Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
B A N C 0
M U N D I A L
34861
Y
R E D U C C I N
D E
L A
P O B R E Z A
T I E R R A ,
L A
A C C E S O
Acceso a la
tierra, desarrollo
y reduccin
de la pobreza
Klaus Deininger
Acceso a la
tierra, desarrollo
y reduccin
de la pobreza
Klaus Deininger
S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S
BANCO
MUNDIAL
Acceso a la tierra,
desarrollo y reduccin de la pobreza.
(Versin abreviada)
Copyright 2005 Banco Mundial
The findings, interpretations, and conclusions
expressed herein are those of the author(s) and do
not necessarily reflect the views of the Board of
Executive Directors of the World Bank or the
governments they represent.
The World Bank does not guarantee the accuracy
of the data included in this work. The boundaries,
colors, denominations, and other information shown
on any map in this work do not imply any judgement
on the part of the World Bank concerning the legal
status of any territory or the endorsement or
acceptance of such boundaries.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones
expresados en este libro corresponden a su autor
(o autores) y no reflejan necesariamente los puntos
de vista de las directivas del Banco Mundial ni
de los gobiernos representados.
El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los
datos incluidos en esta obra. Las fronteras, colores,
nombres y dems informacin expuesta en cualquier
mapa del presente documento no implican ningn
juicio por parte del Banco Mundial sobre la condicin
jurdica de ningn territorio, como tampoco el
respaldo o aceptacin de tales fronteras.
Publicado originalmente por el Banco Mundial
en ingls como: Land Reform Revisited.
Development for All Series.
La traduccin al castellano fue realizada por
Alfaomega Colombiana, que es responsable de
la precisin de la misma. En caso de discrepancias
prima el idioma original.
Traduccin al castellano
Teresa Nio Torres
Diseo
Camila Cesarino Costa
Fotografa de cubierta
Archivo fotogrfico
del Banco Mundial
Fotografas de interior:
Archivo fotogrfico
del Banco Mundial
K. Deininger (Pgs. 10 y 43)
IFAD/R. Grossman (Pg. 59)
Edicin y diagramacin
Alfaomega Colombiana, S.A.
Impresin y encuadernacin
Cargraphics S.A.
Avenida El Dorado N 90-10, Bogot
CONTENIDO
EL AUTOR
13
18
21
32
36
45
56
61
Conclusin
62
LECTURAS RECOMENDADAS
63
64
EL AUTOR
KLAUS DEININGER es Economista
principal del rea de Desarrolo Rural
del grupo de Desarrollo Econmico.
Ha publicado ampliamente sobre
polticas de tierras, mercados de
tierras y reforma agraria, y su
impacto en la productividad
agrcola; la tenencia de la tierra y su
impacto en la inversin, incluyendo
la sostenibilidad ambiental; el
ingreso y la desigualdad y la relacin
con la reduccin de la pobreza y
el crecimiento; y sobre la evaluacin
de proyectos especficos de
intervencin. Tiene un PhD
en Economa Aplicada de la
Universidad de Minnesota, un
MA en Economa Agrcola de la
Universidad de Berln y un MA en
Teologa de la Universidad de Bonn.
Kenia.
Acceso a los mercados de crdito. Instituciones y mercados de tierras funcionales ayudan al uso de ttulos de tierras fcilmente transferibles, en la medida en que una garanta reduce el costo que tiene
para los empresarios el acceso a crdito, contribuyendo de ese modo al desarrollo de los sistemas financieros. Incluso en pases desarrollados, ms de dos tercios de los prstamos a pequeas empresas
se respaldan con tierras y propiedad raz. En Europa oriental y central la titulacin formal de tierras, especialmente en reas urbanas
y suburbanas, ayud a poner en marcha los mercados hipotecarios
que ahora representan una gran parte del total de prstamos.
Ingresos para los gobiernos locales. Con el desarrollo econmico,
el aumento en la demanda, conjuntamente con inversin pblica
en infraestructura y vas, tienden a incrementarse los valores de la
tierra. No obstante, en muchos casos la ausencia de mecanismos
funcionales para gravar las tierras limita la capacidad de la sociedad
de beneficiarse de ello, especialmente a travs del gobierno local.
Como consecuencia, grandes porciones de las ganancias pueden disiparse en conflictos, terminar convertidas en sobornos, o alimentar la adquisicin especulativa de tierras y distorsionar el funciona-
esfuerzo sostenido en
10
11
una mayor equidad, dos asuntos no econmicos son particularmente relevantes. Primero, la capacidad de tomar decisiones sobre la
asignacin de tierras es un elemento clave del poder poltico que esgrimen las autoridades tradicionales y los burcratas modernos.
Delegar parte de esta autoridad a la toma democrtica de decisiones
dentro del grupo o a individuos, puede mejorar muchsimo el gobierno, como lo ilustra el ejemplo de Mxico, donde los beneficiarios
mencionaron el gobierno mejorado como un beneficio clave de las
reformas a los derechos de propiedad introducidas desde 1992.
Garantizar la seguridad de la tenencia de la
tierra ser particularmente relevante para
propiedad a comunidades
grupos que hayan sido tradicionalmente
nativas, puede permitirles
discriminados. Por ejemplo, hay fuertes evia stas manejar mejor
dencias de que un mayor control de los
esos recursos.
bienes del hogar por parte de la mujer llevar a mayores niveles de gasto en educacin, salud y alimentacin
de los hijos, lo que quiere decir que se justificar prestar atencin a
los derechos de la mujer. Similarmente, aun cuando la significacin
de la tierra para los nativos y los pastores de ganados va ms all de
la economa, incluso su impacto econmico frecuentemente ha sido
subestimado. Transferir derechos de propiedad a comunidades nativas, especialmente si se combina con asistencia tcnica, puede permitirles a stas manejar mejor esos recursos o derivar mayores beneficios de los recursos asociados con su tierra. Como quiera que sea,
negligencias en la implementacin de programas para hacer ms seguros los derechos de propiedad, a menudo se han traducido en que
tales derechos secundarios no fueran reconocidos e incluso que
fueran extinguidos, o en que individuos poderosos pudieran usar su
acceso privilegiado a informacin y a organismos del Estado para
apoderarse de grandes extensiones de tierra. La experiencia demuestra que semejantes resultados son malos no solamente para la equidad sino tambin para el crecimiento. Antes de discutirlos, revisaremos la importancia del acceso equitativo a la tierra y de la
propiedad de la misma.
Transferir derechos de
12
13
14
GRFICO 1
DISTRIBUCIN INICIAL DE LA TIERRA Y CRECIMIENTO ECONMICO
PA S E S S E L E C C I O N A D O S
Crecimiento promedio del PIB, 1960-2000 (porcentaje)
8
Taiwan (China)
Corea
Indonesia
Rep. Dominicana
Japn
Malasia
China
Tailandia
Vietnam
Egipto
Brasil
Sri Lanka
India
Colombia
Paraguay
Mxico
Costa Rica
Guatemala
Kenia
Argentina
Sudfrica
Per
El Salvador Honduras
Venezuela
Nicaragua
2
0,9
0,7
0,5
0,3
Clculos de los autores basados en datos del Banco Mundial, Deininger y Squire (1997).
15
16
CUADRO 1
I M PA C T O D E L A D I S T R I B U C I N D E L A P R O P I E D A D D E L A T I E R R A
E N C U AT R O PA S E S L AT I N O A M E R I C A N O S
Pas
Caractersticas estructurales
Privatizacin de la tierra
Participacin de fincas cafeteras
menores de 10 hectreas
Participacin de fincas cafeteras
mayores de 5 hectreas
Participacin del caf en exportaciones (%)
1900
1929
Alfabetismo adulto (%)
1900
1910
1930
1980
Desarrollo social y econmico
PIB per cpita (PPA en US$ de 1995)
Rango en ndice de Desarrollo Humano
(1994)
Democracia desde
Colombia
Costa Rica
Guatemala
El Salvador
1870-80
1820-40
1870s
1870s
61,0
42,2
13,1
13,5
14,0
37,5
79,5
57,1
49
55
76
58
56
77
83
93
34
40
52
85
36
50
67
91
12
13
18
54
26
26
27
64
6.130
5.850
3.340
2.610
51
1958
33
1948
117
1996
112
1992
FUENTE:
17
18
19
20
Caractersticas deseables de
los derechos de propiedad de tierras
Duracin. Puesto que uno de los principales propsitos de los derechos de propiedad es facilitar la inversin, es necesario que la duracin para la cual se conceden tales derechos concuerde como mnimo con el marco de tiempo durante el cual puedan cosecharse los
retornos de posibles inversiones. Es claro que esto depende del
21
22
00
181
172
156
143
50
00
100
100
100
100
50
FUENTE:
Indonesia,
1996
Filipinas,
1984
Brasil,
1996
Tailandia,
1988
Feder (2002).
23
GRFICO 3
I M PA C T O D E L E S TAT U S D E T I E R R A T I T U L A D A S O B R E L A I N V E R S I N
Pases y aos seleccionados
Inversin (porcentaje)
250
Tierras no tituladas
Tierras tituladas
217
204
200
148
150
100
100
100
100
50
0
Brasil,
1996
FUENTE:
Tailandia,
1988
Honduras,
1996
Feder (2002).
GRFICO 4
I M PA C T O D E L E S TAT U S D E T I E R R A T I T U L A D A S O B R E E L A C C E S O A C R D I T O
Pases y aos seleccionados
Acceso a crdito (porcentaje)
500
433
Tierras no tituladas
Tierras tituladas
400
323
300
200
100
100
100
0
Tailandia,
1988
FUENTE:
Honduras,
1996
Feder (2002).
24
ganancia de cualquier inversin relacionada con la tierra que los individuos puedan acometer por su propia cuenta. Pero incluso si estas
condiciones son vlidas, los derechos grupales sern la opcin adecuada solamente si el grupo al que se le asignan tiene una definicin
clara de sus miembros, si las responsabilidades de los individuos
dentro del grupo estn bien identificadas, si hay mecanismos disponibles de manejo interno y cumplimiento por ejemplo, la imposicin de sanciones, y si hay una clara comprensin de las formas en
que pueden tomarse decisiones para modificar las reglas del juego.
Naturaleza dinmica. El arreglo ptimo de derechos de propiedad
de tierras no es esttico; por el contrario, tiende a evolucionar con el
desarrollo econmico. Por ejemplo, el progreso tcnico reduce el
riesgo de fracaso de las cosechas mientras que, al mismo tiempo, incrementa el retorno potencial de las inversiones; el desarrollo de la
economa no agraria proporciona acceso a corrientes de ingreso ms predecibles; y el mayor
acceso a infraestructura fsica reduce no solamente el riesgo, sino tambin el costo de otorgar
pblicamente derechos de propiedad. As, con el
desarrollo econmico frecuentemente se observa un cambio hacia formas ms individualizadas
de derechos de propiedad. Las instituciones que
administran y aseguran los derechos de propiedad deben disearse de tal manera que tengan la flexibilidad
necesaria para responder a esas demandas y que asegure a la vez la
adhesin a un proceso bien definido, transparente y responsable, y
que los derechos de las minoras y de grupos con menos poder de
voz no sean ignorados ni eliminados sin la debida compensacin.
Preocupaciones relativas a la equidad. Para evitar consecuencias
indeseables desde el punto de vista de la equidad, ser necesario que
las instituciones que manejan los derechos territoriales sean capaces
de reinterpretar con autoridad tradiciones y normas sociales, y que
lo hagan de manera que protejan a los pobres y vulnerables del abuso de sus derechos por parte de quienes tienen poder poltico y recursos econmicos. Esto requiere atencin a provisiones legales que
25
pueden eliminar instantneamente derechos tradicionales o los derechos de grupos especficos, como mujeres o pastores de ganados.
Aun cuando haya una base legal y reglamentaria vigente, ser importante tener mecanismos operativos para poner en prctica las
leyes de manera que protejan a los miembros vulnerables de la
26
27
28
funcionando bien, estn mal coordinadas y son ineficientes o corruptas, los costos de transaccin se elevarn y de ese modo el nivel
de las transacciones se reducir por debajo de lo que sera socialmente ptimo y en muchos casos excluir completamente a los pobres. En el caso extremo, la falta de claridad sobre quin es responsable de reas especficas o la lucha interna entre instituciones, se ha
convertido en una fuente importante de inseguridad que ha minado el valor y la autoridad de los ttulos o certificados de propiedad
de la tierra que se han distribuido. En tales situaciones, la reforma
institucional, y una mejor coordinacin dentro del gobierno y con
el sector privado, ser un prerrequisito para la capacidad del Estado
de garantizar y hacer respetar efectivamente derechos de propiedad.
De no existir registros previos, o si hay una diversidad de formas de
evidencia documental posiblemente incompatibles o desactualizadas, puede argumentarse slidamente la necesidad de un registro sistemtico de primera vez, sobre la base de que un enfoque
sistemtico, combinado con amplia publicidad y asistencia legal
para asegurar que todo el mundo est informado, constituye la
mejor manera de garantizar control
La titulacin individual ser
social y evitar la rapia de tierras por
sostenible solamente si las
parte de individuos poderosos, la cual
instituciones de administracin
no solamente no sera equitativa sino
territorial son capaces de hacerlo
ineficiente. Adems, las intervenciones
a un costo que sea inferior
deben disearse de tal manera que sean
a los beneficios percibidos
fiscalmente sostenibles y que los costos
por los poseedores de ttulos.
involucrados no impidan a los individuos el subsecuente registro de transacciones de tierras. Aunque a
menudo no es necesario tener estndares uniformes para la administracin territorial a todo lo largo y ancho del pas, el cubrimiento debe ser comprensivo.
Normalmente, el que la intervencin sea deseable es visible por la
demanda implcita o explcita de niveles ms altos de seguridad de
la tenencia, por parte de los hogares. En Nicaragua, donde muchos
hogares ya tenan documentos informales, hubo una demanda significativa de certificados registrados y formales, particularmente de
29
se requeriran ms de 20 aos,
conocimiento, la experticia y el
necesidad de un modelo
so y estimula el crecimiento de
asentamientos informales.
FUENTE:
30
GRFICO 5
O C U PA C I N I N F O R M A L D E T I E R R A S E N R E A S U R B A N A S ,
POR REGIN
Porcentaje de hogares existentes
60
51,4
50
41,2
40
26,4
30
25,9
20
10
5,7
0
frica
subsahariana
Asia oriental
y el Pacfico
Amrica Latina
y el Caribe
31
En este contexto, la falta de claridad de las regulaciones sobre herencia pueden sumarse a la tensin de mujeres y nios que ya enfrentan
la muerte del principal aportante del pan familiar. En Uganda son
mucho mayores las probabilidades de que las viudas se involucren en
conflictos por tierras, pero tambin esos conflictos tienden a reducir
fuertemente la productividad agrcola y a tensionar el tejido social a
tal punto que en algunos casos los jefes
Dar derechos de tierras a las
han rechazado reglas de herencia tradimujeres... ayuda a financiar la
cionales, en favor de estas viudas.
32
Reforma sobre herencia. En muchas sociedades, cuando un hombre muere, la propiedad no se transfiere automticamente a su esposa ni a sus hijas, lo que significa que por lo menos la mitad de la
sociedad queda desprotegida al enfrentar tal deceso. Para efectos de
igualdad y de crecimiento futuro, dentro de los sistemas formales y
tradicionales es crucial extender la herencia a la mujer. Puesto que
asegurar a la mujer derechos de herencia igualitarios afectar tambin la forma en que ella pueda utilizar la propiedad durante la vida
del esposo (por ejemplo, como garanta para un crdito destinado
a financiar su microempresa), esto puede poner en marcha un cambio social general.
Proteccin constitucional. Para asegurar que la mujer pueda beneficiarse de derechos territoriales seguros, varios pases han hallado
til aclarar a nivel constitucional los principios de equidad, especificando ntidamente que tales provisiones anularn otras provisiones legales, por ejemplo, del derecho consuetudinario, como se ha
hecho en Mozambique, Nigeria y Sudfrica, donde las enmiendas
estipulan que no es posible sobreseer los derechos de tierras de la
mujer mediante otras provisiones legales, aunque sean incluso del
derecho consuetudinario.
33
34
propuesta en El Salvador y
FUENTE:
35
36
37
38
En numerosos casos, la anticipacin de una expropiacin sin indemnizacin ha llevado a los propietarios de tierras a vender sus terrenos
en mercados informales de precios bajos, de tal modo que no solamente los fuerza a ellos a deshacerse de un bien clave a una fraccin
de su valor real, sino que adems estimula el desarrollo no planeado
y la dispersin urbana, que hacen que la subsecuente prestacin de
servicios por parte del gobierno sea ms difcil y ms costosa.
Aun en casos en los que existen fallas del mercado, el no apreciar la
posibilidad de una falla gubernamental igualmente seria ha llevado a
muchos gobiernos a asumir la propiedad y el manejo de grandes extensiones de tierra que permanecen indefinidamente a su nombre o
bajo su administracin. Aunque en principio la propiedad del Estado sobre tierras no impide el otorgamiento de arrendamientos seguros y a largo plazo a individuos, lo que permitira a los empresarios
hacer las inversiones necesarias para incrementar la productividad de
la tierra, en la prctica es problemtica. Provisiones legales poco claras, procedimientos largos y poco Provisiones legales poco claras,
transparentes, y una limitada capaciprocedimientos largos y poco
dad de los gobiernos para cumplir
transparentes, y una limitada
compromisos a largo plazo, incremencapacidad de los gobiernos para
tan la inseguridad de la tenencia, reducumplir compromisos a largo
cen los incentivos para la inversin y
plazo, incrementan la inseguridad
crean obstculos para el uso productivo
de la tenencia, reducen los
de la tierra. En la medida en que la tieincentivos para la inversin y
rra del Estado no se use ptimamente,
crean obstculos para el uso
la transferencia de la propiedad o de los
derechos de uso de la misma al sector productivo de la tierra.
privado podra mejorar el uso de la tierra, incrementar los ingresos
del gobierno y minimizar la corrupcin potencial. En reas suburbanas, terrenos de alto potencial suelen permanecer desocupados dado
que la inversin en ellos est sujeta a papeleo burocrtico, procesos
de asignacin no transparentes y corrupcin. La privatizacin de
esas tierras podra no solamente producir cantidades significativas
de recursos para los gobiernos locales, sino tambin incrementar la
inversin y la efectividad del uso de la tierra. Si los terrenos pblicos
han sido ocupados de buena fe y por largo tiempo por gente pobre,
39
40
y la privatizacin va avanzando
implementarla totalmente.
lentamente.
es de 2.000 hectreas.
de privatizacin.
FUENTE:
41
42
43
Principios
Los mercados de arrendamiento se caracterizan por bajos costos de
transaccin y, en la mayora de los casos en los que el arrendamiento se paga anualmente, slo requieren un limitado desembolso inicial de capital. Esto, unido a la capacidad de los participantes de
ajustar los trminos contractuales de manera que supere las fallas
del mercado en los mercados de capitales y otros, significa que el
arrendamiento es un medio ms flexible y verstil que las ventas,
para transferir tierra de productores menos productivos a otros ms
productivos. As, el arrendamiento es ms propenso a mejorar la
productividad general y, adicionalmente, puede proporcionar un
punto de partida para que los arrendatarios acumulen experiencia
44
45
y la regulacin de la propiedad de
tuciones.
arrendamiento de tierras, y se
incrementar significativamente la
y el acceso de productores ms
eficientes a la tierra.
46
haban temido.
FUENTE:
de precios, lo que crea potencial para burbujas de precios no justificadas por el valor productivo subyacente, as como una tendencia
hacia la adquisicin especulativa de tierras por parte del acaudalado
que prev ganancias importantes de capital. Las evidencias histricas
muestran tambin que en ambientes de riesgo en que los pequeos
propietarios no tienen acceso a mercados de crdito, puede presentarse la venta de tierras a cualquier precio por parte del pobre, con el
consecuente impacto negativo sobre la equidad y la eficiencia. El impacto de esas ventas de urgencia se magnifica por el hecho de que,
como sucede en la mayora de las reas rurales, cuando los mercados
de venta de tierras son magros, los precios de la tierra pueden fluctuar considerablemente con el tiempo. Altos costos de transaccin
asociados con la venta de tierras, los cuales frecuentemente son incrementados an ms por intervencin del gobierno, pueden resultar en la segmentacin de esos mercados, lo que hace que ciertos estratos negocien nicamente entre ellos o que las ventas se mantengan
enteramente informales. Todos estos factores hacen que la adquisicin de tierras por parte de los pobres, a travs del mercado de venta
de tierras sea difcil y que, como consecuencia, el potencial para una
redistribucin territorial que eleve la productividad a travs de los
mercados de ventas tienda a ser muy limitado. Un breve repaso de las
evidencias empricas de diversas regiones ilustra cun variados y
positivos pueden ser los impactos de los mercados de tierras.
47
48
mamente ineficiente debido a que la necesidad de renovacin peridica de los contratos estimula la bsqueda de rentas y mina los
incentivos para inversiones a largo plazo.
CUADRO 2
PA RT I C I PA C I N D E T I E R R A S D E P R O P I E D A D P R I VA D A
Pases seleccionados de ECO y la CEI, 1990 y 2000
Regin y pas
rea agrcola
(millones de
hectreas)
Porcentaje de tierras
de propiedad individual
1990
2000
Tierra transferida a
propiedad privada
(millones de hectreas)
ECO
Albania
Eslovenia
Polonia
Rumania
Hungra
Bulgaria
Repblica Checa
Repblica Eslovaca
Latvia
Lituania
Estonia
1,1
0,5
18,4
14,8
5,9
6,2
4,3
4,9
2,4
3,5
4,5
4
92
77
12
6
13
5
5
5
9
6
100
96
82a
67a
54a
96
80
99
95
67
65
1,08
0,02
0,92
8,14
2,83
5,15
3,23
4,61
2,16
2,03
2,66
Promedio ECO
66,6
21
78
32,82
1,4
3,0
43,0
2,3
9,4
195,0
11,0 1
222,0
4,4
1,1
26,7
40,3
4
7
7
9
7
2
23
3
2
2
7
26+25b
26
84
17
13
2,42
29
33
38
28
16
0,94
1,32
7,98
1,73
0,94
21,45
558,6
22
115,73
CEI
Armenia
Georgia
Ucrania
Moldavia
Bielorrusia
Rusia
Repblica del Kirguistn
Kazajstn
Azerbaiyn
Tadjikistn
Uzbekistn
Turkmenistn
Promedio CEI
63,94
1,32
0,40
6,94
6,37
Insignificante (0,2).
a. Cifra para 1997.
b. Se refiere a arrendamiento por hogares y por empresas privadas.
FUENTES: Csaki y Kray (2001); Csaki y Nucifora (2002).
49
50
Si bien la variacin en la actividad de los mercados de venta de tierras es an ms amplia que en el caso de los mercados de arrendamiento, las evidencias apuntan hacia la creciente importancia de
la venta informal de tierras en reas suburbanas y en reas con
potencial para cosechas de alto valor. Aunque las transacciones de
tierras a largo plazo suelen ser reconocidas por las comunidades, no
formalizarlas crea oportunidades de que surjan dudas acerca de su
legalidad en un momento posterior, cosa que contina dando lugar
a serios conflictos. Consecuentemente, esfuerzos mayores por formalizar las transacciones a nivel local podran tener un impacto
benfico, especialmente cuando los
La evidencia de los pases
compradores son de diferentes grupos
del sureste asitico ilustra
tnicos o cuando son inmigrantes.
que pueden desarrollarse
51
de restricciones al arrendamiento
de tierras, hacen que los
mercados de arrendamiento
52
categora, pero rara vez se producen negociaciones entre productores de diferentes tamaos. Esos resultados de la liberalizacin del
mercado de tierras eran de esperarse en una situacin en que la
confianza en los derechos de propiedad es todava baja, en que los
mercados de capital son imperfectos y en que los costos de transaccin son altos. Esto respalda la hiptesis de que los solos mercados
de tierras no pueden igualar de manera sostenible la distribucin de
la propiedad de la tierra y ayudar as a
Con pocas excepciones en
superar las dificultades estructurales que
el caso de cambio estructural
afectan a las reas rurales de la regin.
rpido, imponer restricciones
al mercado de venta es poco
53
54
55
En Japn, Corea y Taiwan, esa reforma ayud a mejorar la productividad y cre el escenario para un incremento impresionante del desarrollo no agrario. En India, la abolicin de intermediarios ha sido
muy exitosa, aunque, con pocas excepciones, la implementacin de
topes a la propiedad de tierras y de leyes para proteger a los arrendatarios fue poco entusiasta. De todos modos, all donde se implementaron seriamente, las medidas
La experiencia demuestra
legislativas de reforma agraria ayudaron
el impacto potencial, y
a mejorar la productividad e incluso puetambin las dificultades,
den haber ayudado a reducir la pobreza.
de la reforma agraria.
En Filipinas, reformas agrarias iniciales
que beneficiaron a ms de medio milln de hogares, y tecnologa de
revolucin verde, mejoraron el bienestar de las familias e incrementaron la inversin y la acumulacin de capital humano. En pases
africanos como Kenia y Zimbabue, reformas inmediatamente posteriores a la independencia fueron muy efectivas pero pronto abandonadas por razones polticas. Asimismo, en Amrica Latina, donde
el potencial para la reforma debi ser altsimo, dada la gran desigualdad en la propiedad de la tierra, las polticas en este sentido con
frecuencia no vivieron para cumplir su promesa.
56
CUADRO 3
EXTENSIN Y CARACTERSTICAS DE LAS REFORMAS AGRARIAS
Economas y aos seleccionados
rea
Hogares beneficiarios
rea
Porcentaje promedio
de hogares por hogar
campesinos (hectreas)
rea total
(miles de
hectreas)
Porcentaje
de tierra
arable
frica
Egipto
Kenia
Zimbabwe
390
403
2.371
15,4
1,6
11,9
438
34
40
10,0
1,6
3,1
0,89
11,85
59,28
195278
196170
198087
Asia
Japn
Rep. de Corea
Filipinas
Taiwn, China
2.000
577
1.092
235
33,3
27,3
10,8
26,9
4.300
1.646
1.511
383
60,9
45,5
24,2
62,5
0,47
0,35
0,72
0,61
194649
194858
194085
194953
Amrica Central
El Salvador
401
Mxico
13.375
Nicaragua
3.186
27,9
13,5
47,1
95
3.044
172
16,8
67,5
56,7
4,22
4,39
18,52
193289
191576
197887
Suramrica
Bolivia
Brasil
Chile
Per
32,3
11,3
60,1
28,1
237
266
58
375
47,5
5,4
12,7
30,8
41,32
49,32
164,09
22,93
195370
196494
1973
196979
Pas
9.792
13.100
9.517
8.599
Nmero
(miles)
Perodo
Insignificante (0,2).
a. Cifra para 1997.
b. Se refiere a arrendamiento por hogares y por empresas privadas.
FUENTE: Eckstein y Horton (1978); El Ghonemy (1990); Grindle (1990); Hall (1990); Hayami, Quisumbing y
Adriano (1990); McClintock (1981); Powelson y Stock (1987); Prosterman, Temple y Hanstad (1990); Scott (1976).
Cules fueron las razones subyacentes a tan decepcionante desempeo? Una primera razn fue no haber visto la reforma agraria primordialmente como un esfuerzo para la reduccin de la pobreza y
no haber identificado al grupo objetivo en comparacin con otros
programas diseados para lograr la misma meta. Esto hizo que a
menudo los burcratas apuntaran a reas de alta productividad corriente, en vez de concentrarse en reas de alto potencial, incrementando de ese modo el costo de adquisicin de la tierra y reduciendo
al mismo tiempo el potencial para un impacto sostenido sobre la
57
58
59
antes de dar acceso a la tierra. Puesto que estn estrechamente coordinados con los esfuerzos de los gobiernos locales, con respaldo de
ong y del sector privado, dichos planes no slo responden a las oportunidades, la tecnologa y los mercados disponibles, sino que adems
se benefician de infraestructura pblica complementaria a nivel
local, acceso a tecnologa y campo para la inversin a largo plazo.
Por ltimo, en vez de empoderar a los burcratas y crear potencial
para negocios no transparentes, los nuevos modelos de reforma
agraria dan a los beneficiarios derechos completos de propiedad
sobre la tierra recibida, dejndolos as en posicin de decidir cmo
utilizarla. Esto significa que incluso en las muchas situaciones en las
cuales, quiz como resultado de esfuerzos incompletos de reforma
acometidos en el pasado, dos partes (frecuentemente un ex terrateniente y un arrendatario) tienen reclamaciones sobre el mismo
pedazo de tierra, pueden abrir oportunidades de negociacin, lo cual
se est discutiendo en Bengala occiNuevos modelos de reforma
dental (India) como un mecanismo
agraria apuntan a los pobres para
para hacer sostenibles los logros de una
quienes el acceso a la tierra sea
reforma agraria pasada.
la forma ms apropiada de salir
de la pobreza, buscan tierra
60
Conclusin
Las polticas de tierras tratan aspectos estructurales que,
en el largo plazo, es necesario abordar para que las
oportunidades que abren los cambios de poltica general
beneficien a la gran mayora de los pobres.
Las medidas para incrementar la seguridad de la tenencia de la tierra, reducir los costos de transaccin por derechos territoriales,
establecer un marco regulador destinado a evitar externalidades
indeseables, y para que la distribucin de la propiedad de la tierra
se acerque a lo que es socialmente deseable y econmicamente eficiente, trascienden las fronteras institucionales tradicionales.
Puesto que las responsabilidades a menudo estn dispersas entre entidades del medio ambiente, reforma sobre tierras y planeacin urbana, muchos de los cuales no tienen una gran capacidad, ser esencial tener una visin de largo plazo e incluir los asuntos agrarios en
el marco de una estrategia de desarrollo que tenga respaldo general,
con apoyo y coordinada por un alto nivel poltico. El grado en que
se logren las metas debe verificarse tanto independientemente como
en conjunto con lo alcanzado por otros programas gubernamentales
dirigidos a la reduccin de la pobreza y al desarrollo econmico.
Adems de trascender las fronteras institucionales, los asuntos de
poltica de tierras son complejos, especficos de cada pas, por naturaleza de largo plazo y con frecuencia polticamente controvertidos.
Consecuentemente ser decisivo prestar atencin a los aspectos relacionados con la secuencia y la economa poltica de cualesquiera de
las reformas. Si bien intervenciones especficas en el rea de poltica
de tierras pueden dejar mejor librada a la sociedad, pueden ser desafiadas por intereses creados que derivan beneficios del statu quo.
Para que las reformas sean factibles, ser esencial un dilogo abierto
y amplio sobre poltica, pilotos cuidadosamente escogidos y evaluados, y compartir experiencias entre pases; esto tambin puede ayudar a crear capacidad local para formular e implementar la poltica.
61
LECTURAS RECOMENDADAS
ngel, S. 2000. Housing Policy Matters: A
Global Analysis. Oxford: Oxford University
Press.
Bardhan, P., S. Bowles y H. Gintis. 2000. Wealth
Inequality, Wealth Constraints and Economic
Performance. En Atkinson, A. B. y F.
Bourguignon, eds., Handbook of income distribution. Amsterdam: North-Holland.
Bird, R. M. 2004. International handbook of land
and property taxation Cheltenham, R.U. y
Northampton, Mass.: Elgar.
Brits, A. M., C. Grant y T. Burns. 2003. Comparative Study of Land Administration Systems:
Critical issues and future Challenges,
Wollongong NSW, Land Equity.
De Janvry, A., G. Gordillo, J. P. Platteau y E. Sadoulet. 2001. Access to Land, Rural Poverty,
and Public Action. Oxford: Oxford University Press.
Toulmin, C. y J. Quan. 2000. Evolving Land
Rights and Policy in Sub-Saharan Africa.
Londres: Department for International Development, IIED y NRI.
De Soto, H. 2000. The Mystery of Capital: Why
Capitalism Triumphs in the West and Fails
Everywhere else. Nueva York: Basic Books.
62
GLOSARIO
Clima de inversin: Entorno favorable a la creacin y desarrollo de nuevas empresas.
Demarcacin de tierras: Los derechos de propiedad de tierras deben definirse de manera
que los haga fciles de identificar e intercambiar a un costo que sea bajo, pero que guarde proporcin con el valor de la tierra en
cuestin.
Duracin de derechos de propiedad: Es el tiempo por el cual se concede un derecho de
posesin, que debe ser como mnimo un perodo suficiente en el cual se pueden cosechar los retornos de posibles inversiones.
Ejido: En Mxico, parcela o unidad agrcola establecida por la ley, no menor de diez hectreas.
PUBLICACIONES RELACIONADAS
Polticas de tierras y reduccin
de la pobreza
A Policy Research Report.
Por: Klaus Deininger
ISBN 0-8213-5048-X
e-mail: books@worldbank.org
www.worldbank.org/publications
Bogot, Colombia.
e-mail: scliente@alfaomega.com.co
www.alfaomega.com.co
63
S E R I E D E S A R R O L L O PA R A T O D O S
1. La desigualdad en Amrica Latina. Rompiendo con la historia?
Francisco H.G. Ferreira
2. Agricultura, comercio y desarrollo. Multilateralismo vs. proteccionismo.
John D. Nash
3. Se buscan buenos empleos. Los mercados laborales en Amrica Latina.
Carmen Pags y Rita Funaro
4. El desafo global de los conflictos locales.
Paul Collier
5. Las nuevas fronteras de Amrica Latina.
Robert Devlin, Antonio Estevadeordal y Ernesto Stein
6. Puede la globalizacin beneficiar a todo el mundo?
David Dollar
7. Acceso a la tierra, desarrollo y reduccin de la pobreza.
Klaus Deininger
8. El crecimiento econmico en Amrica latina.
Guillermo Perry
9. Cerrar la brecha en educacin y tecnologa.
Indermit S. Gill, J. Luis Guasch, William F. Maloney,
Guillermo Perry y Norbert Schady
10. Globalizacin y pobreza.
Ian A. Goldin y Kenneth A. Reinert
11. Un mejor clima de inversin para todos.
Warrick Smith
12. El futuro de la seguridad social en Amrica Latina.
Indermit Gill, Truman Packard y Juan Yermo
64
M U N D I A L
B A N C 0
D E S A R R O L L O
Y
R E D U C C I N
D E
L A
P O B R E Z A
T I E R R A ,
L A
A C C E S O
Acceso a la
tierra, desarrollo
y reduccin
de la pobreza
Klaus Deininger