Parte 2 Evoluo do modelo de gesto Fiocruz: constrangimentos, solues

alcanadas e perspectivas na condio de fundao autrquica:

2.1. Evoluo do modelo jurdico e de gesto
A histria administrativa da Fiocruz apresenta importante paralelo com a histria da
administrao pblica brasileira, sendo seus diversos modelos de instituio
consequncia das mudanas introduzidas pelas reformas administrativas ao longo do
tempo.
A criao do Instituto Soroterpico de Manguinhos em 1900, em resposta a uma
epidemia de peste bubnica que atingia o Brasil, foi a origem da Fundao Oswaldo
Cruz. O instituto inspirou-se no Instituto Pasteur de Paris e tinha como finalidade a
pesquisa em cincia biomdica, estudo da profilaxia de doenas infecciosas, a
produo de soros e vacinas, a formao de recursos humanos dentro dos
conhecimentos da microbiologia e da bacteriologia. Oswaldo Cruz, primeiro cientista
da instituio, transformou o laboratrio criado em 1900 num grande instituto de
medicina experimental, ao usar habilidade poltica e talento gerencial para liderar um
grupo que sensibilizou os legisladores, obteve apoio financeiro e conquistou a opinio
pblica. Com clara finalidade e natureza pblica, Oswaldo Cruz praticamente possua
toda autonomia e flexibilidade, como modelo jurdico similar ao que hoje seria de
natureza privada.
Em 1907 a instituio foi renomeada como Instituto Oswaldo Cruz e at 1930 seguiu
mantendo autonomia financeira e administrativa, assentado sob modelo jurdicoadministrativo de natureza privada, sustentada pela renda obtida com a venda de
produtos e com a prestao de servios a particulares, recursos que eram divididos
igualmente entre o instituto e seus funcionrios. Na vigncia desse modelo
descobertas cientficas permitiram maior autonomia, comercializao de mais de 30
produtos para a sade e registro de diversas patentes.
Na dcada de 1930, a centralizao administrativa promovida pelo Estado Novo,
incluindo a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), inicia
movimento de introduo de estrutura burocrtica no Estado. Os controles so
ampliados, a oramentao anual de todos os rgos vinculados ao governo federal
introduzida, assim como o incio de concursos para a contratao de funcionrios.
Ocorre o rebaixamento hierrquico administrativo do instituto, que no mais
respondia diretamente ao Ministrio de Educao e Sade, alm da perda de
autonomia financeira, com a passagem da comercializao das vacinas produzidas para
a iniciativa privada.
No perodo de 1938 a 1964 vrios pesquisadores deixaram a instituio devido a
proibio imposta aos funcionrios pblicos de acumularem mais de um cargo. Entre
1964 e 1967, a queda dos nveis salariais provocada pela conteno de gastos, aliada
instabilidade poltica, aumentou a corrente migratria de cientistas para o exterior. A
poltica governamental vigente entre 1968 e 1970 incentivava o desenvolvimento

12

cientfico e tecnolgico, mas afastava os cientistas dos centros de deciso,

desarticulando os setores mais crticos e contrariando as ideias de autonomia,
liberdade e participao.
A Fundao Oswaldo Cruz, formada por um conglomerado de sete unidades tcnicocientficas independentes, foi instituda em 1970 como entidade dotada de
personalidade jurdica de direito privado (decreto 66.624, de 22 de maio de 1970),
podendo usar a renda obtida com a venda de seus produtos. Esta mudana na
administrao ocorreu no contexto da reforma administrativa guiada pelo Decreto-Lei
200/67 e da promulgao do Ato Institucional n 5. Nessa ocasio o expurgo de um
grupo significativo de pesquisadores, aliado aos baixos salrios e falta de renovao
de pessoal, resultaram em interrupo das linhas de pesquisas, fechamento de
laboratrios, suspenso de acordos cientficos e paralisao da produo da vacina
contra coqueluche.
Em 1975, no governo Geisel, a elaborao do II Plano Nacional de Desenvolvimento e
do II Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico trouxe a oportunidade
de maior desenvolvimento econmico e social, associada a uma deliberao do Estado
de promover a recuperao da Fundao Oswaldo Cruz, sob orientao da Secretaria
de Planejamento da Presidncia da Repblica, com a absoro de novas tecnologias,
do estabelecimento de intercmbios de cooperao tcnica e cientfica e do
recrutamento de pessoal qualificado.
Em 1986 e 1987 houve dois movimentos legislativos que determinaram alterao nas
estruturas fundacionais. Em 1986, com o Decreto-lei 2.299/86, as fundaes
permaneciam como entes privados, no pertencentes a administrao pblica, porm
sofrendo limitaes e ingerncias prprias de entidade pblica. Em seguida, veio a Lei
7.596/87, que inseriu definitivamente as fundaes pblicas no rol de entidades
pertencentes administrao pblica indireta, mantendo ainda porm todos os seus
atributos privados, em um verdadeiro sistema hbrido.
A partir de 1986, a Fiocruz iniciou uma reforma administrativa interna, promovendo a
descentralizao do controle, programao e execuo oramentria, bem como da
informatizao, que visava maior agilizao e transparncia dos procedimentos
burocrticos. Tratam-se de melhorias que podem ser caracterizadas como
incrementais de natureza gerencial, caracterizando o objetivo e tendncia para a
instituio desenvolver uma governana e gesto calcadas no accountability e na
responsiveness.
Com o processo de redemocratizao no pas, a Fiocruz viveu, a partir de 1988, um
intenso movimento de mobilizao interna, tendo como marco a realizao do I
Congresso Interno, onde os temas principais de discusso foram: (i) elaborao
anteprojeto do novo Estatuto para a Fiocruz; (ii) democratizao do processo decisrio
(processo eleitoral para escolha dos dirigentes); (iii) fortalecimento da infraestrutura
operacional; (iv) a busca da ampliao dos recursos; (v) a modernizao administrativa
e melhoria das condies de trabalho. A discusso do modelo de gesto esteve sempre
presente nos congressos internos da Fiocruz, conforme descrito no Quadro 2.

13

No entanto, de forma praticamente simultnea, a Constituio da Repblica de 1988 e

o posicionamentos do STF sobre as fundaes pblicas, ento de direito privado, e
sobre a aplicao das leis do Regime Jurdico nico e de Licitaes e Contratos a estes
entes, transformam tais organizaes no mbito federal, incluindo a Fiocruz, de fato e
de direito equiparadas s autarquias.
At 1988 a Fiocruz se manteve sob esse regime de fundao pblica de direito privado,
contratando quadros por CLT e com autonomia administrativa-financeira, embora sem
autonomia poltica, por conta do vnculo ministerial. Nesse perodo foi elaborado e
aplicado um Plano de Cargos e Salrios com nfase na meritocracia e na superposio
de faixas salariais de profissionais de nvel mdio e superior, que valorizava as carreiras
de nvel mdio e no gerava situao de desvios de funo. Aps a promulgao da
Constituio de 1988, as fundaes pblicas foram transformadas em entes
autrquicos e a Fiocruz passou a ser uma fundao autrquica de direito pblico. Os
servidores foram chamados a migrar do vnculo de CLT para o vnculo de regime
jurdico nico (RJU).
Em 1990 est instituda a Fiocruz enquanto fundao autrquica, como a conhecemos
hoje, incorporando todas as restries de modelo autrquico, ou seja, devendo
submeter-se a Lei 8.112, a Lei 8.666, a Lei 4.320, dentre outras inmeras leis e normas
tpicas da administrao pblica direta e indireta autrquica.
Desde ento, a Fiocruz vem buscando caminhos para reaver autonomia e flexibilidade
administrativas ou ao menos minimizar tais limitaes, sem nunca ter posto em
questo o seu vnculo com a administrao pblica e especialmente sua finalidade,
tudo visando garantir o andamento mais eficiente e efetivo de suas atividades.
O diagnstico de que o arcabouo jurdico da Fiocruz j impunha obstculos ao pleno
desenvolvimento das suas atividades, sobretudo as de produo, data do primeiro
Congresso Interno, de 1988, (Cincia e Sade: a Fiocruz do futuro) e uma das diretrizes
para as unidades de produo e desenvolvimento tecnolgico foi:
... a rea de produo, por sua natureza, particularmente importante na
gerao de recursos que viabilizem financeiramente a Fiocruz. Para cumprir
com esse papel adicional, as unidades de desenvolvimento e produo
devem atender a requisitos de eficincia, qualidade, competitividade e
retorno econmico. Como contrapartida, esta exigncia implica reconhecer
que nestas unidades o processo de trabalho, e consequentemente sua
organizao, so diferentes das demais unidades que compem a Fiocruz.
Por isso, necessrio criar melhores condies para dot-las de uma
estrutura organizacional e administrativa pessoal, compras, manuteno
etc com elevado grau de autonomia e eficincia, garantindo a estas
unidades de produo o retorno de uma parcela dos recursos por elas
gerados (relatrio do I Congresso Interno, pg. 22).

14

Em 1995 o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado assume importante crtica

para o modelo da administrao pblica burocrtica at ento vigente e desenvolve
importante formulao, visando abordagem gerencial baseada na descentralizao,
incluindo privatizaes, e a delegao de autoridade e responsabilidade ao gestor
publico. A Fiocruz, por meio do IV Congresso (2002), manifestou-se de modo diverso
deste Plano Diretor, formulando como alternativa proposta para transformao da
Fiocruz em agncia executiva autnoma, caminho que no prosperou.
Na ocasio do II Congresso Interno (1996), com o tema Autonomia, flexibilidade e
qualidade, o ento deputado federal Sergio Arouca, ex-presidente da Fiocruz, props
uma emenda constitucional que estendia s instituies de cincia e tecnologia o
estatuto de autonomia aplicado s universidades. Na poca, a Fiocruz assumia uma
posio frente ao Plano Diretor de Reforma do Estado com a proposta de um formato
alternativo aos apresentados pelo Governo.
No III Congresso Interno (1998), cujo tema foi Fiocruz pblica e estratgica: modelo de
gesto, assumiu-se que os modelos previstos pela Reforma do Estado no atendiam
complexidade institucional. Props-se, ento, a qualificao da Fiocruz como agncia
executiva junto ao Ministrio do Planejamento, o que tambm no foi frente.
O V Congresso no abordou temas relativos ao modelo jurdico.
No ano de 1998 aprovada reforma constitucional que amplia as possibilidades de
modelos jurdico-legais para instituies pblicas, com destaque para a constituio de
fundaes pblicas de direito privado, modelo vigente na Fiocruz at o ano de 1990.
Tambm em 1998, tendo sido organizada a partir da Ensp, surge a fundao de apoio
da Fiocruz, originalmente Ensptec e, a partir de 2002, Fiotec. Gradativamente ocupou
e continua ocupando espaos da gesto institucional em decorrncia de numerosas
limitaes legais presentes na estrutura jurdico-legal da Fundao.
O Quadro 1 resume os impactos sofridos pela Fiocruz em decorrncia das principais
reformas administrativas da administrao pblica federal.
Quadro 1 Principais reformas administrativas do Estado e impactos na Fiocruz
Reforma
Criao
do
Departamento
Administrativo
do
Servio Pblico (Dasp)

Perodo
1930-1945

Decreto Lei
1967/69

1964-1985

200

Caractersticas principais
Implantao impositiva do modelo
burocrtico pela Departamento
Administrativo do Servio Pblico
(Dasp). Racionalizao dos mtodos
administrativos. Criao do sistema
de mrito na administrao. Plano
administrativo fundamentado em
oramento. Reviso das estruturas.
Descentralizao
institucional
(administrao direta e indireta).
Transferncias de atividades para o
setor privado. Substituio de
funcionrios
estatutrios
por
celetistas. Reduo da atuao do
Dasp.

Impacto na Fiocruz
Perda de autonomia
financeira
e
administrativa
do
Instituto Oswaldo Cruz
(atual Fiocruz).

Criao da Fundao
Oswaldo Cruz.

15

Reforma
Extino do Dasp

Perodo
1986-1988

Caractersticas principais
Impacto na Fiocruz
Extino do Dasp e criao, em Incio do processo de
1986,
da
Secretaria
de descentralizao
Administrao
Pblica
da administrativa da Fiocruz.
Presidncia da Repblica (Sedap).
Reforma da administrao pblica
aprovada pelo presidente Sarney
com os seguintes princpios:
racionalizao e conteno de
gastos pblicos; formulao de
nova poltica de recursos humanos;
e racionalizao da estrutura da
administrao federal.
Constituio de 1988
1988-1995
Instaurao de um Regime Jurdico Processo democrtico de
nico para todos os servidores escolha do presidente e
pblicos. Nova relao de trabalho: dos diretores.
estabilidade
dos
funcionrios;
eliminao da autonomia das
fundaes e autarquias; criao de
sistema rgido de concursos onde
no se destina parte das vagas para
os servidores j existentes.
Plano
Diretor
da Aps 1995
Aumento da governana do Estado, Administrao focada em
reforma do aparelho
ou
seja,
sua
capacidade resultados e elaborao
do Estado e Emenda
administrativa de governar com de diretrizes estratgicas
Constitucional 19/98
efetividade e eficincia, voltando a da Fiocruz.
(Emenda da Reforma
ao dos servios do Estado para o
do Estado)
atendimento
dos
cidados.
Limitao da ao do Estado s
funes que lhe so prprias,
reservando, em principio, os
servios no-exclusivos para a
propriedade pblica no estatal e a
produo de bens e servios para o
mercado para a iniciativa privada.
S em casos de emergncia cabe a
ao direta da Unio. Transferncia
parcial da Unio para os estados das
aes
de
carter
regional,
incentivando-se
a
parceria.
Mudana da Emenda Constitucional
19/98 sobre os princpios da
administrao pblica, servidores e
agentes pblicos, controle de
despesas e finanas pblicas,
custeio de atividades a cargo do
Distrito Federal, entre outras
providncias.
Fonte: Rosenberg G, Ohayon P. Um novo modelo de gesto para as instituies pblicas de cincia, tecnologia e
inovao: o caso da Fundao Oswaldo cruz Fiocruz. EnPAD 2006, 23 a 27 de dezembro de 2006, Salvador-BA

Quadro 2 - Evoluo das principais diretrizes institucionais relacionadas aos

congressos internos.
Congresso Interno
Primeiro (1988)

Principais deliberaes
1) Institudos os conselhos deliberativos da Fiocruz e de suas unidades tcnicocientficas;
2) Institudo o Congresso Interno;
3) Institudos os mecanismos eleitorais diretos como forma de indicao, em listas
trplices, do presidente e dos diretores das Unidades Tcnico-Cientficas.

16

Segundo (1996)

Terceiro (2000)

Quarto (2002)

Quinto (2005)

Sexto (2010)

1) Proposta de agncia autnoma como alternativa apresentada pelo Mare do

enquadramento da Fiocruz como organizao social
2) Reafirmao do carter pblico e estatal da Fundao Oswaldo Cruz;.
3) Reconhecimento da necessidade de construir um modelo de administrao
gerencial voltado para resultados envolvendo contratos de gesto em oposio
administrao burocrtica;
4) Aprovada a criao de um Conselho Superior como instncia de controle social,
formado por membros externos da Fiocruz;
5) Aprovada a extenso do poder deliberativo do Congresso Interno para definir
sobre: a estruturao organizacional e poltica da Instituio (estatuto e o
regimento interno), as diretrizes do projeto institucional e os termos do contrato
de gesto;
6) Ampliada composio do Conselho Deliberativo incluindo todos os dirigentes
das unidades tcnico-administrativas, tcnicas de apoio e os titulares dos rgos da
Presidncia apenas com direito a voz e foi retirado direito de voto dos vicepresidentes;
7) Definido o voto universal e igualitrio para a composio da lista trplice.
1) Estabelecimento de cinco clusulas ptreas que caracterizaram a Fiocruz: (i)
ser uma instituio pblica, estatal e estratgica; (ii) manter a sua integridade
institucional; (iii) reafirmar o seu compromisso social; (iv) assegurar uma gesto
democrtica e participativa, com controle social; e (v) garantir mecanismos que
assegurem a eficincia e eficcia gerencial;
2) Articulao entre as unidades da Fiocruz, onde a existncia de um projeto
privilegie a instituio e no cada unidade isoladamente. Melhor relacionamento
com o Ministrio da Sade para que se alcanasse uma maior autonomia e
flexibilidade administrativa e gerencial;
3) Encaminhar o processo de qualificao da Fiocruz como agncia executiva junto
ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
4) Anlise sobre o papel estratgico da Fiocruz feita por consultores externo em
1999;
5) Criao da fundao de apoio Fundao para o Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico em Sade da Fundao Oswaldo Cruz - Fiotec como agncia de apoio
ao fomento e captao de recursos para impulsionar os investimentos;
6) Criao do Fundo de Prioridades Institucionais;
7) Aprofundamento do processo de descentralizao de deciso gerencial.
8) Apresentao das emendas do texto do Estatuto submetido anlise da Casa
Civil.
1) Necessidade de aprofundar as discusses sobre a Lei de Incentivo Inovao
Tecnolgica;
2) Concretizao da implementao do controle social por meio do Conselho
Superior;
3) Criao de uma Coordenadoria de Projetos Sociais vinculada Vice-Presidncia
de Servios de Referncia Ambiental;
4) Reiterar a vinculao da Fiocruz junto ao Ministrio da Sade;
5) Criao do Centro de Desenvolvimento Tecnolgico em Sade (CDTS). O centro
pretende ampliar a capacidade institucional na produo de bens e insumos de
sade em biotecnologia.
1) Reviso da estrutura organizacional da Fiocruz;
2) Avaliao dos modelos de desenho organizacional segundo aes
estratgicas das unidades;
3) Proposta de organizao da cpula estratgica e das assessorias de apoio;
4) Reestruturao das instncias colegiadas de deliberao das unidades;
5) Financiamento de cargos comissionados.
1) Misso, Viso e Valores;
2) Plano de Longo Prazo 2022;
3) Plano Quadrienal;
4) Modelo de Gesto Plenria Extraordinria;

Fonte: Adaptado a partir de Rosenberg G, Ohayon P. Um novo modelo de gesto para as instituies pblicas de
cincia, tecnologia e inovao: o caso da Fundao Oswaldo Cruz Fiocruz. EnPAD 2006, 23 a 27 de dezembro de
2006, Salvador-BA

17

H anos, com a realidade da Fiotec apoiando todas as unidades da Fiocruz, consagra-se

o modelo dito hbrido de gesto institucional, composto por uma fundao de direito
pblico em regime de autarquia e uma fundao de apoio de direito privado sem fins
lucrativos (Fiotec). Para as reas de produo, destaque adicional para a Fiotec em
projetos que envolvam investimentos.
A gesto institucional baseada em modelo hbrido no naturalmente opo
estratgica e no deve ser considerada enquanto modelo a ser referncia. Tal opo
mesmo de ordem conjuntural, muito embora j instituda h 13 anos e em continuado
crescimento. Ainda que seja considerado pertinente o papel das fundaes de apoio
em organizaes de cincia e tecnologia e consagradas na prtica e em recentes
institucionalidades legais, estas possuem papel para reas de produo (dado a Fiocruz
possuir rea de produo, condio nica entre as IFES), sendo a Fiotec, neste caso,
uma exceo quando comparada s demais fundaes de apoio do pas, estando a
mesma impedida de vrias aes administrativas em apoio a necessidades das reas
de produo.
2.2. Modelo de gesto e natureza jurdico-legal: constrangimentos e solues
A referncia para a discusso deste ponto considera como distintos os conceitos de
modelo de gesto e natureza jurdica-institucional de uma organizao. A adequada
distino entre ambos permite observar os possveis e provveis constrangimentos
causados pela natureza jurdica. O modelo de gesto apresenta continuada
perspectiva evolucionria, decorrncia da permanente anlise estratgica e seguidas
demandas por ajustes, inclusive de natureza legal, momento em que o modelo
jurdico ou estrutura legal e normativa gera, ou tende a gerar, constrangimentos sobre
o modelo de gesto e portanto, sobre a prpria gesto estratgica. Assim,
compreende-se o modelo de gesto como mais amplo. A dimenso legal-normativa ou
modelo jurdico-administrativo apenas um componente do modelo de gesto.
Conforme Figura 1 pode-se representar um modelo de gesto estratgica a partir de
anlises de ambiente (externo, macroambiente e ambiente setorial, e interno,
recursos e competncias), incluindo as anlises de cultura e poder, que tratam das
expectativas das pessoas de influenciarem os propsitos organizacionais para se
definir estratgias e objetivos institucionais e depois transform-los em ao via
consecuo de macroprojetos estratgicos.

18

Figura 1 Modelo de Gesto Estratgica

Macroambiente

Legislao e
Regulamentao

Meio
Ambiente

Ambiente Setorial

Ator Regulador
Externo

Ator Independente/
Concorrente

Ator Parceiro

Ambiente Interno

Poltico Institucional

Tecnolgica

Organizao Corporativa
Ator Sociedade/
Usurio

Ator Fomentador

Unidades de
Atuao

Entidades de
Colaborao

Ator Fornecedor

Fatores
Scioculturais

Fatores
Econmicos

Condies de
Infraestrutura

No caso da Fiocruz, as anlises e direes estratgicas definidas no PLP e PQ (eixos,

objetivos e macroprojetos), e os demais momentos da gesto estratgica, so
apresentados na Figura 2, enquanto sntese do modelo de gesto estratgica Fiocruz.
Observa-se que o modelo se inicia com definio de agenda estratgica, calcada nas
anlises estratgicas, para em seguida gerar alinhamento institucional entre
corporao e unidades internas e externas, e depois iniciar o processo de execuo dos
macroprojetos para, ato contnuo, monitorar, avaliar e controlar gerencialmente a
instituio com processos de aprendizagem e comunicao institucional.
Do modelo explicitado na Figura 2, cabe destacar os seguintes relevantes aspectos:
a proposta de se efetuar, numa organizao profissional, planejamento
compartilhado de longo prazo, como definido recentemente no VI
Congresso Interno, com eixos, objetivos e macroprojetos estratgicos de
horizontes quadrienais, projetando resultados estratgicos para 2022.
a atual complexa estrutura jurdica da Fiocruz, comportando unidades
descentralizadas unidades de atuao, regidas por modelo autrquico, e
entidades de colaborao , caixa de assistncia FioSade, o FioPrev e a
fundao de apoio Fiotec, pessoas jurdicas de direito privado com as quais
so estabelecidas relaes contratuais.

19

a presena de importantes atores externos que interagem com a Fiocruz,

como os parceiros de produo, fornecedores de insumos, rgos
reguladores e a sociedade civil organizada, que so expresses, na
perspectiva de processo, das relaes responsveis por inputs, outputs e
controle organizacionais. A maioria dos referidos atores participa de toda a
gesto estratgica institucional, corporativamente e de per si, seja na
definio da agenda estratgica e montagem da matriz de contribuio do
alinhamento, seja na execuo dos macroprojetos e no processo de
aprendizagem. Convm destacar, como regra geral, a relevncia da
ampliao dos papis dos atores junto Fiocruz, como, por exemplo, dos
reguladores externos que poderiam se engajar no processo de gesto desde
a montagem da agenda estratgica.
o aprimoramento da estrutura de governana institucional ao colocar em
ao um novo colegiado, o Conselho Superior, com uma caracterstica
diferenciada em relao aos existentes: a independncia. exceo do
presidente da Fiocruz, seus integrantes no tm vnculo funcional com a
instituio e so de reas que refletem os principais interesses da
Fundao. Conforme a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), esse formato de colegiado amplia a transparncia e
responsabilidade institucional para o necessrio grau de profissionalismo e
efetividade. Ainda sobre governana convm relatar o novo papel a ser
assumido pelas cmaras tcnicas de maior vinculao aos conselhos
consultivos das unidades e tambm da importncia da ampliao da
integrao entre colegiados consultivos e deliberativos.
a estreita relao, numa organizao colegiada, entre a aprendizagem e a
gesto da deciso, na medida em que o comit de avaliao decide os
ajustes institucionais em plena articulao com os colegiados e
representaes.

20

Figura 2 Sntese do Modelo de Gesto Estratgica da Fiocruz

Conselhos Corporativos
Superior/CD/Congresso/
Cmaras Tcnicas

Conselhos/
Representaes dos
Atores

Comits de Avaiao

1A

Planos/Contratos/
Pactuaes
Unidades de
Atuao
Desenvolvimento e
Plano da Estratgia
Institucional:
Eixos, Objetivos e
Macroprojetos
Estratgicos

2
Alinhamento da Estratgia

Entidades de
Colaborao
Parceiros,
Fomentadores e
Fornecedores

Monitoramento,
Avaliao e Controle
Interno e Externo
Central de Resultados
com Aprendizagem via
Loops Operacionais e
Estratgicos

rgos
Reguladores
Sociedade/
Usurios

3
Plano de Ao e
Execuo

De outro lado, a natureza jurdico-institucional, que para o caso da Fiocruz, a define

enquanto fundao pblica de direito pblico, ou simplesmente fundao autrquica,
compreende no apenas e simplesmente a sua natureza, mas todo o conjunto legal e
normativo (interno e externo) aplicvel e definidor da prpria natureza jurdica.

Os constrangimentos e por conseguinte, solues (ou no) podem ser identificados

como gaps, falhas ou discrepncias, entre o modelo de gesto, a naturalmente
includos a misso, objetivos, projetos, metas e tudo mais, conforme apresentado em
sntese na Figura 2 e todo o aparato legal-normativo.
O Quadro 3 identifica ao menos partes deles, includas solues ou simplesmente
limites. Tal condio, discrepncias entre um dado modelo de gesto e sua natureza e
aparato jurdico, tender sempre a estar presente, bastante decorrente do natural
dinamismo do modelo, por este necessariamente procurar ou mesmo exigir o contnuo
alinhamento s necessidades da sociedade, estando o aparato regulatrio e normativo
muitas vezes a reboque.

21

Quadro 3 Modelo de gesto, aspectos legais e consequncias para a Fiocruz

Caractersticas
do
Modelo de Gesto
Desenvolvimento
de
Estrutura, Estratgia e do
Plano Estratgico da
Corporao e Unidades
de
Atuao
Descentralizadas (eixos,
objetivos
e
macroprojetos)

Marcos legais

Balizamentos dos Marcos Legais

Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

LDO, LOA, PPA, Lei

4320/64, Lei 8112,
Lei
da
Carreira
Fiocruz 11355/06

LDO A concesso de qualquer alterao de estrutura

de carreiras s pode ser feita: I - se houver prvia
dotao oramentria ...; II - se houver autorizao
especfica, ressalvadas as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista.
LDO - Estabelece de forma antecipada a orientao para
a elaborao do projeto da LOA do exerccio seguinte;
LOA Fixa o planejamento de curto prazo,
estabelecendo previso de receitas (arrecadao) e
despesas (gastos) para o ano seguinte;
PPA - Estabelece planejamento de mdio prazo, no
focalizando o longo prazo, sendo mais orientado pea
oramentria e menos ao planejamento;
Lei 4.320/64 Contm um conjunto de regras que no
permitem flexibilidade e/ou autonomia oramentria e
financeira;
Lei 8.112 e Lei da Carreira Fiocruz 11.355/06 Planejamento de Pessoal - Reduzida autonomia para
definir estrutura e funcionamento do plano de carreira e
cargos;

Configuraes organizacionais estticas; falta de autonomia legal para

adequar a estrutura organizacional dinmica organizacional (ex:
dficits de DAS) e utilizao de solues heterodoxas (ex: bolsas Fiotec
como remunerao por gratificao);
Induo de anlises estratgicas anuais e no plurianuais;
Planejamento Plurianual descontnuo; integrao plurianual
descontnua do Planejamento com a Gesto da Logstica, com a
Gesto Oramentria-Financeira e com a Gesto de RH;
Risco de contingenciamento; solues no convencionais para
transformar recursos anuais em plurianuais (ex: quadro com elevados
valores de restos a pagar); problema de falta de recursos disponveis
no incio do ano seguinte tanto para contratos (ex: contratos FNS com
limitaes de gesto fsico-oramentrias para perodos plurianuais)
como para recursos do tesouro (ex: duodcimo); necessidade de
solicitao formal para obteno de crdito suplementar; quadro de
composio oramentria da Fiocruz (LOA + Complemento POM+DA)
com dficit tendo-se que adotar solues heterodoxas; as bases de
negociao do recurso tesouro so limitadas, com critrios no
plenamente alinhados ao desempenho (ex. negociao de
suplementao sem critrio de desempenho); dificuldade de transferir
recursos entre rubricas; problemas de gesto de projetos de DT&I
(contratos plurianuais com lgica oramentria-financeira legal anual);
aplicaes financeiras com dependncia de autorizao mas ainda
assim com restries; Impossibilidade de apropriar-se do
excedente/supervit sem autorizao; impossibilidade de receber
recurso reembolsvel (contrair dvida); baixa capacidade de mobilizar
valores elevados de capital/investimento para reas como produo e
DT; tempo de espera para liberao de oramento em face da LOA;
impossibilidade de formao de capital (giro, reserva etc); dificuldade
de captao com o atual modelo jurdico (ex: BNDES) ou restrio de
acesso s fontes de financiamento pblicas ou privadas para financiar

22

Caractersticas
Modelo de Gesto

do

Marcos legais

Balizamentos dos Marcos Legais

Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

investimentos; ampliao da dependncia da captao externa, global
e por unidade

Dificuldade de planejar a carreira de servidores da Fiocruz em

funo de: (i) reposio de quadro apenas em face de concurso
pblico; (ii) baixos salrios e necessidade de criao de cargos por lei;
(iii) esgotamento e perdas do atual plano e dificuldade de negociao
no h instrumento contratual, h regras de adeso; (iv) restrio a
realizao de concursos para outros nveis que no o de incio de
carreira; (v) ampliao das restries por parte das fundaes de
amparo pesquisa na contratao de pessoal nos projetos asfundaes afirmam que no vo mais financiar a precarizao de
mo de obra da Fiocruz.
Governana da estratgia (planos corporativos e das unidades). A
governana da estratgia estabelece diretrizes e planos adequados
decididos em processo participativo, que terminam por constituremse em pea de fico em funo principalmente da falta de autonomia
decisria quanto a aspectos de estrutura, oramento de investimento
e gesto do longo prazo entre outros fatores;

Alinhamento entre a
Agenda Corporativa e os
Planos/Contratos
Plurianuais das Unidades
de
Atuao
Descentralizadas

LDO, LOA, PPA, Lei

4320/64, Lei da
Carreira
Fiocruz
11355/06,

LDO/LOA No fazem aluso ao processo de gesto

integrada do planejamento/oramento das unidades
que compem a corporao, e alm disso, a abordagem
anual;
PPA Com maior rigidez oramentria, trata a
instituio como nica, ignorando os efeitos da diviso
interna (unidades) sobre a gesto corporativa, no se
preocupando com o desdobramento da meta global e a
pactuao das metas individuais para o alcance da meta
global plurianual, nesse caso no mdio prazo;

O governo desconhece a performance das unidades de per si e como a

complexa rede de contribuio coletiva Fiocruz opera para o alcance
de metas e prazos institucionais (a Fiocruz no explicita a sua
diversidade institucional na sua inter-relao governamental formal,
no planejamento ou na execuo);
Pr obstculos transparncia da gesto institucional no se
consegue visualizar a gesto global integrada;
Reduo do poder de articulao e negociao com o governo
negociao no varejo sem a sinergia da cadeia de inter-relao;

23

Caractersticas
Modelo de Gesto

do

Marcos legais

Balizamentos dos Marcos Legais

Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

Lei .320/64 Permite a criao das UGRs, mas no

incorpora modelo de gesto de alinhamento.

Conhecimento do gasto oramentrio por unidade Fiocruz, via UGR,

mas desvinculado do planejamento e execuo de metas;
Desconhecimento do potencial de economia/ganho de escala e de
escopo gerenciais, mas tambm dos problemas para alcan-los;
Dificuldade de mostrar as necessidades de crescimento institucional,
seja atravs de investimentos de manuteno, seja mediante
aplicao recursos em atividades estruturantes da Fiocruz.

Alinhamento entre a
Agenda Corporativa e as
Entidades
de
Colaborao Caixa de
Assistncia e Fioprev

Lei/Decreto que cria a dependncia de autorizao do

governo para o financiamento do plano ou per capita;
Lei/Decreto que impede que o Fioprev complemente os
salrios dos servidores na aposentadoria;

FioSade - Desalinhamento entre as demandas de sade dos

trabalhadores (ex: incluso de demais agregados), o custo do plano
(autogesto com valores semelhantes aos de mercado) e a qualidade
dos servios prestados (ex: descredenciamento de mdicos, clnicas,
hospitais etc.) em funo do modelo de financiamento governamental
autorizativo;
Busca de solues alternativas por parte da fundao autrquica (ex:
injeo de novos recursos, contratao de servios pelo Nust) para
sanear e desonerar os servios prestados pela caixa de assistncia;
aportes de recursos sob outras formas;
Fioprev Impedimento legal do alcance de previdncia complementar
plena para os trabalhadores hoje atua apenas como previdncia
enquanto auxlio invalidez e auxlio morte para os herdeiros.

Alinhamento entre a
Agenda
Corporativa/
Unidades de Atuao -

Lei das Fundaes

de Apoio;

H resolues dos rgos de controle que exigem um

percentual de 67% (2/3) dos colaboradores dos projetos
pertencentes a instituio que apiam;

Governana para o alinhamento com as entidades de colaborao

Fioprev e Fiosade As entidades constituem colegiados com a
participao das unidades que decidem coletivamente as questes de
oferta de servios (servios e preos), mas que esbarram na rigidez
legal, seja nos servios de sade, seja nos servios de previdncia.
Os rgos de controle aplicam atos restritivos operao da Fiotec,
comprometendo sua autonomia;

24

Caractersticas
do
Modelo de Gesto
Descentralizadas e as
Entidades
de
Colaborao Fiotec

Marcos legais

Balizamentos dos Marcos Legais

Acrdo 2.731/2008- Estabelece regras para a

Administrao Fundacional - H verdadeira afronta ao
Art. 207 da Constituio Federal de 1988 que prev
autonomia do Ensino Superior e afronta ao artigo 218 da
Constituio Federal - Cincia e Tecnologia gozar de
incentivo pesquisa;
O Ministrio Pblico tem legitimidade para fiscalizar as
Fundaes (Cdigo Civil Art. 66 Cdigo Civil (Ministrio
Pblico Estadual). Porm, o MP Federal estende a
fiscalizao s fundaes de apoio em razo de o ente
apoiado ser Federal.

Alinhamento entre a
Agenda
Corporativa/Unidades de
Atuao
Descentralizadas e os
Parceiros/
Fomentadores

LOA, LDO, PPA, Lei

de Inovao, Leis
das
PPPs,
Regulamentao das
Agncias
Financiadoras

Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

No permitido fundao de apoio pagar bolsa como gratificao;
No permitido fundao de apoio contratar para realizar funes
que possam ser desempenhadas pela Fiocruz;
No permitido pagar bolsa a servidor para novos projetos de
cooperao externa (regra interna);
Os critrios para a contratao por dispensa e inexigibilidade de
licitao esto ainda mais rgidos, engessando a operacionalizao dos
projetos;
Em funo da ampliao dos controles externos fundao de apoio e
a consequente perda de autonomia e flexibilidade gerenciais, em
alguns casos j no compensa contrat-la para gesto de projetos;
Governana para o alinhamento com a entidade de colaborao
Fiotec. O processo decisrio da fundao de apoio alinhado
corporao e unidades descentralizadas, se utilizando de mecanismos
de gesto apropriados, mas a sua flexibilidade gerencial limitada
pelos rgos externos de controle, o que compromete a performance
da fundao e da Fiocruz, porque no mais resolve plenamente a
limitada autonomia gerencial da fundao autrquica;
Dificuldade de obteno de recursos vinculados s necessidades de
P&D e tempo de espera para liberao em face da LOA;
Impossibilidade de re-investimento imediato de excedente financeiro,
e concorrncia com o setor privado nacional e/ou pblico/privado
internacional;
Impossibilidade de formao de capital de giro, capitalizao ostensiva
e capital de reserva para depreciao e investimento;
Restrio ao acesso no mercado financeiro pblico ou privado para
financiar os investimentos;
Dificuldade de estabelecimento de parcerias estratgicas de longo
prazo com empresas;

25

Caractersticas
Modelo de Gesto

do

Marcos legais

Balizamentos dos Marcos Legais

Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

Regramentos Finep:

Os contratos no devem ser operados pelo Sisconv;

Procedimento de compras deve seguir a lei 8.666/93

Qualquer modificao (remanejamento de rubricas,

mudanas em equipamentos a serem comprados, etc), deve
ser previamente solicitada e s pode ser posta em prtica
com a aprovao formal da Finep.

Os recursos financeiros devem ser administrados em conta

exclusiva.

Alinhamento entre a
agenda
corporativa/unidades de
atuao
descentralizadas e os
fornecedores

Lei de Licitaes
8.666/;

Privilegia os menores preos e no a qualidade;

Contratos contnuos com prazo mximo de 60 meses;
Lista extensa de exigncias legais para os
processos/contratos de aquisio e importao;

Inadequao da legislao geral de licitao s reas industriais, de

pesquisa e de desenvolvimento cientfico ex. por no priorizar a
qualidade na aquisio de insumos;
Incompatibilidade das exigncias da legislao sanitria com o
procedimento descrito pela Lei 8.666/93 ex. dificuldade de
importao de insumos altamente especficos;
Processo administrativo de aquisio extenso e demorado;
Excesso de controle no processo de importao de insumos e
equipamentos;
Desalinhamento entre a gesto de insumos (materiais e
equipamentos) e gesto da operao dos processos institucionais
comprometendo resultados principalmente nas reas de produo e
P&DT&I.

Implementao do Plano
de Ao ou Execuo

LOA; PPA;
Lei 4.320/64,
8.112,
Lei

Lei
da

LOA/PPA - Execuo oramentria/financeira anual e

no plurianual;

Governana para o alinhamento com fornecedores o processo

decisrio com relao a fornecedores plenamente controlado pela
legislao que privilegia o preo e no a qualidade, limita o tempo de
contrato, possui extensa lista de exigncias, estando portanto em
grande parte fora da governana Fiocruz;
Dependncia de autorizao para aplicaes financeiras;
artifcios para transformar recursos anuais em plurianuais (ex: gerao
de restos a pagar, repasse de recursos para fundao de apoio etc);

26

Caractersticas
Modelo de Gesto

do

Marcos legais

Balizamentos dos Marcos Legais

Consequncias para o Modelo de Gesto da Fiocruz

Carreira
11.355/06

Lei 8.666 - Inadequao da legislao geral de licitao

s reas industriais, de pesquisa e de desenvolvimento
cientfico;

Dificuldade de execuo oramentria em funo dos recursos

oramentrios estarem atrelados aos elementos de despesa sem
possibilidade de transferncia entre rubricas/elementos;
Gesto do excedente financeiro na execuo - impossibilidade de
apropriar-se de supervit sem autorizao; impossibilidade de reinvestimento imediato de excedente financeiro na atividade
relacionada; impossibilidade de formao de capital de giro e capital
de reserva para depreciao e investimento;

Fiocruz

Limitao de gastos governamentais em determinados elementos de

despesa (ex: passagens e dirias);
Rigidez na gesto oramentria dificulta o estabelecimento do
oramento estratgico e sua diferenciao para o oramento
operacional.

27

2.3. Perspectivas e Limites da Fiocruz como Fundao Pblica Autrquica - Diagnstico de

Governana da Fiocruz
A governana pblica classicamente definida como a capacidade estatal de governar. Ou
seja, a habilidade de produzir polticas, gerir as polticas existentes e implement-las com
efetividade. Identificam-se mudanas na forma de gesto poltica, onde apresenta-se uma
alternativa para a gesto exclusivamente hierrquica ou de mercado, acrescentando-se a
gesto dos interesses da sociedade, incluindo parmetros como negociao, comunicao e
confiana. como se fosse assumida pelo Estado a concepo de mix de governana, mas
sob sua liderana.
Segundo Lffer governana pblica deve ser entendida como nova gerao de reformas
administrativas e de Estado que tm como objeto a ao conjunta, levada a efeito de forma
eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil,
visando uma soluo inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de
um desenvolvimento futuro sustentvel para todos os participantes.
Na governana pblica o Estado o agente da governana, transformando o Estado
tradicional, assumindo novas posturas como de Estado garantidor da produo (ex: coprodutor) do bem pblico, de Estado ativador das foras do terceiro setor e do mercado, de
Estado cooperativo com parcerias estratgicas. importante salientar que o Estado deve
manter sua responsabilidade mesmo em funo de eventual substituio dos prestadores
pblicos por redes de prestadores de servio, introduzindo, por exemplo, novas formas
regulatrias que dem sustentao governana pblica.
H muitos entraves plena efetivao da governana pblica como, por exemplo, os
perodos de mandatos que por vezes so inferiores ao espao ao timing das questes de
gesto, a capacidade limitada de estabelecer parcerias, a falta de gesto estratgica
integrada entre as esferas de governo e os problemas de coordenao central federal. Ainda
assim, h autores que consideram a governana pblica como o terceiro pilar da democracia
comunitria ao lado da democracia representativa e da democracia direta, sendo o seu
fundamento a cooperao por meio de alianas e redes tcnico-polticas.
Pode-se conceituar governana corporativa como a forma das organizaes organizarem
seus processos decisrios de tal sorte a assegurar acountabillity e responsiveness. Para a
OCDE, a governana corporativa est relacionada ao aumento da efetividade organizacional
por meio de mecanismos pelos quais as organizaes so conduzidas e, particularmente,
maneira pela qual aqueles que controlam a gesto do dia-a-dia da organizao so
responsabilizados por seu desempenho. A governana corporativa deve estimular
adequadamente o conselho deliberativo e a diretoria a perseguir objetivos que sejam do
interesse da organizao e das partes interessadas e facilitar a fiscalizao eficiente,
incentivando, assim, as organizaes a utilizar os recursos de maneira mais efetiva.
O Instituto Brasileiro de Governana (IBG) define governana corporativa como o sistema
pelo qual as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os
relacionamentos entre conselho de administrao, diretoria e rgos de controle. As boas
prticas de governana corporativa convertem princpios em recomendaes objetivas,
alinhando interesses com a finalidade de aperfeioar o valor da organizao, facilitando seu
acesso a recursos e contribuindo para sua longevidade.
28

Os princpios da governana corporativa so os seguintes, conforme a Australian National

Audit Office (Anao):
Liderana - A governana do setor pblico requer liderana desde o governo e/ou do
rgo executivo da organizao. O lder requer identificao e articulao da
responsabilidade, bem como a compreenso real e apreciao das vrias relaes
entre os atores da organizao e aqueles que so responsveis pela gesto dos
recursos e obteno dos resultados desejados.
Integridade - Relaciona-se com honestidade e objetividade, assim como com valores
de probidade na administrao dos recursos pblicos e gesto dos negcios da
entidade
Compromisso - Exige uma boa orientao das pessoas, que envolve uma
comunicao melhor; uma abordagem sistemtica gesto da organizao; uma
grande nfase nos valores da entidade e conduta tica; gesto do risco;
relacionamento com os cidados e os clientes e prestao de servio de qualidade.
Transparncia - Gerar comunicao institucional transparente, regular e estruturada,
reduzindo ao mnimo a assimetria e a desconfiana em relao s propostas.
Responsabilidade (accountability) Os princpios da governana corporativa
requerem de todos os envolvidos que identifiquem e articulem as suas
responsabilidades e as suas relaes.
Integrao Garantir que os elementos da governana esto holisticamente
integrados dentro de uma abordagem da organizao, pelos seus funcionrios e bem
compreendida e aplicada dentro das entidades, providenciando a integrao do
quadro de gesto estratgica, necessria para obter os padres de performance
requeridos para atingir as suas metas e objetivos.
A Figura 3 procura apresentar as principais partes do modelo de governana e de gesto da
Fiocruz.

29

Figura 3 Sistema de governana e estrutura de gesto da Fiocruz

Governana
Congresso Interno
Conselho
Superior

Conselho Deliberativo

Coletivo
Gestor

Institues de
Controle Externo

Cmaras
Tcnicas

Audtioria

Ouvidoria

Procuradoria

Entidades de
Colaborao
Caixa de
Assistncia

Presidncia

TCU etc.

Plano,
Relatrio de
Execuo

Contrato de
Contribuio

Caixa de
Previdncia
Fundao de
Apoio

Unidades
Descentralizadas
Unidade de
Apoio

Unidades
TcnicoCientficas

Unidades
TcnicoAdministrativas

Gesto

Na estrutura de governana constam os colegiados deliberativos, Congresso Interno e

Conselho Deliberativo, o Conselho Superior de Controle Social e a Ouvidoria, os comits
tcnicos cmaras e fruns tcnicos e o coletivo gestor, e os rgos de auto-controle como
a Auditoria e Procuradoria. A Presidncia, entendida como diretoria institucional, a
estrutura de interface entre a governana e a gesto estratgica. No mbito da gesto
estratgica convm salientar os diferentes tipos de vnculo jurdico-administrativo entre a
governana, as unidades descentralizadas e as entidades de colaborao.
Essa composio de vnculos mostra o quanto o sistema jurdico-administrativo da Fiocruz j
suficientemente complexo, exigindo diferentes tipos de controle.
No modelo jurdico-administrativo da autarquia corporativa as unidades descentralizadas
so, da mesma forma, pessoas jurdicas de direito pblico para prestar servio pblico ou
exercer atividade administrativa. Esto submetidas ao regime jurdico de gesto da
administrao direta, inclusive quanto a atos e processos administrativos, licitaes,
contrataes, bens, servidores pblicos, responsabilizao, prestao de contas, imunidades
tributrias e prerrogativas processuais. So supervisionadas por meio de seus planos
diretamente pela Presidncia, conselhos deliberativos e de controle social corporativos e
pelas instncias de auto-controle.
As entidades de colaborao so pessoas jurdicas de direito privado no estatais, sem fins
lucrativos, constitudas voluntariamente por particulares, que desenvolvem atividades de
relevncia pblica, essenciais coletividade, objeto de incentivo e fiscalizao regular do
30

Poder Pblico. O vnculo da autarquia com as entidades de colaborao estabelecido por

contrato pblico de colaborao, inclusive nas modalidades de contrato de gesto, termo
por monitoramento e avaliao das relaes contratuais estabelecidas.
Essa complexidade de vnculos da autarquia corporativa nos remete a importante parte da
governana que so os controles, em geral, segmentados em autocontrole, controle externo
e controle social, invariavelmente no integrados.
A Fiocruz no dispe de rede sistmica de controle interno. Entretanto, o controle
correcional exercido pela auditoria e tem carter reativo, podendo ser ativado por
provocao interna ou externa. Destaca-se o controle a priori apenas administrativo
exercido pelo rgo da Procuradoria Federal. O controle externo exercido comumente
pelo Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio; a Auditoria a interface
institucional para o controle externo. O controle social deve ser exercido pela sociedade civil
por meio da participao na gesto das polticas e programas pblicos, objetivando o
aperfeioamento da gesto pblica, a garantia da legalidade, a efetividade das polticas
pblicas e a eficincia administrativa. Na Fiocruz tem-se controle social no Conselho
Superior, na participao da sociedade nos conselhos deliberativos das unidades e na
Ouvidoria interna e externa.
Conforme observado acima, principalmente pelas recomendaes da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), os avanos na governana corporativa
da empresa pblica so hoje praticamente exigidos para a governana da fundao
autrquica. Assim, pode-se afirmar que, na perspectiva da governana corporativa Fiocruz, a
estrutura atual de governana como constituda, capaz de responder adequadamente na
eventual possibilidade de incorporao de subsidiria.

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