internacional. Este ciclo de crescimento a que
nos referimos ocorreu sob os auspcios de baixas taxas de formao bruta
em capital fixo como proporo do PIB, perda de participao da produo
industrial no PIB, limitado avano na investigao cientfica e nas inovaes
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tecnolgicas, melhorias mais quantitativas que qualitativas no campo da educao e reconhecidos gargalos na infraestrutura social e produtiva (Gentil e
Araujo, 2012a). Tal configurao do padro de crescimento, para alm de uma
limitada capacidade expandir o excedente econmico numa velocidade mais
elevada, estvel e duradoura, resulta em uma tendncia a gerar fragilidade externa, denunciada pela deteriorao acelerada do resultado em conta corrente
do balano de pagamentos. Por consequncia, esse perfil fragmentado e incompleto do atual padro de crescimento expe uma capacidade de distribuir
renda via polticas sociais (inclusive previdenciria) de flego curto.
A incapacidade de superar as barreiras do padro de crescimento significa constrangimentos expanso do gasto social, especialmente se considerarmos o tipo de arranjo poltico em vigor no qual a disputa por recursos
pblicos acaba por determinar a recomposio dos gastos muitas vezes desfavorvel ao gasto social. A desacelerao econmica fatalmente alcanar, ainda
que com retardo e efeitos difceis de mensurar, o mercado de trabalho, impactando o sistema de seguridade duplamente: pelo lado das receitas, fazendo
cair a arrecadao, num contexto agravado pelas desoneraes desordenadas
e em larga escala sobre a folha de pagamentos; e, pelo lado das despesas, ao
subjulgar parcelas maiores da populao atingidas pelas consequncias da desacelerao. A existncia de um sistema de proteo social fortalecido porque
institucionalizado nos anos 1980 atenua, entretanto, os efeitos da perda de
dinamismo econmico, ampliando um tipo de gasto cuja natureza exerce um
papel de estabilizador fiscal automtico. Ao mesmo tempo necessrio no
esquecer que qualquer condio adversa no cenrio econmico cria condies
polticas desfavorveis que podem trazer de volta a at ento envergonhada
agenda conservadora, defensora da reforma do sistema de proteo social,
cujas proposies caminham sempre na direo de reduzir o raio de alcance
desse sistema, como se assiste na emblemtica situao europeia.
No h outra sada para este dilema a no ser a necessidade de rupturas
com o atual padro de crescimento, no apenas para prosseguir crescendo
como tambm para fazer as mudanas estruturais virtuosas que viabilizem
um sistema de proteo social mais avanado e universal. Neste sentido, a
soluo no pode ser meramente a construo de alternativas para a superao da conjuntura adversa, mas que signifiquem avanos em direo a um
novo projeto de desenvolvimento econmico para o pas. Somente deste
modo ser possvel assegurar a reorientao do modelo de desenvolvimento
econmico no sentido de garantir a insero de parcelas crescentes da populao no produto excedente gerado por ocasio do processo de crescimento
e desenvolvimento econmico e, ao mesmo tempo, garantir a necessria ge-
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Captulo Trs
Tiago Oliveira
Subdesenvolvimento e Mercado
de Trabalho no Brasil:
Impasses e Desafios Atuais
Introduo
Os avanos experimentados pelo mercado de trabalho brasileiro na ltima dcada e que, de certa forma, prosseguem at os dias de hoje, so inquestionveis e enfeixam um movimento mais amplo que significou a reverso de
um processo de desestruturao em curso desde o final do sculo passado.
Naqueles tempos, de hegemonia da ideologia neoliberal, o baixo crescimento
econmico associado a uma reestruturao produtiva poupadora de mo de
obra, em um contexto de rpida e ampla liberalizao econmica, trouxe consigo uma elevao sem precedentes das taxas de desemprego, uma reduo do
rendimento mdio real dos trabalhadores, uma maior concentrao da renda
e um incremento substancial da informalidade.
Nos anos 2000, um cenrio externo bastante favorvel (at a debacle da
economia mundial no final de 2008), a acelerao do crescimento econmico
(sobretudo no quinqunio 2004-2008), e as polticas de estmulos demanda
e ao investimento (a exemplo da valorizao do salrio-mnimo, da ampliao
do crdito, da expanso dos programas de garantia de renda da seguridade
social e do PAC Programa de Acelerao do Crescimento), levaram a uma
reduo bastante expressiva das taxas de desemprego, ao aumento da formalizao das relaes de trabalho, a elevao, ainda que tmida, do rendimento
mdio real do trabalhador e a desconcentrao da renda do trabalho.
No por acaso, h um bom tempo o desemprego e as questes ligadas
ao mundo do trabalho deixaram de figurar entre as maiores preocupaes da
sociedade brasileira, de governos e de acadmicos no especialistas, situao
bastante diversa da existente na dcada de 1990.
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Revisitando o subdesenvolvimento
A expanso global do capitalismo originrio ingls e a sua interao com
as economias autctones ensejou a emergncia e o desenvolvimento de diferentes capitalismos.
Seguindo tipologia proposta por Celso Furtado1, a referida propagao
do capitalismo em escala mundial assumiu fundamentalmente trs direes.
A primeira diz respeito ao avano de uma economia capitalista no mbito do
continente europeu, particularmente em sua poro ocidental, no quadro das
1. A anlise do subdesenvolvimento baseou-se, salvo meno contrria, nas reflexes realizadas por Celso Furtado (1961
(2009); 1967 (2000); 1978; 1980).
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2. Tal interpretao compartilhada por Celso Furtado: A palavra dualismo leva confuso, pois parece sugerir que os
dois modos de produo existem num mesmo espao mas independentes um do outro, ou que o setor em atraso tende
necessariamente a ser absorvido pelo mais dinmico, vale dizer, o capitalismo. Ora, o que caracteriza o dualismo exatamente a interdependncia dos dois modos de produo, interdependncia que responde pela tendncia perpetuao dos
elementos pr-capitalistas (1967 (2000), p. 219, grifos no original).
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que as empresas transnacionais, detentoras das tcnicas e das tecnologias modernas, tornaram-se um ator social vital para a expanso industrial na periferia. Com elas, alm dos padres de produo avanados, viram-se reforados
o grau de monopolizao da economia e os padres de consumo imagem e
semelhana dos pases desenvolvidos.
Com efeito, ao cabo de aproximadamente meio sculo, as regies subdesenvolvidas latino-americanas presenciaram, ainda que em ritmos e em extenses diferenciadas, uma transio de uma economia agrrio-exportadora para
uma economia urbano-industrial, em muitos aspectos, similar encontrada
nos pases desenvolvidos.
Entretanto, o desenvolvimento perifrico no obteve xito na promoo
de estruturas socioeconmicas mais homogneas, posto que a pobreza absoluta e a desigualdade de renda e de riqueza no somente no regrediram a
patamares civilizados, como, por vezes, foram reforadas. Isto ocorreu, de um
lado, por problemas oriundos do prprio processo de industrializao, marcado por uma base tcnica incompleta, uma articulao micro-macro problemtica e despropores setoriais importantes; por outro lado, devido a fatores
de ordem social, ligados, fundamentalmente, vigncia prolongada de um
regime de trabalho escravocrata e s vicissitudes da sua abolio, assim como
repartio profundamente desigual da propriedade da terra.
Em suma, a industrializao em condies de subdesenvolvimento, por
ser retardatria7, se defrontou com obstculos inditos, a julgar pela experincia dos pases de capitalismo avanado, dentre os quais destacam-se o
desequilbrio externo e a deteriorao dos termos de intercmbio. Um terceiro
obstculo reside na tendncia ao desemprego/subemprego da fora de trabalho, que ser objeto de anlise na seo que segue.
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7. No basta, no entanto, admitir que a industrializao latino-americana capitalista. necessrio, convir que a industria
lizao capitalista na Amrica Latina especfica e que sua especificidade est duplamente determinada: por seu ponto
de partida, as economias exportadoras capitalistas nacionais e, por seu momento, o momento em que o capitalismo monopolista se torna dominante em escala mundial, isto , em que a economia mundial capitalista j est constituda. a esta
industrializao capitalista que chamamos retardatria (Cardoso de Mello, 1982 (1998), p. 104, grifos no original).
8. As duas expresses, alm da noo de informalidade, so utilizadas de forma indistinta no presente artigo. Todas elas
se referem a inseres ocupacionais marcadas pela baixa produtividade, salrios reduzidos e pouca ou nenhuma regulao
pblica e/ou estatal das relaes de trabalho.
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10. Aqui, o contraste com a experincia histrica dos pases desenvolvidos, herdeiros de um sistema econmico feudal,
flagrante: Segundo a opinio corrente, a economia do feudo era um sistema fechado ou quase fechado. Mas no estava a
a sua principal caracterstica, e sim no fato de que era uma economia fechada de nvel relativamente elevado de consumo.
As comunidades primitivas de dimenses idnticas e que, como o feudo, eram economias fechadas, ou seja, de autoconsumo apresentavam, via de regra, um nvel mdio de consumo mais baixo que o das comunidades feudais europeias. Os
bares feudais conseguiram, com recursos locais, no s construir castelos, como tambm armar os seus homens para a
guerra e manter um nmero quase sempre elevado de pessoas ociosas em torno de si. O excedente de produo que chegava s mos do senhor feudal, mesmo dos pequenos, era relativamente grande se, se tem em conta que tinha esse excedente
origem na apropriao direta de parte do fruto da produo de uma pequena comunidade. Ora, isto s foi possvel porque
era relativamente elevado o nvel da tcnica que prevalecia dentro do feudo (Furtado, 1961 (2009), p. 118 e 119).
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terior, a sua complexificao: a diviso entre camadas modernas e tradicionais torna-se menos ntida e mais acentuada, sem respeitar necessariamente
os limites entre os setores econmicos. Ou seja, o moderno e o tradicional
passam a conviver lado a lado na agricultura, na indstria e nos servios. Nas
palavras de Anbal Pinto:
En verdad, en este cuadro, ms que una dualidad, se perfila una extraordinaria heterogeneidad histrica, en que conviven unidades econmicas representativas de fases separadas por siglos de evolucin, desde la agricultura
primitiva de subsistencia, a veces precolombina, a la gran planta siderrgica
o de automotores montada a imagen y semejanza de la instalada en una
economa adulta (Pinto, 1965, p. 8).
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Com efeito, a heterogeneidade estrutural da periferia fruto de sua insuficincia dinmica, ou seja, da incapacidade do seu aparelho produtivo em absorver, em camadas tcnicas de produtividade e eficcia mais elevada, a fora
de trabalho deslocada das atividades agrcolas, bem como a parcela proveniente do seu prprio incremento. Deste modo, ao migrar para as cidades, estes
trabalhadores vo se inserir produtivamente em uma gama variada de ocupaes pouco organizadas, de produtividade muito baixa, mal remuneradas e
margem da regulao pblica das condies de contratao/demisso, uso
e remunerao do trabalho, concentradas, sobretudo, nos servios pessoais
no qualificados. O que promoveu, para utilizar as palavras de Anbal Pinto
(1984), uma terciarizao espria e uma metropolizao desmesurada.
O desenvolvimento perifrico, portanto, veio acompanhado do que pode
ser avaliado como uma deformao de sua estrutura ocupacional. Esta se expressa em trs frentes: primeiro, em uma diminuio bastante rpida da fora
de trabalho agrcola; segundo, na tendncia decrescente do nvel ocupacional na
indstria, na construo e na minerao; e, por ltimo, na expanso acelerada
da absoro de mo de obra pelo setor de servios, notadamente naqueles ramos
de baixssima produtividade (Prebisch, 1970 (1973)11.
11. As tendncias apresentadas pelos mercados de trabalho dos pases subdesenvolvidos, distintas das verificadas nos
pases de capitalismo avanado, alimentaram interpretaes que viam no crescimento acelerado do setor de servios uma
expresso do seu inchamento. Francisco de Oliveira, entretanto, ope-se a tais interpretaes. De acordo com ele: o
crescimento do Tercirio, na forma em que se d, absorvendo crescentemente a fora de trabalho, tanto em termos absolutos como relativos, faz parte do modo de acumulao urbano adequado expanso do sistema capitalista no Brasil;
no se est em presena de nenhuma inchao, nem de nenhum segmento marginal da economia. Mais adiante, ele
completa: a razo bsica pela qual pode ser negada a negatividade do crescimento dos servios que a aparncia de
inchao esconde um mecanismo fundamental da acumulao: os servios realizados base de pura fora de trabalho,
que remunerada a nveis baixssimos, transferem, permanentemente, para as atividades econmicas de corte capitalista,
uma frao do seu valor, mais-valia em sntese (Oliveira, 1972 (2003), p. 54-55 e 57).
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...cuando aumenta la productividad o la eficacia por la incorporacin de nuevas capas tcnicas en toda o en gran parte de la economa, sin que el ritmo de
acumulacin de capital sea bastante para provocar el desplazamiento hacia
arriba, tanto de la fuerza de trabajo ya ocupada como del incremento de ella
en la medida necesaria para mejorar las relaciones de ingreso. Por el contrario, hay un claro fenmeno de deterioro que se manifiesta en las relaciones de
los estratos inferiores con los de ms arriba. Si la insuficiencia es muy seria,
como suele suceder, queda fuerza de trabajo redundante o desocupada total
o parcialmente (Prebisch, 1976, p. 23)12.
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A concentrao da renda, por seu turno, liga-se ao prprio modelo de desenvolvimento perseguido pelos pases de industrializao tardia, refns da necessidade de viabilizar economicamente a implantao de uma indstria produtora
de bens de consumo durveis, de elevado preo unitrio comparativamente remunerao mdia do trabalho prevalecente nestas economias (Cardoso de Mello
e Belluzzo, 1982 (1998)). Alm disso, a represso poltica e, consequentemente,
a construo de um sindicalismo com baixo grau de empoderamento, associado
a uma imutabilidade da estrutura de propriedade, cujas origens de concentrao
remetem formao histrica e social com razes na colonizao, ajudaram a pavimentar as vias para a concentrao da renda no mundo subdesenvolvido.
Um mercado de trabalho subdesenvolvido notabiliza-se ainda pela ampla presena de vnculos empregatcios formais de curta durao, manifestao de uma alta rotatividade nos postos de trabalho. Esta a expresso, antes
de tudo, da incapacidade da regulamentao do trabalho erigida ao longo do
desenvolvimento perifrico em garantir patamares civilizados de estabilidade
no emprego, facultando, assim, aos empregadores uma elevada flexibilidade
para admitir, dispensar, remunerar e utilizar a fora de trabalho.
Resultam da trajetrias profissionais errticas e marcadas pela incerteza, com elevada transio entre os segmentos organizados, cuja insero praticamente se restringe aos postos de entrada das empresas, e no-organizados
do mercado de trabalho. Assim sendo, configuram-se inseres ocupacionais
marcadas por baixos salrios (sancionados pelo baixo valor legal do salrio-m
nimo), por exigncias educacionais mnimas e reduzidos investimentos em treinamento e qualificao (Baltar e Proni, 1996).
Em suma, os mercados de trabalho subdesenvolvidos apresentam como
traos estruturais os seguintes aspectos: elevada heterogeneidade e presena disseminada do subemprego, excedente estrutural de mo de obra, alta concentrao da renda, baixos salrios e elevada rotatividade dos postos de trabalho.
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A partir dos anos 2000, houve uma inflexo nos campos poltico e econmico em relao dcada precedente. Em termos polticos, ocorreu um
enfraquecimento gradual do neoliberalismo como ideologia e receiturio de
polticas pblicas, alimentado basicamente por um descontentamento com
os resultados econmicos e sociais da dcada anterior; pela ascenso ao governo federal, em 2003, de uma coalizao poltica liderada por um partido
de centro-esquerda; e, por fim, e talvez mais importante, pela ecloso da crise
financeira internacional no final de 2008.
No campo econmico, convm destacar a acelerao do crescimento do
PIB, especialmente entre os anos de 2004 e 2008, acompanhada de uma inflao baixa e de uma dvida pblica cadente, ainda que o ritmo do crescimento
tenha se desacelerado consideravelmente a partir de 2011, com o recrudescimento da crise internacional.
No que diz respeito ao mercado de trabalho, a ruptura com a trajetria
dos anos 1990 flagrante: as taxas de desemprego se reduziram substancialmente e de forma generalizada; a criao de empregos formais atingiu patamares inditos, reduzindo a participao (relativa e absoluta) da informalidade; o
rendimento mdio real do trabalho cresceu, ainda que de forma tmida; e, por
fim, houve uma queda acentuada da concentrao da renda e um aumento da
participao dos salrios na renda nacional.
A melhora do cenrio econmico e do mercado de trabalho foi resultado, por um lado, de um quadro externo mais favorvel (at o final de 2008)
e, por outro, da promoo de polticas de estmulos demanda e de impulso
aos investimentos. No primeiro caso, destacam-se a ampliao substancial do
crdito; a poltica de valorizao do salrio-mnimo, o fortalecimento dos programas de garantia de renda da Seguridade Social, com destaque para o Benefcio de Prestao Continuada BPC e o Bolsa-Famlia e, com a agudizao
da crise, a desonerao de impostos sobre bens de consumo. No tocante aos
investimentos, vale ressaltar as aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), do programa habitacional Minha Casa, Minha Vida e do plano
Brasil Maior que, entre outros aspectos, rene um conjunto de medidas de
desoneraes de investimentos e de exportaes.
Convm lembrar, entretanto, que o trip da poltica econmica herdado do final da dcada de 1990, formado por altas taxas de juros, cmbio
valorizado e supervit primrio, no sofreu alteraes substantivas nos anos
2000. Tal fato s veio a ocorrer a partir de 2011, com a implementao do
que se convencionou chamar de nova matriz econmica, composta por
taxa de juros mais baixa, taxa de cmbio mais desvalorizada e poltica fiscal
anticclica.
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13. O processo de estruturao do mercado de trabalho brasileiro foi muito mais uma decorrncia do elevado dinamismo
econmico caracterstico do perodo de industrializao do pas (1930-1970), do que propriamente de uma atuao favorvel do Estado brasileiro. Bem pelo contrrio, ao restringir a atuao sindical, ao permitir aos empresrios uma liberdade ampla de determinao dos padres de contratao e demisso, de remunerao e de uso do trabalho, e ao rebaixar
o poder de compra do salrio-mnimo, por exemplo, o Estado atuava em desfavor do referido processo.
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pobreza, com a abertura ao comrcio exterior e com a volatilidade do crescimento econmico. Por outro lado, a heterogeneidade estrutural se mostra
relacionada de forma inversa com o PIB per capita e o PIB por ocupado, com
o crescimento econmico e com o aumento da produtividade. Porm, no foi
possvel diagnosticar uma associao clara entre heterogeneidade estrutural e
desigualdade de renda.
Em suma, pases que apresentam uma estrutura produtiva mais homognea registram nveis de crescimento econmico mais elevado e menos voltil, uma expanso mais acelerada do PIB per capita e do PIB por ocupado,
incrementos mais substanciais da produtividade, uma menor abertura ao comrcio exterior e patamares mais baixos de incidncia da pobreza.
Do ponto de vista do mercado de trabalho, a convergncia produtiva
tende a gerar empregos de remunerao mais elevada, de maior proteo social, com nveis mais altos de estabilidade ocupacional e de maiores requisitos
educacionais; em outros termos, empregos de maior qualidade, sem os quais
as polticas de qualificao perdem muito da sua efetividade.
Convm frisar ainda que tais diferenciais de produtividade se reproduzem territorialmente, o que significa, na prtica, o reforo de desigualdades
regionais historicamente constitudas na regio.
Com efeito, a heterogeneidade estrutural presente nos pases subdesenvolvidos favorece a reproduo em um grau acentuado da informalidade no
mercado de trabalho, aqui entendida como inseres ocupacionais que ocorrem margem do arcabouo legal de regulao do trabalho no Brasil e/ou que
se notabilizam por uma separao no muito ntida entre propriedade dos
meios de produo e exerccio da atividade laboral. Apesar de no constiturem um universo homogneo, as ocupaes informais tm como trao comum
a precariedade e a fragilidade dos seus vnculos empregatcios.
A dinmica do capitalismo contemporneo, assim como as transformaes
pelas quais vm passando a economia brasileira desde os anos 1990 tm redefinido, no entanto, a prpria manifestao do fenmeno da informalidade. Para
Cacciamali (2000), trata-se de um processo de informalidade, que se vincula a outros processos em curso atualmente como a reestruturao produtiva, a expanso
internacional dos mercados financeiros, a internacionalizao e maior abertura
das economias e a desregulamentao dos mercados. nesse contexto que so
criadas e recriadas novas modalidades de inseres ocupacionais informais.
Nesses termos, pode-se falar em uma nova informalidade em sintonia
com a dinmica e configurao do capitalismo contemporneo, que, em verdade, associa-se com a velha informalidade e com o segmento formal da economia, tornando o fenmeno ainda mais complexo e de difcil superao. No
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Consideraes finais
A primeira dcada deste sculo inaugurou uma nova trajetria para os
principais indicadores do mercado de trabalho brasileiro, especialmente a partir de 2004. Desde ento, registrou-se um movimento de queda acentuada do
desemprego, de ampliao da formalizao das relaes de trabalho, de crescimento do rendimento do trabalho e de desconcentrao da renda. A crise
internacional em 2008 e a sua agudizao posterior no foram suficientes para
reverter substancialmente o referido quadro.
Entretanto, procurou-se demonstrar ao longo do texto que as caractersticas e os problemas estruturais do mercado de trabalho brasileiro, ainda que
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possam ter sido atenuados no perodo recente, esto longe de serem equacionados a contento.
Assim sendo, o mercado de trabalho, em sintonia com a estrutura econmica, padece de uma elevada heterogeneidade, cuja manifestao mais evidente reside na proliferao de inseres ocupacionais e de relaes de trabalho informais, ainda que estas tenham assumido uma nova feio na esteira
das transformaes do capitalismo contemporneo.
Associados a estes fenmenos, reproduzem-se no mercado de trabalho
brasileiro ocupaes mal remuneradas e de elevada rotatividade, o que contribui para um alto patamar de concentrao da renda. Alm disso, a queda
significativa das taxas de desemprego, ainda subsiste um amplo excedente de
mo de obra, que termina por reforar os demais elementos estruturais do
mercado de trabalho.
Nesse contexto, a superao do quadro acima descrito exige polticas
pblicas que no se restrinjam aos limites do mercado de trabalho. Como
se sabe, o funcionamento deste mercado condicionado pela dinmica da
acumulao capitalista, que, por sua vez, responde a estmulos advindos dos
preos macroeconmicos (taxas de juros e de cmbio) e, principalmente, das
polticas industriais, de inovao tecnolgica e de insero externa da economia nacional.
Com efeito, pensar em alternativas de polticas pblicas que apontem
para mudanas estruturais do mercado de trabalho brasileiro significa, a rigor,
debater o padro de desenvolvimento nacional e seus impactos sobre a estrutura produtiva e a insero externa do pas.
Obviamente, tal discusso no pode ser feita de modo minimamente satisfatria nos limites deste espao. Porm, entende-se que de fundamental
importncia que o referido padro de desenvolvimento tenha como um dos
seus eixos centrais um projeto de reindustrializao da economia brasileira,
sem o qual a gerao de postos de trabalho de qualidade ficar bastante comprometida.
O necessrio e inadivel fortalecimento do Sistema Pblico de Emprego,
por sua vez, deve ser pensado dentro desse contexto. Ou seja, o seu papel de
proteo ao trabalhador e de aumento da eficincia do mercado de trabalho s
ter algum resultado positivo caso as polticas que o compem, notadamente as
de intermediao de mo de obra, qualificao e seguro-desemprego, possam se
beneficiar de um ambiente macroeconmico e de desenvolvimento favorvel.
A ttulo de concluso, elenca-se abaixo um conjunto de medidas que,
acredita-se, pode mitigar os problemas estruturais do mercado de trabalho
brasileiro:
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Fortalecimento do Estado social e flexibilizao da Lei de Responsabilidade Fiscal, com o intuito de gerar mais e melhores postos de trabalho,
notadamente nas reas de educao, sade, previdncia e assistncia social;
Reforma agrria, com o objetivo de gerar emprego e renda no campo
e evitar o xodo rural;
Desconcentrao da renda, como meio de impulsionar a gerao de
postos de trabalho nos servios pessoais e nos pequenos negcios;
Regulamentao do 4 do Artigo 239 da Constituio Federal,
que dispe sobre a contribuio adicional por parte das empresas que apresentam ndices de rotatividade da fora de trabalho superiores ao ndice mdio
do seu setor de atividade;
(Re)adoo da conveno 158 da Organizao Internacional do
Trabalho (OIT), que trata da garantia do emprego contra a dispensa imotivada ou arbitrria;
Reduo da jornada de trabalho para 40 horas semanais, sem reduo salarial e, regulamentao da utilizao de horas extras, como forma de
reduzir o desemprego e melhorar a qualidade de vida dos trabalhadores.
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Captulo Trs
Antonio Ibarra
social-desenvolvimentista1
Introduo
A sociedade brasileira passou por fortes transformaes na ltima dcada.
Algumas oportunidades foram concretizadas graas janela demogrfica que
se abriu em meados da ultima dcada. Outras transformaes foram garantidas
pelo conjunto de aes e programas das distintas esferas federais. Alm dos efeitos macroeconmicos que permitiram um crescimento da economia brasileira,
algumas polticas especficas adotadas permitiram ao pas crescer distribuindo
renda. No se trata apenas da integrao de programas de transferncia de renda, mas de polticas pontuais demandadas h muito pela sociedade civil.
Este artigo procura discutir algumas questes referentes ao mercado de
trabalho brasileiro frente construo de uma agenda social-desenvolvimentista e, portanto, no poderia estar isolada em relao a um conjunto de polticas sociais que contriburam para a melhoria nos indicadores sociais brasileiros na ltima dcada. Alm de apontar os desafios, o artigo procura delinear
propostas que possam fortalecer a proteo social no Brasil.
Apesar da acelerada formalizao no mercado de trabalho nos ltimos
anos, o pas ainda conta com cerca de 40% de seus trabalhadores na informalidade. Os esforos de fiscalizao para assegurar que as empresas no contratem trabalhadores sem registro fundamental para o desenvolvimento do pas,
mas requerem novos quadros com aes mais extensas no mercado laboral. O
pas precisa pensar em contrataes de fiscais do trabalho, com remunerao
digna, assegurando sua proteo principalmente nas aes em reas rurais.
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1. O autor agradece os comentrios e sugestes de Ana Fonseca, Daniel Biagioni e de Laender Valrio Batista.
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Alguns setores da economia foram recentemente beneficiados por desoneraes (folha de pagamento) e renncias tributrias (Simples Nacional) que
pesam no oramento pblico e atingem a proteo assegurada aos trabalhadores. O momento de discusso desses e de outros pontos crucial para evitar
que o desenvolvimento econmico e social que se quer no destrua conquistas
antigas e outras mais recentes dos trabalhadores.
Neste sentido, certamente a maior conquista lograda junto s Centrais
Sindicais foi a poltica de valorizao do salrio-mnimo. Essa poltica foi a
grande responsvel por retirar milhes de pessoas da situao de pobreza nos
ltimos anos, assegurando uma melhoria na distribuio de renda no pas,
ainda muito aqum do que desejamos, mas promovendo um pontap inicial
de grande relevncia. Na crise econmica global que predomina nos ltimos
anos, foi essa poltica que garantiu que o Brasil no fosse to afetado quanto
outros pases no continente e alm-mar.
Se por um lado h uma necessidade de reduo dos custos para garantir
a competitividade das empresas brasileiras no exterior, vivemos uma situao
onde h falta de investimentos em inovao que poderiam alavancar novos rumos na agenda social-desenvolvimentista. Por um lado os empresrios reclamam dos elevados custos trabalhistas, onde incorporam nesses custos, recursos que so conquistas dos trabalhadores e parte integrante da remunerao
dos trabalhadores e no encargos trabalhistas (13 salrio, descanso semanal
remunerado, frias etc).
Este artigo procura aprofundar os temas acima, mas refletindo sobre as
possibilidades de construir uma nao com empregos de qualidade e garantia
de distribuio de renda para a populao, incluindo os direitos de proteo
social de forma abrangente e no pensando apenas nas polticas voltadas para
o mercado de trabalho.
A primeira seo deste artigo foca na questo da rotatividade no mercado
de trabalho formal brasileiro. A segunda seo trata da proteo social dos
trabalhadores, observando o comportamento dos programas de Seguro Desemprego e do Abono Salarial, tambm conhecido como 14 salrio. Por fim,
apresenta-se uma proposta, dentre as modificaes recentes em discusso no
pas, no sentido de integrar as polticas laborais com as demais polticas sociais
de forma a garantir uma proteo social ampliada no mbito federal.
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ou formalizados nesse perodo. Seria notcia maravilhosa, no viesse acompanhada do volume de contratos rompidos (desligamentos) que tiveram um
crescimento de 101,4%.
A Tabela 1 tambm permite deduzir que em todos os anos selecionados entre 30 e 35% do total de vnculos existentes em cada ano foram contratos rompidos. Esses percentuais demonstram que ainda existe um espao
significativo no caminho da formalizao se o pas contasse com empregos de
qualidade, que promovessem aumento na produtividade para as empresas e
melhores salrios para os trabalhadores.
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Tabela 1
evoluo dos vnculos no mercado de trabalho formal no Brasil
Brasil, 2002 a 2011
vnculos
Ano
Desligamentos
12.243.952
12.424.235
13.276.334
14.418.482
15.545.778
17.041.703
20.264.853
19.919.350
22.678.947
24.660.494
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Ativos em 31/12
28.683.913
29.544.927
31.407.576
33.238.617
35.155.249
37.607.430
39.441.566
41.207.546
44.068.355
46.310.631
Total de vnculos
40.927.865
41.969.162
44.683.910
47.657.099
50.701.027
54.649.133
59.706.419
61.126.896
66.747.302
70.971.125
Em termos setoriais quem perdeu na participao relativa foram: a indstria de transformao, que empregava 18,2% dos vnculos ativos em 31 de
dezembro de 2002 e passou para 17,5% em 2011. A Administrao Pblica
tambm perdeu terreno, com 23,7% e 19,7% respectivamente, bem como a
Agricultura (4,0% para 3,2%). Por outro lado, houve expanso na participao relativa dos seguintes setores de atividade econmica: Servios (32,0% em
2002 para 33,2% em 2011); Comrcio (16,8% para 19,0%, respectivamente)
e Construo Civil (3,9% para 5,9%).
iNForMAliDADe
A formalizao do emprego no Brasil nos anos recentes contribuiu para
uma melhoria no panorama social brasileiro, expandindo a fora de traba-
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3. Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
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Salrio-mnimo
Nos ltimos anos vem melhorando a distribuio pessoal de renda no
Brasil. Esse comportamento pode ser atribudo principalmente ao desempenho
positivo do mercado de trabalho, mas tambm s polticas de transferncia de
renda, destacadamente as aposentadorias e penses, ao Beneficio de Prestao
Continuada (BPC) e ao Programa Bolsa Famlia (PBF). Tanto no que tange ao
mercado de trabalho quanto s aposentadorias, penses e ao BPC, a poltica
de valorizao do salrio-mnimo tem papel decisivo nessa empreitada. Desde
2004, as centrais sindicais lanaram a campanha que aps dois anos logrou
definir as regras de reajuste do salrio-mnimo at 2015. A regra de reajuste
do salrio-mnimo estabelecida partiu do acordo entre as centrais sindicais e o
governo federal, e toma por base a reposio da inflao acrescida da taxa de
crescimento real do PIB de dois anos anteriores.
Considerando um patamar de inflao que vem sendo seguido, em janeiro de 2014, teremos tido um aumento real do salrio-mnimo de 92,5%
desde janeiro de 2003. Em termos prticos, em onze anos o salrio-mnimo
praticamente duplicou em termos reais. Como o salrio-mnimo afeta diretamente as aposentadorias e penses, alm dos trabalhadores ativos e tem um
efeito farol para os demais salrios, pode-se concluir que o principal instrumento de redistribuio de renda no Brasil nos ltimos anos foi a valorizao
do salrio-mnimo.
Um dos efeitos da poltica de valorizao do salrio-mnimo foi observado durante o ano de 2009, quando a crise econmica mundial se assentava.
Naquele ano, o seu valor apresentou um crescimento real de 7,2%, contribuindo para minorar os efeitos da crise. Devemos recordar que em termos
4. Ver <www.dieese.org.br/projetos/informalidade.html>.
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Intermediao de mo de obra
O Portal Mais Emprego5, sonho antigo do Ministrio do Trabalho e Emprego, vem sendo aperfeioado diariamente, integrando nacionalmente as vagas por emprego formal. Atualmente um trabalhador pode concorrer a uma
vaga em outro municpio distante, disposto a migrar para garantir seu lugar
no mercado de trabalho. Os postos do Servio Nacional de Emprego (Sine) se
limitavam a centenas de municpios e tinham alcance restrito s vagas ofertadas localmente. Com o novo portal, o MTE pode dar um salto quantitativo e
qualitativo, convocando as grandes empresas a disponibilizarem suas vagas.
A localizao dos postos do SINE geralmente no privilegiam as reas
mais pobres dos centros urbanos onde esto instalados, fazendo com que exista um distanciamento dos trabalhadores mais pobres em relao ao mercado
de trabalho formal. O acesso se torna mais facilitado com o portal, mas ainda
assim precisa de disseminao maior para garantir que se possam reduzir as
taxas de desemprego para a populao mais pobre, que ainda atingem entre
25 e 30% da fora de trabalho.
Com o atual modelo de intermediao de mo de obra (Portal Mais Emprego) desenvolvido junto Dataprev, possvel imaginar um sistema integrado territorialmente, mas que ainda tem deficincias de credibilidade em
relao principalmente s grandes empresas. Os setores de RH das empresas,
na maior parte das vezes terceirizados, se sobrepem atuao da gesto pblica para o encaminhamento de trabalhadores.
Em 2012, 6,5 milhes de trabalhadores foram inscritos no Sistema
Nacional de Emprego (SINE) e foram captadas 3,1 milhes de vagas. Desse
5. Acessar em http://maisemprego.mte.gov.br .
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total, apenas 725 mil foram efetivamente intermediadas (23,6% das vagas
captadas).
No que tange qualificao profissional h de se pensar em um sistema
que remunere de forma digna os trabalhadores que buscaram se profissionalizar,
tnica que no tem se registrado nos ltimos anos. Enquanto aumentam as exigncias de contratao, sobretudo referentes escolaridade, observa-se que os
salrios permanecem estveis. Passa-se a ter uma fora de trabalho cada vez mais
instruda, mas com baixas remuneraes. Conforme veremos adiante, essas baixas remuneraes tm impactos tambm no Fundo de Amparo ao Trabalhador,
atravs do aumento assustador de beneficirios do Abono Salarial.
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Grfico 1
Taxa de rotatividade global e descontada(1)
Brasil, 2002 a 2011 (em %)
60,0
52,6
50,0
40,0
43,8
42,7
43,6
44,5
33,6
33,0
33,7
45,5
34,1
54,5
37,4
37,3
46,8
37,6
33,9
53,2
49,2
34,3
36,0
255
30,0
20,0
10,0
0,0
2002
2003
Global
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Descontada
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um instrumento utilizado pelas empresas para fazer com que os salrios permaneam baixos, apesar do aumento na escolaridade mdia dos brasileiros.
A rotatividade entre os trabalhadores de baixa escolaridade (supostamente de baixa qualificao) poderia representar uma urgncia por parte das
empresas em contratar profissionais de maior qualificao para aumentar a
sua produtividade. No entanto, a rotatividade ocorre, em sua maioria, em postos de trabalho que no requerem uma alta qualificao.
A Conveno 158 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) relativa ao trmino da relao de trabalho por iniciativa do empregador tem sido
intensamente debatida no Brasil nas ltimas duas dcadas. Ela foi temporariamente vigente no Brasil.
A Conveno 158 da OIT, em seu artigo 4, probe a demisso de um
trabalhador a menos que exista para isso uma causa justificada com sua capacidade ou seu comportamento, ou baseada nas necessidades de funcionamento da
empresa, estabelecimento ou servio. O Brasil ratificou, com aprovao do Congresso Nacional conforme determina a Constituio Federal, essa conveno
em 19926. O registro da ratificao perante a OIT somente ocorreu em 5 de
janeiro de 1995, portanto, nos primeiros dias do governo Fernando Henrique Cardoso, sendo que vigoraria exatamente um ano aps essa data. O setor
patronal alegou que sua aplicao dependeria da regulamentao do inciso I
do Artigo 7 da Constituio Federal. Em abril de 1996, com a Conveno
vigendo, uma entidade patronal entrou com ao junto ao Supremo Tribunal
Federal contestando a vigncia e a autoaplicabilidade da Conveno 158. O
governo FHC, aps expedir decreto determinando a execuo e cumprimento
da mesma7, decidiu sete meses depois denunciar a Conveno 1588, alegando
que ela acarretaria em perda da competitividade internacional alm da confuso jurdica instalada. Ao denunciar a 158, o governo encerrou o compromisso assumido com a OIT de cumprir seus dispositivos, mas ainda vigente por
12 meses aps a data da denncia.
A ratificao da 158 no significa estabilidade no emprego nem representa um aumento da informalidade. Os argumentos contrrios alegam que
a maioria dos pases que ratificaram a 158 so pases subdesenvolvidos e apenas uns poucos desenvolvidos ingressaram nessa bandeira da OIT. Devemos
6. Cf. Decreto Legislativo n 68 de 17 de setembro de 1992.
7. Cf. Decreto 1.855 de 10 de abril de 1996.
8. Cf. Decreto 2.100 de 20 de novembro de 1996.
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Polticas de emprego
O governo federal intervm no mercado de trabalho atravs das politicas
de emprego, distinguidas entre ativas e passivas. O objetivo das polticas ativas o
de promover a gerao de emprego, trabalho e renda aos trabalhadores, enquanto
as polticas passivas tem o objetivo de garantir um determinado nvel de consumo
e bem-estar das famlias dos trabalhadores que no lograram se inserir na atividade econmica. Na primeira, podemos citar a formao profissional e as frentes de
trabalho, estmulo ao microcrdito e na segunda, o seguro-desemprego.
Desde sua criao no modelo atual (1986), os ataques ao seguro-desemprego tem sido permanentes. Logo aps sua implantao se acusava o
seguro-desemprego de atingir apenas a classe mdia. Depois surgiram os profissionais do seguro-desemprego, notcia que foi rebatida pelo Ministrio
afirmando que as regras existentes no permitiam esse tipo de ao, alm de
confirmar que pouco mais de 10% dos segurados recorreram mais de uma vez
nos ltimos dez anos. Mais recentemente se noticiaram os repasses do Tesouro
Nacional para sustentar o programa, apesar das baixas taxas de desemprego. Entretanto, sempre persiste a noo de que o segurado pode trabalhar na
informalidade enquanto estiver recebendo o benefcio. O pressuposto de
que o trabalhador est agindo de m-f, onerando os cofres pblicos. No
resta dvida que num pas de dimenses continentais e onde a informalidade
ainda elevada, os mecanismos de fiscalizao devem ser aperfeioados, mas
devemos aprofundar a anlise sobre a evoluo recente no financiamento do
Fundo de Amparo ao Trabalhador para qualificar a discusso.
A rotatividade na mo de obra formal uma caracterstica estrutural do
mercado de trabalho brasileiro. Seus impactos nas polticas pblicas no passam
despercebidos. Teoricamente, quando a taxa de desemprego diminui, as despesas com seguro-desemprego deveriam diminuir. No se pensa, no entanto, que
dois fatores so preponderantes nessa discusso o aumento do salrio-mnimo
e a prpria rotatividade. Como esses dois tiveram aumento no perodo analisado, o nmero de beneficirios desse programa aumentou, assim como aumentou a despesa associada a essa ao. O Grfico 2 apresenta a evoluo do nmero
de beneficirios do Programa Seguro-Desemprego e do Abono Salarial.
Entre 2000 e 2012, o nmero de beneficirios do Programa Seguro-De
semprego praticamente dobrou 99,2%. No entanto, o que chama ateno no
grfico acima o aumento substancial dos beneficirios do Abono Salarial
281,1%. Esse crescimento se deve parcela da populao que ingressou no
mercado de trabalho formal nos ltimos anos. Em 2002, 39,4% dos vnculos
ativos recebiam at dois salrios-mnimos. Em 2011, representavam 53,8%.
Mas tambm se deve parcela de trabalhadores que recebiam acima de um
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Grfico 2
Evoluo dos beneficirios do Seguro-Desemprego e Abono Salarial
Brasil, 2000 a 2012 (em mil)
25.000
21.352,5
20.000
17.860,2
15.000
13.860,0
14.852,0
19.096,5
15.994,4
259
11.095,3
10.000
6.471,7
7.860,8
8.892,5
5.602,7
5.885,0
4.243,5
4.765,8 4.911,2
5.097,0 5.012,5
2001
2003
9.685,5
5.000
0
2000
2002
Abono salarial
2004
5.561,9
6.086,9
6.509,5
7.246,8
7.804,6
2005
2006
2007
2008
2009
8.092,4 8.332,7
8.452,6
2010
2012
2011
Seguro-desemprego
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Grfico 3
Obrigaes do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
Brasil, 2008 a 2012 (R$ mi a preos dez/2012 IPCA)
70.000
260
57.128,5
52.335,8
45.321,1
39.311,0
35.000
7.532,9
904,1
9.134,1
11.684,5
599,1
47.751,3
725,9
619,8
536,6
12.617,0
11.185,2
10.088,5
13.395,7
14.737,6
15.549,9
12.127,5
18.746,4
2008
23.776,6
23.647,5
2009
2010
Seguro-desemprego
Emprstimos ao BNDES - Art. 239/CF
Outras
Total das obrigaes
25.814,0
28.425,0
2011
2012
Entretanto, no resta dvida alguma que o maior impacto sobre a arrecadao do FAT vem da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), proposta
at o ano de 2015, segundo a qual 20% do que arrecadado destinado para
uso do Governo Federal. Se a DRU isentasse a arrecadao do PIS/PASEP para
o Fundo de Amparo ao Trabalhador, a receita desse fundo poderia perfeitamente ampliar os recursos disponibilizados para a intermediao de mo de
obra, educao e qualificao profissional promovida pelo Governo Federal
atravs do PRONATEC, principalmente na promoo da incluso dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia que mais necessitam de oportunidades para
ingressar no mercado de trabalho formal.
No entanto, enquanto perdurarem os cortes na arrecadao, renncia tributria e incorporao de novas modalidades ao Programa Seguro-Desemprego,
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o Fundo no poder deixar de solicitar aportes ao Tesouro Nacional. Esses aportes foram projetados pelo prprio MTE at o ano de 2016 e seriam da ordem de
3,3 bilhes de reais em 2013, 9 bilhes em 2014, 10,7 bilhes em 2015 e ainda
5 bilhes em 2016. Esses repasses seriam necessrios para acertar as receitas e
obrigaes do Fundo de Amparo ao Trabalhador conforme o Grfico 4.
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Captulo Trs
Grfico 4
Evoluo das receitas e obrigaes do Fundo de Amparo ao Trabalhador
Brasil, 2003 a 2016 (R$ bi, IPCA dezembro 2012)
261
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2003
2004
2005
Receitas
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Obrigaes
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Grfico 5
Valor mdio do saque do FGTS dos demitidos sem justa causa
Brasil, 1997 a 2012 (R$ a precos de 2012)
3.000
2.500
2.000
262
1.500
1.000
500
-
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Integrao de polticas
As polticas de emprego atuais so focadas nos indivduos. No devemos
olvidar que o salrio-mnimo no Brasil estava calcado no sustento da famlia
e no apenas dos indivduos (trabalhadores). Com as transformaes demogrficas (queda na natalidade, aumento da esperana de vida, aumento do nmero de famlias, principalmente unipessoais, entre outras) e scio-culturais
(ingresso das mulheres no mercado laboral), apenas para destacar algumas,
as famlias passaram a ter mais de um membro trabalhando para garantir seu
sustento. Nesse sentido, as polticas laborais voltadas para as famlias foram
se diluindo no individualismo que se propagou nas polticas pblicas. Assim,
a pulverizao das aes com foco nas famlias fez com que na camada mais
pobre da sociedade houvesse mais uma barreira para que as polticas pblicas
pudessem atender aos mais necessitados. Esse foi um processo histrico que
deve ser revertido de forma a garantir que a proteo social.
As polticas para o mercado de trabalho, ativas e passivas, devem estar
integradas com as polticas de assistncia social, garantindo assim uma proteo social de forma efetiva. A proteo social ocorre em via de mo dupla,
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Rais Famlia
O governo federal vem trabalhando na implementao do projeto eSocial8, que unifica as declaraes dos empregadores acerca dos seus empregados. Por enquanto o uso do eSocial opcional, mas deve suplantar a Relao
Anual de Informaes Sociais/MTE (RAIS), o Cadastro Geral de Empregados
e Desempregados/MTE (Caged), a Guia de Recolhimento do FGTS e In-
8. O projeto eSocial, tambm conhecido como folha de pagamento digital, procura agregar em meio digital, as informaes trabalhistas, previdencirias e fiscais dos empregados, empregadores e de contrataes de servios. Trata-se de uma
ao conjunta de diversos rgos e entidades do governo federal: Caixa Econmica Federal, Instituto Nacional de Seguro
Social, Ministrio da Previdncia Social, Ministrio do Trabalho e Emprego, Secretaria da Receita Federal e Ministrio do
Planejamento. Ver www.esocial.gov.br/.
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Concluses e propostas
O fortalecimento do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda
atravs do aumento do efetivo de auditores fiscais com salrios dignos e a devida proteo policial em alguns casos um dos principais pontos. Em 2012, a
ao da fiscalizao desvendou que 6.363 crianas e adolescentes estavam trabalhando nas empresas fiscalizadas, com destaque negativo para Pernambuco,
onde a SIT encontrou 1.215 em situao de trabalho infantil (MTE, 2013a).
No mesmo ano, 2.750 trabalhadores foram resgatados da condio anloga
escravido (MTE, 2013b).
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Referncias bibliogrficas
ANDRADE, Gustavo Henrique, BRUHN, Miriam e McKENZIE, David. A hel
ping hand or the long arm of the law? Experimental evidence on what
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FAT
Introduo
Componente central do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda
(SPETR), o seguro-desemprego, tambm uma prestao da Seguridade Social
constitucionalmente prevista (art. 201, inc. III), apresentou significativa expanso em termos de populao atendida e recursos financeiros envolvidos.
Entre 2002 e 2012, o nmero anual de beneficirios quase dobrou, passando
da casa dos 5 milhes para cerca de 8 milhes. Em termos de valores, no
mesmo perodo, os dispndios com o pagamento do benefcio praticamente
quintuplicaram. A obrigao anual saltou de 5,5 bilhes de reais em 2002 para
algo como 25,5 bilhes em 2012.
primeira vista, esses parecem os nmeros de uma tragdia social: afinal, se a quantidade de beneficirios do seguro-desemprego sobe em tal proporo, a primeira coisa a se supor que o nmero de desempregados tenha
disparado. Sabe-se, porm, que isso no aconteceu; nesse mesmo intervalo,
o desemprego diminuiu significativamente. A explicao para esse aparente
paradoxo residiria, ento, na expanso de direitos e no aprimoramento da
cobertura proporcionada populao trabalhadora? Tampouco, j que no
houve, exceo pontual das duas parcelas adicionais autorizadas por ocasio
da crise de 2008-2009, qualquer movimento de ampliao no perodo.
O que explica o aumento da quantidade de beneficirios do seguro-desemprego , na verdade, o descompasso entre a legislao brasileira e a estrutura/dinmica sociolaboral do pas. O objetivo deste texto consiste em lanar
luz sobre esta questo, no intuito de: (i) contextualizar o prprio programa do
seguro-desemprego no rol e no movimento recente das polticas pblicas de
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trabalho, emprego e renda no Brasil; e (ii) propor alternativas tanto ao financiamento do programa como ao seu (re)desenho institucional.
Para tanto, o texto est dividido em cinco partes, alm desta breve introduo. A primeira se destina a apresentar a evoluo recente do SPETR no
Brasil, com destaque para o momento institucional atual. A segunda desloca
a contextualizao especificamente para o Programa do Seguro-Desemprego.
A terceira aborda a questo do financiamento deste sistema via Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). A quarta parte contm apontamentos no sentido
da recuperao do FAT como fonte prioritria de financiamento do SPETR.
A quinta, num esboo de concluso, lana como provocao ao debate o
embrio de uma proposta para deslocar o centro de gravidade do SPETR, do
programa do seguro-desemprego para algo como um Programa Nacional de
Emprego Garantido (PNEG), com vistas a conferir maior eficcia e efetividade
a esta rea de atuao do Estado brasileiro.
1. Sobre o papel dos sistemas pblicos de emprego em perspectiva internacional, tema que no pode ser tratado nos marcos deste texto, ver Ricca (1983), Thuy, Hansen & Price (2001) e Dedecca, Barbosa & Moretto (2006).
2. A Constituio de 1988 fixou, atravs dos artigos 7o, 22 e 239, o seguro-desemprego como direito da Seguridade Social
e estabeleceu o PIS/PASEP como sua fonte vinculada de financiamento. J a Lei 7.998 de janeiro de 1990 regulamentou o
referido artigo constitucional e ampliou as atribuies do FAT.
3. Para entender a histria de montagem dessas polticas no Brasil, ver Cacciamali & Pires (1995), Azeredo (1998) e Moretto
(2007).
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Com relao ao FAT, a Constituio tambm estabelece que pelo menos 40%
do Fundo seja destinado ao financiamento de programas de desenvolvimento
econmico, atravs do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), com critrios de remunerao que lhe preservem o valor.
Ao situar o seguro-desemprego no mbito da Seguridade Social, a
Constituio garantiu-lhe tambm um piso de valor equivalente ao salriomnimo o que, at ento, no ocorria. Entretanto, a contribuio adicional
da empresa cujo ndice da rotatividade da fora de trabalho superasse o
ndice mdio do setor, destinada ao financiamento adicional do seguro-desemprego, at hoje no foi regulamentada. No obstante, so a Constituio
de 1988 e as regulamentaes do FAT que reformulam o sistema pblico
de emprego no Brasil, pois, a partir delas, se estabelece a subordinao de
tal sistema ao programa do seguro-desemprego, ponto de interseo com a
Seguridade Social4. Essa mudana significativa, pois embute o entendimento
de que o seguro-desemprego passa a ser a porta de entrada do trabalhador no
sistema de proteo social, e que as demais funes devem ser concebidas para
atender a trabalhadores desempregados segurados.
A Lei que regulamenta o seguro-desemprego, datada de 1990, estabelece
que a finalidade do programa prover assistncia financeira temporria ao
trabalhador desempregado, em virtude de dispensa sem justa causa (ou por
falta grave do empregador, ensejadora de resciso indireta) e ao trabalhador
comprovadamente resgatado de regime de trabalho forado ou da condio
anloga de escravido;5 alm de auxiliar os trabalhadores na busca ou preservao do emprego, promovendo, para tanto, aes integradas de orientao,
qualificao profissional e recolocao no mercado de trabalho.
4. Na realidade, pesquisando os debates constituintes do perodo 1986 e 1987, conclumos que a incluso do segurodesemprego como parte da Seguridade Social, nos termos da CF-1988, esteve antes associada garantia de fonte segura
de financiamento para o mesmo do que propriamente ligada superioridade dos preceitos da seguridade universal frente
aos princpios do seguro social contributivo. No obstante, ao longo dos anos de implementao do seguro-desemprego
pelas dcadas de 1990 e primeira de 2000, foi havendo uma tmida ampliao dos critrios de acesso ao programa, de modo
a que, hoje, combinam-se critrios de acesso que vo do vnculo contributivo estrito para trabalhadores assalariados formais tradicionais, passando pela comprovao de trabalho produtivo e socialmente til (porm no diretamente contributivo), como no caso da modalidade destinada a pescadores artesanais (efetivado em 1992), at critrio puro de direito de
cidadania, como no caso da modalidade destinada a trabalhadores resgatados de condio anloga da escravido (efetivado em 2003). Ademais, em 2001, foi efetivada a modalidade de seguro-desemprego para trabalhadores domsticos,
no entanto condicionado enquanto no se der a regulamentao da EC 72 ao recolhimento facultativo do FGTS por
parte do empregador. Este aspecto denota no apenas a factibilidade, mas, sobretudo, a necessidade de continuao deste
processo de ampliao dos critrios de acesso ao programa, como forma de se buscar maior cobertura fsica do mesmo, bem
como maior efetividade frente a seus objetivos precpuos, no mbito dos princpios e valores da seguridade social universal.
Por oportuno, veja-se interessante avaliao do programa seguro-desemprego em UNB (2010).
5. A previso relativa aos trabalhadores resgatados foi includa pela Lei n 10.608, de 20.12.2002.
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6. E para alm dessa especificao formal, acreditamos ser necessrio incluir tambm no rol de polticas e programas do
SPETR aqueles destinados fiscalizao laboral (vale dizer: das condies e relaes de trabalho), segurana e sade do trabalho, bem como programas de nova gerao destinados a segmentos ocupacionais especficos, como economia solidria,
juventude, mulheres e negros, domsticas etc.
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Isto posto, pode-se afirmar que est em construo no pas algo que se
poderia chamar de um Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), isto , um conjunto de programas de governo dirigidos ao mercado de
trabalho nacional, com as seguintes caractersticas:
1. Programas de garantia de renda: seguro-desemprego e abono salarial;
2. Programas que realizam servios: intermediao de mo de obra e qualificao profissional;
3. Programas de crdito e gerao de emprego, trabalho e renda: BNDES
40%, Depsitos Especiais remunerados do FAT, PNMPO;
4. Programas que fiscalizam as relaes e condies de trabalho: fiscalizao
laboral, segurana e sade do trabalho;
5. Programas de nova gerao: economia solidria, aes para juventude,
trabalhadoras domsticas, mulheres etc.
Tendo por base este recorte analtico, o Quadro 1 oferece o resumo da
situao atual das polticas de emprego, trabalho e renda no Brasil, operantes
a partir do MTE. Naturalmente, os programas diferenciam-se acentuadamente
quanto ao grau de consolidao institucional e sua importncia em termos
de recursos e pessoas beneficiadas. Porm, de maneira geral, cobrem aquilo
que poderia constituir um sistema integrado de emprego, trabalho e renda,
destinado a garantir proteo monetria temporria contra o desemprego, requalificao e reinsero dos trabalhadores no mercado7.
Em que pesem as especificidades operacionais de cada programa, possvel constatar diferentes graus e formatos institucionais de descentralizao
federativa, participao no-estatal na proviso de servios de emprego e participao social na formulao e controle pblico das aes, tais quais descritos no Quadro 2.8
7. Vale aqui a observao de que, embora as nomenclaturas dos principais programas governamentais venham mudando
ao longo dos PPAs (Plano Plurianuais) 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011, 2012-2015, permanecem, em grande medida,
praticamente as mesmas diretrizes gerais de ao do Estado em mbito federal. Ainda que vrias delas tenham mudado de
escala ou escopo, ganhando ou perdendo importncia relativa ao longo dos anos, h certa inrcia institucional no desenho
e na operacionalizao das polticas pblicas mais relevantes. Para exemplificar a afirmao precedente, basta dizer que:
(i) no caso do Programa Primeiro Emprego para Juventude, praticamente deixou de atuar no mbito do MTE, sobretudo
desde que a Secretaria Nacional de Juventude passou a redesenhar e reorientar as aes do Programa Nacional de Juventude (Projovem); e (ii) no caso da qualificao profissional, embora ainda opere o Programa Nacional de Qualificao (PNQ)
a partir do MTE, desde o incio do governo Dilma tem sido dada prioridade quase total ao Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec), administrado pelo Ministrio da Educao.
8. Para uma descrio e anlise pormenorizadas de cada um desses aspectos, ver Cardoso Jr. (2006).
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quadro 1
Descrio
Ano de incio
Abono Salarial
1989
(1970 para
contas
individuais)
1986: Trabalhador
Formal
1992: Pescador
Artesanal
2001: Trabalhador
Domstico
2003: Trabalhador
Resgatado
Intermediao de
Mo de obra / SINE
1977
Qualificao
Profissional
1995
Primeiro Emprego
para Juventude
2003
1995
2003
Economia Solidria
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quadro 2
Intermediao de
Mo de obra
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Seguro-desemprego
- Habilitao
MTE-DRT, SINE-CEF
- Pagamento
CEF
Qualificao
Profissional
Gerao de
Trabalho e Renda
Fomento
Economia Solidria
Proger: Codefat
Economia Solidria: Conselho
Consultivo
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quadro 3
Princpios gerais do SPeTr no Brasil, segundo resolues do ii congresso Nacional do Sistema Pblico
de emprego, Trabalho e renda, realizado em 2005 pelo MTe
Erradicao da pobreza, da marginalizao e reduo das desigualdades sociais e regionais pela via do
trabalho, tendo como bases o desenvolvimento sustentado em mbito nacional, regional e local;
Fortalecimento das polticas ativas, especialmente de gerao de emprego, trabalho e renda;
Fortalecimento e participao ativa dos atores sociais na gesto do SPETR;
Articulao do SPETR com aes e programas dos diversos rgos governamentais e no-governamentais
que atuam na rea social, notadamente os que utilizam recursos da Seguridade Social;
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Universalizao das aes do SPETR como direito, com aes afirmativas para segmentos populacionais
especficos e mais vulnerveis excluso social;
Integrao elevao de escolaridade, visando ao pleno desenvolvimento dos trabalhadores e trabalhadoras
para o exerccio da cidadania e da qualificao para o trabalho;
SPETR integrado em todas as suas funes, descentralizado, capilar, informatizado e com informaes
acessveis sobre o mercado de trabalho para todos os atores sociais, visando a efetividade social das polticas
de emprego, trabalho e renda e a estruturao de um sistema nico.
Fonte: MTE. Elaborao prpria.
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Grfico 1
Relao de emprego com remunerao mdia de at 2 SMs com total de ativos e desligados
Brasil: 2002 a 2010
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80
63
66
66
53
53
2007
2008
71
57
60
53
54
48
47
40
39
20
68
2002
43
43
2003
2004
2005
51
2006
55
56
2009
2010
Fonte: Rais/MTE.
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por conta prpria, trabalhadores rurais em regime de economia familiar, empregadas domsticas12.
A necessidade da expanso da cobertura do seguro-desemprego evidencia-se pelo fato de que se encontram pendentes na Organizao Internacional
do Trabalho (OIT) duas solicitaes diretas dirigidas por sua Comisso de Especialistas em Aplicao de Convenes e Recomendaes (CEACR) ao Estado
brasileiro, com meno a 19 situaes de descumprimento ou m informao
acerca da aplicao das Convenes 102 (norma mnima de Seguridade Social) e 168 (fomento do emprego e proteo contra o desemprego). O mais
importante desses questionamentos diz respeito durao do benefcio. Alm
de ser muito inferior ao definido como mnimo aceitvel na Conveno 168,
pela qual a mdia dos perodos de fruio escalonados em funo do histrico
de emprego formal no pode ser inferior a 26 semanas, a durao do segurodesemprego brasileiro (3 a 5 meses, mdia de 17 semanas) est tambm bastante dissociada da realidade do mercado nacional de mo de obra.13
Apesar disso, ncleos ideolgicos liberais e conservadores, dentro e fora
do governo, apresentam a elevao do gasto com o seguro-desemprego como
um dado alarmante e clamam aparentemente com sucesso por sua conteno, haja vista o fato de que, em 2012, o governo condicionou o deferimento
das novas solicitaes frequncia a curso de qualificao profissional a quem
o requeresse pela terceira vez em dez anos (cf. lgica da ativao). Isso contribuiu para uma queda de 2 bilhes de reais (aproximadamente 7,5%) face
ao ano anterior no valor pago aos trabalhadores desempregados. No incio de
2013, o valor das prestaes passou a ser reajustado pelo INPC, e no mais
pelo percentual aplicado ao salrio-mnimo, deixando de incorporar, assim,
os ganhos que vm sendo aplicados aos trabalhadores ocupados (e inativos
segurados) referenciados ao mnimo.14
Enquanto isso, a mais legtima e eficaz entre as medidas capazes de reduzir
o dispndio com o seguro-desemprego ou, no mnimo, garantir sua sustentabilidade mediante maior afluxo de recursos vinculados omitida h vinte e
12. O que comea a ser feito por meio da Emenda Constitucional 72, alcunhada de PEC das domsticas.
13. Segundo a Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED), realizada pelo Dieese em conjunto com outras instituies, o
tempo de procura de trabalho superava 3 meses para uma proporo que ia de 48,2% a 71% dos desempregados, excedendo 6 meses para 28,4 a 53,5% deles. As posies extremas (as quais correspondem essas cifras) entre as sete regies
metropolitanas que compem o universo da PED so ocupadas, respectivamente, por Porto Alegre e Salvador. Esses dados
correspondem ao ano de 2010, quando o mercado de fora de trabalho ainda estava, apesar do impacto da crise iniciada
em 2008, razoavelmente aquecido.
14. Na prtica, a medida em vigor em 2013 aplicou correo de algo como 6,2%, em vez dos 9% que estariam garantidos
pelo modelo anterior de indexao ao reajuste do salrio-mnimo.
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Grfico 2
Taxa de rotatividade mdia da mo de obra por setor econmico
Brasil, 2009
80
74,3
60
44,1
40
34,9
29,0
20
18,1
Extrat. mineral
26,3
13,5
Ind. transf.
Comrcio
Servios
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receitas em 2011, fruto de 4 bilhes de reais provenientes de depsitos judiciais, mas ainda longe dos supervits alcanados em meados de 2000, como
mostra o Grfico 3.
Grfico 3
Resultado nominal do FAT
Brasil, 2002-2011 (em R$ milhes)
12.000,00
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10.000,00
8.000,00
6.000,00
4.000,00
2.000,00
0,00
-2.000,00
-4.000,00
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
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como fonte de recursos para o seguro-desemprego e demais polticas de emprego, foi fundamental para o desenvolvimento, ainda que incompleto e inconstante, de um sistema pblico de emprego, trabalho e renda no pas. Isso
porque assegura-se ao fundo a receita de tributos especficos (a contribuio
PIS/PASEP), o que lhe permite acumular ativos que so remunerados. Por
conta disso, o FAT acumulou, desde sua instituio, patrimnio crescente e
dispe de receita financeira secundria cuja importncia tem sido grande para
cobrir despesas correntes e refinanciar operaes de crdito. Ainda assim, o
FAT enfrenta limites para o financiamento das suas despesas correntes, o que
tem levado reduo dos gastos no-obrigatrios, afetando principalmente
a manuteno do Sistema Nacional de Emprego (SINE) e dos programas de
qualificao profissional, conforme Grfico 4.
De todo modo, do momento de sua criao at meados da dcada de
1990, o fundo experimentou situao de significativa folga financeira, conseguindo acumular grande patrimnio nesse perodo. As despesas totais de
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Captulo Trs
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Grfico 4
Evoluo e composio das despesas com o SPETR
Brasil, 2002 a 2011 (em %)
100,0
75,0
50,0
25,0
0,0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Seguro-desemprego
Abono Salarial
Qualificao Profissional
Intermediao de emprego
Outros projetos/atividades
Fonte: Boletim de Informaes Financeiras do FAT /MTE - 6bimestre de 2012.
Elaborao dos autores.
Obs.: a) Valores atualizados mensalmente pelo IPCA a preos de dez/2011.
b) Exceto Emprstimos ao BNDES (40%).
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custeio, includos o seguro-desemprego, o abono salarial e os demais programas de apoio ao trabalhador, somados s transferncias ao BNDES, foram
quase sempre inferiores arrecadao lquida do PIS/PASEP. A partir de 1995,
entretanto, houve forte aumento de dispndios decorrente da expanso do
seguro-desemprego, acompanhado pela reteno de parte da receita bruta do
PIS/PASEP pelo Fundo Social de Emergncia (FSE), posteriormente rebatizado
de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, atualmente, de Desvinculao de
Receitas da Unio (DRU), visando formao de supervit fiscal primrio. A
consequncia imediata foi a formao de saldo negativo das receitas primrias
frente s despesas obrigatrias (seguro-desemprego e abono salarial), obrigando o uso das receitas financeiras para cobrir os gastos correntes discricionrios
do MTE (SINE, qualificao etc.) e expandir os depsitos especiais.
Mesmo com esse dficit primrio, o patrimnio do FAT cresceu de forma
praticamente contnua ano aps ano. Entre 2002 e 2012, de acordo com os Grficos 5 e 6, sua taxa de crescimento real foi de 4% ao ano, com uma nica queda
em 2009; em termos absolutos, passou de 139,4 bilhes para 204,7 bilhes de
reais no perodo. Esse desempenho est acima do ciclo econmico do perodo,
que teve variao real mdia do Produto Interno Bruto (PIB) de 3,6%.16
Desta feita, o crescimento do patrimnio do FAT merece trs consideraes. Primeiro, tal crescimento foi possvel porque o FAT havia acumulado nos
primeiros anos de existncia um volume de recursos considervel, e os seus
ativos (compostos pelos repasses constitucionais, pelos depsitos especiais e
pelo extramercado, a reserva aplicada em ttulos pblicos) foram remunerados por taxas de juros elevadas, geralmente situadas em patamar bem superior
inflao corrente. Ou seja: dado que, por conta da transferncia constitucional de 40% ao BNDES, o FAT imobiliza grande parte da arrecadao PIS/
PASEP a cada ano, seria de se esperar certa acumulao de patrimnio mesmo
em contexto de taxas de juros menores. Porm, a magnitude da expanso do
patrimnio do fundo em contexto de dficit primrio s pode ser explicada
pelo fato das taxas SELIC e TJLP (principais referncias para remunerao
dos emprstimos do FAT ao BNDES) terem excedido em muito a inflao e a
variao real do PIB, grosso modo, durante todo o perodo 1990-2010.
Em segundo lugar, fato que parcela significativa do FAT corresponde
a depsitos especiais remunerados, a maioria deles ligada a programas de crdito tais como o Pronaf (para a agricultura familiar), o Proger (para a gerao
de emprego e renda) e o PNMPO (para o microcrdito produtivo orientado).
16. Para uma discusso que atualiza os dados e a anlise dessa problemtica, ver Ipea (2012, volume 2, captulo 9).
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Grfico 5
Evoluo real do patrimnio do FAT, segundo seus principais componentes
Brasil: 2002 a 2012
240.000,00
180.000,00
120.000,00
285
60.000,00
0,00
2002
2003
BB extramercado
2004
2005
2006
BNDES 40%
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Depsito especiais
Fonte: Boletim de Informaes Financeiras do FAT /MTE - 6o bimestre de 2012. Elaborao dos autores.
Obs.: Valores corrigidos pelo IPCA a preos de dez/2012.
Grfico 6
ndice de crescimento real acumulado do PIB, da arrecadao do PIS/PASEP e do patrimnio do FAT
Brasil, 1995 a 2012
450
400
350
300
250
200
150
100
50
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Crescimento PIS/PASEP
Crescimento PIB
Crescimento FAT
Fonte: CGFAT/SPOA/SE/MTE. Extrado de Informaes Financeiras, FAT - exerccios diversos. Elaborao dos autores.
Obs.: De 01.04.94 a 31.12.95 - Fundo Social de Emergncia - FSE (Emenda Constitucional no 01); De 01.01.96 a 31.12.99 - Fundo de Estabilidade
Fiscal - FEF (Emenda Constitucional no 10 e 17); A partir de 21/03/2000 - Desvinculao de Recursos da Unio (Emendas Constitucionais nos 27 e
42); Valores corrigidos pelo INPC a preos de 2012.
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17. Implicitamente, este fato j reconhecido em alguns programas. No caso do PRONAF, por exemplo, h subsdio
custeado por outros recursos; e no caso do Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO), opera-se
basicamente com recursos extra FAT, remunerados a taxas de juros menores.
18. A fim de conferir tratamento homogneo para as categorias oramentrias em jogo, seria necessrio contabilizar como
receita primria do MTE e/ou do prprio FAT, as receitas financeiras efetivamente utilizadas, segundo a prescrio acima,
no custeio de parte dos gastos correntes do MTE. Fazendo isso, eliminar-se-ia um dos problemas atuais do FAT, por onde o
dficit primrio se v exarcebado simplesmente pelo fato de que se computam as despesas totais como custeio oramentrio, mas no se computa como receita primria aquela parte da receita financeira proveniente das aplicaes e emprstimos do FAT, a qual vem sendo efetivamente utilizada para financiar parcela importante das despesas correntes.
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na gerao do supervit primrio do governo federal como um todo. Indiretamente, portanto, a restrio de gastos em servios de emprego que permite a
sobra que retornar ao FAT como receita financeira. Por outro lado, esse processo tem consequncias negativas do ponto de vista da concepo do programa de seguro-desemprego expressa na lei do FAT, a qual havia delineado um
programa que associava a concesso do benefcio a servios complementares
de emprego, como a intermediao e a qualificao profissional. Na medida
em que o FAT deixa de financiar estes outros programas, comea a desfazer-se
a ideia de sistema pblico integrado e mais abrangente de emprego. A restrio de recursos para os servios de emprego (notadamente para intermediao
e qualificao) traz, portanto, consequncias negativas para a trade eficincia,
eficcia e efetividade do sistema como um todo.
Em suma, h vrios vetores pressionando a disponibilidade e a alocao
de recursos do FAT, dentre os quais vale destacar: (i) a perda de parte substancial da receita por conta da DRU, que no compensada pela adio de recursos de outras fontes para as polticas de mercado de trabalho; (ii) as restries
colocadas utilizao das receitas secundrias (de origem financeira) para gastos correntes no-constitucionais, por conta da poltica de gerao de supervit
fiscal primrio do governo federal; e (iii) o comprometimento crescente dos
recursos do fundo com pagamento de benefcios constitucionais, sobretudo o
seguro-desemprego e o abono salarial.
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que parte dos recursos revinculados e uma vez aplicados retornaria ao FAT
sob a forma de receitas financeiras, as quais poderiam ser usadas para cobrir
parte das despesas correntes no-obrigatrias do MTE.19
Grfico 7
Saldos reais finais do FAT/MTE com e sem as desvinculaes da DRU (EC no 27 e 42)
Brasil, 2002-2011
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2008
2009
2010
2011
BNDES 40%
19. Esta proposta pode ser vista tambm em Cardoso Jr. & Gonzalez (2007) e Ipea (2012, volume 2, captulo 9).
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parte para manter o valor real do patrimnio e outra ainda voltada expanso
dos programas de crdito.
claro que uma regra como esta deveria ser discutida com os atores representados no Codefat e em outros fruns, mas nosso argumento o de que
isso no s evitaria que programas necessrios ao SPETR fossem sistematicamente contingenciados, como tambm poderia viabilizar alguns programas de
incluso financeira (microfinanas, por exemplo) com juros abaixo das taxas
oficiais, configurando espcie de subsdio cruzado entre as diversas linhas
de crdito atualmente existentes20.
Por fim, outras duas propostas complementares podem ser aventadas. Em
primeiro lugar, o pagamento de dividendos adicionais do BNDES (e qui, tambm dos demais bancos oficiais de crdito que operam os depsitos especiais)
ao FAT, incidentes sobre o saldo de aplicaes vinculadas ao FAT Constitucional
(40%) e ao FAT Depsitos Especiais, sem prejuzo da remunerao legal dos recursos j repassados pelos bancos ao FAT (cf. Ipea, 2012). Em segundo, a insero, nos contratos de financiamento celebrados pelo BNDES (e demais bancos
oficiais) que utilizam recursos do FAT, de clusulas que versem sobre a gerao,
a preservao e a qualidade dos postos de trabalho e dos empregos gerados, em
sintonia, inclusive, com a prpria misso institucional e valores declarados pelo
planejamento estratgico corporativo dos respectivos bancos oficiais.
A primeira soluo aventada (adicional da contribuio do PIS/PASEP
para as empresas de maior rotatividade) vai ao encontro da busca por maior
estabilidade dos vnculos empregatcios, com as vantagens advindas dessa situao para os trabalhadores, os empregadores e o sistema de proteo social
em geral. A terceira e a quarta propostas (revinculao da DRU e regra de
utilizao de parte das receitas financeiras em gastos correntes) mostram-se
factveis no contexto atual de queda da relao dvida lquida do setor pblico
sobre o PIB e, portanto, de possibilidade (e necessidade) de reduo do percentual de supervit primrio sobre o PIB como ncora do sistema de metas
de inflao. Tais medidas coadunam-se, ainda, com a necessidade de, sem
menosprezar a sustentabilidade financeira intertemporal do patrimnio at
aqui acumulado do FAT, proceder-se a um movimento de desfinanceirizao
do mesmo, buscando conectar os fluxos de financiamento do fundo sua razo legal e real de existir (fundo de amparo ao trabalhador) e aplicaes
rentveis e socialmente teis nos mundos da produo e do trabalho.
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20. Em ambas as propostas anteriores a revinculao da DRU ao FAT e a converso das receitas financeiras do fundo em
mais uma fonte explcita de financiamento das polticas de emprego deveramos adicionar uma mudana na forma de
contabilizao das receitas e dos gastos correntes do MTE, tal como sugerido na nota n. 18.
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Da mesma maneira, as duas ltimas propostas apresentadas (pagamento de dividendos adicionais do BNDES e demais agncias oficiais, ao FAT e,
explicitao de clusulas ou contrapartidas de emprego e renda nos contratos
de crdito) visam harmonizar as duas vertentes de atuao constitucional do
FAT: garantir proteo social, gerar e manter novos e melhores empregos por
meio de impulsos sustentveis ao desenvolvimento econmico. Os Grficos
5 e 6, j aqui apresentados, ilustram a factibilidade dessas proposies, com
base, respectivamente, na evoluo real do patrimnio do FAT segundo seus
trs componentes principais, bem como frente ao comportamento do PIB e da
prpria arrecadao primria do fundo.
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21. Maiores informaes sobre o emprego garantido, bem como sobre o emprego como um caminho para o desenvolvimento, podem ser encontradas no site: www.economistsforfullemployment.org/index.htm.
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perodo, ele pudesse compatibilizar o tempo de trabalho com o tempo de aprendizado profissional (no local de trabalho ou fora dele), fazendo restar ainda um
terceiro tempo para a busca (voluntria ou induzida e apoiada pelo SINE) por
reinsero sua maneira e condies. Desta maneira, valendo-se, ao menos inicialmente, tanto da estrutura institucional j existente para operar o SINE e o segurodesemprego, quanto da mesma base de sustentao financeira proveniente do FAT,
o PNEG seria capaz de converter a lgica de ativao do trabalhador (que se d
quase sempre em condies de grande assimetria e subalternidade frente ao capital), em uma lgica de ativao do posto de trabalho, que pelo prisma da demanda
efetiva estatal ou empresarial por fatores produtivos e socialmente teis ao pas,
soa no s algo factvel de se realizar, como tambm necessrio ao contexto dominante de subaproveitamento das capacidades e potencialidades nacionais.
Especificando um pouco mais, tratar-se-ia de criar mecanismos de interveno estatal no mercado de fora de trabalho de modo a administrar
a diviso das horas de atividade entre a populao. Um desses mecanismos
poderia ser a reduo temporria da jornada de trabalho em setores nos quais
se verificasse saldo negativo na gerao de empregos (aferido via Caged), de
modo a estimular a contratao de trabalhadores. Alternativa complementar
seria impor s empresas nas quais se verificasse a realizao frequente de horas extras, a obrigao de admitir determinada quantidade de trabalhadores
que seriam direcionados a elas via SINE. Um terceiro mecanismo aplicado
na Argentina durante o perodo imediatamente subsequente ao colapso de
2001 seria o aumento das indenizaes por dispensa quando o desemprego
ultrapassasse determinado patamar. Outro eixo de um programa de emprego
garantido passaria por articul-lo qualificao profissional. Neste caso, tratar-se-ia de vincular a durao do seguro-desemprego ao tempo da qualificao profissional escolhida pelo trabalhador dentro de um determinado leque
que lhe fosse colocado disposio pelo Estado e, ao final do curso ou mesmo
antes, encaminh-lo a uma nova colocao.
As possveis solues no passam, no entanto, apenas pelo reforo da regulao de contrataes e demisses no mercado privado de fora de trabalho.
O prprio Estado, mediante contratos temporrios de interesse social, pode/
deve atuar como empregador em ltima instncia, como chegou a ser feito na
frica do Sul, ndia e Argentina, embora sem o escopo aqui imaginado22.
22. No Brasil, isso envolveria, contudo, defrontar-se com o obstculo constitudo pelo edifcio ideolgico do direito administrativo (que trata o concurso pblico e a licitao quase como dogmas) e seus reflexos sobre o direito do Trabalho,
especialmente a Smula 363 do Tribunal Superior do Trabalho (TST), que nega aos trabalhadores contratados pelo Estado
sem concurso qualquer direito alm do FGTS e do salrio-mnimo horrio.
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PEDRO ROSSI professor doutor do Instituto de Economia da Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp) pesquisador do Centro de Estudos
de Conjuntura e Poltica Econmica (Cecon) da Unicamp e pesquisador
associado da Rede Desenvolvimentista. Possui graduao em Economia
pela UFRJ, mestrado e doutorado em Economia pela Unicamp. Atua nas
reas de Economia Poltica, Economia Internacional e Economia Monetria e Financeira.
RICARDO L. C. AMORIM economista pela Universidade de So Paulo (USP),
mestre e doutor pela Unicamp. Foi professor-pesquisador da Universidade Mackenzie e pesquisador do Ipea. No governo federal foi diretor
do MDS e, atualmente, economista da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), rgo do Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).
TIAGO OLIVEIRA graduado em Cincias Econmicas, mestre e doutorando
em Desenvolvimento Econmico, na rea de concentrao em Economia Social e do Trabalho, pela Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp). Foi assessor do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
e, atualmente, tcnico do Departamento Intersindical de Estatstica e
Estudos Socioeconmicos (Dieese).
VICTOR LEONARDO DE ARAJO graduado, mestre e doutor em Economia pela
Faculdade de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF),
onde tambm professor adjunto. Tem artigos publicados nas reas de
economia brasileira e financiamento do desenvolvimento.
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