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Alessandro Candeas | Alexander Cambraia Vaz | Carlos Mauricio Ruivo Machado | Daniel Tarrag Sanfeliu
Fabiana de Menezes Soares | Isadora Cruxn | Linara Oeiras Assuno | Joana Alencar
Jos Celso Cardoso Jr. | Jos Luiz Pagnussat | Juliano Ribeiro Veloso | Maria Teresa Ramos da Silva
Marcus Vinicius de Azevedo Braga | Otvio Ventura | Ronaldo Coutinho Garcia | Srgio Roberto Guedes Reis
Uriella Ribeiro | Quim Brugu Torruella
PLANEJAMENTO BRASIL SCULO XXI: INOVAO INSTITUCIONAL E REFUNDAO ADMINISTRATIVA ELEMENTOS PARA O PENSAR E O AGIR
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LIVRO
LIVRO
Organizador
Jos Celso Cardoso Jr.
25/09/2015 15:28:07
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LIVRO
Organizador
Jos Celso Cardoso Jr.
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Interino Vitor Pinto Chaves
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LIVRO
Organizador
Jos Celso Cardoso Jr.
Braslia, 2015
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO ........................................................................................9
PREFCIO .................................................................................................11
INTRODUO ..........................................................................................17
PARTE I
DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO.......................................................29
CAPTULO 1
H UM PENSAMENTO ESTRATGICO PARA O BRASIL?................................31
Alessandro Candeas
CAPTULO 2
AO ESTATAL, DESENVOLVIMENTO E DEMOCRACIA:
ELEMENTOS PARA UMA DISCUSSO NA CONTEMPORANEIDADE...............61
Alexander Cambraia Nascimento Vaz
CAPTULO 3
A QUALIDADE DA LEI NO CONTEXTO DO DESENVOLVIMENTO:
DESAFIOS PARA O BRASIL NO SCULO XXI...............................................103
Fabiana de Menezes Soares
Linara Oeiras Assuno
PARTE II
PLANEJAMENTO E GESTO.......................................................................133
CAPTULO 4
POLTICA E PLANEJAMENTO NO BRASIL: BALANO HISTRICO
E PROPOSTAS AO PLANO PLURIANUAL 2020-2023...................................135
Jos Celso Cardoso Jr.
CAPTULO 5
PLANEJAMENTO E GESTO GOVERNAMENTAL NO BRASIL:
CONFLITOS ENTRE NITI E NYAYA...............................................................171
Otvio Ventura
CAPTULO 6
ARRANJOS INSTITUCIONAIS, CARREIRAS PBLICAS E A CAPACIDADE
DE PLANEJAMENTO DO ESTADO BRASILEIRO............................................185
Jos Luiz Pagnussat
PARTE III
GESTO E PARTICIPAO..........................................................................235
CAPTULO 7
A ADMINISTRAO PBLICA DELIBERATIVA: INTELIGNCIA COLETIVA
E INOVAO INSTITUCIONAL A SERVIO DO PBLICO..............................237
Daniel Tarrag Sanfeliu
Quim Brugu Torruella
Jos Celso Cardoso Jr.
CAPTULO 8
PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO FEDERAL: UM OLHAR
A PARTIR DAS CONFERNCIAS NACIONAIS DE POLTICAS PBLICAS........259
Joana Alencar
Isadora Cruxn
Uriella Ribeiro
CAPTULO 9
PPA COMO ESPAO DE APRENDIZAGEM DA PARTICIPAO SOCIAL:
UM OLHAR METODOLGICO A PARTIR DA EXPERINCIA
RECENTE DA BAHIA..................................................................................295
Maria Teresa Ramos da Silva
PARTE IV
PARTICIPAO E DESENVOLVIMENTO.......................................................307
CAPTULO 10
MODELO DE INTEGRAO DE AGENDAS: PROPOSTA PARA O DESENHO
DE PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS A PARTIR DO PARADIGMA DE
GOVERNO ABERTO....................................................................................309
Srgio Roberto Guedes Reis
CAPTULO 11
DESAFIOS NA RETROALIMENTAO DO PLANEJAMENTO: OBSTCULOS
E SINERGIAS COM AS AES DOS RGOS DE CONTROLE.......................337
Carlos Maurcio Ruivo Machado
Marcus Vinicius de Azevedo Braga
CAPTULO 12
MONITORAMENTO ESTRATGICO DE POLTICAS PBLICAS: REQUISITOS
TECNOPOLTICOS, PROPOSTA METODOLGICA E IMPLICAES
PRTICAS PARA A ALTA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA...............365
Jos Celso Cardoso Jr.
APRESENTAO
PREFCIO
Honradamente aceitei o generoso convite de Jos Celso Cardoso Jr. para prefaciar
este importante e oportuno livro. Mas antes de dar incio tarefa, julgo necessrio
situar a obra no mbito do esforo hercleo que Jos Celso vem empreendendo
para colocar a problemtica do planejamento do desenvolvimento brasileiro
no foco de interesse de autoridades governamentais e dos atores sociais pertinentes.
Nenhum pas se desenvolve sem projeto nacional, planejamento estratgico
e, na atualidade, legtima conduo por parte de um Estado Democrtico de
Direito impelido por uma cidadania ativa e participativa. Todavia, tal entendimento
ainda no entrou nas mentes e nos coraes dos que, objetiva e subjetivamente,
deveriam exercit-lo.
Da, ento, a importncia crucial do trabalho de convencimento, mobilizao
e articulao levado a cabo por Jos Celso, coordenador da coleo Pensamento
Estratgico, Planejamento Governamental & Desenvolvimento no Brasil Contemporneo.
Reunir comprometidos colaboradores espalhados nas mais diversas instituies,
em diferentes espaos sociogeogrficos, com olhares variados sobre a problemtica
considerada, e que, registre-se, contribuem desprendida e graciosamente para
materializar a coleo, conseguir um feito extraordinrio. Portanto, muito me
orgulha participar de um movimento com tamanha envergadura.
O que vem a seguir corresponde a uma tentativa de apreender o inestimvel
conhecimento e as valiosas proposies surgidas nas reflexes ofertadas pelos autores
para tentar responder uma pergunta que, de maneiras vrias, permeia muitos dos
trabalhos do presente volume e dos que o antecederam: visvel o arranjo institucional
do planejamento estratgico governamental brasileiro?
O arranjo institucional entendido como o conjunto de regras, mecanismos e
processos que definem a forma particular como se coordenam atores e interesses na
implementao de uma poltica especfica. Logo, so os arranjos institucionais que
dotam (sim ou no, mais ou menos) os Estados e os seus governos de capacidade
tcnica e poltica para realizar os objetivos a que se propem.
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Prefcio
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Prefcio
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INTRODUO
1 VISO GERAL
Ademais, na atualidade, a importncia renovada do planejamento governamental em ambientes democrticos (ambientes estes que so, por excelncia,
complexos, incertos e dinmicos) refora a crena nesta atividade do Estado como
a nica realmente capaz de transformar informao em conhecimento aplicado,
e este em ao concreta e objetivada de governos. a nica capaz de reduzir o
mundo de incertezas radicais de nossas sociedades a riscos minimamente calculveis
do ponto de vista probabilstico, fazendo os governos, com isso, migrarem da
improvisao absoluta na conduo da administrao pblica para o mnimo de
racionalizao, tornando possvel a busca pela trade eficincia, eficcia e efetividade
das aes governamentais.
1. Colaboraram para esse texto os seguintes colegas: Ronaldo Coutinho Garcia, Roberto Rocha Pires e Paulo Barea
Coutinho. O resultado final, no entanto, de minha inteira responsabilidade, razo pela qual isento os mencionados
colegas por qualquer uso abusivo ou equivocado de suas ideias.
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Para tanto, o PPA precisa ser visto e tido pelo governo como aliado estratgico,
e no como obstculo constitucional, mal necessrio da burocracia ou inimigo
pblico a ser ignorado ou derrotado no campo de batalha da poltica pblica.
Em outras palavras: ns no falamos de planejamento como algo utpico (se bem
que planejamento se refira tambm, necessariamente, a utopias...), mas sim como
funo precpua e indelegvel do Estado, funo governamental cada vez mais
necessria no mundo contemporneo. No como panaceia, mas sim como parte de
solues condizentes com a complexidade e heterogeneidade das questes sociais e
econmicas em nossas sociedades. Recusar a alternativa planejadora, seja em nome
do mercado, seja em nome das dificuldades intrnsecas de estruturao e institucionalizao desta atividade, seria tremenda falta de compreenso de governantes
sempre premidos por solues aparentemente rpidas e fceis no curto prazo.
Situao esta que raramente ser capaz de ir s razes dos problemas, tampouco de
aventar solues estruturantes e perenes para eles.
2. Como me alerta o colega Paulo Coutinho, da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI),
o planejamento governamental opera, por vezes, com fortes restries polticas. Ainda assim, h sempre nos governos
dos Estados nacionais algum espao institucional que opera como espcie de inteligncia coordenadora com poder
efetivo, mesmo que no tenha uma placa na porta, dizendo: Ministrio do Planejamento. Isto se d mesmo em cenrios
dramticos, como nos do exemplo as vastas guerras do sculo XX. No obstante, apesar da fraqueza do principal
instrumento formal de planejamento dos governos no Brasil, o Plano Plurianual (PPA), que no logrou ser institudo
como instrumento efetivo de gesto e organizao do governo, visto, ainda que impropriamente, como vitrine em
que os rgos setoriais procuram ver refletidas suas polticas. Constar no PPA ndice de fora e status tambm
para os partidos que compem o governo. Assim sendo, o acompanhamento estratgico do PPA exige, alm da boa
construo dos programas, tcnicas e iniciativas de monitoramento e avaliao de recortes temticos eleitos como
estruturantes. Esta eleio a ponta poltica do PPA: quanto melhor articulada com o comando poltico do governo,
maior a possibilidade de sucesso.
Introduo
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Nesta que j a segunda dcada do sculo XXI, pode-se afirmar que desenvolvimento
e democracia como conceitos histrico-tericos e categorias sociopolticas
nunca estiveram to presentes nos debates e embates pblicos da academia ou da
sociedade como no Brasil da atualidade. No obstante, tais debates e a prpria
produo acadmica reflexiva que lhe corresponde esto ainda dominados seja
por diferenas gritantes de perspectivas e definies acerca de ambas as ideias, seja
por uma grande distncia entre aqueles que acreditam ser possvel algum tipo de
combinao concreta virtuosa entre ambas e aqueles que se mostram por razes
diferentes, direita e esquerda do espectro poltico-partidrio fortemente
descrentes de tal possibilidade prtica.
Mas, independentemente de tais clivagens, parece tambm correto afirmar
que ao menos trs fenmenos em curso a saber: i) redefinies contemporneas do
conceito e do sentido de desenvolvimento; ii) multiplicao das formas e dos procedimentos
de expresso e vocalizao de temas de relevncia pblica e tomada de decises polticas;
e iii) transformaes na estrutura e nas formas de atuao do Estado e em suas interaes
com a sociedade (atores econmicos, polticos e sociais) na produo de polticas pblicas
esto exigindo no s um aprofundamento das reflexes histrico-tericas
acerca dos significados e alcances de cada um dos trs fenmenos citados, como
demandando novos arranjos sociopolticos ou solues institucionais para cada
um deles, sob pena de Estado e sociedade no conseguirem, ao menos no Brasil,
realizar seus ideais de desenvolvimento e de democracia neste restante de sculo
XXI que se tem pela frente.
Em primeiro plano, quanto reconceituao e ressignificao do desenvolvimento
no sculo XXI, talvez j seja possvel dizer que o desenvolvimento, hoje, j no mais
como era antigamente. Em outras palavras: ao longo do sculo XX, depois de ter
nascido e crescido fortemente associado dinmica industrial do crescimento
econmico, o conceito de desenvolvimento foi sendo criticado e revisitado por
diversos autores, escolas de pensamento e abordagens cientficas, de modo a romper-se
tanto o reducionismo como o economicismo a ele originalmente correlacionados.
Introduo
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Para tanto, muito ajudou o prprio fracasso dos projetos e trajetrias nacionais
de desenvolvimento centrados predominantemente na dimenso econmica
do crescimento pela via industrial, pois na maioria dos casos e a experincia
concreta dos pases latino-americanos sintomtica a esse respeito elas vieram
acompanhadas de longos anos de autoritarismo e supresso de direitos humanos,
civis e polticos e/ou produziram resultados deletrios em termos de sustentabilidade
ambiental e humana, materializados em indicadores crescentes ou elevados de
degradao do uso do solo, da gua e do ar, bem como de pobreza, indigncia e
desigualdades sociais e laborais de mltiplas dimenses.
Dessa feita, preciso reconhecer que, nos dias que correm, a ideia e a prxis do
desenvolvimento vm adquirindo ainda que mui gradativamente! conotaes e
significados muito mais amplos, complexos e dinmicos. Fala-se aqui de um sentido
de desenvolvimento que compreende, dentre outras, as seguintes dimenses ou
qualificativos intrnsecos: i) insero internacional soberana; ii) sustentabilidade
ambiental e humana; iii) macroeconomia do crescimento, estabilidade e emprego;
iv) infraestrutura econmica, social e urbana; v) estrutura tecnoprodutiva avanada
e regionalmente integrada; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de
oportunidades; e vii) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia
(Cardoso Jnior, 2014).
Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo
de desenvolvimento para o pas, essas dimenses certamente cobrem parte bastante
extensa do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios
de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e qualificante,
produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade
ambiental e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualificada.
Com isso, recupera-se nas agendas nacionais a viso de que o Estado parte
constituinte em outras palavras, no exgeno do sistema social e econmico
das naes, sendo em contextos histricos de grandes heterogeneidades e
desigualdades como o brasileiro particularmente decisivo na formulao e na
conduo de estratgias virtuosas de desenvolvimento. Entendido este, ademais,
no como fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na
ausncia de induo minimamente coordenada e planejada e reconhecidamente
no totalizante , muito dificilmente um pas conseguir combinar satisfatria
e simultaneamente aquelas vrias e complexas dimenses supracitadas, que se
colocam como constitutivas de projetos polticos concretos e contemporneos de
desenvolvimento em escalas nacionais. Pois, por mais que as economias nacionais
estejam internacionalizadas do ponto de vista das possibilidades de valorizao
dos capitais individuais e do crescimento nacional ou regional agregado, parece
evidente que ainda restam dimenses considerveis da vida social sob custdia das
polticas nacionais, o que afiana a ideia de que os Estados nacionais so ainda
os principais responsveis pela regulao da vida social, econmica e poltica em
seus espaos fronteirios.
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Introduo
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Introduo
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Introduo
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Parte I
Desenvolvimento e Planejamento
CAPTULO 1
1 INTRODUO
Existe alguma viso consensual de futuro para o Brasil acima de governos, ideologias, segmentos polticos, classes sociais e interesses setoriais? H convergncias temticas e de prioridades? H tradio de pensamento estratgico no pas?
A resposta afirmativa para todas essas indagaes.
As grandes questes nacionais sempre foram amplamente debatidas desde o
movimento de Independncia, h mais de dois sculos, seja pela intelectualidade,
seja por tomadores de deciso e outros atores sociais. A reflexo se intensificou com
o desenvolvimentismo estruturalista das metas de Juscelino Kubitschek (JK) e a ideologia do Brasil potncia do perodo militar. Aps a redemocratizao, a discusso se
institucionalizou nos planos plurianuais (PPAs) e, recentemente, foi objeto de cenrios
prospectivos elaborados pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia (SAE).
Este captulo se prope a percorrer os programas de planejamento estratgico desde
os anos 1940 para extrair vises convergentes de futuro para o Brasil, sem entrar em
questes tcnicas e administrativas de planejamento e gesto. Constata-se a existncia de
temas prioritrios e convergentes, apesar das diferenas de nfase e de mtodo. Por sua
vez, h um deficit de articulao, coerncia e continuidade entre pensamento, planejamento e gesto estratgica, o que aponta para a necessidade de uma governana estratgica.
A etimologia de estratgico remete arte da guerra exrcito (stratos) e conduo
(agen). Neste captulo, o conceito ser, metaforicamente, aplicado guerra contra o
subdesenvolvimento: a mobilizao, pelo Estado, de recursos humanos e materiais para a
transformao estrutural da sociedade e economia com vistas ao desenvolvimento do pas.
A viso de futuro do Brasil , historicamente, otimista. Sem chegar a acreditar
em algum destino manifesto, a mentalidade brasileira combina aportes da tradio
imperial, do nacionalismo romntico, do positivismo, do modernismo, do desenvolvimentismo, do liberalismo e da democracia social e inclusiva , produzindo
uma sntese indita que sempre aponta para um futuro brilhante.
Inspirados nessa sntese generosa e confiante, todos os projetos de nao
imaginados para o Brasil se caracterizam por dois traos permanentes: a conscincia
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A maior parte dos temas prioritrios da agenda nacional figurava nos programas estratgicos e planos de desenvolvimento desde meados do sculo passado. H setenta anos
existem poucas novidades na agenda e nos diagnsticos de gargalos infraestruturais.
Nas duas ltimas dcadas, todos os documentos estratgicos mencionam problemas
de concentrao social e espacial da renda, pobreza e excluso social, desrespeito aos
direitos humanos, degradao ambiental, emprego, produtividade, analfabetismo,
investimentos e massa salarial. H clareza em relao aos problemas tpicos do subdesenvolvimento armadilha da pobreza , que so, hoje, cada vez mais sucedidos
por problemas de um pas de classe mdia preso na armadilha da renda mdia.
O quadro 1 lista alguns dos principais documentos de planejamento produzidos no Brasil ao longo do sculo XX e princpios do sculo XXI.
QUADRO 1
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JK
1956-1960
Trienal
1962-1964
Paeg
1964-1967
PED
1966-1970
Metas e
bases
1970-1973
PNDs
1972-1979
PPAs
1991-2015
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QUADRO 3
Fortalezas
Fraquezas
Resultante das
combinaes
internas e
externas
Oportunidades
Expanso do
comrcio e dos
investimentos
internacionais,
multipolaridade
Maior desenvolvimento,
eliminao da pobreza,
fortalecimento da classe
mdia e integrao regional, posio econmica
mais forte no mundo, com
competitividade e alta tecnologia, e maior projeo
internacional e influncia
na governana global.
Ameaas
Crise econmica
ou poltica mundial, catstrofes
ambientais
Maior importncia do
mercado interno, liderana
corretiva nos fruns de governana global, migraes
internacionais.
Plano externo
Elaborao do autor.
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1) A
batiap, mais otimista do ponto de vista econmico, embora ainda
persistam adversidades estruturais. O Brasil seria a stima potncia
econmica, slida e modernizada, com alta tecnologia e competitividade, um
PIB de US$ 3,3 trilhes (a preos de 1997), PIB per capita de US$ 17 mil,
pobreza de 7% e desemprego de 6,5%, inflao baixa e elevado investimento.
2) B
abor, com maior reduo dos desequilbrios sociais, mas com desempenho
econmico menos brilhante embora com mercado interno dinmico ,
defasagem tecnolgica, PIB de US$ 2,3 trilhes (1997), PIB per capita
de US$ 11,8 mil, pobreza de 4%, desemprego de 5% e baixa integrao
no mercado mundial.
3) Caaet, mais pessimista, com economia estagnada, instabilidade e
desorganizao poltico-institucional.
Tendo em mente as projees feitas (em 1998) para 2020, cabe constatar que
o Brasil de hoje alcanou ou se aproximou bastante dos nveis otimistas no campo
social reduo da pobreza e do desemprego , e, no econmico, alm de j deter
a posio de stima economia do mundo, se aproxima do patamar de dois teros
do PIB e do PIB per capita previstos no cenrio otimista para o fim da dcada.
O PPA 2000-2003, Avana Brasil gestes Fernando Henrique Cardoso e
Lula da Silva introduziu na administrao pblica federal a gesto por resultados,
com a adoo de programas como unidade de gesto, integrando os nveis de plano,
oramento e gesto. O plano foi estruturado a partir de quatro objetivos centrais:
i) consolidar a estabilidade econmica; ii) promover o crescimento econmico
sustentado, a gerao de empregos e renda; iii) eliminar a fome e combater a
pobreza e a excluso social e melhorar a distribuio de renda; e iv) consolidar e
aprofundar a democracia, com a promoo dos direitos humanos. O documento
busca avanar a reorganizao do setor pblico e as reformas estruturais; aprofundar
a reestruturao do setor produtivo, com as privatizaes e a reduo do custo
Brasil; reconstruir o sistema de crdito, orientando as instituies financeiras federais
para reas produtivas e programas sociais, e os bancos privados para o comrcio;
fortalecer a abertura comercial e a integrao no Mercosul. O crescimento mdio
na vigncia do PPA 2000-2003 foi de 2,3%, um pouco melhor do que no PPA
anterior, mas ainda abaixo da mdia dos programas de planejamento.
O primeiro objetivo estratgico enunciado a consolidao da estabilidade
econmica aps o sucesso do controle inflacionrio, com o Plano Real, para
construir um novo modelo de desenvolvimento, com base na redefinio do papel
do Estado e do setor privado; nas reformas econmicas, especialmente na rea de
infraestrutura reduo da presena produtiva do Estado, que passou a atuar por
meio de agncias reguladoras ; e na insero internacional da economia.
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5) Crescimento do PIB, acompanhado de instrumentos de poltica industrial, com ateno especial cincia, tecnologia e inovao, de forma a
elevar o patamar competitivo da indstria, alm de desenvolvimento
regional e redistribuio de renda; protagonismo no comrcio exterior nos
segmentos de maior densidade tecnolgica, com internacionalizao de
empresas brasileiras, inclusive nos setores de nano e biotecnologia, alm
de biocombustveis; aumentar o gasto em CT&I para 3% do PIB; ampliar
para 60% a participao do setor privado em CT&I; modernizao da
infraestrutura em CT&I, que tambm deve se voltar para outras reas,
especialmente a sade.
6) Desenvolvimento focado na expanso dos mercados interno e externo.
7) Atingir taxa de formao bruta do capital de pelo menos 25% do PIB
a.a., com participao especial do Banco do Brasil; expandir o crdito
para pelo menos 50% do PIB; ampliar o crdito para o consumidor e
expandir as medidas de incluso bancria.
8) Financiamento de projetos industriais e de infraestrutura e aumento
da participao das regies Norte e Nordeste no total das aplicaes do
BNDES; diversificar a matriz de transportes, priorizando ferrovias,
hidrovias e transporte martimo; diversificar e ampliar a matriz energtica
com vistas a novas fontes renovveis, limpas e econmicas, com destaque
para os biocombustveis e a hidroeletricidade.
9) Implantar programa de mobilidade urbana para cidades sustentveis,
garantindo investimentos em transporte pblico coletivo, acessibilidade
e circulao no motorizada.
10) Ateno particular a temas de infraestrutura econmica e social, micro e
pequenas empresas, reforma agrria, segurana, sistema Judicirio, saneamento, habitao e desenvolvimento urbano e governana estratgica.
Os enunciados estratgicos para o desenvolvimento sublinham a necessidade
de consolidar um sistema de governana estratgica no qual os trs poderes, as
diferentes esferas de governo e a sociedade interajam e se organizem em torno das
prioridades nacionais estabelecidas. Tal sistema deve fortalecer a capacidade do
Estado de planejamento estratgico de longo prazo.
O PPA 2008-2011, Desenvolvimento com incluso social e educao de qualidade
(gestes de Lula da Silva e Dilma Rousseff) foi elaborado, tal como o anterior, com
a participao de vrios segmentos da sociedade, em formato de conferncias nacionais, tendo incorporado a AND. O documento apresenta trs agendas prioritrias:
social, educativa e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
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FIGURA 1
Fomento
inovao
Tendncias recentes
- crescimento econmico com
incluso social
- estabilidade macroeconmica
- reduo da vulnerabilidade
externa
Reduo das
Ampliao e desigualdades, da
pobreza e
melhoria da
infraestrutura dinamizao do
mercado interno
Ambiente
macroeconmico
estvel
Consolidao do
financiamento de
longo prazo
Adequado
Ampliao do aproveitamento Aperfeioamento
da estrutura
investimento de recursos do
pr-sal
tributria
Cenrio desejado
- dinamismo econmico com
melhoria da distribuio da
renda e riqueza, erradicao
da pobreza e insero
econmica internacional ativa
Populao
2000 (a)
Populao
2008 (b)
Nordeste
28,1
7,6
42,6
Norte
Sudeste
Diferena
(a - b)
Diferena
(d - c)
28,2
0,1
12,4
13,1
0,7
8,1
0,5
4,4
5,1
0,7
42,0
-0,6
58,3
56,0
-2,3
(Continua)
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(Continuao)
Regies
Populao
2000 (a)
Populao
2008 (b)
Diferena
(a - b)
Diferena
(d - c)
14,8
14,5
-0,3
16,5
16,6
0,1
6,9
7,3
0,4
8,4
9,2
0,8
100
100
100
100
Sul
Centro-Oeste
Brasil
6,3
6,3
5,4
4,9
6,1
5,4
4,4
4
2,7
3,53,3
5,6
4,7
3,3
3,3
2,4
2
0
5,7
4,6
-0,3
2,4
-0,1
0,3
-2
-2,5
-4
Centro-Oeste
Nordeste
PIB
Norte
Sudeste
Agropecuria
Indstria
Sul
Brasil
Servios
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Salte
Metas JK Plano
trienal
Paeg
PED
I e II PNDs
PPA
19911995
PPA
19961999
PPA
20002003
PPA
20042007
PPA
20082011
Elaborao do autor.
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e iii) a slida institucionalidade. Talvez seja essa a lio a ser tirada para que projetos
estratgicos sejam viveis e efetivos: necessrio que essas trs dimenses estejam
simultaneamente presentes.
Nessa perspectiva, necessrio articular trs eixos de sustentao entre pensamento, planejamento e gesto estratgicas, que correspondem s dimenses de
nao, governo e Estado.
1) Viso estratgica de longo prazo (dimenso de nao): metas quantitativas e qualitativas a serem alcanadas, com base em valores e aspiraes
nacionais, que refletem desejo consensual da sociedade, tendo em conta
cenrios prospectivos desejados.
2) Compromisso poltico permanente (dimenso de governo): engajamento
efetivo, de preferncia formalizado, da classe poltica dirigente e das elites
econmicas, intelectuais e burocrticas, superando as descontinuidades
de governos, grupos de interesse e ideologias.
3) Institucionalidade slida (dimenso de Estado): configurando um verdadeiro projeto de Estado implementado por canais de planejamento e
gesto em todos os nveis de governo, com eficincia garantida por meio de
mtodos e tcnicas modernas, com oramento assegurado e previsvel no
mdio e longo prazos, at a maturao ou realizao das metas especficas.
A falta de qualquer um desses trs eixos torna o projeto estratgico incompleto
e invivel no longo prazo, trazendo tona os seguintes problemas conhecidos:
improvisao, dificuldades na tomada de deciso, descontinuidade de gesto,
descoordenao setorial e de oramento. Sem a articulao entre os eixos, os projetos e programas estratgicos tornam-se documentos apenas formais, referncias
bibliogrficas sem eficcia no plano concreto de transformao estrutural da socioeconomia, exerccios quase tcnico-acadmicos ou de cumprimento burocrtico e
oramentrio de determinao constitucional e legal; ainda que bem elaborados,
bem diagnosticados e com viso de conjunto e definio de prioridades, esto
distanciados dos altos dirigentes, no engendram compromissos polticos e sociais,
no geram planos de aes contnuas, no suscitam monitoramento.
necessrio, portanto, com base nesses trs eixos, rearticular as prticas
de pensamento estratgico de longo prazo, planejamento de mdio prazo e gesto de curto prazo, fortalecendo uma cultura de planejamento no Estado e na
sociedade e, em ltima instncia, instaurando um sistema efetivo e permanente
de governana estratgica.
Na discusso com a sociedade civil dos cenrios exploratrios do Brasil 2020,
a SAE-PR sintetizou um cenrio desejado para o fim desta dcada, chamado
Diadorim: uma nao desenvolvida com equidade social, alta qualidade de vida
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CAPTULO 2
1 INTRODUO
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desempenhando nesse processo. Mostraremos como, nos anos mais recentes, esse
papel tem sido recuperado e desafiado atravs da crise do modelo neoliberal e da
conformao de um contexto de questionamento dos pilares centrais do modelo
liberal-democrtico clssico. Na segunda parte, discutiremos, em termos tericos,
em que consiste essa crise democrtica, trazendo baila os principais argumentos
tericos que lhe conferem suporte e alternativas para sua efetivao. Analisaremos
como ela potencialmente impacta os modelos de circulao poltica, de planejamento
e de ao estatal em prol do desenvolvimento na contemporaneidade. A terceira
parte dedicada ao estudo das manifestaes empricas dos modelos discutidos,
particularmente daqueles ditos alternativos perspectiva clssica liberal, atravs da
anlise de canais que propiciam maiores contatos entre Estado e sociedade. Discutiremos como esses canais vm sendo analisados sob a tica de inter-relacionamento
entre ambas as instncias, tendo por base o conceito de interfaces socioestatais. Por
fim, a quarta parte se dedica s consideraes finais.
2 ESTADO, DEMOCRACIA E CAPITALISMO: SIMBIOSE E DESENVOLVIMENTO
2. A Revoluo Capitalista-Industrial consiste na construo, pelo Estado, de um parque industrial consistente, diversificado e de alto valor agregado; bem como na estruturao de um sistema financeiro e monetrio moderno e eficiente,
capaz de embasar as trocas comerciais no mbito do mercado (Bresser-Pereira, 2011).
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Por um lado, o capitalismo vem, atravs dos agentes econmicos, transmudando-se em diferentes formatos de acumulao e lucro, geralmente expressas atravs de
crises de paradigmas que renovam os modelos de apropriao do capital. Por outro
lado, o Estado vem acompanhando esse processo, transmudando-se em uma organizao cada vez mais dominante no campo econmico, assumindo novas funes
e formatos. H uma relao de compasso e descompasso entre ambos (Albuquerque,
2013), no qual as crises tendem a anteceder a capacidade de resposta poltica do
Estado, mas essa prpria resposta tende a gerar novos elementos e mudanas ao
processo capitalista, repercutindo diretamente na sua dinmica operacional.
Esse papel desempenhado pelo Estado se conforma, sobretudo, com o seu
fortalecimento como instituio burocrtica a partir do sculo XVIII, no mbito
da interao que o ator estabelece com o liberalismo. A comear pelo bero da
revoluo industrial, iniciada em meados desse mesmo sculo, no Reino Unido,
especificamente na Inglaterra, o ator cumpriu importante papel na definio das
polticas gerais de regulao e incentivo estruturao e composio dos parques
manufatureiro e fabril (Hobsbawn, 2006).
Nessa mesma linha, o governo dos Estados Unidos, j no perodo colonial,3
financiava seus esforos de guerra a partir da emisso de ttulos governamentais de
longo prazo (Sylla, 1992), alm de adotar polticas protecionistas indstria que
emergia j no sculo XIX (List, 1986). Exemplos histricos mais recentes, como
os casos de Japo, Coreia e Taiwan, da dcada de 1970, demonstram a capacidade
desses pases de superao da situao de subdesenvolvimento e dependncia em
relao aos centros comerciais e financeiros mundiais, relatando como fundamental
nesse processo a atuao direta do Estado4 (Evans, 1992).
Sobretudo ao longo do sculo XX, observa-se uma expanso do papel e fora
do agente estatal, que se d a partir de eventos especficos ocorridos especialmente
na primeira metade do sculo, como o caso das duas guerras mundiais, que ampliam
sobremaneira os gastos governamentais e sua perspectiva interventora na economia.
Os Estados Unidos, por exemplo, aumentam de maneira significativa os dispndios governamentais durante os conflitos (especialmente no mbito da Segunda
Guerra), e o interessante no processo que, mesmo aps o fim dos combates, os
3. Logicamente, fazemos referncia aqui ao incipiente governo dos Estados Unidos, notadamente as administraes
das colnias, tal como a de Massachussets, dada como a mais dinmica poca (Sylla, 1992).
4. Interessa notar que o Japo j era um pas relativamente industrializado no comeo do sculo XX, processo que se
concretiza principalmente atravs da chamada Restaurao Meiji, que fortalece o papel do Estado na construo da
economia nacional, especialmente atravs do incentivo s atividades produtivas e melhoria nos servios, como no
caso da educao.
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nveis de gastos no retornaram aos nveis vigentes antes de sua ocorrncia5 (Atack
e Passelll, 1996). Essa perspectiva de maior atuao e presena estatal concretiza-se, a partir dos anos 1960 em especial, como base do Estado de bem-estar social,
gestado nos pases do continente europeu com a proposta de provimento de maior
nvel de servios e ateno aos cidados em reas temticas diversas, como sade,
educao e previdncia social.
As anlises e estudos clssicos acerca dessa relevncia do papel do Estado
nos informam que as capacidades burocrticas importam para a efetivao do
desenvolvimento: a existncia de um corpo burocrtico profissionalizado e, principalmente, embasado numa concepo meritocrtica de trabalho, permite que o
Estado estabelea parcerias com a sociedade, mas sem permitir que suas atividades
e programas sejam afetados de maneira significativa por esse contato (Evans, 1995;6
2011). Mas essas capacidades variam entre os diferentes pases, dependendo da
forma como o Estado e as elites locais se relacionam, repercutindo diretamente
nas estratgias de desenvolvimento adotadas pelo agente.
Historicamente, guisa do desenho assumido por essa interao, ela foi capaz
de potencializar, em alguns casos, o desenvolvimento de alta capacidade de produo
manufatureira, inovao tecnolgica e modernizao industrial (Chang, 2002).
J em outros casos, ela recrudesceu fenmenos como modernizao-marginalizao
(Furtado, 1987). A transio democracia, especialmente a partir de sua expanso
no incio do sculo XX, parece ter fomentado esse fenmeno. Uma vez j concretizada a revoluo capitalista-industrial, o papel do Estado democrtico seria o de
garantir a proteo do mbito privado, particularmente dos lucros apropriados
na seara do mercado.
Afinal, num contexto de efetivao e alcance j realizado do desenvolvimento,
a consecuo da riqueza tenderia a depender muito mais das aes nessa arena
mercadolgica do que do controle direto do aparelho estatal (ODonnell, 1998).
Isso, somado presso das massas por maior abertura poltica, culmina, no final
do sculo XIX, com o fim gradual da restrio ao sufrgio universal pelas elites
dos pases desenvolvidos e na transio paulatina democracia.
5. Pela perspectiva econmica, a situao da economia mundial era de debilidade, agravada pela significativa destruio da maioria dos pases do continente europeu, em especial Frana e Inglaterra, at ento dados como importantes
articuladores da prpria estrutura econmica global. Os fluxos de capitais, nessa poca, tendiam basicamente reconstruo do lugar, um movimento cuja concretude e princpios se consubstanciariam sob pelo menos dois importantes
processos. O primeiro, relativo ao advento do chamado Plano Marshall, elaborado pelos Estados Unidos com vistas a
prover financiamento Europa para sua reconstruo. Concebido e implantado a partir de 1947, o plano teve a durao
total de quatro anos fiscais, concretizando-se de 1948 a 1951, tendo sido capaz de transferir, no total, pouco mais de
US$ 13 bilhes, os quais, convertidos para valores atuais, somariam algo em torno de US$ 140 bilhes.
6. Segundo Evans (1995), o Estado cumpriria papel central no fomento ao desenvolvimento via dois pressupostos bsicos:
autonomia e parceria. A autonomia estatal seria fator primordial de proteo do Estado contra as investidas e os
interesses dos grupos privados econmicos, consistindo na capacidade da burocracia de fomentar o desenvolvimento,
mas sem se estruturar numa posio de dominao pelas elites empreendedoras locais.
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7. Por um lado, havia uma premncia no s em relao manuteno, mas principalmente em relao ao incremento
do nvel de investimentos pelas elites, em regra, em parceria com o Estado. Por outro lado, a pluralizao dos grupos
polticos fomentados na base social, a partir, por exemplo, do crescimento da classe trabalhadora, institucionaliza novos
atores sociais, como os sindicatos e os movimentos de trabalhadores. A incorporao da democracia parece ter levado
a uma situao de amenizao do conflito nesse cenrio, com a garantia, por um lado, da segurana institucional para
os investimentos e, por outro, da relativa ampliao poltica proporcionada pela expanso do sufrgio.
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desenvolvidos quanto no caso dos subdesenvolvidos,8 o sistema parece ter conformado, sob apelos de legitimidade, as relaes de simbiose, que, normalmente,
j vinham se estabelecendo entre Estado e elites, possibilitando a manuteno de
relativo domnio da burguesia sobre o agente estatal.
Assim, a anlise histrica nos revela e deixa claro que, na verdade, pelo menos a
adoo da forma minimalista de democracia tendeu a no impedir sua concretizao,
mas, antes, foi dada inclusive como elemento relevante de legitimao dessas ltimas
(Leftwich, 1988; North et al., 2009). De fato, a anlise da trajetria histrica da
maioria dos Estados que obtiveram sucesso na consolidao do desenvolvimento
revela que eles no se ancoravam, no que tange sua organizao sociopoltica, no
sistema democrtico como base social (Evans e Anner, 2004). E, nos casos em que o
fizeram, adotaram, via de regra, um modelo de democracia passvel de classificao
como estrito-procedimental, porque focado eminentemente na instituio do voto
como elemento fundante para resoluo do problema agente-principal na poltica
(Johnson, 1995; Evans, 2011).
Essa anlise nos permite identificar pelo menos trs concepes dominantes,
ou paradigmas, acerca dos processos polticos constituintes nacionais desses agentes.
Existem Estados que se tornaram desenvolvimentistas, mas tendo por base sistemas
de organizao sociopoltica cujos fundamentos pouco ou nada se associavam ao
sistema democrtico. Nessa categoria de Estados, observamos casos como os de
Taiwan, Indonsia e Coreia da dcada de 1970 (Amsden, 1979; Evans, 1995), ou
ainda, a China nas dcadas mais recentes (Nolan, 1996). Existem, a seu turno,
Estados que se tornaram, concomitantemente, tanto desenvolvimentistas quanto
democrticos, mas que adotaram essa ltima forma de organizao sociopoltica
em sua concepo estritamente procedimental, como o caso dos Estados Unidos,
Inglaterra, Alemanha, ou ainda, o Japo (Leftwich, 1998). Por fim, possvel
identificar, tambm, Estados que, em determinado momento, tornaram-se democrticos, mas que no se tornaram desenvolvimentistas, como o caso daqueles da
regio latino-americana aps, principalmente, meados dos anos 1980 (Avritzer e
Vaz, 2008), ou ainda, a frica do Sul dos anos 1990 (Chang, 1999).
8. Segundo Furtado (2002), o subdesenvolvimento seria um fenmeno histrico singular, porque desviante do processo
geral desenvolvimentista experimentado pelos pases avanados ao longo do tempo. O que deu errado nesses pases?
O que explica seu fracasso em lograr polticas de desenvolvimento no mesmo sentido que o fizeram os pases hoje tidos
por avanados? O cenrio de desenvolvimento desses Estados revela-se pouco mais precrio quando constatamos que,
na verdade, muito embora eles venham logrando polticas de modernizao industrial e tecnolgica ao longo de sua
histria econmica, mesmo atualmente esse processo tem sido apenas o suficiente para que no fiquem ainda mais
defasados em relao aos pases desenvolvidos (Albuquerque, 2013). Todo o esforo empreendido por esses pases
nesse sentido vem sendo somente o bastante para que consigam manter o gap de desenvolvimento em relao aos
Estados mais avanados industrial e tecnologicamente. E a persistncia dessa situao coincide com a persistncia de
uma condio de distribuio de renda e de acesso a servios, como educao e sade, significativamente concentrada
e dirigida a grupos especficos da populao.
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Assim, nesses contextos, pode-se dizer, as negociaes, os arranjos e, sobretudo, a engenharia institucional necessria ao Estado para empreender seu projeto
desenvolvimentista tendiam a se resumir ao contato estabelecido com grupos de
carter econmico e voltados estritamente ao mercado no empreendimento de
suas aes e, por isso, mais diretamente envolvidos e interessados no processo
de crescimento econmico nacional. Atualmente, a seu turno, o contexto poltico-econmico ao centro do qual o Estado vem sendo reconduzido revela-se decerto
desafiador e tendente a conferir provaes especficas a cada um dos elementos
fundantes da importncia do Estado para o processo.
2.1 A democracia como varivel interveniente no desenvolvimento
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O autor argumenta que as esperanas depositadas nas accountabilities horizontal e vertical (tal como proposta por Przeworski, Manin e Stokes, 1999) no
encontram mais do que uma plida efetivao na prtica democrtica. A crise da
representao, para ele, teria sua origem no numa hipottica alienao por parte
dos cidados acerca da participao nas questes polticas de uma forma geral.
Antes, a causa principal da crise residiria, sim, na incapacidade das instituies de
responder aos anseios dos cidados de uma forma geral, privilegiando interesses
especficos, minando as possibilidades de influncia de tais cidados nos assuntos
e tomadas de deciso vinculatrias.
Segundo Avritzer (1996; 2002), na primeira metade do sculo XX, a principal problemtica enfrentada pelas sociedades era justamente operacionalizar a
prpria democracia em contextos cada vez mais modernos. Em especial, ressalta
trs desafios que teriam sido prontamente colocados para tanto. Primeiramente,
o grau de soberania que o povo teria numa era de administrao complexa.
Em sociedades modernas, a operacionalizao da demokratia implica a separao
clara entre Estado e sociedade, segundo o autor. Se antes o viver social era indiscernvel do viver poltico, sem qualquer tipo de limitao, neste momento limites
claros so demarcados na relao Estado e sociedade.
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O mote principal da discusso empreendida at esse momento de que a democracia do tipo substantiva poderia ser uma resposta no apenas crvel crise da
democracia clssica liberal, mas com repercusses na capacidade do Estado de
empreender seus projetos de desenvolvimento. Teoricamente, como se viu, existem, de fato, concepes capazes de prover aporte a essa lgica. Todavia, ainda
preciso investigar como essa relao se concretizaria no plano emprico, uma vez
transportada do plano eminentemente terico. Como a ideia de esferas pblicas
pode se efetivar no plano concreto? Quais as implicaes institucionais desse movimento para o agente estatal?
Embora relativamente novo no mbito dos pases centrais, esse processo de
capacitao poltica do Estado em lidar com a sociedade para alm do instituto do
sufrgio universal j tem se configurado, na verdade, cenrio-base de atuao dos
Estados da regio latino-americana pelo menos desde a dcada de 1980. Pode-se
dizer que o movimento de abertura do Estado sociedade, especialmente em
termos decisrios, est circunscrito, na verdade, num contexto mais amplo de
aprofundamento das prticas democrticas dos pases da regio latino-americana,
iniciado em meados dessa dcada.
A tradio poltica dos pases da Amrica Latina foi, pelo menos at
o final da dcada de 1980, uma tradio de governo centralizado. Segundo
Samuels (2004), pases como Mxico, Argentina e Brasil sempre foram pautados
por contextos sociopolticos que vacilaram desde uma concentrao de fora
e poder no governo central, at momentos de cunho mais descentralizado.
No incio de 1964, os militares tomam o poder no Brasil atravs de um
golpe de Estado cuja inteno, justificava-se, era o combate ao comunismo e a
garantia da segurana nacional (Chiavenatto, 2000; Prado, 2003). Em 1962,
militares fazem uma interveno direta nas eleies peruanas e modificam o
seu resultado. Em 1964, a Bolvia sucumbe a um regime militar, sendo que
em 1966 a vez da Argentina, seguida por Equador, em 1972, alm de Chile
e Uruguai, ambos em 1973.
A ideia de descentralizao poltico-administrativa e econmico-fiscal ganha fora na regio principalmente no final dos anos 1970 (Samuels, 2004).
Em 1977, os equatorianos viam os militares, que at ento ocupavam o poder,
retirarem-se e, em 1978, a aprovao de uma nova Constituio. O mesmo
ocorreu no Peru, pas no qual os militares to logo saram e uma Assembleia
Constituinte foi formada, promulgando uma nova Constituio em 1978.
Na Bolvia, um clima de insegurana e turbulncia poltica toma conta do
pas na transio de poder dos militares para os civis. Confuso e tenso estas
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20. Bem como, vale dizer, a adoo correlata de substratos polticos determinantes da organizao sociopoltica nacional,
como a concepo republicana de poder e a lgica federativa de organizao poltico-institucional.
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Mas nem todos os processos adotados nestes pases coadunaram com as perspectivas e lgicas de organizao dos pases democrticos tradicionais. Os pases
latino-americanos tambm foram capazes de inovar em determinados aspectos
de seus respectivos processos de institucionalizao democrtica. Gozando de
relativa centralidade nessa dinmica, encontra-se dada nfase no estabelecimento
de arranjos e concertos sociopolticos referentes notadamente a um incremento
de interatividade entre Estado e sociedade no mbito do planejamento e gesto
de polticas pblicas em reas e temticas diversas. Essa nfase teve por base, em
geral, o incentivo ao estabelecimento de contatos entre Estado e cidados que no
se resumisse, mas antes fosse capaz de perpassar o anacrnico momento eleitoral21
(Vaz, 2009; 2011).
Esse movimento de inovao democrtica (Avritzer e Navarro, 2003) nos
pases da Amrica Latina tem constitudo, de certa forma, uma inverso no fluxo
de aprendizado acerca das prticas da democracia e do desenvolvimento na modernidade, seja, por exemplo, numa perspectiva de democratizao da democracia
(Santos e Avritzer, 2003), ou, ainda, em teorizaes e anlises acerca de uma reforma que estaria em curso no tocante s suas bases (Santos, 1998; Held, 1995;
Avritzer e Vaz, 2008) polticas participativas originadas, por exemplo, no Brasil,
como no caso do oramento participativo22 (OP), tm sido adotadas no apenas
por outras cidades do mundo (Sintomer, 2006; Aleggretti, 2011), como tambm
por organismos e instituies internacionais interessadas na anlise e na difuso de
mecanismos de governana no mbito de suas atividades e aes (Baiocchi, 2005;
Heller, 2006; Vaz, 2009).
O Brasil, vale dizer, tem se destacado sobremaneira na consolidao e no
estabelecimento de uma concepo inovadora de democracia, passvel de ser
caracterizada como democracia substantiva. Pilar central desse fenmeno, a Carta
de 1988 resultado de um intenso processo de negociao e pactuao, ocorrido
21. Na Argentina, por exemplo, manifestaes pblicas em torno do combate corrupo e ao controle dos governos
vm se constituindo como processos que frequentemente interagem com outras instituies, como os poderes Legislativo
e Judicirio e a imprensa, pressionando os governos a atuarem de maneira responsiva, prestando contas de suas
respectivas atuaes, isto , pressionando por maior accountability no mbito de suas administraes (Peruzzotti, 2006).
Na Colmbia e no Chile, no difcil encontrar experincias de consrcios de entidades privadas sem fins lucrativos que
atuam nas reas de proteo social e de sade, promovendo, para isso, polticas de incentivo participao cidad nos
processos pblicos decisrios municipais (Sojo, 2002; Jimnez e Mujica, 2003). No Uruguai, encontram-se importantes movimentos de base de setores ligados igreja e a entidades de proteo social, que impulsionam a atuao de
movimentos sociais em dinmicas importantes de controle e fiscalizao das aes governamentais (Gugliano, 2006).
22. Fruto das concepes poltico-ideolgicas de um partido poltico especfico, notadamente o Partido dos Trabalhadores (PT), o chamado oramento participativo (OP) insurge no final dos anos 1980, adquirindo grande relevncia
como experincia participativa pelas possibilidades que continha de incluso dos cidados em questes de carter
pblico (Vitale, 2004; Keck, 1992; Avritzer e Navarro, 2003; Avritzer, 2002). O tipo de institucionalidade ensejado por
esta experincia, com um desenho participativo de baixo para cima (Fung e Wright, 2003; Avritzer, 2009) de facto
fez com que diversos tericos da democracia, tanto do Norte quanto do Sul, dedicassem maior ateno ao Brasil como
relevante caso emprico de introduo efetiva de controles sociais na gesto pblica (Santos, 1998).
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23. No perodo, movimentos sociais especficos comeam a adquirir proeminncia no cenrio poltico nacional.
Estes movimentos lutavam e protestavam contra a centralizao do poder nas mos dos militares em favor de um sistema
no qual as decises voltassem aos cidados (Avritzer, 2006; Coelho, 2004; Abers e Keck, 2007; Doimo, 1995). Decises
estas referentes aos diversos assuntos, aspectos e questes pertinentes prpria regulao da vida social e cujo lcus
reside, em ltima instncia, nas esferas governamentais (Coelho, 2004; Avritzer, 2006). A reivindicao bsica recaa
numa perspectiva de participao dos indivduos nos processos decisrios estatais que versavam sobre o planejamento e
a implementao de polticas pblicas. De fato, diversos movimentos sociais de base adquirem proeminncia no cenrio
poltico nacional, como no caso da ao da Igreja Catlica em questes como a luta pela reforma agrria, a proteo
a perseguidos polticos e a luta pela anistia (Jacobi, 1989); ou, ainda, a atuao do chamado Movimento Sanitarista,
que, formado por profissionais e especialistas da rea de sade, reivindicava a extenso do direito sade a toda a
populao brasileira, alm da constituio de instncias que congregassem a participao da populao na definio
de polticas para a rea (Coelho, 2004).
24. Segundo a Carta Constitucional, em seu Artigo 194, pargrafo nico, inciso VII, sobre a seguridade social, assegurado o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao
dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos rgos colegiados. O Artigo 198, sobre a
gesto da sade, afirma que As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada
e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:, sendo que uma destas diretrizes
o inciso III, que assegura [a] participao da comunidade. J no Artigo 204, inciso II, referente assistncia social,
assegurada a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas
e no controle das aes em todos os nveis. No Artigo 206, sobre a Educao, o inciso VI discorre sobre [a] gesto
democrtica do ensino pblico, na forma de lei. O Artigo 227, pargrafo 1o, do captulo da Famlia, da Criana, do
Adolescente e do Idoso, afirma que o Estado promover programas de assistncia integral sade da criana e do
adolescente, admitida a participao de entidades no governamentais (Brasil, 1988).
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Tendo por base esse prognstico de canais de contato entre Estado e sociedade
como sendo a manifestao emprica da perspectiva de democracia substantiva,
em resposta crise enfrentada pela democracia liberal clssica, importante
investigar como se d efetivamente esse contato. Isto , importa investigar como
esses canais vm sendo analisados sob a tica de inter-relacionamento entre Estado
e sociedade. Quais as principais caractersticas desse processo? Como esses canais
fazem a interface com o Estado? Em que sentido essa interface efetivada?
Para se responder pergunta acerca do modo pelo qual a dinmica de atuao
do Estado se molda em funo da combinao dos seus elementos basilares de
ativismo estatal e democracia substantiva, cabe a recuperao de um conjunto de
estudos j realizados sobre a temtica, que tomam por base analtica o caso brasileiro. Grosso modo, esses estudos se detiveram nos aumentos potencial e efetivo da
incluso dos cidados nas instncias de tomada de deciso e na forma pela qual
esta participao se consubstanciou e tem sido concretizada institucionalmente.
25. Vale dizer, polticas participativas originadas no pas, como o caso do oramento participativo, ou ainda os conselhos
gestores de polticas pblicas (Tatagiba, 2002; Dagnino, 2002; Gohn, 2004), passaram a ser adotadas no apenas por
outras cidades do mundo (Sintomer, 2005; Aleggretti, 2011), como tambm por organismos e instituies internacionais
interessadas na anlise e na difuso de mecanismos de governana no mbito de suas atividades e aes (Baiocchi,
2005; Heller, 2006; Vaz, 2009).
26. Essas hipteses, seu lastreamento terico e suas implicaes prticas j foram desenvolvidas com mais detalhes em
trabalhos anteriores ver, por exemplo, Pires e Tomas (2007) e Marquetti, Campos e Pires (2008).
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28. Cada vez mais, buscou-se relacionar o aprofundamento da democracia efetividade deliberativa, na tica do
aumento do escopo da soberania popular.
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deliberaes empreendidas em seu interior) e, por conseguinte, na prpria perspectiva de aprofundamento da democracia.29
4.2 Interfaces socioestatais e ao do Estado
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A lista ampla, sendo possvel citar pelo menos oito tipos especficos desses
canais: os j citados conselhos gestores de polticas, as conferncias temticas, os planos
plurianuais (PPAs) participativos, as ouvidorias, as audincias pblicas, as consultas
pblicas, as reunies com grupos de interesse e, por fim, os canais como stios de
internet, as aes pontuais de divulgao de aes governamentais etc. No possvel, assim, deixar de levar em considerao que, na verdade, a relao entre Estado
e sociedade permeada por uma variada rede de canais diversificados que parecem
se diferenciar, principalmente, em termos de desenho e pblico-alvo de interesse.
O Estado pode adotar uma mirade de formatos institucionais passveis de
concretizar a interlocuo com a sociedade, seja no mbito da articulao coletiva,
levando em considerao, nesse sentido, uma diversidade de atores, desde os grupos
de interesse at os grupos minoritrios, por exemplo, seja no mbito da negociao
e interlocuo individual, como no caso da disponibilizao de canais especficos
para reclamaes, sugestes, entre outros, como o caso das ouvidorias (Pires e
Vaz, 2012). Acresce que essa mirade de formatos institucionais carrega em si variaes na capacidade de tornar o Estado mais ou menos permevel s demandas
e, principalmente, em assumir corresponsabilizao no planejamento pblico, o
que quer dizer que, em ltima instncia, podem existir canais com baixo poder
decisrio, isto , com baixo poder de enforcement, mas com significativo poder
informacional, isto , revestidos de significativo carter consultivo e vice-versa.
Com base nessa constatao, este trabalho chama a ateno para a adoo do
conceito de interface socioestatal, suplementando o usualmente adotado conceito
de participao social, como embasamento terico-analtico com maiores alcance
e poder explicativo e de compreenso no apenas do papel, mas, principalmente,
das influncias e impactos dos tipos de canais institudos e concretizados pelo
governo em relao tanto sociedade quanto prpria estrutura da administrao
pblica. A perspectiva de interface socioestatal consiste no reconhecimento de um
espao poltico, isto , num espao de negociao e conflito. A compreenso do
seu papel e dos seus impactos/efeitos revela-se importante no s na perspectiva
de aprofundamento democrtico, mas tambm sob pelo menos dois aspectos.
Em primeiro lugar, sob a tica do planejamento pblico e alocao de recursos para as reas temticas sobre as quais versam. Nesse caso, vale cotejar o tipo
de metodologia participativa adotada e sua relao com o mbito de produo e
implementao de polticas pblicas em termos de garantia de eficincia na oferta
dos servios e bens correlatos. Em segundo lugar, sob a gide do potencial de
demanda e presso dos cidados ao governamental no sentido de efetivar os
direitos coletivos previstos constitucionalmente. Tal como proposto anteriormente, as interfaces podem se manifestar sob formatos distintos, variando os tipos de
institucionalidades potencialmente presentes na relao Estado-sociedade.
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Tipos e classificao das interfaces socioestatais, por periodicidade e tipo de incluso promovida
Periodicidade
Ouvidoria
Discusso de conselho
Discusso de conferncias
Consulta pblica
Audincia pblica
Reunio de
grupos de interesse
Outros
Tipo de incluso
Fonte: Pires e Vaz (2012).
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Caractersticas
Interfaces
Coletivizado
Maior incluso
Maior periodicidade
Conselhos setoriais
Conferncias
Audincia pblica
Consulta pblica
No coletivizado
Menor incluso
Menor periodicidade
Com base na discusso at aqui empreendida acerca dos graus de variao das
capacidades polticas do Estado, o que esse conjunto analtico sugere, ao cabo,
que as interfaces so dotadas de desenhos, objetivos e mesmo sentidos diferenciados,
e que, nesse sentido, sua utilizao poderia se dar tambm de forma diferenciada.
Os parmetros de avaliao para essa variao no se dariam, nessa linha, to somente
pela simples constatao da presena dessas instncias, ou ainda pela contagem da
quantidade desses elementos na gesto de determinado programa.
Na verdade, uma vez correlacionados a tipos diferenciados de polticas, parece
que a capacidade poltica do Estado estaria ligada muito mais escolha dos tipos
de interfaces para o estabelecimento de interlocuo com seus programas, guisa
dos desenhos, dos objetivos e das reas temticas destes ltimos. Essa constatao
permite uma interpretao mais geral sobre a evoluo e consolidao das relaes
Estado-sociedade no Brasil nas ltimas dcadas. Tendo em vista: i) o adensamento
quantitativo das interfaces socioestatais nos programas federais ao longo dos anos;
ii) suas variedades de tipos e formas; iii) os padres de distribuio/especializao
observados entre tipos de interfaces e tipos de programa; e iv) os distintos papis e
contribuies que estas podem ter na gesto dos programas, percebe-se a emergncia
de uma ecologia das relaes Estado-sociedade no Brasil. A ideia de ecologia remete
percepo de um sistema complexo, composto por partes/unidades diferenciveis
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No uma discusso banal o papel desempenhado pelo Estado na institucionalizao e promoo de polticas pblicas nas diversas e distintas reas temticas.
Por um princpio racional de concretizao de polticas nessa linha, cabe observar
que, consagrao de direitos na esfera legislativa e sua aplicabilidade pela esfera
jurdica, deve corresponder um Estado capaz de efetivar polticas interventivas de
maneira eficaz e eficiente, principalmente na perspectiva de atendimento s demandas apresentadas pela populao. Essa capacidade do Estado de intervir est ligada
no apenas sua capacidade tcnica de analisar, planejar e implementar aes e
programas, mas de faz-lo tendo por base e aporte os prprios indivduos e grupos
potencialmente impactados por essas atividades. Eis o principal desafio enfrentado
pelos agentes estatais nas democracias modernas: como aprimorar essa integrao
Estado-sociedade nos locus governamentais onde ela j existe e, principalmente,
como criar essa capacidade onde ela inexiste?
Este captulo pretendeu lidar com essa questo sob pelo menos dois pontos
de vista. Primeiro, sob o argumento de que o Estado se constitui como ator central
na promoo de polticas pblicas. Segundo, que, para o desempenho desse papel,
92 |
| 93
Estado e sociedade na gesto de polticas pblicas, tal como identificado por Santos
e Avritzer (2003), tanto em pases do Sul quanto do Norte. Assim, embora
no fomentada pelas recentes crises econmicas enfrentadas pelos pases, a crise
da representao poltica parece ter sado fortalecida dos episdios.
O final dos anos 2000, portanto, tece uma combinao singular no mbito
poltico-social. De um lado, o Estado chamado a ser novamente o centro da
promoo do desenvolvimento e, por outro, a sociedade clama por um padro de
produo de polticas pblicas diferente daquele especfico das pocas em que o ator
j tomara para si essa tarefa. A crise da representao poltica implica maior busca
por aproximao entre Estado e sociedade na conduo das polticas pblicas e, em
especial, no planejamento e gesto dessas polticas. Portanto, nesse novo tempo,
o Estado chamado a atuar, mas em conjunto com a sociedade, e no apenas em
parceria com grupos econmicos especficos por ele escolhidos.
REFERNCIAS
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| 101
PIRES, R.; VAZ, A. C. N. Participao faz diferena? Uma avaliao das caractersticas e efeitos da institucionalizao da participao nos municpios brasileiros.
In: AVRITZER, L. (Org.). A dinmica da participao local no Brasil. 1. ed.
So Paulo: Cortez, 2010.
PIRES, R.; GOMIDE, A. A. A pressa inimiga da participao (e do controle)?
Uma anlise comparativa da implementao de programas estratgicos do governo
federal. In: ENCONTRO DA ANPOCS, 37., 2013, guas de Lindia, So Paulo.
Anais... So Paulo: Anpocs, 2013.
CAPTULO 3
1 INTRODUO
104 |
da lei. Essa maior exigncia dos destinatrios da lei reflete-se no apenas no modo
como a legislao elaborada, mas tambm no modo como aplicada e avaliada
(Vargas e Ribeiro, 2009, p. 28).
Percebe-se que, dada a crescente complexidade das atuaes do Estado, a ao
legislativa assumiu um carter estratgico diante dos desafios ao consolidar planos
de governo e efetivar polticas pblicas. Hoje, a lei pr-requisito para o desenvolvimento de um pas, e a elaborao legislativa compreende-se como produo
de atos normativos por parte do Legislativo, Executivo e Judicirio.
Nesse sentido, este captulo aborda a necessidade de (re)pensar a lei como
parte do processo de desenvolvimento de um pas neste caso, em especial, o Brasil.
A seguinte questo orienta o debate: possvel pensar em desenvolvimento sem
pensar na qualidade da lei? Para respond-la, os seguintes pontos so trabalhados:
i) o enfraquecimento do paradigma legalista e o desafio de legislar no sculo XXI;
ii) a contribuio da legstica para a melhoria da qualidade da lei; iii) o processo
legislativo brasileiro e suas principais normas orientadoras; e iv) o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) com o respectivo nmero de leis produzidas
no curso de sua execuo.
Almeja-se disseminar reflexes acerca do papel da lei como instrumento que
pode e deve capacitar e possibilitar o desenvolvimento.
2 O ENFRAQUECIMENTO DO PARADIGMA LEGALISTA E O DESAFIO DE LEGISLAR
NO SCULO XXI
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2. Compartilhando da ideia defendida por Soares (2012, p. 233), mais adequado seria usar o verbo elaborar, que
significa considerar o texto, mas tambm o contexto da lei. Mais do que redigir, elaborar remete-nos a uma dimenso de
planejamento integrado do ato normativo, que, inclusive, considera seus aspectos comunicativos e informacionais, e no
somente sua estrutura lgico-redacional, ou mesmo as condies de executoriedade e efetividade do futuro ato normativo.
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110 |
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112 |
Apesar desses alertas, os pases esto cientes do fato de que uma boa legislao
elemento essencial para uma boa governana. Um arcabouo institucional estvel
e regras legais que respondam adequadamente s necessidades socioeconmicas
e s expectativas da populao so as melhores garantias para segurana, justia
social, desenvolvimento econmico e bem-estar.
4 O OFCIO DE LEGISLAR NO BRASIL: ALGUMAS NORMAS ORIENTADORAS
DO PROCESSO LEGISLATIVO
Ao longo dos anos, a maioria dos pases, seja de civil law, seja de common law,
acumulou um grande estoque de leis, de atos normativos, e isso gerou (e vem
gerando) vrios problemas, tais como: a) dificuldades na interpretao-aplicao;
b) distanciamento entre a lei e o cidado provocado por falhas de compreenso e
de acesso ao texto; c) incerteza acerca do direito vigente, sobretudo em sistemas
normativos complexos (Soares, 2007, p. 138).
Por esse motivo, a preocupao com a qualidade da legislao, do aumento do
seu nvel de eficcia, foi expressa em inmeros estudos, polticas de boa legislao,
desenvolvimento de metodologias e de sistemas de tecnologia da informao a
servio da atividade de legislao (Soares, 2012a).
As principais discusses sobre as interseces entre a qualidade da lei e o
desenvolvimento econmico e social partiram das recomendaes da Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) Improving the quality
of laws and regulations: economic, legal and managerial techniques, dos documentos
produzidos pela Unio Europeia, tais como: Mandelkern Report, e dos programas
Better Regulation e Better Lawmaking.
Em 2007 a OCDE publicou o Relatrio sobre a reforma regulatria: Brasil
fortalecendo a governana para o crescimento.8 O trecho abaixo do relatrio da OCDE
demonstra parte dos problemas enfrentados pelo Brasil no tocante legislao:
Com um importante nmero de instrumentos legais produzidos anualmente, hoje
o Brasil tem mais de 3,5 milhes de normas nos nveis federal, estadual e municipal,
as quais foram emitidas aps a promulgao da Constituio Federal em 1988. Mais
de 68% do estoque de atos normativos federais foram anulados com a Constituio,
mas os demais instrumentos legais ainda so motivo de confuso, pois existem textos
obsoletos, parcialmente desatualizados ou sobrepostos a outras normas legais. Isso levou
incerteza legal e conflito, criando custos desnecessrios para empresas e cidados.
Desde 1998, a Lei Complementar no 95 est em vigor, e determina que as secretarias
especiais e os ministrios, bem como as entidades da administrao indireta, adotem
8. O relacionamento entre o Brasil e a OCDE aprofundou-se a partir de 1999, ocasio em que o Conselho da OCDE
decidiu criar um programa direcionado ao Brasil. A permanncia do pas no BRICS Brasil, Rssia, ndia, China e
frica do Sul (Building Better Global Economic) tambm contribuiu para isso. O Brasil no membro da organizao,
mas participa de comits, grupos de trabalho, fruns, sendo, em alguns, observador ad hoc.
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Ato
Deciso
Ofcio circular
Portaria
conjunta
Instruo
de servio
Instruo
interna
Leis
complementares
Portaria
Circular
Decretos
Edital
Medidas
provisrias
Instruo
Instruo
normativa
Instruo
normativa
conjunta
Leis
Constituio
Federal
Resolues
do Senado
Resoluo
Decretos-lei
Recomendao
Nota tcnica
Norma interna
Portaria
Instruo interministerial
normativa
interministerial
114 |
TABELA 1
2003
13
12
Congresso Nacional
2006
1993
10
10
16
15
15
11
26
37
34
25
35
32
38
31
38
47
36
47
11
10
1.153
5.000
6.300
1.153
5.000
6.300
2003
2006
| 115
116 |
| 117
118 |
| 119
120 |
| 121
122 |
Constituio Federal
Emendas constitucionais
52
Leis delegadas
Leis complementares
63
Leis ordinrias
3.701
940
5.491
Decretos federais
8.947
Normas complementares
122.568
Total
141.771
Normas estaduais
206.202
Decretos
296.124
Normas complementares
388.786
Total
891.112
33.004
Normas municipais
418.088
Decretos
467.464
1.592.368
2.477.920
446
Normas complementares
Total
Fonte: OCDE (2007, p. 33).
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Quantitativo de normas
30
28
25
24
20
19
17
16
14
15
12
10
10
5
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
124 |
GRFICO 2
Tipos de normas
20
17
15
11
11
10
4
2
6 6
2007
1
2008
3
0
0
2009
Medidas Provisrias
1
2011
Leis
2010
2012
Decretos
2013
2014
Outros
14
11
10
11
11
9
8
5
12
10
7
2
0
2007
2008
2009
2010
Normas oramentrias
10
2
2011
2012
2013
Normas no oramentrias
2014
| 125
13
10
10
8
5
2 2
0
0
2007
2008
0 0
0 0
2009
Polticas sociais
Polticas de soberania, territrio e gesto
Polticas de infraestrutura
2010
3
0
3
0
2011
3
0
2012
0
2013
2014
Pires (2015), ao se debruar sobre essa realidade, entende que apesar dos
atos normativos e documentos oficiais se dedicarem notadamente aos objetivos
econmicos de investimentos em infraestrutura, os relatos dos operadores do PAC
indicam que to ou mais importantes so as funes cumpridas pelo programa no
sentido da articulao e coordenao governamental em um ambiente poltico-institucional complexo, no qual se d a gesto de projetos de infraestrutura no Brasil atual.
Assim, o PAC poderia ser compreendido como um programa no apenas de
acelerao do crescimento, mas, sobretudo, de acelerao da ao governamental
15. Esse agrupamento de polticas est sendo trabalhado e desenvolvido no bojo do projeto Poltica e Planejamento
no Brasil Contemporneo, coordenado pelo dr. Jos Celso Pereira Cardoso Jr., tcnico de Planejamento e Pesquisa do
Ipea, no qual uma das autoras bolsista.
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128 |
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Parte II
Planejamento e Gesto
CAPTULO 4
1 INTRODUO
Em 2014, o Brasil realizou sua stima eleio direta consecutiva para presidente
da Repblica. Ao longo de praticamente trinta anos (1984-2014), o pas conformou uma das maiores e mais intensas democracias do mundo. Por meio desta,
conseguiu proclamar nova Constituio Federal em 1988 (CF/1988), estabilizar e
legitimar nova moeda nacional desde 1994 e testar satisfatoriamente a alternncia
de poder, tanto no Executivo e Legislativo em mbito federal como nos executivos e legislativos subnacionais, em processo contnuo, coletivo e cumulativo de
aperfeioamento institucional geral do pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar
como positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira.
H a indicao clara de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe
inerente e que apenas se faz possvel em decorrncia do seu exerccio persistente
ao longo do tempo constitui-se na mais importante caracterstica deste que j
o mais duradouro perodo de vigncia democrtica do pas em regime republicano.
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente
alguns auspiciosos fatos recentes com o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo de vigncia democrtica no Brasil. Seu sentido de permanncia
aponta no somente para processos de amadurecimento crescente do Estado e das
instituies pblicas, como tambm para grandes desafios que ainda pairam sobre
a sociedade brasileira.
Nesse campo, trata-se de mobilizar esforos de compreenso e de atuao,
linhas gerais, em torno de trs conjuntos de desafios, a saber:
1. Este captulo corresponde verso ampliada do Texto para Discusso no 2020, Poltica e planejamento no Brasil:
balano histrico e propostas ao PPA 2016-2019. O autor agradece os comentrios dos colegas Ronaldo Garcia, do
Ipea; Eugnio Santos, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; e Jos Carlos dos Santos, da Assessoria do
Gabinete Pessoal da Presidncia da Repblica, isentando-os pelos erros e omisses remanescentes. Nesta verso, as
propostas ao PPA so transferidas para a sua edio vindoura em 2020-2023, porque o PPA 2016-2019 j se encontra
em curso, incorrendo, grosso modo, nos mesmos erros e problemas identificados na verso anterior deste texto.
136 |
| 137
2. De acordo com editorial da Fundao Perseu Abramo datado de 25 de maro de 2015, edio 258 do FPA Informa,
As atuais dificuldades observadas na economia brasileira abriram espao para um ataque amplo e irrestrito por parte
das hostes liberais, que reputam o momento atual ao fracasso das polticas.
138 |
2 EVIDNCIAS HISTRICAS3
| 139
Nesse diapaso, pode-se dizer que o planejamento governamental, institucionalizado mundo afora como funo intrnseca e indelegvel de Estado ao longo
do sculo XX, talvez tenha sido a funo contempornea mais importante para
conectar e tentar equacionar as contradies do paradoxo acima mencionado. De
fato, em qualquer dos casos que se analise, mesmo considerando as enormes diferenas de perfis, estilos, mtodos e objetivos entre os modelos sovitico, asitico
(chins, japons, coreano etc.), alemo, francs, escandinavo, anglo-saxo (ingls,
norte-americano etc.) ou mesmo latino-americano (brasileiro, mexicano, argentino
etc.), entre outros, tratava-se sempre, em ltima instncia, da misso de modernizar
o pas por meio da ampliao dos mercados (ainda que sob controle estatal estrito)
e da difuso do industrialismo como ideologia e objetivo principal da planificao.
No plano poltico, tratava-se, ao menos na banda ocidental do planeta, de
compatibilizar planejamento (ao deliberada do Estado sobre o mercado como
domnio do econmico) com democracia representativa (isto , ampliao e garantia
de liberdades polticas, civis e sociais), em contexto de reconstruo de pases e
nacionalidades aps a Segunda Guerra Mundial. Hoje, olhando retrospectivamente, v-se que esse desiderato foi bastante bem-sucedido, ensejando o perodo que
veio a ser caracterizado como os trinta anos gloriosos da histria do capitalismo
ocidental (1945-1950 a 1975-1980).
J em 1947, Karl Mannheim (1972, p. 17) assim profetizava o desafio humanitrio de sua poca, num livro que apenas veio a pblico aps a sua morte:
Este um livro sobre os princpios de uma sociedade planejada, porm democrtica
uma sociedade organizada estritamente em algumas de suas esferas bsicas, mas que,
no entanto, oferea mais liberdade ali onde a liberdade seja essencial. Pretendemos
planejar para a liberdade; por isso nos esforaremos para definir seu contedo e para
achar o caminho que a ela conduz.
140 |
| 141
transformar as estruturas econmicas e sociais da nao no sentido do desenvolvimento, sendo a industrializao, como antecipado anteriormente, a maneira
historicamente datada e preponderante de se fazer isso.
Ocorre que, em contexto de desenvolvimento tardio, vale dizer, quando as
bases polticas e materiais do capitalismo j se encontram constitudas e dominadas
pelos pases ditos centrais ou de capitalismo originrio, segundo Oliveira (2003) ,
a tarefa do desenvolvimento com industrializao apenas se torna factvel a pases
que enfrentam adequadamente as restries financeiras e tecnolgicas que ento
dominam o cenrio mundial. Isso, por sua vez, apenas se faz possvel em contextos
em que os Estados nacionais consigam dar materialidade e sentido poltico
ideologia do industrialismo como forma de organizao social para a superao do
atraso. Da ser inescapvel a montagem de estruturas ou sistemas de planejamento
governamental por meio dos quais a misso desenvolvimentista possa se realizar
naquele espao-tempo nacional.
O sentido de urgncia que est associado tarefa industrializante faz que o
aparato de planejamento, ainda que precrio e insuficiente, organize-se e avance de
modo mais rpido que a prpria estruturao dos demais aparelhos administrativos
(e participativos) do Estado. Entre estes, aqueles destinados gesto pblica propriamente dita com destaque bvio aos sistemas destinados estruturao e ao
gerenciamento da burocracia, bem como s funes de arrecadao, oramentao,
gesto da moeda, implementao, participao, monitoramento, avaliao e controle
das aes de governo vm apenas a reboque, tardiamente ante o planejamento.
Em outras palavras, a primazia do planejamento ante a gesto, ao longo praticamente de todo o sculo XX, decorreria, em sntese, do contexto histrico que
obrigou o Estado brasileiro a correr contra o tempo, superando etapas no longo e
difcil processo de montagem das bases materiais e polticas necessrias misso
de transformao das estruturas locais, visando ao desenvolvimento nacional. Basicamente, fala-se, nesse contexto, da montagem dos esquemas de financiamento
e de apropriao tecnolgica isto , suas bases materiais e da difuso da ideologia do industrialismo e da obteno de apoio ou adeso social ampla ao projeto
desenvolvimentista ou seja, suas bases polticas. E estas, bom que se diga, se
do com ou sem democracia formal.
A estruturao das instituies isto , estruturao das instncias, das
organizaes, dos instrumentos e dos procedimentos necessrias administrao e gesto pblica cotidiana do Estado, atividades to cruciais quanto as de
planejamento para o desenvolvimento das naes, padeceu, no Brasil, de grande
atavismo, a despeito das iniciativas deflagradas tanto por Getlio Vargas, com o
Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), como pelos militares,
142 |
| 143
144 |
6. Sobre a reorganizao do processo de planejamento do governo federal na virada do milnio, ver Garcia (2000).
7. Essa crtica est bastante bem fundamentada em Cardoso Jnior (2011) e Moretti (2012).
8. Desde que considerados os seguintes aspectos, retirados de Cardoso Jnior, Pinto e Linhares (2010), de autoria
de Alfredo Costa Filho: i) h uma multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em partes de uma
realidade complexa; iii) sujeita a interpretaes variadas (multirreferncia); iv) cujo processo de evoluo de final
aberto (indeterminao que decorre de uma mescla de relaes causa-efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas
e no estruturadas, estas ltimas tendentes a predominar); v) em que o poder governamental confronta resistncias e
resilincias no contexto de uma sociedade multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e inflexes so mais
frequentes que as continuidades; e vii) a equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante,
sem homeostase, alm de ser interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel.
(...) Esta sntese se estrutura com base no autor mencionado (Matus, 1972; 1977; 1984; 1987), quem melhor consolidou
as vrias contribuies sobre pensamento estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal (Comisso Econmica para
Amrica Latina e o Caribe) e posteriormente do Ilpes (Instituto Latino-americano e do Caribe de Planejamento Econmico
e Social), dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou.
| 145
Para introduzir propostas concretas com vistas ao Plano Plurianual (PPA) 20202023 que se aproxima, necessrio enfatizar ao menos trs premissas fundamentais
do assunto ora em pauta, a saber:
planejamento no panaceia, mas pode ser parte da soluo;
planejamento no plano, poltica; e
mecanismos tecnopolticos reais so muitas vezes diferentes dos formais.
Planejamento no panaceia, mas pode ser parte da soluo
Para tanto, o PPA precisa ser visto e tido pelo governo como aliado estratgico,
e no como obstculo constitucional, mal necessrio da burocracia ou inimigo
pblico a ser ignorado ou derrotado no campo de batalha da poltica pblica. Em
outras palavras: no se deve falar de planejamento como algo utpico (embora
planejamento se refira tambm, necessariamente, a utopias), mas, sim, como
funo precpua e indelegvel do Estado, funo governamental cada vez mais
necessria no mundo contemporneo. No como panaceia, mas como parte de
9. Trata-se, em sntese, de dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico, como afirma Cardoso Jnior (2011): fazer da funo
planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes, projetos, enfim, de estratgias de ao, que anunciem, em seus contedos,
as potencialidades implcitas e explcitas, bem como as trajetrias possveis e/ ou desejveis para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca
do desenvolvimento nacional.
146 |
| 147
De fato, o ideal seria que essa distncia fosse menor do que concretamente o , ou
que fosse diminuindo ao longo do tempo, mas, para tanto, se faz necessrio reformar
estruturas arcaicas da ossatura estatal e da prpria legislao que (des)conecta o direito
administrativo das funes tpicas da administrao pblica brasileira.
Por mais complexa e intrincada que seja, essa reforma deveria estar orientada,
genericamente, pelos princpios da Repblica (busca do bem comum e dos valores
da esfera pblica sobre os privatismos e particularismos correntes), da Democracia
(respeito s diferenas, formatos e mtodos mais representativos, participativos e
deliberativos em torno da coisa pblica) e do Desenvolvimento integral da nao
brasileira. Alm disso, de modo especfico, deveria buscar uma convergncia tal entre
os trmites formais e o funcionamento real das instituies que pudesse engendrar
processos de fato mais eficientes, eficazes e efetivos da mquina pblica como um
todo, tendo no centro a implementao de polticas pblicas transformadoras das
realidades sociais e econmicas do pas.
Das vantagens do PPA como aliado estratgico de governo
148 |
| 149
Estratgicos (SPI) com a Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento (Sepac), com a misso de preparar e coordenar as prioridades
explicitadas pelo programa de governo e os programas e projetos considerados crticos, por terem elevada repercusso socioeconmica, territorial
e ambiental. A seleo de projetos derivados dos projetos estratgicos,
os cuidados com a execuo, a cobrana de informaes e a remoo
de gargalos, afetos atualmente Sepac, tambm ficariam a cargo desta
secretaria;
Secretaria de Oramento e Gesto das Estatais (SOF) e Departamento
de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest); e
Secretaria de Monitoramento e Avaliao, cuidando, ademais, de desenvolver mtodos e tcnicas para os executores, conceber e gerir os sistemas
de informaes gerenciais, sobre o contexto e sobre a atuao de atores
relevantes a cada prioridade, fornecendo os indicadores necessrios s
instncias decisrias e ao rgo central.
FIGURA 1
se em
aso de
esepero!!!
Secretaria de
Planejamento
de Longo
Prazo (SAE)
Secretaria de
Planejamento
Plurianual
e Programao
Estratgica
(SPI+Sepac)
Secretaria de
Oramento
Federal
e Estatais
(SOF+Dest)
Gabinete ministro:
- Ncleo de Assessoria Tecnopoltica
- Sala de situao
- Assessoria econmica
- Assessoria parlamentar
- Conjur
- Ascom
Secretaria de
Monitoramento
e Avaliao
(SAM+SAG)
Secretaria de
Articulao
Institucional e
Social (SAF+
Sedes/CDES+
Frum
Interconselhos)
Secretaria de
Assuntos
Internacionais
(Seain)
150 |
| 151
Despesas de custeio
intermedirio da
mquina pblica
Contabilizao anual
e foco na eficincia
Despesas de custeio
finalstico das
polticas pblicas
Contabilizao anual
e foco na eficcia e
efetividade
Despesas de
investimento-custeio
Contabilizao
plurianual e foco na
eficcia e efetividade
A lgica oramentria que nos aprisiona hoje em dia diz respeito a uma
viso reducionista da capacidade de mobilizao de recursos que o Estado tem
disposio a cada momento. Mas para superar esta limitao, preciso avanar
rumo a uma viso adequada do planejamento oramentrio, conforme nos sugere
a figura 3 (Cardoso Jnior, 2014).
152 |
FIGURA 3
Viso limitada:
tica da eficincia
Viso ampliada:
eficincia,
eficcia,
efetividade
Viso adequada:
tica ampliada +
grau de progressividade
da arrecadao +
grau de redistributividade
do gasto
Elaborao do autor.
| 153
o planejamento oramentrio vai ser bem feito no apenas se ele for eficiente, mas
se ele for eficiente e eficaz. Dito de outro modo: no apenas se as vacinas forem
entregues, mas se elas forem aplicadas no pblico-alvo correto, tempestivamente,
no lugar certo e no tempo certo. Ademais, deveramos tentar enxergar alm para
saber o efeito que essa vacina produziu no beneficirio, ou seja, se a vacina combateu os males que se propunha a combater. Neste caso, em uma viso ampliada,
ns tambm acoplamos a dimenso da efetividade, isto , se a poltica de vacinao
engendrou melhoria de sade ao pblico beneficirio, no sentido de bem-estar
sanitrio, de preveno de doenas etc.
claro que transitar para uma viso ampliada no tarefa fcil, a comear pelo fato de que o conjunto de informaes necessrias para se medir a
efetividade da ao do Estado sobre determinada populao ou inexiste ou
de natureza precria, ou ainda, algo muito caro e difcil de ser obtido apenas
mediante pesquisas de avaliao de impacto e outras tcnicas que vo muito
alm dos meros registros administrativos que em geral estruturam as bases de
dados das organizaes pblicas. Ento, quando a poltica deixa de ser uma
poltica setorial e passa a ser uma poltica intrinsicamente transversal, em que
uma depende da outra. Mas nem tudo est no raio de ao do Estado, por isso
a tendncia (compreensvel, mas injustificvel) das anlises ficarem presas apenas
viso da eficincia do gasto pblico. Agora, da tica do Estado, isso no nos
basta; preciso olhar a sua atuao do comeo ao fim, numa perspectiva ampla,
de mdio e longo prazos.
Da que, por fim, prope-se aqui a abordagem de uma viso adequada para
o tema do planejamento oramentrio. Esta abordagem leva em considerao no
s a capacidade de implementao e de gerao de efeitos da poltica pelo lado
do gasto (melhor dizendo: pelo lado da capacidade redistributiva do gasto, em
termos da sua eficincia, eficcia e efetividade), mas ainda de sua capacidade de
financiamento progressivo. No caso brasileiro, por exemplo, houve uma trajetria
de queda da desigualdade, sobretudo entre 2003 e 2013, que, para se sustentar
nos prximos anos, vai depender no apenas da capacidade redistributiva do gasto
pblico, mas principalmente da capacidade de financi-lo de modo progressivo,
fazendo que as camadas mais ricas da sociedade paguem proporcionalmente
mais impostos que as mais pobres. Ou seja: o Brasil no vai conseguir avanar na
queda da desigualdade se no enfrentar a questo do financiamento tributrio,
que muito regressivo no pas, assentado em impostos indiretos que penalizam
mais que proporcionalmente os mais pobres. Isso significa que parte do que a
poltica social consegue redistribuir pelo lado do gasto, ela perde pelo lado do
seu financiamento. por este motivo que a viso adequada do planejamento
oramentrio prope que se olhe o arranjo como um todo (do financiamento ao
gasto) da poltica pblica.
154 |
H certamente muita dificuldade tecnopoltica, mas no necessariamente contradies insuperveis, nas tarefas de formulao, implementao, monitoramento e
avaliao de polticas pblicas que levem em justa e equivalente considerao as
dimenses tanto setoriais como espaciais das polticas pblicas. Durante a maior
parte da histria do pas, houve quase que absoluta primazia do setorial sobre o
territorial. No se trata de inverter, agora, essa primazia, mas sim de estabelecer um
princpio de equilbrio (ainda que intrinsecamente instvel) entre ambas as dimenses,
cruciais a qualquer poltica pblica ou programa de governo. Para tanto, embora
tcnica e politicamente muito custoso, talvez seja necessrio rever e reformar (ainda
que gradualmente) a atual estrutura setorializada/departamentalizada de atuao
governamental rumo a algum tipo de estrutura organizacional de perfil matricial.
Na configurao atual, h muita hierarquia e pouco comando. preciso, portanto,
despender esforos institucionais considerveis nas tarefas de articulao e coordenao
em vrios nveis e simultaneamente: intra e interpolticas, programas, ministrios e rgos; intra e interinstncias federativas; intra e interpoderes da Repblica, entre outros.
A lista longa e complexa, mas dessa reforma profunda (de estruturas, processos e
entregas) do setor pblico estatal que se necessita. Sem ela, ou apenas com medidas
cosmticas de gesto, jamais se daro saltos de qualidade no quesito desempenho institucional agregado do Estado brasileiro. Em linguajar tcnico: jamais se sair do debate
pequeno sobre eficincia da gesto para as categorias realmente relevantes da eficcia e
da efetividade das polticas pblicas. Desde logo, polticas pblicas que transformam.
Concretamente, trata-se aqui de reduzir as fragmentaes ministerial, setorial
e territorial de atuao do governo. Para tanto, prope-se uma reorganizao do
tipo matricial na forma de elaborao e implementao do novo PPA, tal como
sugerido pela figura 4. Ele teria, por um lado, trs nveis de organizao da poltica
pblica, a saber: i) novos programas temticos, referidos s grandes e consolidadas
reas programticas de atuao do Estado brasileiro na contemporaneidade (em
torno de dez); ii) objetivos estratgicos de mdio e longo prazo (entre sessenta e
cem); e iii) objetivos prioritrios de governo (cerca de dez no total) e de ministrios
setoriais (em torno de trinta). Por outro lado, haveria, do ponto de vista da pactuao, implementao e gesto territorial do plano, trs grandes nveis estratgicos
(organizados segundo agrupamento de pequenos municpios, regies metropolitanas, consrcios intermunicipais, cidades mdias etc., conforme a especificidade do
programa temtico): i) grandes regies (ou biomas); ii) estados; e iii) municpios.
Conseguida a identificao dos objetivos prioritrios de governo, o passo
seguinte delinear a expresso espacial destes, com vistas a encontrar as reas em
que ocorrem em maior nmero e de forma mais concentrada, ainda que com
pesos distintos. O critrio aqui poder mirar as reas onde se apresenta a maior
proporo de problemas (ainda que com importncia diferenciada) que reclamam
o estabelecimento dos respectivos objetivos.
| 155
FIGURA 4
A. Polticas sociais
1. Seguridade social
ampliada
2. Direitos humanos e
segurana pblica
3. Educao, esportes
e cultura
B. Polticas de infraestrutura
4. Planejamento urbano,
habitao e saneamento
e usos do solo
5. Energia e comunicaes
6. Mobilidade urbana
e transporte
C. Polticas de
desenvolvimento
produtivo e ambiental
7. Desenvolvimento produtivo
com inovao
8. Desenvolvimento produtivo
com sustentabilidade
D. Polticas de soberania,
territrio e gesto
9. Soberania e territrio
10. Poltica econmica e
gesto pblica
Metas:
unidade de vinculao com
o oramento seriam entre
duas e quatro para cada
objetivo estratgico, podendo
ser de natureza tanto
quantitativa quanto
qualitativa, porm projetadas
para o horizonte de quatro
anos do PPA, com apurao
e anlise situacional anuais,
tambm de responsabilidade
direta do mesmo rgo
responsvel pelo
respectivo objetivo.
Indicadores:
preferencialmente de
efetividade ou impacto,
estariam relacionados apenas
aos objetivos estratgicos de
governo, devendo seguir o
conjunto de critrios
consagrados na literatura
sobre o assunto, para
sua elaborao.
Equao de financiamento
e vinculaes
plano-oramento
e PPA-LDO-LOA:
i) suprimindo-se a categoria
iniciativa, sugere-se proceder
a vinculao das aes
oramentrias diretamente s
metas de cada objetivo
estratgico de governo,
elevando-se assim a unidade
mnima de execuo fsica
e financeira do oramento; e
ii) cada novo programa
temtico deve conceber os
planos de financiamento
(oramentrio e
extraoramentrio) relativos
aos seus respectivos objetivos
estratgicos, servindo assim
elaborao tanto da LDO
quanto da LOA de cada ano.
Modelo de gesto:
i) intensivo em dilogo,
articulao intergovernamental,
federativa e social, mediante
criao ou aperfeioamentos
em espaos e momentos de
pactuao e repactuao
peridicas de consensos,
objetivos e estratgias de ao;
e ii) a gesto do PPA misso
complexa orientada para a
produo de conhecimento
sobre a implementao
das polticas com vistas a
ampliar os canais de
atendimento do Estado,
com equidade, e revelar o
resultado das polticas pblicas.
Arcos municipais
Cidades mdias
Regies metropolitanas
Elaborao do autor.
Consrcios pblicos
intermunicipais
156 |
Qualquer iniciativa de governo, planejada ou no, apenas se pode medir por seu
grau de exequibilidade, vale dizer, pelas condies tecnopolticas de governabilidade
(sistmica) e governana (colaborativa) do Estado. Condies essas que garantem
tanto o engajamento e o apoio poltico necessrios efetivao do planejamento
estratgico de governo como os requisitos administrativos (ou recursos de poder:
financeiros e oramentrios, humanos e logsticos, tecnolgicos e normativos,
simblicos e comunicacionais etc.) necessrios implementao das diversas e
heterogneas polticas pblicas pelo pas.
preciso, portanto, levar a reforma do Estado prpria sociedade, radicalizando para usar o chavo de sempre a prpria democracia social brasileira. Hoje,
radicalizar (ou substantivar) a democracia brasileira significa, em primeiro lugar,
reformar (para adensar) as estruturas e formas de funcionamento da democracia
representativa tradicional. Em segundo plano, mas no menos importante, abrir
ainda mais o Estado democracia participativa direta (referendos, plebiscitos e
iniciativas populares j previstas constitucionalmente) e semidireta, conforme inovaes recentes em desenvolvimento por meio dos conselhos de polticas pblicas,
conferncias nacionais, audincias e ouvidorias pblicas, entre outras interfaces
socioestatais possveis e necessrias aos contextos presente e futuro da nao.15
Concretamente, propem-se experimentalismos institucionais em torno do
chamado circuito de funes intrnsecas do Estado brasileiro para a capacidade de
governar (figura 5), no qual a dimenso da participao social (figura 6) comparece
com o mesmo status das demais funes contemporneas no ciclo de arrecadao/
repartio tributria formulao/planejamento governamental oramentao/
programao financeira monitoramento/avaliao/controles interno e externo
administrao poltica e gesto das polticas pblicas brasileiras.
14. Para mais informaes, ver Garcia (2014).
15. Trata-se, neste caso, de dotar a funo planejamento de forte componente democrtico-participativo, uma vez que: hoje,
qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz, precisa aceitar e mesmo contar
com certo nvel de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal,
polticos ou acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar. Em outras palavras, a atividade
de planejamento deve prever dose no desprezvel de horizontalismo em sua concepo, vale dizer, de participao direta e
envolvimento prtico de sempre que possvel todos os atores pertencentes arena em questo. (Cardoso Jnior, 2011).
| 157
FIGURA 5
Formulao e
planejamento
governamental
Arrecadao
e
repartio
tributria
Administrao
poltica
e gesto
pblica
tica republicana:
esfera pblica, interesse
geral e bem comum
Instrumentos
governamentais:
PPA, empresas estatais,
bancos pblicos, fundos
pblicos e fundos de penso
Desempenho
institucional,
implementao
de polticas
pblicas,
eficincias,
eficcia e
efetividade
Oramentao
e
programao
financeira
Representao,
participao e
interfaces
socioestatais
Monitoramento,
avaliao e
controles
interno e
externo do
Estado
tica democrtica:
representao, participao,
deliberao e controle social
Elaborao do autor.
FIGURA 6
Monitoramento
e fiscalizao
Conferncias
Reunies,
comits, grupos
de trabalho
e mesas de
negociao
Resoluo de
problemas e
conflitos
Elaborao do autor.
Conselhos e
ouvidorias
Audincias e
consultas
158 |
3.5 Responsividade
Por fim, preciso que a implementao das polticas pblicas e a entrega efetiva
de bens e servios do Estado populao sejam os verdadeiros critrios de aferio
e perseguio do desempenho institucional (setorial, territorial e agregado) do
Estado brasileiro. Apenas desta maneira se poder, de fato, calibrar as aes de
planejamento no sentido dos resultados intermedirios (medidos pela eficcia da
ao governamental) e dos resultados finais (medidos pela efetividade transformadora da ao) das polticas pblicas nacionais rumo consolidao de um projeto
de desenvolvimento integral para o Brasil no sculo XXI.16
claro que, da assuno pelo Estado dessa grande e complexa agenda
de transformao, decorrero inmeros requerimentos operacionais para a sua
efetivao no cotidiano prtico da ao governamental. Estes, porm, apenas faro
sentido se deflagrados sob custdia e orientao geral das formulaes anteriormente
sugeridas, sem as quais as possveis inovaes institucionais, ou novas medidas de
gesto, simplesmente perdero muito em eficincia, eficcia e efetividade.
4 EXPLICAES SUCINTAS ACERCA DOS ATRIBUTOS PRINCIPAIS DO PPA
2020-2023
Como programa temtico no mais programa no sentido convencional do conceito, sugerimos manter a denominao (pra evitar maiores confuses), porm
redefinindo-o para se referir ao que realmente ou deveria ser aps a mudana
metodolgica havida por ocasio do PPA 2012-2015. Os programas temticos,
desde ento, referem-se s grandes e consolidadas reas programticas de atuao
do Estado brasileiro na contemporaneidade; e no mais esto referidos a problemas
especficos dentro de um campo geral de polticas pblicas.
Exemplificando: na concepo anterior de programa, o Ministrio do Trabalho
e Emprego (MTE) possua, como mais importantes dentro desse campo geral de
poltica pblica, os programas do seguro-desemprego, do abono salarial, da qualificao profissional, da gerao de emprego e renda, de fiscalizao laboral, de
economia solidria etc. Ou seja, cada qual referido, em linhas gerais, a um nico
ou principal problema, em torno do qual se estruturava o programa correspondente. Com a nova metodologia concebida pelo PPA 2012-2015, todos aqueles
16. Trata-se, por fim, de dotar a funo planejamento de fortes contedos ticos, vale dizer: reforar e introduzir, cada
vez mais, princpios da Repblica e da democracia como referncias fundamentais organizao institucional do Estado
e prpria ao estatal. (Cardoso Jnior, 2011).
| 159
160 |
Seriam a unidade principal de referncia do plano, idealmente entre seis e dez para
cada um dos novos e mais agregados programas temticos. Ademais, deveriam ter
temporalidade especfica ao grau de maturidade institucional e horizonte de clculo
tecnopoltico de governo, de modo que poderiam ultrapassar, tranquilamente, o
curto tempo de durao de um mandato presidencial no Brasil.
Isto , os objetivos estratgicos deveriam de fato refletir ambies de mdio e
longo prazos do governo recm-eleito democraticamente, pois embora a durao
de seu mandato seja, ainda hoje, de apenas quatro anos (talvez renovveis por mais
quatro em funo do regime de reeleio ainda vigente), o ideal que ele organize
a sua ao tendo em vista o desenvolvimento brasileiro, traduzindo, portanto, o
seu plano de governo em uma referncia vlida para o futuro alm de si mesmo.
Esta seria, inclusive, uma forma de garantir alguma continuidade intertemporal
ao do Estado, relativamente independente das disputas poltico-partidrias
cotidianas em curso. claro que, mudando-se a composio poltico-partidria no
poder, parte desses objetivos tambm mudariam, mas isso seria no apenas legtimo,
como perfeitamente assimilvel nesta tica de PPA que estamos aqui defendendo.
Um aspecto operacional importante que tais objetivos estratgicos poderiam
ser organizados setorialmente, ficando, para todos os fins legais (Lei do PPA, decreto
de gesto e portarias ministeriais) e prticos (preenchimento do Siop e cumprimento das demais exigncias burocrticas), sob responsabilidade dos respectivos
ministrios executores das respectivas polticas pblicas. Embora no ideal, devido
natureza multi, inter e transdisciplinar dos problemas nacionais, seria esta uma
soluo (embora subtima) aderente realidade hiperfracionada de organizao
e atuao do nosso Estado.
Para minimizar esse problema, o governo precisar investir mais recursos
(tempo, pessoas, energia etc.) na articulao interinstitucional, com vistas a garantir, ao menos no plano da execuo das polticas pblicas, uma sinergia maior
entre os diversos rgos envolvidos em cada caso. Apesar de custoso (inclusive do
ponto de vista poltico), no algo, entretanto, que se apresente como problema
insupervel ou para alm do domnio humano realizar.
4.3 Objetivos prioritrios de governo
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162 |
4.5 Metas
LDO
Objetivos estratgicos e objetivos prioritrios
LOA
Metas quantitativas e qualitativas
Elaborao do autor.
Oramento
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Suprimindo-se a categoria Iniciativa do PPA, a qual, no obstante, poderia continuar existindo do ponto de vista gerencial (ou seja, no formal) do plano, sugere-se
proceder vinculao das aes oramentrias diretamente s metas de cada objetivo
estratgico de governo, elevando-se assim a unidade mnima de execuo fsica e
financeira do oramento. Em sntese, trata-se de radicalizar o processo j deflagrado
em 2013 por meio dos planos oramentrios.
Mas para alm do oramento (oramento geral, oramento da seguridade
social e oramento das estatais, como preconiza a CF/1988), cada novo programa
temtico e/ou objetivos estratgicos de governo deveria conceber os seus planos de
financiamento (oramentrio e extraoramentrio) relativos aos seus respectivos
objetivos e metas.
Dessa feita, serviriam elaborao tanto da LDO quanto da LOA de cada
ano, e gradualmente poderia haver maior preciso, acurcia, transparncia e responsabilizao pblica sobre as fontes e os usos dos recursos pblico-privados no pas.
4.7 Indicadores
164 |
FIGURA 8
Indicadores de efetividade
Indicadores de eficcia
Indicadores de eficincia
Referenciados aos
programas temticos
e/ou aos objetivos
prioritrios de governo
Referenciados aos
objetivos estratgicos
do plano
Referenciados s
metas do plano
Elaborao do autor.
| 165
Por fim, preciso dar o passo este sim, o mais difcil e demorado de todos
rumo identificao e construo dos indicadores de efetividade ou impacto
finalstico da ao governamental. Este o conjunto mais difcil de indicadores a
construir porque o impacto finalstico da ao governamental sobre as condies
de vida da populao ou sobre as condies de funcionamento dos mercados
beneficirios das polticas pblicas depende de muitas variveis que ou no existem
sob a forma estatstica ou so tantas que torna quase impossvel a sua captura e
sntese. De todo modo, sim possvel e necessrio organizar um leque bsico de
indicadores de efetividade que auxiliem no monitoramento e avaliao globais
da ao pblica. Em nossa proposta, eles deveriam estar relacionados apenas aos
programas temticos e/ou aos objetivos prioritrios de governo, devendo, para sua
elaborao, seguir o conjunto de critrios consagrados na literatura sobre o assunto.
No mbito governamental brasileiro, IBGE, IPEA e todas as entidades vinculadas
aos Ministrios Setoriais so os candidatos bvios a se envolverem nesta tarefa cvica.
4.8 Modelo de gesto
166 |
Alm disso, na atualidade, a importncia renovada do planejamento governamental em ambientes democrticos (ambientes, por excelncia, complexos,
incertos e dinmicos) refora a crena de que esta atividade do Estado a nica
realmente capaz de transformar informao em conhecimento aplicado, e este em
ao concreta e objetivada de governos. a nica capaz de reduzir o mundo de
incertezas radicais das sociedades a riscos minimamente calculveis probabilisticamente. Com isso fazendo os governos migrarem da improvisao absoluta na
conduo da administrao pblica para o mnimo de racionalizao, visando
trade eficincia, eficcia e efetividade das aes governamentais.
Um sistema de planejamento, em suma, o nico instrumento capaz de
superar a situao fragmentada e competitiva que hoje se observa dentro dos governos, permitindo uma convivncia organicamente articulada e cooperativa, seja
entre ministrios, rgos e instncias federativas, seja entre dirigentes polticos,
burocracia pblica e a prpria sociedade civil organizada. O planejamento, por
fim, quando estruturado de modo sistmico e estratgico, a nica funo de
Estado capaz de conferir dinamicidade a governos inertes ou paralisados, fazendo
as economias converterem especulao financeira e rentismo em investimentos
produtivos e socialmente teis, permitindo s sociedades transitarem do passado
e presente a futuros menos incertos e mais condizentes com as aspiraes da civilizao e da coletividade.
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168 |
| 169
170 |
CAPTULO 5
1 INTRODUO
1. Na obra A ideia de justia (Sen, 2011), o autor procura resgatar o debate sobre as teorias da justia sustentando a
tese de que predominam nesta arena duas tradies de pensamento. A primeira delas, denominada institucionalismo
transcendental por Sen, relaciona-se ideia de niti e permeada pelo pensamento contratualista pautado na idealizao
de modelos e instituies, do qual so partidrios Hobbes, Rousseau, Kant, Rawls e muitos outros. A segunda delas,
qual Sen se filia, mais ligada a nyaya, sendo mais associada a realizaes concretas na vida das pessoas.
2. Ver Moretti (2012).
172 |
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sociedade perfeitamente justa? E, a partir desta pergunta, se deriva esta outra: como
deveriam ser as instituies adequadas para alcanar tal modelo ideal de justia?
Haveria, portanto, uma premissa de que se tais instituies, perfeitamente
justas, fossem implantadas, o comportamento dos agentes corresponderia s expectativas das instituies, maximizando a sua efetividade, e a justia ideal seria
finalmente alcanada.
Para ilustrar suas ideias, Sen (2011) introduz os conceitos de niti e nyaya.
Ambos so termos do snscrito antigo que podem ser traduzidos como justia.
Entretanto, cada um deles porta um significado diferente de justia.
O termo niti est associado institucionalidade criada para a promoo
da justia. A inscrio na lei do direito vida, sade, educao, liberdade
e ao tratamento igual perante o Estado so exemplos de institucionalidades que
buscam alcanar a justia. Todo o conjunto de normas, organizaes, costumes e
smbolos que atuam em favor do alcance da justia estariam, em alguma medida,
relacionados ao conceito de niti.
O termo nyaya, por sua vez, est menos associado formalizao de normas e
mais ligado real justia que as pessoas conseguem alcanar. Assim, o fato de estar
legislado o direito educao pouco importaria se, na vida real, ainda existirem
crianas fora da escola. O direito vida como regra absoluta constitucional estaria subjugado ao fato de que todos os dias morrem milhares de vtimas da fome.
A igualdade formal entre cidados ficaria em segundo plano, dado que as mulheres
ainda recebem tratamento desigual na sua realidade cotidiana. Sen (2011) usa a
metfora da justia dos peixes para ilustrar o conceito de nyaya: no importa o
quanto as regras (niti) sejam boas, se os peixes maiores ainda podem continuar a
se alimentar dos peixes menores, no se alcana nyaya.
Parece razovel afirmar, ento, que as teorias da justia de Hobbes, Rousseau,
Kant e Rawls estariam mais fortemente associadas ao conceito de niti. A este tipo
de racionalidade, Sen (2011) associa o termo institucionalismo transcendental, cuja
caracterstica mais marcante seria o foco na idealizao de um modelo que pudesse
determinar quais seriam as instituies certas para se alcanar uma justia perfeita.
3 NITI E NYAYA NO PLANEJAMENTO E NA GESTO GOVERNAMENTAL
A justia se constitui como objeto de interesse para as mais variadas reas, tais
como a filosofia, a sociologia, a cincia poltica, o direito e a economia, entre outras. Contudo, no Brasil, incomum verificar a presena das teorias da justia nos
debates relacionados a assuntos como o planejamento e a gesto governamental,
apesar dos diversos pontos de conexo.
174 |
| 175
Sen (2011) faz uso de uma espcie de fbula para ilustrar os dilemas que surgem
ao se debruar sobre o institucionalismo transcendental. A histria a que segue.
Existiriam trs crianas e uma flauta, de modo que cada uma das crianas gostaria
de possuir a flauta. Em um primeiro cenrio, uma das crianas afirma que ela era
a nica que sabia tocar a flauta, fato do qual as outras crianas no discordam.
Em um cenrio alternativo, outra criana justifica que era muito pobre, sendo a
nica que no tinha condies de adquirir uma flauta, e as outras duas crianas
no se opem. Num terceiro cenrio, a outra criana explica que ela havia passado
semanas fabricando a flauta, empreendendo grande tempo e esforo, e nenhuma
das outras crianas a contradiz.
Qual seria, ento, o modelo de justia capaz de atribuir a flauta criana
certa? Quais seriam as instituies ideais que possibilitariam a correta soluo deste
impasse? Certamente, os marxistas, os utilitaristas e os liberais apresentariam propostas diferentes sobre qual criana teria direito flauta, embora cada uma delas
apresente motivao razovel em seu favor.
Esses mesmos dilemas se encontram materializados na administrao pblica.
Neste sentido, fundamental compreender que no esto pacificados no Brasil os
conceitos hegemnicos de planejamento e de gesto governamental. Pelo contrrio,
estes se constituem em objetos de permanente disputa conceitual.
Cada viso de planejamento ou de gesto procura se impor em meio a uma
luta de perspectivas. Ao faz-lo, busca lastro institucional sob a forma de controle
de processos estatais, materializando o princpio de uma racionalidade acima das
racionalidades (Moretti, 2012).
No mbito do planejamento governamental, as disputas giram em torno de
diferentes abordagens possveis para instrumentalizar as escolhas estatais. Destacam-se a arquitetura e a geografia (planejamento das cidades e do territrio), a economia
(em especial, o debate entre desenvolvimentistas e fiscalistas), as cincias sociais
(papel do Estado e anlise de polticas), a administrao (planejamento estratgico,
quadro lgico e organizao de processos para se atingir objetivos predeterminados)
e as cincias militares (estratgia e disputa territorial) (Santos, 2011).
No campo da gesto governamental, destacam-se na disputa a administrao
cientfica e seus desdobramentos (gesto por resultados), a administrao de empresas (investigaes que se ocupam da empresa capitalista, orientada para maximizar
os lucros), a administrao pblica (encarada especialmente da burocracia como
evoluo do patrimonialismo), o gerencialismo (a busca da eficincia, ainda que
apenas no discurso) e a administrao poltica (combinao das dimenses poltica
e tcnica da gesto pblica) (Neto, Santos e Ventura, 2013).
176 |
Todas essas formas de dar sentido ao planejamento e gesto esto relacionadas a uma maneira particular de criar o prprio objeto e explic-lo luz das
convenincias das reas especficas (Santos, 2011). Assim, cada uma das correntes
de pensamento procura se impor enquanto racionalidade acima das racionalidades, pretenso qual as prticas institucionalistas transcendentais parecem ser
convenientemente teis, buscando operar por cima das vicissitudes das polticas
pblicas em geral.7
Enquanto cada uma dessas perspectivas se afasta da capacidade de dialogar
com a ideia de nyaya, surge ento a necessidade de se materializar por outras vias,
quais sejam os sistemas formais, arranjos institucionais, planos e instrumentos de
planejamento e gesto. Assim, pela incapacidade que cada uma das perspectivas
candidatas a suprarracionalidade carrega de se legitimar por realizaes em nyaya,
estas acabam por recorrer ao niti como estratgia de autoimposio, constituindo-se
como partidrias fiis ao institucionalismo transcendental.
Na medida em que uma ou outra racionalidade imposta por este tipo de
prtica reconhecida, incorporada e reproduzida, ela se legitima na esfera pblica
como valor em si, configurando-se como espao simblico8 conjunto de prticas,
preferncias, linguagens e smbolos por meio dos quais os agentes se atribuem valor
ao mesmo tempo em que atua como trama de poder, espcie de microfsica cujos
efeitos de dominao no so atribudos a uma apropriao, mas a disposies,
a manobras, a tticas, a tcnicas, a funcionamentos; (...) que lhe seja dado como
modelo antes da batalha (...) (Foucault, 1985).
5 O INCREMENTALISMO PRAGMTICO DE SEN
7. Esses instrumentos tcnico-burocrticos so produtos de um iderio que se pretende universal, objetivo, imparcial e
independente de contexto, que acabou por constituir um campo de conhecimento que se pretende aplicvel a qualquer
poltica pblica, a qualquer objetivo de governo e perspectiva poltica (Melo e Rodrigues, 2012).
8. Ver Bourdieu (2010).
9. Destaca-se que Sen faz questo de esclarecer que, embora essa abordagem parea inovadora na ordem do discurso
ocidental, esse pensamento resultado de uma corrente de pensamento oriental milenar na qual ele se filia (Sen, 2011).
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178 |
Esta seo pretende fazer uma breve anlise da ltima dcada (2003-2013) de
atuao do governo federal sob a tica dos conceitos de niti e nyaya. Ressalta-se
que a inteno traar um panorama geral dos padres adotados de planejamento
e gesto das polticas no perodo citado, sem a pretenso de esgotar a anlise.
A questo que se coloca entre a promoo de mudanas e reformas estruturais no interior do Estado (foco em niti) em oposio s aes que, apesar de
baixo teor de institucionalidade formal, busquem cada vez mais a remoo das
injustias (foco em nyaya).
Ao se analisar os arranjos de polticas pblicas recentes, no difcil perceber que a pergunta que motivou a ao estatal quase nunca pareceu ser qual o
melhor arranjo institucional para se alcanar a justia social? ou qual a melhor
forma de regular tal rea?. Pelo contrrio, os questionamentos parecem ter sido
algo prximo de como remover determinada injustia? ou como remover determinado entrave ao estatal?.
Em termos de niti, os ltimos anos de governo federal foram marcados por
polticas pblicas com baixo grau de institucionalidade. Prevaleceram na maioria
das polticas as medidas institucionais e normativas de cunho unilateral, como os
decretos e as medidas provisrias, e os arranjos de gesto no formalizados, como
reunies e salas de situao. Foram raras as medidas estruturais materializadas no
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CAPTULO 6
1 INTRODUO
Nos ltimos anos, o Estado brasileiro vem reconstruindo gradativamente suas reas
de planejamento e recompondo lentamente os seus quadros tcnicos. Isso ocorre
tanto pela revalorizao do planejamento como em resposta crise de capacidade
de formulao e implementao de polticas setoriais para o enfrentamento de
gargalos conjunturais e estruturais.
O complexo processo de reconstruo requer ajuste nos arranjos institucionais,
alm de longa e contnua aprendizagem organizacional, somada com a formao
de quadros tcnicos. O fato que o governo brasileiro ainda se caracteriza pela
arena de cabo de guerra e de sucessivas crises, que perduram desde a crise da
dvida externa do incio da dcada de 1980. Parece voltar-se basicamente para o
curto prazo, sobrecarregar-se com o enfrentamento de emergncias e sucumbir-se
em aparente improvisao. Em sntese, tem-se a impresso de que lhe falta a viso
de longo prazo e a inspirao de um planejamento estratgico com foco no futuro.
Este captulo analisa a capacidade de planejamento do governo brasileiro,
considerando a estrutura institucional, os quadros tcnicos recrutados para a rea,
e sua formao e capacitao continuada. A ideia compreender a evoluo da
capacidade de governo na rea de planejamento, os avanos e retrocessos institucionais e a composio das equipes tcnicas.
Como nos ensina Carlos Matus no seu mtodo de planejamento estratgico
situacional (PES), a capacidade de governo um dos trs pilares do bom governo.
Em seu tringulo de governo, o bom governo aquele que tem um bom projeto,
tem governabilidade e tem capacidade de governo. A capacidade de governo
entendida como as capacidades pessoal e institucional, a experincia e competncia
dos seus quadros tcnicos e dirigentes. O professor Carlos Matus alerta ainda que
nenhum governo pode ser melhor que as ferramentas de trabalho que conhece
e aplica (Huertas, 1996, p. 105) e que a baixa capacidade de governo afeta a
governabilidade, a qualidade da proposta e a gesto do governo (Matus, 2006,
p. 130). Nessa linha, a professora Martha Cassiolato sintetiza que nenhum governo
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pode ser melhor que as capacidades pessoal e institucional de governo, o que lhe
permite elaborar um projeto de governo inteligente, administrar a governabilidade
e criar ferramentas de governo.1
A anlise do recente processo de reconstruo da capacidade de planejamento do Estado brasileiro e de sua reorganizao institucional e de pessoal requer a
compreenso dos processos de formao histrica do aparato estatal na rea de
planejamento, da evoluo das ideias dominantes nas elites brasileiras sobre o
papel e as formas de atuao do Estado, do contexto econmico e sociopoltico e
das opes adotadas nesse processo de reconstruo do planejamento governamental
no mbito da administrao federal.
O captulo est estruturado em trs partes, alm desta introduo. A primeira
parte faz uma sntese da construo da capacidade de governo na rea do planejamento, registrando-se o surgimento dos rgos e entidades e o recrutamento e
formao dos quadros tcnicos e dirigentes, permeada pela anlise do contexto
histrico e da evoluo das ideias sobre o papel do Estado e do planejamento no
mbito pblico brasileiro; a segunda parte analisa o processo de desmonte e incio
da reconstruo das reas e instituies de planejamento no mbito federal; e a
terceira parte resume o recrutamento, a formao e o perfil dos quadros tcnicos
que atuam na rea de planejamento governamental na atual quadra histrica de
desenvolvimento do pas.
2 GESTAO DO PLANEJAMENTO PBLICO NO BRASIL
A gestao do planejamento pblico no Brasil ocorre a partir dos anos 1930 com a
implantao do Estado desenvolvimentista. Antes de 1930, prevalecia o Estado
liberal, caracterizado como Estado policial por Marcelino (1987), cuja funo
primordial era regulamentar as relaes sociais e econmicas do pas e manter minimamente a garantia da propriedade privada. Na era desenvolvimentista, que
se estende entre 1930 e 1980, h forte expanso da macroestrutura do Estado e da
sua atuao no campo empresarial. O Estado, altamente intervencionista na rea
econmica, consolidou uma estrutura de planejamento voltada para o desenvolvimento econmico, mas tambm se caracterizou pela construo e consolidao
de estruturas e competncias nas reas setoriais, direcionadas ao planejamento e
implementao das polticas e dos projetos pblicos. Foram criadas vrias entidades
e rgos voltados especificamente para o planejamento setorial, alm da funo de
planejamento desempenhada pelas empresas holdings dos complexos industriais
do chamado setor produtivo estatal.
1. Aula realizada na Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) em 27 de setembro de 2004, no Curso de Formao
Inicial para Analistas de Planejamento e Oramento.
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2. A Lei Delegada no 1, de 25 de setembro de 1962, cria dois cargos de ministro extraordinrio, sendo ento nomeado
Celso Furtado ministro extraordinrio responsvel pelo Planejamento, primeiro ministro do Planejamento do Brasil.
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10. O acordo de colaborao entre a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e o BNDE, de outubro
de 1952, foi o marco inicial do escritrio da Cepal no Brasil, entretanto, considerada a primeira representao formal da
Cepal no Brasil o Centro de Desenvolvimento Econmico Cepal/BNDE, instalado em setembro de 1960 no Rio de Janeiro.
11. O Conselho de Desenvolvimento foi criado pelo Decreto no 38.744, de 1o de fevereiro de 1956. O primeiro e o
segundo secretrio-geral do conselho foram, respectivamente, Lucas Lopes e Roberto Campos, ambos participaram da
CMBEU e atuaram no BNDE. Em 1961, o Decreto no 51.152, de 5 de agosto de 1961, cria a Comisso Nacional de
Planejamento, diretamente subordinada ao presidente da Repblica, que tinha, inicialmente, por incumbncia elaborar
um plano plurianual (plano quinquenal) de desenvolvimento econmico e social do pas.
12. Os problemas de arranjo institucional foram contornados com a administrao paralela implementada por
Juscelino Kubitschek.
13. A Lei Delegada no 1, de 25 de janeiro de 1962, criou dois cargos de ministro extraordinrio para integrar o Conselho
de Ministros. A lei no fazia referncia ao planejamento. Estabelecia que o Conselho de Ministros deliberaria o provimento dos cargos de ministros extraordinrios e, mediante decreto, as respectivas atribuies, relacionadas a possveis
funes, como executar tarefa administrativa, de carter especial.
14. A nomeao de Celso Furtado ocorreu em 27 de setembro de 1962. Na mesma data, o Decreto do Conselho de
Ministros no 1.422 definiu as atribuies do ministro de Estado extraordinrio responsvel pelo planejamento.
15. Criada pelo Decreto no 51.152, de 5 de agosto de 1961.
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a ser submetido ao Poder Executivo. Surgiu assim, em trs meses, o Plano Trienal de
Desenvolvimento Econmico e Social para o perodo de 1963 a 1965.
Em 1964, agora como Ministrio Extraordinrio do Planejamento, ampliou-se sua
atribuio com a incluso da Coordenao Econmica e, em 1967, alterou-se seu nome
para Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral.16 O Ministrio do Planejamento,
a partir de ento, passa a ser o principal responsvel pelos planos de desenvolvimento
de mdio prazo, que se sucederam no perodo militar. O primeiro foi o Programa de
Ao Econmica do Governo (Paeg), elaborado para o perodo 1964-1967.
Em 1964, foi criado o Epea17 (antecessor do Ipea), tendo como uma de suas
misses coordenar a elaborao de um lano Decenal de Desenvolvimento para o perodo 1967-1976. O Plano Decenal foi a primeira tentativa concreta de planejamento
de longo prazo no Brasil. O Ipea consolida uma capacidade analtica e propositiva
permanente do governo na rea do planejamento. Os estudos do Ipea forneceram
subsdios para a formulao dos planos econmicos desde o Paeg, passando pelos
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) dos anos 1970 at os dias atuais,
alm de contribuir para o planejamento estratgico dos ministrios setoriais.
O Ipea se torna o principal ncleo de competncia para o planejamento governamental e a principal porta de entrada de quadros tcnicos vindos dos principais centros
universitrios e de ps-graduao do pas e exterior. Inicialmente, da rea econmica,
e mais frente, de todas as reas relevantes para enfrentar os problemas nacionais.
Em 1970, parte maior das atividades do Ipea foi transferida para Braslia,
dando origem a trs institutos e um centro de treinamento. No Rio de Janeiro ficou
o Instituto de Pesquisa (Inpes). Em Braslia se instalaram o Instituto de Planejamento (Iplan)18 e o Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico e
Social (Cendec). Os trs braos do Ipea, um voltado para a pesquisa aplicada e os
outros voltados para o planejamento e a formao de planejadores, consolidaram
as vocaes principais do instituto.19 Na sequncia a essa mudana organizacional,
surgiu tambm o Instituto de Programao e Oramento (Inor),20 com a misso
16. Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967.
17. A Portaria no 81, de 10 de setembro de 1964, publicada no Dirio Oficial em 17 de setembro de 1964, criou o Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada. Em 1967, o Artigo 190 do Decreto-Lei no 200 transformou o Epea no Instituto de
Pesquisa Econmico-Social Aplicada (Ipea). Em janeiro de 1969, o Ipea foi renomeado para Instituto de Planejamento
Econmico e Social (Decreto no 6.4016, de 22 de janeiro de 1969) e a partir de maio de 1990, foi renomeado para Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Lei no 8.029, de 12 de abril de 1990, e Decreto no 99.260, de 17 de maio de 1990).
18. A Portaria no 90, de 14 de julho de 1970, define as atribuies dos dois institutos e do Cendec.
19. O Decreto no 64.016 definiu as atribuies do Ipea (Artigo 2o: I Auxiliar o ministro do Planejamento e Coordenao-Geral na elaborao dos programas globais de governo e na coordenao do sistema nacional de planejamento.
II Promover atividades de pesquisa aplicada nas reas econmica e social. III Promover atividades de treinamento
para o planejamento e a pesquisa aplicada (Brasil, 1969).
20. O Inor foi criado pela Portaria no 21, de 5 de fevereiro de 1975, e extinto pelo Decreto no 96.704, de 15 de fevereiro de
1988, que aprovou a nova estrutura do Ipea, com trs unidades: i) Instituto de Planejamento (Iplan); ii) Instituo de Pesquisas
(Inpes); e iii) Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico (Cendec); alm das unidades administrativas.
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21. O Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, uma espcie de lei orgnica da administrao pblica, definiu
os princpios fundamentais da administrao pblica, conforme seu Artigo 6o: As atividades da administrao federal
obedecero aos seguintes princpios fundamentais: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle (Brasil, 1967).
22. O Ttulo III (do planejamento, do oramento-programa e da programao financeira) definia competncias e os
processos de planejamento, oramento-programa e programao financeira.
23. Decreto no 71.353, de 9 de novembro de 1972. O Decreto Lei no 200 de 1967 havia criado o Sistema de Planejamento e Oramento Federal.
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32. O Cendec foi criado pela Resoluo no 3, de 29 de dezembro de 1967. Boletim Informativo do Ministrio do Planejamento no 5, de 29 de fevereiro de 1968.
33. A esse respeito, ver Campos (1994).
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Conforme destacado, o marco inicial foi a crise da dvida externa nos primeiros
anos da dcada de 1980. A crise externa brasileira foi potencializada pelo segundo choque do petrleo de 1979 e pela poltica monetria restritiva do governo
americano, que turbinou os juros e comprometeu a capacidade de pagamento
dos pases endividados. Somam-se ao desequilbrio externo que se estende at
a primeira metade da dcada de 2000 o descontrole da inflao, at 1994, e os
problemas de endividamento pblico, com os sucessivos deficit oramentrios
nas dcadas de 1980 e 1990.36 Surge a era da instabilidade inibidora com a
sucesso de crises na economia e nas finanas pblicas, relativamente paralisantes do pensamento sobre crescimento e desenvolvimento (Bielschowsky e
Mussi, 2005).
Nesse contexto de crise, o Brasil abandonou o objetivo do desenvolvimento
e priorizou a estabilizao, resultando em duas dcadas perdidas, em termos de
crescimento econmico. Foram treze planos de estabilizao, at o Plano Real de
1994, alm dos programas neoliberais de desestatizao e de reforma do Estado,
que se estenderam at o fim da dcada de 1990. Os primeiros planos de estabilizao,
do incio dos anos 1980, tinham o objetivo do ajuste externo.37 Foram trs planos,
com destaque para as duas maxidesvalorizaes do cruzeiro de 30% (dez./1979 e
fev./1983), o pacote ortodoxo de 1981 (Plano Delfim II), acompanhado de forte
recesso, e o monitoramento intensivo do Fundo Monetrio Internacional (FMI),
com sucessivas cartas de inteno do governo brasileiro em 1983. Nesse perodo
de 1981 a 1983, o pas teve a maior recesso de sua histria, com a economia
encolhendo mais de 6,3%.
O ministro do Planejamento (Delfim Netto entre 1979 e 1985) tornou-se
o ministro da estabilizao, do arrocho e dos pacotes econmicos, que inspiraram
a criao de um bloco carnavalesco em Braslia: o conhecido Pacoto. Passa a ser
tambm o ministro da desestatizao. Decreto de julho de 1981 atribui ao ministro do Planejamento a coordenao do encargo, a ser realizado em parceria com
a Fazenda e Desburocratizao, de dirigir, supervisionar e acelerar o processo de
transferncia de controle, transformao ou desativao de empresas controladas
36. Pares e Valle (2006, p. 233) associam a reduo da funo planejamento deteriorao da situao fiscal do setor
pblico: o voluntarismo natural do planejamento pblico obteve xito num ambiente associado s formas de financiamento pblico que se esgotaram a partir do final dos anos 1970. Os anos 1980 e 1990 coincidem com o refluxo
dessa funo, por absoluta crise nas bases de financiamento do setor pblico, como atesta a sucesso de planos de
estabilizao, at o Plano Real, em 1994.
37. O Plano Delfim I (dez./1979) tentava conjugar medidas de ajuste externo com a maxidesvalorizao cambial de
30% e a manuteno dos investimentos ainda em andamento do II PND, alm de ampliar o apoio produo agrcola;
o Plano Delfim II (1981) foi um programa ortodoxo clssico, com medidas de aperto monetrio e fiscal, alm do forte
arrocho salarial resultou em forte recesso; o Plano Delfim III (1983) mantm a ortodoxia, com o monitoramento do
Fundo Monetrio Internacional (FMI), e adota novamente maxidesvalorizao cambial de 30%, em fevereiro de 1983.
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Os anos 1980 e 1990 foram marcados pelo desmonte da estrutura de planejamento do Estado brasileiro e extino de rgos setoriais, com grande perda de
quadros tcnicos, cujas competncias foram construdas no decorrer de dcadas de
aprendizagem. A ideia de organizaes de aprendizagem bem adequada para
os rgos e entidades de planejamento criadas no pas na era desenvolvimentista.
Conforme destacado anteriormente, nesse perodo, o planejamento e o
pensamento desenvolvimentista41 perderam credibilidade e espao. Ressurgiu a
crena nas ideias liberais, em que o Estado no deveria ser protagonista no campo
econmico, na infraestrutura e na oferta de polticas sociais. O neoliberalismo42
envolveu a elite dominante brasileira e enraizou-se nas bases do governo, aniquilando
as estruturas de planejamento pblico vigentes. Os braos de interveno do Estado
keynesiano-desenvolvimentista, com vis economicista, foram fortemente reduzidos
nos anos 1980 e 1990, e o papel do Estado na infraestrutura e nas polticas sociais
passou a ter oposio ideolgica, alm das dificuldades oramentrias conjunturais.
O Brasil desmontou as suas estruturas institucionais de planejamento e desvalorizou os seus quadros tcnicos, perdendo capacidade de governo na rea. S a partir
do final dos anos 1990 h sinais de retomada do planejamento43 e o incio de um
esforo de reorganizao das reas de planejamento do governo e de formao de
planejadores, ainda que de forma tmida e insuficiente. Nos anos recentes, destacam-se
a recriao de rgos e entidades de planejamento setorial e o fortalecimento do
41. Pensamento desenvolvimentista, entendido como aquele devotado a projetos de transformao que requerem
ao estatal (Bielschowsky e Mussi, 2005).
42. Bielschowsky e Mussi (2005) defendem a hiptese de que a ideologia neoliberal em nenhum momento chegou a
implantar-se de forma hegemnica no Brasil, como forma de construir o futuro. O contexto de restries macroeconmicas favoreceu para que a agenda neoliberal fosse sendo gradativamente implementada. Para os autores, o governo
que conduziu o Plano Real parece ter adotado um neoliberalismo de resultado, til ao programa de estabilizao
com valorizao cambial importaes livres, financiadas com fluxos financeiros livres e atradas pelas privatizaes ,
mas pouco ideologizado.
43. Um marco da retomada do planejamento foi o Estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, de
1998-1999. O estudo, coordenado pelo BNDES e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e realizado pelo
Consrcio Brasiliana (vencedor da licitao), props uma diviso territorial geoeconmica, considerando as vocaes e
potencialidades regionais, bem como as necessidades de investimentos estruturantes em quatro reas infraestrutura
econmica, desenvolvimento social, informao e conhecimento e meio ambiente para viabilizar o desenvolvimento,
tendo como referncia a insero competitiva internacional. Nesse sentido, uma crtica ao estudo o favorecimento
s microrregies mais desenvolvidas em relao s com menor potencial. O estudo dos eixos foi uma referncia na
elaborao do PPA 2000-2003, reforando a ideia de planejamento nacional por meio da lgica territorial.
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Os anos 1980 foram de ausncia de planejamento e de enfraquecimento das instituies, com a reduo de funes e de quadros tcnicos. Caracterizaram-se pela
crescente perda de credibilidade das instituies pblicas, marcadas por fracassos
nos planos de estabilizao; pelas frustraes das expectativas com a democratizao
do pas expectativas potencializadas pela mobilizao social em torno das Diretas
J e do processo constituinte ; e pelo desagrado com a utilizao das entidades
e rgos pblicos para acomodar o presidencialismo de coalizo, algumas vezes
associado s crescentes denncias de corrupo no mbito pblico, com a piora das
condies de vida da populao, com a dcada perdida de crescimento da renda
e deteriorao do poder de compra e com a inflao crescente, enquanto havia
crescimento da renda financeira, favorecendo a classe de renda alta, empresrios e
banqueiros, que festejavam seus lucros em plena crise econmica.
A sociedade rural reprimida da era desenvolvimentista tinha dado lugar para
uma sociedade urbana, crescentemente consciente dos seus direitos e com capacidade
de expressar e dar ressonncia aos seus desejos. O servidor pblico, antes visto como
tcnico competente, agora recebe a carga de frustraes da populao, no s pela
quebra de expectativas, mas principalmente pela baixa qualidade dos servios pblicos
e a incapacidade fiscal do Estado de dar respostas aos avanos almejados a maioria
consagrada na Constituio Cidad de 1988. Em sntese, o legado negativo da
dcada de 1980 no foi tanto pelo incio do desmonte dos rgos e das entidades de
planejamento, pois ainda havia capacidade dormente na rea, mas sim pela orquestrada
reduo da credibilidade nas instituies pblicas e na tecnocracia.
O legado positivo desse perodo foi a criao da Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), em 1986, com a ideia de escola de Estado ou de governo,
e no do governo, no sentido de que suas aes de formao resultam em quadros tcnicos que atendem a vrios governos e devem estar comprometidos com a
sociedade, portanto, com perfil tcnico-poltico, competentes tecnicamente, com
sensibilidade social e com capacidade de dilogo com representantes da sociedade.
Outro marco dos anos 1980 foi a criao, na segunda metade da dcada, de
duas carreiras de servidores federais que hoje so as principais fornecedoras de quadros
tcnicos para as reas de planejamento, oramento e gesto pblica do governo federal:
os analistas de Oramento (1987) ,44 hoje analistas de Planejamento e Oramento,
44. O Decreto-Lei no 2.347, de 23 de julho de 1987, criou a carreira de Oramento e o cargo de analista de Oramento.
A alterao na nomenclatura deste cargo para analista de Planejamento e Oramento foi em 1991, por intermdio do Artigo
10 da Lei no 8.270, de 17 de dezembro, que altera tambm a denominao da carreira para planejamento e oramento.
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a primeira relativa s empresas de mercados competitivos, basicamente o setor produtivo estatal; a segunda relativa infraestrutura, que inclui telecomunicaes,
portos, eltricas, gua e rodovias; e a terceira fase relativa aos setores sociais, que
inclui as reas de seguro social, de sade e educao. O resultado foi um intenso
processo de desestatizao, que ocupou a agenda do governo e mudou o foco das
reas de planejamento sobreviventes para a agenda da desestatizao. O prprio
BNDES deixou de ser o banco do desenvolvimento e se transformou, na prtica,
no banco da desestatizao.
Ademais, o plano de reforma do Estado representava uma ameaa aposentadoria dos servidores, acelerando os pedidos de inatividade de uma grande parcela do
ento envelhecido quadro de servidores pblicos. Registra-se, inclusive, um grande
nmero de aposentadorias proporcionais, resultando em importante reduo de
quadros tcnicos experientes. O quadro de servidores j era reduzido, com a evaso
em razo do desprestgio e aviltamento dos salrios, alm das aposentadorias no
repostas e reduo dos concursos no perodo de crise. S na segunda metade da
dcada de 1990, h uma retomada tmida dos concursos pblicos, para carreiras
e setores especficos.
Nesse perodo, o Brasil deixa de ser o pas do planejamento e se transforma no
pas do controle, da regulao e dos fiscais. As reas de controle interno e externo
crescem em estrutura, importncia e em nmero de analistas e auditores. Soma-se
ainda a valorizao das atividades de fiscalizao em diversas reas, como trabalho
(auditor fiscal do trabalho), ambiental etc. Mas a rea que mais cresceu foi a da
regulao, com inmeras agncias reguladoras criadas ou ampliadas (ANA, Anac
governo Lula , Aneel, ANS, Anatel, Antaq, ANTT, Anvisa, Ancine, ANP etc.).49
Um indicativo do desprestgio das atividades de planejamento pode ser observado na mudana de nome do Ministrio do Planejamento. Em 1995, no governo
FHC, a Seplan foi transformada no Ministrio do Planejamento e Oramento
(MPO)50 e em janeiro de 1999, o planejamento sai do nome do ministrio, que
passa a se chamar Ministrio do Oramento e Gesto (MOG),51 retornando em
julho, quando o ministrio recebe o nome de Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto,52 assumindo a maior parte das atividades do extinto Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado. O ministrio passa a coordenar, alm
49. Agncia Nacional de gua (ANA); Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac); Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel); Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS); Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel); Agncia
Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq); Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria (Anvisa); Agncia Nacional do Cinema (Ancine); e Agncia Nacional do Petrleo (ANP).
50. Medida Provisria no 962, de 30 de maro de 1995.
51. Medida Provisria no 1.795, de 1o de janeiro de 1999; Medida Provisria no 1.799-1, de 21 de janeiro de 1999; e
Medida Provisria no 1.911-7, de 29 de junho de 1999.
52. Medida Provisria (MP) no 1.911-8, de 30 de julho de 1999. Nesta reedio da MP retorna planejamento no nome
do ministrio.
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O Ipea, na gesto Marcio Pochmann, desenvolveu aes no sentido de recolocar o tema do desenvolvimento na agenda acadmica. Destaca-se, nesse sentido,
a estruturao do frum nacional de professores de desenvolvimento econmico,
com encontros anuais e a criao da Rede Brasileira de Ensino em Desenvolvimento Econmico.59 Outra iniciativa foi a organizao do mestrado profissional
em Desenvolvimento e Polticas Pblicas.60
Uma terceira questo para o debate a necessidade de rever, tambm, o modelo
de gesto de pessoas herdado dos anos 1990. Esse modelo derivado das ideias liberais
da nova gesto pblica (NGP) e consubstanciado nas chamadas avaliaes de desempenho, que ampliam a competio em detrimento da cooperao entre as equipes
tcnicas. Enfim, a implementao do planejamento e gesto estratgica democrtica
requer ajustes na organizao institucional, nos modelos de gesto existentes e nas estruturas de formao e aperfeioamento continuado de planejadores, em paralelo aos
avanos nas iniciativas em andamento de estruturao de quadros tcnicos especializados.
4.2 Os novos planejadores
59. A Rede Brasileira de Ensino de Desenvolvimento Econmico est sob a coordenao da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul e tem papel estratgico de difundir estudos sobre desenvolvimento e compartilhar programas, materiais
de apoio didtico e troca de experincias na rea.
60. A primeira edio do mestrado foi realizada pelo Ipea em parceria com a Escola Nacional de Sade Pblica (Ensp/
Fiocruz) e a Escola de Governo em Sade/Ncleo Federal da Fiocruz (Braslia), dado que a Enap no teve interesse
nessa parceria. Posteriormente, a parceria do Ipea para realizao do mestrado passou a ser com a Esaf. E agora, sob
nova direo, algo que provavelmente ter que ser revisto.
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para ambas as carreiras, com 1.439 vagas autorizadas61 e dezesseis cursos de formao
para EPPGG; alm de 902 vagas autorizadas e dezessete cursos de formao para
AO (mais tarde APO). Desse total de 33 cursos de formao, a Enap realizou 32
cursos e a Escola de Administrao Fazendria (Esaf ) realizou um dos cursos de
formao de AO, em 1996, na retomada dos concursos.
Essas carreiras j representam um contingente significativo de quadros tcnicos de alto nvel nomeados para o setor pblico. Esto sob a gesto do Ministrio
do Planejamento e com exerccio nas diversas reas setoriais de polticas pblicas.
Entretanto, no atendem de forma suficiente s necessidades setoriais de quadros
tcnicos de nvel estratgico. Nos anos recentes, o governo criou novas carreiras,
com perfil setorial, em especial para as reas de infraestrutura e de polticas sociais,
visando romper alguns gargalos que comprometiam a qualidade dos programas e
projetos e a implementao das polticas pblicas para esses setores.
Em 2007, foi criada a carreira de Infraestrutura,62 no contexto de lanamento
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), com os cargos de Analista de
Infraestrutura (AIE) e o cargo isolado de Especialista em Infraestrutura snior (EIS).
As atribuies principais dos cargos so de planejamento, implementao e execuo
de projetos e obras de infraestrutura de grande porte. Atualmente a carreira est
composta por 1,2 mil cargos de AIE e 184 cargos de EIS, sendo que esto ocupados
757 cargos de AIE e 69 de EIS (janeiro de 2015). Entre 2008 e 2012, foram realizados
trs concursos, para preenchimento dos oitocentos cargos inicialmente criados para
AIE, e 84 para EIS.
A gesto da carreira de Infraestrutura do Ministrio do Planejamento, e
a lotao pode ocorrer nas diversas entidades e rgos da administrao pblica
federal, com grandes projetos de infraestrutura nas reas viria, de saneamento,
energia, produo mineral, comunicao e de desenvolvimento regional e urbano.
A lotao atual dos AIEs e EIS revela a concentrao nos ministrios (e entidades
vinculadas) das Cidades, dos Transportes, da Integrao Nacional, do Planejamento, de Minas e Energia, da Sade e das Comunicaes. Mas j h uma disperso
para 32 instituies.
Em 2009, foi criada a carreira de Desenvolvimento de Polticas Sociais, com
2,4 mil cargos de Analista Tcnico de Polticas Sociais (ATPS).63 Em 2012, foi realizado o primeiro concurso para ATPS, com 1.030 vagas autorizadas para nomeao.
Em janeiro de 2015, 838 cargos estavam ocupados, distribudos entre nove ministrios
61. As vagas autorizadas para preenchimentos dos cargos orientaram as convocaes da Enap para o curso de formao,
entretanto, as desistncias ocorridas durante o curso de formao levaram a um nmero de nomeaes inferior, apesar
de as matrculas de alunos sub judice terem crescido nas ltimas edies, com a crescente judicializao dos concursos.
62. A carreira de Infraestrutura foi criada por meio da MP no 389/2007, que posteriormente foi transformada na Lei
no 11.539, de 8 de novembro de 2007. A Lei no 12.857, de 2 de setembro de 2013, ampliou o nmero de cargos da
carreira de Infraestrutura.
63. Lei no 12.094, de 19 de novembro de 2009, regulamentada pelo Decreto no 7.191, de 31 de maio de 2010.
214 |
| 215
EPPGG
APO
ATPS
AIE4
EIS4
ATI5
TPP6
Total
731
179
309
89
148
Presidncia da Repblica
131
29
16
65
23
11
276
213
222
81
32
14
447
44
29
647
Ministrios sociais (Educao, Sade, Desenvolvimento Social, Justia, Esporte, Cultura, Trabalho e
Previdncia)
254
59
768
16
55
1153
Ministrios econmicos (Fazenda, Indstria e Comrcio, Agricultura, Cincia e Tecnologia, Turismo, Pesca,
Meio Ambiente e Desenvolvimento Agrrio)
148
29
40
12
31
263
18
32
17
68
Administrao indireta
165
28
125
17
54
390
Subtotal
984
518
838
755
66
358
231
3750
23
34
18
10
36
1.025
537
838
757
69
358
236
3.820
Ipea
Ministrios de infraestrutura (Cidades, Integrao Nacional, Minas e Energia, Transportes e Comunicaes)
Total
216 |
| 217
218 |
| 219
GRFICO 1
181
(34%)
59
(11%)
14
(2%)
84
(16%)
Outros rgos do MP
SOF
SPI
Outras instituies
Setorial do MP
Ministrios setoriais
As atribuies dos analistas compreendem as atividades de elaborao, acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos, e realizao de estudos
e pesquisas socioeconmicas referentes ao SPOF, conforme a Lei no 10.180 (Brasil,
2001). Os editais dos ltimos concursos incluem ainda entre as atribuies dos
APOs as atividades de complexidade e responsabilidade elevadas de planejamento
e oramento; de adequao da poltica de planejamento e oramento ao desenvolvimento econmico; e de coordenao e execuo dos trabalhos referentes
elaborao, acompanhamento e reviso dos instrumentos legais de planejamento e
oramento (PPA, LDO e LOA).65
65. Nos editais dos ltimos concursos, a definio das atribuies do cargo de APO toma como referncias a Portaria no 2, de
4 de janeiro de 1988, da Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap), que detalha as atribuies
do AO; e a Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, que define as atribuies dos APOs no Sistema de Planejamento e Oramento Federal. O edital de abertura do ltimo concurso (Edital Esaf no 119, de 7 de dezembro de 2009) informou as atribuies
do cargo ipsis litteris: Atividades de nvel superior, de complexidade e responsabilidade elevadas, compreendendo direo
superior da administrao oramentria e planejamento pblico, assessoramento especializado, inclusive na rea internacional,
orientao e superviso de auxiliares, abrangendo estudo, pesquisa, anlise e interpretao da legislao econmico-fiscal,
oramentria, de planejamento, de pessoal e encargos sociais, com vistas adequao da poltica de planejamento e oramento
ao desenvolvimento econmico; superviso, coordenao e execuo dos trabalhos referentes elaborao, acompanhamento
e reviso dos instrumentos legais de planejamento e oramento (PPA, LDO e LOA); desenvolvimento dos trabalhos de articulao entre o planejamento e os oramentos governamentais, modernizao e informatizao dos sistemas de planejamento
e oramento da Unio. Disponvel em: <http://goo.gl/UGdsLt>.
220 |
Os onze concursos pblicos realizados para o cargo de APO, entre 1989 e 2014,
se desdobraram em dezessete cursos de formao,66 segunda etapa dos concursos.
Os cinco concursos realizados na dcada de 1990 indicavam o cargo de analista de
Oramento nos seus editais. S a partir do concurso de 2000, os editais indicavam
APO. Entretanto, desde o curso de formao de 1998, referente ao quarto concurso,
passou-se a incluir planejamento no contedo do programa de formao.
O primeiro concurso foi realizado em dezembro de 1989, e os cursos de formao
(trs turmas) foram realizadas entre janeiro de 1990 e junho de 1991. O objetivo geral
do curso era formar pessoal qualificado para o exerccio de atividades de formulao,
implementao e avaliao de polticas governamentais.67 O curso foi estruturado
em trs fases: i) estudos bsicos, com o objetivo de fornecer o marco de referncia
conceitual necessrio a uma viso crtica e globalizante do Estado e do setor pblico
brasileiro e suprir os alunos do instrumental bsico para a prtica administrativa;
ii) estudos especficos, com o objetivo de propiciar o desenvolvimento de conhecimentos e habilidades vinculados ao exerccio de atividades especficas das carreiras
de oramento e de finanas e controle; e iii) estgio, com o objetivo de oferecer ao
aluno uma situao concreta de aprendizagem no trabalho.
Conforme j destacado, esses cursos se diferenciaram dos demais no s pela
carga horria elevada, mas principalmente por combinar formao generalista e
especializada e por definir um perfil tcnico-poltico, alinhado com a inteno de
democratizao da ao do Estado.
Na retomada dos concursos, a partir de 1995, os cursos de formao foram substancialmente reduzidos e tiveram um perfil tcnico, voltado para a rea de oramento.
S a partir de 1998, o curso de formao passa a dar nfase a contedos de planejamento.
O curso de formao de 1998 fez parte da estratgia do governo de retomada
do planejamento governamental e recebeu ateno especial da Secretaria de Planejamento e Avaliao (SPA) do Ministrio do Planejamento, dado que parte do
grupo de novos analistas seria lotado pela primeira vez na SPA, que no dispunha de
quadros prprios. A equipe da SPA era formada basicamente por tcnicos recrutados
de vrios rgos (Banco do Brasil, Ipea, Serpro, Petrobras, Ministrio da Cincia,
Tecnologia e Inovao etc.). O curso teve a participao da equipe da Macroplan,68
que ministrou a disciplina planejamento estratgico de longo prazo, e de professores e consultores envolvidos com a difuso de inovaes na rea de gesto (gesto
empreendedora, gesto de projetos, gesto do capital intelectual etc.), ligados ao
Project Management Institute (PMI). O curso teve ainda a apresentao do Estudo
66. Alguns concursos tiveram autorizao adicional de 50% das vagas, resultando na convocao de candidatos
remanescentes na lista de aprovados na primeira etapa.
67. Regulamento do curso de polticas pblicas e gesto governamental para provimento de cargos de Analista de
Oramento e Analista de Finanas e Controle, aprovado pela Resoluo Enap no 328/1990.
68. Empresa que vinha assessorando a SPA com a elaborao de cenrios e outros estudos para subsidiar a elaborao
do PPA 2000-2003.
| 221
222 |
QUADRO 1
Disciplinas/atividades
Abertura do curso, oficina de integrao
Encontro com APO em grupos
Apresentao do ministrio e das secretarias (SOF e SPI)
D 1.1 Estado contemporneo e suas transformaes (dezesseis horas)
D 1.2 Democracia e cidadania no Brasil (dezesseis horas)
D 1.3 Sistema poltico brasileiro (vinte horas)
D 2.1 Economia brasileira (vinte e quatro horas)
D 2.2 Economia internacional (dezesseis horas)
D 2.3 Economia do setor pblico (dezesseis horas)
D 2.4 Economia da regulao e defesa da concorrncia (dezesseis horas)
D 3.1 O debate contemporneo da gesto pblica (dezesseis horas)
D 3.2 Fundamentos da administrao pblica brasileira (vinte e quatro horas)
D 3.3 Fundamentos de direito pblico (vinte horas)
D 3.4 Comunicao escrita em governo (oito horas)
D 4.1 Introduo s polticas pblicas (vinte horas)
D 4.2 Planejamento estratgico governamental (vinte e quatro horas)
D 4.3 Anlise e interpretao de indicadores (dezesseis horas)
Planejamento
Planejamento e
gesto
oramentria e
financeira
Trabalho final
540 horas
Fonte: Enap.
Elaborao do autor.
Conforme definido na proposta pedaggica do curso, os eixos programticos constituem-se como marcos analticos multidisciplinares, integrados de
forma a oferecer uma viso de conjunto do funcionamento do Estado brasileiro,
| 223
Em sntese, os cursos de formao inicial dos APOs desenvolvem competncias bsicas para a atuao profissional dos analistas, mas deixa para a educao
continuada o aprofundamento na formao especfica para os que forem atuar em
planejamento. A continuidade na formao dos planejadores deve incluir o desenvolvimento de habilidades no manejo das diversas ferramentas de planejamento,
de competncias em planejamento estratgico de longo prazo, viso prospectiva,
224 |
A carreira de EPPGG foi criada em 1989 e composta por 1.560 cargos, estando 1.025 ocupados, segundo dados do Siape de janeiro de 2015. A carreira tem
duas caractersticas marcantes: a sua atuao transversal, com grande mobilidade
e possibilidade de exerccio em todos os rgos e entidades da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional; e a amplitude das atribuies dos
EPPGGs, que inclui todo o campo da gesto governamental referente s atividades
estratgicas e de direo e assessoramento superiores, bem como todo o ciclo das
polticas pblicas, desde a formao da agenda, formulao, implementao at a
avaliao das polticas.
Os dados do Siape do incio de 2015 mostram a elevada disperso dos EPPGGs
pelos diversos rgos e entidades da administrao pblica federal. Identificou-se
a presena de EPPGG em todos os ministrios e em mais de ciquenta entidades,
alm dos outros poderes, estados e municpios. O Ministrio do Planejamento
concentra o maior nmero de gestores: 179 (17,5%); seguido dos rgos da
Presidncia da Repblica, com 131 (12,8%); do Ministrio do Desenvolvimento
73. A Enap hoje atende parcialmente demanda de educao continuada dos APOs, com a oferta de cursos de curta
durao, no Programa de Aperfeioamento para Carreiras, focados basicamente em instrumentos de gesto. A Esaf
e a Associao Brasileira de Oramento Pblico (Abop) tambm tm atuao importante na capacitao dos APOs,
inclusive com o estabelecimento de parcerias com as universidades para a oferta de cursos de ps-graduao com
perfil ajustado para os APOs.
| 225
179
16
19
21
22
23
131
25
31
36
36
123
44
54
58
75
Presidncia da Repblica
Ministrio da Justia
Ministrio da Fazenda
Ministrio da Sade
Ministrio da Educao
Ministrio da Cultura
Outros
226 |
74. Essa parte da citao foi retirada da Proposta Curricular do primeiro curso de formao inicial de EPPGG, realizado
pela Enap entre 1988 e 1990 (no publicado).
75. Na formao inicial da primeira turma de EPPGG (1988/1990), a proposta pedaggica delineava uma formao
generalista, com perfil tcnico-poltico e viso estratgica. A ideia era que os novos gestores ingressariam na mquina
para pensar o futuro e transformar o Estado brasileiro em um Estado mais democrtico. O campo de atuao pretendido
era o de alta assessoria e direo, com destaque para a funo planejamento do Estado, alinhado aos ditames da
Constituio Cidad de 1988. A formao generalista permitiria ampliar a capacidade de dilogo com todos os setores
do governo, nas suas diversas especialidades e caixas pretas. A viso estratgica amplia a noo de longo prazo, de
planejamento estratgico e de construo de estratgias para o alcance dos objetivos nacionais. O perfil tcnico-poltico
amplia a capacidade de dilogo com os poderes e com a sociedade e refora a sensibilidade social dos novos burocratas.
76. Participaram do concurso 69.989 candidatos, para 120 vagas. Os aprovados tinham grande experincia e boa
formao profissional: 18% eram mestres e 20%, doutores.
| 227
228 |
| 229
38
(16%)
7
(3%)
113
(48%)
Graduao
Fonte: Ipea.
Elaborao do autor.
Especializao
66
(28%)
Mestrado
Doutorado
Ps-doutorado
230 |
| 231
232 |
extirpar do setor pblico brasileiro o modelo de gesto de pessoas baseado na competio, herdado das ideias neoliberais da nova gesto pblica, e construir um modelo
baseado na cooperao, na construo de sinergias entre as equipes e instituies.
Em sntese, os principais elementos para a construo da capacidade de
governo em planejamento esto disponveis: h quadros tcnicos de alto nvel e
os ajustes nos arranjos institucionais no so traumticos.
O momento poltico oportuno para a implementao das mudanas necessrias, para a reconstruo do sistema e retomada do planejamento do desenvolvimento, em nvel estratgico, democrtico e em rede.
REFERNCIAS
| 233
234 |
Parte III
Gesto e Participao
CAPTULO 7
1 INTRODUO
238 |
esquerda militante que, alm de buscar solues, tem procurado ganhar terreno
sobre uma forma racional de fazer poltica, baseada na eficcia e eficincia, com o
fim de impregnar ideologicamente as administraes pblicas, as quais deveriam
ser unicamente o mundo da tcnica, do profissionalismo e da neutralidade.
No se nega a existncia de problemas de fundo, pois os h, quando se fala em
mudar a maneira tradicional de fazer poltica, ou seja, quando se fala de uma nova
forma de governar, voltada no apenas para as pessoas, mas tambm com as pessoas.
Porm, acredita-se tambm que essa a nica forma que se tem para fazer frente,
com alguma probabilidade de xito, aos assim chamados problemas malditos do
sculo XXI. E para demonstrar isso, tentar-se- responder s seguintes perguntas.
A participao cidad uma moda ou uma necessidade? As administraes
pblicas so o mundo da tcnica e da neutralidade ou especialmente da poltica?
A eficincia e a eficcia so conceitos neutros ou respondem a uma ideologia poltica? Existem solues puramente tcnicas para resolver os problemas do sculo
XXI ou deve-se recorrer a um dilogo permanente? necessrio transformar as
administraes pblicas ou deve-se apenas melhorar o seu funcionamento atual?
Deve-se ser ditadores com a administrao ou democratiz-la? Precisa-se de mais
ou menos poltica?
Essas e outras questes tm sido constantemente explicitadas mundo afora,
mas apenas parcialmente respondidas a contento, e isso no s porque de fato dizem
respeito a exerccios ainda incipientes de experimentao e inovao institucional
no interior de administraes pblicas tradicionais, mas tambm porque a ousadia
no exatamente a regra em ambientes burocrticos marcados seja pelo incrementalismo de procedimentos, seja pelo conservadorismo das teorias e das prticas.
Outra razo refere-se ao fato de que ainda so poucos e mal difundidos os
estudos que buscam respostas s indagaes anteriores. Por isso, visando enfrentar esse desafio, este texto est organizado da seguinte maneira. Aps esta breve
introduo, argumenta-se, na seo 2, em favor da participao social como mtodo de governo (Pires e Vaz, 2012), buscando desarmar algumas das proposies
frequentemente utilizadas para minimizar ou mesmo ridicularizar a participao
cidad em processos de governo.
Na seo 3, por sua vez, defende-se a necessidade de reinventar a democracia
(Santos, 1999), alertando para a falncia das formas tradicionais de se fazer poltica
e, consequentemente, para a incapacidade de os governos atuais em governar, e de
os cidados em governar os seus prprios governos. Da a necessidade, sustentada
na seo 4, de se recuperar a boa poltica (Brugu, 2012) como forma de superar a
barbrie moral que tomou conta das relaes polticas e das prprias administraes
pblicas no Brasil e no mundo.
| 239
Sempre que se fala de participao cidad, surge uma srie de argumentos aparentemente muito convincentes que pretendem deslegitim-la e frente aos quais cada
vez mais cidados, polticos e tcnicos da administrao sucumbem. Nesta seo,
sero demonstrados quais so esses argumentos e as falcias que eles escondem.
A participao cidad lenta. Retarda a tomada de decises e converte a democracia
em algo ineficaz
240 |
eleitorais so regidos pela regra dos trs dez, a saber: um programa eleitoral no pode
ter mais de dez propostas; cada proposta deve ter menos que dez palavras; e todas as
propostas devem ser entendidas por crianas de dez anos. Ento a questo : quais
informaes so fornecidas pelos partidos polticos que se apresentam nas eleies
quando chegam ao poder? A resposta simples: muito poucas. E se isso no fosse
suficiente, que diferenas h entre os programas eleitorais dos partidos polticos que
tm mais chances de ganhar as eleies? Finalmente, no que diz respeito segunda
parte do argumento, concorda-se totalmente: quando os governos no tm ideia
das decises que devem tomar, no h que se fazer processos de participao cidad,
e sim convocar novas eleies, porque isso significa que os governantes brasileiros
perderam completamente o rumo. Utilizar a participao cidad para governar
no significa fazer uma carta para os reis magos. Deve haver limites e um roteiro
de ao, e os responsveis por fix-los so precisamente os polticos.
A participao cidad particularista, as pessoas no tm viso de bairro nem de cidade,
nem de qualquer coisa que v alm dos seus prprios assuntos
H um sentimento geral entre o pblico de que os partidos polticos sequestraram a democracia? Quais so os lobbies que tradicionalmente tm sido influentes
na poltica? So, basicamente, os grupos econmicos ligados s grandes empresas
multinacionais e os grupos financeiros representados por grandes bancos e fundos
de investimentos. E sim, a participao cidad refora o papel de alguns grupos
de presso que at agora no haviam tido muitas oportunidades de influenciar as
decises polticas, tais como: as associaes sem fins lucrativos, as entidades sociais,
culturais, juvenis etc. Portanto, so todas bem-vindas.
A participao cidad sempre acaba por dar armas oposio
| 241
Isso seria verdade se as pessoas fossem convocadas para tomar qualquer deciso,
mas no se trata de jogar o jogo da participao da seorita Pepis, programando
reunies para discutir de que cor deve-se pintar os postes da cidade, mas sim de
gerar inteligncia coletiva em questes estratgicas ou aspectos relevantes para a
comunidade.
A participao cara
Esse sim parece ser o argumento definitivo. No h experincia participativa que resista e no possa ser deslegitimada sob tal raciocnio: Voc tem certeza?
Quando se fala de participao no se fala em quantidade, mas de qualidade.
242 |
Desde algum tempo, a poltica tem estado fortemente sujeita ao poder econmico.
cada vez mais evidente que os governos brasileiros so prisioneiros dos mercados
financeiros. E claro que aqui no se busca culpados, apenas constatam-se os fatos.
| 243
Os cidados esto relegados a um papel passivo na vida poltica, porque o seu poder
de influncia est limitado a votar uma vez a cada quatro anos, em um contexto
socioeconmico no qual tudo muda a uma velocidade vertiginosa. Alm disso,
grande parte dos meios de comunicao no apenas se torna mais dependente de
certos interesses econmicos e polticos, mas tambm parece ter renunciado sua
responsabilidade de controlar os governos e defender o interesse pblico.
Por isso, acredita-se no ser exagerado afirmar que hoje em dia, as rdios, as
televises e os jornais esto mais preocupados em aumentar suas participaes no
mercado custa de acentuar o lado mais mrbido da poltica que informar os
cidados e controlar a ao dos governos.
No Brasil, o poder oligoplico dos meios de comunicao privados ainda
contrasta com a imensa dificuldade de acesso informao multirreferenciada por
parte da maioria da populao em idade adulta.
3.3 Das incapacidades ao descrdito
A poltica encontra-se hoje totalmente desprestigiada, desacreditada e deslegitimada. Conclui-se que a poltica a causa de todos os males. Antes, quando se subia
em um elevador, falava-se do tempo, uma frmula muito eficaz para quebrar o
gelo, principalmente porque impossvel discordar quanto a saber se est sol ou
244 |
chovendo; um fato e pronto. Agora, no entanto, em elevadores, nas filas das lojas,
dos txis etc., chegam todos concluso de que os polticos so uns corruptos que
no representam a sociedade, os funcionrios uns preguiosos que passam o dia
tomando caf e os parlamentos uma pantomima, porque independentemente de
quem governe, sempre se acaba legislando em favor dos interesses econmicos de
uma minoria muito poderosa.
Nesse contexto, no s no se acredita mais nas instituies nem nos representantes polticos, mas tambm se concorda que tudo o que eles fazem no serve
absolutamente para nada, visto que os problemas do povo, longe de se resolverem,
tendem a proliferar. A crise de legitimidade to profunda que a poltica deixou
de ser a soluo para tornar-se parte do problema.
4 A NECESSIDADE DE RECUPERAR A POLTICA
A poltica no a causa dos problemas, mas sim a vtima de uma situao que a
condena ao fracasso e impotncia. Ela to necessria como a gua. A gua pode
ser contaminada, e deve-se limp-la e depur-la, mas em nenhum caso pode-se
dela prescindir. Sem a poltica, a nica maneira de se resolver os problemas da
sociedade no campo de batalha.
verdade que em um mundo global, histrico, impaciente e lquido a poltica est fazendo gua, porque segue espacialmente delimitada e temporalmente
presa ao curtssimo prazo, alm de atada ao marketing poltico-miditico. Tambm
verdade que a poltica, entendida como a soluo para todos e cada um dos
problemas particulares de clientes disfarados de cidados, acaba convertendo os
governantes em gestores falidos. poltica pede-se o impossvel, e depois se queixa
de que no existem solues mgicas capazes de resolver os problemas, cada vez
mais complexos e polidricos, da noite para o dia.
Desse modo, para comear a recuperar a poltica, deve-se entender que ela
carrega em seu DNA a obrigao de decepcionar, porque sua difcil tarefa consiste
em primar pelo bem coletivo, acima dos mltiplos interesses individuais e muitas
vezes opostos de cidados que, inevitavelmente, tendem ao conflito. Os polticos,
longe de anunciar que tm as solues para todos os problemas, devem aprender a
cumprir com a sua obrigao de decepcionar, enquanto os cidados devem aceitar
e assumir as decises coletivas, mesmo quando elas no correspondem a preferncias particulares. A tragdia esperar benefcios privados da poltica, em primeiro
lugar, porque os cidados tornaram-se novos ricos mal criados e mal educados, e,
em segundo lugar, porque, em boa parte, durante muitos anos, os polticos tm
utilizado o clientelismo para ganhar votos.
No s se deve recuperar a poltica, como necessrio ter mais poltica, uma
vez que a principal dificuldade que se enfrenta hoje tem a ver precisamente com a
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246 |
| 247
248 |
Torna-se tambm difcil pregar o dilogo coletivo em sociedades pouco preocupadas com o bem comum e excessivamente obcecadas com o lado pessoal e
particular. De todos os lados, dizem que se deve ser empreendedores competentes
e competidores pouco escrupulosos, mas so poucos os que triunfam, fato que est
transformando a sociedade em um grupo de frustrados depressivos e consumidores
compulsivos de prozac.
Os antidepressivos devem ser substitudos pelo dilogo. As sociedades precisam de mais dilogo ou seja, poltica do que nunca, precisamente porque
vive-se em um planeta onde todos falam mas poucos escutam, todos dizem o que
pensam, mas quase ningum pensa no que diz, e onde todos querem convencer
aos demais, mas ningum quer ser convencido.
Refere-se a um dilogo autntico, ou seja, construo de polticas pblicas
a partir do intercmbio de argumentos razoveis, do respeito mtuo, da cooperao e da empatia gerados quando se capaz de se colocar no lugar dos outros.
Mas tambm, e sobretudo, a partir da aceitao do conflito como elemento-chave
da transformao e do progresso social, e da sua superao mediante a generosidade necessria para chegar a acordos concretos, sabendo que, em parte, eles vo
decepcionar. Trata-se de um processo pedaggico de aprendizagem social, capaz de
gerar valor adicionado s polticas pblicas e capital social aos agentes envolvidos.
E como organizar uma deliberao nesses moldes, um dilogo autntico?
Articular um dilogo com essas caractersticas no tarefa fcil, de modo que para
alcan-lo existem trs condies ou fases indispensveis: explicar, ouvir e prestar
contas, conforme descrito a seguir.
1) Explicar: primeira condio necessria, mas no suficiente, para falar
de democracia deliberativa. Nenhum dilogo possvel sem informao prvia, confiana e transparncia, por isso, para que as pessoas se
comportem como cidados, tem-se de ganhar a sua confiana e trat-los como tal. Para isso, essencial oferecer informaes claras, neutras,
honestas e compreensveis sobre a poltica pblica relativamente qual
se quer organizar a deliberao. Deve-se planejar adequadamente a
comunicao, utilizando os canais e as plataformas disposio para
garantir o direito de todos estarem bem informados. Empregar uma
linguagem simples, compreensvel e sem floreios tecnocrticos tambm
essencial. No se trata de banalizar os contedos explicativos, mas de
adapt-los ao contexto e aos destinatrios. Os cidados e boa parte
dos prprios servidores pblicos no so tcnicos e sim especialistas
em vivncia. Mais que uma campanha de marketing, fala-se de um
exerccio de pedagogia e transparncia, por isso deve-se evitar a todo
custo falsas expectativas.
| 249
Outro aspecto essencial nesse processo, e que tende a ser esquecido com
frequncia, diz respeito s margens de dilogo. Apesar de a entrada no
poder ser antiptica, ela deve definir limites. Deve-se ser extremamente
honestos e deixar muito claro os aspectos sobre os quais se pode deliberar, bem como aqueles em que a deciso est tomada, explicando, por
suposto, os motivos da resoluo.
2) Escutar: trata-se de facilitar a troca de argumentos fundamentados entre os participantes para que a deliberao ocorra de forma ordenada.
Os mtodos e as tcnicas participativas ajudaro a gerar a criatividade
necessria e a fazer emergir a inteligncia coletiva essencial para que a
poltica possa surpreender, com o objetivo de chegar a acordos concretos
na forma de concluses ou propostas para resolver, com certas garantias
de sucesso, os problemas malditos.
Para tornar isso possvel, alguns fatores so indispensveis. Primeiro,
algumas regras claras, acordadas e elaboradas conjuntamente pelos atores
mais importantes do processo. Essas regras de comportamento e procedimento devem ser comunicadas a todos os participantes da maneira
mais convincente possvel, porque to importante quanto ter regras
saber como as pessoas esto dispostas no s a cumpri-las, mas tambm
a aplic-las respeito mtuo, viso coletiva, pr-disposio em mudar
de opinio, mente aberta, vontade de cooperao, empatia etc.
Em segundo lugar, preciso organizar e estruturar a deliberao da
maneira mais profissional possvel, gerindo adequadamente as convocatrias, os materiais, as dinmicas de trabalho, os tempos e o calendrio, adaptando-os s particularidades de contexto e aos objetivos do
processo. As metodologias no so um fim em si mesmo, a qualidade dos
procedimentos tangveis no depende de sua sofisticao tcnica, mas
de sua adaptao s caractersticas dos participantes e s necessidades e
finalidades do debate.
Finalmente, quanto aos envolvidos no processo, importante que sejam
representativos dos diferentes pontos de vista que existam sobre o assunto
em discusso. No se deve focar na quantidade, mas na representatividade
e diversidade dos participantes.
3) Prestar contas: em terceiro e ltimo lugar, preciso responder s concluses
e aos resultados concretos produzidos durante as deliberaes. Para fazer
este exerccio de devoluo, as administraes pblicas devem trabalhar
internamente as propostas com trs objetivos: i) analisar a adequao das
propostas s diretrizes e orientaes polticas do governo; ii) estimular
a criatividade de seu capital humano em introduzir outros elementos
250 |
| 251
Mas por que isso tudo to complicado? A resposta est nos genes das administraes
pblicas, ou seja, na burocracia. Um sistema cujo cdigo est baseado no silncio, na
desconfiana e num vis de responsabilizao punitivo. A burocracia uma mquina
que faz muito bem o que lhe mandam, porm no pensa em nada. um mecanismo
que funciona corretamente para resolver problemas simples em ambientes estveis,
mas entra em colapso e falha estrepitosamente quando quer enfrentar os problemas
malditos de um mundo incerto e imprevisvel. Se fosse possvel personalizar a burocracia em um ser humano, seria algum muito musculoso, muito forte e imponente,
mas muito lento, bastante torpe e o mais preocupante, totalmente estpido.
Esse sistema de organizao interna baseia-se em hiperespecializao, o
taylorismo do conhecimento, e muita hierarquia. Assim, cada parte tem uma funo
especfica e se dedica a executar ordens que vm assinadas por uma autoridade
superior. Ningum fala com ningum, porque todo mundo tem suas instrues,
ningum pensa no contedo e nas implicaes prticas das normas ou nas orientaes que recebem, porque sua misso cumprida da maneira mais profissional
possvel, e ningum se mete nos assuntos dos outros, porque cada parte se dedica
exclusivamente ao seu prprio.
Apesar dessa descrio parecer a de uma organizao maligna, no de todo
assim. Tem-se dito que a burocracia impecvel para resolver problemas simples
em contextos pouco variveis. Por exemplo, se se trata de melhorar a circulao de
veculos em uma cidade devido a colises provocadas por defeitos no piso, toma-se o
problema e o reduz a uma questo de asfaltamento adequado, passando ao especialista
em urbanismo para que elabore um projeto tcnico, o qual ser implementado por
uma companhia municipal ou uma empresa privada de servios urbanos. Mas se o
problema a ser resolvido a luta contra a excluso social, a qual tcnico passa-se a
incumbncia, qual o especialista? A resposta ningum em particular e todos juntos.
Acontece que a excluso social tem a ver com o acesso aos servios sociais, os hbitos
de sade, a coeso social e o associativismo, a moradia e as condies ambientais e
urbanas do entorno, a segurana, o emprego, a formao, a renda disponvel etc.
um problema que no se deixa simplificar, necessita ser abordado de forma colaborativa e inteligente entre os diferentes departamentos e tcnicos da administrao.
A colaborao e a inteligncia so dois atributos que esto diametralmente opostos
burocracia, por isso preciso transformar as administraes pblicas brasileiras.
6.2 A nova gesto pblica: uma forma de neoburocracia
Transformar significa transmutar algo, ou seja, mudar os costumes e o funcionamento de instituies muito rgidas e autoritrias, passando da desconfiana
confiana, do silncio ao dilogo e da subordinao ao acordo.
252 |
Alm da competitividade, outro pilar sobre o qual essa ideologia se sustenta tem a
ver com a medio e a sustentabilidade econmica. Tudo deve ser feito gastando o
mnimo possvel e avaliando-se milimetricamente. Mas, se a prioridade o preo, a
qualidade sempre fica em segundo plano, enquanto a obstinao pela calculabilidade
| 253
faz com que se viva em Matrix. Ou seja, quanto mais dependentes de indicadores
e quadros de comando que muitas vezes no se sabe o que medem, nem medem
aquilo que se pretende , mais distantes se fica do que realmente acontece.
Sendo assim, a partir da perspectiva deste estudo, a nova gesto pblica fracassou. Pois, ela no foi capaz de transformar as administraes pblicas, apenas
modernizou os seus genes, que se tornaram neoburocratizados.
Some-se a isso, no caso brasileiro, alguns traos histricos, ainda carentes de
soluo, da administrao pblica, tais como: i) o patrimonialismo, o paternalismo, o personalismo, o clientelismo; ii) o excesso de formalismo e o isolamento
burocrtico das organizaes; iii) a modernizao conservadora como prtica
recorrente; iv) a fragilidade da gesto pblica em reas de contato direto com a
populao; v) a alta centralizao burocrtica; vi) muita imitao de frmulas e
reformas estrangeiras; vii) o deficit democrtico nos processos decisrios de alto
interesse da nao; viii) a paralisia ou inrcia decisria etc.
7 A TRANSFORMAO AUTNTICA: A ADMINISTRAO DELIBERATIVA
254 |
A primeira atitude quebrar o mito de que o compromisso com a eficcia, a eficincia e a sustentabilidade econmica uma soluo puramente tcnica para melhorar
as administraes. E uma boa maneira de fazer isso por meio da organizao
de sesses formativas de natureza persuasiva dirigidas tanto aos funcionrios
quanto aos polticos das instituies brasileiras.
No se trata de fazer lavagem cerebral em ningum, muito pelo contrrio, trata-se de desmentir temas e fazer com que todos entendam o mesmo por democracia e
administrao deliberativa. Trata-se tambm de revisar os diferentes modelos de gesto
interna para saber de onde vieram, para onde esto indo e para onde se deve ir e por
qu, destacando a existncia de alternativas a um modelo de gesto a nova gesto
pblica que longe de ser uma soluo tcnica neutra, representa uma ideologia muito
concreta baseada na despolitizao da administrao, na desconsiderao do seu capital
humano, e no menosprezo do seu carter pblico. Em suma, fala-se em uma ao de
formao inovadora e transversal, baseada em treinamento e em comunicao persuasiva.
Para tornar realidade a transformao administrativa baseada no dilogo que
se tem defendido ao longo deste captulo, no se pode cometer o erro de forar os
polticos e servidores pblicos a falar simplesmente criando espaos para o debate.
O importante que eles realmente queiram falar, portanto, o primeiro passo est
em convenc-los.
Convencer de que a administrao um mundo altamente politizado e no
apenas o mundo da tcnica, e que os funcionrios condicionam e definem as
polticas, longe de serem simples executores delas. Convencer de que a atividade
administrativa est absolutamente condicionada pela poltica, porque disso que
precisamente se trata, ou seja, da existncia de um sentido e uma direo capazes de
guiar a organizao para objetivos sem os quais se navegaria deriva. Convencer da
necessidade de democratizar a administrao e no ser ditadores com ela. Convencer de que as administraes no so mquinas que executam, mas que deveriam
ser organizaes que sentem, pensam e aprendem. Convencer da necessidade de
passar da lgica da segmentao lgica da colaborao.
Em suma, persuadir de que o dilogo a pedra angular do sucesso das
administraes pblicas, e que s depende da sociedade caminhar em direo
inteligncia coletiva e inovao institucional.
7.2 Das habilidades tcnicas para as habilidades relacionais
| 255
256 |
3) Menos endogamia e mais diversidade: deve-se criar administraes relacionais, ou seja, instituies capazes de incorporar grande variedade de
saberes na tomada de decises, sem outorgar a qualquer um o monoplio
sobre o conhecimento. Se se quer tomar decises inteligentes, preciso
criar ambientes flexveis onde exista troca de ideias e opinies entre os
diferentes funcionrios das vrias reas da administrao. A gesto adequada do conflito fruto das distintas vises que emergem desses ambientes
heterogneos converter uma aparente desordem inicial em inteligncia
e inovao a mdio e longo prazos. A administrao deliberativa uma
gesto que pensa, no uma administrao que anda rpido.
So esses os desafios a enfrentar em uma agenda contempornea de reforma
do Estado no Brasil. Uma agenda progressista, republicana, democrtica, desenvolvimentista, para um Estado capaz e audaz no sculo XXI.
Sob esse prisma geral, as questes clssicas de gesto so, a saber: i) a democratizao da gesto pblica, amparada por critrios tais como: transparncia,
autonomia, responsabilidade compartilhada; ii) a profissionalizao da burocracia
pblica, segundo critrios que levem em conta o ciclo laboral completo do servidor
dentro do Estado; iii) a difuso e a capacitao permanentes em novas tecnologias
de informao, gesto, comunicao; iv) uma gesto por desempenho e resultados,
mas ancorada no entendimento do desenvolvimento como fenmeno complexo
e multidimensional, portanto, no reducionista, no economicista, nem muito
menos negativista, acerca das funes necessrias do Estado e a amplitude requerida para suas novas reas e problemticas de atuao; e v) o experimentalismo
institucional em torno de novos mecanismos de governana pblica, com nfase
em repactuao federativa de atribuies e competncias compartilhadas, mais e
melhor participao social e controle pblico sobre o Estado.
8 CONSIDERAES FINAIS: A IMPORTNCIA DOS INTANGVEIS
| 257
AVRITZER, L.; SOUZA, C. H. (Org.). Conferncias nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade. Braslia: Ipea, 2013. Disponvel em: <http://goo.
gl/2GtnM0>. Acesso em: 11 jun. 2015.
PREZ, I.; MARTN, F.; GAYN, I.; VALENZUELA, T. (Coord.). s la poltica,
idiotes. Girona: Editorial Accent, 2012.
PIRES, R. R. (Org.). Efetividade das instituies participativas no Brasil:
estratgias de avaliao. Braslia: Ipea, 2011.
PIRES, R. R.; VAZ, A. Participao social como mtodo de governo? Um
mapeamento das interfaces scioestatais nos programas federais. Braslia: Ipea,
2012. (Texto para Discusso, n. 1707).
SANFELIU, D.; TORRUELA, Q. La administracin deliberativa: de la eficacia y la
eficiencia a la inteligencia, y de la burocracia a la innovacin. Barcelona, 2014. Mimeo.
SANTOS, B. S. Reinventar la democracia. Reinventar el Estado. Madrid:
Sequitur, 1999.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
258 |
CAPTULO 8
260 |
| 261
Alm dos ganhos democrticos e do funcionamento das IPs, uma boa parte da
literatura sobre participao social no Brasil tem enfocado os resultados e efeitos
dessas experincias sobre a gesto pblica (Lavalle, 2011). Tais estudos, de maneira
geral, entendem as instituies participativas como parte integrante do mecanismo
de deciso de polticas pblicas (Romo, 2013) e avaliam sua efetividade como
uma relao causal entre participao e produo de polticas pblicas melhores
Nessa perspectiva mais instrumental (Romo, 2013), o problema da efetividade
das conferncias nacionais pode ser resumido da maneira a seguir. Sobretudo
a partir de 2003, houve um aumento substantivo no nmero de conferncias
nacionais organizadas pelo governo federal em vrias reas de polticas pblicas.
As conferncias tm mobilizado milhes de pessoas em todo o Brasil, bem como
movimentado uma significativa parcela de recursos humanos e materiais. Apesar
dessa mobilizao, quando uma conferncia termina e produz seu documento final
com as propostas elaboradas, no fica claro, na maioria dos casos, como o governo
encaminha essas propostas e se essas incidem sobre a elaborao ou reviso de aes
e programas governamentais.
Ainda que a influncia das conferncias sobre a gesto pblica seja uma
dimenso relevante da efetividade motivo pelo qual uma preocupao central
de vrios atores envolvidos com conferncias , elas tm outros possveis efeitos
que no apenas a influncia sobre as polticas e os programas do governo. Apostar
somente na abordagem instrumental assumir uma narrativa simplista de que a
qualidade da democracia apenas uma funo da eficincia e efetividade com que
o governo cumpre metas de poltica e compromissos (Ingram e Schneider, 2007),
sem levar em considerao os possveis efeitos das polticas governamentais sobre
as prticas democrticas e habilidades polticas.
Com isso em mente, propomos uma abordagem multidimensional para a
anlise da efetividade das conferncias nacionais. Trs questes so fundamentais
nessa abordagem: i) os resultados das conferncias influenciam a agenda e os
programas do governo? ii) as conferncias so capazes de envolver diferentes grupos
sociais e polticos, sobretudo aqueles tradicionalmente marginalizados nos processos
decisrios, oferecendo oportunidades concretas para que estes manifestem suas
demandas e contribuam na elaborao de propostas? iii) As conferncias criam
conhecimento e incentivam o engajamento dos participantes em outros processos
polticos e sociais? Ao passo que a primeira pergunta refere-se dimenso
262 |
| 263
1. Alguns dos desafios enfrentados so: i) abrangncia: realizadas nos nveis municipal, estadual, e nacional, as
conferncias mobilizam participantes do pas inteiro e produzem resultados que requerem articulao entre os entes
federados, pois no envolvem apenas o Executivo federal; ii) quantidade das propostas: somente entre 2003 e 2011,
82 conferncias foram realizadas, totalizando em torno de 18 mil propostas (Souza et al., 2013); iii) transversalidade
das propostas: muitas no so de responsabilidade apenas do rgo diretamente vinculado conferncia e requerem
a articulao entre diferentes instncias do Executivo e tambm dos Poderes Legislativo e Judicirio; e iv) burocracia
governamental e especificidades dos diferentes rgos envolvidos na realizao das conferncias nacionais: seja pela
experincia com este tipo de processo ou por organizao interna, alguns ministrios tm uma estrutura dedicada a
lidar com as conferncias e seus resultados (por exemplo: Ministrio da Sade), enquanto outros ainda no apresentam
esse tipo de organizao (Moreli, Morrone e Dias, 2013).
264 |
No que diz respeito apenas s conferncias, estas podem ser estudadas como
eventos e/ou como processos. Enquanto evento, o foco recai na realizao de uma
nica conferncia desde a convocao pelo Poder Executivo federal at a etapa
nacional. Uma vez convocada a conferncia, constitui-se uma comisso organizadora
nacional. Em seguida, os Poderes Executivos municipais e estaduais convocam
as etapas locais e formam-se as comisses organizadoras estaduais e municipais.
As comisses so responsveis pela organizao de cada etapa, cujas principais
caractersticas so: i) dilogo entre representantes do governo e representantes da
sociedade; ii) elaborao de propostas a serem encaminhadas para a etapa seguinte;
e iii) seleo de representantes que prosseguiro para a prxima etapa (Souza et al.,
2013). A figura 1 resume as fases de realizao da conferncia enquanto evento.
FIGURA 1
Use em
caso de
Desepero!!!
Convocao
pelo Poder
Executivo
Constituio
da Comisso
Organizadora
Nacional
Convocao
pelos Poderes
Executivos
estaduais e
municipais
Constituio
de comisses
organizadoras
estaduais e
municipais
Realizao de
conferncias
preparatrias
(escolha de
representantes e
formulao de
propostas)
Realizao de
etapa nacional
(aprovao de
propostas)
2. O texto-base o documento, normalmente elaborado pela ou sob coordenao da comisso organizadora da conferncia.
o documento inicial proposto na primeira etapa da conferncia, tem como objetivo alinhar os conhecimentos dos
participantes acerca do tema que ser discutido na conferncia. O caderno de proposta o resultado da sistematizao
das propostas produzidas nos estados e encaminhadas conferncia nacional. Entregue aos participantes no incio da
etapa nacional, dever conter a consolidao das demandas discutidas em estados e municpios e informaes que
orientem os debates e a deliberao, inclusive no que diz respeito metodologia dos trabalhos. O relatrio final da
conferncia contm as propostas aprovadas na etapa nacional, pode incluir tambm as moes apresentadas. Moes
so manifestaes coletivas que visam manifestar apoio ou contrariedade em relao a determinado assunto ou ao.
| 265
266 |
Incluso e
aprendizado
democrtico
Controle social
(sociedade)
Incluso e
aprendizado
democrtico
Output
participativo
Incluso e
aprendizado
democrtico
Influncia sobre
as polticas
Encaminhamento
(governo)
Accountability
(governo)
Influncia sobre
as polticas
Fonte: Pesquisa Efetividade das conferncias nacionais no Brasil.
Elaborao das autoras.
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268 |
| 269
Nmero de propostas
1 Aquicultura e Pesca
3a
520
2 Assistncia Social
7a
57
8a
65
3 Cidades
4a
99
1a
663
5 Cultura
2a
32
1a
104
8a
67
2a
403
3a
40
9 Economia Solidria
2a
162
10 Educao
1a
677
11 Esporte
3a
308
3a
98
2a
111
14 LGBT
2a
SI
2a
761
14a
4 Comunicao
345
(Continua)
270 |
(Continuao)
Conferncias
17 Sade Ambiental
18 Segurana Alimentar e Nutricional
19 Segurana Pblica
Total
Nmero de propostas
1a
48
4a
168
1a
50
2.569
1.382
827
Fonte: Documentos finais produzidos pelas conferncias nacionais realizadas entre 2009 e 2011.
Elaborao das autoras.
| 271
3. As conferncias tpicas so as que apresentam algumas caractersticas em comum: convocadas pelo Poder Executivo
como espaos de promoo do dilogo entre governo e sociedade; ocorrncia de etapas preparatrias; encaminhamento
de propostas e seleo de representantes para a etapa seguinte (Ipea, 2013b).
4. As Conferncias de Direitos dos Idosos e de Assistncia Social realizaram duas edies durante esse perodo.
Entre as conferncias que ocorreram no perodo escolhido, trs foram retiradas do universo de pesquisa por que seus
documentos finais no trazem propostas identificveis. Estas conferncias produziram como documento final textos
corridos disponibilizados no incio da conferncia e modificado ao longo de suas etapas. Esses documentos trazem,
em geral, diretrizes amplas sobre as polticas relacionadas ao tema da conferncia. Esse o caso da 3a Conferncia
de Aquicultura e Pesca, 2a Conferncia de Economia Solidria e a 1a Conferncia de Educao.
272 |
GRFICO 1
72
66
50
32
26
Cultura
Juventude
91
Segurana pblica
99
Criana e adolescente
104
Mulheres
122
Cidades
168
Defesa civil
LGBT
Esporte
Sade
Pessoa idosa
Comunicao
Igualdade racial
174
Sade ambiental
328
Assistncia social
343
Segurana alimentar
376
5. Alm disso, para evitar um grande volume de propostas e, ao mesmo tempo, no deixar de registrar as vocalizaes/
demandas dos participantes, dois outros documentos foram organizados: um texto-base emendado e cartas.
| 273
GRFICO 2
11
10
Cultura
Juventude
14
Segurana pblica
15
Criana e adolescente
16
Mulheres
19
Cidades
25
Defesa civil
LGBT
Esporte
Sade
Pessoa idosa
Comunicao
Igualdade racial
26
Sade ambiental
49
Assistncia social
51
Segurana alimentar
57
274 |
Assim como percebemos que uma proposta poderia ter vrias demandas, notamos
que havia aes que, associadas demanda central, qualificavam ou orientavam
como a demanda central deveria ser executada. Estas aes foram denominadas
subdemandas e indicam como a demanda central deve ser implementada ou o que
deve acontecer uma vez implementada a demanda central.
A proposta seguinte da 2a Conferncia Nacional de Cultura um exemplo
de proposta que possui subdemandas.
Registrar, valorizar, preservar, e promover as manifestaes de comunidades e povos
tradicionais (conforme o Decreto Federal no 6.040, de 7 de fevereiro de 2007), itinerantes,
nmades, das culturas populares, comunidades ayahuasqueiras, LGBT, de imigrantes,
entre outros com a difuso de seus smbolos, pinturas, instrumentos, danas, msicas,
e memrias dos antigos, por meio de apresentaes ou produo de CDs, DVDs,
livros, fotografias, exposies e audiovisuais, incentivando o mapeamento e inventrio
das referncias culturais desses grupos e comunidades (Brasil, 2010e, grifo nosso).
| 275
276 |
| 277
278 |
O total de demandas contidas nas propostas analisadas mostra que 46% delas
requerem a criao de novas polticas, aes ou regras, j 38% pedem pela modificao
de alguma prtica que j existe e 18% solicitam a efetiva implementao de algo que
j est assegurado.
GRFICO 3
38
18
Criao
Modificao
Implantao
| 279
GRFICO 4
23
22
21
10
b - Divulgao de uma ao
f - Definio de prioridades
g - Ampliao de recursos
h - Monitoramento e acompanhamento
280 |
Outra dimenso importante do estudo diz respeito aos objetos das aes
demandadas pelas propostas das conferncias. Os objetos se referem aos assuntos
tratados nas demandas de conferncias.
GRFICO 5
117
67
59
se em
aso de
esepero!!!
53
32
28
21
19
19
f - Capacitao/qualificao
b - Polticas intersetoriais
g - Instituies participativas
c - Norma legal/regulao/regularizao
d - Financiamento/recursos
i - Pesquisas/mapeamento/estudos
j - Outros
| 281
282 |
| 283
um possvel desconhecimento por parte dos gerentes sobre a forma de funcionamento desses espaos. De acordo com os autores, 35% dos gestores teriam
dado justificativas que identificam as conferncias como palestras ou workshops
que visam atender diferentes pblicos e disseminar informaes.
Embora agendamento, no sentido de difuso de ideias, seja um objetivo
relevante de vrias conferncias (Ipea, 2013a), tais justificativas perdem de vista o
carter participativo e propositivo das conferncias nacionais. Conforme mostra
pesquisa do Ipea sobre as caractersticas das conferncias, cerca de 92% destas
declaravam ter como objetivo a formulao de propostas de poltica pblica
(Ipea, 2013a). Isto , as conferncias no so palestras, so espaos de discusso
e deliberao sobre polticas pblicas.
A conexo difusa com os instrumentos de planejamento do governo e o
despreparo dos gestores so sintomas de um problema mais profundo: as conferncias
tm sido entendidas como eventos e no como processos. O fato de alguns gestores
associarem as conferncias a palestras ou workshops ilustra bem o problema.
Se entendemos as conferncias como processo, uma vez realizado o evento, espera-se
que os resultados sejam encaminhados pelo governo e influenciem a gesto governamental de alguma forma. Nesse contexto, o governo deveria tambm dar algum
retorno para a sociedade sobre qual encaminhamento foi dado aos resultados, o que
permitiria aos atores sociais, por exemplo, usar essas informaes para organizar
suas aes e agendas futuras.
Alm disso, esse retorno poderia servir de base para a prxima edio da conferncia.
Nesse sentido, o processo conferencial percebido como um ciclo. A anlise da
efetividade das conferncias deve levar em conta esses diferentes momentos.
5.2 Demandas relacionadas ao Poder Legislativo
284 |
Com base nessa definio, normas so leis e decretos. Lei um ato normativo
que cria direito novo (Di Pietro, 2010) e precisa de procedimentos prprios, como
votao e aprovao pelo Poder Legislativo (Lima et al., 2014). O decreto semelhante lei no que se refere aos efeitos e ao contedo, no entanto, sua criao mais
simples que a lei, pois depende somente de deciso do chefe do Poder Executivo
(Lima et al., 2014).
A leitura das propostas das conferncias indicou que somente 16,5% destas
menciona alguma norma legal. Do total de propostas analisadas, 7,9% indicam
uma norma como base para a proposta expressa, ou seja, pede a implementao
ou realizao de uma ao prevista em uma norma ou o cumprimento dela.
As propostas que pedem a criao de uma nova norma somam 4,4%. Somente
3,2% pedem a modificao de uma norma existente. Por ltimo, havia uma proposta
que defende uma legislao e outra que pede a divulgao de uma norma.
Entre as propostas analisadas, 11,3% tm relao clara com a esfera de
competncia do Poder Legislativo, ou seja, traz demandas cujo atendimento requer
alguma atuao do Poder Legislativo. Como exemplo podemos citar a proposta
nmero 13 da 2a Conferncia Nacional de Cultura:
Criar dispositivos de atualizao da lei de direitos autorais em consonncia com os
novos modos de fruio e produo cultural que surgiram a partir das novas tecnologias
garantindo o livre acesso a bens culturais compartilhados sem fins econmicos desde
que no cause prejuzos ao(s) titular(es) da obra, facilitando o uso de licenas livres e
a produo colaborativa, considerando a transnacionalidade de produtos e processos
de forma que se atinja o equilbrio entre o direito da sociedade de acesso a informao
e a cultura e o direito do criador de ter sua obra protegida, assim como o equilbrio
entre os interesses do autor e do investidor (Brasil, 2010e).
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CAPTULO 9
296 |
| 297
Iniciando uma nova gesto e contando com poucos quadros, a Secretaria de Planejamento (Seplan), responsvel pela coordenao do PPA, no tinha condies de
implementar sozinha este processo de consulta. Por outro lado, haviam servidores
pblicos de outras secretarias com experincia na moderao de eventos participativos
que poderiam auxiliar esta ao. Foi enviada uma solicitao a cada secretaria e os
servidores que se dispuseram foram incorporados ao processo, alimentando a criao
de uma rede de moderadores da participao social.
A rede de moderadores foi uma iniciativa proposta em 2007 pelo ento
superintendente de gesto e avaliao da Seplan, Edson Valadares, como forma de
viabilizar economicamente a realizao da escuta social em todos os 26 territrios de
identidade. A ideia consistia em identificar e capacitar servidores pblicos estaduais
de diversas secretarias para atuarem como moderadores das plenrias do PPA-P.
A proposta encontrou grande adeso entre os servidores pblicos estaduais, muitos
deles sedentos de novos projetos e confiantes na mudana de orientao poltica
do governo.
A metodologia apresentada pela Seplan para produo de propostas nos
eventos territoriais tinha como base o mapa estratgico. Foi elaborada uma cartilha
com todos os eixos temticos e linhas de ao, e cada participante poderia fazer
sua proposta dentro destas linhas. As salas foram organizadas por eixo temtico e
subtema, a fim de facilitar a sistematizao das propostas.
Os moderadores receberam um treinamento para utilizao de instrumentos
de visualizao do Metaplan, mtodo escolhido pela Seplan para orientar o processo
de consulta, e orientaes detalhadas para moderao do evento, centrada na ideia
da no interveno do moderador no momento das proposies.
A consulta pblica foi estruturada em quatro momentos: i) uma sensibilizao
inicial sobre o tema, realizada por meio de uma apresentao teatral de curta
durao; ii) uma abertura oficial, na qual as autoridades tinham a palavra;
iii) as oficinas temticas para proposio propriamente dita; e iv) a plenria
de apresentao das propostas e escolha dos representantes do Comit de
Acompanhamento do PPA (Cappa).
Os eventos estiveram, de modo geral, lotados, com uma mdia de quinhentos
participantes por plenria territorial. A apresentao teatral foi bem-sucedida,
e estabeleceu algumas bases para a discusso, a exemplo da igualdade do direito
voz independente das posies e papis de representao dos participantes.
J a fala institucional se estendeu demasiadamente, e avanou pelo tempo de
trabalho dos grupos.
298 |
Nas salas temticas, o moderador entregava a cada pessoa uma cartilha com
os eixos temticos/linhas de ao e algumas filipetas, para que os participantes
elaborassem suas propostas. Os presentes foram organizados em subgrupos para
preenchimento das propostas, mas no havia uma discusso propriamente dita,
porque todas as propostas deveriam ser includas. As propostas eram digitadas na sala
por um digitador, dentro dos itens do eixo e subtema em questo. Ainda na sala,
ao final da atividade, era feita uma leitura das propostas includas no caderno, que
eram levadas plenria. Nesta ltima parte do evento, um representante do grupo
apresentava as propostas surgidas na sua sala.
Seguia-se a isso a escolha dos nomes dos participantes que representariam o
territrio no Cappa, em discusses que se estendiam por um longo tempo.
Aps as primeiras plenrias, objetivando assegurar o tempo necessrio escuta
social das propostas, foi modificado o momento dedicado s instituies locais,
que passaram a ser reunidas na vspera. Evitava-se assim que as instituies ultrapassassem o tempo que lhes era devido, fato que poderia atrapalhar a participao
dos moradores locais.
Ao final das 26 plenrias territoriais do PPA-P, nesta primeira verso, foram
geradas cerca de 8 mil propostas, com grande grau de variao no porte da ao
sugerida, da mais especfica e localizada mais genrica e ampla, incluindo
mesmo proposies que versavam sobre aspectos de ordem federal, como a criao
de campus da Universidade Federal da Bahia.
Essa quantidade e diversidade de propostas, assim como a amplitude de
enfoques, dificultaram o gerenciamento de sua incorporao s aes das secretarias.
Muitas destas aes j se encontravam includas anteriormente no planejamento
institucional, e foram executadas, mas o retorno dessa execuo ao Cappa e
populao dos territrios foi bastante complicado, dado o varejo das proposies.
3 A SEGUNDA EDIO DO PPA-P: MUDANA NO ENFOQUE METODOLGICO
E A PERSPECTIVA DE APRENDIZAGEM ORGANIZACIONAL
| 299
300 |
de propostas, sem uma anlise mais sistmica dos resultados do que estava sendo
proposto. A escolha das propostas, alm disso, era feita com base em quem falava
mais alto ou em quem insistia mais, resultando, na maioria das vezes, em propostas
que conduziam disperso de recursos e investimentos incapazes de mudar a
qualidade de vida nos territrios. Na perspectiva da aprendizagem organizacional,
era preciso pensar em outros princpios estruturadores da participao no PPA. A
ideia foi recebida pela Coordenao de AO como um desafio e foi desenhada uma
proposta inicial para o momento especfico da oficina com os GTTs.
A partir da anlise do contedo institucional do seminrio, que aconteceria no
primeiro dia do evento, e considerando as caractersticas do estilo de participao
predominantes na sociedade civil, a coordenao props a estruturao da oficina
com base em trs princpios, que, no seu entender, deveriam ser estruturadores da
participao social tambm nas plenrias do PPA.
3.1 Foco no desenvolvimento territorial
Uma preocupao importante da Seplan no processo girava em torno da necessidade de que as proposies apresentadas refletissem a diversidade de interesses,
segmentos e perspectivas existentes no territrio. A adoo do princpio de incluso
tinha implicaes significativas no processo de mobilizao para participao nas
plenrias, sob a responsabilidade dos GTTs.
Com base nesses princpios, foi elaborada uma proposta de oficina que tinha
como finalidade possibilitar aos GTTs uma reflexo sobre o PPA como instrumento
de planejamento estratgico do Estado, a importncia da participao da sociedade
| 301
2. A metodologia adotada na oficina priorizou o uso de tcnicas grupais que promoviam a reflexo-na-ao.
A apresentao dos participantes sugeria que cada um dissesse uma qualidade pessoal e uma qualidade da cidade em
que morava, e essas qualidades eram registradas num painel por territrio. Essa dinmica possibilitou materializar para
os participantes sua vinculao territorial e trazer uma reflexo sobre o territrio como espao de relaes. Seguiu-se a
essa atividade uma explicao introdutria sobre planejamento, enfatizando o planejamento como ato de escolha, de
tomada de deciso, e o sentido do PPA-P nesse contexto. Depois foi proposto um trabalho de grupo em torno de frases
que evidenciavam o estilo de participao em uso, para que pudesse ser analisado e reformulado. Esta fase do trabalho
estabeleceu a sensibilidade necessria para compreenso dos princpios norteadores que estavam sendo propostos e
sua adoo na produo das estratgias de mobilizao e articulao para cada territrio particular.
302 |
funo dos custos delas decorrentes,3 considerados elevados pela Seplan, e pela
exiguidade de prazo entre o momento da proposio e a agenda das plenrias.
Parte desta inteno planejadora teve, portanto, que ser incorporada metodologia
das oficinas temticas das plenrias.
O processo de concepo da metodologia de implementao das plenrias
territoriais tinha como desafios centrais: criar um senso de unidade entre participantes,
estabelecer parmetros para uma escolha informada e viabilizar o tempo mnimo
necessrio para a produo e priorizao de propostas.
A proposta metodolgica resultante desses desafios foi uma oficina estruturada em trs momentos: i) sensibilizao e alinhamento de princpios, a fim
de estabelecer o senso de unidade necessrio ao processo decisrio; ii) anlise do
contexto territorial em relao ao tema, como fonte de informao necessria ao
processo de escolha; e iii) proposio e priorizao de propostas propriamente ditas.
Esta combinao de atividades requeria um tempo mnimo de seis horas de
trabalho com os participantes e, em consequncia, menos tempo destinado abertura
institucional, j que o evento como um todo teria durao de apenas um dia.
De incio, este requisito de tempo se apresentou Seplan como algo impossvel
de ser negociado, a partir da experincia do PPA anterior. A contribuio
da Secretaria de Relaes Institucionais (Serin) foi fundamental a esse respeito,
negociando com a Casa Civil um modelo de articulao em que as instituies
se reuniriam na vspera das plenrias, e estabelecendo que, durante a abertura,
a palavra seria franqueada apenas ao secretrio de planejamento, ao secretrio
responsvel pela logstica da plenria e ao prefeito anfitrio.4 Embora esta parea
uma negociao simples, de fato no o . A oportunidade de falar para uma grande
plateia em um evento que envolve a aplicao de recursos e a negociao de agenda
de polticas pblicas disputada por grande parte dos dirigentes polticos locais,
sobretudo quando o governador est presente. A recusa da palavra a estes representantes institucionais pode ser considerada ofensiva e a presso exercida sobre
a Casa Civil nesse sentido grande. Alm disso, nos territrios onde era prevista a
presena do governador, o cerimonial tinha suas prprias leis de organizao,
e no estava acostumado a uma interferncia neste campo. Em que pesem essas
dificuldades, a plenria do PPA constitua um momento de escuta social, em que
3. Alm dos custos de deslocamento e diria dos moderadores, a realizao das oficinas demandaria hospedagem e
alimentao dos participantes dos municpios integrantes de cada territrio, e no havia nem recursos disponveis nem
tempo suficiente para licitao dos servios mencionados.
4. A organizao da plenria territorial de 2011 seguiu o modelo das plenrias de 2007, no qual cada secretaria adotou
um territrio, responsabilizando-se pela logstica deste. Por isso, ficou definida a participao do secretrio da pasta em
questo na mesa de abertura, junto com o secretrio de planejamento, que participava representando o governador,
e o prefeito da cidade que sediava a plenria, representando as instituies locais. O governador no participou de
nenhuma plenria, evitando que seu cerimonial interferisse na dinmica do evento.
| 303
5. O nome dado a esta rede moderadores se origina da lgica de moderao proposta na Metodologia Metaplan.
Este mtodo, criado pela GTZ (organizao alem vinculada a projetos de cooperao tcnica com organizaes no
governamentais ONGs brasileiras), e muito utilizado pelas organizaes no governamentais durante a dcada de
1990 e nos primeiros anos do novo sculo, defendia uma concepo de planejamento participativo no qual a interveno
do profissional responsvel pela conduo do processo deveria ser a mnima possvel, tal como a de um moderador de
uma mesa de debate que apenas assegura que os debatedores no monopolizem a palavra nem extrapolem o tempo
estabelecido para cada um. Ao adotar esta terminologia para a rede de moderadores, a Seplan pretendia deixar claro
aos servidores pblicos estaduais que a palavra era da sociedade e que nos lhes caberia interferir nos debates, salvo
para assegurar o direito de fala a todos os participantes e a incluso de todas as propostas. Esta rede foi instituda
formalmente em 25 de setembro de 2009 por meio do Decreto n o 11.729, passando a designar-se Ncleo de
Moderadores, vinculada Seplan (Bahia, 2009).
304 |
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306 |
Parte IV
Participao e Desenvolvimento
CAPTULO 10
1 INTRODUO
310 |
presena de tantas e diversas agendas as quais, por vezes, eram contraditrias entre si, seja pelas clivagens ideolgicas internas a cada tema, seja pelo
eventual impacto do contedo de uma deliberao em uma dada arena de
poltica pblica sobre outra. possvel conjecturar, apesar dessas expressivas
dificuldades analticas, que o elemento comum bsico, capaz de agregar boa
parte dos partcipes desse evento, foi a vontade objetiva ou subjetiva, cnscia
ou no de participar da gesto pblica. Esse diagnstico fundamentalmente
importante para pensar a respeito do carter vigente do interrelacionamento
entre cidados e Estado, da conformao dos espaos pblicos e de seu sentido
social, da prpria noo de Repblica.
Desde pelo menos os anos 1980, autores destacados tm debatido a respeito da existncia ou no de processos mais ou menos sistmicos de mudana
estrutural nos valores e prticas que conformam a ao e a existncia, em
ltimo termo, da sociedade. Santos (2006), por exemplo, fala em transio
paradigmtica ao enunciar a ocorrncia histrica de transformaes slidas
nos fundamentos epistemolgicos e axiolgicos que disseram respeito sociedade (ou, pelo menos, sua interpretao ocidental), ao longo dos ltimos
sculos a(s) chamada(s) Modernidade(s). Na medida em que a forma Estado
expressa um momento importante do que foi a constituio da relao entre
sociedade civil e poltica nesse intervalo temporal, a identificao das eventuais
mudanas nessas interfaces faz parte do processo maior de questionamento
a respeito do sentido e do contedo da transio paradigmtica supracitada.
Por certo, se h relativa concordncia a respeito da existncia em si de
transformaes de maior ou menor monta no carter das relaes societais, as
divergncias a respeito da radicalidade das mudanas so considerveis. Se h
pensadores que compreendem o momento presente como de rejeio dos postulados mais significativos da Modernidade (Lyotard, 1993), outros o compreendem como o de sua realizao mais pungente (Habermas, 2000), ao passo que
ainda possvel encontrar teses que observam que o rol de transformaes ainda
faz parte de outros momentos da prpria Modernidade (Bauman, 2001), bem
como analistas que propem a concepo de existncia simultnea de mltiplas
modernidades (Eisenstadt, 2000), e aqueles que assinalam a transio para outra
configurao, sem enunci-la a priori (Santos, 2006) alm de vrias e vrias
outras possibilidades tericas.
Do ponto de vista da reflexo aqui apresentada, no relevante o esmiuamento das clivagens apontadas antes, mas sim a observao da existncia
em si dos diagnsticos que tratam da conformao de processos de transio.
No que se refere ao escopo deste captulo, esses processos de transio se referem mais genericamente ao carter das relaes entre Estado e sociedade e, mais
| 311
A proposta em questo tem o propsito de enderear solues para um rol expressivo de preocupaes longamente debatidas na literatura (Cardoso Jnior,
2011; Core, 2004; Da Silva, 2007; Fonseca, 2013; Neiva, 2011; Schick, 2006)
e prementes para a realidade brasileira do ponto de vista do planejamento e da
gesto pblica, entre elas:
que seja concedida relevncia aos planos de governo, discutidos ao
longo do processo eleitoral, de modo a encaix-los como um momento
necessrio do planejamento governamental de mdio prazo e da formulao de polticas pblicas;
312 |
| 313
314 |
Governo aberto:
um paradigma de
gesto a partir da
teoria crtica
Formulao
Implementao
Monitoramento
Avaliao
Transparncia
Disponibilizao de dados
em formato aberto sobre
elementos que embasaram
a tomada de deciso
governamental
Apresentao de dados a
respeito do processo de
implementao (processos,
documentos e demais itens
administrativos)
Apresentao de dados e
relatrios gerenciais sobre
a performance das polticas
pblicas para o controle
social
Apresentao de dados
sobre indicadores e demais
informaes relativas ao
processo de avaliao do
servio pblico
Participao
Abertura de fruns e
demais espaos (audincias,
consultas pblicas, etc.) para
que a sociedade apresente
seus interesses e delibere
Incentivo apropriao e a
customizaao dos servios
pblicos pelos cidados, de
forma a permitir seu
usufruto do ponto de vista
do fortalecimento do
sentido pedaggico da
cidadania
Engajamento em conselhos
e outras instituies para
envio de feedbacks ao
governo sobre as polticas
pblicas
Accountability
Justificao pormenorizada
do governo e respeito de
cada deciso tomada na
formulao e as razes de
negativa correspondentes
Engajamento em conselhos
e outras instituies para
envio de feedbacks ao
governo sobre as polticas
pblicas
Tempestiva prestao de
contas do governo pelos
resultados alcanados e
eventual responsabilizao
de agentes
Apresentao de planos de
reviso da poltica pblica a
partir dos feedbacks, demandas
e avaliaes recebidas
Tecnologia
e inovao
Disseminao do potencial
dos servios ofertados
mediante o emprego de
tecnologias virtuais; adoo
de novas formas de trabalho
(papel da burocracia)
Uso de ferramentas
tecnolgicas para
tempestivos; desenho de
processos customizados de
monitoramento
| 315
Agenda de problemas
Diagnsticos produzidos
pela administrao pblica
Primeiro tempo
se em
aso de
esepero!!!
Compndio de problemas
trazidos pela sociedade
civil organizada e no
organizada a partir das
instncias de participao social
Agenda do plano
de governo
Macrodiretrizes do governo
eleito
Transparncia
Macroprioridades de ao
Participao popular
Accountability
Tecnologia
Inovao
Agenda de produtos
Segundo tempo
Desenho de macroprodutos
a partir da agenda de
problemas
Agenda de alternativas
Discusso sobre formas de
implementao dos produtos
Terceiro tempo
Deliberao e priorizao
sobre produtos
Desenhos de mtricas
de monitoramento
Agenda de objetivos
Integrao dialtica com a
agenda de produtos e com os
planos setoriais de longo prazo
Definio da normatividade
das polticas pblicas: as grandes
questes de cidadania
Agenda de deliberaes
alocativas
Converso das priorizaes em
programas e aes
Ajuste dialtico entre metas
das mtricas e as dotaes
oramentrias
Responsividade
Transsetorialidade das
polticas pblicas
Cooperao
Buscar por consensos
Tecnopoltica: integrao do saber
popular e do saber cientfico
Aproximao entre burocracia
e sociedade
Materialidade e historicidade do
processo de planejamento
Horizontalidade
Horizontalidade
Maturidade ao longo do
desenvolvimento das agendas e
dos temas
Percepo intergerencional
e multicausando dos problemas
pblicos
316 |
A integrao entre ambas as agendas viabilizada por meio de um mapa-diagnstico, conforme a seguir.
| 317
FIGURA 3
Macrodiretriz de governo #1
Macrodiretriz de governo #2
Macrodiretriz de governo #3
Macroprioridade de ao #1
Macroprioridade de ao #2
Macroprioridade de ao #3
Problema #1
Problema #2
Problema #3
Problema #4
Problema #5
Causa #1 de
problema
Causa #2 de
problema
Causa #2 de
problema
Causa #3 de
problema
Causa #4 de
problema
Causa #5 de
problema
Nvel 1
Nvel 1
Nvel 1
Nvel 1
Nvel 1
Nvel 1
Causa #1 de
problema
Causa #2 de
problema
Causa #3 de
problema
Nvel 2
Causa #4 de
problema
Nvel 2
Nvel 2
Causa #5 de
problema
Causa #2 de
problema
Causa #3 de
problema
Causa #4 de
problema
Causa #5 de
problema
Causa #6 de
problema
Nvel 3
Nvel 3
Nvel 3
Nvel 3
Nvel 3
Nvel 3
Causa-raiz #2
Agenda de
problemas
Nvel 2
Causa #1 de
problema
Causa-raiz #1
Agenda do
plano de governo
Causa-raiz #3
Causa-raiz #4
Elaborao do autor.
318 |
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Questo de cidadania
Diretrizes
de governo
Impacto
Resultado de
longo prazo #n
Resultado de
longo prazo #1
Planos setoriais
de longo prazo
Efetividade
Resultado
intermedirio #1
Excelncia
Resultado
intermedirio #2
Resultado
imediato #1
Macroproduto #1
Resultado
imediato #1
Macroproduto #2
Produto #2
Eficincia
Produto #3
Produto #n
Resultado
imediato #1
Macroproduto #3
Eficcia
Produto #1
Resultado
intermedirio #n
Potencial programa
#1
Potenciais aes do
programa #1
Macroproduto #4
Macroprioridades
de governo
Macroquestes
e questes
transversais
desenvolvidas
a partir da
agncia de
problemas
2. Um exemplo bastante contemporneo a respeito do rol de crticas aos programas de governo pode ser encontrado
em Chapola (2014).
320 |
A construo da cadeia de resultados momento-chave do modelo proposto, na medida em que combina o processo de planejamento estratgico com a
formulao da poltica. Nesse sentido, concebe-se que o desenho dos produtos e
dos objetivos a partir dos insumos apontados (mapa-diagnstico, contendo problemas pblicos e macrodiretrizes de ao, e planos setoriais de longo prazo) seja
um feito dinmico e verdadeiramente dialtico. Em outras palavras, a construo
dos macroprodutos no mera decorrncia dos objetivos: a lgica de elaborao
(a qual, como no modelo de Matus, produz uma lgica de interveno na realidade)
feita de modo top-down e bottom-up, de forma a permitir reajustes contnuos, at
a produo dos consensos necessrios.
Igualmente relevante, a edificao da cadeia de resultados provm da concatenao dos resultados de acordo com seu nvel de alcance (curto, mdio e longo
prazo imediatos, intermedirios e finais, em outra linguagem) e redunda naquilo
que se denomina como macrotema ou questo de cidadania. Esse elemento
considerado fulcral para o modelo e para a prpria consolidao do paradigma
proposto de gesto pblica, na medida em que expressa a necessria produo de
um sentido axiolgico prprio s polticas pblicas e gesto formuladas e planejadas a partir de um modelo que conte com a lgica e os princpios propostos.
Isto , o desenvolvimento da soluo de planejamento estratgico pensada a partir
do paradigma de governo aberto segundo a teoria crtica resulta, necessariamente,
na orientao das polticas pblicas construdas a partir dessa estruturao no sentido de alcanarem, de forma intrnseca, uma determinada questo de cidadania.
Dessa forma, diferentemente, portanto, do chamado paradigma gerencial, a
noo de resultado no valorativamente vazia (De Paula, 2005; Reis, 2014a).
Pelo contrrio, ela intrinsecamente possui um contedo voltado a um fim normativo prprio, que o aperfeioamento de um dado tema de cidadania. Esse tema
vem a surgir apenas em decorrncia lgica da combinao entre um diagnstico
situacional que parte de problemas reais e de diretrizes polticas, de um processo
formulativo voltado a identificar possibilidades concretas de interveno no espao
pblico orientadas por preocupaes de longo prazo e de, principalmente, princpios
que dizem respeito prpria cidadania e reconfigurao de sua ao no espao
pblico a participao popular, a transparncia, a inovao. Concatenados coerentemente ao longo de todo o processo reflexivo do planejamento, esse conjunto de
elementos, se implementados, permitem a reconfigurao do contedo e da razo
de ser das polticas pblicas, levando-as, no limiar, realizao de sua necessria
transsetorialidade em oposio fragmentao das aes governamentais, das
instituies pblicas e, no limiar, das esferas de valor (Weber, 1982), questo cara
discusso sobre a Modernidade trazida na introduo deste captulo.
| 321
322 |
A adequao entre os produtos e servios e os resultados esperados representada por meio do estabelecimento de uma lgica de interveno, uma anlise
de consistncia entre as narrativas que correspondam a cada nvel de resultado e
o produto ou servio que est sendo formatado pelo Estado. Esse procedimento,
tambm constante do planejamento estratgico situacional e do marco lgico,
essencial para a produo de um sentido coerente para a atuao governamental.
O diferencial proposto no modelo de integrao de agendas o processo dialtico
para a composio dessa cadeia de resultados, mediante um jogo de aproximaes
sucessivas de cima para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up) entre
os nveis de resultados. Admite-se nessa lgica, portanto, o carter dinmico e
multifacetado do planejamento e dos interesses sociais que disputam o seu contedo. Planejar, ento, no um momento encerrado em si mesmo, mas um fazer
prospectivo ancorado em uma perspectiva de melhoria contnua.
Nesses postulados, ento, esto inseridos novamente os princpios de governo
aberto, os quais tambm expressam diferenciais relevantes do modelo proposto.
Afinal, concebe-se que o desenho deste segundo tempo esteja igualmente balizado
em ampla participao social, no uso intensivo de estratgias e tecnologias inovadoras para potencializar o processo de produo do planejamento e, por suposto,
na ampla e irrestrita realizao do direito de acesso informao pr-requisito
fundamental para a qualidade do engajamento cidado e para a apropriao terica
da prpria relevncia do fazer contido no planejamento.
Se a prpria nfase na construo de solues de polticas pblicas que expressem entregas a serem feitas sociedade indicam um modo de realizao dos
princpios de governo aberto no interior da prpria metodologia desenhada, a
circunstncia de se conceber o momento da formulao (realizado de forma mais
clara neste segundo tempo) como uma ocasio tpica para a participao social
tambm expressa uma potencialidade inovadora do modelo. Em Matus, ainda
que, como novidade conceitual, esquadrinhava-se um mtodo preocupado em
aproximar gesto e poltica diante da necessidade de ser mapear os interesses dos
atores envolvidos, nfase restrita era concedida ao envolvimento, em si, desses
atores na prpria formulao das solues para os problemas apontados. Em outras
palavras, a estratgia permanecia, ento, ainda sob a estrita gide do poltico eleito
e da alta burocracia.
Aqui busca-se no s assumir o carter poltico do processo de planejamento
e formulao de polticas pblicas, mas tambm o fato de que a efetiva conexo
entre poltica e gesto ocorre sob mediao da democracia e da experincia na esfera pblica. Isto , a participao social deve estar contida no interior do processo
formulativo, como insumo para a produo de seu contedo. E esse engajamento
produz outro sentido para a gesto pblica e para a prpria poltica, na medida
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3. Uma coletnea de estudos a respeito das oportunidades e dificuldades para a efetividade das conferncias nacionais
pode ser encontrado em Avritzer e Souza (2013).
324 |
na agenda de alternativas, so discutidas e deliberadas as possibilidades de implementao dos produtos e servios delineados em momento anterior, bem como
so estabelecidos os indicadores para cada nvel de resultado. Nessa lgica, so
priorizados os produtos e servios; e
na agenda de deliberaes alocativas, passa-se ao processo propriamente dito de
alocao oramentria, com base nas mtricas e priorizaes estabelecidas ao longo
do desenvolvimento da agenda de alternativas.
Indicadores por
nvel de resultado
Resultado de
curto prazo
Projeto A
Projeto B
Estimativas
de alocao
oramentria
Produto x
Projeto C
Quem
implementa?
Priorizao
popular
Priorizao
governamental
Como
implementa?
A partir de que
condies?
Elaborao do autor.
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326 |
Por sinal, a discusso sobre as alternativas para a realizao de um dado produto vem a funcionar como um indicador relevante para a melhor compreenso a
respeito do sentido poltico contido no fazer pblico: na medida em que existem
diferentes formas para se viabilizar um servio, h trade offs a respeito de quais
agentes viro a implement-lo, a partir de tais e tais recursos, oriundos de tais e
quais fontes. Em seu conjunto, cada conjunto de possibilidades vem a expressar
valores que podem vir a se coadunar mais ou menos com os resultados os quais se
pretende alcanar, bem como com os interesses, as experincias e as sensibilidades
do pblico-alvo da dada poltica. Considerando-se que, intrinsecamente, o norte
axiolgico do modelo se relaciona com a realizao da cidadania, o reconhecimento
da aderncia de todos os componentes ao elemento humano, de forma coerente,
condio necessria para o sucesso do processo de planejamento proposto.
As alocaes oramentrias, as quais vm a ocorrer no interior da agenda
correspondente, esto dialeticamente dispostas como proxies dos indicadores construdos para cada nvel de resultado e suas decorrentes metas. Nessa lgica, ento, a
destinao de recursos vem a ocorrer a partir da determinao de nveis de alcance
esperados para os produtos. O processo de atribuio dessas metas, embora mediado
por um esforo tcnico a produo de informaes e conhecimento a respeito dos
desempenhos possveis e dos recursos necessrios para o melhor desenvolvimento
dos servios , um feito poltico, e no um fim em si mesmo. poltico, pois a
seleo das metas implicao de um processo deliberativo de priorizao, o qual
poder vir a responder aos momentos anteriores do processo de planejamento.
Por suposto, as escolhas feitas redundam em responsabilidades: a cada ciclo de
monitoramento e reviso dos resultados e processos, abre-se oportunidade para que as
formas de constituio dos produtos notadamente aqueles que no performam como o
esperado venham a ser redesenhados, enquanto outros, que podem vir a corresponder
ao planificado, podem ter vindo a deixar de constituir foco de interveno pblica.
O processo de planejamento, ento, um feito dinmico, contnuo e multifacetado:
ainda que as lgicas de interveno venham a ser cuidadosamente construdas ao longo
da formulao, a existncia perene de variveis independentes e intervenientes no espao
de interveno pblico e privado redunda em gargalos e superavit de performance,
os quais podem vir a implicar contnuo reajuste das mtricas e das metas.
Ao final, e no menos relevante, necessrio hipotetizar, em coerncia com os
pressupostos que fundamentam o modelo e o paradigma de gesto que o sustenta,
que produtos podem vir a realizar a estratgia mesmo que determinados resultados
no venham a ocorrer: a cidadania e os agentes estatais podem, legitimamente,
compreender que os processos constitutivos para a gerao dos produtos foram
valorosos em si mesmos para os partcipes e os beneficirios, de forma que a no
realizao da performance esperada no venha a significar um fracasso (e uma
| 327
decorrente perda de recursos orados para o prximo ano). Nessa lgica, em que os
resultados no podem ser desconectados dos processos, os meios dos fins, a gesto
da poltica, no s necessrio, para a sua operacionalizao, que a subjetividade
seja reconhecida como parte dos acontecimentos como, eventualmente, que venha
a ser valorizada especialmente quando significar aprendizados coletivos, ainda
que no pretendidos a priori e desconectados das mtricas definidas inicialmente.
O modelo de integrao de agendas gera, por fim, uma pea que visa realizar,
a partir de um caminho simultaneamente lgico e poltico, a concertao produtiva
entre planejamento e oramento: nota-se, ento, que o segundo, questo relevante
apenas como ltimo momento formulativo, torna-se vetor de realizao de um processo reflexivo de formulao que quer se pretender consistente em sua coerncia e
pertinente s demandas sociais. Trata-se, portanto, de uma inverso relevante perante
lgicas de planificao que ou se estruturam a partir de mecanismos incrementais
de alocao de recursos, ou se baseiam na determinao a priori e automatizada dos
montantes a serem despendidos, sem reconhecer que a performance das polticas
pblicas no nem correspondentemente linear da alocao oramentria, nem
corresponde necessariamente a um fim em si mesmo, notadamente em contextos
de elevadas e complexas demandas sociais, como o brasileiro.
4 ELEMENTOS PARA A APLICAO DO MODELO AO PLANO PLURIANUAL
328 |
De forma geral, ento, os encaminhamentos tericos tais como os apresentados poderiam vir a ser, eventualmente, adotados pela administrao pblica federal. Nesse entendimento, a montagem do primeiro tempo do modelo
dependeria da compilao de documentos fundamentais, como os seguintes:
i) plano de governo da presidncia (re)eleita; ii) documentos-sntese referentes
aos mais distintos mecanismos de participao social desenvolvidos ao longo da
ltima dcada: conferncias, conselhos de poltica pblica, ouvidorias, mesas de
negociao, relatrios de implementao da lei de acesso informao, consultas
pblicas, audincias pblicas, etc.; iii) documentos de pesquisa desenvolvidos
por organizaes pblicas, federais ou no, como o Ipea, a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa), a Escola Nacional de Administrao Pblica
(Enap), a Escola de Administrao Fazendria (Esaf ), a Fundao Sistema Estadual
de Anlise de Dados (Seade), a Fundao Joo Pinheiro etc., bem como aqueles
produzidos pelas universidades; iv) documentos produzidos pelo setor pblico
no estatal (relatrios e manifestaes de ONGs e de movimentos sociais) e pelo
setor privado (empresas, imprensa etc.).
Por certo, em cada um dos tempos do modelo a atuao concertada dos
agentes pblicos elemento vital para o sucesso do processo, notadamente para
a produo das propostas preliminares de arranjo de cada documento para as
discusses pblicas, a consolidao dos achados, o fornecimento de subsdios
tcnicos para as consultas sociedade e as tomadas de deciso e para o devido
procedimento de traduo das manifestaes cidads para a linguagem operacional do Estado. Nesse sentido, torna-se essencial o desenvolvimento, para fins do
processo de planejamento, de equipes multidisciplinares, formadas por agentes
tecnopolticos, servidores da rea de planejamento, gesto e controle, tcnicos de
instituies de pesquisa e funcionrios ligados s reas-fins das polticas pblicas
em discusso.
Fundamentalmente, para alm da adoo de estratgias de engajamento
offline da cidadania as quais poderiam ocorrer a partir de mecanismos clssicos presenciais, assim como de forma itinerante,4 levando-se em conta, por
exemplo, o elemento territorial-regional , considera-se fator de sucesso para
o desenvolvimento do projeto de construo de um plano plurianual federal o
estabelecimento de formas online de mobilizao, as quais forneceriam ganhos
de escala para a participao e o controle sociais a partir da sua articulao com
uma poltica conforme de transparncia documental. Alm disso, a elaborao
de hotsites atualizados tempestivamente ao longo de todo o processo divididos,
4. Ver, por exemplo, a Ciranda das Ouvidorias, iniciativa da CGU voltada a debater a formulao de polticas voltada
s ouvidorias pblicas, viabilizadas a partir de encontros itinerantes em diversas regies do pas. Disponvel em:
<http://goo.gl/WiOo5f>.
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330 |
| 331
A estrutura gerada, portanto, redunda na composio de diversos produtos os quais podem se compreendidos como programas governamentais , que
respondem, cada um, a uma determinada questo de cidadania. Por certo, mais
de um rgo pblico (administrao direta e indireta) poder vir a ser responsvel
pela realizao de um dado produto ou servio, ou mesmo pela implantao de
um projeto ou pelo desempenho de um processo e, certamente, pelo alcance de
um ou mais resultados. A matricialidade organizacional , outrossim, pressuposto
do modelo, e espera-se que a implementao continuada da lgica proposta possa
vir a reconfigurar as estruturas de governo em nome do ganho da sua vocao em
realizar as estratgias continuamente desenhadas.
Com a concluso dessa ltima etapa, h, ento, condies para a deliberao
governamental e a decorrente finalizao da pea de planejamento plurianual, a
qual sofrer, da por diante, expressivo controle social, considerando-se a conexo
do modelo proposto com o paradigma de governo aberto de gesto pblica.
5 CONSIDERAES FINAIS
332 |
a integrao entre o paradigma de gesto pblica, o momento do planejamento, o contedo das polticas pblicas e, potencialmente, as estruturas
organizacionais que viro a realiz-los, na medida em que a hermenutica
proposta se volta a arranjar tais elementos a partir de lgica de coerncia
axiolgica, orientada em sentido progressista isto , voltada realizao
da cidadania e da transformao social;
a integrao entre todos os nveis de resultado da poltica pblica e,
portanto, entre os seus vrios nveis de implementao (tarefas, atividades, processos, projetos, aes, servios, produtos) , tambm de forma
a vocacionar as iniciativas governamentais de um modo circunstanciado
de constituio e conformao;
a integrao entre os problemas e as solues apontadas, e entre estas e os
objetivos pretendidos para a poltica pblica, de forma a dotar os processos
de planejamento e formulao de concretude e de perspectiva situacional,
transcendendo mecanismos de planejamento institucional os quais, por
no primarem pela construo de diretrizes de atuao com base em
questes sociais reais, tendem a exprimir mapas estratgicos homogneos
para distintas organizaes e polticas pblicas, independentemente de
seus nveis de desenvolvimento e maturidade;
a integrao entre os vrios nveis da estratgica longo, mdio e curto
prazo consubstanciada por meio da construo do documento ttico
tambm sob a inspirao de planos setoriais de longo prazo, os quais
contribuem para a organizao de diretrizes para os nveis mais imediatos
de resultado (o que confere s polticas pblicas um relevante sentido
intergeracional, sem que o nvel de abstrao da decorrente dificulte o
estabelecimento de lgicas mais operacionais de interveno);
A integrao entre os domnios gerencial e poltico, viabilizado no apenas por meio do regime intensivo de participao cidad, mas tambm
mediante o resgate dos planos de governo (os quais funcionam, por sua
vez, como uma necessria integrao entre as formas representativa e
direta de democracia).
Vislumbrou-se, ento, diante da eventual capacidade do modelo de responder
satisfatoriamente ao conjunto de desafios enunciados ao longo deste captulo, que
o planejamento desenvolvido sistemicamente de acordo com o governo aberto
capaz de significar avanos tericos relevantes diante de outras metodologias
correntes, como o oramento por resultados (vinculado ao pensamento gerencialista), e ao oramento participativo. A figura 6 sintetiza uma comparao entre
os elementos presentes em cada tecnologia, destacando as inovaes trazidas na
proposta aqui apresentada.
e em
so de
esepero!!!
| 333
FIGURA 6
Oramentrio participativo
Planejamento segundo o
governo aberto
Metodologia
Ad hoc, dependendo da
conformao de instncias
de participao
Integrao de
agendas em trs tempos
Concepo de
participao
Sociedade passiva
Sociedade protagonista
Sociedade protagonista
Concepo de tcnica
Neutra
Tecnopoltica
Tecnopoltica
Concepo poltica
Negativa ou vazia
Positiva ou constitutiva
Positiva ou construtiva
Concepo de resultado,
razo de ser da poltica
pblica
Ausncia, possivelmente a
participao como fim em
si mesma
Normatividade como
proxy da cidadania
Paradigma de gesto
vinculado
Ausncia, a princpio
Governo aberto
Padro de alocao
oramentrio
Automtico, a partir da
performance dos programas
Negociado
Negociado e responsivo
334 |
Contextualmente, a elaborao do PPA 2016-2019 pode oferecer oportunidade para a experimentao de, ao menos, alguns dos elementos tericos aqui
apresentados. O modelo de integrao de agendas poder servir ao governo federal,
enfim, como estratgia de planejamento capaz de dar congruncia s crescentes
expectativas sociais de participao nos assuntos pblicos evidenciadas, conforme
mencionado, a partir do conjunto de manifestaes ocorridas em todo o pas em
junho de 2013, mas tambm por meio do expressivo engajamento social verificado
em dezenas de conferncias de polticas pblicas realizadas ao longo dos ltimos
anos. Mais ainda, poder-se-, eventualmente, canalizar tal energia no apenas para
o fortalecimento da jovem democracia nacional, mas tambm para a melhoria da
qualidade das polticas pblicas, a qual jamais pode prescindir de diagnsticos
situacionais slidos, edificados tambm a partir da sensibilidade popular.
Enfim, trata-se de uma conjuntura favorvel reflexo, de modo geral, a
respeito das estratgias de conduo da gesto pblica no pas, levando-se em
conta o rol de desafios a serem enfrentados para o aprofundamento das polticas
de transformao social e de desenvolvimento em meio ao possvel esgotamento
das formas tradicionais de se fazer poltica e se conceber o Estado.
REFERNCIAS
| 335
336 |
CAPTULO 11
1 INTRODUO
Otto Von Bismarck, emblemtico estadista alemo do sculo XIX, afirmava que
Os tolos dizem que aprendem com os seus prprios erros; eu prefiro aprender com
os erros dos outros. Essa viso singela, de aprendizado das organizaes, pode se
manifestar na coleta de informaes oriundas de achados nas aes de controle, materializadas em auditorias e avaliaes de diversas matizes realizadas pelos rgos de
controle interno. Tal retroalimentao de informaes pode aplicar-se aos processos
de planejamento governamentais, em um cenrio de valorizao da gesto de riscos,
da participao popular e da necessidade de se ter uma execuo do planejamento
e do oramento que de fato efetive os servios pblicos de qualidade necessrios.
Desse modo, este captulo se prope a analisar que mudanas de paradigmas
so necessrias para que o trabalho do sistema de controle interno efetivamente
retroalimente o processo de planejamento governamental. Partindo de um pressuposto fundamental, a necessidade de um planejamento que retome de fato o carter
estratgico e ainda a relevncia de o controle acompanhar esse movimento e fortalecer
o seu vis mais amplo, integrado ao ciclo de planejamento e oramento, sem perder
os avanos da auditoria, da transparncia, do controle social e de outros obtidos
recentemente, em especial com o advento da Controladoria-Geral da Unio (CGU).1
Para o alcance do objetivo proposto, este captulo aborda as questes luz da
teoria geral dos sistemas, do planejamento, da burocracia relacionada poltica,
da gesto de riscos para, por fim, propor solues para o retorno da informao
de controle ao planejamento, considerando o desenho vigente de controle interno
e externo, consolidado no pas desde a Constituio Federal de 1988 (CF/1988).
1. A CGU o rgo do governo federal responsvel por assistir direta e imediatamente ao presidente da Repblica
quanto aos assuntos que, no mbito do Poder Executivo, sejam relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento da transparncia da gesto, por meio das atividades de controle interno, auditoria pblica, correio, preveno
e combate corrupo e ouvidoria.
338 |
2. Oliveira (2002, p. 53) define sistema como um conjunto de partes interagentes e interdependentes que, conjuntamente, formam um todo unitrio com determinado objetivo e efetuando uma funo.
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340 |
| 341
apostas parciais, afirmando que a alternativa que existe para a prtica humana o
domnio da improvisao. Esse autor entende que a teoria do governo no uma
teoria do controle determinstico do governante sobre um sistema, nem a teoria de
um mero jogo de azar, mas contm doses de ambos ingredientes (op. cit., p. 116).
Essa ideia ainda enfrenta profundas resistncias para ser incorporada aos desenhos governamentais, por envolver esse avano para alm da racionalidade formal.
As ideias de Matus (2006), vinculadas gesto da incerteza, reformulam
inclusive a viso de indicadores, como mtricas de carter mecanicista e que por
si dariam conta da questo do monitoramento, como fonte de retroalimentao,
ignorando aspectos matriciais e participativos.5 No se pode abrir mo do uso da
racionalidade, apesar das limitaes do modelo racional-compreensivo,6 pois se
com o uso do modelo h muitas incertezas e o plano tem feies de aposta, sem a
racionalidade o plano ficaria to exposto s incertezas que rapidamente o tornariam
uma mera carta de intenes, pouco razovel e com poucas possibilidades de ser
realizado. Alm disso, a construo da estratgia, a gesto de riscos e o controle
dependem do uso da racionalidade. Nas palavras de Braga (2013a, p. 1):
A primeira limitao observada no uso de indicadores que estes, de per si, no
resolvem as questes da gesto. Necessitam estar inseridos em um contexto de planejamento estratgico, de identificao da misso, das foras e fraquezas e das metas
que se desdobrem na execuo dessa misso. A, na questo da implementao, h que
se falar em indicadores. Mas, somente eles, caem na inovao intil, ensimesmada,
que gasta recursos e pouco traz retorno.
Outra limitao que a medida da gesto por meio de indicadores uma simplificao da realidade, dado que qualquer sistema de coleta de dados tem imperfeies.
Como o piloto de avio no confia cegamente no seu painel de controles, o gestor
tambm necessita checar e atualizar o seu sistema de indicadores, reconstruindo-o e
utilizando mecanismos de certificao de informaes mais relevantes.
342 |
se v diante das agruras do mundo real, no qual a funo controle figura com papel
essencial para que o planejamento se materialize. Na prxima seo, ser abordada
a relao entre planejamento e controle e suas questes bsicas.
3 PLANEJAMENTO E CONTROLE: DE OPOSITORES A ALIADOS
O controle uma funo antiga, intrnseca gesto. No mundo das polticas pblicas, padece de um menor glamour, dado que o planejamento e a implementao
trazem grande impacto sobre a populao beneficiria, como se fosse possvel a
existncia dessa trade isoladamente. Controle, como opositor liberdade, no figura
entre as funes de mais prestgio nos tempos atuais. Fayol (1964, p. 146) define
essa funo como: Numa empresa, o controle consiste em verificar se tudo corre
de acordo com o programa adotado, as ordens dadas e os princpios admitidos.
Tem por objetivo assinalar as faltas e os erros, a fim de que se possa repar-los e
evitar a sua repetio.
Dessa forma o administrador deve se preocupar com a materializao do
idealizado no decorrer do tempo, colhendo daquela experincia informaes teis
para aquele e outros processos.
O controle uma funo gerencial de atuao contra os obstculos do mundo real, na garantia do atingimento dos objetivos, acrescido tambm da ideia de
identificao de riscos e da construo de respostas teis e crveis, incorporando a
incerteza e o planejamento estratgico ao seu contexto.
Nos conceitos clssicos das polticas pblicas, a avaliao vista como algo
pontual, sinttico, de produo de informao; e o monitoramento, como uma
ao contnua, de acompanhamento com vistas correo (Antero, 2008).
Com isso, os conceitos de controle, avaliao e monitoramento permeiam a
ideia macro de controle, na discusso da formao de opinio diante do que foi
planejado, na busca de se produzir informao com diversos fins: punir agentes,
melhorar a gesto, informar aos cidados, adimplir acordos etc.
Todas essas formas de atuao, que por questes didticas sero colocadas
no guarda-chuva controle, diferem-se no seu tempo de ao diante da execuo da
poltica antes, durante e depois , no seu aprofundamento e no seu afastamento
em relao execuo; e por fim, pelo carter da informao produzida, seja ttica
ou estratgica; seja customizada ou generalizante. Desse modo o controle produz
informaes pela interao em diversos nveis e formas, de acordo com as demandas
e a autonomia da gesto.
Essas diversas formas de interao, na busca de se produzir informao que reverta
para aquele ciclo executivo ou outros, oscilam entre aes tticas e estratgicas, em
um fluxo de informaes que permitem a formao de opinio de forma mais ampla.
| 343
344 |
| 345
346 |
4 O PPA E A RETROALIMENTAO
O controle se materializa, institucionalmente, de diversas formas. No desenho clssico do controle interno e externo, na ideia de accountability horizontal (ODonnell,
1998), e a vertical, na atuao popular batizada de controle social,7 bem como
pela atuao de outros rgos de defesa do Estado, como o Ministrio Pblico e
a Polcia Federal.
Todas essas formas de atuao produzem informaes, na sua maioria pontuais, da execuo real dos programas planejados, e elas padecem de consolidaes,
e ainda, por vezes, ficam restritas apenas aos aspectos localizados, da busca de
responsabilizao, sem reflexos sistmicos, na formulao e execuo de programas
de governo.
O aspecto pontual indaga quem fez isso e como se pode corrigir?; e o sistmico
pergunta o que se deve fazer para que isso no ocorra novamente aqui e em outros
setores?. So duas dimenses indissociveis dentro de uma ao de controle e que
em uma viso focada no passado, de responsabilizao e reparao, no pode
desconsiderar uma viso futura, de fortalecimento de mecanismos preventivos e
estratgicos, visando, mais do que espantar moscas, curar feridas.
Assim, na execuo do planejamento e do oramento, os problemas dirios
padecem de um desenho que dificulta a aprendizagem organizacional no processo, e para romper esse paradigma, no somente as aes dos chamados rgos de
controle necessitam considerar seus aspectos sistmicos nas suas recomendaes,
mas tambm o processo de planejamento e de oramento devem olhar com outros
olhos para o que se produz nas esferas de controle.
No atual desenho do setor pblico brasileiro, bem verdade que apresentar
problemas causa mais impacto social do que apontar solues, pois longe de ser
uma arena puramente tcnica, alimenta-se do chamado lucro poltico. Nas palavras
de Braga (2013a, p. 1):
Apesar de ser do gosto do pblico e dos jornalistas, o foco no problema da gesto
pblica pura e simplesmente pouco contribui para um Estado mais eficaz, eficiente
e efetivo, que garanta direitos sociais e oferea servios pblicos de qualidade.
Os problemas tm a sua raiz na gesto, ainda que figurem como caso de polcia.
preciso atuar no sistema, principalmente em um vis preventivo, para enfrentar
as causas dos problemas. Causa-nos espanto, as faces ficam ruborizadas, mas esse
melindre todo com a atuao reprovvel de agentes pblicos pouco contribui com
a soluo do problema.
7. Segundo Braga e Silva (2010), o controle social so aes da sociedade civil realizadas pelos sujeitos na via democrtica, sobre as polticas e medidas definidas pelos governos. So aes cotidianas, intencionais, coletivas ou individuais,
materializadas em formas participativas de atuao e de proposio na sociedade, organizada ou no, no controle e
no acompanhamento das polticas pblicas, desde a sua formulao at a sua implementao.
| 347
Total
Recomendaes
com situao
atendida
Recomendaes
com situao
cancelada
Tipologia de
recomendao
sobre o total
(%)
Recomendaes
atendidas (excludas as canceladas)
(%)
0,0
0,0
Adequao de processos de
execuo operacional
27
0,1
3,7
Complementao/correo de
informaes
15
0,0
0,0
(Continua)
348 |
(Continuao)
Tipos de recomendao
Implantao/adequao de
mecanismos de controle interno
Total
Recomendaes
com situao
atendida
Recomendaes
com situao
cancelada
Tipologia de
recomendao
sobre o total
(%)
Recomendaes
atendidas (excludas as canceladas)
(%)
98
0,2
0,0
0,0
0,0
22
13
0,0
59,1
17.528
4.904
471
39,2
28,8
4.023
1.515
9,0
37,7
19.309
6.792
186
43,2
35,5
1.590
465
25
3,6
29,7
2.114
530
18
4,7
25,3
Reposio/recolhimento/glosa
de valor
0,0
100,0
44.729
14.221
707
100,0
32,3
Implantao/adequao de
processos de planejamento
Observao das normas internas/legais/termos contratuais
Estruturantes
Total
| 349
350 |
12. Dois mitos necessitam cair por terra na viso de Bakvis e Juillet (2004): a horizontalidade economiza tempo e recursos
e funciona melhor quando h convergncia entre os ministrios envolvidos. As verificaes indicam que, em projetos
de larga escala, o trabalho horizontal frequentemente exige financiamentos adicionais e que ministrios trabalhando
no mesmo espao poltico podem acabar competindo entre si, ao invs de cooperarem uns com os outros (p. 75).
| 351
Isso implica que o trabalho do controle, por menor que seja, no perder de
vista que ele tem impactos estratgicos, isolados ou no conjunto, ainda que isso
no se d de forma linear, biunvoca. Da mesma forma, a interao desses trabalhos com a populao, por meio do controle social e da transparncia, traduz-se
em informaes novas, que interferem na gesto das polticas pblicas. Segundo
Braga (2012, p. 6):
Se o cidado s receber informaes que solicitar, transferimos a ele o nus de adivinhar o que seu direito e no se materializa, restringindo a sua viso global da gesto,
aumentando a assimetria informacional. A transparncia um processo comunicativo,
de disponibilizao das informaes relevantes da gesto de forma inteligvel e clara,
focado no receptor, que a populao em suas diversas matizes. Entretanto, no se trata
apenas de uma informao para satisfazer a curiosidade popular, e, sim, do fornecimento
de dados teis para a materializao de servios pblicos de qualidade quela comunidade, que possam resultar em cotejamentos com o que est ocorrendo na realidade.
352 |
cidadania. Por ocasio das eleies, tambm servem de elemento para ponderar
sobre os feitos e as promessas dos agentes polticos.
5 POR UM RETROALIMENTADO PELO CONTROLE
| 353
A retroalimentao, como princpio, a ser implementada no processo de planejamento, constitui um avano, pela sinergia que proporciona, resultando em aprendizagem organizacional do sistema, acarretando em entregas de maior qualidade e
com maior ateno aos obstculos.
necessria uma ao sistemtica que possibilite a incluso de informaes
do controle nas reflexes sobre a construo do PPA. Seria alvissareiro uma maior
interao da funo controle com a funo planejamento e os executores, com
vistas ao acompanhamento da implementao adequada do plano, mediante
criao de instncias de coordenao devidamente empoderadas, a fim de assegurar a efetivao de fato da retroalimentao ao longo do ciclo completo do PPA.
O fundamental para que a retroalimentao acontea a conscientizao dos atores
sobre a sua importncia para o sucesso das polticas pblicas.
A experincia brasileira demonstra que a lei e os normativos no so suficientes para assegurar a materializao do comando legal ou normativo. Contudo,
considerando a alternncia de partidos polticos tpica da democracia, bem como a
alternncia de dirigentes e servidores, seria necessria a previso legal ou normativa
dessas instncias, para favorecer a continuidade da retroalimentao no tempo.
E tambm para resguardar o empoderamento necessrio a elas para que a retroalimentao seja efetivada. Tais instncias, com o decorrer do tempo, atingiriam
maturidade para no sofrer interrupes, participando desde a formulao at a
avaliao do PPA.
A proposta para o PPA parte da soluo, pois, alm disso, h o aspecto
estratgico da funo controle como condio necessria, mas no suficiente, para
o resgate da funo planejamento.Considerando a proposta de Garcia e Cardoso
Jnior (2015) para a criao de uma secretaria de planejamento e coordenao
geral no mbito da Presidncia da Repblica, com a competncia de rgo central
de planejamento estratgico e do sistema de planejamento e coordenao da Presidncia da Repblica, e que atualmente a CGU integra a estrutura da Presidncia
da Repblica, com a competncia de rgo central do sistema de controle interno,
promover-se-ia, assim, um melhor encaixe entre ambas as funes.
354 |
Haveria, ainda, a necessidade de uma estrutura que integrasse permanentemente a Secretaria de Planejamento/PR e a CGU/PR, a exemplo de uma cmara
de coordenao de articulao de planejamento e controle estratgico, com vistas
a abastecer o controle da viso estratgica do planejamento e o planejamento de
informaes estratgicas a respeito da implementao, eficincia e eficcia das
polticas pblicas.
Neste estudo, foram propostos ideias, paradigmas e opinies. O processo de
institucionalizao do Estado brasileiro ainda tem muito a caminhar e necessita
de proposies que permitam avanos com originalidade. Buscou-se neste captulo contribuir com esse processo, levantando a bvia, mas nem por isso menos
importante, questo da retroalimentao, no vis do planejamento governamental,
para a construo de pontes entre as funes, fortalecendo as polticas pblicas,
que permitiro a soluo de problemas relevantes para a sociedade.
REFERNCIAS
| 355
356 |
| 357
ANEXO A
QUADRO A.1
Sntese das respostas dos entrevistados da SPI
Pergunta/entrevistado
Semestral
Semestral
Anual
No recorda
Sim
Sim, mas no
aspecto completude h prejuzo
pela falta do
aspecto poltico.
No se aplica
No se aplica
Informal e
irregular
Informal e
irregular
Semestral
Irregular
No se aplica
Recorda de
uma ocasio
em que a SPI
procurou a CGU
para explicar as
razes de alterar
dispositivo da
Lei de Diretrizes
Oramentrias
(LDO) e que
houve xito.
Propiciou
discusses
sobre as relaes
entre controle,
planejamento e
gesto.
Houve bons
debates. O
entrevistado
5 destaca as
interaes relativas alterao
do modelo de
contratao de
preo unitrio
para preo
global.
No se aplica
Reunies
explicativas
sobre o novo
PPA 2012-2015;
busca da alterao do modelo
de contratao
de preo unitrio
para preo
global.
Questes de
monitoramento
sobre a PCPR.
No se aplica
No havia
retorno, pois s
visavam subsidiar a atuao
da SPI.
Ajudava a deixar
mais claras
certas funes
do SIGPlan.
No se aplica
(Continua)
358 |
(Continuao)
Pergunta/entrevistado
No se aplica
Experincia
ocorrida na
Comisso de
Monitoramento
e Avaliao do
PPA e na Cmara
Tcnica de Monitoramento e
Avaliao; Frum
de Integrao do
Ciclo de Gesto,
promovido pela
SOF.
No se aplica.
Entende que
o modelo de
contrataes
afeta e eficcia e
efetividade.
Frum de
Integrao do
Ciclo de Gesto,
em 2008. H
um Grupo de
Trabalho (GT)
no mbito do
programa gua
para Todos.
Por si s so
baixas. Para
eficcia,
considerando-se
tambm as
externalidades,
alta. Para
efetividade, no
determinante.
Razovel para
ambas.
O PPA necessita
reconquistar
seu espao, e o
planejamento
deve se aproximar mais da
implementao.
O planejamento
contribui para
a qualidade
do gasto sob o
ponto de vista
da eficincia e
da eficcia da
alocao de recursos. Tambm
deve contemplar
o exame da qualidade da receita,
da arrecadao.
O entrevistado
entende que
a arrecadao
tambm constitui a dimenso
do gasto pblico.
Tambm deve-se
considerar a
tica do custo
de no fazer:
quanto custa
no realizar uma
determinada
ao?
O PPA e o
oramento foram
distorcidos, e
isso tem impacto
direto na qualidade do gasto.
Tambm passa
pelo estudo e
pela compreenso das relaes
federativas e
das capacidades
locais de gesto.
A conclusividade das
aes pblicas
fundamental.
As atividades
que qualificam o
gasto so iniciar
e terminar os
projetos, e usar
o espao fiscal
para investimentos.
d) preveno da corrupo?
baixa a
contribuio.
necessria uma
interrelao mais
profunda entre
as polticas,
pressupondo
uma detalhada
responsabilizao (no sentido
de accountability). Tambm
afirma que seria
necessrio um
alinhamento institucional entre
planejamento,
oramento e
controle.
razovel.
O controle
procedimental
no um objeto
especfico de
preocupao do
planejamento, e
cr que a funo
controle assumiu
uma dimenso
desproporcional
na relao com o
planejamento.
O entrevistado
5 entende que a
funo planejamento enquanto
determinante
para preveno
da corrupo
passa fortemente
pelo modelo de
contrataes.
O entrevistado
5 afirma que a
contratao por
preo global e
por objeto boa
prtica recorrente nos pas
desenvolvidos.
(Continua)
| 359
O aspecto
central a
articulao
interinstitucional.
Esta precisa ser
construda com
celeridade, e
para alm da
formalidade e da
burocracia.
Entende que
deve haver mais
interlocuo
para haver
compartilhamento de vises
distintas, a fim
de a viso no
ficar limitada ao
vis racional-legal/racional-compreensivo.
Entende que
preciso institucionalizar essa
relao, refundar
o sistema de
planejamentogesto-controle
Entende que no
se pode autodenominar ciclo
de gesto, pois
poucos sabem
o que gesto
de fato. Destaca
com nfase a necessidade de um
olhar transversal
sobre as polticas
pblicas e a
administrao.
O entrevistado
exps o problema de assimetria
de competncias
que ocorreu na
estruturao do
ciclo de gesto, e
tambm apontou
o modo burocrtico de como
foi estruturado o
ciclo, o que muitas vezes causa
o isolamento do
mandatrio eleito e da poltica
por ele desejada
da estrutura e
da efetiva implementao.
360 |
ANEXO B
QUADRO B.1
Sntese das respostas dos entrevistados da SFC/CGU1
Pergunta/entrevistado
Sazonal
Insuficiente
Insuficiente
Sazonal
Insuficiente
Insuficiente
Insuficiente
Insuficiente
Irregular
Irregular
No recorda de haver
ocorrido.
No se aplica
No se aplica
No se aplica
No se aplica
No se aplica
No se aplica
O entrevistado 1
considerou importante
observar que, de
modo geral, h o uso
da reunio de busca
conjunta de solues
como instrumento de
pactuao de providncias a serem adotadas,
para que sejam factveis
e pertinentes.
No se aplica
No se aplica
(Continua)
| 361
O entrevistado 8
respondeu que no
houve encaminhamentos formais SPI, mas
somente reunies, que
versaram sobre vrios
temas.
No se aplica
Irregular
Irregular
No recorda de haver
ocorrido.
No se aplica
No se aplica
No se aplica
No se aplica
No se aplica
No se aplica
O entrevistado 1
considerou importante
observar que, de
modo geral, h o uso
da reunio de busca
conjunta de solues
como instrumento de
pactuao de providncias a serem adotadas,
para que sejam factveis
e pertinentes.
No se aplica
No se aplica
(Continua)
362 |
(Continuao)
Pergunta/entrevistado
O entrevistado 8
respondeu que no
houve encaminhamentos formais SOF, mas
somente reunies, que
versaram sobre vrios
temas.
No se aplica
O entrevistado 1
respondeu que desde
2008 no houve iniciativas de instncias colegiadas ou fruns, a no
ser uma experincia em
2008. As reaes da
SPI e SOF dependeram
muito dos dirigentes
poca, sendo que o fator pessoal relevante
na articulao institucional. O entrevistado 1
considerou importante
destacar que, poca
da experincia colegiada de 2008, a SOF
solicitava instrumentos
de interface com a
SFC/CGU, que na
ocasio seriam as notas
tcnicas (hoje seriam
os RACs).
O entrevistado destaca
que hoje o AEPG permite encaminhamento
direto da avaliao
para a SPI e a SOF de
forma consolidada,
tambm podendo haver
encaminhamento de
avaliao consolidada
do APG mediante data
mining, no futuro.
O entrevistado 8
respondeu que a
CGU e/ou SFC no
participou de rgo
colegiado ou instncia
do qual participam SPI
e SOF. Contudo, a CGU
participa de grupos
de monitoramento da
Copa do Mundo de
Futebol da Fifa em
2014, das Olmpiadas
no Rio de Janeiro em
2016 e de programas
sob monitoramento da
Casa Civil.
O entrevistado 9
indicou, sobre o
assunto, que a SFC
tomou conhecimento
da Comisso de Monitoramento e Avaliao
do PPA, mas no houve
convite efetivo para sua
participao. O entrevistado explica que h um
esteretipo de que o
controle atrapalha.
O entrevistado 9 afirma
que a CGU tem bons
resultados, e que a
CGU poderia ter mais
participao at pelos
aprofundados conhecimentos que detm.
(Continua)
| 363
Para o entrevistado 8, a
efetividade das polticas
pblicas justifica a
qualidade do gasto.
Um dos principais
desafios uma maior
integrao no s dos
rgos do ciclo de
gesto, mas com os
gestores. Afirma que
necessrio maior
intercmbio, pois deve
existir alinhamento
estratgico nos planejamentos e objetivos
dos rgos. H reas
de interseco, que
em regra ningum se
responsabiliza; assim,
tais reas precisam
ser identificadas para
melhorar a responsabilizao.
A SFC/CGU pode
contribuir com os
resultados do controle
interno, contemplados
nos indicadores dos
objetivos estratgicos
da CGU, em especial
os de melhoria de
gesto. O entrevistado
1 destaca que no
h busca somente do
recurso desviado, mas
principalmente o foco
nos benefcios futuros
que advm da melhoria
da gesto.
O principal desafio
a compreenso de
que a qualidade do
gasto condio para a
efetividade das polticas
pblicas.
No se aplica
No se aplica
d) a preveno da corrupo?
CAPTULO 12
366 |
Arrecadao
e
repartio
tributria
Administrao
poltica
e gesto
pblica
tica republicana:
esfera pblica, interesse
geral, bem comum
Elaborao do autor.
Formulao e
planejamento
governamental
Desempenho
institucional
implementao
de polticas
pblicas,
eficincias,
eficcia,
efetividade
Monitoramento,
avaliao e
controles
interno e
externo do
Estado
Instrumentos
governamentais:
PPA, empresas estatais,
bancos pblicos, fundos
pblicos, fundos de penso
Oramentao
e
programao
financeira
Representao,
participao e
interfaces
socioestatais
tica democrtica:
representao, participao,
deliberao e controle social
| 367
Informativo e formativo
Produz conhecimento:
. denso e aprofundado
da realidade; e da
Analtico e avaliativo
Dinmico
Sistmico
Abrangente
. implementao e
gesto cotidiana das
polticas pblicas.
Contnuo
Multi-inter-transdisciplinar
Coletivo
Prospectivo e corretivo
Gera:
. informaes
harmonizadas; e
. indicadores teis.
Cumulativo
Elaborao do autor.
2. Por abordagens do tipo multi-intertransdisciplinares entenda-se abordagens inspiradas pelo paradigma epistemolgico da complexidade. Como exemplo, ver os valiosos aportes de conhecimento advindos dos trabalhos de Unesco
(2000), Morin (2005; 2008), Nicolescu (2008), Vivanco (2010) e Halvy (2010).
368 |
Em sntese, sendo o monitoramento uma atividade que diz respeito ao processo de implementao, execuo e gesto das aes de governo, necessita ser
prtica de natureza contnua, cumulativa e coletiva para viabilizar-se como atividade que agrega valor ao campo de compreenso das polticas pblicas, respeitadas
suas dinmicas e especificidades. Por bvio que possa ser, importante esclarecer
que ele afirmado aqui como atividade de natureza contnua, pois precisa estar
ancorado em processo de trabalho institucionalmente rotineiro, permanente.
Tambm tido como atividade de natureza cumulativa em referncia ao fato de que,
sendo o conhecimento fruto de processo complexo de produo, organizao, anlise
e interpretao de informaes estruturadas, semiestruturadas e no estruturadas,
apenas se cumpre ao longo do tempo, por sucesso de acmulos, por assim dizer,
de rodadas de monitoramento. Por fim, diz-se que tambm atividade de cunho
coletivo porque, por suposio, no algo exequvel em nvel individual. Alm disso,
referindo-se a processo estruturado de governo, remete-se necessariamente s dimenses institucional e coletiva de trabalho, vale dizer: no algo que se possa executar
nem no nvel microindividual, nem por iniciativa voluntarista de qualquer tipo.3
Com tais elementos em mente, pode-se conceber o monitoramento como
atividade regular, sistmica e tempestiva de Estado, capaz de produzir, conforme a
figura 2: i) conhecimentos densos e aprofundados das realidades, com nfase nas
dimenses estratgica e crtica da implementao e gesto cotidiana das polticas
pblicas; e ii) informaes harmonizadas e indicadores teis ao gerenciamento
tempestivo das aes de governo.
No obstante o relativo consenso com respeito ao que foi dito, a alta administrao pblica brasileira ainda carece salvo poucas excees de espao e peso
institucional adequado realizao de atividades regulares, sistmicas e tempestivas
de monitoramento estratgico de polticas e programas governamentais no sentido
referido. Isso se deve, grosso modo, a questes que aqui sero chamadas de alienao
e resignao institucional.
A alienao institucional diz respeito ao horizonte estreito com o qual a maior
parte de nossos dirigentes pblicos enxerga a atividade de monitoramento. Ou seja, por
enxergarem essa atividade como um fim em si mesmo, acabam tanto burocratizando-a
no cotidiano da gesto pblica como a ela atribuindo pouca ou nenhuma capacidade
de agregar valor aos processos decisrios correntes ou cruciais. Estes dirigentes no
enxergam tal atividade para alm das rotinas que se prestam apenas a gerar relatrios infames e cumprir burocracias inteis, ainda que, em ambos os casos, trate-se,
geralmente, de obrigaes legais passveis de auditorias e demais atos de controle.
| 369
Com base no exposto, partimos agora para a apresentao da proposta de monitoramento estratgico, entendido como metodologia que busca, de forma permanente
e sistmica, diagnosticar e expor fragilidades em polticas pblicas selecionadas,
com vistas a ampliar a capacidade de implementao, bem como criar estoque de
conhecimentos sobre a realidade.
Dessa maneira, o centro da proposta consiste em explicar tanto o formato
como os contedos das figuras 3 e 4, as quais correspondem ao que chamaremos
aqui de plataforma de harmonizao lgica de informaes, um recurso analtico
relativamente simples para a organizao e a anlise de dados e informaes, com
destaque para algumas de suas categorias principais: as capacidades organizacionais,
os processos institucionais e a entrega de bens e servios sociedade populao,
empresas, organizaes no governamentais (ONGs), associaes civis etc.
Concebida como desdobramento aplicado do Planejamento Estratgico Situacional de Matus (1996; 2005) e do Modelo Lgico elaborado por Cassiolato e Gueresi
4. O texto aprofunda aqui aspectos anteriormente presentes em Cardoso Jnior e Coutinho (2013), a quem o autor
agradece pela ajuda na primeira tentativa de sistematizao dessas ideias.
370 |
2. Momento
normativo:
estruturao de
programas e aes
5. Mdulo:
arenas, atores
e processos
decisrios
1. Momento
explicativo:
rvore de
problemas
3. Momento
estratgico:
fatores crticos de
contexto
Mdulos componentes
do
monitoramento
estratgico de
polticas pblicas
7. Mdulo:
cenrios e estudos
prospectivos
9. Mdulo:
anlise de consistncia
global do modelo
4. Momento
ttico-operacional:
capacidades
+
processos
= entregas
Elaborao do autor.
Nota: Tecnologias de informao e comunicao (TICs).
6. Mdulo:
matriz de dados e
indicadores
8. Mdulo:
instrumentos e
tecnologias de monitoramento
e avaliao (M&A):
georreferenciamento
solues de TICs,1
sistemas e aplicativos
telemticos
10. Mdulo:
mapa de problemas,
lacunas e indefinies
dos programas
| 371
Pela figura 3, possvel dizer que se est diante de um modelo composto por mdulos inter(in)dependentes, cujas caractersticas principais so
as seguintes.
1) Cada mdulo possui especificidades (determinantes e estratgicas) prprias
ou individuais para sua montagem. Isso significa que cada mdulo pode
ser elaborado de forma relativamente independente dos demais, porm
eles apenas fazem sentido em conjunto, de forma inter-relacional. Da a
sua caracterizao como mdulos inter(in)dependentes.
2) O modelo completo prev a montagem de dez mdulos, em ordem
idealmente (mas no necessariamente) progressiva e cumulativa de
dificuldade, complexidade e sofisticao, inclusive internamente a
cada mdulo.
3) Os quatro primeiros mdulos correspondem aos quatro momentos
da dinmica de Planejamento Estratgico Situacional (Matus, 1996;
2005), tal qual posteriormente operacionalizados pelo Modelo Lgico para a elaborao de programas governamentais (Cassiolato e
Gueresi, 2010).
Como se sabe, por intermdio do momento explicativo, possvel construir
uma teoria geral do problema principal que dever ser objeto da poltica pblica.
Por meio da aplicao de um mtodo especfico, que redunda na construo da
rvore de problemas, possvel no apenas identificar o problema principal mas
tambm estabelecer um conjunto de relaes entre causas crticas e consequncias
do problema principal, inclusive fundamentadas por descritores objetivos (qualitativos e quantitativos) do problema. Com isso em mos, pode-se realizar uma
boa contextualizao e caracterizao geral do problema principal, isto , gerar ou
elaborar a teoria geral do problema em pauta.
Por sua vez, por intermdio do momento normativo, possvel criar a teoria
geral do programa que dever organizar e guiar a ao estatal sobre o problema.
Neste caso, por meio da metodologia de estruturao de programas, possvel tanto
identificar os recursos (humanos, financeiros, tecnolgicos, logsticos, comunicacionais, simblicos etc.) quanto especificar as operaes necessrias implementao
desta ao governamental, viabilizando com isso as entregas de bens e servios ao
pblico-alvo ou aos beneficirios finais do programa.
Nessa proposta, o momento estratgico destina-se identificao de riscos
e oportunidades implementao e ao desempenho institucional satisfatrio ou
372 |
| 373
FIGURA 4
Recursos
tangveis:
estrutura fsica e
financeira, tipo e perfil
da burocracia,
marco legal e
regulatrio
etc.
Recursos
intangveis:
arenas e arranjos
institucionais,
recursos de poder
econmico, social,
poltico, jurdico,
cultural, informacional,
comunicacional
etc.
Processos
institucionais
Entrega de bens e
servios pblicos
Interfaces intra e
interpolticas.
Indicadores, fontes,
periodicidades.
Dimenses especficas do
circuito planejamento,
gesto, controle,
participao.
Alimentao,
especificidades e
restries metodolgicas.
Estrutura de financiamento
e gastos.
Avaliao de formulao
e desenho.
Arranjos e interfaces
Estado-sociedade.
Transversalidades
e territorialidade.
Fluxogramas especficos
das polticas, programas,
iniciativas e aes de
governo.
Monitoramento e
avaliao de
implementao e
gesto.
Resultados
intermedirios e
finais
Impactos diretos e
indiretos
Mudanas nas
consequncias
do problema.
Monitoramento e
avaliao ex post de
resultados intermedirios
e finais = dimenso
da eficcia.
Monitoramento e
avaliao ex post de
impactos diretos e
indiretos = dimenso
da efetividade.
Relatrios
peridicos.
Visitas
intermitentes.
Publicizao e
comunicao
permanentes.
Metas.
Monitoramento e
avaliao
de eficincia.
Elaborao do autor.
374 |
Problemas e questes
(de interesse pblico?)
Atores e grupos
de presso e lobbies
Recursos de
poder
Interesses
Abertos,
estruturados
Obscuros,
imprecisos
Arena
decisria
Ambiente repleto de
complexidades
(heterogeneidade e
desigualdades), riscos
e incertezas
Econmicos, polticos,
sociais, culturais,
jurdicos, simblicos,
comunicacionais etc.
Processos e
circuitos
decisrios
Bem
institucionalizados
Circuitos
formais
Pouco
institucionalizados
Circuitos informais,
anis burocrticos
Elaborao do autor.
| 375
376 |
fornecendo um guia de ao para enfrentamento ou mesmo resoluo de problemas especficos identificados ao longo do momento implementao-gesto-entrega
de bens e servios sociedade.
Conforme j ressaltado, no se pretende estabelecer estruturao rgida da
informao mas, sim, um modelo inicial que possa ser continuamente aperfeioado
e adaptado realidade de cada poltica. o que passamos a explorar na sequncia.
3 MOMENTO TTICO-OPERACIONAL: CAPACIDADES, PROCESSOS, ENTREGAS,
RESULTADOS E IMPACTOS DAS POLTICAS PBLICAS E PROGRAMAS
GOVERNAMENTAIS
Ao se partir da ideia segundo a qual a plataforma de harmonizao lgica de informaes pode (e deve) ser aplicada a nveis diferentes da realidade das diversas
polticas e programas de governo, o roteiro a seguir dever ser capaz de fornecer
suporte metodolgico organizao, sistematizao, anlise e interpretao de
informaes relevantes compreenso das polticas pblicas, em termos de:
capacidades organizacionais: ativos ou recursos tangveis e intangveis
necessrios s polticas e programas;
fluxos e processos institucionais: estratgias ou procedimentos por meio
dos quais as polticas efetivamente se processam e se implementam; e
entregas de bens e servios sociedade: produtos (fsicos ou no), monetrios, normativos ou institucionais, efetivamente entregues a indivduos, famlias, empresas etc., pelo Estado, por meio de seu arco amplo
de polticas pblicas.
Os campos estruturantes citados, todos sob alcance governativo (em termos
de governabilidade sistmica e governana colaborativa) do Estado, dizem respeito
aos seguintes blocos de conhecimento.
3.1 Capacidades organizacionais
3.1.1 Recursos tangveis
| 377
Tipo e perfil da estrutura de pessoal (recursos humanos RH) envolvido: i) especificar a relao de trabalho predominante na poltica: Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT) empregado pblico; Regime Jurdico nico (RJU) servidor
pblico, contratao indireta, explicitando em qual nvel e sob qual predominncia, se Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip), terceirizao
etc.; ii) escolaridade da fora de trabalho: bsica, mdia, superior, ps-graduao;
e iii) qualificar a estrutura de pessoal: carreiras perenes, bem ou mal remuneradas e
qualificadas, em situao de conflito ou cooperao com outras carreiras semelhantes, com alta ou baixa aderncia poltica (porcentagem de cargos comissionados
de alto relevo ocupados por servidores de carreira), com ou sem mecanismo de
controle social da burocracia etc.
Marco legal e regulatrio: avaliar a institucionalidade associada ao programa e
identificar os diplomas legais relativos ao assunto, especificando os instrumentos
que normatizam a poltica, mencionando lacunas normativas existentes que tenham
impacto na estruturao e na sua implementao.
3.1.2 Recursos intangveis
378 |
| 379
380 |
planilha pela incluso ou supresso de campos, quando isso fizer sentido, devido
s especificidades da poltica.
Relatrios peridicos: i) identificar documentos que avaliam os programas e
as agendas do governo federal, ministrios, organismos e associaes internacionais, estados, municpios, organizaes da sociedade civil, universidades pblicas
e privadas, mdia etc.; e ii) estruturar relatrios tempestivos sobre a situao da
poltica com resumo incremental do estgio alcanado.
Visitas intermitentes: planejar e relatar visitas a campo em reas sensveis da
poltica, com o intuito de avaliar a realidade local por meio de entrevistas com os
diversos atores relacionados com a implementao da poltica, incluindo a prpria
populao interessada ou beneficiria.
Plano de comunicao: i) desenvolver instrumentos de comunicao dos
resultados para os mbitos do governo e da populao; e ii) definir formas de
publicizao e comunicao permanentes com atores diretos, parceiros e
sociedade em geral.
3.4 O fluxo de trabalho e suas conexes em rede
| 381
382 |
| 383
384 |
| 385
386 |
| 387
388 |
| 389
POSFCIO
Juliano Ribeiro Santos Veloso
392 |
Posfcio
| 393
394 |
NOTAS BIOGRFICAS
Alessandro Candeas
396 |
Formada em cincia poltica pela Universidade de Braslia, atualmente mestranda em planejamento urbano e desenvolvimento internacional no Massachusetts
Institute of Technology (MIT). Como assistente de pesquisa no Ipea, colaborou
em pesquisas sobre o desenho institucional e a efetividade de instituies participativas, como conselhos e conferncias nacionais de polticas pblicas. Tem tambm
experincia com facilitao e organizao de processos participativos, como a
elaborao do plano de ao brasileiro para a parceria para o governo aberto (open
government partnership).
Joana Alencar
Notas Biogrficas
| 397
398 |
Notas Biogrficas
| 399
Licenciado em cincias econmicas e doutor em cincias polticas e da administrao, catedrtico de cincia poltica na Universidade Autnoma de Barcelona
(UAB) e professor na Universidade de Girona (UdG). Suas reas de investigao
e de publicaes giram em torno da inovao democrtica, da gesto de polticas
pblicas e governos locais. Foi diretor-geral de participao cidad e diretor do
Instituto de Governo e Polticas Pblicas da UAB.
Ronaldo Coutinho Garcia
Mestre em gesto e polticas pblicas pela Fundao Getulio Vargas (FGV) e bacharel
em relaes internacionais pela Universidade de So Paulo (USP), foi especialista
em polticas pblicas do estado de So Paulo, atuando como assessor de gabinete
das secretarias estaduais de Gesto Pblica e de Planejamento e Desenvolvimento
Regional. Atualmente, analista de finanas e controle da Diretoria de Planejamento
e Desenvolvimento Institucional da Controladoria-Geral da Unio.
Uriella Ribeiro
Alessandro Candeas | Alexander Cambraia Vaz | Carlos Mauricio Ruivo Machado | Daniel Tarrag Sanfeliu
Fabiana de Menezes Soares | Isadora Cruxn | Linara Oeiras Assuno | Joana Alencar
Jos Celso Cardoso Jr. | Jos Luiz Pagnussat | Juliano Ribeiro Veloso | Maria Teresa Ramos da Silva
Marcus Vinicius de Azevedo Braga | Otvio Ventura | Ronaldo Coutinho Garcia | Srgio Roberto Guedes Reis
Uriella Ribeiro | Quim Brugu Torruella
PLANEJAMENTO BRASIL SCULO XXI: INOVAO INSTITUCIONAL E REFUNDAO ADMINISTRATIVA ELEMENTOS PARA O PENSAR E O AGIR
4
LIVRO
LIVRO
Organizador
Jos Celso Cardoso Jr.
25/09/2015 15:28:07