Sistemas Administrativos

Sistema Nacional de Bienes Estatales

Los edificios pblicos y la rentabilidad

mediante terceros
Roberto Jimnez Murillo(*)
NDICE
ANLISIS

I. Introduccin.

II. Entidades propietarias y afectatarias.

III. Obligaciones de las entidades administradoras de edificios pblicos.

IV. Uso de los edificios pblicos por particulares.

BITCORA INFORMATIVA
Anexo normatividad.

Resumen Ejecutivo
En el presente artculo el autor analiza, a grandes rasgos, el rgimen legal aplicable a la utilizacin de los bienes inmuebles de propiedad estatal, por parte de las entidades pblicas que
ostentan la propiedad de los mismos, as como de las entidades pblicas (y excepcionalmente, no pblicas) a quienes se les otorga el derecho de afectacin en uso sobre stos de manera
gratuita. En concreto, pone especial nfasis en el uso de los edificios pblicos, desarrollando
los lmites, obligaciones y atribuciones que asumen las entidades propietarias y las afectatarias.
Por otra parte, explica la posibilidad del uso de los edificios pblicos por parte de particulares
como mecanismo para generar rentabilidad, siempre y cuando no derive en una desnaturalizacin de los fines asignados a dichos bienes (finalidad pblica), ni tampoco los que han sido
establecidos en las Resoluciones administrativas correspondientes al derecho de propiedad o
afectacin en uso.

I. INTRODUCCIN

(*) Abogado de la Universidad Mayor de San Marcos

(UNMSM). Con estudios en Maestra en Derecho
Constitucional en la Pontificia Universidad Catlica
del Per (PUCP). Ex Gerente Legal de la Superintendencia de Bienes Nacionales (1993-2003). Ex
Asesor de la Alta Direccin del Ministerio de Justicia
(2004-2006) y ex Asesor de la Alta Direccin del
Ministerio de Salud (2006-2007). Actualmente,
es Consultor en Gestin Patrimonial del Estado y
Derecho Administrativo.

Los bienes inmuebles estatales son usados y utilizados esencialmente por las entidades propietarias o asignatarias en su uso
para el cumplimiento de sus fines legales y
estatutarios. En consecuencia, los titulares
de dichas entidades o los funcionarios a
cargo de la administracin inmobiliaria no
pueden destinarlos a usos diferentes, para
los que inicialmente han sido entregados en
propiedad o en uso.
Sin embargo, lo antes anotado que aparece como una regla, no es rgida en s misma,
pues la dinmica de la gestin administrativa
de toda entidad pblica implica que dicha finalidad admita tambin, de manera accesoria
y restrictiva, el concurso o concurrencia de
terceros usuarios en el inmueble, a fin de que
presten servicios colaterales, prestacin que
dicha prestacin implique un beneficio a nivel
de servicios al pblico usuario al que presta
atencin o un beneficio econmico, cuando
corresponda al caso concreto.
Lo que importa en todos los casos es que
la esencia de la finalidad del uso se respete y se mantenga en el tiempo, sin presentar
distorsiones con la inclusin de servicios de
terceros en el interior o exterior de los edificios pblicos. Se trata, pues, de advertir una
razonabilidad del uso, en el marco de las normas generales del Sistema de Bienes Estatales, como tambin en la finalidad que deben
cumplir cada una de las entidades pblicas
con el pblico en general, incluyendo su propio personal.

II. ENTIDADES PROPIETARIAS Y AFECTATARIAS

Las entidades pblicas utilizan los edificios
pblicos, principalmente, en condicin de propietarias o de afectatarias en uso. A travs de
cualquiera de estos ttulos, los edificios pblicos deben ser aplicados para una determinada
finalidad.
2.1 Entidad propietaria.- Cuando una
entidad pblica es propietaria del edificio pblico, ejerce los atributos de la
propiedad que le permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar el bien.
Tratndose de bienes de propiedad
estatal, asistimos a un derecho de propiedad especial que se sustenta en el
derecho pblico y supletoriamente en
el derecho privado. La entidad pblica
puede realizar todos los actos patrimoniales de administracin, registro y
disposicin, conforme al ordenamiento jurdico de los bienes estatales. No
puede libremente realizar actos jurdicos independientes de dicho ordenamiento.
2.2 Entidad afectataria.- El Reglamento de
la Ley N 29151, Ley General del Sistema
Nacional de Bienes Estatales, aprobado
por Decreto Supremo N 007-2008-VIVIENDA (en adelante el Reglamento) define la figura de la afectacin en uso en los
siguientes trminos:

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Artculo 97.- Por la afectacin en uso

slo se otorga el derecho de usar a ttulo
gratuito un predio a una entidad para que
lo destine al uso o servicio pblico y excepcionalmente para fines de inters y desarrollo social. Las condiciones especficas
de la afectacin en uso sern establecidas
en la Resolucin que la aprueba o en sus
anexos, de ser el caso.
La afectacin en uso predial constituye,
ms que un derecho, un beneficio patrimonial. Se materializa mediante un
procedimiento administrativo por el cual
una entidad pblica habilitada para aprobar tal acto, como puede ser el caso de
la Superintendencia Nacional de Bienes
Estatales (SBN), Gobierno Regional o Gobierno Local, otorga el beneficio del uso
y administracin de manera integral un
predio de propiedad estatal a una entidad pblica y excepcionalmente, a una
entidad no pblica, para que mediante
su utilizacin pueda realizar actividades
o acciones en beneficio de la comunidad
a travs de la prestacin de sus servicios.
Los atributos que ostenta el afectatario
son los ms similares a los de un propietario, con la diferencia que la afectacin
est sometida a obligaciones pre-establecidas y que adems, no puede disponer
del bien, sino solamente lo puede hacer
la entidad propietaria (afectante).

III. OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES ADMINISTRADORAS DE EDIFICIOS PBLICOS

3.1 De las entidades propietarias.- Las entidades propietarias de edificios y predios
en general no pueden realizar una administracin arbitraria y alejada de los fines
pblicos. En realidad, ninguna entidad
pblica puede realizar abiertamente fines
privados con los bienes de propiedad
estatal, pues ello implicara que se deje
de atender las actividades y funciones
administrativas a las que se deben dichas
entidades, a propsito del soporte que
brinda un edificio pblico.

El artculo 10 del Reglamento refiere un
conjunto de funciones, atribuciones y obligaciones que las entidades deben asumir.
Entre ellas se puede identificar las relacionadas a las entidades propietarias, a saber:
a) Identificar los bienes de su propiedad
y los que se encuentren bajo su administracin.
b) Realizar inspecciones tcnicas de sus
bienes y de los que se encuentran
bajo su administracin para verificar
el uso y destino a fin de lograr una eficiente gestin de los mismos.
c) Procurar que los bienes inmuebles de
su propiedad o los que estn a su cargo, mantengan o incrementen su valor de acuerdo a la finalidad asignada.
(...)
m) Formular denuncias ante las autoridades correspondientes por el uso indebido o prdida de sus bienes y de los que
se encuentren bajo su administracin.

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La normatividad antes referida nos permite

establecer los parmetros del uso conforme al destino del bien en contraposicin
del uso indebido del mismo. Todo edificio
pblico est destinado a una determinada
finalidad y en ese contexto, una determinada entidad es propietaria de dicho bien
o administrador con algn ttulo (afectatario, por ejemplo). Un edificio pblico
no estar destinado a ninguna finalidad
pblica cuando dicho bien, por ejemplo,
est desocupado y sin plan de disposicin
inmediata. En consecuencia, la obligacin
natural de toda entidad pblica propietaria ser la de mantener el cumplimiento de
la finalidad estatutaria, a travs del soporte
que brinda un edificio pblico.

3.2 De las entidades afectatarias.- Por su

parte, las entidades pblicas afectatarias
tambin se someten a un conjunto de
obligaciones, ciertamente ms especficas a nivel de normatividad que en el caso
de las entidades propietarias.

As pues, el artculo 102 del Reglamento
seala que las entidades afectatarias se
encuentran sometidas a un conjunto de
obligaciones frente a la entidad afectante,
las mismas que son de ejecucin continua.
Sin lugar a dudas, la principal obligacin
de la entidad afectataria es cumplir con la
finalidad de la afectacin en uso. Recordemos que el procedimiento se inicia con
una peticin sustentada, en la cual debe
encontrarse el detalle de las actividades a
realizar a propsito del uso del predio, por
lo que mal una entidad recin empezar a
planificar su uso y administracin una vez
que le sea aprobada su solicitud.

La entidad afectataria debe hacer un
uso diligente y racional del predio, para
lo cual debe realizar todos los gastos de
conservacin, mantenimiento y mejoras,
cuando corresponda, asumiendo tambin los gastos de servicios pblicos (luz,
agua,) y tributos municipales (impuesto
predial, serenazgo), como le corresponde
igualmente a las entidades pblicas propietarias. La afectataria actuar como un
cuasi-propietario, asumiendo todas las
acciones necesarias para su debido uso y
mantenimiento del predio en el dominio
del Estado, lo que incluye las facultades de
administracin, usufructo y recuperacin
del predio, en caso puedan suceder acciones de usurpacin o similares. Al culminar
el plazo de la afectacin en uso o cuando
ocurra una eventual renuncia al beneficio
patrimonial, la afectataria debe entregar
el predio en condiciones similares a las
de la fecha de la entrega. Lo usual es que
los predios se entreguen con mejoras y
acondicionamientos. Sin embargo, puede
ocurrir el caso de que el predio haya sido
susceptible de un siniestro por causa externa, en cuyo caso la entidad afectataria
debe asumir la responsabilidad resarcitoria correspondiente, segn el resultado de
las investigaciones respectivas.

"() Las entidades propietarias

de edificios y predios en general
no pueden realizar una administracin arbitraria y alejada de los
fines pblicos. En realidad, ninguna entidad pblica puede realizar abiertamente fines privados con los bienes de propiedad
estatal, pues ello implicara que
se deje de atender las actividades y funciones administrativas
a las que se deben dichas entidades, a propsito del soporte que
brinda un edificio pblico. ()"
3.3 La extincin de la afectacin en uso

Como consecuencia del posible incumplimiento de las obligaciones que el Reglamento impone a las entidades afectatarias, opera la extincin de la afectacin
en uso conforme a la causal respectiva, en
cada caso. As entonces, las causales de
desafectacin se encontrarn sustentadas en hechos concretos imputables, en
la mayora de casos, a acciones u omisiones de los afectatarios en uso o a transgresiones al ordenamiento jurdico en
materia de bienes estatales.
Conforme al artculo 105 del Reglamento, la afectacin en uso podra extinguise
por:
1. Incumplimiento y/o desnaturalizacin de su finalidad: Slo si el afectatario incumple el fin o realiza una
actividad completamente distinta
e incompatible con su otorgamiento, procede esta causal. La finalidad
se tiene que establecer expresa y de
manera indubitable en la Resolucin
aprobatoria. Es recomendable que la
finalidad siempre sea detallada, cuando corresponda, evitando frases genricas o postulados programticos.
Por desnaturalizacin, en cambio, se
debe entender la distorsin, incompatibilidad con finalidades pblicas y
de gestin administrativa, como tambin el cambio abrupto de la finalidad
inicialmente establecida en la Resolucin aprobatoria. Se asume que el
predio al otorgarse a ttulo gratuito,
debe estar al servicio de intereses pblicos y de la colectividad en general,
por lo que la norma acertadamente
determina la extincin cuando el beneficio que reporta el predio es distinto al programado o cuando el mismo
se canaliza para intereses particulares,

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pueden instalar, previo consentimiento
y aprobacin de la entidad propietaria
y afectataria, cabinas de servicios pblicos de telefona. Ello en nada tergiversa
o desnaturaliza la finalidad asignada,
pues la comunicacin telefnica debe
entenderse como un mecanismo de
facilidad al pblico usuario de los servicios administrativos que presta la entidad pblica.

como puede ser el caso de una institucin privada que realiza actividades
nicamente a favor de sus directivos.

IV. USO DE LOS EDIFICIOS PBLICOS POR
PARTICULARES

En el contexto antes comentado, acerca

de los lmites, obligaciones y atribuciones que
asumen las entidades pblicas y afectatarias, se
advierte una casustica de usos permitidos de
determinados espacios de los edificios pblicos
por parte de particulares, sin que ello conlleve
una desnaturalizacin de los fines asignados, ni
tampoco los que han sido establecidos en las
Resoluciones administrativas correspondientes
al derecho de propiedad o afectacin en uso.
As entonces, advertimos casos como:
4.1 Uso para agencias bancarias: Algunos
edificios pblicos, por su distribucin y
estructura arquitectnica, admiten que al
interior de las entidades pblicas puedan
instalarse agencias bancarias pblicas o
privadas que presten servicios principalmente a los administrados y pblico en
general, que accede a dichas instalaciones. Corresponder, como en la mayora
de casos, a que la entidad propietaria o
afectataria suscriba el correspondiente
convenio estableciendo los trminos y
condiciones, as como las obligaciones
que asume la agencia bancaria ante la
entidad propietaria o afectataria respecto
del uso del espacio o ambiente asignado.
Criterios similares pueden aplicarse para
la instalacin de cajeros automticos.
4.2 Telfonos Pblicos: Las instituciones
prestadoras de servicio de telefona

4.3 Servicios de fotocopias: En la actualidad,

las entidades pblicas tienen la tendencia
de contratar los servicios de empresas que
brindan el servicio de fotocopias a las entidades pblicas, para lo cual stas en coordinacin con la Unidad de Control Patrimonial y/o la Unidad de Logstica, le asignan
los correspondientes espacios para que en
dichos lugares presten los servicios al personal de las respectivas unidades orgnicas
asignadas o al pblico usuario de los servicios de la entidad pblica, si fuera el caso.
En nuestro criterio, ello no debe conllevar
mayores formalidades contractuales, pues
ms bien es la entidad pblica la que obtiene el beneficio, lo cual debe estar contenido
en las condiciones y trminos que originan
el proceso de contratacin del servicio.
4.4 Servicios de restaurantes: El personal
de las entidades pblicas debe contar con
algunos elementos de apoyo para su desempeo al interior de la entidad pblica.
Uno de ellos, es contar con un servicio de
refrigerio y alimentacin, principalmente
para el personal, en cuyas instalaciones una
empresa o particular preste dichos servicios. Dicha empresa o particular har uso
del espacio asignado, el mismo que estar
regulado por los trminos y condiciones

del contrato respectivo que suscribir la entidad. Es de advertir que en este caso, si ser
necesario la suscripcin de un convenio
con prestaciones a ttulo oneroso por parte
del conductor de la actividad negocial.
4.5 Servicios de publicidad exterior: Las
entidades pblicas propietarias o afectatarias pueden por s mismas decidir el
mejor uso y administracin de los espacios areos (azoteas) y de las fachadas colaterales de los edificios bajo su administracin, a los efectos que empresas particulares puedan instalar avisos publicitarios o paneles de publicidad. Tratndose
de una actividad que rentabiliza el uso de
los bienes estatales, corresponder que
solamente las entidades pblicas titulares decidan por s mismas la aprobacin
de realizar o no tales contratos con dichas
empresas de publicidad. En este contexto, la entidad afectataria, por su condicin
de tal, no se debe someter a que la entidad afectante le imponga la obligacin
de admitir a una empresa de publicidad
para que instale paneles o avisos en sus
instalaciones. Hay que distinguir entre
el derecho de propiedad de la entidad
afectante y las obligaciones como beneficios de la entidad afectataria. En los
casos de una decisin independiente y
autnoma, corresponder que el edificio
pblico califique positivamente ante los
requerimientos tcnicos y municipales y
de defensa civil para la instalacin de los
respectivos paneles publicitarios. En esa
lnea de gestin, ser necesario que la entidad pblica suscriba el contrato correspondiente, cuyos fondos deben reputarse
como ingresos propios de la entidad.

Bitcora Informativa
Anexo Normatividad
REGLAMENTO DE LA LEY GENERAL DEL
SISTEMA DE BIENES ESTATALES
Artculo 10.- Funciones, atribuciones y obligaciones de las entidades
Son funciones, atribuciones y obligaciones de
las entidades, las siguientes:
a) Identificar los bienes de su propiedad y los que
se encuentren bajo su administracin.
b) Realizar inspecciones tcnicas de sus bienes y
de los que se encuentran bajo su administracin para verificar el uso y destino a fin de lograr
una eficiente gestin de los mismos.
c) Procurar que los bienes inmuebles de su propiedad o los que estn a su cargo, mantengan o
incrementen su valor de acuerdo a la finalidad
asignada.
d) Efectuar el diagnstico de la situacin tcnica
y legal de sus bienes y de los que se encuentran
bajo su administracin, ejecutando cuando
corresponda, las acciones de saneamiento
tcnico y legal de los mismos, de acuerdo a la
normatividad vigente.
e) Remitir y/o actualizar la informacin sobre los
bienes de su propiedad o los que se encuentren

f)

g)

h)

i)

j)
k)

bajo su administracin, para su incorporacin

en el SINABIP.
Poner a disposicin de los Gobiernos Regionales
o de la SBN los bienes que no resulten de utilidad
para la finalidad asignada o aquellos que se encuentren en estado de abandono, en el marco de
la aplicacin de una poltica del uso racional de
los bienes y gestin inmobiliaria eficiente.
Aprobar los actos de saneamiento, adquisicin
y administracin de sus bienes, organizando los
expedientes sustentatorios correspondientes,
procurando el mejor aprovechamiento econmico y social de los mismos.
Disponer de sus bienes, previa opinin tcnica
de la SBN, de acuerdo a lo regulado en el Reglamento y con las excepciones sealadas en la
Ley y dems normas sobre la materia.
Contratar Plizas de Seguros para los bienes de
su propiedad y los que se encuentren bajo su
administracin, conforme a la prioridad y disponibilidad presupuestal.
Aprobar el Alta y la Baja de sus bienes.
Realizar las dems acciones vinculadas a bienes muebles, tales como:
k.1) Aprobar los actos de adquisicin, administracin y disposicin.

k.2) Organizar y presidir los actos mediante los

cuales se dispone su enajenacin.
k.3) Codificarlos.
k.4) Realizar Inventarios Anuales.
l) Aplicar sanciones administrativas al personal
que incumpla la normatividad sobre el SNBE,
de acuerdo las normas de la materia.
m) Formular denuncias ante las autoridades correspondientes por el uso indebido o prdida
de sus bienes y de los que se encuentren bajo su
administracin.
n) Realizar consultas a la SBN sobre la aplicacin o
interpretacin de las normas sobre adquisicin,
registro, supervisin, administracin y disposicin de los bienes estatales.
o) Las dems que establezca la normatividad vigente.
Artculo 11.- De la Unidad Orgnica responsable del control patrimonial
La planificacin, coordinacin y ejecucin de
las acciones referidas al registro, administracin,
supervisin y disposicin de los bienes de propiedad
de la entidad y de los que se encuentren bajo su administracin, son de responsabilidad de la Unidad
Orgnica existente para tal fin.

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