Trabalhos PremiaDos 2010

Preveno
e combate
corrupo
no Brasil
5 Concurso
de Monografias
da CGU
Trabalhos Premiados
2010
Controladoria-Geral da Unio
Preveno e
combate corrupo
no Brasil
5 Concurso de Monografias da CGU
TRABALHOS PREMIADOS
Braslia, DF
Dezembro/2010
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU)

SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifcio Darcy Ribeiro
CEP: 70070-905 Braslia/DF
cgu@cgu.gov.br
Jorge Hage
Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da Unio
Luiz Navarro de Britto Filho
Secretrio-Executivo da Controladoria-Geral da Unio
Valdir Agapito Teixeira
Secretrio Federal de Controle Interno
Eliana Pinto
Ouvidora-Geral da Unio
Marcelo Neves da Rocha
Corregedor-Geral da Unio
Mrio Vincius Claussen Spinelli
Secretrio de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas
Preveno e combate corrupo no Brasil 5 Concurso de Monografias da CGU

Trabalhos Premiados uma publicao editada pela Controladoria-Geral da Unio
Tiragem: 500 exemplares
Periodicidade: anual
Distribuio gratuita
Permitida a reproduo parcial ou total desta obra desde que citada a fonte.
O contedo e a opinio das monografias assinadas so de responsabilidade
exclusiva dos autores e no expressam, necessariamente, a opinio da Controladoria-Geral da Unio.
Arte: Conceito Comunicao Integrada
Reviso e diagramao: Escola de Administrao Fazendria (ESAF)
Preveno e combate corrupo no Brasil 5 Concurso de Monografias da CGU
Trabalhos Premiados / Presidncia da Repblica, Controladoria-Geral da Unio
Ano IV, Dezembro/2010. Braslia: CGU, 2010.
343p. il. Coletnea de monografia.
1. Preveno e combate corrupo. I. Controladoria-Geral da Unio.
Sumrio
Apresentao ...............................................................................5
Categoria Universitrios
Improbidade administrativa: constitucional a modalidade culposa?
Naira Gomes Guaranho de Senna
Siddharta Legale Ferreira ........................................................ 11
Perspectivas de inibio da corrupo a partir da Carta Compromisso
do Governo Gacho um enfoque econmico
Camila Flores Orth ................................................................ 55
Accountability e internet: anlise dos portais Cmara dos
Deputados do Brasil e United States House of Representatives
Silvana Moreira Silva ........................................................... 113
Categoria Profissionais
A atuao dos Conselhos Municipais de Alimentao Escolar: anlise
comparativa entre o controle administrativo e o controle pblico
Jos Leonardo Ribeiro Nascimento ...........................................173
Preveno e combate corrupo e eficcia judicial no Brasil
Carlos Higino Ribeiro de Alencar..............................................221
A corrupo governamental no Brasil: construo de indicadores
e anlise da sua incidncia relativa nos estados brasileiros
Jos Luis Serafini Boll ............................................................285
Apresentao
A publicao Preveno e combate corrupo no Brasil rene
os trabalhos premiados no 5 Concurso de Monografias da ControladoriaGeral da Unio (CGU), realizado em 2010. O concurso tem o objetivo de
estimular a realizao de pesquisas sobre o fenmeno da corrupo, sua
preveno e combate, alm de identificar iniciativas bem-sucedidas na
rea e colher ideias inovadoras para minimizar o problema.
A 5 edio do Concurso de Monografias da CGU, que contou com a
parceria da Escola de Administrao Fazendria (ESAF), abrangeu duas
categorias: universitrios e profissionais. Entre outros temas, o Concurso de Monografias recebeu trabalhos sobre polticas de controle social
para preveno da corrupo; consequncias e impactos da corrupo;
enriquecimento ilcito; e conflito de interesses e instncia coletiva de
julgamento.
A monografia vencedora na categoria universitrios foi a intitulada
Improbidade administrativa: constitucional a modalidade culposa?, de Naira Gomes Guaranho de Senna e Siddharta Legale Ferreira.
O principal objetivo do trabalho foi realizar anlise da constitucionalidade da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa. De
acordo com os autores, o instituto, apesar de previsto em lei, controverso na jurisprudncia brasileira. A Lei de Improbidade Administrativa
um instrumento fundamental no combate a esse problema, por isso
sua aplicao deve ser adequada e uniforme. A controvrsia a respeito
da modalidade culposa uma barreira ao avano no controle judicial dos
atos de improbidade. O trabalho analisa correntes divergentes, concluindo pela defesa da constitucionalidade da modalidade culposa, porm sob
condies especficas.
A segunda colocao na categoria universitrios ficou com a monografia Perspectivas de inibio da corrupo a partir da Carta
Compromisso do Governo Gacho um enfoque econmico, de
Camila Flores Orth. Neste trabalho, a autora buscou analisar, sob o enfoque econmico, os elementos que compem a Carta Compromisso do
Preveno e combate corrupo no Brasil
Governo Gacho, com o objetivo de avaliar sua real capacidade de reduzir a corrupo no Estado. Para tanto, realizou reviso bibliogrfica para
a fundamentao terica a respeito dos custos decorrentes da corrupo
e os instrumentos para seu combate. Por fim, com base nesta fundamentao, foi aplicado um questionrio aos deputados gachos para avaliar
a compreenso terica deste pblico a respeito das medidas que podem
ser adotadas para o combate corrupo. Como resultado, verificou-se
que as medidas indicadas na Carta Compromisso, em sua maioria, vo ao
encontro dos instrumentos indicados pelos tericos do assunto, mas se
difere das opinies dos representantes do Legislativo gacho.
O trabalho Accountability e internet: anlise dos portais Cmara
dos Deputados do Brasil e United States House of Representatives,
de Silvana Moreira Silva, recebeu meno honrosa na categoria universitrios. O estudo visa identificar quais elementos permitem o controle
cognitivo do cidado sobre as aes dos deputados da Cmara dos Deputados do Brasil e da United States House of Representatives. Prope-se
a examinar como se materializa o monitoramento sobre deputados do
Brasil e dos Estados Unidos mediante consulta aos sites das respectivas
cmaras baixas e averiguar de que maneira o ambiente digital pode
incrementar prticas de acompanhamento dos trabalhos realizados
pelos representantes do legislativo na democracia contempornea.
O trabalho compara perspectivas do plano terico e as experincias nos
portais governamentais, concluindo que os elementos disponveis nos
portais facilitam a vigilncia sobre as aes dos gestores pblicos, bem
como servem para exercer presso sobre rgos de controle para a promoo de accountability, o que contribui para o combate corrupo.
Na categoria profissionais, o trabalho vencedor foi A atuao dos
Conselhos Municipais de Alimentao Escolar: anlise comparativa
entre o controle administrativo e o controle pblico, de Jos Leonardo Ribeiro Nascimento. O autor realizou um estudo sobre as atas dos
Conselhos de Alimentao Escolar (CAE) de dez municpios do Estado de
Sergipe. O objetivo foi avaliar, em sua atuao, se estavam cumprindo
as atribuies de fiscalizar e acompanhar toda a execuo do Programa
Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) no municpio. Para isso, foram
utilizados os resultados dos relatrios de fiscalizao a partir de sorteios
5o concurso de monografias da CGU
pblicos, da Controladoria-Geral da Unio (CGU). Os resultados demonstraram que os conselhos detectaram um percentual muito baixo das
falhas encontradas pela CGU, demonstrando uma atuao insuficiente
para garantir a boa execuo do PNAE. Os prprios dados constantes nas
atas apontam para possveis indicadores que explicam essa situao: os
conselhos tm se reunido pouco, fazem poucas visitas s escolas e praticamente no visitam o almoxarifado do PNAE, alm de no realizarem
anlise dos documentos relativos s despesas do programa.
A monografia que alcanou a segunda colocao na categoria profissionais foi Preveno e combate corrupo e eficcia judicial no
Brasil, de Carlos Higino Ribeiro de Alencar. O autor analisa o papel da
efetiva aplicao das leis na preveno e no combate corrupo. Em
relao ao combate corrupo, a efetividade da punio transmite um
sentimento de justia imediata, resposta direta do Estado quele que
praticou o ato. Porm, o seu principal papel o exemplar, ou seja, de
desestimular os demais membros da sociedade a praticar atos corruptos,
catalizando o efeito das prticas de preveno da corrupo. O trabalho
demonstra que o processo judicial de combate corrupo, no Brasil,
possui um baixo grau de eficcia, sendo um fator falho no somente no
que se refere ao combate como preveno da corrupo. Para tanto,
analisa uma amostra de servidores pblicos federais punidos administrativamente por atos relacionados corrupo e avalia a eficcia das
sanes penais e civis aplicadas sobre tais indivduos.
Por fim, o trabalho A corrupo governamental no Brasil: construo de indicadores e anlise da sua incidncia relativa nos estados brasileiros, de Jos Luis Serafini Boll, recebeu meno honrosa na
categoria profissionais. O tema estudado a corrupo governamental,
tendo como objetivo geral sua mensurao nos estados brasileiros e no
pas como um todo, por meio de indicadores objetivos. Para efetuar a
anlise, foram desenvolvidos indicadores compostos que possibilitam
compreender melhor o comportamento da corrupo governamental nos
estados brasileiros e, por consequncia, no Brasil. O Cadastro de Contas
Irregulares do Tribunal de Contas da Unio foi a fonte principal de dados
utilizada na pesquisa.
CATEGORIA
UNIVERSITRIOS
Improbidade
administrativa:
constitucional a
modalidade culposa?
Naira Gomes Guaranho de Senna*
Siddharta Legale Ferreira**
Resumo: A presente monografi a aborda o tema da modalidade culposa do ato

de improbidade administrativa. A aplicao desse instituto previsto na Lei n.
8.429/1992 controversa na jurisprudncia brasileira, causando insegurana jurdica
e ineficcia ao combate da Improbidade. Em primeiro momento, alguns temas so
abordados como propedutica: a relao entre a improbidade e corrupo, por meio
de seus delineamentos histricos, anlise das teorias explicativas e conceituao
de ambos. A partir das semelhanas e diferenas, restar comprovado que os dois
fenmenos esto intimamente ligados. Em segundo momento, sero analisadas as
espcies de atos de improbidade administrativa previstos Lei n 8.429/1922, bem
como o carter exemplificativo desse rol. Em terceiro momento, a controvrsia sobre
a constitucionalidade da modalidade culposa, na jurisprudncia e na doutrina
brasileiras, de ato de improbidade hiptese prevista no caput do art. 10 da lei citada.
O combate Improbidade tambm atinge a corrupo. A Lei de Improbidade
Administrativa um instrumento desse combate, por isso sua aplicao deve ser
adequada e uniforme. A controvrsia a respeito da modalidade culposa impede o
avano no controle judicial dos atos de improbidade. Afinal, seria o agente pblico
inbil punvel como mprobo? Quatro correntes respondem essa indagao. Nessa
monografia, endossamos a corrente que defende a constitucionalidade da modalidade
culposa, desde que se entenda a culpa do caput do art. 10, da Lei n 8.429/92 como
culpa grave ou gravssima, bem como que seja feita uma extenso dessa modalidade
de culpa grave ou gravssima para as demais hipteses de atos de improbidade do
art. 9 e 11, do mesmo diploma. Entender de outro modo seria ferir os princpios
da proibio do excesso e da razoabilidade. Essa soluo pode ser adotada por meio
* Graduada em Direito pela Universidade Federal Fluminense.

** Graduado em Direito pela Universidade Federal Fluminense.
11
do ajuizamento ao Supremo Tribunal Federal (STF) de uma ao de declaratria de

constitucionalidade com pedido de interpretao conforme a Constituio.
Palavras-chave: Corrupo; Improbidade; Ato Culposo.
1 Aspectos gerais
A improbidade administrativa, embora tecnicamente distinta da
corrupo propriamente dita, aos olhos do pblico no especializado,
encerra dilemas semelhantes em relao proteo da coisa pblica.
A improbidade envolve o enriquecimento sem causa, o dano ao errio
e a violao aos princpios da administrao pblica, como moralidade,
impessoalidade e eficincia. O objetivo do presente texto estudar, mais
precisamente, a modalidade culposa dos atos de improbidade e analisar
a sua constitucionalidade. A aplicao adequada da modalidade culposa
um instrumento legtimo de combate e tambm de preveno da improbidade e da corrupo.
A modalidade culposa da improbidade administrativa depara-se, de
fato, com uma profunda divergncia, doutrinria e jurisprudencial, em
aberto e sem qualquer perspectiva de soluo imediata. Na doutrina,
existem diversas correntes, desde as que consideram a improbidade culposa inconstitucional at aquela que pensa ser perfeitamente legtima.
Do ponto de vista jurisprudencial, a controvrsia to intensa que, por
exemplo, no mbito do Superior Tribunal de Justia, h divergncia
entre a Primeira e a Segunda Turma sobre a possibilidade de aplicar a
modalidade culposa. A discusso, como se poder notar, no meramente acadmica, pois o administrador que, com imprudncia, impercia ou
negligncia, d causa a um ato de improbidade, dependendo a posio
adotada, poder sofrer as pesadas sanes previstas no art. 37,4,
Constituio Federal de 1988 e no art. 12, Lei n 8.429/1992.
Todo esse desentendimento generalizado, de um lado, d margem
impunidade daqueles agentes que, melhor assessorados juridicamente,
conseguem escapar aos rigores da lei e, de outro, enseja injustia em relao aos agentes que, muitas vezes, no mereceriam a reprimenda legal,
12
mas acabam sendo punidos por decises judiciais sem a devida ponderao. Pautado nessas preocupaes, o presente texto responder ao fim
das trs indagaes fundamentais: constitucional a modalidade culposa
de improbidade? Quais os parmetros para proteger a coisa pblica sem
gerar injustias? O que fazer para superar essas divergncias e estabelecer
parmetros razoveis para a aplicao da referida modalidade?
Antes de responder diretamente a tais perguntas, so estabelecidas
algumas premissas tericas importantes para a compreenso do tema a
partir do seguinte roteiro: (i) anlise da relao entre corrupo e improbidade por meio do delineamento histrico, das teorias explicativas
e dos conceitos de ambos; (ii) abordagem das espcies de ato de improbidade; (iii) comparao da jurisprudncia brasileira, dos principais
Tribunais Superiores e de alguns Tribunais Estaduais, sobre a modalidade
culposa do ato de improbidade; (iv) anlise da modalidade culposa na
doutrina nacional; e, por fim, (v) a concluso, com a tomada de posio sobre a constitucionalidade da modalidade culposa, apresentando
algumas medidas cabveis para superar esse grave caso de insegurana
jurdica que acomete a proteo da coisa pblica.
2 Corrupo e Improbidade
A corrupo e a improbidade so fenmenos estreitamente relacionados. A improbidade possui um conceito mais abrangente que engloba
as prticas anlogas a da corrupo, perpetradas por agentes pblicos.1
Em decorrncia dessa ntima ligao, faz-se necessrio abordar separadamente o histrico, o conceito e as teorias que explicam a corrupo
e a improbidade, para melhor apreciar as semelhanas e diferenas entre
eles. Comearemos pela corrupo.
1 A expresso agentes pblicos tem sentido amplo. Significa o conjunto de pessoas que, a qualquer ttulo, exercem uma funo pblica como prepostos do Estado. Essa funo, mister que se
diga, pode ser remunerada ou gratuita, definitiva ou transitria, poltica ou jurdica. O que certo
que, quando atuam no mundo jurdico, tais agentes esto de alguma forma vinculados ao Poder
Pblico. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2010. p. 637.
13
2.1 Delineamento histrico da corrupo

De incio, possvel abordar a corrupo por duas perspectivas:
a dos antigos e a dos modernos. A dicotomia lanada por Benjamin
Constant leva em conta a importncia atribuda pela sociedade sobre o
espao pblico ou privado. Os antigos preocupavam-se com a liberdade
poltica, no espao pblico, e os modernos, com a liberdade econmica,
no espao privado.2
Quando se fala em corrupo na viso dos antigos, refere-se quase
sempre degenerao dos costumes de uma sociedade que ocorre naturalmente de tempos em tempos, de forma cclica. Tanto assim que
Aristteles, por exemplo, contrape as formas boas de governo s formas
corrompidas ou deturpadas. Em A Poltica, tem-se a explicao de que
existem formas ideais (monarquia, aristocracia e democracia3), nas quais,
embora sejam governadas por um, alguns ou muitos, o bem comum
realizado. As formas deturpadas (tirania, oligarquia e demagogia/oclocracia), por sua vez, no possuem o desgnio de satisfazer o bem comum,
mas sim o interesse do tirano, de um pequeno grupo ou da massa.4, 5
A corrupo nos modernos sofre uma alterao semntica. As prcompreenses individualistas desenvolvidas poca, provavelmente,
2 CONSTANT, Benjamin. Da liberdade dos antigos comparada dos modernos. In: Filosofia Poltica
2. So Paulo/Porto Alegre: Unicamp/UFRGS, L&PM Ed.,1985.
3 H uma intensa divergncia quanto terminologia utilizada para designar o modelo de algumas cidades-estado grega, quando se fala em governo ode muitos para muitos. Alguns utilizam
democracia, terminologia que preferimos adotar V. ZIPPELIUS, Reinhold. Teoria Geral do Estado.
Lisboa: Clouste Gulbenkian, 1971. p. 73. Outros preferem repblica. Por fim, existe ainda quem
utilize a palavra politia de origem grega. Cf. CAETANO, Marcelo. Direito Constitucional, v. 1. Rio
de Janeiro: Forense, 1977. p. 411. Os ltimos alegam que democracia naquele contexto possui um
tom pejorativo. No designa a mesma ideia com a qual os modernos a utilizam. A palavra hoje, para
essa democracia deturpada, seria oclocracia.
4 ARISTTELES. Poltica. So Paulo: Martin Claret, 2004. p. 90: Entres os Estados, em geral, se
d o nome de realeza ao que tem por finalidade o interesse coletivo, e o governo de um pequeno
nmero de homens, ou de muitos, contanto que no o seja de um apenas, denomina-se aristocracia
ou porque a autoridade est nas mos de vrias pessoas de bem, ou porque essas pessoas dela se
utilizam para o maior bem do Estado. Por fim, quando a multido governa no sentido do interesse
coletivo, denomina-se esse governo Repblica, que um nome comum a todos os governos. [...]
Os governos viciados so: a tirania para realeza, a oligarquia para a aristocracia, a demagogia para
republica. A tirania constitui uma monarquia sem outra finalidade seno o interesse do monarca;
a oligarquia apenas v o interesse dos ricos; a demagogia apenas v o dos pobres. Nenhum de tais
governos cuida do interesse coletivo.
5 CARDOSO, Srgio. Plato e Aristteles. In: AVRITZER, Leonardo; BIGNOTTO, Newton; GUIMARAES, Juarez; STARLING, Heloisa Maria Murgel. (Org.). Corrupo: Ensaios e crticas. Belo Horizonte:
Editora UFMG, 2008. p. 25-35.
14
foram responsveis por conceber a corrupo como transaes ilcitas

em benefcio privado, que violam o interesse pblico.
Maquiavel o filsofo que destoa um pouco dessa compreenso
moderna de corrupo. O autor do Sculo XVI deu incio s leituras do
poder, do Estado laico e do republicanismo. Assim, o tema da corrupo,
interpretado de suas obras, sofre forte influncia da viso dos antigos.
Ela entendida, em geral, como natural e como algo que afeta todo
o sistema. Contudo, nota-se o surgimento das primeiras reflexes no
sentido de que a corrupo pode afetar um dos agentes polticos ou
toda uma cidade. A corrupo comeou a ser vista tambm como o
desrespeito s leis e s instituies, cujo efeito pode ser nefasto para o
Estado.6 Desenvolve-se a ideia de que o indivduo se corrompe ao violar
o interesse pblico e no todo o sistema.
No Sculo XVIII, as reflexes sobre a corrupo avanaram ainda
mais com o pensamento de Montesquieu. A corrupo concebida como
qualquer forma de uso arbitrrio ou usurpao do poder, apontando
que, no plano jurdico, no se cuida apenas de imoralidades e sim de
ilegalidades.7 Ela motivada, nessa linha, pela perda da moderao dos
apetites polticos e pela incapacidade de as instituies polticas efetuarem suas responsabilidades.
No mundo contemporneo, a filosofia poltica confere novos aspectos corrupo. Os liberais a enxergam como a monopolizao ilegal
de certas atividades econmicas, como apropriao indbita dos bens
comuns ou o pagamento de propinas e subornos. Os comunitaristas, por
sua vez, a designam como obteno de vantagens indevidas e desonestas
que ferem o campo simblico de integrao dos laos comunitrios. Por
fim, os republicanos, definem corrupo como o declnio das virtudes
cvicas e a apatia dos corpos da Repblica.8
6 ADVERSE. Helton. Maquiavel. In: AVRITZER, Leonardo; BIGNOTTO, Newton; GUIMARAES, Juarez;
STARLING, Heloisa Maria Murgel. (Org.). Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: Editora
UFMG, 2008. p. 37-47.
7 MONTESQUIEU. Do esprito das leis. So Paulo: Nova Cultural, 1997, p. 153 e ss.
8 Para uma abordagem mais completa e precisa das diversas correntes, Cf. FILGUEIRAS, Fernando
de Barros. A corrupo e a patogenia das instituies polticas. Rio de Janeiro: Tese de Doutorado Apresentada ao IUPERJ, 2007. p. 165 e ss.
15
No Brasil, a corrupo histrica, caminhando ao lado da construo do Estado. poca da colnia, a carncia de centralizao do Estado
moderno e da distribuio racional de funes somou-se aos salrios
pouco atrativos aos funcionrios rgios. Resultado: governadores, magistrados, meirinhos, guardas, capites ou qualquer outro funcionrio
no desperdiariam a chance de ganhos paralelos. Os desvios eram at
tolerados pela coroa Portuguesa, desde que as irregularidades no atentassem contra as receitas rgias e fossem obtidas de forma discreta.
O sistema imperial tambm foi acusado de corrupto e desptico
pelos republicanos. Porm, o incio do Brasil-Repblica no passaria
impune leitura dos historiadores: a poltica dos governadores e o coronelismo so elementos sempre destacados como abuso de poder.
Mas adiante, o presidente Getlio Vargas foi derrubado do governo
em 1954, sob as acusaes de que o Palcio do Catete estaria mergulhado num mar de lama. A construo de Braslia, no governo de Juscelino Kubitschek, foi envolta em suspeitas. A essa poca a corrupo j
era indicada como uma das promotoras das mazelas sociais. Com essa
percepo, Jnio Quadro foi eleito por meio da campanha eleitoral que
prometia varrer a corrupo do Estado. Com o golpe de 1964, o governo
militar, revelado ditatorial em seguida, tinha em sua bandeira o combate
subverso comunista, bem como corrupo.
Aps o advento da Constituio de 1988, no se observou um
mudana substancial em relao a esse panorama. A carta cidad que
reinaugurou a democracia no Brasil, expressamente elenca o princpio
republicano, a moralidade da administrao pblica, entre outras normas incompatveis com um governo patrimonialista e corrupto. Mesmo
assim, o quadro no foi diferente: os escndalos de corrupo so
anunciados cotidianamente dos meios de comunicao, casos como o do
famoso mensalo ou do propinoduto.
Deixando de lado, nesse momento, o conhecido dilema se houve
aumento da corrupo, ou se foi a nossa percepo/controle que se
ampliou, percebe-se uma alterao semntica do seu conceito. Jos
Murilo de Carvalho explica que, at 1945, era o sistema (monrquico
ou o republicano) considerado corrupto. A partir da, porm, foram os
16
indivduos e os polticos que passaram a ser identificados como corruptos. A dicotomia no precisa ser traada de forma rgida, mas ela nos
chama ateno para a tendncia atual de responsabilizar os indivduos
que comprovadamente atentarem contra o interesse pblico. Devemos
tomar o cuidado, por isso, para no esquecer que o todo tambm deve
ser questionado como causa das dificuldades em combater a corrupo.
2.2 Delineamento histrico da improbidade

O histrico da improbidade administrativa paralelo ao da corrupo. Pode-se asseverar que a linha evolutiva do combate de ambos os
elementos se confundem. Os principais institutos de controle desses
males se fortaleceram ao longo dos anos, acompanhando a intensificao
das competncias estatais e o aumento da mquina pblica.
At o advento da Lei n 8.249/1992, a probidade administrativa foi
tutelada por meio de outros dispositivos no direito brasileiro. A Carta
do Imprio de 1824, apesar de ter isentado o Imperador de qualquer
responsabilidade, considerando-o como pessoa sagrada, estabeleceu a
responsabilidade dos Ministros de Estado por corrupo ativa e passiva,9
suborno, ou concusso, abuso do poder e pela falta de observncia da
Lei. Ainda que tmido, o texto constitucional procurou combater os atos
hoje tidos como de improbidade.
As Constituies de 1891,10 de 193411 e de 193712 previram como
crime de responsabilidade cometido pelo Presidente da Repblica os
atos que atentassem contra a probidade administrativa e a guarda e
emprego de bens pblico. A Constituio de 1946 evoluiu no combate
9 Segundo Pedro Roberto Decomain, a corrupo ativa e passiva, poca, era nomeada de peita.
A peita vinha disciplinada pelos art. 130 do Cdigo Criminal do Imprio, com a seguinte redao:
art. 130. Receber dinheiro, ou outro algum donativo; ou aceitar promessa directa, e indirectamente para praticar, ou deixar de praticar algum acto de officio contra, ou segundo a lei. DECOMAIN,
Pedro Roberto. Improbidade Administrativa. So Paulo: Dialtica, 2007. p. 2.
10 Art 54 So crimes de responsabilidade os atos do Presidente que atentarem contra: 6) a probidade da administrao; 7) a guarda e emprego constitucional dos dinheiros pblicos.
11 Art 57 So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica, definidos em lei,
que atentarem contra: f) a probidade da administrao; g) a guarda ou emprego legal dos dinheiros
pblicos.
12 Art 85 So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica definidos em lei,
que atentarem contra: d) a probidade administrativa e a guarda e emprego dos dinheiros pblico.
17
da improbidade ao determinar que lei ordinria dispusesse da sano

de sequestro e perdimento de bens no caso de enriquecimento ilcito
oriundo do exerccio da funo pblica.13 O diploma regulamentador
foi a Lei n 3.164/1957 que no trouxe muitas novidades. Previu, por
exemplo, que a sano de sequestro e a perda dos bens no impediriam
a responsabilidade criminal. Alm disso, diante da absolvio do ru ou
da extino da ao, os bens adquiridos ilegitimamente deveriam ser
devolvidos Fazenda Pblica.
A lei citada foi revogada no ano seguinte pela Lei Bilac Pinto (Lei
n 3.502/1958). O diploma no operou um avano substancial na tutela da probidade. verdade, contudo, que era mais minuciosa do que a
revogada, trazendo o conceito de servidor pblico14 e detalhando as
hipteses de enriquecimento ilcito,15 definindo critrios mais concretos
para a aplicao judicial das sanes.
Na Constituio de 1967 e na EC n 1 de 1969, houve certa continuidade do mesmo tratamento repressivo para os atos de enriquecimento
ilcito ao determinar a competncia do legislador ordinrio para dispor
sobre a pena de sequestro e perdas de bens. A novidade foi a previso
da aplicao dessas medidas repressivas tambm em caso de danos causados ao errio (art. 153, 11, EC n 1969). Nessa hiptese, no seria
13 Art. 141, 31, in fine [...] A lei dispor sobre o sequestro e o perdimento de bens, no caso de
enriquecimento ilcito, por influncia ou com abuso de cargo ou funo pblica, ou de emprego
em entidade autrquica.
14 Art. 1,1 A expresso "servidor pblico" compreende todas as pessoas que exercem na Unio,
nos Estados, nos Territrios, no Distrito Federal e nos municpios, quaisquer cargos funes ou
empregos, civis ou militares, quer sejam eletivos quer de nomeao ou contrato, nos rgos dos
Poderes Executivo, Legislativo ou Judicirio.
15 Art. 2 Constituem casos de enriquecimento ilcito, para os fins desta lei: a) a incorporao ao
patrimnio privado, sem as formalidades previstas em leis, regulamentos estatutos ou em normas
gerais e sem a indenizao correspondente, de bens ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 e seus pargrafos; b) a doao de valores ou bens do patrimnio das
entidades mencionadas no art. 1 e seus pargrafos a indivduos ou instituies privadas, ainda que
de fins assistenciais ou educativos, desde que feita sem publicidade e sem autorizao prvia do
rgo que tenha competncia expressa para deliberar a esse respeito; c) o recebimento de dinheiro,
de bem mvel ou imvel, ou de qualquer outra vantagem econmica, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente; d) a percepo de vantagem econmica por meio de alienao
de bem mvel ou imvel, por valor sensivelmente superior ao corrente no mercado ou ao seu valor
real; e) a obteno de vantagem econmica por meio da aquisio de bem mvel ou imvel por
preo sensivelmente inferior ao corrente no mercado ou ao seu valor real; f) a utilizao em obras
ou servios de natureza privada de veculos mquinas e materiais de qualquer natureza de propriedade da Unio, Estado, Municpio, entidade autrquica, sociedade de economia, mista, fundao
de direito pblico, empresa incorporada ao patrimnio da Unio ou entidade que receba e aplique
contribuies parafiscais e, bem assim, a dos servios de servidores pblicos, ou de empregados e
operrios de qualquer dessas entidades.
18
necessrio estar efetivamente em funo ou cargo pblico. Mesmo quem

no fosse funcionrio pblico, poderia ser responsabilizado.16
Um diploma infraconstitucional relevante na proteo da probidade
administrativa a Lei n 4.717/1965 que disciplina o cabimento de
ao popular para a anulao de atos lesivos ao patrimnio pblico.
A principal novidade reside na legitimidade conferida a qualquer cidado para propor tal remdio constitucional em nome do interesse pblico. A amplitude da referida lei abrange as hipteses de improbidade
e de corrupo.
A Constituio de 1988 reforou a proteo da probidade administrativa ao elencar a ao popular como garantia fundamental (art. 5,
LXXIII) e tipificar expressamente as sanes dos atos de improbidade no
art. 37, 4. Disciplinado pela Lei n 8.429/1992, esse dispositivo constitucional inovou em relao legislao anterior, tendo objetivos mais
amplos do que o sequestro e o perdimento de bens ou valores devido ao
enriquecimento ilcito do regime anterior.
As medidas de anulao do ato e o ressarcimento do dano, previstas
na lei da ao popular, bem como o sequestro e perdimento de bens
ou valores derivados do enriquecimento ilcito no exerccio da funo
pblica no constituam providncias judiciais suficientes para reprimir
sozinhas a improbidade administrativa. O motivo que essas medidas
revelaram-se limitadas para os fins a que se propunham, especialmente
diante de administradores estatais desinteressados na preservao efetiva de um Administrao Pblica proba e eficiente.
Esse breve histrico da improbidade e da corrupo, com nfase
especial na realidade brasileira, revela o contexto no qual os institutos
so discutidos. possvel, ento, passar ao delineamento ao exame das
teorias explicativas das causas de ambos os fenmenos, bem como aos
conceitos centrais.
16 Nesse sentido, V. DECOMAIN, Pedro Roberto. Improbidade Administrativa. So Paulo: Dialtica, 2007. p. 17, nota n 10.
19
2.3 As Teorias Explicativas

Diversas correntes procuram explicar a corrupo e, em razo de sua
semelhana, prestam-se perfeitamente explicao tambm da improbidade administrativa. So elas: (i) public choice, (ii) rent seeking; e (iii)
gerencialismo.17
A teoria da escolha pblica (public choice18) entende que o Estado
moderno enfrenta dificuldades em regular os conflitos econmicos, de
modo a estabelecer uma relao positiva entre as despesas sociais e a
satisfao das necessidades e interesses sociais. A corrupo ou improbidade, nessa perspectiva, emergem do fato de os polticos, burocratas e
eleitores no se voltarem para o bem comum, mas para a maximizao
da utilidade de forma semelhante ao mercado. A soluo proposta a
criao de um sistema de incentivos e punies para forar a burocracia
a produzir de forma eficiente, bem como reduzir as oportunidades de
corrupo. Um complemento public choice encontrado na teoria da
economia das organizaes que chama ateno para a busca do interesse pessoal, refletida na preocupao que a organizao burocrtica
circunscreva-se aos setores estratgicos, como jurisdio, arrecadao de
impostos e segurana pblica.
A teoria dos caadores de renda (rent seeking), por sua vez, defende
que os agentes econmicos possuem uma motivao bsica: maximizar
seu bem-estar econmico. Tal maximizao, a princpio, ocorre dentro
de um conjunto de regras, conforme as preferncias individuais, embora,
na prtica, os agentes procurem maximizar a renda dentro ou fora das
regras lcitas de conduta econmica.19 Essa teoria foi complementada
pela teoria da economia poltica da propina. Principal expoente dessa
17 SOARES, Aline Bruno. Democratizao, ativismo internacional e luta contra a corrupo,

estudot de caso sobre a transparncia Brasil e a Transparency International. Dissertao de
Mestrado em Cincia Poltica do Programa de Ps-Graduao em Antropologia e Cincia Poltica da
Universidade Federal Fluminense, 2004, p. 63 e ss.
18 Sobre a public-choise e o rent-seeking, V. MACIEL, Felipe Guatimosim. O Controle da Corrupo no Brasil. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Concursos/Arquivos/1_ConcursoMonografias/3_Felipe_Guatimosim_Maciel.pdf>. Acesso em: 25 jun. 2010.
19 Para um comentrio da teoria, Cf. SILVA, Marcos Fernandes Gonalves da. Corrupo e desempenho econmico. In: Bruno Wilhelm Speck et al. Os custos da corrupo. Cadernos Adenauer n
10, 2000, p.64.
20
teoria, Susan Rose-Ackerman20 explica, por exemplo, que propinas e subornos relacionam-se s tenses entre o pblico e o privado. Em regra,
as relaes entre o Poder Pblico e os agentes privados devem ocorrer
com impessoalidade. A propina, no entanto, quebra essa impessoalidade, maximizando o interesse privado em detrimento do pblico. o que
ocorre, por exemplo, quando funcionrios pblicos recebem verbas para
agilizar o deferimento de licenas de obras sem a devida fiscalizao.
Outra linha semelhante trabalha com um institucionalismo histrico que
explica a corrupo a partir das falhas das instituies, principalmente,
na ausncia de seletividade de suas intervenes, de tal modo que h
uma sobrecarga na burocracia que facilita os caadores de renda (rent
seeking).
O gerencialismo sugere, como causa da corrupo, a falta da adoo
de modelos gerenciais do setor privado por parte do Estado, destacadamente o controle de resultado pelos administradores o que d margem
falta de eficincia, ao descaso com o dinheiro pblico, ao clientelismo
e prpria corrupo.21
Seja qual for a corrente adotada, a corrupo e a improbidade
administrativa deitam suas razes tanto na nsia do ser humano por
posse, prazer ou poder, bem como nas desigualdades scioeconmicas e
na dificuldade do Estado em ser transparente na esfera pblica e punir
corruptos e corruptores. Sendo assim, o efetivo controle social dos
agentes polticos e econmicos, e no uma opo poltico-ideolgica,
que poder fazer com que a corrupo alcance patamares nfimos ou,
pelo menos, tolerveis.
20 ROSE-Ackerman, Susan. Corruption and government: Causes, consequences and reform.
Cambrigde University Press, 1999. p. 7-38.
21 Note-se que, em geral, as ltimas correntes so de uma linha neoclssica ou neoliberal, para
as quais a corrupo grosso modo resulta do acmulo de monoplios e poderes por parte do Estado
e da carncia de prestao de contas e controle. Justamente por isso, preciso cautela para no
generalizar as pr-compreenses dessa linha, segundo a qual o Estado descrito como necessariamente corrupto e deve ser reduzido. Nem tanto, nem to pouco. Um Estado mnimo no ser capaz
de extirpar a corrupo, visto que os agentes privados tambm esto envolvidos no processo. Um
Estado forte e interventor tambm no estar livre a corrupo, ou ser necessariamente mais corrupto apenas por isso. No possvel reduzir o complexo problema da corrupo a um dilema entre
a desgastada dicotomia esquerda e direita. V. LAMBSDORFF, Johnann Graf. Causes and consequences of corruption: What do we know from a cross-section of countries? In: ROSE-ACKERMAN, Susan
(Org.). International handbook on the economics of corruption, 2006, p.4: The argument
that corruption can be contained by minimizing the public sector reflects economists faith in the
market and their distrust of politicians. As the macro level, however, the empirical findings provide
little support for this proposition.
21
2.4 O conceito de Corrupo

Em relao ao seu conceito, a corrupo pode ser definida sobre
diferentes prismas, pois uma definio suficientemente abrangente
extremamente difcil de ser formulada. Do ponto de vista econmico,
ela ser descrita eminentemente como uma transao onde as pessoas
auferem vantagens competitivas ou ganhos pecunirios ilicitamente, por
exemplo, mediante o pagamento de propinas. Sob o ngulo moral, a corrupo o contrrio da virtude, do bem e do justo, seja na vida pessoal,
seja na vida pblica. Dentro do recorte poltico, a corrupo significa a
confuso entre o pblico e o privado. Do prisma sociolgico, comum
fazer meno ao patrimonialismo, nepotismo e clientelismo como formas de corrupo. Do ponto de vista normativo, ao menos no Brasil, a
corrupo um crime,22 tipificado de forma precisa no Cdigo Penal, mas
impugnada por meio de outros institutos, como as sanes previstas
na lei de improbidade administrativa e as sanes de inelegibilidades no
campo da legislao eleitoral.
A corrupo passiva est prevista no art. 317, do Cdigo Penal. O
sujeito ativo desse crime o funcionrio pblico, disciplinado no art.
327 do mesmo diploma, includos, aqui, at mesmo os transitrios e sem
remunerao. O sujeito passivo do crime o Estado e, ainda, o ofendido,
caso seja prejudicado pelo ato de corrupo. necessrio que o funcionrio tenha dolo, pois no h previso de modalidade culposa, ou seja,
o sujeito ativo, voluntria e conscientemente, deve solicitar, receber ou
aceitar promessa de vantagem indevida.
A corrupo ativa, prevista no art. 333 do Cdigo Penal, o outro lado
da moeda da corrupo passiva. Seu sujeito ativo o particular que oferece
ou promete a vantagem indevida ao funcionrio pblico dirigida pratica
de omisso ou retardamento de ato de ofcio. O sujeito passivo tambm
o Estado. Esse crime, assim como a corrupo passiva, formal, pois independe de um resultado material. Para a sua consumao, no necessrio
que o funcionrio aceite a posterior concretizao da vantagem.23
22 Enquanto a corrupo possui a natureza de crime, consubstanciando em instituto do direito
penal, a improbidade possui natureza civil.
23 Os crimes de corrupo no so bilaterais: caso o funcionrio no aceite a oferta de vantagem
indevida, ainda assim, o corruptor incorre no tipo de corrupo ativa. Em outros sistemas penais,
o tratamento legal no este. O elemento objetivo do tipo de corrupo ativa oferecer e receber,
22
Outro ilcito importante a concusso, prevista no art. 316 do

Cdigo Penal. Esse artigo tipifica a conduta de exigir para si ou para
outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da funo ou antes
de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida, sendo seu sujeito
ativo o funcionrio pblico, descrito no art. 327 tambm do Cdigo Penal. A concusso se distingue da corrupo passiva, porque nesta no
houve coao por parte do funcionrio,24 ou seja, houve coao, fora
ou ameaa. Deve haver dolo, vontade de exigir a vantagem indevida.25
A corrupo se perpetua tambm no seio da sociedade, por meio de
prticas cotidianas desonestas, como, por exemplo, o no recolhimento
de tributos devidos e o desrespeito da legislao de trnsito.26 Por isso,
vital o fortalecimento dos padres ticos para que isso reflita no exerccio do poder estatal. Afinal, como bem colocou Emerson Garcia, [u]m
povo que preza pela honestidade ter governantes honestos.27 igualmente importante formao de uma conscincia democrtica, pautada
na constante fiscalizao popular das instituies pblicas.
Por outra via, a responsabilizao do agente pblico pelo descumprimento dos princpios que regem o interesse pblico no exerccio de
sua funo deve ser sancionado. Se a sano no existe ou no aplicada como se deve, restar a impunidade e, com ela, a continuidade das
diversas formas corrupo e improbidade. A devida responsabilizao
e punio passa pelo aprimoramento dos mecanismos repressores que
possui o Estado no controle interno do uso indevido da mquina pblica
por seus agentes. Um desses mecanismos a Lei de Improbidade Administrativa. Nas palavras de Walter Claudius Rothenburg,
desse modo, no necessrio que o particular concretize a promessa. Porm, se a promessa de

vantagem seja impossvel, segundo Edmundo Oliveira, o crime no se consuma, por ex., a promessa
de dar a lua ao funcionrio. OLIVEIRA, Edmundo. Crimes de Corrupo. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1994. p. 75.
24 Julio Fabrini Mirabeti: no est excluda a possibilidade de autoria por parte daquele que, embora no tenha ainda assumido a funo, atue em razo dela. MIRABETE, Julio Fabbrini. Manual
de direito penal. v. 3, 22. ed. So Paulo: Atlas, 2008. p. 301.
25 MIRABETE, Julio Fabbrini. Op. cit., p. 301.
26 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 4. ed. rev e ampl. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 8.
27 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 4. ed. rev e ampl. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 9.
23
A corrupo arraigada e generalizada aliada impunidade dos mprobos e deficiente atuao das autoridades encarregadas da fiscalizao e represso, por certo inspiraram o constituinte e justificam um
regime jurdico severo e mais gil ao lado da represso criminal.28
Nas linhas seguintes, ser analisada a Lei de Improbidade Administrativa como um instrumento assaz importante no combate corrupo,
tomada em sentido amplo.
2.5 O conceito de Improbidade

uma tarefa verdadeiramente complexa conceituar a improbidade
administrativa. De modo primrio, pela prpria expresso percebe-se
que ela ocorre quando h violao probidade administrativa. A Lei
n 8.249/1992 enumera os atos que violam a probidade, por meio das
figuras gerais do enriquecimento ilcito (art. 9), do prejuzo ao errio
(art. 10) e do atentado a princpios da Administrao Pblica (art. 11).
Muitos juristas enfrentam tal tarefa por meio da aproximao entre
probidade e moralidade administrativa. Ambos so princpios constitucionais estritamente relacionados, quando se demanda uma atuao
honesta do agente pblico. Alguns entendem que a probidade seria, na
verdade, um subprincpio da moralidade,29 enquanto outros a enxergam
como um conceito mais amplo abrangendo a moralidade.30
28 ROTHEBURG, Walter Claudius. Ao de improbidade administrativa: aspectos de relevo. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite et al. (Org.). Improbidade administrativa: comemorao pelos 10 anos
da Lei 8.429/92. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. p. 200.
29 Segundo Wallace Paiva, [c]ontido no princpio da moralidade administrativa est o da probidade. MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 4. ed . So Paulo: Saraiva, 2009.
p. 101. Na doutrina de Marcelo Figueiredo, [e]ntendemos que a probidade espcie o gnero
moralidade administrativa a que alude, v. g., o art. 37, caput e seu 4, da CF. O ncleo da probidade est associado (deflui) ao princpio maior da moralidade administrativa [...]. FIGUEIREDO,
Marcelo. Probidade administrativa: comentrios Lei n 8.429/92 e legislao complementar. 6.
ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 47. Podemos citar, ainda, Jos Afonso da Silva que assevera:
A improbidade administrativa uma imoralidade qualificada pelo dano ao errio e correspondente
vantagem ao mprobo ou a outrem. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 669.
30 Nas palavras de Emerson Garcia, [e]m que pese ser a observncia ao princpio da moralidade
um elemento de vital importncia para a aferio da probidade, no ele o nico. Todos os atos
dos agentes pblicos devem observar a normatizao existente, o que inclui toda a ordem de
princpios, e no apenas o princpio da moralidade. Assim, quando muito, ser possvel dizer que
a probidade absorve a moralidade, mas jamais ter a sua amplitude delimitada por esta. GARCIA,
Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 4. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 47. Pedro Roberto Decomain caracteriza o ato de improbidade como
ofensa a princpios constitucionais da Administrao Pblica. O conceito de improbidade, todavia,
24
Para os primeiros, os atos que violam o princpio da probidade

violam a moralidade, necessariamente. A moralidade o dever de tica,
honestidade, boa-f, entre outros deveres, que devem ser observados
pelo agente pblico no trato com a coisa pblica. O dever de probidade e
suas sanes previstas pelo art. 37, 4, CF/1988, um fortalecimento
para a moralidade administrativa.
A segunda corrente, por sua vez, entende que a probidade engloba a
moralidade e outros princpios constitucionais, como a impessoalidade e,
ainda, a eficincia. Com base na segunda corrente, o ato de improbidade
resulta da desobedincia dos deveres de probidade administrativa pelo
agente pblico, resultando nas sanes da Lei n 8.429/1992. Na tentativa de distino entre ato de imoralidade e de improbidade, podemos
anunciar que
[...] o ato imoral afronta a honestidade, a boa-f, o respeito igualdade. As normas de conduta aceitas pelos administrados, o dever de
lealdade, a dignidade humana e outros postulados ticos e morais, enquanto o ato mprobo significa a m qualidade de uma administrao
pela prtica de atos que implicam enriquecimento ilcito do agente
ou prejuzo ao errio ou ainda, violao dos princpios que orientam
a administrao pblica, sendo que todo ato contrrio moralidade
administrativa ato configurador de improbidade. Porm nem todo
ato de improbidade administrativa representa violao moralidade
administrativa.31
Deixando a divergncia conceitual de lado, consubstancia-se em

verdadeiro direito pblico subjetivo da sociedade, em geral, a existncia
de uma Administrao Pblica honesta. Para isso, a atividade administrativa desempenhada pelos agentes pblicos deve respeitar os princpios
constitucionais. A atividade deve, ainda, ser cercada pelos deveres ticos
de probidade como a honestidade, boa-f, legalidade, impessoalidade,
transparncia, diligncia e sem recair nos desvios a esses deveres,
como em casos de excesso ou abuso de poder, desvio de finalidade,
pode ter alcance mais amplo, abrangendo no apenas atos atentatrios ao princpio constitucional
da moralidade administrativa [...]. DECOMAIN, Pedro Roberto. Improbidade administrativa. So
Paulo: Dialtica, 2007. p. 24.
31 MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 111.
25
ilegitimidade, enriquecimento ilcito, entre outros.32 Nas palavras de

Andr de Carvalho Ramos:
[...] De fato, a improbidade administrativa a designao tcnica da
chamada corrupo administrativa, pela qual promovido o desvirtuamento dos princpios basilares de uma administrao eficiente,
transparente e equnime, em prol quer de vantagens patrimoniais
indevidas, quer para beneficiar, de modo ilegtimo, servidores ou
mesmo terceiros.33
Ainda segundo Andr de Carvalho Ramos, expe-se uma possvel relao entre probidade administrativa e corrupo, afirmando ser essencial a tutela constitucional e internacional da probidade no Estado de
Direito para assegurar os mis necessrios para efetivao dos direitos
fundamentais, cujo centro epistemolgico a dignidade da pessoa humana. O jurista parte do pressuposto da essencial atuao do Estado na
efetivao dos direitos humanos. Se o Estado e seus administradores so
corruptos, os recursos ficaro comprometidos e as consequncias sero
sentidas pelos administrados, como se pode observar em suas palavras:
[e]sse agir em prol dos direitos humanos erodido pelas prticas de
corrupo, ou seja, para que o homem possa viver uma vida digna
com a satisfao de suas necessidades materiais e espirituais bsicas,
devem atuar os agentes pblicos com probidade, devendo o ordenamento jurdico possuir instrumento para zelar por tal conduta e
reprimir, sancionando, os faltosos.34
Uma questo passvel de discusso a de se o princpio da eficincia

pode fazer parte do rol de proteo da probidade. Em outras palavras, o
atentado contra este princpio resulta num ato de improbidade? Alguns
doutrinadores afirmam que a ao proba do administrador pblico envolve
32 Muitos desses conceitos so difceis de serem delimitados de maneira abstrata, por isso, alm
do indispensvel esforo doutrinrio na delimitao de figuras como a boa-f e honestidade, a
jurisprudncia judicial e administrativa so de grande valia para a formao do conceito, atravs
da casustica. A criatividade em lesar a mquina administrativa seja por terceiros ou por seus
servidores pode ser fugir aos conceitos doutrinrios.
33 RAMOS, Andr de Carvalho. O combate internacional corrupo e a lei da improbidade. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite et al. (Org.). Improbidade administrativa: comemorao pelos 10 anos
da Lei n 8.429/92. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. p. 19.
34 RAMOS, Andr de Carvalho. ob. cit., p. 7.
26
impedir a ineficincia da atividade pblica. O agir eficiente significa,

de modo geral, aproveitar, ao mximo, os escassos recursos disponveis,
evitando o desperdcio e o gasto excessivo e equivocado, ou seja, a administrador deve reduzir os custos e potencializar os resultados, produzindo maiores benefcios pblicos. De fato, o raciocnio correto. Afinal,
os direitos no nascem em rvores, mas tm custos, conforme retrata a
expresso acertada de Flvio Galdino.35
Apensar de o princpio da eficincia apenas ter sido includo no
rol do art. 37, caput, da CF/1988, aps a Emenda Constitucional n
19/1998, sua vigncia era implcita no ordenamento e sempre esteve
nsita no fim buscado por qualquer ato estatal.36 A eficincia, ento,
um dever a ser observado pelo agente pblico. Mesmo que no tenha
sido contemplada expressamente pela Lei n 8.249/1992, a violao ao
princpio da eficincia pode consubstanciar em atentado ao princpio da
probidade. Dessa forma, como bem explica Andr de Carvalho Ramos:
o conceito de improbidade administrativa que, alm de abarcar os
casos de corrupo em sentido estrito, prescinde do prejuzo patrimonial do Estado, englobando atos atentatrios aos princpios bsicos
da administrao pblica, como o da publicidade, impessoalidade,
legalidade e eficincia. Ou seja, pode um ato de improbidade ao
determinar despesa suprflua e desnecessria, atentando contra
o princpio da eficincia.37 (grifo nosso)
A partir da anlise do delineamento histrico e do conceito de corrupo e improbidade, as diferenas e semelhanas entre eles ficam mais
claras. A improbidade um fenmeno mais amplo, que envolve no apenas os casos de corrupo, mas tambm outros ilcitos que deterioram a
probidade da Administrao pblica. Entretanto, o combate a ambos os
males uno, feito, principalmente, por meio da aplicao dos diplomas
legislativos repressores. A corrupo ilcito penal, enquanto os atos
de improbidade possuem natureza civil, prevista na Lei n 8.429/1992.
35 Confira-se, especialmente, o captulo XIII sobre a eficincia na Administrao Pblica. V. GALDINO, Flvio. Introduo teoria dos custos dos direitos: Direitos no nascem em rvores. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
36 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. 4. ed. rev. e ampl.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 54.
37 RAMOS, Andr de carvalho. op. cit., p. 5.
27
Como observaremos a seguir, alguns desses atos no se encaixam no

conceito de corrupo.
3 Os Atos de improbidade
A improbidade administrativa consiste na violao probidade administrativa que abrange os princpios da administrao pblica, como
a moralidade administrativa e os deveres ticos de probidade, como a
boa-f, a lealdade, entre outros. O art. 37, 4, CF/1988, estabeleceu
para os atos de improbidade, sem prejuzo da ao penal cabvel, severas
sanes, tais como a suspenso dos direitos polticos a perda da funo
pblica, a indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao errio. A forma
e gradao dessas sanes, por expressa disposio constitucional, ficou
a cargo do Legislador.
A Lei n 8.429/1992, em linhas gerais, positivou trs espcies de
improbidade administrativa: (i) decorrente de ato ilcito, (ii) de leso ao
errio e (iii) de atos ou omisses que atentem contra nos princpios da
administrao. Cabe ressaltar que o rol de atos de improbidade enunciado pelo diploma exemplificativo, sendo o elenco previsto nos arts. 9,
10 e 11 e detalhado nos incisos seguintes a partir da enumerao das
hipteses mais frequentes.
Prevista de forma genrica no caput do art. 9 e mais detalhadamente nos incisos I a X do mesmo artigo, a primeira espcie decorre do
enriquecimento ilcito, obtido por meio de uma vantagem patrimonial
indevida praticada por agentes pblicos ou terceiros que concorreram
para a prtica do ato. Certos juristas apontam o enriquecimento ilcito
como o mais grave tipo de improbidade,38 pois revela manifestamente
um comportamento do agente pblico ou do terceiro beneficiado direcionada a afrontar a coisa pblica. Algumas hipteses previstas nos
incisos do art. 9 demonstram exatamente isso, por exemplo, a aquisio
de bens em montante superior renda (art. 9, VII) e incorporao ou
38 FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios Lei n 8.429/92 e legislao

complementar. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2009. p. 82. GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco.
Improbidade administrativa. 4. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 285.
28
uso de rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das

entidades pblicas (art. 9, XI e XII).
A segunda, e mais polmica hiptese de improbidade administrativa, est prevista no art. 10 da mesma lei a leso ao errio pblico.39
Esta leso pressupe a perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao40 dos bens ou haveres das entidades da Administrao direta ou indireta. So 13 as espcies de ato de improbidade
que causam leso ao errio, previstas nos incisos. interessante notar
que as condutas do art. 9, causadoras de enriquecimento ilcito, em
sua maioria, conduzem a um dano ao patrimnio pblico. Afinal, agente
pblico obtm vantagens econmicas custa do patrimnio pblico,
cuja perda, prejuzo ou retirada dever ser recomposta, a despeito das
demais sanes.41
difcil pensar numa situao que gere enriquecimento ilcito,
mas no cause leso ao errio. O exemplo ainda assim, possvel: o
caso do servidor que recebe propina para agilizar determinado pedido
ou processo feito pelo administrado. Nessa situao, ocorreu efetivo
enriquecimento ilcito, para os efeitos legais (art. 9), sem um dano
econmico direto ao errio.42
O art. 10 carrega, de fato, a hiptese mais polmica de improbidade,
porque o legislador, intencionalmente ou por descuido, acabou empregando apenas com um termo, a culpa, sem um pargrafo ou dosimetria
especfica das sanes para a modalidade culposa de improbidade, dando
ensejo controvrsia sobre a constitucionalidade dessa. A previso da
conduta dolosa no objeto de muitos questionamentos. O problema
39 Cabe ressaltar, nesse ponto, que o art. 21, I, da Lei de Improbidade Administrativa dispensa a
efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico para a aplicao das sanes previstas no art. 12,
da mesma Lei. Pela sistemtica do art. 10, tal dispensa no se aplica, pois necessria a efetiva
violao ao patrimnio pblico-financeiro ao errio. Nesse sentido, V. PAZZAGLINI FILHO, Marino.
Lei de Improbidade administrativa comentada. So Paulo: Atlas, 2007. p. 78.
40 Dentro do contexto da norma, perda patrimonial quer dizer decrscimo, privao, desfalque de
bens e haveres pblicos. Desvio significa descaminho, desvirtuamento do destino legal de coisa pblica. Apropriao consiste no assenhoramento, tomar como prpria (apoderar-se de) coisa pblica.
Malbaratamento expressa a dissipao, a venda por preo irrisrio de bem pblico. Dilapidao desperdcio, esbanjamento, debarate de recursos pblicos. PAZZAGLINI FILHO, Marino. Op. cit., p. 78.
41 FIGUEIRDO, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios Lei 8.429/92 e legislao complementar. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 95.
42 Contudo, rigorosamente no houve [...] prejuzo ao errio, mas prejuzo moralidade administrativa, e especialmente probidade. FIGUEIRDO, Marcelo. Op. cit., p. 96.
29
reside na modalidade culposa em razo de uma escolha pblica pouco

clara, apenas en passant por uma palavra. Essa escolha legislativa rende merecidas crticas e acentuadas controvrsias, inclusive, como dito,
sobre a constitucionalidade do dispositivo. Ser realizada uma anlise
mais detida em um tpico prprio do trabalho, mais adiante.
A terceira espcie de improbidade administrativa, nos termos do
art. 11, Lei n 8.429/1992, decorre de atos ou omisses que atentem
contra os princpios da administrao, discriminados igualmente no
caput do art. 37, CF/1988. Note-se que no se trata de qualquer violao
a um ou alguns princpios da administrao pblica, mas sim daquela,
como dispositivo define, que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies.
O primeiro aspecto importante de se destacar o carter exemplificativo do rol estabelecido pelos artigos citados. Essa premissa pode
ser conferida (i) pela expresso notadamente nos caputs dos artigos
citados e (ii) pela redao dos prprios artigos, especialmente a do art.
11 que tipificou o atentado aos princpios da administrao como ato
de improbidade. Dessa maneira, todo o ato de improbidade constituir
uma violao a um princpio constitucional administrativo. Alm disso,
como considerado acima, as condutas que causam enriquecimento ilcito, geralmente envolvem dano ao errio (art. 10). A simbiose entre as
condutas flagrante.
Duas tcnicas foram empregadas pelo legislador. De um lado, especificam-se determinadas condutas nos incisos dos artigos, como modelos
mais comuns de improbidade e titulares de natureza exemplificativa
dos conceitos trazidos no caput. De outro, mantida a possibilidade de
identificao de outros atos de improbidade, pela abertura proposta pelo
caput. Segundo Emerson Garcia,
[...] no caput dos dispositivos tipificadores da improbidade, tem-se
a utilizao de conceitos jurdicos indeterminados, apresentando-se
como instrumento adequado ao enquadramento do infindvel nmero
de ilcitos passveis de serem praticados, os quais so frutos inevitveis da criatividade e do poder de improvisao humanos.43
43 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. 4. ed. rev. e ampl.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 230.
30
Conforme o autor, a prova da ocorrncia do ato de improbidade depende da demonstrao de incompatibilidade da conduta com os princpios regentes da atividade estatal.44 Apenas em segundo momento,
volta-se subsuno da conduta aos tipos do art. 9 ou 10. Mesmo
que o agente no se enquadre exatamente nas espcies desses artigos,
poder ser punido pelas sanes que previstas para o art. 11. Em outra
situao, a conduta pode ser enquadrada como enriquecimento ilcito
e dano ao errio, ao mesmo tempo. Para resolver essa suposio, deve
ser buscada a real inteno do sujeito ativo. Por exemplo, se o objetivo
era se enriquecer, ento, a leso causada ao errio foi secundria e a
sano a ser aplicada a prevista para o art. 9 (ato de improbidade por
enriquecimento ilcito).45
Um segundo aspecto a ser abordado a questo dos terceiros como
sujeitos dos atos de improbidade. Os sujeitos passivos da improbidade
so agentes pblicos,46 servidores ou no, conforme dispe o art. 1,
caput, da Lei n 8.429/92. O art. 3, de modo mais incisivo, determina
que mesmo quem no seja agente pblico, mas concorra ou induza a
prtica do ato ou se beneficie dele, ser abrangido pela lei. O terceiro
externo a Administrao, em razo disso, as sanes sero aplicadas,
no que couber, no havendo, por exemplo, a perda da funo pblica.
Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, as condutas previstas no
art. 3 pressupe o dolo do terceiro, ou seja, s pode ser responsabilizado se tinha cincia da ilicitude da vantagem. Em suas palavras:
A conduta mproba no genericamente a de prestar auxlio ao
agente, mas sim a de induzir ou concorrer. O sentido de induzir o
de instilar, plantar, incutir em outrem a ideia do ilcito (que antes
no existia); concorrer, por sua vez, significa participar do ilcito,
44 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Op. cit., p. 283.

45 Segundo Emerson Garcia, a prpria redao do art. 12 da Lei n 8.429/1992 ao estabelecer as
sanes resolve o problema da conjuno dos artigos 9 e 10, prevendo ressarcimento integral do
quando houver nos casos de enriquecimento ilcito e perdas de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se ocorrer essa circunstancia no caso do art. 10 (leso ao errio). GARCIA,
Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Op. cit., p. 285.
46 O art. 2 da Lei n 8.429/92 define agente pblico. Art. 2. Reputa-se agente pblico, para
os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por
eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo,
mandato, cargo, emprego, funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.
31
prestando auxlio material ao agente. Tendo-se referido apenas a tais

condutas, no constitui ato de improbidade o fato de o terceiro
instigar o agente prtica do ilcito; instigar, como se sabe, tem o
sentido de incentivar, fomentar, estimular o agente (que j se preordenara ao ilcito). Tratando-se de condutas suscetveis de punio,
no podem os termos que as expressam ser objeto de interpretao
ampliativa. [...] Demais disso, tal conduta, como vimos, pressupe
dolo, elemento subjetivo incompatvel com a responsabilidade de
pessoa jurdica.47
Dentre as inmeras questes polmicas, extradas da Lei n 8.429/

1992, destaca-se a possibilidade a modalidade culposa de improbidade, ou, em outros termos, sobre a (im)prescindibilidade o elemento
subjetivo do dolo para a formao do tipo dos atos de improbidade.
Dolo e culpa so institutos emprestados do direito penal, aplicveis
por analogia Lei de Improbidade. O dolo pode ser direto ou eventual.
O primeiro ocorre quando o agente dirige sua conduta para um resultado
ilcito, a partir de sua livre e consciente vontade. O segundo, quando o
agente assume o resultado por sua conduta livre e consciente. Na culpa,
o agente no dirige a sua conduta a um resultado ilcito, mas este
alcanado, pois sua ao foi descuidada. No houve em seu agir a diligncia, prudncia ou percia que devem ser observadas pela sociedade.
Na culpa, diferente do dolo, no h previso, pelo sujeito ativo, do resultado. Como bem explica Nelson Hungria, No dolo, ao (ou omisso)
e resultado so referveis vontade; na culpa, de regra, somente a ao
(ou omisso).48
Conceituadas e contextualizadas a corrupo e a improbidade,
possvel notar que as teorias explicativas, analisadas anteriormente,
apontam para diferentes caminhos de proteo da coisa pblica. Se as
escolhas pblicas forem bem feitas, a tendncia se diminuir consideravelmente a margem de risco para a improbidade administrativa (public
choice). A medida que as sanes so claras e efetivas para aqueles
que tentam obter da coisa pblica vantagens ilcitas, enriquecendo ou
47 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2009, p.1020-1.
48 HUNGRIA, Nelson. Comentrios ao cdigo penal. Volume I. Tomo II. Rio de Janeiro: Forense,
1983. p. 90.
32
violando princpios da Administrao Pblica, os caadores de renda

tendem a desistir das manobras ilegais e a se manter na legalidade (rent
seeking). Por fim, a eficincia no exerccio das competncias do Estado
e o controle da atividade dos agentes pblicos conduzem a patamares
de desvios, corrupo e improbidade desprezveis ou mais aceitveis
(gerencialismo).
O problema central, apontado pelo texto a seguir, que as escolhas pblicas e as sanes no se encontram claramente definidas na
improbidade culposa, como revela uma jurisprudncia conflitante entre
as Turmas do Superior Tribunal de Justia e uma doutrina permeada por
quatro correntes doutrinrias diferentes a respeito do tema. Diante de
tamanho desacordo, a aplicao uniforme do instituto pelo Judicirio e
a represso da improbidade administrativa ficam fragilizadas. As reflexes e proposies das linhas a seguir procuram justamente solucionar
essa problemtica que envolve a modalidade de culposa da improbidade
a partir do olhar das trs teorias: (i) escolhas pblicas mais claras sobre
o que ser punvel na modalidade culposa; (ii) sanes melhor definidas
para a modalidade culposa, estabelecendo o que ou no constitucional; (iii) determinao mais clara de quais so os erros por culpa grosseiros ou inaceitveis numa Administrao proba e democrtica. Com
essas preocupaes, procura-se analisar criticamente o comportamento
da jurisprudncia e da doutrina sobre a modalidade de improbidade
para, em seguida, propor solues.
4 A modalidade culposa de improbidade na

jurisprudncia brasileira
No mbito Superior Tribunal de Justia (STJ), existe profunda divergncia sobre a necessidade de dolo para configurar a improbidade
administrativa, notadamente entre a Primeira e a Segunda Turma, dependendo inclusive da hiptese de improbidade ventilada (enriquecimento ilcito, dano ao errio ou violao aos princpios da administrao).
A Primeira Turma, de incio, fixou o entendimento de que imprescindvel comprovar do elemento subjetivo dolo ou culpa para a
33
configurao do ato de improbidade.49 Do contrrio, aplicar-se-ia a tese

da responsabilidade objetiva, o que no compatvel com a matria de
improbidade, segundo a maioria dos Ministros da Turma. Se o ato praticado pelo agente pblico decorrer de inabilidade de inexperincia no
se pode aplicar as sanes de improbidade administrativa previstas na
legislao especfica. O objetivo da Lei n 8.429/1992 punir o mprobo
e no o inexperiente. A presena do elemento subjetivo dolo ou culpa
reafirmada em fragmentos dos acrdos de julgados da primeira Turma:
[...] a configurao de qualquer ato de improbidade administrativa
exige a presena do elemento subjetivo na conduta do agente pblico,
pois no admitida a responsabilidade objetiva em face do atual
sistema jurdico brasileiro, principalmente considerando a gravidade
das sanes contidas na Lei de Improbidade Administrativa (LIA).50
(grifo nosso)
A jurisprudncia desta Corte j se manifestou no sentido de que se
faz necessria a comprovao dos elementos subjetivos para que
se repute uma conduta como mproba (dolo, nos casos dos artigos
11 e 9 e, ao menos, culpa, nos casos do artigo 10), afastando-se
a possibilidade de punio com base to somente na atuao do mal
administrador ou em supostas contrariedades aos ditames legais referentes licitao, visto que nosso ordenamento jurdico no admite a
responsabilizao objetiva dos agentes pblicos.51 (grifo nosso)
A Segunda Turma do STJ, por sua vez, permeada por dissensos. Os

acrdos relatados pelo Ministro Castro Meira, em geral, no que tange
49 Vale ressaltar que existem decises da Segunda Turma do STJ tambm nesse sentido. Exemplificativamente, confira-se esta: STJ, Segunda Turma, REsp 1.021.851-SP, Rel. Min. Eliana Calmon,
J.12.8.2008. Informativo n 363: Quanto ao ato de improbidade, a Turma reiterou que, para sua
configurao, necessria a presena do elemento subjetivo (dolo ou culpa), tal como identificado e explicitado pelas instncias ordinrias, excepcionada apenas a hiptese do art. 11
da Lei de Improbidade Administrativa (grifo acrescentado). No mesmo sentido, ainda, esto os
precedentes do TCU: Deciso 215, DO 21/5/1999; do STJ: REsp 861.566-GO, DJ 23/4/2008; REsp
944.295-SP, DJ 18/9/2007; REsp 737.972-PR, DJ 3/8/2007; REsp 199.478-MG, DJ 8/5/2000; REsp
226.863-GO, DJ 4/9/2000, e REsp 154.128-SC, DJ 18/12/1998.
50 STJ, Primeira Turma, REsp 875.163-RS, Rel. Min. Denise Arruda, J. 19.5.2009. Informativo n 395.
51 STJ, Primeira Turma, REsp 997564 / SP, Rel. Min. Benedito Gonalves, J. 18.03.2010, DJe
25.03.2010. No mesmo sentido: STJ, Primeira Turma, REsp 604151 / RS, Rel. Min. Jos Delgado, Rel.
P/ Acrdo Min. Teori Albino Zavascki. J. 25.04.2006, DJ 08.06.2006; STJ, Primeira Turma, REsp
939.142-RJ, Rel. originrio Min. Francisco Falco, Rel. para acrdo Min. Luiz Fux, J. 21.8.2007.
Informativo n 328 Perodo: 20 a 24 de agosto de 2007; STJ, Primeira Turma, REsp 727.131-SP, Rel.
Min. Luiz Fux, J. 11.3.2008. Informativo n 348 Perodo: 10 a 14 de maro de 2008; STJ, Primeira
Turma, REsp 909446 / RN, Rel. Min. Luiz Fux, J. 06.04.2010, DJe 22.04.2010 ; STJ, Primeira Turma,
REsp 758639 / PB, Rel. Min. Jos Delgado, J. 28.03.2006, DJ 15.05.2006.
34
hiptese do art. 11 da Lei de Improbidade (violao aos princpios da

administrao pblica), aplicam a tese da responsabilidade objetiva,
reconhecendo a existncia de improbidade independentemente de dolo
ou culpa. Significa que, para essa corrente, a violao legalidade j
caracterizaria improbidade. Confira-se:
A leso a princpios administrativos contida no art. 11 da Lei n 8.429/
92 no exige dolo ou culpa na conduta do agente, nem prova da leso
ao errio pblico. Basta a simples ilicitude ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato de improbidade.52 (grifo nosso)
O ato de improbidade constatado de forma objetiva, independentemente de dolo ou de culpa e punido em outra esfera, diferentemente da via penal, da via civil ou da via administrativa. [...] Diante das
Leis de Improbidade e de Responsabilidade Fiscal, inexiste espao para
o administrador desorganizado e despreparado.53 (grifo nosso)
Vale ressaltar que, ainda no mbito da Segunda Turma, tal posicionamento no pacfico. Alguns Ministros tm entendido pela necessidade de comprovao do elemento subjetivo para restar configurada
a improbidade, conforme comprovam alguns acrdos. Por exemplo, o
trecho da seguinte deciso:
Lei n 8.429/92. Fixao do mbito de aplicao. Perspectiva teleolgica. Artigos 15, inc. V, e 37, 4, da CF. O ato de improbidade, a
ensejar a aplicao da Lei n 8.429/92, no pode ser identificado
to somente com o ato ilegal. A incidncia das sanes previstas
na lei carece de um plus, traduzido no evidente propsito de auferir
vantagem, causando dano ao errio, pela prtica de ato desonesto,
dissociado da moralidade e dos deveres de boa administrao, lealdade
e boa-f.54 (grifo nosso)
52 STJ, Segunda Turma, REsp 826678 / GO, Rel. Min. Castro Meira, J. 5.10.2006, DJ 23.10.2006.
No mesmo sentido: STJ, Segunda Turma, REsp 287728 / SP, Rel. Min. Eliana Calmon, J. 02.09.2004,
DJ 29.11.2004; STJ, Segunda Turma, REsp 617851 / MG, Rel. Min. Eliana Calmon, J. 06.12.2005,
DJ 19.12.2005;
53 STJ, Segunda Turma, REsp 708170 / MG, Rel. Min. Eliana Calmon, J. 06.12.2005, DJ 19.12.2005.
54 STJ, Segunda Turma, REsp 269683 / SC, Rel. Min. Laurita Vaz, Rel. P/ Acrdo Ministro Paulo
Medina, J. 06.08.2002, DJ 03.11.2004. No mesmo sentido: STJ, Segunda Turma, REsp 534575 / PR,
Rel. Min. Eliana Calmon, J. 09.12.2003, DJ 29.03.2004; STJ, Segunda Turma, REsp 621415 / MG,
Rel. Min. Eliana Calmon, J. 16.02.2006, DJ 30.05.2006; STJ, Segunda Turma, REsp 626034 / RS, Rel.
Joo Otvio de Noronha, J. 28.03.2006, DJ 05.06.2006.
35
Em relao ao art. 10 da Lei n 8.429/1992, a questo mais delicada no que tange a possibilidade de ato de improbidade na modalidade
culposa. A controvrsia reside no caput do dispositivo que expressamente prev conduta dolosa ou culposa como ato de improbidade que cause
leso ao errio.
A Primeira Turma do STJ exige a comprovao do elemento subjetivo, como visto, sendo que a culpa s cabe quanto aos casos previstos no
art. 10. Nos termos do acrdo:
Embora meream acirradas crticas da doutrina, os atos de improbidade do art. 10, como est no prprio caput, so tambm punidos
ttulo de culpa, mas deve estar presente na configurao do tipo a
prova inequvoca do prejuzo ao errio.55
As condutas tpicas que configuram improbidade administrativa esto
descritas nos arts. 9, 10 e 11 da Lei 8.429/92, sendo que apenas
para as do art. 10 a lei prev a forma culposa. Considerando que,
em ateno ao princpio da culpabilidade e ao da responsabilidade
subjetiva, no se tolera responsabilizao objetiva e nem, salvo
quando houver lei expressa, a penalizao por condutas meramente culposas, conclui-se que o silncio da Lei tem o sentido
eloquente de desqualificar as condutas culposas nos tipos previstos nos arts. 9. e 11.56 (grifo nosso)
A controvrsia sobre a modalidade culposa do art. 10 no debatida

frontalmente na Segunda Turma do STJ em relao aos acrdos que
afirmam ser aplicvel a responsabilidade objetiva para se configurar o
ato de improbidade. Nesses julgados, mesmo que o agente pblico no
tenha agido com intento (dolo) ou com negligncia (culpa), o fato pode
ser tipificado como um ato de improbidade, caso lese o princpio da
legalidade.
No mbito do Supremo Tribunal Federal, a controvrsia no surge de
forma ntida. No h como definir claramente qual a posio adotada em
relao a cada uma das controvrsias apontadas acima. No entanto, em
55 STJ, Segunda Turma, REsp 842428 / ES, Rel. Min. Eliana Calmon, J. 24.04.2007, DJ 21.05.2007.
56 STJ, Primeira Turma, REsp 751634 / MG, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, J. 26.06.2007, DJ
02.08.2007. No mesmo sentido: STJ, Segunda Turma, REsp 842.428-ES, Rel. Min. Eliana Calmon, J.
24.4.2007. Informativo n 318 Perodo: 23 a 27 de abril de 2007; STJ, Primeira Turma, REsp 751634
/ MG, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, J. 26.06.2007, DJ 02.08.2007.
36
deciso que teve o seguimento negado, o Ministro Cezar Peluso sinalizou

no sentido de que o dolo ou m-f constitui um pressuposto da improbidade administrativa. O caso envolvia a aplicao do art. 11 da Lei
n 8.429/1992 atos de improbidade administrativa que atentam contra
os princpios da Administrao Pblica. Para que a conduta do agente
estar em desacordo com tais princpios seria necessria que tenha sido
praticada com m-f. Dessa forma, aplicar-se-ia a responsabilidade subjetiva. Como se extrai do acrdo:
[...] In casu, no restou comprovado nos autos que o apelado teve a
inteno e vontade consciente de violar os princpios bsicos da
administrao pblica citados pelo apelante (legalidade, moralidade e impessoalidade). Ao contrrio, no verifico a ocorrncia de
violao a nenhum princpio da administrao.57 (grifo nosso)
A jurisprudncia dos Tribunais Estaduais retrata a controvrsia existente no STJ. No Tribunal Estadual do Rio de Janeiro (TJRJ), a maioria
dos acrdos, determina que haja dolo e a m-f para caracterizao da
improbidade administrativa. Outros poucos acrdos desse Tribunal se
expressam em sentido contrrio, dispensando o elemento subjetivo. Para
exemplificar essa corrente minoritria, veja-se:
O que se tutela nesta demanda o princpio da legalidade administrativa contida no art. 11 da Lei 8429/92 cuja violao importa em
hiptese autnoma de improbidade, independentemente de prova do
dolo na conduta do agente.58
57 STF. RE 589784/MS. Rel. Min. Cezar Peluso. J. 23.01.2010. DJe-029 17/02/2010. Nesse sentido:
TJRJ. 9 Cmara Cvel, Apelao n 0000861-81.2007.8.19.0051 (2009.001.64999). DJ 23 fev 2010.
Rel. Des. Roberto de Abreu e Silva; TJRJ. 16 Cmara Cvel. Apelao n 0003400-38.2007.8.19.0045
(2009.001.38314). DJ 01 dez 2009. Rel. Des. Mauro Dickstein; TJRJ. 2 Cmara Cvel. Apelao
n 0000203-64.2008.8.19.0005 (2009.001.28040). DJ 26 ago 2009. Rel. Des. Heleno Ribeiro P
Nunes; TJRJ. 4 Cmara Cvel, Apelao n 0000916-63.2004.8.19.0010 (2008.001.61095). DJ
31 mar 2009. Rel. Des. Mario dos Santos Paulo; TJRJ, 1 Cmara Cvel, Apelao n 000232553.2005.8.19.0038 (2008.001.12876). DJ 10 fev 2009. Rel. Des. Fabio Dutra; TJRJ. 9 Cmara Cvel.
Apelao n 043079-42.2005.8.19.0004 (2008.001.02586). DJ 01 jul 2008. Rel. Des. Renato Simoni;
TJRJ. 20 Cmara Cvel. Apelao n 0024976-93.2005.8.19.0001 (2007.001.66755). DJ 05 mar
2008. Rel. Des. Letcia Sardas.
58 TJRJ, Nona Cmara, Apelao n 0007844-31.2005.8.19.0063 (2008.001.00325), Rel. Des.
Roberto de Abreu e Silva, J. 27.05.2008; TJRJ, Nona Cmara Cvel, Apelao n 000784431.2005.8.19.0063 (2008.001.00325), Rel. Des. Roberto De Abreu e Silva, J. 01.07.2008.
37
No Tribunal do Distrito Federal (TJDF), a presena do elemento

subjetivo (dolo ou culpa) imprescindvel, caracterizando-se a responsabilidade subjetiva do agente.59 O mesmo se passa no Tribunal do Rio
Grande do Sul (TJRS), no qual h vrios acrdos cuja inexistncia do
dolo ou culpa do administrado levou impossibilidade de acolhimento
do pedido em ao de improbidade.60
Em relao constitucionalidade modalidade culposa de improbidade, alguns acrdos do TJRS enfrentaram a questo. Em um deles, o ato
de improbidade que havia decorrido de culpa, por negligncia do agente,
serviu para atenuar a aplicao das sanes previstas no art. 12, II, Lei
n 8.429/1999. Veja-se:
Para atender proporcionalidade, a cumulao das sanes previstas
no incido II do art. 12 da LIA deve atender gravidade do fato, e a
graduao deve atender extenso do dano e ao proveito patrimonial
do agente. Ainda, deve-se considerar a intensidade do elemento volitivo. [...] Caso em que no houve dolo na prtica dos atos mprobos,
a culpa foi decorrente de negligncia, com escassa m-f, o valor do
montante do dano no elevado, e no houve proveito patrimonial
dos agentes. Aplicao to somente da penalidade de ressarcimento
do dano. [...]61
Em outro acrdo, a Terceira Cmara Cvel do TJRS entendeu desnecessria a comprovao do dolo, sendo suficiente a da culpa para a
caracterizao do ato de improbidade, levando em considerao a redao da clusula geral do art. 5 da Lei n 8.429/1992. Este artigo
prev o ressarcimento em ao ou omisso, dolosa ou culposa, que
tenha causado leso ao patrimnio pblico as hipteses de leso so
estabelecidas justamente pelo art. 10, do mesmo diploma, que previu a
modalidade culposa.62
59 TJDF. Conselho Especial. Inq n 2001 00 2 003536-6. DJU 14 abr 2003. Rel. Juiz Vaz de Mello;
TJDF. Conselho Especial. Inq n 2001 00 2 003536-6. DJU 14 abr 2003. Rel. Juiz Vaz de Mello.
60 TJRS. 21 Cmara Cvel. Apelao Cvel n 70022562425. DJ 09 jun 2010. Rel.Juiz Francisco Jos
Moesch. TJRS. 1 Cmara Cvel. Apelao Cvel n 70032176844. DJ 26 mai 2010 Rel. Juiz Carlos
Roberto Lofego Canibal. TJRS. 1 Cmara Cvel. Apelao Cvel n 70025681313. DJ 16 dez 2009
Rel. Juiz: Jorge Maraschin dos Santos.
61 TJRS. 2 Cmara Cvel. Apelao Cvel n 70031746894. DJ 31 mar 2010. Rel. Denise Oliveira Cezar.
62 Conduta lesiva ao patrimnio pblico para a qual concorreram o Coordenador Regional de
Sade a quem cabia zelar pela regularidade da cedncia, especialmente para que fosse aferida
38
5 A modalidade culposa de improbidade

na doutrina nacional
A doutrina advoga pela imprescindibilidade da comprovao do
elemento subjetivo, lato sensu, do agente pblico ou terceiro, para alm
da conduta de mproba e do resultado. Dessa maneira, rejeitam a responsabilidade objetiva em matria de improbidade administrativa. Existem,
especificamente quanto modalidade culposa, pelo menos, quatro correntes a respeito dos atos de improbidade. As correntes entendem pela:
(i) constitucionalidade; (ii) constitucionalidade com ressalvas; (iii) inconstitucionalidade; e (iv) impreciso legislativa da modalidade culposa
do ato de improbidade.
A primeira corrente defende a constitucionalidade da modalidade culposa do ato de improbidade do art. 10, da Lei n 8.429/1992.
Entende que o dolo no foi exigido expressamente pelo artigo 37, 4,
CF/1998, no sendo essencial para todo e qualquer espcie de improbidade. Dessa forma, estaria dentro do mbito de conformao do legislador ordinrio estabelecer a modalidade culposa e foi o que fez para as
hipteses do art. 10, da Lei n 8.429/1992.
O elemento subjetivo dolo pressuposto indispensvel para a improbidade estabelecido para os casos de enriquecimento ilcito (art.
9) e como violao aos princpios da Administrao Pblica (art. 11),
enquanto pode ser o dolo ou culpa em relao improbidade que causa
dano ao errio (art. 10).63, 64 O elemento subjetivo integra a tipicidade
a efetividade do servidor, bem como o Delegado Regional de Sade Adjunto que emitiu parecer
favorvel a cedncia, mesmo ciente da irregularidade da situao funcional do servidor cedido,
ambos incorrendo em ato de improbidade administrativa na modalidade culposa. Trecho de TJRS.
3 Cmara Cvel. Apelao Cvel n 70030114714. DJ 29 nov. 2009. Rel. Des. Matilde Chabar Maia.
Juris 2009, p. 1022-6.
64 No mesmo sentido, V. MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislao constitucional. So Paulo: Atlas, 2007. p. 2759: conduta dolosa ou culposa do agente: para
a tipificao de um ato de improbidade descrito no art. 10 no se exige a existncia da vontade
livre e consciente do agente em realizar qualquer das condutas dele descritas, responsabilizando-se tambm o agente cuja conduta, por imprudncia, negligncia ou impercia, adque-se quelas
previstas no art. 10. Portanto, somente nos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10
da Lei n. 8429/92 caracterizados pela existncia de leso ao errio pblico permite-se tanto
a conduta dolosa quanto a culposa. No mesmo sentido: FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislao e jurisprudncia. So Paulo: Atlas, 2007. PAZZAGLINI
FILHO, Marino. Lei de Improbidade administrativa comentada. So Paulo: Atlas, 2007. DECOMAIN,
Pedro Roberto. Improbidade administrativa. So Paulo: Dialtica, 2007.
39
dos atos de improbidade administrativa, sendo que a culpa s se aplica

aos do art. 10.65
Jos dos Santos Carvalho Filho, integrante dessa corrente, argumenta que o elemento subjetivo dolo pressuposto indispensvel para
a improbidade como enriquecimento ilcito (art. 9 da Lei n 8.429 de
1992) e como violao aos princpios da administrao pblica (art. 11),
enquanto o elemento subjetivo poderia ser com dolo ou culpa em relao improbidade como danos ao errio (art. 10).66 Veja-se:
O elemento subjetivo o dolo ou culpa, como consta do caput do dispositivo. Neste ponto o legislador adotou critrio diverso em relao
ao enriquecimento ilcito. verdade que h autores que excluem a
culpa, chegando mesmo a considerar inconstitucional tal referncia no mandamento legal. No lhes assiste razo, entretanto.
O legislador teve realmente o desiderato de punir condutas culposas de agentes, que causem danos ao errio. Alis, para no
deixar dvida, referiu-se ao dolo e culpa tambm no art. 5,
que, da mesma forma, dispe sobre prejuzos ao errio. Em nosso
entender, no colhe o argumento de que a conduta culposa no tem
gravidade suficiente para propiciar a aplicao de penalidade. Com
toda a certeza, h comportamentos culposos que, pela repercusso
que acarretam, tm maior densidade que algumas condutas dolosas. Alm disso, o princpio da proporcionalidade permite a perfeita
adequao da sano maior ou menor gravidade do ato de improbidade. O que se exige, isto sim, que haja comprovada demonstrao
do elemento subjetivo e tambm do dano causado ao errio. Tanto
quanto na improbidade que importa em enriquecimento ilcito, no
h ensejo para a tentativa.67 (grifo nosso)
No mesmo sentido, Pedro Roberto Decomain afirma que a culpa,

em sentido estrito (negligncia, impercia ou imprudncia), pode ser
tipificada como um ato de improbidade que causa prejuzo ao errio
(art. 10). Assim, [m]esmo que o dano ao Errio no seja impingido
65 FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: Doutrina, Legislao e Jurisprudncia. So Paulo: Atlas, 2007. p. 80.
Juris 2009, p.1022-6.
67 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Op. cit., Lumen Juris, 2009. p.1024.
40
propositalmente [...], a situao poder caracterizar-se como improbidade.68

O autor destaca a redao do inciso X, do art. 10, da Lei n 8.429/1992,69
que exige o comportamento negligente no trato do patrimnio pblico,
como uma situao evidente da modalidade culposa. Para o autor, o
agente pblico descuidado com o interesse pblico da Administrao
poder ensejar um ato de improbidade:
A ao descuidada, marcada pelo desinteresse na preservao daquilo
que pertence Administrao Pblica, que configura a improbidade.
E esse pouco caso pela coisa pblica insere-se tambm no terreno
da desonestidade. No com a marca do propsito de produzir desfalque patrimonial (como acontece em relao a outros incisos), mas
pelo menos com a marca da incria no exerccio da funo, produzindo com isso o dano que houvesse o agente atuado como deveria,
realizando o esforo com que o cargo lhe impunha para a preservao
do patrimnio pblico, no teria tido lugar. 70, 71 (grifo nosso)
A segunda corrente tambm admite a modalidade culposa de

improbidade prevista no art. 10. No entanto, acrescenta um requisito:
a gravidade da culpa. No qualquer culpa que torna apto o reconhecimento da improbidade. Apenas quando o agente pblico falta com
dever de cuidado objetivo ou comete ato eivado de culpa grave
que se poderia reconhecer a improbidade administrativa. Luiz Alberto
Ferracini, ao comentar o mencionado art. 10, explica que a improbidade
relaciona-se m-f para prejudicar o Poder Pblico. Segundo o autor,
68 DECOMAIN, Pedro Roberto. Improbidade administrativa. So Paulo: Dialtica, 2007. p. 109.

O autor cita ainda a frase de Hugo Nigro Mazzilli: O administrador negligente desonesto, violando
os princpios da eficincia e da lealdade.
69 Art. 10. X. agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz
respeito conservao do patrimnio pblico.
70 DECOMAIN, Pedro Roberto. Improbidade administrativa. So Paulo: Dialtica, 2007. p. 109.
71 Segundo Wallace Paiva Martins Jnior, diante das Leis de Improbidade e de Responsabilidade
fiscal inexiste espao para o administrador desorganizado e despreparado, no se podendo conceber que um Prefeito assuma a administrao de um Municpio sem a observncia das mais comezinhas regras de direito pblico. Cf. Probidade administrativa. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
p. 105. No mesmo sentido, Emerson Garcia afirma deve ser de novas reflexes o entendimento de
que a lei no pune o administrador incompetente, mas unicamente o desonesto, mxime quando se
constata a incluso do princpio da eficincia no rol constante do art. 37, caput da Constituio. Incompetncia e eficincia veiculam premissas conceituais que se excluem, no sendo suscetveis de
coexistir harmonicamente como vetores da atividade estatal. GARCIA, Emerson; ALVES, Roberto Pacheco. Improbidade administrativa. 4. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 49.
41
[n]a culpa seria a falta pelo agente pblico, de cuidado objetivo.

Em face disto, a observncia do dever de diligncia necessria e a
imprevisibilidade objetiva excluem a tipicidade do fato. A imprevisibilidade pessoal exclui a culpabilidade. Assim sendo, incidindo
ao agente pblico a imprevisibilidade dos elementos acima, o fato
ser atpico.72
Fbio Medina Osrio, por sua vez, mudando de posicionamento,

tambm passou a admitir a modalidade culposa de improbidade no art.
10, sob dois fundamentos, quais sejam, (i) a inexistncia de uma regra
geral que vede a improbidade a ttulo de culpa e (ii) a liberdade de que
dispe o legislador, democraticamente legitimado, para proceder a tal
regulamentao. Ainda assim, o jurista aborda o problema em termos
mais estreitos.
Inicialmente, explica que no qualquer leso ao errio, mas sim
uma leso grave que acarreta a improbidade, mesmo se desprovida de
dolo. A gravidade esmiuada, em seu texto, por uma srie de conceitos
como a eficincia funcional mnima, desvalor da conduta, desvalor do resultado, violao grosseira ao dever de cuidado objetivo,
leso ao bem jurdico tutelado e agresso grave cultura polticoadministrativa vigente. Em seguida, continua a explicao, afirmando
que a improbidade no o erro profissional dentro de uma margem
razovel, porque a Lei de improbidade procura punir agentes pblicos
inbeis, mas sim os desonestos. Justamente por isso, o reconhecimento
da improbidade culposa, segundo o autor, demanda um juzo valorativo
por meio de uma apreciao racional, razovel, proporcional e justa do
fato ilcito.73
Em relao corrente que admite a constitucionalidade da medida
com ressalva, devemos destacar a doutrina de Walter Claudius Rothenburg. O autor traz uma variao da segunda corrente ao estender a
aplicao da modalidade de culpa grave para as demais hipteses de
improbidade previstas nos artigos 9 e 11, tendo em vista a redao do
72 FERRACINI, Luiz Alberto. Improbidade administrativa: teoria, legislao, jurisprudncia e
prtica. Campinas: Aga Juris Editora, 2001. p. 86.
73 OSRIO, Fbio Medina. Teoria da improbidade administrativa: m gesto pblica, corrupo,
ineficincia. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 248-322.
42
art. 5,74 que se caracteriza como norma geral do microssistema (sic)

normativo estabelecido pela lei 8.429/92. O autor exemplifica esta
proposio com a redao art. 11, VII, que comportaria perfeitamente a
culpa do agente revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de
terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica
ou econmica capaz de afetar o preo da mercadoria, bem ou servio.
A extenso da aplicao da modalidade culposa tambm defendida
por Maria Goretti Dal Bosco, com a exceo de sua aplicao ao art. 9,
pois os atos que importam enriquecimento ilcito, por sua natureza,
no suportariam a culpa.75 A autora segue a posio de Marino Pazzaglini Filho ao escrever sobre a redao do art. 9, dizendo que esta no
comporta atos de negligncia, imprudncia ou impercia, conforme se
destaca no trecho:
todas as espcies de atuao suscetveis de gerar enriquecimento
ilcito pressupem a conscincia da antijuridicidade do resultado pretendido, alm do que, e impossvel supor que o agente desconhece a
proibio de se enriquecer s despesas do exerccio de atividade pblica, ou de permitir que, por ilegalidade de sua conduta, outro o faa.
No h pois enriquecimento ilcito imprudente ou negligente.76
(grifo nosso)
Apesar de negar a culpa para os casos do art. 9, Maria Goretti Dal

Bosco afirma que a aplicao perfeita ao art. 11. Em suas palavras:
[...] o art. 11 da Lei n 8.429/1992 dirigido aos agentes pblicos,
assim entendidos os especificados no art. 2 da Lei. Veja-se, ainda,
que a lei aqui considera tanto as aes, como as omisses do agente,
que importem em atos de improbidade atentatrios aos princpios
74 Art. 5. Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa ou culposa, do

agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do dano.
75 Segundo a autora a avaliao da modalidade culposa pelo juiz em relao ao art. 9 deve ser
feita com cautela, pois a culpa no pode ser usada como uma escapatria para o acusado em alguns casos. O exemplo dado foi o caso da Ministra Zlia Cardoso de Mello que se beneficiou de um
esquema de corrupo formado por Paulo Csar Farias. Este recebeu 800 mil dlares de empresas de
nibus e, no dia seguinte, a Ministra autorizou um aumento de 17,4 % do preo das passagens que
estavam congeladas. O valor foi revertido para uma reforma na casa da Ministra. A Ministra poderia
alegar culpa nesse caso para se beneficiar da atipicidade de sua conduta mproba.
76 DAL BOSCO, Maria Goretti. Responsabilidade do agente pblico por ato de improbidade. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 144.
43
constitucionais e violao de deveres que menciona. Assim, da

mesma forma que o art. 10, o 11 abrangem, tambm, a conduta
culposa, o que no ocorre no art. 9.77 (grifo nosso)
Em crtica a esse entendimento, Waldo Fzzio Jnior escreve sobre

a incoerncia da corrente da culpa grave. No teria sido a inteno
do legislador punir apenas nos casos de culpa grave as condutas do
art. 10 e, sobretudo, haveria impropriedade no uso desse termo. Interpretar como culpa grave a modalidade culposa prevista no caput do
art. 10 seria um equvoco, porque esta se iguala ao dolo. A equiparao
do dolo culpa grave feita por outros autores, igualmente.78 A conduta culposa do caput deve ser entendida como a falta de ateno evitvel
ao homem mdio. Nas palavras do autor,
O legislador, ao aludir culpa, certamente no se refere culpa grave,
uma vez que esta equiparada ao dolo, sendo, portanto, prescindvel,
porque a modalidade dolosa a regra, entre os atos de improbidade
administrativa.79
Outro autor a rejeitar a graduao de culpa, em certa medida,

Emerson Garcia. Seja a culpa leve, grave ou gravssima, a improbidade
poder ser verificada, conforme entende o autor. Qualquer que seja a
modalidade de culpa, o ato de improbidade subsiste, pois assim quis
o legislador ao disciplinar o art. 37, 4 por meio do art. 10 da Lei
n 8.249/1992. J para as hipteses dos arts. 9 e 11, em que no previu
a modalidade culposa, apenas o agente intencionado e que almejou o
resultado lesivo pode ser punido.
A defesa do autor, porm, admite a atipicidade em casos de culpa
leve, para as hipteses art. 10. Segundo sua doutrina, a culpa leve pode
levar no incidncia do tipo legal, desde que o ato praticado seja escusvel, por ser insignificante do ponto de vista da improbidade e, ainda,
77 DAL BOSCO, Maria Goretti. Op.cit, p. 145.

78 Cf. a doutrina de Carlos Roberto Gonalves. GONALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro.
So Paulo: Saraiva, 2010.
79 FAZZIO JNIOR, Waldo. Atos de improbidade administrativa: doutrina, legislao e jurisprudncia. So Paulo: Atlas, 2007. p. 82.
44
se a previsibilidade em relao ao dano fosse de difcil percepo ao

homem mdio.80 Para o autor,
os graus da culpa podem ser teis por ocasio da verificao do grau
de proporcionalidade que deve existir entre ato e sano, bem como
para os fins de dosimetria desta.81
A terceira corrente defende a inconstitucionalidade da modalidade culposa de improbidade administrativa e sugere uma interpretao
do art. 10, conforme o artigo 37, 4, CF/1988. De incio, argumenta-se
que o conceito de Improbidade Administrativa est delineado implicitamente no referido artigo da Constituio. A improbidade no seria a
simples violao ordem jurdica ou a legalidade. Para ser considerado
mprobo, faz-se necessria uma ofensa moralidade administrativa, que
resulte em enriquecimento ilcito, obteno de vantagem para si ou
outrem ou que cause dano ao errio. Do contrrio, no se justificariam
as pesadas sanes definidas na prpria Constituio e delimitadas pela
Lei n 8.429/1992.
Os autores, que endossam a terceira corrente, admitem apenas a
conduta dolosa, ou seja, a vontade deliberada do agente pblico, como
tipificadora do ato de improbidade. Do contrrio, teramos um ato culposo violador da moralidade e, mesmo, da legalidade, mas que no
qualificado como mprobo.82 Nesse Sentido, Benedicto Pereira Porto Neto
e Pedro Paulo de Rezende Porto Filho concluem que:
A Constituio Federal (bem como a legislao infraconstitucional)
exige como elemento do tipo improbidade administrativa a inteno
de praticar a ilegalidade. Elemento subjetivo , portanto, requisito
80 Emerson Garcia define as modalidades de culpa com base na previsibilidade do evento danoso.
A culpa gravssima definida como a ausncia de previso de um evento que o seria por qualquer
homem normal; a culpa leve consiste no evento que s poderia ser previsto com o emprego de
uma diligncia incomum, prpria daqueles que exercem atividades que pressupem um maior grau
de discernimento e a culpa grave, por sua vez, se consubstancia na no previsibilidade do evento
que o seria pelos homens diligentes e responsveis, qualidade esta indissocivel dos gestores da
coisa pblica. GARCIA, Emerson; ALVES, Roberto Pacheco. Improbidade administrativa. 4. ed.
rev. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 269
81 GARCIA, Emerson; ALVES, Roberto Pacheco. Op. cit., p. 270.
82 MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O limite da improbidade administrativa o direito dos
administrados dentro da lei 8.429/1992. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 1. ed, 2004. p. 214.
45
inafastvel para tipificao da conduta punvel na forma da Lei 8.429,

de 1992. [...]
Um exemplo mais radical: tambm seria ato de improbidade, na

viso estreita contestada, o ato de servidor que, desrespeitando normas
de trnsito com outro veculo, causando danos ao errio; a simples inobservncia das normas de trnsito, alis, j representaria ilegalidade, e,
por tanto, ato de improbidade.
Interpretao dessa ordem levaria a uma concluso absurda: o administrador pblico que se utilizasse de sua competncia para invalidar
seu prprio ato estaria confessando sua conduta mproba e, via de
consequncia, expondo-se s pesadas sanes constitucionais e legais.
[...]
Em resumo, a vontade do agente, o fim por ele almejado, fundamental para a caracterizao do ato de improbidade.83(grifo nosso)
Outro argumento utilizado para restringir a improbidade modalidade culposa a figura da boa-f. Se o agente atuou com boa-f, sem a
inteno de lesar o errio, no pode sofrer as mesmas pesadas sanes
aplicveis ao agente desonesto e mprobo. De forma incisiva defende
Mauro Roberto Gomes de Mattos,
No pode o legislador querer desnaturar a figura da boa-f ou da falta
de inteno de lesar o ente pblico, para consider-la, em igualdade
de condies, com aquelas situaes caracterizadoras da devassido
do agente pblico desonesto que traz no seu esprito intenes impuras e imorais reveladas na vontade de fraudar o errio.84
No mesmo sentido, escreve Marcelo de Figueiredo ao afirmar que

faltou ao legislador inconstitucional a devida considerao ao princpio
da razoabilidade quando considerou qualquer ao culposa, que importe
83 PORTO NETO, Benedicto Pereira e PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Violao ao dever de
licitar e a improbidade administrativa. In: BUENO, Cssio Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo de
Rezende (Orgs.). Improbidade administrativa questes polmicas e atuais. So Paulo: Malheiros,
2003. p. 115-6.
84 MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O limite da improbidade administrativa o direito dos
administrados dentro da Lei 8.429/1992. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 1. ed., 2004. p. 215.
46
em leso ao errio, como um ato de improbidade administrativa. O autor supe o exemplo do agente que causa uma pequena leso ao errio
involuntariamente, por meio de uma omisso culposa, as sanes aplicveis seriam desproporcionais. Maria Goretti Dal Bosco tambm segue
o ensinamento do autor: Se no for inconstitucional, [...], pelo menos
aquele dispositivo deveria ser interpretado conforme a Constituio.85
O tratamento sancionatrio dispensado aos agentes de boa-f e m-f, previsto no art. 12 da Lei n 8.429/1992, no deve ser o mesmo,
pois a igualdade e a razoabilidade/proporcionalidade restariam desatendidas. As sanes aplicveis, como a perda do cargo, suspenso dos
direitos polticos por 8 (oito anos), proibio de contratar com o Poder
Pblico, dentre outras previstas no art. 12, II, so amplamente desproporcionais quando recaem sobre o agente que pensa agir de acordo
com a lei e com o interesse pblico, lastreado na boa-f, mas que, por
inabilidade ou falta de diligncia, na verdade, fere a probidade administrativa. Isso no significa que o autor da conduta no ser punido, por
exemplo, em processo administrativo que possa, at mesmo, resultar a
sua demisso. Mas nele no recaram as pesadas sanes da improbidade.
A quarta corrente, por fim, chega a concluses semelhantes por
caminhos diversos, defendendo a impreciso legislativa da modalidade culposa do ato de improbidade. Interpreta-se a referncia culpa
no art. 10 da Lei de Improbidade, como uma impreciso do legislador,
razo pela qual no deveria ser levada em considerao.86 Essa corrente
defendida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro. A autora enxerga uma
relao necessria entre a conduta do agente com a m-f para que haja
improbidade. Apenas um comportamento desonesto merece ser punido
como improbidade. De acordo com suas palavras:
85 DAL BOSCO, Maria Goretti. Responsabilidade do agente pblico por ato de improbidade. Rio
de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 136-137.
86 Dos trs dispositivos que definem os atos de improbidade, somente o artigo 10 fala em ao ou
omisso, dolosa ou culposa. E a mesma ideia de que, nos atos de improbidade causadores de prejuzo ao errio, exige-se dolo ou culpa, repete-se no artigo 5 da lei. difcil dizer se foi intencional
essa exigncia de dolo ou culpa apenas com relao a esse tipo de ato de improbidade, ou se foi
falha do legislador, como tantas outras presentes na lei. A probabilidade de falha a hiptese
mais provvel, porque no h razo que justifique essa diversidade de tratamento (grifo
nosso). PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2005. p. 727-8.
47
A quantidade de leis, decretos, medidas provisrias, regulamentos,

portarias torna praticamente impossvel a aplicao do velho princpio de que todos conhecem a lei. Alm disso, algumas normas admitem diferentes interpretaes e so aplicadas por servidores pblicos
estranhos rea jurdica. Por isso mesmo, a aplicao da lei de improbidade exige bom-senso, pesquisa da inteno do agente, sob pena de
sobrecarregar-se inutilmente o Judicirio com questes irrelevantes.
A prpria severidade das sanes previstas na Constituio est a
demonstrar que o objetivo foi o de punir infraes que tenham um
mnimo de gravidade, por apresentarem consequncias danosas para
o patrimnio pblico (em sentido amplo), ou propiciarem benefcios
indevidos para o agente ou para terceiros. [...] Sem um mnimo de
m-f, no se pode cogitar da aplicao de penalidades to severas
como a suspenso dos direitos polticos e a perda da funo pblica.87
A melhor corrente a que circunscreve a modalidade culposa de

improbidade s hipteses de culpa grave ou gravssima, com ausncia de
boa-f. Em que pese os argumentos da primeira corrente, relativa a opo
do legislador pela culpa no art. 10, a adoo da modalidade culposa de
improbidade pura e simples parece violar o princpio da proibio do excesso admitir que h uma modalidade culposa sem quaisquer parmetros
confiveis (primeira corrente). No entanto, assumir a culpa como inconstitucional pura e simplesmente no uma interpretao conforme que
pode ser extrada dos limites semnticos do enunciado normativo do art.
37,4, CF/1998 (terceira corrente). No h qualquer vedao a regulamentao da modalidade culposa pelo legislador. Tampouco h elementos
confiveis para considerar uma omisso do legislador (quarta corrente).
Rejeitadas a primeira, terceira e quarta corrente, resta a segunda
que reconhece a modalidade culposa de improbidade, se houver culpa
grave e boa-f para todos os casos de ato de improbidade (art. 9, 10 e
11). Ainda assim, resta responder a dvida de como implementar institucionalmente essa opo que consegue equacionar da melhor forma
possvel a necessidade de proteger a coisa pblica, sem atropelar os
direitos e garantias fundamentais dos cidados. Essa a indagao fundamental que ser respondida na concluso.
87 PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2005. p. 727-8.
48
6 Concluso
Encerrada a exposio dos principais fundamentos tericos e problemas prticos que envolvem a modalidade culposa de improbidade
administrativa, resta responder objetivamente aos questionamentos
inicialmente formulados.
constitucional a modalidade culposa de improbidade?
Sim, desde que concebida como culpa grave. De fato, o legislador
democraticamente eleito tem legitimidade para dispor sobre a modalidade dolosa ou culposa, mas sua margem de atuao encontra limites
no princpio da proibio do excesso88 do qual se impe considerar a improbidade por culpa apenas de grave89 ou gravssima90 na qual o agente
pblico no tenha atuado de boa-f.
Quais os parmetros para proteger a coisa pblica sem gerar
injustias?
Existem parmetros subjetivos e objetivos para aferir se a modalidade culposa grave de improbidade merece a reprimenda da improbidade
administrativa. Do ponto de vista subjetivo, a ausncia de boa-f, o
erro crasso, a falta do dever de cuidado objetivo. Do objetivo, decorre
do descumprimento de um dever de um patamar de eficincia mnimo
aceitvel de acordo com a cultura administrativa, do respeito aos bens
jurdicos tutelados e do desvalor da conduta. So esses parmetros subjetivos e objetivos os elementos aptos a tutelar a modalidade culposa de
improbidade.
88 O princpio ou postulado da proibio do excesso oi desenvolvida por Humberto vila. Em suas
palavras: [a] promoo das finalidades constitucionalmente postas possui, porm, um limite. Esse
limite fornecido pelo postulado da proibio de excesso. Muitas vezes denominado pelo Supremo
Tribunal Federal como uma das facetas do princpio da proporcionalidade, o postulado da proibio de excesso probe a restrio excessiva de qualquer direito fundamental. [...] O postulado da
proibio de excesso depende, unicamente, de estar um direito fundamental sendo excessivamente
restringido. VILA, Humberto. Teoria dos princpios. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 89.
89 Por culpa grave, podemos levar em considerao a doutrina de Emerson Garcia: culpa grave, a
qual se consubstancia na no previsibilidade de um evento que o seria pelos homens diligentes e
responsveis, qualidade esta indissocivel dos gestores da coisa pblica. GARCIA, Emerson; ALVES,
Roberto Pacheco. Improbidade administrativa. 4. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2008. p. 269-270.
90 A culpa gravssima pode ser entendida como a ausncia da diligncia necessria e de previso
do resultado ilcito por qualquer homem normal. No foi empregada a diligncia que se espera do
homem mdio. GARCIA, Emerson; ALVES, Roberto Pacheco. Op. cit., p. 269-270.
49
O que fazer para superar essas divergncias e estabelecer parmetros

razoveis para a aplicao da referida modalidade?
Ainda que se reconhea que a modalidade de improbidade administrativa por culpa grave ou gravssima seja constitucional e a melhor
para proteger a coisa publicam sem cometer injustias, resta a dvida
de como seria possvel torn-la a corrente dominante. Prope-se que
seja ajuizada uma ao declaratria de constitucionalidade,91 diante da
profunda controvrsia judicial que se instalou no mbito do Superior
Tribunal de Justia e no mbito dos Tribunais de Justia dos Estados.
O pedido formulado ao Supremo Tribunal Federal seria a de interpretao conforme para que se entenda a culpa do caput do art. 10, da
Lei n 8.429/92 como culpa grave ou gravssima, bem como que seja
feita uma extenso dessa modalidade de culpa grave ou gravssima para
as demais hipteses de atos de improbidade do art. 9 e 11, do mesmo
diploma. A partir da deciso vinculante e erga omnes conferida pela
Corte Constitucional, nesse sentido, restaria pacificada a jurisprudncia.
A aplicao adequada da Lei de Improbidade consubstanciar segurana
e eficcia ao combate desse mal constante que acomete a Administrao
Pblica brasileira.
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CAETANO, Marcelo. Direito Constitucional. v. 1. Rio de Janeiro: Forense, 1977.
91 A ao declaratria de inconstitucionalidade uma das aes do controle abstrato de constitucionalidade das normas infraconstitucionais cuja apreciao e julgamento compete ao Supremo
Tribunal Federal. A referia ao foi introduzida na Constituio por meio da EC n. 3/1993 que visa
declarao da constitucionalidade de uma norma que tem sua compatibilidade com a Constituio discutida em mbito judicial. [N]o se figura admissvel a propositura de ao declaratria de
constitucionalidade se no houver controvrsia ou dvida relevante quanto a constitucionalidade da
norma. A deciso pelo STF declarar a procedncia da ao, com a constitucionalidade da norma,
ou a improcedncia, com a consequente inconstitucionalidade. Dessa forma, a controvrsia judicial
restar pacificada em razo do seu carter erga omnes e vinculante. MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana. 31. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p. 371.
50
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Perspectivas de inibio
da corrupo a partir da
Carta Compromisso do
Governo Gacho um
enfoque econmico
Camila Flores Orth*
Resumo: A corrupo um elemento que sempre esteve presente na sociedade, em

maior ou menor grau, porm, recente o interesse por esse tema nas mais diversas
reas como Direito, Psicologia e Sociologia. Em mbito mundial, o destaque ao
fenmeno parece ter sido dado a partir do escndalo de Watergate (1972-1974).
No campo econmico, as pesquisas comearam a surgir com maior vigor a partir
de meados da dcada de 1980. Este trabalho analisa, sob o enfoque econmico, os
elementos que compem a Carta Compromisso do Governo Gacho, com o objetivo
de avaliar se ela ser capaz de reduzir a corrupo no Estado. Os procedimentos
metodolgicos utilizados foram: i) reviso bibliogrfi ca para a fundamentao
terica a respeito dos custos decorrentes da corrupo e os instrumentos de
combate a mesma; ii) anlise da Carta Compromisso; iii) e, por fim, com base nesta
fundamentao a construo de um questionrio aplicado aos deputados gachos
para avaliar a compreenso terica a respeito dos meios pelos quais pode se combater
a corrupo. Como resultado, pde-se verificar que as medidas indicadas na Carta
Compromisso, em sua maioria, vo ao encontro dos instrumentos indicados pelos
tericos do assunto. Quanto avaliao da pesquisa realizada com os representantes
do poder Legislativo do Estado, percebeu-se que existem divergncias importantes
entre as suas opinies e as concluses dos principais pesquisadores do tema.
Palavras-chave: Corrupo; Custos Econmicos; Instrumentos de Combate.
* Graduada em Cincias Econmicas pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos).
55
1 Introduo
A corrupo um tema que est cada vez mais em foco, devido aos
constantes escndalos protagonizados por diversos governos, em diferentes pocas e pases. A Economia da Corrupo um campo de pesquisa relativamente novo, principalmente no Brasil. Pesquisadores como
Silva (2000) e Garcia e Neto (2005) perceberam a necessidade de novos
estudos acerca do tema e ainda salientaram a importncia da utilizao
do instrumental econmico para a anlise desse fenmeno.
Embora existam diversos sentidos que podem ser atribudos palavra corrupo, h um denominador comum a todos: ela envolve a interao entre pelo menos dois indivduos, um corrupto e um corruptor,
e essa relao implica uma transferncia de renda ilegal (SILVA, 1996).
A definio dada pelo Banco Mundial, do ponto de vista pblico,
afirma que corrupo o uso da posio pblica de um indivduo para
fins privados ilegtimos; cabe destacar que a organizao mundial de
combate corrupo, conhecida como Transparncia Internacional
tambm utiliza este conceito (UNODC, 2005). O conceito de corrupo
definido pelo Banco Mundial o escolhido para essa monografia, pois
ser analisado o fenmeno apenas do ponto de vista pblico e no faz
parte do escopo dessa pesquisa o estudo da corrupo na rea privada.
Silva (1996) afirma que h uma considervel escassez de estudos
sobre a corrupo nas Cincias Sociais e, particularmente, na Economia.
A corrupo, de fato, um problema econmico, pois gera custos, e
estes exercem uma influncia negativa sobre os investimentos, crescimento e desenvolvimento econmico, alm de diminuir o poder de
arrecadao do Estado e minar a legitimidade poltica.
No perodo ps-governo militar no Brasil (1985 ), em razo de
maior liberdade de expresso e de imprensa, os casos de corrupo
comearam a ser descobertos e divulgados em maior intensidade
sociedade. Atualmente, seja por meio das prprias instituies governamentais como o Tribunal de Contas da Unio (TCU), a Polcia Federal
(PF) e o Ministrio Pblico Federal (MPF), seja pela atuao dos rgos
de imprensa, atos de corrupo tm sido descobertos nas mais variadas
instituies brasileiras e em todos os nveis do setor pblico.
56
Silva (2001) estudou alguns desses casos recentes de corrupo

como, por exemplo, o escndalo do oramento descoberto em 1993,
que custou sociedade algo em torno de R$ 30 milhes. H tambm
outros desvios ligados arrecadao ilcita de verbas eleitorais como o
Valerioduto1 com valores estimados de R$ 2,6 bilhes, alm do caso dos
Sanguessugas,2 um esquema de cerca de R$ 100 milhes (VIEIRA, 2007).
Em um caso ocorrido no Rio Grande do Sul, mais precisamente no
Departamento Estadual de Trnsito (Detran), houve um desvio de cerca
de R$ 40 milhes no perodo de julho de 2003 a novembro de 2007 (GODINHO, 2008). Pode-se fazer um comparativo com o gasto previsto pelo
Governo do Estado com os Programas Estruturantes para se perceber a
dimenso dessa fraude. No projeto Renovao da Frota da Segurana
Pblica, ligado ao Programa Estruturante Cidado Seguro, foram orados
R$ 74,6 milhes, para a aquisio de 2.000 veculos entre os anos de
2009 e 2010 (GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, 2008). Ou
seja, o valor desviado do Detran corresponde a mais da metade do orado
para a aquisio de novas viaturas para o Estado.
Dadas as consequncias perversas da corrupo, percebe-se a necessidade de se estabelecerem processos que inibam essas atividades, minimizando assim esses problemas e oportunizando melhores condies de
investimentos ao setor pblico. Assim, conhecer os custos da corrupo,
da criao e manuteno de estruturas para o seu combate e analisar
esses valores em termos de custos de oportunidade e eficcia, tornam-se
fundamentais para avaliar seus impactos econmicos.
O caso do Detran motivou o Governo do Estado do Rio Grande do
Sul a lanar um pacote de medidas destinadas ao combate da corrupo.
Tendo em vista a relevncia e a contemporaneidade do tema, percebeu-se
a importncia de se realizar um estudo mais detalhado acerca do mesmo,
evidenciando o histrico de fraudes no mundo e no Brasil, discutindo
os principais custos gerados pela corrupo para os investimentos, para
o Estado, e para a sociedade, e os instrumentos e estratgias propostos
1 Esquema de desvio de recursos ocorrido entre 1997 e 2005. Ficou conhecido como Valerioduto em
razo do seu principal agente, o publicitrio Marcos Valrio, que captava recursos do setor pblico
e privado, e os repassava, por meio de suas agncias de publicidade, a deputados (BRASIL, 2006b).
2 Denominao dada ao esquema de desvio de recursos para a compra de ambulncias que ocorreu
entre 2001 e 2006 (BRASIL, 2006a).
57
para o seu combate. E, por fim, produz-se uma avaliao das medidas
propostas pelo Governo do Estado, comparando-as com aqueles instrumentos tidos como os mais eficientes pela literatura especializada no
assunto.
Busca-se, em sntese, sendo essa problemtica que direciona este
trabalho, a resposta para o seguinte questionamento: os elementos propostos na Carta Compromisso do Governo Gacho sero eficientes para
inibir a corrupo no Estado?
Para responder questo levantada que se prope este trabalho,
assim, pretende-se analisar, sob o enfoque econmico, os elementos que
compem a Carta Compromisso do Governo Gacho, com o objetivo de
avaliar se ela ser capaz de reduzir a corrupo no Estado.
Tem-se, ainda, os seguintes objetivos especficos: i) analisar a evoluo dos processos de corrupo e determinar seus custos econmicos;
ii) determinar os instrumentos e estratgias inibidores da corrupo; e
iii) avaliar a percepo dos deputados estaduais em relao s questes
tericas da corrupo.
Os procedimentos metodolgicos utilizados para realizar esse trabalho foram pesquisas bibliogrficas, principalmente a anlise de artigos
nacionais e internacionais acerca dos custos, consequncias e formas de
combate corrupo. Alm disso, para analisar as propostas de combate
corrupo divulgadas pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul,
realizou-se uma avaliao da Carta Compromisso publicada pelo mesmo
em julho de 2008. O perodo analisado foi de julho de 2008 at novembro de 2009.
Por fim, aplicou-se um questionrio aos deputados da Assembleia
Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul para posterior avaliao da
percepo desses parlamentares quanto s concluses tericas obtidas
durante a realizao desta pesquisa. As questes e seus respectivos resultados encontram-se no apndice A deste trabalho.
Com o intuito de atender ao objetivo proposto, estruturou-se o
trabalho em quatro captulos: no primeiro captulo, se desenvolve um
estudo histrico da corrupo atrelado evoluo da sociedade moderna e do Estado, a partir de uma viso mundial e tambm sob uma tica
58
mais especfica, analisando o cenrio brasileiro. No segundo captulo,

so evidenciados os custos gerados pela corrupo, tais como os impactos negativos no nvel de investimentos, na taxa de crescimento econmico, na capacidade de arrecadao do setor pblico, na distribuio
da renda e na confiana nas instituies. No terceiro captulo, busca-se
uma sistematizao dos instrumentos de combate corrupo. A partir
de uma reviso terica, procura-se delimitar as linhas gerais que foram
adotadas para sanar este problema. No quarto captulo, procura-se identificar quais as linhas de atuao adotadas pela gesto do Governo do
Estado do Rio Grande do Sul (2007-2010), a partir da sistematizao desenvolvida no terceiro captulo. A ideia verificar se os procedimentos
adotados esto em sintonia com estas linhas de ao e analisar o modelo
de combate adotado sob a tica econmica. Tambm so analisadas as
opinies do legislativo estadual, obtidas pela aplicao de um questionrio quanto corrupo.
2 Evoluo da corrupo na sociedade moderna

A corrupo um fenmeno perverso, mas nem sempre as prticas
corruptas foram consideradas um mal para a sociedade. Para se entender
um pouco mais sobre a dimenso e a evoluo da corrupo, importante analis-la tambm sob uma perspectiva histrica, e realizar essa
apreciao o objetivo da prxima seo.
2.1 Breve histrico da corrupo mundial

Segundo Tanzi (1998), a corrupo no um fenmeno recente,
nem exclusivo s atuais democracias. Ela pode ser percebida como inerente sociedade humana, e possvel citar casos de corrupo ocorridos h mais de dois mil anos atrs, como os documentos encontrados na
Assria, datados provavelmente de 1500 a.C., que transcrevem um contrato de doao de uma escrava para um homem de famlia proeminente
que, em troca, garantiria impunidade ao filho da doadora, que cometera
um assassinato. Outro exemplo, ocorrido em Roma no ano de 74 a.C,
o de Statius Albinus Oppianicus, em que ele comprou dez jurados no
59
processo em que era acusado de assassinar seu enteado por questes de

herana (CAVALCANTI, 1991).
Nos dois casos citados, percebe-se um denominador comum, o pagamento de um suborno para livrar um criminoso de uma pena. Uma
das formas mais antigas e comuns de corrupo o suborno, mas ela
tambm pode se manifestar de diferentes maneiras em diversos tipos
de crimes como, por exemplo, os atos ilegais de propina e de enriquecimento ilcito por parte de guardas, jurados e de funcionrios pblicos
em geral, que foram mencionados em 1652, num manuscrito annimo
intitulado Arte de Furtar. Este manuscrito relata atividades de corrupo
que ocorreram na Coroa Portuguesa no Sculo XVII (ARTE, 1992).
Interessante observar que, desde o surgimento da concepo de
Estado, ou de um poder regulador, percebe-se a existncia de alguma
forma de corrupo, seja desde a mais simples e antiga, como o suborno,
at os complexos desvios e superfaturamentos atuais. Da mesma forma
que se percebe esse fenmeno como inerente sociedade humana,
tambm se verificam incrementos na tentativa de reduzi-los. Cavalcanti
(1991) afirma que as primeiras leis anticorrupo foram formuladas em
Constantinopla e datam de 318 d.C. No entanto, ao longo da histria,
dificilmente se v a efetiva condenao e punio de indivduos que
cometeram atos corruptos. Como a teoria dos incentivos ensina, no
havendo punio, estimula-se o aumento a essas prticas.
De acordo com Silva (1996), os agentes pblicos tendem a agir de
acordo com princpios privados, e buscaro transferir renda de outros
setores da sociedade, se houver essa possibilidade. Suas aes so
condicionadas por regras e por um sistema de incentivos. O grau de
corrupo de uma sociedade influenciado por esses incentivos, como
por exemplo: sistema de leis e punio de agentes corruptos, salrio de
funcionrios pblicos e grau de discricionariedade das decises pblicas.
Se h expectativa de punio, tudo indica que haver menor incidncia
de fraudes.
Um exemplo de utilizao de incentivos com vistas a diminuir a
corrupo ocorreu em 1737, em Florena, quando o duque de Lorena,
Francisco I, desencadeou um movimento de moralizao, de acordo com
60
Cavalcanti (1991). A corrupo nessa poca era vista como normal e

se encontrava em todos os nveis da sociedade, mas principalmente na
nobreza, segundo Bartlett (1993). Quando Francisco I ascendeu ao poder
modificou essa tradio corrupta. O historiador Jean-Claude Waquet3
encontrou documentos desse perodo relativos a 51 processos de corrupo, que transcorriam de maneira regular para os padres da poca.
Waquet descobriu ainda que inmeros corruptos foram realmente punidos nesse perodo em Florena, o que contribuiu para uma diminuio
significativa dos casos de corrupo.
Da mesma forma que em Florena no incio do Sculo XVIII, nos
EUA, o que se via era um contnuo aumento no nmero de casos de corrupo nos anos de 1800. Uma tradio solidamente implantada nesse
pas parecia impulsionar o fenmeno, pois estabelecia para os corruptos
unicamente duas penas: perda de suas funes e da competitividade
poltica. Provavelmente em razo dessa cultura, a partir da segunda
metade do Sculo XIX, a impunidade tornava-se norma neste pas. Para
exemplificar, cita-se o caso ocorrido em 1868, em que embora tenha
sido comprovado que Oakes Ames, acionista majoritrio da Union Pacific
Road, tenha subornado 18 deputados, nenhuma sano lhe foi aplicada
(CAVALCANTI, 1991).
Essa tradio atravessaria todo o Sculo XX, at a dcada de 1970,
quando seria mais uma vez reafirmada em um caso de repercusso
mundial, o escndalo Watergate (1972-1974). De acordo com Cavalcanti
(1991), para no ir aos tribunais defender-se de inmeras acusaes de
suborno, o vice-presidente dos EUA, Spiro T. Agnew, em 11 de outubro
de 1973, renunciou ao cargo. No ano seguinte, Richard Nixon abandona voluntariamente a presidncia do pas, quando o seu impeachment
acabara de ser recomendado pela comisso de justia do congresso em
decorrncias das acusaes de diversos crimes de corrupo. Speck
(1998) afirma que esse escndalo poltico, que culminou na renncia do
presidente Richard Nixon, foi o ponto de partida para uma reavaliao
do tema da tica na poltica e na administrao pblica dos EUA.
3 Historiador francs que publicou o livro De La Corruption (1984), em que analisou os referidos
documentos.
61
Apesar de o primeiro caso de corrupo dos EUA com grande repercusso mundial ter ocorrido nos anos 1970, um grande impulso de
civismo nesse pas surgia j a partir da dcada de 1960. Um de seus
maiores objetivos era modificar a legislao e os costumes, a fim de
tratar corruptos como criminosos comuns e, inclusive, mand-los para a
cadeia, de acordo com Cavalcanti (1991).
Em razo de diversos escndalos que se tornaram pblicos nas dcadas de 1980 e 1990, em vrios pases da Europa Ocidental, nos Estados
Unidos e no Japo, pode-se perceber a ocorrncia de um aumento da visibilidade do tema da corrupo nos meios de comunicao (SPECK, 1998).
Por muito tempo, no se falava abertamente sobre corrupo, ou
melhor, no oficialmente. Quando o assunto passa a ser tratado de forma
prioritria pela imprensa e a despertar o interesse da populao, tem-se
a impresso de que o nmero de casos aumentou no mundo. Cada vez
mais escndalos so descobertos e veiculados pelos meios de comunicao. Segundo Speck (1998), essa percepo pode possuir duas fontes:
um aumento real de incidncia da corrupo no pas, ou um aumento na
sensibilidade da populao frente a ela.
Em relao ao aumento da sensibilidade, pode-se pensar da seguinte
forma: a imprensa e os rgos de controle comeam a investigar, e com
isso passam a desvendar novos esquemas de corrupo, o que gera um
aumento no nmero de corrupo percebida, assim, tem-se a impresso
de que a integridade do servio pblico est caindo rapidamente, quando o que est ocorrendo, na verdade, um incremento na percepo
desse crime (SPECK, 1998).
Conforme a sociedade vai tomando conscincia de que a corrupo
um mal a ser combatido, cresce a importncia desse tema para a mdia.
Assim, a sociedade e os prprios polticos iro se mobilizar na busca e
no combate a essas fraudes. Com isso, aumenta a expectativa de punio
aos corruptos e, da maneira que foi argumentado anteriormente, este
um dos desestmulos a esse tipo de comportamento fraudulento.
Assim como ocorrido em diversas partes do mundo, a dcada de
1980 foi decisiva para o Brasil do ponto de vista de avanos no combate
corrupo. O que se percebe que, a partir de meados dessa dcada,
62
o tema comeou a ser divulgado na mdia, e passou a despertar maior

interesse da sociedade brasileira. Porm, durante um longo perodo
de tempo, foi relegado a segundo plano, como pode ser verificado na
prxima seo.
2.2 Histrico da corrupo no Brasil

Pouco se sabe sobre a histria da corrupo no Brasil. Este tema
sempre foi considerado um tabu na sociedade e foi, durante muito
tempo, tratado margem pelos governantes. Apenas na histria recente
temos visto uma inverso nessa situao, visto que o tema vem recebendo uma maior ateno da mdia e, com isso, tornando-se uma das
prioridades nos programas de governo.
De acordo com Lima (2009), a corrupo no Brasil no um problema novo, ela teria surgido quase em seguida ao descobrimento do
pas, j que os primeiros registros de prticas corruptas datam do Sculo
XVI. Os casos de corrupo observados com mais frequncia, segundo
Biason (2009), eram de funcionrios pblicos da Coroa Portuguesa, encarregados da fiscalizao de contrabando de produtos brasileiros como
pau-brasil, tabaco, metais preciosos e especiarias. Estes acabavam no
cumprindo suas funes e praticando eles mesmos a comercializao
ilegal desses produtos.
Com o povoamento da colnia, a plantao de cana e os engenhos
que produziam o acar tornaram-se a atividade econmica mais relevante. Para sustentar uma produo extensiva e faz-la a custos baixos,
a melhor alternativa encontrada foi o uso de mo-de-obra escrava negra.
Assim, o trfico negreiro passou a ser um importante ramo de comrcio,
altamente lucrativo e que estava em constante expanso. No incio, a
oferta era grande e, portanto, o preo do escravo era baixo.
Porm, em razo de tratados firmados pela Inglaterra e outros pases da Europa que proibiram o trfico acima da linha do Equador e, em
1827, com a ratificao de um tratado assinado por Brasil e Inglaterra,
que classificou o trfico negreiro como pirataria, o preo dos escravos
passou a se elevar de forma significativa. Buscando cumprir esse tratado, o governo brasileiro promulgou diversas leis antitrfico, porm
63
nenhuma com real aplicao, at que, em 1850, foi aprovada a Lei Eusbio de Queiroz, que foi acompanhada de diversas medidas para combater
essa atividade (CAVALCANTI, 1991).
Interessante observar que entre 1827 e 1850 foi um dos perodos
em que a corrupo foi mais tolerada no Brasil, pois o governo brasileiro
mantinha-se conivente com os traficantes que burlavam a lei, uma vez
que ainda era muito presente nessa poca a viso de que se o trfico fosse extinto no se teria alternativa para continuar a produo agrcola de
exportao. Isso se derivava da crena de que os altos custos com mo-de-obra levariam a uma diminuio da competitividade dos produtos
brasileiros. Segundo Biason (2009), isso fez com que diversos polticos
renomados como o Marqus de Olinda, por exemplo, impulsionassem o
trfico ao comprarem escravos recm-chegados da frica para o uso em
suas propriedades.
Para manter o trfico em funcionamento nesse perodo, uma ampla
cadeia de relaes era formada e diversos funcionrios pblicos eram
subornados: autoridades porturias, chefes de polcia e juzes. Assim,
esse comrcio ilegal de escravos prosseguiu quase que livremente pelo
Sculo XIX, viabilizado pela corrupo (CAVALCANTI, 1991).
Ainda durante o perodo da monarquia no Brasil (1822-1889), a
corrupo era considerada um lubrificante para a economia. Muitos acreditavam que sem ela os grandes empreendimentos de que o pas necessitava no teriam se concretizado. Seria nas alianas, frequentemente
corruptas, entre capital estatal e privado, segundo Cavalcanti (1991),
que estaria a base das estradas de ferro e das primeiras siderrgicas.
De acordo com uma corrente econmica denominada de revisionista,4
a corrupo no traria apenas malefcios para a sociedade, ou seja,
existiriam benefcios derivados de certos atos ilcitos. Segundo Maciel
(2005), esses autores afirmam que a corrupo poderia apresentar um
papel de facilitadora nas relaes entre o setor privado e o setor pblico
com alto nvel de burocracia, ela teria, ento, a funo de azeitar as
engrenagens da burocracia governamental.
4 Alguns resultados que confirmam as teses desses autores so tratados neste trabalho na seo
3.1, que mostram que a maior incidncia de corrupo poderia, na realidade, estimular o Investimento Estrangeiro Direto (IED) em um pas.
64
Embora essa proposio terica possa ser verdadeira para determinadas situaes, onde a burocracia de tal ordem que a economia s
funcionaria se existisse corrupo, ela no sustentvel no longo prazo.
Essa parece ser a viso dominante dos pesquisadores deste tema como,
por exemplo, Speck (1998), Gyihmah-Brempong (2002), Rose-Ackerman
(2002), Mauro (2002), entre outros.
Ainda durante o perodo do Imprio, a maioria dos atos ilcitos
ocorridos era ligada a contratao de empresas para execuo de obras
pblicas e de concesses. Biason (2009) cita o caso em que o Visconde
de Mau teria recebido uma licena para a explorao de cabos submarinos e a transferiu para uma companhia da Inglaterra, em troca do cargo
de diretor da mesma.
Quando o pas passa de Imprio para Repblica os relatos tornam-se
mais complexos, em funo do processo democrtico que se instala.
De fato, a democracia e o processo eleitoral que a sustenta tm sido
alvos constantes de aes de corruptores e corruptos. Essas ocorreram
desde a Grcia Antiga at os dias atuais, independentemente do nvel
de desenvolvimento scio-econmico dos pases, segundo Cavalcanti
(1991). No caso brasileiro, este um elemento que permeia diversos regimes polticos e diferentes pocas. Percebe-se, ao longo da histria do
pas, que aos poucos alguns avanos foram logrados em busca de maior
transparncia e seriedade nas eleies. Mas isso nem sempre foi assim.
Durante um longo perodo, a compra de votos e a fraude eleitoral eram
to disseminados que eram considerados normais, tanto para os governantes, quanto para a sociedade.
Durante a Repblica Velha (1889-1930), dois elementos preocupantes vigoravam concomitantemente, segundo Biason (2009), o voto de
cabresto, em que determinado indivduo impunha seu desejo de voto
a seus empregados, e o voto comprado, em que o eleitor literalmente
vendia o seu voto ao seu empregador. Os empregados deviam lealdade
e, portanto, lhes era exigido que votassem nele.
A crena de que essas prticas abusivas e corruptas eram normais
era reforada pela ampla incapacidade, intencional ou no, do Estado
controlar o processo. Um exemplo que no eram exigidos documentos
65
de identificao aos votantes, portanto, nada impedia que um mesmo indivduo votasse mais de uma vez na mesma eleio (CAVALCANTI, 1991).
Outro evento ocorreu durante as eleies presidenciais de 1929.
Nestas, o candidato Jlio Prestes (representante das oligarquias cafeicultoras) teria vencido as eleies por uma margem de 363 mil votos o
oponente Getlio Vargas (representante da Aliana Liberal). Acusaes
de fraude eleitoral, somadas ao apoio popular e a interesses em relao
tomada de poder resultaram na Revoluo de 1930, que levaram Getlio
Vargas presidncia do pas. Nesse caso, a corrupo eleitoral levou a
uma interrupo violenta da normalidade democrtica (BIASON, 2009;
CAVALCANTI, 1991).
Aps o fim do regime militar no pas, em 1985, diversos eventos
de corrupo se tornaram pblicos como, por exemplo: o caso da licitao da Rodovia Norte-Sul, em 1987, que foi fraudada; as investigaes
contra as indenizaes milionrias fornecidas pela previdncia do Rio
de Janeiro no incio dos anos 1990; e, talvez, o episdio de maior repercusso no pas e no exterior, o esquema que levou ao impeachment
do presidente Fernando Collor em 1992. Devido a esses fatos, pode-se
perceber que h uma relao muito forte entre redemocratizao e a
descoberta de escndalos de corrupo, relao essa que se mostra evidente no Brasil (SPECK, 1998).
Neste novo ciclo poltico o escndalo de corrupo que culmina com
o impeachment do presidente Fernando Collor de Mello, em 1992, um
marco. Durante as eleies de 1989, foi estruturado um esquema de captao de recursos para a campanha de Collor com base em chantagens e
promessas de acordos e privilgios, que previamente lotearam os recursos da administrao federal. O episdio ficou conhecido por esquema
PC sigla baseada no nome do tesoureiro da campanha, Paulo Csar
Farias. Estima-se que esse esquema tenha movimentado, em apenas trs
anos, de 600 milhes a 1 bilho de dlares (BIASON, 2009).
Este foi o primeiro caso em que houve intensa divulgao na mdia, e efetiva participao popular. Esse episdio marca, portanto, uma
nova era no tratamento da corrupo no Brasil. Pode-se afirmar que, a
partir de ento, a sociedade brasileira comea a dar mais ateno para
66
instrumentos de controle e combate corrupo, ao mesmo tempo em

que a mdia passou a refor-los.
Este captulo tinha como objetivo elucidar a questo de que a corrupo no um problema novo, e muito menos exclusivo das atuais
democracias. Pode-se perceber que o que ocorreu e ainda est ocorrendo,
no perodo recente, um aumento na divulgao de casos e esquemas
corruptos. A populao do Brasil e do mundo vem se sensibilizando e
o tema passa a ter maior importncia para a sociedade e para a mdia,
sendo mais investigado e passando a vigorar como prioridade nos programas de governo.
A partir do conhecimento desses casos de corrupo ocorridos no
Brasil e no mundo, algumas dvidas podem persistir. Afinal, quais so
os reais custos da corrupo para a economia e a sociedade, alm dos
valores desviados que so posteriormente descobertos? Esse o objetivo
do prximo captulo, ou seja, discutir e avaliar os custos econmicos da
corrupo.
3 Os custos econmicos da corrupo

A existncia da corrupo acarreta diversos custos economia. A
apreciao destes custos o objetivo deste captulo. A anlise realizada
se fundamenta na discusso terica dessa questo e no levantamento de
dados de alguns eventos que ocorreram no Brasil e no mundo.
De modo geral, na literatura, os custos da corrupo so abordados
pelos impactos que geram em trs segmentos, so eles: investimentos,
setor pblico e sociedade. Desse modo, estruturou-se este captulo em
trs sees que seguem essa diviso.
3.1 Os custos da corrupo nos investimentos

Os custos aos investimentos podem ser analisados sobre o enfoque
microeconmico, abordando-se os gastos adicionais para a manuteno
e gerao de novos ativos por parte das empresas, decorrentes de pagamentos extraoficiais, ou do ponto de vista macroeconmico onde se
67
observam os efeitos da corrupo sobre o investimento agregado. Neste

trabalho, analisaram-se alguns aspectos mais relevantes de cada uma
destas ticas.
3.1.1 tica microeconmica

Do ponto de vista microeconmico, a corrupo eleva o custo do
investimento privado ao exigir o pagamento de subornos e propinas
durante a constituio e ao longo da vida til do projeto. Alm disso,
eleva tambm a incerteza quanto ao seu sucesso. Como as decises de
investimento fundamentam-se pela anlise do fluxo de caixa, atravs
da Taxa Interna de Retorno (TIR), ento, aumentos de custos reduzem
o fluxo de caixa lquido, e o aumento do risco eleva a taxa de desconto,
que tambm reduz o Valor Presente Lquido (VPL). Assim, investimentos
que eram viveis do ponto de vista econmico (VPL>0) podem se tornar
inviveis por terem um custo superior ao retorno (VPL<0), apropriado ao
risco. Logo, por meio destes efeitos que, de acordo com Mauro (2002),
a corrupo acaba inibindo os investimentos em uma economia.
Ainda, a reduo dos investimentos, associados ao aumento nos
seus custos e a instabilidade gerada nas previses dos fluxos de caixa
das empresas em funo da corrupo afetam significativamente a competitividade do pas, segundo Decomtec (2006). Ou seja, como efeito
secundrio, tem-se o impacto nas contas do Balano de Pagamentos e
este, por consequncia, no nvel de renda e emprego da economia dada
a reduo da demanda agregada, segundo uma viso keynesiana.
Ruzindana (2002) afirma que a corrupo, ao incrementar os custos
do investimento, impondo pagamentos de subornos ou comisses, acaba
levando ao aumento dos preos dos bens fornecidos e dos servios prestados ao consumidor final. Assim, no apenas as empresas empreendedoras sofreriam com os custos gerados pela corrupo em razo da perda
de competitividade, mas tambm os consumidores, visto que os custos
das firmas seriam repassados aos preos finais de seus bens e servios de
acordo com a elasticidade-preo dos produtos. Ou seja, os consumidores
estariam sendo impactados no s pela perda de renda nominal, conforme visto anteriormente, mas tambm pela queda da renda real.
68
Em locais em que a corrupo uma praxe, os empresrios esto

cientes de que uma parte de seus lucros pode ser reivindicada por funcionrios pblicos corruptos como, por exemplo, o pagamento de uma
taxa sobre as concesses para a liberao de novos investimentos.
Mauro (2002) afirma que, em decorrncia disso, os empreendedores podem encarar a corrupo como um imposto de natureza extremamente
perniciosa, dada a necessidade de sigilo e a incerteza a ele associada.
Dessa forma, as avaliaes de risco realizadas pelos empreendedores
devem levar em conta no s os custos dos tributos impostos pelos
corruptos, mas tambm a instabilidade poltica e institucional. Isso em
funo de que sociedades corruptas so geralmente mais instveis. Como
exemplo dado por Silva (2001), pode-se considerar os casos como o Mxico, a ndia, o Paquisto e, em menor grau, o Brasil. Interessante observar que ao considerar a propina como tributo poder haver um efeito
substituio entre os tributos e as propinas, ou seja, poder ocorrer a
tentativa de evaso fiscal para compensar o pagamento do suborno. Esse
efeito, associado com a tentativa de repor a receita fiscal pode gerar um
efeito pernicioso de ao e resposta entre agentes privados, pblicos e
fraudadores que poderia explicar parcialmente a instabilidade.
Alm dos impactos gerados no investimento privado, a corrupo
tambm afeta os investimentos pblicos, reduzindo sua produtividade.
Do ponto de vista contbil, pode-se ter a iluso de que o investimento
elevado, no entanto, esto includas nessa conta as comisses ilcitas
para a execuo dos investimentos e os valores que se perdem na burocracia gerada em funo (ou para a manuteno) da corrupo. Assim,
devido a esse adicional pago, para cada unidade monetria investida, o
investimento , de fato, menor (DECOMTEC, 2006).
Em relao a projetos pblicos de investimento, percebe-se que a
maior fonte de corrupo centra-se em projetos de infraestrutura, em
decorrncia, principalmente, dos elevados recursos realizados nesses
empreendimentos e da dificuldade de fiscalizao e mensurao do custo real do investimento. Rose-Ackerman (2002) afirma que um estudo
realizado na Tailndia documentou diversos exemplos de corrupo burocrtica em projetos de construo, infraestrutura e de outras reas. O
desvio estimado foi de 20% a 40% dos custos dos projetos, entre os anos
69
de 1960 e 1990. Durante o mandato de Fernando Collor de Mello no Brasil, acredita-se que as comisses ilcitas derivadas de contratos pblicos
tenham crescido de 10% a 15% para 30% a 50%.
De acordo com Elliot (2002b), o favoritismo constitui outra forma
comum de corrupo. Empresas favorecidas podem entrar em conluio
com funcionrios pblicos para aumentar o valor dos lances vencedores
em processos de concorrncia pblica e, ao mesmo tempo, reservar comisses ilcitas para obter a cooperao desses funcionrios. Alm deste
problema, as empresas vencedoras podem no ser aquelas mais eficientes e eficazes na execuo dos projetos.
Este um efeito que tem sido pouco estudado e tambm pouco
percebido pela sociedade. Um exemplo amplamente conhecido seria a
contratao de uma empreiteira para construir uma estrada. Se ela for
mal feita, por deficincia tcnica, os custos de manuteno e recuperao em breve sero superiores ao do investimento, e dever-se-ia associar
a esses o custo gerado aos indivduos, como o aumento do gasto na
manuteno dos seus automveis, e tambm a perda de competitividade
gerada no setor de transporte de cargas. Este s um exemplo, pode-se
pensar em outros, como a construo de hospitais, o fornecimento de
equipamentos e medicamentos e logo associar-se os custos adicionais
para a sociedade decorrente da contratao de empresas menos eficientes e eficazes.
Utilizando um modelo de equilbrio geral para o perodo de 19941998, Carraro, Fochezzato e Hillbrecht (2006) estimaram que o volume
de recursos envolvidos com corrupo no Brasil estaria em torno de 11%
do PIB. Eles observaram tambm que a existncia de corrupo endgena estimulou uma reduo dos investimentos privados e do consumo das
famlias, o que ocasionou uma queda na renda do Brasil no perodo. Esses resultados confirmam a anlise realizada anteriormente nesta seo.
Ento, sob a tica microeconmica, pode-se afirmar que a corrupo
eleva o custo do investimento privado ao exigir pagamentos extraoficiais
das empresas, como propinas para a obteno de licenas, por exemplo.
Aumenta tambm o risco de se investir em determinados pases, pois sociedades altamente corruptas normalmente so instveis. E a instabilidade
70
poltica e econmica cria incerteza quanto apropriao de direitos

privados e sociais (PEREIRA, 2002). Assim, quando o nvel de corrupo
elevado, projetos de investimento so adiados ou at mesmo cancelados. Esses efeitos impactam na sociedade seja pela reduo da renda e/
ou seja pela queda dos empregos, ou ainda pela utilizao de servios
e produtos inferiores. Alm de todos estes custos microeconmicos
existem ainda diversos aspectos macroeconmicos do investimento que
so impactados pela existncia de corrupo, conforme destacado na
prxima seo.
3.1.2 tica macroeconmica

Percebe-se, analisando os custos econmicos da corrupo sob a
tica macroeconmica, que a corrupo afeta o crescimento econmico,
o nvel do PIB per capita, as atividades de investimento, o comrcio internacional e a estabilidade de preos negativamente, conforme Dreher
e Herzfeld (2005). Mauro (2002) encontra evidncias empricas de que
boa parte do efeito da corrupo sobre o crescimento econmico se d
pelo investimento.
Mauro (1995) fez uma anlise cross-country que relaciona ndices de
honestidade burocrtica e eficincia e crescimento econmico. A partir
da estimao do seu modelo, ele observou que h uma relao negativa
e estatisticamente significativa entre corrupo e investimento, que
estendida tambm ao crescimento econmico.
Os resultados de Mauro (1995) foram confirmados posteriormente
por pesquisadores como Mo (2001) e tambm testados com outras variveis macroeconmicas como o Investimento Estrangeiro Direto (IED) por
Wei (2000) e a produtividade por Lambsdorff (2003).
A produtividade estaria sendo explicada pelos efeitos microeconmicos mencionados na seo anterior. Os investimentos, da mesma
forma, pois este seria o somatrio dos valores individuais.
O fluxo de investimentos estrangeiros diretos poderia ser explicado, segundo Decomtec (2006), em razo de que a corrupo representa
custos informais que entram como fator de desconto no clculo do VPL
71
dos projetos, ou seja, h uma ampliao do risco e o ajuste da taxa de

desconto, o que faria com que as empresas e os investidores se desestimulassem a investir nesses pases.
Embora Wei (2000) tenha identificado um efeito negativo e estatisticamente significativo da corrupo sobre o IED, Egger e Winner
(2005), em oposio, ao analisarem uma amostra de 73 pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, no perodo de 1995-1999, encontraram
uma clara relao positiva entre corrupo e Investimento Estrangeiro
Direto. Para chegarem a esses resultados, os autores utilizaram os dados
dos ndices de percepo da corrupo da Transparncia Internacional5
(TI), o International Country Risk Guide (ICRG) e os ndices do Banco
Mundial de 1997/1998. Eles construram uma equao com os principais
determinantes do IED e isolaram o efeito gerado pela corrupo. Assim,
chegaram ao resultado de que mudanas no sentido de aumentar o nvel
de corrupo seriam capazes de explicar parte do crescimento do IED,
na maior parte dos pases da amostra. Por esse resultado, a corrupo
seria, na realidade, um estmulo para o IED, confirmando a tese dos
revisionistas.
J Ruzindana (2002) afirma que os pases que possuem corrupo
endmica e problemas institucionais acabam tendo maiores prejuzos
relacionados com os investimentos, pois esses pases acabariam atraindo
apenas investidores aventureiros ou fracassados, e no os mais eficientes e eficazes. Aqui, refora-se a tese dos principais tericos da rea
de corrupo, ou seja, a corrupo no sustentvel a longo prazo,
como sugeriram os revisionistas. Assim, os pases com altos nveis de
corrupo at poderiam atrair investidores, mas esses seriam os menos
eficientes do mercado, o que no contribuiria com o crescimento e o
desenvolvimento econmico do pas.
Outro aspecto interessante da corrupo o que ocorre, segundo
Mon e Sekkat (2005) e Mon e Weill (2008), nos pases onde a aplicao penal dbil. Eles observaram que a corrupo afeta negativamente
o investimento e o crescimento em qualquer lugar, mas especialmente,
5 Este um ndice que mede a percepo da corrupo entre diversos pases do mundo, a amostra
conta hoje com 180 pases. calculado a partir de 13 diferentes pesquisas. Tem periodicidade anual,
e o primeiro ano em que foi calculado foi 1995.
72
e de forma mais intensa em pases que possuem legislao complacente

com o crime, fraca aplicao das leis e baixa eficincia governamental.
Wu (2006) ao avaliar o comportamento de empresas multinacionais
de diversos pases frente corrupo observou que, nos pases em desenvolvimento, essas empresas pagam altos nveis de propinas e subornos. Elas tendem a investir em pases que possuem nveis de corrupo
semelhantes ao de seu pas de origem, ceteris paribus. Outro aspecto relevante verificado por esse autor que a corrupo uma barreira maior
para firmas provenientes de pases menos corruptos do que para firmas
provenientes de pases mais corruptos, que podem ser menos eficientes
e corrobora os resultados obtidos por Ruzindana (2002), gerando todas
as mazelas mencionadas na seo 3.1.1.
Em uma posio intermediria, ou seja, com resultados dicotmicos, encontra-se a pesquisa desenvolvida por Rock e Bonnett (2004).
Estes autores observaram que a corrupo reduz o crescimento e/ou o
investimento na maior parte dos pases em desenvolvimento, particularmente nos pequenos, mas acelera o crescimento em alguns dos pases
recentemente industrializados do leste asitico, incluindo o Japo. O
que leva constituio de um paradoxo: uma combinao de altos nveis
de corrupo e altas taxas de crescimento. Os autores fornecem algumas
provveis explicaes para a existncia desse paradoxo, uma delas se
refere s caractersticas desses pases, que tem o poder extremamente
centralizado no Estado. Esses governantes parecem ter desenvolvido
uma viso de longo prazo da corrupo, assim, investiram pesadamente
em bens pblicos e possuem quase um poder de monoplio sobre os
canais em que possvel extrair subornos. Ento, a diferena seria que,
nesses pases, a rede de corrupo seria centralizada, e traria menos
malefcios do que uma rede de extrao de subornos mal organizada e
descentralizada.
Ao constatar que a corrupo gera diversos custos para a economia,
mas o seu combate gera custos igualmente vultosos, Mndez e Seplveda (2006) verificaram que, ao manter todas as outras variveis constantes, a taxa de crescimento econmico de uma economia maior quando
h um baixo, porm positivo, nvel de corrupo.
73
De fato, eliminar totalmente a corrupo de uma economia pode

custar muito caro, pois pode requerer, por exemplo, que os salrios do
funcionalismo pblico sejam excessivamente altos e que as penalidades efetivas para os envolvidos em fraudes sejam muito severas, o que
justificaria os resultados obtidos por Mndez e Seplveda (2006). Neste
sentido, Tanzi (1998) observa que, teoricamente, um nvel timo de
corrupo deve ser alcanado quando o custo social marginal de reduzir
a corrupo for igual aos benefcios sociais marginais dessa reduo.
Em sntese, parece ser dominante a corrente de pesquisadores que
relacionam negativamente corrupo a variveis macroeconmicas como
crescimento, investimento estrangeiro direto e produtividade (MAURO
1995, 2002; ROSE-ACKERMAN 2002, MON e SEKKAT, 2005; RUZINDANA,
2002; DREHER e HERZFELD, 2005; MO, 2001; WEI, 2000; LAMBSDORFF,
2003). Em posio intermediria esto Mndez e Seplveda (2006) e
Tanzi (1998), que argumentavam que a corrupo um mal que deve
ser combatido, mas que existiria uma taxa pequena, porm positiva, que
maximizaria o crescimento econmico. No outro extremo, encontram-se pesquisadores que afirmam que, em alguns pases, altos nveis de
corrupo estariam associados a altas taxas de crescimento econmico
(ROCK; BONETT, 2004), e aqueles que afirmam ser a corrupo na realidade um atrativo de Investimento Estrangeiro Direto, como Egger e
Winner (2005).
Alm de todos os custos micro e macroeconmicos que a corrupo
gera ao investimento, temos ainda os custos gerados para o Estado, piorando a situao das finanas pblicas, que o tema da prxima seo.
3.2 Os custos da corrupo para o setor pblico

Os custos que a corrupo gera para o setor pblico podem ser
divididos em cinco grupos: i) os prejuzos arrecadao fiscal; ii) o aumento dos gastos governamentais; iii) as mudanas predatrias na composio dos gastos; iv) a piora na qualidade dos servios pblicos e nos
recursos humanos empregados; e v) os impactos sobre a legitimidade do
governo. Assim, esta seo est dividida em cinco subsees conforme a
classificao mencionada.
74
3.2.1 Prejuzos arrecadao fiscal

Os desvios gerados pela corrupo podem afetar o setor pblico
levando diminuio da arrecadao tributria do governo. Dada a natureza dos impostos, h a probabilidade de que empresas e funcionrios
da arrecadao fiscal se associem para diminuir as alquotas cobradas, ou
obter isenes arbitrrias (ROSE-ACKERMAN, 2002; MAURO, 2002; TANZI
e DAVOODI, 1997; TANZI, 1998).
Em especial, os agentes aduaneiros do governo so aqueles mais
assediados por corruptores, pois eles detm o controle da entrada e sada de produtos do pas. Os funcionrios corruptos demandam propinas
para, por exemplo, fornecer s empresas licenas de importao e exportao, alm de diminuies das tarifas e taxas de exportao (ROSE-ACKERMAN, 2002; MAURO, 2002).
Os impactos da perda de arrecadao tributria refletem-se na capacidade de investimentos pblicos ou at mesmo em despesas com sade
e educao. Dessa forma, o Estado pode se sentir obrigado, ou tentado, a elevar impostos, para compensar as perdas ou gerar os recursos
necessrios para o nvel de despesas previstas. possvel supor que o
aumento de tributao leve a um incremento da corrupo criando um
crculo vicioso.
3.2.2 Aumento dos gastos pblicos

De acordo com Tanzi e Kroll (2002), os tributos induzidos possuem
uma funo estabilizadora dos ciclos econmicos, e a corrupo afeta
esta funo. Isso ocorreria em consequncia da propenso de diminuir a
receita tributria e de aumentar os gastos pblicos, que sucede quando
inspetores fiscais so corrompidos com o intuito de reduzir a arrecadao tributria, e quando funcionrios corruptos concedem benefcios
pblicos a indivduos que no teriam o direito de receb-los.
Alm disso, a corrupo parece provocar um incremento na dimenso dos investimentos pblicos, de acordo com Tanzi e Kroll (2002). Mas
esse aumento na realidade apenas uma iluso, visto que uma parte
das despesas contabilizadas como investimento , na realidade, para
pagamento de propinas.
75
A preveno e o combate corrupo exigem uma estrutura de fiscalizao permanente dentro do Estado, para o controle dos funcionrios
e do uso dos recursos pblicos. Mas, quanto maior o escopo da corrupo, maior deve ser o volume de gastos empreendidos em seu controle e
combate, para que se possam obter resultados efetivos.
A criao e manuteno de rgos de fiscalizao e controle no Estado exigem um aumento na quantidade de funcionrios pblicos, cursos de capacitao para esses servidores e infraestrutura adequada para
abrigar esses rgos, etc. Silva (1997) afirma que no ano de 1997 foram
gastos cerca de R$ 330 milhes no custeio desse sistema de fiscalizao
e controle no Brasil. Ele afirma que este custo alto, mas se as aes
desses rgos fossem bem direcionadas esse sistema poderia funcionar
efetivamente, poupando os cofres pblicos de diversas perdas decorrentes do processo de corrupo.
3.2.3 Mudanas na composio dos gastos pblicos

Diversos pesquisadores como Elliot (2002b), Rose-Ackerman (2002),
Mauro (2002), Ruzindana (2002) e Tanzi e Kroll (2002) afirmam que a
existncia de corrupo leva a distores na alocao de gastos governamentais em uma economia.
Tanzi (1998) e Mauro (2002) afirmam que os governos corruptos
podem apresentar um comportamento predatrio, diminuindo seus
gastos em sade e educao, em particular. Dessa forma, a distribuio
dos gastos pode gerar ineficincia dos recursos pblicos levando a uma
reduo da taxa de crescimento do pas e a um aprofundamento das
desigualdades.
No que se refere aos investimentos, se as receitas de subornos crescerem conforme aumenta o volume de aquisio de capital, os projetos de
investimento sero executados em excesso, uma vez que costuma ocorrer
maior oportunidade para desvio de recursos neste tipo de despesa pblica.
Ainda, se os projetos forem atpicos ou complexos, maiores sero
as facilidades de ocultar desvios. Logo, podero ocorrer investimentos
desnecessrios pela simples razo de que nestes, mais fcil de desviar
os recursos.
76
Por fim, se os contratantes pagarem propinas com o objetivo de

prestar servios abaixo do padro a consequncia uma baixa qualidade
da infraestrutura pblica (ROSE-ACKERMAN, 2002).
De acordo com Mauro (2002), os funcionrios pblicos corruptos podem preferir aqueles tipos de despesa que os permita extrair subornos,
mantendo-se em segredo, como compras de ativos altamente especializados, ou projetos de grandes obras de infraestrutura, em que o seu valor de mercado seja de difcil determinao, favorecendo oportunidades
de corrupo mais rentveis.
Assim, se existe corrupo, as prioridades de desenvolvimento de
um pas podem ser negligenciadas em favor de projetos que os agentes
corruptos e corruptores achem mais vantajosos do ponto de vista pessoal.
Assim, h uma distoro nas decises do governo (RUZINDANA, 2002).
Ainda, a corrupo pode gerar empreendimentos em obras infladas, ou seja, projetos em que h um aumento da necessidade de
recursos para contemplar o pagamento de propinas, ou mesmo aquelas
construdas apenas para oportunizar a extrao de subornos. Por exemplo, na Itlia, foram construdas algumas escolas que jamais chegaram
a ser usadas, de acordo com Tanzi e Kroll (2002). No Estado do Rio
Grande do Sul e no restante do Brasil, h diversos casos como, por
exemplo, uma ponte construda no interior do municpio de Taquara
(RS) em 1985. Essa obra foi empreendida com o objetivo de ligar os
municpios de Taquara e Santo Antnio da Patrulha (RS), mas hoje o
que se v uma obra sem funo social, pois de um lado, tem-se uma
propriedade particular, e do outro uma rea de mata nativa e banhado
(FONTOURA, 2009).
Tem-se, portanto, que a corrupo capaz de mudar predatoriamente a composio dos gastos pblicos, fazendo com que sejam priorizados
gastos e investimentos em obras de infraestrutura de grande vulto e
compra de artigos especializados, ou seja, projetos que possibilitem a
extrao de subornos devido dificuldade de quantificar seus custos,
em detrimento de gastos em sade e educao. Alm disso, o nmero de
obras infladas deve ser maior, conforme aumenta a incidncia desse
fenmeno.
77
3.2.4 Baixa qualidade dos servios pblicos e dos recursos

humanos empregados
Como evidenciado na seo anterior, com a existncia de corrupo,
algumas obras pblicas podem ser empreendidas unicamente com o objetivo de extrair subornos, o que gera inmeros custos para a sociedade
e o Estado, se a qualidade dessas obras for baixa (TANZI; KROLL, 2002).
Logo, os prejuzos gerados para o Estado provm de duas vertentes:
a primeira, que se o projeto inclui os desvios para subornos, a obra
poderia ser realizada com um custo menor; a segunda consiste nos gastos de manuteno das obras desnecessrias ou de m qualidade. Para
a sociedade o que ocorre que se pagam os impostos esperando uma
contrapartida em servios pblicos, se estes so ruins significa que a
contrapartida no adequada.
Alm disso, no caso da contratao de uma empreiteira, por exemplo, por meio de licitao, h a possibilidade da concorrente menos
eficiente ser escolhida, apenas por ter informaes privilegiadas, em
razo do pagamento de um suborno a um funcionrio corrupto. Assim,
a obra a ser realizada provavelmente ter uma qualidade inferior que
se esperava (ELLIOT, 2002b).
Logo, a existncia de corrupo gera efeitos perversos sobre a
qualidade da infraestrutura. Essa relao foi observada por Tanzi e
Davoodi (1997) e Elliot (2002b). Tanzi (1998) tambm afirma que a
corrupo diminui a produtividade dos investimentos governamentais
em infraestrutura.
Com relao a essas questes Garcia e Neto (2005), ao analisarem o
setor de obras rodovirias do Rio Grande do Sul, verificaram que a corrupo afetou a qualidade do servio prestado, modificou a deciso de
investimentos das empresas e reduziu a eficincia burocrtica.
Assim, a corrupo tambm reduz a habilidade do governo de impor regulaes, controles e inspees visando correo das falhas de
mercado existentes. Dessa forma, o que ocorre que o governo no
desempenha satisfatoriamente sua funo regulatria sobre bancos,
hospitais, transporte pblico, distribuio de alimentos, entre outros.
Ao contrrio, ao invs de corrigir as falhas de mercado, quando intervm
78
na economia motivado por interesses corruptos, como, por exemplo,

ao criar monoplios visando ganhos privados, o governo acaba criando
novas falhas de mercado (TANZI, 1998).
Ao reduzir a qualidade dos servios pblicos, o Estado pode acabar
imputando aos indivduos com maiores nveis de renda a busca de complemento a esses servios junto iniciativa privada, como planos de
sade, educao particular, entre outros.
Outro problema grave que pode ocorrer em pases com alta incidncia de corrupo o desperdcio de recursos humanos. Funcionrios
competentes, que poderiam empenhar esforos para a realizao de suas
atividades no setor pblico acabam tendo incentivos para integrarem
cargos que possuam maiores brechas para corrupo, ou transferir-se
para a iniciativa privada, que paga maiores salrios.
Ruzindana (2002) mostra o caso de Uganda, em que a corrupo
afetou as prticas de contratao e de promoo de tal forma que se
chegou ao ponto de no haver mais nenhuma possibilidade de se contratar pessoal qualificado. Os funcionrios pblicos honestos e competentes eram intimidados, envergonhados, e muitas vezes atemorizados
para que permanecessem em silncio. Isso terminou fazendo com que
boa parte dos indivduos honestos migrasse para o exterior procura
de trabalho e que os nicos interessados no servio pblico fossem
aqueles indivduos em busca de benefcios ilcitos como o recebimento
de subornos.
Portanto, o desvio de verbas prejudica a habilidade do governo de
prover servios bsicos com qualidade e de promover o desenvolvimento
sustentvel: econmico, social e poltico, alm de gerar desperdcio de
recursos humanos (UNODC, 2005).
3.2.5 Instabilidade poltica e crise de legitimidade do governo

A existncia de corrupo acaba levando o poder pblico a cair em
descrdito, segundo Speck (2004), corri a confiana da sociedade nas
instituies, de acordo com UNODC (2005), e leva instabilidade institucional, que gera como consequncia um efeito negativo na taxa de
crescimento econmico, segundo Silva (1997, 2001) e Mo (2001).
79
De acordo com Rose-Ackerman (2002), Elliot (2002b) e Pereira

(2005), ao produzir ineficincia e injustia, a corrupo pode trazer
desconfiana quanto ao funcionamento do sistema econmico e, assim,
minar a legitimidade poltica do Estado.
Ela tambm reduz a legitimidade da economia de mercado e talvez
at da democracia em conjunto. De fato, segundo Tanzi (1998), as crticas proferidas aos governantes de muitos pases, especialmente daqueles
em desenvolvimento, so motivadas pela existncia de aliciamento, o
qual pode desacelerar ou mesmo bloquear o movimento em direo
democracia e economia de mercado.
Logo, pode-se afirmar que a corrupo compromete a legitimidade
dos governos, em especial as democracias, fazendo com que os indivduos passem a acreditar que no sejam mais importantes os valores
democrticos, mas sim a capacidade de pagamento de cada agente. Essa
crise de confiana nos governantes pode levar a golpes militares um
dos exemplos mais recentes o ocorrido em Honduras em 2009 , que
so justificados como uma resposta corrupo dos governantes democrticos (ROSE-ACKERMAN, 2002).
Dessa forma, a corrupo prejudica o desenvolvimento econmico e
poltico, e compromete a eficincia e a eficcia administrativa. Ela pe
em xeque a legitimidade das instituies e dos lderes polticos, pois
desmoraliza a liderana de um pas e reduz a capacidade do governo de
confiar na cooperao e no apoio e participao popular. O resultado
disso pode ser instabilidade poltica e inquietao social que inibem o
desenvolvimento e podem gerar reaes violentas. De acordo com Ruzindana (2002), praticamente todas as mudanas das ltimas dcadas
de governos na frica, tenham sido elas pacficas ou violentas, foram
justificadas pela necessidade de combater a permanncia de governos
corruptos.
Assim tem-se, de acordo com Elliot (2002b), que a corrupo, especialmente em pases pobres, freia o crescimento e impede o desenvolvimento econmico, comprometendo a legitimidade poltica, fatores que
levam a uma exacerbao da pobreza e, assim, instabilidade poltica
no pas.
80
3.3 Custos impostos sociedade

O custo da corrupo no Brasil cerca de 11% do PIB para os anos
de 1994-1998, de acordo com Carraro (2006), ou seja, se prevalece esse
percentual, em 2008 o custo teria sido de R$ 317,8 bilhes. Esses desvios iro impactar em menor quantidade e/ou qualidade dos servios
pblicos sociedade. Alm disso, praticamente um consenso na literatura (RODRIGUEZ; RAMLOGAN, 2007; GUPTA; DAVOODI; ALONSO-TERME,
2002; GYIMAH-BREMPONG, 2002; GYIMAH-BREMPONG; CAMACHO, 2006;
ROSE-ACKERMAN, 2002; LI; XU; ZOU, 2000; TANZI, 1998) de que esses
impactos iro recair de forma preponderante sobre a parcela mais pobre
da populao.
Assim, tendo em vista que a corrupo leva diminuio da quantidade e a piora da qualidade dos servios pblicos, pode-se inferir que
ela gera inmeros custos sociedade, sendo que os principais e mais
significativos so dois: i) o incremento desigualdade de renda e ii) a
exacerbao da pobreza.
Para pesquisadores como Gyimah-Brempong (2002), Gyimah-Brempong e Camacho (2006), Elliot (2002b), Rose-Ackerman (2002) e Gupta,
Davoodi e Alonso-Terme (2002), a corrupo positivamente correlacionada com a desigualdade de renda. De acordo com Elliot (2002b), este
efeito ocorre porque a corrupo aumenta o poder daqueles que tm
disposio e capacidade de pagar propinas em detrimento daqueles que
no podem.
Rose-Ackerman (2002, p. 78), seguindo a mesma linha de Elliot
(2002b), afirma que a corrupo traz consequncias distributivas. Uma
parcela da riqueza do pas apropriada por funcionrios ou empresas
que participam de processos corruptos, contribuindo para a intensificao das desigualdades de renda. Para cobrir os altos preos de contratos
e os desvios de arrecadao, os governos se vem obrigados a cortar
gastos ou aumentar os impostos, como j mencionado na seo anterior.
Dado que as grandes empresas e os maiores contribuintes podem subornar funcionrios pblicos e assim obterem uma diminuio da tarifa
efetiva que incide sobre sua renda, quem pode acabar padecendo, de
forma mais intensa, com o aumento da carga tributria a populao
81
mais pobre, que sofre com a incidncia dos impostos sobre o consumo
(considerados regressivos), que so impossveis de sonegar, pois j esto
embutidos no preo dos produtos. Assim, em pases com alta corrupo
o sistema tributrio pode tornar-se mais regressivo, agravando a desigualdade de renda.
Ao pesquisar o caso dos pases africanos, Gyimah-Brempong (2002)
descobriu que o sistema tributrio terico desses pases no regressivo, entretanto a corrupo permite que uma minoria rica e com grande
influncia consiga escapar de suas obrigaes, o que faz com que a carga
tributria caia quase que exclusivamente sobre os pobres. A corrupo
pode levar assim concentrao de renda e de posses em uma pequena
parcela da populao. Como para conquistar poder necessrio, de certa
forma, ter riqueza financeira, os ricos utilizam a sua para consolidar
seu poder econmico e poltico, piorando ainda mais as desigualdades
sociais do pas.
Para Gupta, Davoodi e Alonso-Terme (2002), Li, Xu e Zou (2000) e
Gyimah-Brempong (2002), a corrupo acentua a desigualdade de renda
por diversos canais. Em primeiro lugar, visto que ela diminui o crescimento econmico, mais provvel que a diviso de renda favorea mais
os ricos do que os pobres. Em segundo lugar, ela pode levar evaso de
tributos, a uma fraca administrao fiscal e a concesso de isenes que
favorecem desproporcionalmente os grupos bem relacionados e ricos.
Isso pode reduzir a progressividade do sistema tributrio, fenmeno
tambm observado por Rose-Ackerman (2002).
A medida de desigualdade de renda mais utilizada o Coeficiente de
Gini.6 Os pesquisadores costumam divergir acerca do impacto da corrupo sob esse indicador. Como mencionado anteriormente, Gyimah-Brempong (2002), Gyimah-Brempong e Camacho (2006), Elliot (2002b), Rose-Ackerman (2002) e Gupta, Davoodi e Alonso-Terme (2002) afirmam que
corrupo e desigualdade de renda so positivamente correlacionadas.
Pesquisadores como Li, Xu e Zou (2000) afirmam que a corrupo
afeta o Coeficiente de Gini em forma de U invertido, ou seja, a desigualdade menor quando os nveis de corrupo so altos ou baixos, mas
6 O Coeficiente de Gini tem como limites 0 e 1: quanto mais prximo de 1 maior a desigualdade
de renda, e quanto mais prximo de 0 menos desigual a distribuio da renda.
82
quando o nvel de corrupo intermedirio a desigualdade alta. Para

testar estas hipteses eles utilizaram dados da sia, Amrica Latina e
de pases da OCDE, e concluram que a corrupo explicaria grande proporo do diferencial do Coeficiente de Gini ao longo dos continentes.
Rodriguez e Ramlogan (2007) encontraram resultados empricos
um tanto diferentes das pesquisas no assunto, no que tange Amrica
Latina em especfico. Neste continente, nveis mais baixos de corrupo
so associados a um nvel superior de desigualdade, constatao tambm feita por Li, Xu e Zou (2000). Entretanto, um nvel mais baixo de
corrupo por si s no piora a desigualdade de renda, mas particularmente, defendem eles, uma estratgia de desenvolvimento focada nas
privatizaes que serve como o canal de impacto da corrupo. Quando
eram controladas pelo Estado havia muita corrupo dentro destas empresas, assim, quando elas so transferidas para o controle privado, h
uma busca por eficincia e lucratividade, assim as firmas so reestruturadas, e com as demisses em massa, a desigualdade intensificada.
Com pesquisas na mesma linha, Gupta, Davoodi e Alonso-Terme
(2002), chegam a concluses diferentes no que tange magnitude do
efeito da corrupo sob a desigualdade de renda. Para eles, uma piora no
ndice de corrupo de um pas por um desvio padro (2,52 pontos em
uma escala de zero a dez) gera um incremento no Coeficiente de Gini de
11 pontos decimais. Efeito que eles consideram significativo, uma vez
que a mdia mundial do Coeficiente de Gini de 39 pontos decimais.
Ao avaliar corrupo, crescimento econmico e distribuio de renda, Gyimah-Brempong e Camacho (2006) chegaram a concluso de que
existem diferenas regionais significativas entre os efeitos da corrupo.
A diminuio de um desvio-padro em corrupo diminui o Coeficiente
de Gini (em uma escala de 0-1) em 0,05 pontos nos pases da OCDE, em
0,14 pontos nos pases asiticos, em 0,25 pontos nos pases da Amrica
Latina e em 0,33 pontos nos pases africanos.
Tanzi (1998) afirma que a corrupo reduz o rendimento potencial
dos pobres. Nessa linha, Gupta, Davoodi e Alonso-Terme (2002) afirmam
que o aumento de um desvio-padro na taxa de crescimento da corrupo reduz o crescimento da renda dos 20% mais pobres da populao em
4,7 pontos percentuais por ano, o que considervel dado a mdia de
83
crescimento da renda que de 0,6% ao ano. Alm disso, h evidncias

de que corrupo alta e crescente aumente a pobreza. Um acrscimo de
um desvio-padro na corrupo provoca um incremento de aproximadamente cinco pontos percentuais por ano no crescimento da pobreza.
Pode-se concluir, portanto, que h forte correlao positiva entre corrupo e pobreza.
Assim, altos nveis de corrupo podem levar a altos nveis de pobreza por duas razes segundo Gupta, Davoodi e Alonso-Terme (2002), primeiro, evidncias sugerem que uma alta taxa de crescimento associada
a uma alta taxa de reduo da pobreza, e a corrupo diminui a taxa de
reduo da pobreza por meio da reduo da taxa de crescimento. Em segundo lugar, a desigualdade de renda mostrou ser nociva ao crescimento,
ento, se a corrupo aumenta a desigualdade de renda, ela tambm ir
reduzir o crescimento e por meio disso ir limitar a reduo da pobreza.
Assim, dados os efeitos perversos da corrupo sob o Coeficiente de
Gini e sob a pobreza, Gupta, Davoodi e Alonso-Terme (2002) e Gyimah-Brempong e Camacho (2006) afirmam que reduzir o nvel de corrupo
ir gerar tambm uma melhoria na distribuio de renda, dado que os
benefcios do crescimento econmico iro se propagar para um segmento maior da populao. Gyimah-Brembong e Camacho (2006) ainda
sugerem que principalmente as regies mais pobres e de crescimento
mais lento no mundo, leia-se frica e Amrica Latina devem perseguir
reformas para reduzir os impactos negativos da corrupo sobre o crescimento econmico e a distribuio de renda.
4 Instrumentos de combate corrupo

a existncia de corrupo gera inmeros custos para os investimentos, para o Estado e para a sociedade, como evidenciado no captulo anterior. Tendo em vista a reduo destes custos, o objetivo deste captulo
discutir os instrumentos de combate corrupo considerados mais
eficazes pela literatura especializada.
So muitos os instrumentos de combate corrupo sugeridos pelos
principais pesquisadores do tema como Tanzi (1998), Rose-Ackerman
(2002), Speck (1998) e Elliot (2002b). Nesta seo, trata-se daqueles
84
que so considerados consenso: i) reformas no judicirio; ii) reformas

no setor pblico, em particular no funcionalismo; iii) a busca por maior
transparncia e ampliao do controle social; iv) a reduo na impunidade e a imposio de penalidades mais rigorosas; e, por fim, v) a alterao nas normas de financiamento de partidos e campanhas eleitorais.
Assim, esta seo est estruturada conforme estes cinco tpicos.
4.1 Reformas no judicirio

Reformas que modernizem e tornem o poder judicirio mais eficiente, transparente e independente so um passo importante na luta contra
a corrupo. Essa afirmao reiterada por diversos pesquisadores na
rea, como Elliot (2002b), Speck (1998), Miola (2007) e Pereira (2005).
O judicirio deve ter a autoridade necessria para investigar toda
e qualquer denncia de malversao dos recursos pblicos, no importando quem so, nem qual o posto que os acusados ocupem. De acordo
com Speck (1998), deve-se criar dentro da estrutura do prprio poder
judicirio um canal eficiente de denncia de esquemas de corrupo.
Alm disso, fundamental que se assegure a independncia desse poder
das influncias polticas. Se os postos mais altos so ocupados por indivduos indicados por membros do legislativo ou do executivo, difcil
de acreditar que a imparcialidade das decises seja mantida quando da
anlise de contas desses poderes.
Assim, a realizao de reformas no judicirio imprescindvel
para combater a corrupo e deve receber prioridade quando ocorrer a
implementao de uma estratgia anticorrupo. De acordo com Elliot
(2002b), o judicirio deve ser o rgo mais transparente, eficiente e
limpo do sistema, visto que os denunciantes de processos ilcitos
devem ser protegidos, e se o prprio rgo que julga esses processos
corrupto, o sistema como um todo ser.
4.2 Reformas no setor pblico

As reformas no setor pblico tratadas nesta seo compreendem a
reorganizao e o fortalecimento do funcionalismo pblico, a mudana
85
no comportamento dos lderes polticos e a criao de rgos, conselhos e

comisses especficas para tratar do controle e do combate corrupo.
De acordo com Ruzindana (2002), o fortalecimento do funcionalismo pblico deve ser feito por meio de capacitao profissional, aumento
de salrios e nomeao e promoo por critrios meritocrticos.
A exemplo, Singapura, um pas que possui um baixo ndice de corrupo, vem apresentando uma reduo constante do nvel deste fenmeno ao longo dos ltimos anos. Este pas tem um dos maiores salrios
pagos ao funcionalismo pblico, que pequeno e desfruta de um alto
status (MACIEL, 2005; TANZI, 1998).
Rose-Ackerman (2002) tambm concorda que a reforma do funcionalismo pblico um instrumento muito eficaz para o combate corrupo. Quanto aos seus salrios, afirma que se a remunerao no setor
pblico for inferior quela do setor privado, somente os indivduos dispostos a aceitar subornos iro ter interesse no primeiro. Assim, a instituio de um salrio justo importante, mas no suficiente, pois pode
ocorrer que, com o aumento do salrio, os funcionrios simplesmente
demandem propinas mais altas. Para corrigir esse provvel desvio de
comportamento, os custos de se perder um cargo governamental devem
ser elevados, seja pelo prestgio que esse cargo pode trazer, seja pelos
benefcios que podem ser alcanados, que no existem no setor privado.
Porm, um aspecto relevante a forma como esses benefcios so
concedidos. Neste sentido, Tanzi e Kroll (2002) argumentam que embora
o aumento de salrio dos funcionrios pblicos seja uma medida importante, ela poder no ter efetividade se implementada individualmente.
importante instituir mtodos claros de seleo de funcionrios,
extinguindo a contratao por apadrinhamento e o nepotismo. Singapura, como j citado anteriormente, que hoje considerado um dos pases
menos corruptos do mundo, incrementou significativamente os salrios
de seus funcionrios, mas paralelamente a isso aumentou a transparncia nas prestaes de contas do governo, o que no conjunto contribuiu
para a queda do nvel de corrupo.
Outro fator importante no combate corrupo o exemplo da liderana. Quando os grandes lderes polticos de um pas no do um bom
86
exemplo, seja por estarem eles prprios envolvidos em atos corruptos,

ou por tratarem com leviandade os casos em que amigos ou parentes
seus tenham se envolvido com crimes de corrupo, no se pode esperar que os funcionrios pblicos do governo ajam de maneira diferente
(TANZI, 1998; RUZINDANA, 2002).
Outro exemplo de reforma a seguida por alguns pases como Singapura, Hong Kong, Uganda e Argentina, que criaram comisses anticorrupo ou secretarias de tica com a misso de reduzir a corrupo,
impondo aos funcionrios pblicos a obrigao de declarar sua riqueza.
Porm, para serem efetivos, esses rgos devem possuir ampla dotao de recursos, ter um quadro de pessoal da maior integridade e, principalmente, devem ser independentes politicamente. Tambm devem ter
o poder de impor sanes ou ao menos ter um judicirio que imponha
essas penalidades. Infelizmente, em alguns pases essas instituies so
obrigadas a relatar suas aes confidencialmente a algum ente poltico
superior, ao invs de reportar diretamente ao corpo legislativo. Isso
acaba por reduzir a sua efetividade. Outro problema encontrado que
em alguns pases os relatrios e descobertas dessas instituies no so
seguidos por nenhum outro rgo do pas, e os indivduos envolvidos
em processos de corrupo no so punidos (TANZI, 1998).
Assim, tem-se que as reformas no setor pblico como o fortalecimento do funcionalismo pblico, o comportamento das lideranas e a
criao de rgos especficos de combate corrupo e promoo da
tica e transparncia nas funes pblicas so instrumentos importantes e eficazes no combate a esse fenmeno. Esse fato evidenciado pelo
caso de Singapura e Uganda, que ao institurem essas reformas lograram
grandes avanos nessa rea.
4.3 Transparncia e controle social

A transparncia no exerccio das funes pblicas e no uso do dinheiro pblico deve ser sempre perseguida por qualquer lder ou funcionrio do setor pblico de uma economia. Ao divulgar as contas pblicas
e fornecer amplo acesso s informaes de receitas, gastos, contratos
de fornecedores e outros procedimentos envolvendo o dinheiro pblico,
87
o governo emite um sinal de confiana e credibilidade sociedade. E,

ainda, permite a ampliao da participao e do controle social nesses
processos, o que se mostra fundamental para o combate corrupo
(PEREIRA, 2002; MIOLA, 2007).
Em diversos pases, a falta de transparncia em leis, regras e processos acaba por criar um ambiente frtil para o crescimento da corrupo.
As leis so frequentemente confusas e, s vezes, sofrem mudanas que
no so anunciadas apropriadamente. Muitas leis e regulaes so escritas de modo que partes importantes fiquem conceitualmente opacas,
levando a diversas interpretaes. Assim, essas deficincias em leis e
regulamentos tornam difcil determinar se a corrupo teve algum papel
decisivo em muitas situaes (TANZI, 1998).
No que se refere transparncia, a imprensa tem um papel fundamental. Para Elliot (2002b), a liberdade de imprensa fator indispensvel
para aumentar a transparncia, pois ela eleva o risco da corrupo, uma
vez que amplia as chances de deteco e a probabilidade de punio.
A longo prazo, afirma Ruzindana (2002) o controle da populao a
melhor forma de garantir a prestao de contas e a transparncia das atividades do governo. Assim, quanto maior o interesse da sociedade nos
assuntos pblicos, maior ser o controle desta exercido sobre o governo.
Ainda, de acordo com Rose-Ackerman (2002), outro instrumento
de combate corrupo que deve ser considerado pelos governantes
a proteo e recompensa aos indivduos que denunciarem esquemas
ilcitos. Essas aes, na realidade, refletem um aumento da participao
da sociedade no controle social sobre o gasto pblico.
4.4 Reduo da impunidade e aumento das penalidades

No mundo todo, so poucos os indivduos que sofrem algum tipo
de punio pelo envolvimento em esquemas corruptos, mesmo quando
comprovada sua participao. Alm do mais, com exceo de poucos pases, parece haver uma grande discrepncia entre as penas especificadas
nas leis e regulamentos e as sanes efetivamente aplicadas. Geralmente, as penas efetivas tendem a ser mais tolerantes e permissivas do que
aquelas especificadas nas leis (TANZI, 1998).
88
importante destacar que se a sociedade perceber que h impunidade, sero inmeros os incentivos para participar de um esquema
de corrupo. Se a possibilidade de deteco e de efetiva punio para
esses casos alta, os indivduos sero desencorajados a participar de
tais esquemas. De acordo com Rose-Ackerman (2002), se a probabilidade
de descoberta do ato corrupto for elevada, assim como a punio decorrente, a oferta e a demanda de suborno podem diminuir at ficarem
prximas a zero.
Neste sentido, Tanzi (1998) tambm detectou que, mantendo todos
os outros fatores constantes, a corrupo pode ser reduzida incrementando as penalidades sobre aqueles que forem pegos e considerados
culpados. De acordo com Speck (1998), um dos principais responsveis
pelo problema da corrupo no Brasil a impunidade.
Pesquisadores como Rose-Ackerman (2002) e Elliot (2002b) defendem que as sanes para indivduos que participem de esquemas
corruptos devem estar atreladas aos benefcios marginais desses pactos
corruptos. Assim, a intensidade da pena deve ser projetada de forma
que a penalidade aumente proporcionalmente gravidade do crime
cometido. Alm disso, as sanes impostas devem recair no apenas
sobre o funcionrio corrupto, mediante pagamento de um mltiplo das
propinas recebidas, mas tambm sob o indivduo corruptor, mediante o
pagamento de um mltiplo dos rendimentos obtidos devido ao pagamento do suborno.
4.5 Alteraes nas normas de financiamento de partidos

e campanhas
De acordo com Speck (1998), um dos fatores responsveis pelo
aumento da corrupo nas atuais democracias o financiamento de
partidos e eleies. Assim, uma das frentes de combate corrupo deve
ser a busca por formas realistas e justas de formatar o financiamento
de partidos e campanhas eleitorais. Fiscalizaes intensas sobre as prestaes de contas dos partidos, financiamento dos custos eleitorais pelo
Estado e flexibilizao das doaes privadas, buscando maior transparncia sobre os investimentos eleitorais, so possveis direes para essa
formatao, segundo o autor.
89
5 Anlise do combate corrupo no Estado do

Rio Grande do Sul
O Governo do Estado do Rio Grande do Sul, aps enfrentar um processo desgastante, resultante de diversas denncias de corrupo, que
culminou com a fraude do Departamento Estadual de Trnsito (Detran),
buscou responder com a proposio de um conjunto de medidas com
vistas a inibir a corrupo no Estado.
Este captulo tem como objetivo avaliar esse conjunto de medidas
luz das questes tericas discutidas nos captulos anteriores. Ainda,
tem-se a anlise dos questionrios aplicados aos deputados estaduais
do Rio Grande do Sul com o objetivo de avaliar a concordncia destes
com os preceitos tericos, a fim de poder julgar a possibilidade de leis
e procedimentos normativos adequados a serem formulados e aprovados
pela Assembleia Legislativa que sejam eficazes no processo de inibio
da corrupo.
Dessa forma, este captulo est dividido em duas sees, na primeira
so relatados quais foram os instrumentos propostos pelo governo gacho, bem como faz-se uma anlise dessas propostas. Na segunda seo,
sero avaliados os resultados de 45 questionrios que foram respondidos
(entre os 54 enviados) pelos deputados da Assembleia Legislativa do
Estado do Rio Grande do Sul quanto percepo desses parlamentares
em relao ao processo de corrupo no Estado.
5.1 Anlise das propostas do Governo do Estado do

Rio Grande do Sul para o combate corrupo
O Governo do Estado do Rio Grande do Sul lanou, em julho de
2008, uma Carta Compromisso, na qual discrimina as medidas que seriam tomadas em relao preveno e ao combate corrupo. Entre
elas esto: i) a criao do Comit Estadual de Controle das Finanas Pblicas e da Transparncia; ii) a instituio do Programa de Transparncia
das Contas Pblicas; iii) a modernizao do Estado e da gesto pblica;
e iv) a reformulao do programa Simples Gacho (RIO GRANDE DO SUL,
2008a). As sees seguintes analisam cada um destes itens.
90
5.1.1 Criao do Comit Estadual de Controle das Finanas

Pblicas e da Transparncia
A proposta para este comit que esse seja composto por diversos
rgos que tm como misso apurar atos ilcitos. Assim, esse Comit, em
sua proposta, deveria ser formado por representantes da Contadoria e Auditoria-Geral do Estado (CAGE), da Procuradoria Geral do Estado (PGE), do
Ministrio Pblico Estadual (MPE) e da Ouvidoria Geral do Estado (OGE).
Entre as atribuies deste comit estaria o compartilhamento de
dados com vistas a prevenir, controlar e combater a corrupo (RIO
GRANDE DO SUL, 2008a). De acordo com as informaes obtidas at o
trmino dessa pesquisa (em novembro de 2009), este comit ainda no
teria se reunido (BRUM, 2009).
Esta uma iniciativa extremamente importante, independentemente do julgamento da eficincia e eficcia dos rgos envolvidos. Ou
seja, mesmo que por mais competentes que sejam os funcionrios e a
capacidade de ao destes rgos, a ao individual destes ser sempre
inferior quela que resultaria da integrao e cruzamento de informaes entre eles.
Miola (2007) indica que esta uma estratgia relevante para diminuir a corrupo. Assim, pode-se concluir que a criao do Comit Estadual de Controle das Finanas Pblicas e da Transparncia uma medida
que se alinha a discusso terica e, por essa razo, cr-se que ser
efetiva para inibir a corrupo no Estado se for, de fato, implementada.
5.1.2 Instituio do Programa de Transparncia

das Contas Pblicas
O Governo do Estado dividiu as aes do Programa de Transparncia
em duas reas principais: o controle social e a preveno da corrupo.
Para melhor contemplar os assuntos tratados em cada rea, subdividiu-se essa subseo conforme essa classificao.
5.1.2.1 Controle Social
Em relao ao controle social, tem-se quatro aes programadas:
i) divulgao do Portal da Transparncia; ii) criao da Ouvidoria Geral
91
do Estado; iii) criao da Secretaria da Transparncia e da Probidade

Administrativa; e iv) criao do Cadastro do Gestor Pblico.
O Portal da Transparncia foi ao ar oficialmente no dia 18 de agosto de 2009. Nele possvel pesquisar dados de receitas e despesas da
administrao direta e indireta do Estado, inclusive com detalhamentos
de fornecedores e empresas responsveis por obras e servios. De acordo
com Brum (2009), o que ainda falta no portal a divulgao da quantidade de servidores de carreira, cargos em comisso e uma tabela que
relacione cargos e salrios.
Essa iniciativa muito louvvel, pois d mais transparncia ao uso
do dinheiro pblico. A navegao no portal fcil, com diversas instrues de uso, e as informaes so passadas de forma simplificada, facilitando o seu entendimento para todos os cidados. Alm disso, h um
glossrio que explica diversos conceitos nas reas de finanas pblicas,
receitas e gastos.
Pode-se perceber, tendo em vista o que foi observado no ponto 4.3,
que o Portal da Transparncia do Estado do Rio Grande do Sul atende a
diversos requisitos tidos como fundamentais para a promoo da transparncia e do controle social das aes do setor pblico, o que j fora
defendido por autores como Pereira (2002) e Miola (2007). Assim, ao dar
publicidade s contas pblicas possibilita-se aos contribuintes a fiscalizao das contas do Estado, tornando-se assim mais um instrumento de
controle de desvios de verbas pblicas.
Alm disso, no portal h um espao para que a populao possa
fazer denncias de casos de corrupo em que assegurado o sigilo do
autor da acusao, caso o mesmo julgue necessrio. As denncias devem
ser embasadas, ou seja, o autor deve possuir provas concretas, sendo
possvel a anexao de arquivos que a comprovem, como documentos
escritos, fotos e gravao de vdeo ou udio. Um aspecto interessante,
neste caso, que possvel o delator acompanhar o andamento da apurao decorrente da denncia. Esse canal de comunicao populao-governo tambm muito defendido na literatura, por pesquisadores
como Speck (1998) e Ruzindana (2002). E a proteo a denunciantes
tambm considerado um grande avano para o controle social, como j
observado por Rose-Ackerman (2002).
92
Quanto ao segundo ponto, a criao da Ouvidoria Geral do Estado

uma proposta que visa estruturar e reformular a atual Ouvidoria Estadual, tornando-a mais apta na gesto das denncias que digam respeito
ao Poder Executivo. Esta proposta ainda est em discusso quanto sua
estrutura, no se encontrando notcias do prosseguimento da ao at a
finalizao deste trabalho (em novembro de 2009).
Se for realmente implantada, ser um grande passo para a promoo
da transparncia no Estado. Conforme evidenciado no captulo anterior,
todas as aes que incrementem o risco de deteco e punio de atos
corruptos so importantes para conter tanto a demanda quanto a oferta
por esse tipo de comportamento.
O terceiro item, em relao ao controle social mencionado no incio da seo, a criao da Secretaria da Transparncia e da Probidade
Administrativa. Esse rgo foi criado em dezembro de 2008, tendo
como atribuies a preveno e o controle da corrupo e a promoo
da transparncia na gesto pblica do Estado (SECRETARIA DA TRANSPARNCIA E DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA, 2009). A constituio de
rgos que tratem exclusivamente da preveno e do combate corrupo defendida por Tanzi (1998), pois esses rgos contribuem significativamente para a reduo da corrupo, conforme visto na seo 4.2.
Por fim, o quarto ponto trata da criao do Cadastro do Gestor
Pblico, este seria semelhante ao Cadastro Informativo das Pendncias
perante rgos e Entidades da Administrao Estadual (CADIN/RS) e
listaria os gestores pblicos que tiveram as contas reprovadas pelo Tribunal de Contas do Estado. O objetivo desta ferramenta evitar que os
indivduos listados possam assumir cargos pblicos novamente (BRUM,
2009). Essa ferramenta ainda no estava disponvel no Portal da Transparncia at novembro de 2009.
Este cadastro pode servir como um inibidor corrupo se observado pela tica da oferta, dado que a punio para um ato de corrupo,
ou de malversao dos recursos pblicos seja severa. Assim, alm de
servir como um incentivo para a boa-f dos gestores tambm seria um
incentivo sua atuao como fiscais e orientadores de seu setor ou
rgo do setor pblico, o que contribuiria para a prestao de servios
mais eficientes e transparentes.
93
Pode-se concluir, ento, que as iniciativas do Governo Estadual para

incrementar o controle social sero eficazes, se implementadas conforme
o previsto, no combate corrupo.
5.1.2.2 Preveno dos desvios no uso dos recursos pblicos
e da corrupo
Em relao s aes de preveno da corrupo, o Governo Estadual
centrou seus objetivos principalmente em trs pontos: i) criao do
Cdigo de tica e Conduta do Servidor Pblico Estadual; ii) elaborao
do Manual do Gestor Pblico; e iii) elaborao da Carta Compromisso de
Transparncia e de Responsabilidade (RIO GRANDE DO SUL, 2008a).
O Cdigo de Conduta da Alta Administrao e o Cdigo de tica dos
Servidores Pblicos Civis do Poder Executivo foram institudos a partir
do Decreto Estadual de nmero 45.746 do dia 14 de julho de 2008. Este
decreto tambm criou a Comisso de tica Pblica, que tem por objetivo
fiscalizar a aplicao dos preceitos estabelecidos nesses cdigos.
O Cdigo de Conduta da Alta Administrao, alm de outras instrues, tem por objetivo tornar os gestores pblicos de alto escalo
exemplos de tica e probidade administrativa para todos os outros funcionrios e gestores do setor pblico. Esse cdigo apresenta a declarao
de bens do agente pblico como um dever a ser cumprido. Alm disso,
coloca tambm como dever do agente pblico da alta administrao a
absteno ao recebimento de presentes ou vantagens de indivduos que
possam estar buscando algum tipo de favorecimento dentro da esfera
governamental. O exemplo da liderana em uma economia um fator
importante para inibir a oferta de corrupo, como evidenciado por Tanzi (1998). Assim, o cdigo estabelecido pelo governo gacho gera incentivos para que os gestores da alta administrao busquem uma conduta
ilibada criando, assim, o efeito referido por Tanzi (1998).
O Cdigo de tica dos Servidores Pblicos Civis do Poder Executivo,
alm de outras instrues, torna dever tico dos servidores pblicos agir
de acordo com os valores de probidade, lealdade, retido e justia. Probe
a solicitao e o recebimento de qualquer tipo de gratificao financeira
para si, para familiares, ou qualquer pessoa, para o cumprimento de sua
94
funo e, tambm, veda o uso de informaes privilegiadas que este

servidor possa conseguir em favor de si, parentes ou qualquer outro
indivduo.
O segundo item mencionado, que trata da elaborao e divulgao
do Manual do Gestor Pblico, tem como objetivo disciplinar e harmonizar
procedimentos, competncias e restries que digam respeito atividade
do servidor com funes de gestor. Ele foi lanado oficialmente no dia
18 de agosto de 2009 e trata de temas como licitaes, contratos administrativos e de pessoal, bens pblicos, convnios e oramento pblico.
A definio clara de regras de comportamento, a simplificao e
harmonizao de normas e procedimentos j foram enaltecidos como
instrumentos importantes para inibir a prtica de atos ilcitos por autores como Heimann (2002) e Tanzi (1998). Acredita-se, portanto, que
a criao e a disponibilizao de um material como esse aos gestores
pblicos seja fundamental para diminuir a opacidade nas normas e padronizar as aes a serem tomadas pelos funcionrios pblicos.
A Carta Compromisso de Transparncia e de Responsabilidade foi
elaborada pelo Governo Estadual, e j est em vigor para todos os novos
gestores pblicos do Estado. Alguns dos compromissos firmados por
essa Carta so: i) com a tica, probidade administrativa e combate
corrupo; ii) com o desenvolvimento e aprimoramento das carreiras
de Estado; iii) com a gesto por resultados; iv) com a obedincia ao
Cdigo de tica dos Servidores Pblicos e a Cdigo de Conduta da Alta
Administrao; v) com a modernizao do Estado; e vi) com a defesa do
patrimnio pblico e com a adoo de medidas corretivas de eventuais
desvios e irregularidades apontadas pelos rgos de controle da Administrao Pblica.
A instituio de documentos que orientem a ao dos funcionrios
e gestores pblicos como cdigos de conduta e de tica, o Manual do
Gestor Pblico e a Carta Compromisso de Transparncia e Responsabilidade so controles internos efetivos. Como j evidenciado no captulo
anterior, os controles internos devem ser a linha de frente para o ataque
corrupo. Assim, normas de comportamento claras tornam mais fcil
o exerccio das funes dos gestores e acabam por incrementar os riscos
de deteco de atos corruptos.
95
5.1.3 Modernizao do Estado e da Gesto Pblica

O Governo do Estado acredita serem necessrias tambm medidas
com vistas a modernizar o Estado e a Gesto Pblica, para isso dividiu
suas atuaes principalmente em duas reas distintas: i) a Escola de Governo; e ii) a definio de novos perfis para as carreiras funcionais (RIO
GRANDE DO SUL, 2008a).
O objetivo da reestruturao da Escola de Governo promover a
capacitao tcnica adequada para os gestores indicados a cargos de
direo e, alm disso, adotar padres de remunerao compatveis com
o mesmo. Este um instrumento fundamental para o combate corrupo, como evidenciado por Ruzindana (2002) e Tanzi e Kroll (2002).
Em sntese, parece ser consenso entre os pesquisadores do tema corrupo a crena de que a reforma do funcionalismo pblico, que inclua a
instituio de salrios justos e compatveis com os salrios oferecidos no
setor privado, bem como a capacitao para o exerccio do cargo, um
dos elementos fundamentais e eficazes para a diminuio da corrupo.
Com a definio de novos perfis para as carreiras funcionais, da qual
trata o segundo item, o Governo do Estado visa introduzir um modelo
de gesto por resultados, premiando a eficincia dos servidores. Este
tambm um critrio sugerido pelo ponto 4.2 dessa pesquisa, e reiterado por diversos pesquisadores na rea como Rose-Ackerman (2002) e
Klitgaard (1988). Ao instituir um modelo de gesto por resultados, se
implantam incentivos positivos para um melhor desempenho dos funcionrios pblicos, e se desencoraja a ocorrncia de corrupo.
interessante observar que a percepo da sociedade, como senso
comum, de que os funcionrios pblicos brasileiros so, em sua maioria, indivduos com baixa afeio pelo trabalho, burocrticos e lentos
em suas atividades. Essa baixa estima pelo funcionalismo pode ser
tambm um fator responsvel pela grande incidncia de corrupo no
pas. Assim, medidas que visem a valorizao do funcionalismo pblico,
no apenas pela remunerao, mas por outros incentivos que levem ao
destaque desses cargos na sociedade, imputando maior status e prestgio a esses pode ser um instrumento com grande eficcia no combate
corrupo.
96
5.1.4 Simples Gacho

Uma das propostas do Governo Estadual que tambm pode ser interpretada como uma tentativa de diminuir a corrupo a renovao
e reestruturao do Simples Gacho. Este um programa que visa diminuir a incidncia do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) para pequenas e mdias empresas. Esta iniciativa complementa
o Simples Nacional implantado em 2007 pelo Governo Federal. A simplificao do sistema tributrio tambm foi apontada como um fator
importante para a instituio de uma estratgia de combate corrupo
por Elliot (2002b).
Assim, tem-se que as medidas propostas pelo Governo do Estado do
Rio Grande do Sul na Carta Compromisso de julho de 2008 so condizentes com os instrumentos de combate indicados pelos pesquisadores que
se dedicam a este tema, conforme visto no captulo 4. Assim, fundamental para a inibio da corrupo no Estado que essas medidas sejam
efetivamente implementadas.
O que ainda poderia ser proposto, para complementar essas medidas, seriam as reformas no judicirio e nos rgos de fiscalizao do governo, tornando-os independentes do poder dos polticos que gravitam
no poder executivo e no poder legislativo. Um exemplo do que ocorre
hoje no Estado que os sete conselheiros do Tribunal de Contas do Estado, indicados nos ltimos 20 anos pela Assembleia Legislativa e pelo
Governo do Estado, so todos polticos (GERMANO, 2009). Dados esses
fatos, possvel supor que muitas das decises desse rgo fiscalizador
no sejam de todo imparciais, prejudicando o efetivo combate malversao dos recursos pblicos.
Ainda, deveria haver um sistema de incentivos para os delatores
e tambm um mecanismo que os oferecesse proteo. Assim, unindo a
implementao das reformas propostas pelo Governo do Estado com essas que busquem a independncia dos rgos de fiscalizao e controle
e do judicirio, poder-se-ia ter uma estratgia anticorrupo com alta
probabilidade de gerar resultados positivos no futuro.
97
5.2 Anlise dos questionrios

Esta seo apresenta os resultados do questionrio aplicado aos
deputados da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul nos dias 28
de outubro e 4 de novembro de 2009. Esse questionrio visava obter informaes da percepo dos deputados em relao s questes definidas
por pesquisadores do tema corrupo. Assim, utilizando-se da reviso
terica acerca dos custos, instrumentos e estratgias de combate corrupo, construiu-se um questionrio (apndice A) com 20 questes,
que foi estruturado com 17 questes organizadas na escala likert de
cinco nveis, sendo 1 discordo totalmente e 5 concordo plenamente. As
outras trs foram questes abertas. Destaca-se que os valores mencionados no texto podem apresentar uma pequena diferena do apresentado
no questionrio em razo do arredondamento dos valores realizados no
Apndice A.
A justificativa de aplicar o questionrio aos deputados deveu-se ao
fato de que qualquer projeto do executivo, para que entre em vigor, dever ser aprovado pela Assembleia Legislativa. Ainda, o legislativo pode
propor alteraes nos projetos enviados pelo executivo. Assim, fundamental conhecer a percepo dos representantes deste poder para que se
possa inferir as perspectivas de melhoria ou de desvios nos projetos do
governo estadual para combater a corrupo ou at mesmo, na ausncia de um projeto do executivo, qual seria a perspectiva de um projeto
construdo pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul.
Uma vez construdo, encaminhou-se o questionrio aos gabinetes
dos 54 deputados, dos quais 45 responderam. Esse nmero de respondentes permite afirmar que os resultados so representativos e totalmente generalizveis para a Assembleia Legislativa do Estado do Rio
Grande do Sul. Na Tabela 1, pode-se visualizar alguns dos principais
resultados7 obtidos com a aplicao do questionrio, comparados com o
que fora argumentado pela teoria.
7 Os resultados tratados nesta seo sero agrupados como: no concordo/discordo (soma dos
percentuais das respostas 1 e 2, ou seja, discordo totalmente e discordo) e concordo (soma dos
percentuais das respostas 4 e 5, ou seja, concordo e concordo plenamente), ressaltando que os
percentuais para cada nvel pode ser observado no Apndice A.
98
Tabela 1 Comparao da opinio dos deputados e dos

resultados tericos obtidos no trabalho
Questo
Opinio Deputados
O que diz a teoria
Concorda
Concorda
A corrupo existente no Estado

inibe o investimento privado.
No Concorda
Concorda
O aumento dos gastos pblicos do RS

em parte devido corrupo.
No Concorda
Concorda
O Estado do RS perde arrecadao em

virtude da corrupo.
Concorda
Concorda
A desigualdade de renda existente

no Estado decorre, em parte, de um
processo de corrupo.
No Concorda
Concorda
10
A qualidade do servio pblico se

deteriorou no Estado em funo do
processo de corrupo.
No Concorda
Concorda
11
O aumento do preo das tarifas

pblicas em parte em decorrncia
do processo de corrupo.
No Concorda
Concorda
12
A corrupo exerceu influncia na

magnitude da dvida pblica do RS.
No Concorda
Concorda
A corrupo um fator inibidor do

desenvolvimento econmico no RS.
Elaborada pelo autor.
Pode-se verificar, analisando as respostas obtidas, que a maioria dos

entrevistados, 71%, no concorda com a afirmao de que a corrupo
no Estado do Rio Grande do Sul seria maior do que em outros Estados
desenvolvidos do pas como So Paulo, por exemplo.
Quanto questo j discutida nas sees anteriores, de que a corrupo de fato um inibidor do desenvolvimento econmico, somente
47% dos respondentes concordaram com essa viso. Assim, apesar de
no obter a aceitao da maioria absoluta, apenas da relativa, dos deputados, essa opinio coletada pelos questionrios vai ao encontro do que
diversos tericos j afirmaram acerca dos impactos da corrupo, que ela
retarda o desenvolvimento econmico.
A maioria dos deputados consultados, 64%, acredita que a corrupo um fator antigo no Rio Grande do Sul e, 51% acham que o
que aumentou nos ltimos anos foi a percepo da corrupo e no a
incidncia do fenmeno em si. Essas respostas so coerentes com outro
resultado, a discordncia de 69% dos entrevistados diante da afirmativa
99
de que a corrupo teria aumentado aps a implementao do Plano

Real. Neste trabalho, foram mencionadas as pesquisas de alguns autores
como Speck (1998) que sugerem que o que vm ocorrendo nos ltimos
anos no um aumento no nmero de casos de corrupo, mas sim um
aumento da percepo da sociedade frente a esse fenmeno. Atualmente, de fato, h um interesse maior da sociedade e tambm dos rgos
de comunicao no que se refere a esse tema. Isso contribui para que
exista uma maior probabilidade de deteco desses crimes e, quando isso
ocorre, passa a ter uma ampla divulgao do mesmo, dando a sensao
de que eles aumentaram, mas o que aumentou foi a sua percepo.
Quanto questo vista na discusso de custos da corrupo, de que
essa gera queda nos investimentos, apenas 29% dos deputados concordam que a corrupo um fator inibidor do investimento privado no Rio
Grande do Sul, enquanto 47% discordam. O restante no soube se posicionar a respeito do tema. Essa uma questo que contraria os resultados de tericos como Mauro (1995, 2002), que afirma que a corrupo
atuaria como um imposto quando do planejamento de novos investimentos, incrementando seus custos, o que levaria evaso desse capital de
pases corruptos para pases com menor incidncia do fenmeno. Silva
(2001) e Carraro, Fochezzato e Hillbrecht (2006) comprovaram este fato
para o Brasil, ao desenvolverem uma pesquisa em que a concluso foi
de que, no perodo de 1994-1998, a existncia de corrupo endgena
levou a uma reduo dos investimentos privados.
A afirmao de que a corrupo em parte responsvel pelo aumento dos gastos pblicos no Estado considerada verdadeira para 40% dos
entrevistados, e falsa para 47%. Esse outro resultado que contraria as
concluses de tericos na rea como Tanzi e Kroll (2002), que afirmam
que a corrupo gera aumento dos gastos pblicos e perda de arrecadao tributria. Essa ltima concluso destes autores obteve a concordncia de 49% dos deputados consultados, e foi rejeitada por 31% desses.
Essa discordncia da maioria dos deputados da afirmao de que a
corrupo seria responsvel por parte do aumento dos gastos pblicos
no Estado causa estranheza. Dado que a prpria definio de corrupo
se baseia nos desvios de verbas pblicas e que o Estado, no importando
as circunstncias, deve continuar a prover servios pblicos populao,
100
beira a obviedade a afirmativa de que a existncia de corrupo aumenta

os gastos pblicos estatais. Assim, a no ser que a maioria dos entrevistados considere que o Estado livre desse mal, torna-se sem sentido
esse desconhecimento por parte dos deputados, a menos que esse esteja
fundamentado em um profundo desconhecimento dos impactos da corrupo por parte desses parlamentares.
Para 62% dos entrevistados, a corrupo no um fator que impacta
na desigualdade de renda existente no Rio Grande do Sul. Esse resultado
contraria as concluses de alguns dos principais tericos do tema, como
Rose-Ackerman (2002) e Gupta, Davoodi e Alonso-Terme (2002), que
afirmam que a corrupo positivamente correlacionada com a desigualdade de renda. Autores como Gyimah-Brempong e Camacho (2006)
ainda afirmam que os efeitos perversos da corrupo sobre a desigualdade de renda so mais intensos em pases da frica e da Amrica Latina,
conforme visto na seo 3.3.
Considerando-se que o Brasil um dos pases com maior carga tributria do mundo e que o Rio Grande do Sul possui um dos maiores percentuais de Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS)
do pas, ento, dadas as discusses apresentadas no ponto 3.3, difcil
admitir que a corrupo no seria, em parte, responsvel pela desigualdade de renda no Estado, em que a existncia de corrupo pode levar
a um sistema tributrio regressivo, fazendo com que a carga tributria
recaia mais sobre os indivduos mais pobres e que os recursos arrecadados oriundos de uma carga to elevada sejam destinados em grandes
volumes aos interesses dos corruptores. Assim, esses dois elementos
estariam somando-se para agravar as questes de desigualdade de renda.
Diversos pesquisadores como Tanzi e Kroll (2002), Elliot (2002b),
Tanzi e Davoodi (1997) e Tanzi (1998) afirmam que a corrupo reduz
a qualidade do servio pblico e diminui a habilidade do governo de
exercer com eficincia e eficcia suas funes. Em contradio a isso,
a percepo de 49% dos deputados consultados de que a corrupo
no fez declinar a qualidade do servio pblico do Rio Grande do Sul
e somente 24% acreditam que sim, ou seja, de que a corrupo foi de
fato um elemento importante para o declnio dos servios pblicos. Os
demais, 27%, no souberam se posicionar a respeito.
101
Cabe um destaque a essa questo. Esse um ponto relevante no que

se refere ao dos corruptos e corruptores, pois neste caso a ao resulta em custos diretos para toda a sociedade. A no compreenso dessa
relao por parte dos deputados gera uma impossibilidade de estabelecer
a relao entre os custos de aes para minimizar a corrupo e os benefcios sociais da minimizao desta. Esse fato resultaria na probabilidade
da no aprovao de projetos que tivessem custos elevados, justificando
a no aprovao, ainda, em razo destes elevados custos, prejudicando
a sociedade como um todo.
Para 44% dos entrevistados, a Assembleia Legislativa do Estado teria
instrumentos para combater a corrupo no Estado, enquanto 62% do
total acreditam que funo desse rgo combater a corrupo. Quando
se trata do Tribunal de Contas do Estado, 58% acreditam que o mesmo
dispe de instrumentos para combater a corrupo no Estado.
Aqui cabe outro destaque em relao s respostas dos entrevistados. Ou seja, a percepo, da maioria, de que a Assembleia tem como
funo o controle da corrupo e de que possui os instrumentos necessrios para exercer esse controle. Assim, um questionamento surge
imediatamente, que : por que ela no props um projeto de lei que
estabelecesse as condies necessrias para inibir a corrupo no Estado? Essa pergunta poderia servir de base para uma nova pesquisa em
relao ao tema.
Em sntese, com a anlise realizada neste captulo, pode-se afirmar
que, em teoria, as medidas propostas pelo Governo do Estado do Rio
Grande do Sul so adequadas, utilizando a maioria dos instrumentos de
combate corrupo propostos no ponto 4 deste trabalho. Se todas estas medidas vierem a ser implementadas e forem bem geridas, provavelmente levaro a resultados positivos. Interessante observar a que essa
no a percepo dos deputados. Para a maioria dos parlamentares, 58%
do total, os instrumentos de combate corrupo do Rio Grande do Sul
no seriam efetivos. Um provvel motivo para explicar esse resultado,
que boa parte dos deputados estaduais desconheam essas medidas e
sua eficincia na inibio da corrupo.
102
6 Concluso
O objetivo geral desta pesquisa analisar, sob o enfoque econmico,
os elementos que compem a Carta Compromisso do Governo Gacho,
com o intuito de avaliar se ela ser capaz de reduzir a corrupo no Estado. Pode-se afirmar que esse objetivo foi atingido, uma vez que as medidas propostas pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul alinham-se
aos preceitos tericos observados nesse trabalho e devero ser efetivas
se implementadas.
No que concerne a apreciao histrica, desenvolvida na primeira
parte dessa pesquisa, foi possvel verificar que a corrupo um elemento antigo e que passou a receber maior destaque, tanto na mdia quanto
nas pesquisas, aps o escndalo de Watergate (1972-1974) nos Estados
Unidos. Foi, por muito tempo, um crime mais tolervel pela sociedade.
Porm, aps esse caso, percebe-se que ela passa a ser menos admitida
pela sociedade e, com isso, cresce a divulgao desses atos na mdia; o
que no significa, necessariamente, que estejam aumentando o nmero
de casos de corrupo, mas possivelmente o que est ocorrendo, de fato,
apenas o aumento da sua percepo.
Na segunda parte do trabalho, verificou-se que a corrupo pode
gerar inmeros custos econmicos, que foram analisados sob trs ticas:
os custos aos investimentos, ao setor pblico e sociedade. A exigncia
de pagamento de propinas pode desestimular o investimento privado na
medida em que gera instabilidade no ambiente de negcios e diminuio
na competitividade pelo estabelecimento de informaes privilegiadas.
A corrupo provoca desvio dos recursos pblicos para a mo de
particulares. Dessa forma, para manter o mesmo nvel de servios prestados populao faz-se necessrio, por exemplo, o aumento da carga
tributria.
Por fim, a corrupo pode agravar as disparidades de renda, ao aumentar o poder daqueles que podem pagar propinas em detrimento dos
que no podem, o que acaba onerando o setor pblico e pode levar a um
aumento da carga tributria. Como aqueles que tm capacidade de pagar propina conseguem sonegar boa parte desses impostos, uma parcela
103
desse aumento pode dar-se mediante o aumento de impostos sobre o

consumo (os quais so considerados regressivos), contribuindo para um
possvel aumento da regressividade do sistema tributrio.
Sobre a reviso terica acerca do combate corrupo, tem-se que
os instrumentos de combate mais efetivos so: as reformas no poder judicirio, visando sua independncia, agilidade e eficincia; as reformas
no setor pblico, valorizando o funcionalismo; a busca pelo aumento da
transparncia em aes, processos e no uso do dinheiro pblico, possibilitando o aumento do controle social sobre o governo; a instituio de
um sistema de crime e castigo, que amplie as possibilidades de deteco
e promova um aumento das penalidades; e a mudana nas regras de
financiamento de partidos e campanhas eleitorais.
Ao avaliar as propostas para o combate corrupo, contidos na
Carta Compromisso publicada pelo Governo do Estado do Rio Grande do
Sul em julho de 2008, verificou-se que elas esto em conformidade com
os instrumentos propostos pelos pesquisadores da rea como os mais
eficazes. Porm, h alguns pontos que essas medidas no contemplam,
como as reformas no poder judicirio.
Na anlise da pesquisa realizada com os deputados da Assembleia
Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, quanto s suas percepes
acerca do processo de corrupo no Estado, encontraram-se resultados
que divergem das concluses obtidas pelos principais pesquisadores da
rea. Afirmativas como: a corrupo positivamente relacionada com a
desigualdade de renda; ela inibe o investimento privado; ela diminui a
qualidade dos servios pblicos; e ela aumenta os gastos pblicos, foram
refutadas pela maior parte desses parlamentares.
Portanto, conclui-se que os elementos propostos pela Carta Compromisso do Governo Gacho para inibir a corrupo sero efetivos se forem
todos implementados e bem geridos. Deve-se ter ateno, no entanto,
possibilidade de desvios nos projetos quando apresentados Assembleia
Legislativa, pois as percepes dos representantes do legislativo diferem
daquelas preconizadas pelos principais tericos da rea. Ento, provvel que algumas aes desse projeto sejam distorcidas ao passarem pelo
crivo da Assembleia Legislativa, perdendo sua eficcia no cumprimento
104
de seu principal objetivo, ou seja, na inibio da corrupo no Estado

do Rio Grande do Sul.
O pacote anticorrupo da gesto 2007-2010 do Governo do Estado
do Rio Grande do Sul foi lanado em 14/7/2008, ou seja, passaram-se
apenas 16 meses desde sua proposio, e nem todas as suas medidas
passaram pelo crivo da Assembleia Legislativa. um perodo de tempo
relativamente pequeno para que se avalie sua efetividade sobre a evaso
de recursos pblicos, a retomada de investimentos e a correo de desigualdades de renda, por exemplo. E, ainda, existem aes programadas
que no foram implantadas, como o Comit Estadual de Controle das
Finanas Pblicas e da Transparncia. Essas so algumas limitaes que
foram encontradas ao longo da construo deste trabalho.
Por fim, na realizao desta pesquisa, algumas questes surgiram,
as quais poderiam servir de base para novas pesquisas. So duas: houve
reduo real da corrupo no Estado aps a implementao das medidas
propostas pelo Governo do Estado? Outra questo importante : dado que
os deputados tm a percepo de que funo da Assembleia Legislativa
combater a corrupo, por que ela no gerou um projeto de lei que estabelecesse as condies necessrias para inibir a corrupo no Estado?
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110
Apndice A resultados das questes objetivas do questionrio

aplicado aos deputados da Assembleia Legislativa do Estado do
Rio Grande do Sul
QUESTO
NR
2%
A corrupo maior no RS do que em outros

Estados desenvolvidos do pas, como SP, por
xemplo.
51% 20% 20%
7%
0%
A corrupo um fator inibidor do

desenvolvimento econmico no RS.
16% 11% 27% 22% 24%
0%
A corrupo um elemento antigo no RS.
13% 13%
0%
A corrupo um elemento mais presente no

RS a partir da implementao do Plano Real.
49% 20% 13%
7% 11%
0%
A corrupo existente no Estado inibe

o investimento privado.
33% 13% 24% 16% 13%
0%
O aumento dos gastos pblicos do RS em

parte devido corrupo.
24% 22% 13% 24% 16%
0%
O Estado do RS perde arrecadao em virtude

da corrupo.
11% 20% 20% 20% 29%
0%
O RS tem realizado investimentos

desnecessrios em funo de benefcios
a empreiteiras.
22% 18% 33% 13% 11%
2%
A desigualdade de renda existente no

Estado decorre, em parte, de um processo de
corrupo.
36% 27% 13%
0%
9% 13% 51%
2% 22%
10 A qualidade do servio pblico se deteriorou

no Estado em funo do processo de corrupo.
24% 24% 27% 20%
4%
0%
11 O aumento do preo das tarifas pblicas em

parte em decorrncia do processo de corrupo.
18% 24% 24% 13% 20%
0%
12 A corrupo exerceu influncia na magnitude

da dvida pblica do RS.
20% 38%
7% 13% 20%
2%
13 A corrupo no RS no aumentou nos ltimos

anos, o que aumentou foi a sua percepo.
11% 18% 18% 29% 22%
2%
14 A Assemblia Legislativa dispe de

instrumentos para combater a corrupo no RS.
9%
9% 38% 20% 24%
0%
15 O TCE dispe de instrumentos para combater

a corrupo no RS.
7% 11% 20% 16% 42%
4%
16 funo da Assemblia Legislativa combater

a corrupo no Estado.
11%
7% 16% 18% 44%
17 Os instrumentos de combate corrupo

adotados pelo RS so efetivos.
16% 42% 22% 11%
4%
4%
4%
Elaborado pelo autor.
111
Accountability
e internet: anlise
dos portais Cmara
dos Deputados do Brasil
e United States House
of Representatives
Silvana Moreira Silva*
Resumo: A literatura acerca da democracia digital envolvendo transparncia e

accountability tem contribudo para a percepo de que o processo de prestao de
contas e sua divulgao so imprescindveis, entre outros fatores, para a prtica da
boa governana e o empoderamento do cidado no sistema poltico. Os websites,
possibilitando o acesso a informaes governamentais, tm contribudo, portanto,
com esses mecanismos de democracia. Admitindo que uma das exigncias do regime
democrtico a existncia de instrumentos capazes de controlar a atividade do
governo e as formas pelas quais o Estado atua, argumenta-se, hipoteticamente, que
nos portais governamentais existem elementos para o controle cognitivo do cidado
sobre os agentes polticos, ou seja, instrumentos que permitem conhecer e acompanhar
as aes do Estado. O presente trabalho objetiva identificar quais elementos permitem
o controle cognitivo do cidado sobre as aes dos deputados da Cmara dos
Deputados do Brasil e da United States House of Representatives. Especificamente,
prope-se: examinar como se materializa o monitoramento sobre deputados do Brasil
e dos Estados Unidos atravs das pginas eletrnicas das respectivas cmaras baixas;
averiguar de que maneira o ambiente digital pode incrementar prticas de controle
na democracia contempornea; traar encaixes entre perspectivas do plano terico
e as experincias nos portais governamentais; observar quais padres e diferenas
existem nos portais das cmaras baixas dessas duas democracias. Para tal, analisase qualitativamente o contedo dos portais, identificando informaes referentes a
controle e accountability, sempre que possvel, estabelecendo comparaes entre as
* Graduanda em Comunicao Social Habilitao em Jornalismo pela Universidade Federal da
Bahia (UFA).
113
duas experincias e as associando fundamentao terica. Fatores referentes

dinmica do Estado democrtico contemporneo e s possibilidades de comunicao
online entre agentes, instituies estatais e cidados sero suscitados para discutir
as possibilidades de monitoramento dos cidados sobre o Estado e o mecanismo de
accountability aplicado democracia digital brasileira e norteamericana. Conclui-se
que os elementos disponveis nos portais facilitam a vigilncia sobre as aes dos
gestores pblicos, bem como servem para exercer presso sobre agncias de controle
para a promoo de accountability, contribuindo, ento, para inibir aes ilegais,
como a corrupo.
Palavras-chave: Controle; Internet; Poder Legislativo.
Introduo
O uso da internet expandiu-se em diversos pases nas ltimas dcadas, e os Estados tm demonstrado interesse em se inserir nesse mbito
comunicacional, a fim de se aproximar especialmente dos cidados, seja
por estratgia poltica ou por demanda da populao. Assim se estabelece uma estreita relao entre as Tecnologias de Informao e Comunicao (TICs) e a democracia. Dessa interface, surge um novo campo de
estudo, a democracia digital. Pesquisas dessa subrea, tambm conhecida como ciberdemocracia, destacam o potencial da internet associado
prtica da democracia e as dificuldades que j comeam a se apresentar,
como a excluso digital.
Neste trabalho, demonstra-se interesse pela relao entre elementos
de controle na democracia representativa na qual cidados conferem
a determinados agentes o poder de os representar em decises polticas e o ambiente formado pelas TICs, especialmente, o mecanismo de
accountability e a internet.
O processo de accountability um tipo de controle em que o sujeito chamado a prestar contas a determinada autoridade por suas aes
praticadas (MULGAN, 2000, p. 555), ou seja, um indivduo, ou uma
instituio, obrigado a prestar contas a outro sujeito, ou outra agncia, por suas aes em razo das responsabilidades que decorrem de uma
delegao de poder. A accountability tambm se refere a um ato ou uma
deciso poltica j tomados ou exercidos por um agente que exerce fun-
114
o no Estado e est numa posio em que tem obrigao de dar explicaes e assumir a responsabilidade por eventuais falhas, ms decises ou
incompetncia relacionadas a atos praticados ou decises tomadas em
exerccio. Assim, possvel afirmar que tal processo externo (no sentido de que se deve prestar contas a um outro), requer interao (pois os
envolvidos se engajam nos atos de demandar e de fornecer explicaes)
e implica autoridade (visto que existe a possibilidade de aplicar sano
ao sujeito que chamado a prestar contas).
Em uma democracia representativa, o parlamentar um exemplo de
sujeito que deve prestar contas sobre matria pblica a agncias do Estado e cidados. Portanto, como agentes pblicos investidos de responsabilidade administrativa e poltica, os parlamentares devem responder a
essas autoridades. Na prtica, eles respondem principalmente a agncias
de controle do Estado, pois so elas que esto investidas do poder de
impor sanes ou penalidades, em caso de conduta ilegal. Tambm se
considera, entretanto, o cidado como uma autoridade a quem esses
agentes devem responder, porque o poder de decidir quem ocupa os cargos da esfera de deciso poltica na democracia oriundo dos eleitores.
Estes podem recompensar positivamente o agente poltico mantendo-o
no cargo atravs das eleies.
O papel desenvolvido pela internet na relao entre Estado e cidado de fundamental importncia para a democracia contempornea.
Entre outras possibilidades, o ambiente digital permite que os cidados
apresentem suas demandas aos representantes autorizados sem a atuao de intermedirios. J para os agentes polticos, a internet funciona
como um espao essencial para tornar as aes do Estado visveis
populao.
Uma das exigncias do regime democrtico a existncia de instrumentos capazes de controlar a atividade do governo e as formas
pelas quais o Estado atua (CUNHA, 2000). Considerando essa premissa
e relacionando-a com as potencialidades da internet na relao entre
Estado e cidado, argumenta-se, hipoteticamente, que nos portais governamentais existem elementos para o controle cognitivo do cidado
sobre os agentes polticos. Dito de outro modo, esses portais apresentam
elementos para que o cidado possa conhecer as aes dos representantes
115
e acompanhar seu trabalho. Em situaes de crise ou escndalo, especialmente, os elementos podem servir para que cidados exeram presso sobre agncias da estrutura do Estado, a fim de que elas promovam
accountability, com a fiscalizao e exigncia de explicaes, inclusive
nos portais, e a aplicao de sano em agentes pblicos, caso se comprove a existncia de conduta ilegal.
Buscar-se- verificar tal hiptese pela observao de informaes
dispostas em dois portais do legislativo federal que do suporte visibilidade do Estado: o portal Cmara dos Deputados do Brasil e o portal
United States House of Representatives, as cmaras baixas brasileira e
norteamericana. Os portais foram observados no perodo de maro a
maio de 2010. A escolha de cmaras baixas deve-se inteno de se pesquisar uma amostra significativa de representantes que esto no centro
das decises de instituies que atingem ou influenciam as demais
esferas de poder Estatal e a sociedade. Quanto aos pases, optou-se por
analisar Brasil e Estados Unidos por se tratarem de duas relevantes
democracias contemporneas. Entre outros fatores, o estudo do Brasil
relevante por representar uma das mais consolidadas democracias da
Amrica Latina, e os Estados Unidos por ser palco do surgimento de instituies importantes no processo de construo do sistema democrtico, exercendo, inclusive, influncia no desenvolvimento de instituies
do Brasil, a exemplo do sistema federativo de governo.1
O principal objetivo identificar quais elementos permitem o controle cognitivo do cidado sobre as aes dos parlamentares da Cmara
dos Deputados do Brasil e da United States House of Representatives,
ou seja, analisar quais insumos disponveis nos portais permitem que
cidados conheam e acompanhem as aes dos deputados para exercer
presso sobre agncias de controle inseridas na estrutura do Estado, que
fiscalizam e podem impor sano a agentes pblicos.
Especificamente, prope-se: 1) examinar como se materializa o monitoramento sobre deputados do Brasil e dos Estados Unidos por meio
das pginas eletrnicas das respectivas cmaras baixas; 2) averiguar de
que maneira o ambiente digital pode incrementar prticas de controle
1 Tal assunto tratado com mais propriedade por Alexis de Tocqueville (1977), em A democracia
na Amrica.
116
na democracia contempornea; 3) traar encaixes entre perspectivas do

plano terico e as experincias nos portais governamentais; 4) observar
quais padres e diferenas existem nos portais das cmaras baixas dessas duas democracias.
Para apresentar um panorama geral sobre o hipottico fenmeno e
identificar possveis fatores que contribuem para a ocorrncia do mesmo, foram utilizadas questes-chave2 para auxiliar a observao de quais
so e como esto dispostas as informaes que possibilitam conhecer e
acompanhar as aes dos agentes polticos. Nos acessos peridicos s
pginas citadas, buscou-se, por exemplo, o detalhamento individual de
gastos dos parlamentares, as proposies ou os projetos de lei sugeridos
ou relatados pelos representantes, o modo como o parlamentar tem votado nas sesses e um espao individual do deputado em que ele expe
seu posicionamento argumentativamente ou d razes de suas aes.
O objeto de estudo o controle, importante instrumento para a
prtica da accountability no mbito de democracias contemporneas e
que est atrelada a outros pressupostos, como transparncia e participao. Tomando como referncia a accountability para os cidados, a
relao clara: a partir da prestao de contas por parte dos governantes, trazida visibilidade tambm pelos portais, torna-se mais vivel e
consistente a participao poltica. Contudo, para que haja tal processo,
necessrio que o Estado facilite o acesso a informaes pblicas e que
os cidados estejam minimamente dispostos a acompanhar as aes polticas do pas e a exigir a promoo de accountability.
Observar algumas formas de controle sobre instituies governamentais atravs da internet torna-se relevante, ento, por representar
mais um passo para a compreenso da dinmica do Estado democrtico
contemporneo e das possibilidades de comunicao online entre agentes, instituies estatais e cidados.
A fim de esclarecer a questo emprica proposta, ser necessrio
abordar certos aspectos tericos a respeito do mecanismo de accountability uma prtica de controle legal , da internet e da interseco
2 As questes citadas so fruto de uma adaptao do questionrio utilizado por Silva el at. (2009),
no artigo intitulado Publicidade, accountability e participao nos parlamentos online da Amrica
Latina: estudo sobre seis pases.
117
entre ambos. Nas sees seguintes, prope-se uma abordagem terica de

certas questes para, enfim, realizar um estudo de caso. Desse modo, a
segunda seo desenvolve os principais fatores referentes ao conceito e
ao processo de accountability. Na terceira seo, so apontados fatores
relacionados interseo entre accountability e internet, indicando alguns pontos sobre o emprego da internet para a democracia. Na quarta,
busca-se averiguar as questes abordadas nas sees anteriores com um
estudo de caso comparativo entre o Brasil os Estados Unidos. Por fim,
sero tecidas consideraes sobre o tema analisado.
1 Dimenses de accountability
O termo accountability caracterizado como complexo e camalenico (MULGAN, 2000). Um motivo plausvel para tal afirmao
o fato de estar atrelado a outros termos ou conceitos prximos, como
responsabilizao, fiscalizao, punio e exposio. De modo geral,
na accountability, um sujeito obrigado a prestar contas de suas aes
autoridade competente. Para a realidade poltica, accountability a
situao em que os agentes polticos se reportam a rgos do prprio
Estado e, de modo amplo, aos cidados, a fim de justificar suas decises
e, em caso de eventual m conduta, receber punies ou constrangimentos (SCHEDLER, 1999). A publicidade importante para a prestao
de contas, mas no pode ser confundida com a prpria accountability.
A primeira condio estrutural para a existncia da ltima.
A accountability na democracia a prpria obrigao de se prestar
contas em funo das responsabilidades que decorrem de uma delegao de poder. Nesse sentido, o processo de accountability compreende
algumas etapas, como (1) a identificao de algo como um problema,
ou a existncia de algo que exija explicao, justificao ou obrigao
de prestao de contas. A partir de ento, necessrio (2) apurar as
responsabilidades, identificando os responsveis pelas falhas ou pelos
atos. Se houver inconformidade com as leis vigentes no pas, deve existir a possibilidade de (3) aplicao de punio formal ou exigncia de
retratao pblica (MAIA, 2006).
118
A dimenso terica do termo accountability vem sendo objeto de

estudo h algumas dcadas. Anna Maria Campos, por exemplo, defendeu
em 1990 que o termo no Brasil no dispunha de uma traduo para o
portugus porque a prtica da accountability no pas era frgil ou mesmo ausente. A autora questiona quais as consequncias da ausncia
desse conceito para a administrao pblica brasileira e defende que
quando a indigncia for superada e o tecido institucional fortalecido,
provvel que surja o conceito e, s ento, surja a palavra traduzida
(CAMPOS, 1990, p.48).
Quase duas dcadas depois, Antonio Pinho e Ana Sacramento (2008)
tentam verificar se as alteraes polticas, sociais e institucionais, ocorridas no Brasil, contriburam para que ocorresse a traduo da palavra
accountability para o portugus. Constataram que tm ocorrido avanos, que o conceito de accountability est em construo, porm uma
traduo ainda no possvel, talvez por precisarmos construir uma
verdadeira cultura de accountability.
Alm dessa, outras pesquisas envolvendo accountability concluem
que ela imprescindvel para a prtica da boa governana, o empoderamento do cidado no sistema poltico e, portanto, a democracia. De
modo geral, o desempenho da prtica de governar depende da accountability porque o mecanismo contribui para que o poder exercido pelos
agentes pblicos seja, alm de limitado, sujeito a punies por parte de
agncias pblicas, especialmente, e de cidados.
A accountability um atributo-chave para a democracia e a qualidade democrtica, bem como um ingrediente essencial para a viabilidade
da democracia a longo prazo (SCHEDLER, 1999, p. 2).3 Quando este tipo
de controle ineficaz, a democracia se torna fgil, suscetvel corrupo e incapaz de garantir liberdades civis bsicas. Essas deficincias so
mais perceptveis e dramticas em democracias incipientes do que em
democracias consolidadas (ODONNELL, 1999).
3 Traduo prpria do original em ingls: a key attribute of both democracy and democratic quality, as well as an essential ingredient in democracys long-term viability.
119
1.1 Caractersticas do mecanismo

Diversos autores expem caractersticas bsicas do conceito de accountability no plano terico ou do processo de accountability enquanto
atividade prtica. Segundo Luiz Akutsu (2005), o mecanismo pressupe
uma relao bilateral e, no caso da administrao pblica, ocorre do
seguinte modo: a primeira [parte] delega responsabilidade para que
a segunda proceda gesto dos recursos e, ao mesmo tempo, gera a
obrigao daquele que administra os recursos de prestar contas de sua
gesto, demonstrando o bom uso desses recursos (p. 5).
Para que esta relao seja eficiente, necessrio que haja certa interao, ou troca, entre quem busca respostas e fiscaliza e aquele que tem a
obrigao de responder e est sujeito a sanes. o que defende Richard
Mulgan (2000). O autor explora a abordagem do processo de accountability
em diversos trabalhos e conclui que nessa literatura so citados mais dois
aspectos bsicos. O processo externo, pois uma pessoa ou instituio
presta contas a outro indivduo ou agncia, e implica direitos de autoridade, ou seja, o principal refora que tem direitos de autoridade superior
de demandar respostas e impor sanes sobre o agente quando exige
a prestao de contas.4 No contexto do Estado democrtico, a parte principal composta pelos cidados (os representados), enquanto o agente
corresponde ao ocupante de cargo pblico (o representante).
Esses direitos so abordados por Andreas Schedler (1999) como os
dois pilares do conceito de accountability. So eles: answerability, a
obrigao de agentes pblicos para informar sobre e explicar o que esto
fazendo; e enforcement, a capacidade de agncias pblicas para impor
sanes em detentores do poder que tenham violado suas funes pblicas (SCHEDLER, 1999, p. 14).5
Na primeira dimenso, intrnseco accountability o fato de o
agente estar habilitado para responder por suas prprias aes. Admitindo como exemplo os agentes da esfera de deciso poltica, possvel
4 O principal a parte que detm o poder e para a qual o agente deve ser responsivo. Esta anlise
inspirada em teoria econmica. Recomenda-se a leitura de Sappington (1991).
5 Traduo prpria do original em ingls: answerability, the obligation of public officials to inform
about and to explain what they are doing; and enforcement, the capacity of accounting agencies to
impose sanctions on powerholders who have violated their public duties.
120
dizer que eles devem informar e justificar as decises que tomaram ou

que pretendem tomar considerando que j foram autorizados para tal
pelos cidados por meio das eleies. Por isso, esta dimenso do conceito tanto informacional quanto argumentativa. A segunda dimenso
carrega uma ideia de que os detentores do poder, neste caso, os agentes que exercem cargo pblico, no apenas so chamados a prestar contas, mas podem ser recompensados pela conduta legal ou serem punidos
pela ilegal, por meio de sanes previstas em lei. Essas duas dimenses,
answerability e enforcement, do ao conceito de accountability uma
conotao discursiva e punitiva, reforando que, para o processo ser
efetivo, ele deve contar com mecanismos de monitoramento e tambm
deve prever os de punio.
A accountability uma ao retrospectiva. No caso de representantes eleitos, seu desempenho observado por eleitores para decidir se
lhes confiam mais um mandato nas eleies futuras ou no. Uma vez
que os representantes no podem ser obrigados a cumprir no decorrer
de seus mandatos aquilo que prometeram na campanha eleitoral, eles
podem ser punidos por seus atos ou suas omisses em eleies subsequentes (ARATO, 2002). A sano eleitoral mencionada uma analogia
com a sano legal da accountability que ser abordada a seguir de
fato, o poder do eleitor de conferir novo mandato a um representante
ou no. Esta a importncia de um mecanismo que permita avaliar
retrospectivamente.
Com base no trabalho de Sayed Ahmed Naqi (2008), possvel resumir as principais caractersticas do mecanismo em questo. A partir
de reviso de literatura, o autor identifica que: 1) accountability fruto
da relao entre aquele que solicita a prestao de contas e aquele
que presta contas,6 ento, resultado do contato entre agentes de
dois setores do prprio Estado7 (reafirmando a ideia de bilateralidade);
6 Aquele que solicita a prestao de contas e aquele que presta contas representam uma
tentativa de traduo dos dois termos originalmente em ingls: accounter(s) e accountee(s),
respectivamente.
7 Tambm possvel que a accountability resulte da interao entre cidado e agente do Estado se
o primeiro demandar explicaes ao segundo. Na realidade, essa situao mais rara, porm nada
impede que ocorra, pelo contrrio, saudvel para a democracia que acontea. Os cidados podem
exigir explicao e justificao dos agentes especialmente atravs de denncias ou solicitaes a
agncias de controle do prprio Estado. Os membros desses rgos exigiro dos agentes a prestao
de contas.
121
2) accounters podem exercer o poder de recompensar, punir e impor

sano a um accountee (previso de enforcement); 3) accountability envolve a justificao de aes passadas (ao retrospectiva).
1.2 Tipologias de accountability

Conforme proposto por Guillermo ODonnell (1999), o mecanismo
de accountability pode ser dividido em duas principais linhas, vertical e
horizontal, levando em considerao o sujeito (que presta contas) e a
autoridade (a quem se presta contas), portanto, conforme a direcionalidade dos sistemas de controle assim como dos terrenos em que se
produz o controle (PERUZZOTTI et al., 2002, p. 28).
Na accountability vertical,8 tal como proposta pelo pesquisador, a
relao entre partes desiguais, neste caso, os agentes pblicos devem
prestar contas sobre seus atos e suas decises opinio pblica.9 J a
accountability horizontal envolve partes hierarquicamente iguais, deste
modo, agncias do Estado fiscalizam umas as outras, atravs de checks
and balances (ODONNELL, 1999).
H ainda quem defenda um terceiro eixo, a accountability
oblqua,10 que prope ampliar a funo de fiscalizar para outras agncias, em vez de se limitar s estatais. Neste caso, existe a proposta de
ampliar o conceito de accountability horizontal para incluir atores ou
entidades no-estatais, como a mdia. Entretanto, ODonnell contesta
esta terceira possibilidade. Para o autor, no existe a necessidade de um
terceiro vis, pois os dois propostos j contemplam o controle exercido
por agentes ou agncias estatais ou no. Se a proposta do terceiro eixo
for fruto de preocupao com um excesso de poder de fiscalizao do
Estado, ela no faz sentindo, porque para isso j existe a accountability
vertical, que contrape e equilibra o processo.
8 Admite-se aqui a possibilidade de accountability vertical, porm deve-ser ressaltar que esta
no tem o mesmo impacto ou fora da horizontal, visto que accountability supe sanes, e nem
o pblico nem os media podem aplic-las legalmente aos agentes. Portanto, quando se menciona
a accountability vertical, trata-se de uma analogia com a horizontal. Esta posio ser explorada
detalhadamente no tpico a seguir.
9 Opinio pblica entendida aqui como sinnimo de populao. Ver Opinio pblica poltica
hoje: uma investigao preliminar (GOMES, 2001a).
10 Ver The Limits of Horizontal Accountability (SCHIMITTER, 1999).
122
Nas democracias em que a accountability horizontal frgil e at

intermitente, necessrio refor-la, atribuindo ao parlamento e tambm a partidos de oposio que alcancem grande apoio eleitoral o papel
de investigar casos de corrupo ou transgresso, bem como garantindo
s agncias que desempenham um trabalho preventivo, de auditoria, independncia em relao a outros poderes e recursos prprios suficientes
para suas atividades (ODONNELL, 1999). Essas duas sugestes so potencializadas com a ao de atores domsticos (p. 44), como os media
e as organizaes sociais.
1.3 Controle social e accountability

As noes de controle social e accountability se conectam, mas no
tem o mesmo significado tampouco o mesmo peso. A accountability
o ato de demandar e fornecer explicaes e pressupe a aplicao de
punio legal. Desse modo, composta pelas dimenses discursiva e
punitiva, answerability e enforcement. Assim, como tem sido explicitada, um controle exercido sobre agentes do Estado, realizada principalmente por meio de rgos de controle ou agentes do prprio Estado
que tm o poder de aplicar sanes. J o controle social, em verdade,
um monitoramento da ao do Estado exercido por agentes externos
ao prprio controle social. Portanto, baseado em aes de cidados
e instituies representativas da sociedade, a exemplo de associaes,
movimentos sociais e meios de comunicao. ODonnell considera esse
monitoramento como accountability vertical, entretanto, as iniciativas
destes atores tm por objeto monitorar, expor e denunciar atos ilegais
[...] e ativar a operao das agncias estatais de controle (PERUZZOTTI;
SMULOVITZ, 2002, p. 32). So essas agncias que, de fato, desenvolvem
accountability.
Essa distino se torna mais clara se observarmos as reais possibilidades de atuao de cidados e instituies representativas da sociedade. Os profissionais do jornalismo podem monitorar, fiscalizar, solicitar e
receber explicaes de agentes pblicos, mas no tm o poder de aplicar
sanes. Os integrantes de movimentos da sociedade, de modo semelhante, podem monitorar informaes oferecidas pelo prprio Estado
(especialmente mediante comunicao de massa e internet), embora
123
tenha dificuldades de solicitar e receber explicaes diretamente dos

agentes polticos, e tambm no tm autoridade para punir legalmente.
As eleies podem funcionar como uma espcie de punio simblica sobre os agentes polticos pois, quando os eleitores decidem se
mantm ou no o representante no cargo pblico poltico, eles esto selecionando candidatos e, de certa maneira, punindo maus gestores pela
conduta ilegal ou pelo no atendimento de necessidades da populao.11
Aos cidados, dada a possibilidade de acionar agncias internas do
Estado, para que estas, por meio de mecanismos internos de accountability, investiguem e cobam aes ilegais como a corrupo inclusive
com a aplicao de punies previstas na legislao do pas.
As instituies designadas para o controle das contas e do oramento pblico, como o caso dos tribunais de contas, que tm autonomia
legal e autoridade para efetivar o controle sobre o Congresso Nacional,
exemplificam bem o rol de mecanismos de controle horizontal das atividades do Estado (CUNHA, 2000). O Ministrio Pblico brasileiro, da forma como foi definido a partir da Constituio Federal de 1988, tambm
exerce accountability horizontal quando impe o cumprimento da lei
e fiscaliza o poder pblico atravs da ao civil pblica (p. 9). Outro
exemplo so as ouvidorias, com a funo de (1) receber denncias e reclamaes de atos praticados pelos servidores pblicos que no esto em
conformidade com a lei e, se necessrio for, (2) instaurar sindicncias,
inquritos e outras medidas destinadas apurao das responsabilidades
administrativas, civis e criminais, (3) podendo comunicar ao Ministrio
Pblico e aos superiores hierrquicos dos agentes pblicos.
Deste modo, afirma-se que as noes de controle social e accountability no tm o mesmo significado ou o mesmo peso porque o controle
exercido por cidados e instituies representativas da sociedade, na realidade, um monitoramento, uma fiscalizao, mas no accountability,
tal como exercida pelas agncias responsveis por controlar agentes do
Estado, pois no inclui enforcement, isto , no tm o poder de punir
legalmente um representante.
11 Segundo Stokes (1999), essa punio simblica, uma espcie de acerto de contas, ocorre na
eleio seguinte, quando os eleitores reafirmam a confiana nos antigos representantes polticos
ou em novos por meio do voto.
124
1.4 Accountability miditica

Os discursos de cidados, agentes polticos, representantes de
funes pblicas, entre outros, ganham maior visibilidade quando so
divulgados atravs de meios de comunicao de massa.12 Assim, a contribuio dos media para a accountability pode ser explicada da seguinte
forma: publicizam discursos que podem (ou no) desenvolver accountability (MAIA, 2006). Dito de outro modo, a funo dos media operar
como um mecanismo de publicidade, e no especificamente de accountability. Contudo, ao dar visibilidade a discursos, desencadeiam o processo
de accountability, com a justificao de aes e prestao de contas de
agentes pblicos e a vigilncia e possvel aplicao de punio legal.13
necessrio ressaltar, como esclarece Rousiley Maia (2006), que:
os media no so meros canais neutros para outras fontes, mas, sim,
organizaes que controlam o acesso de atores sociais a seus canais
e regulam os fluxos de comunicao. Os profissionais da mdia [especificamente, os jornalistas] selecionam e editam eventos e discursos,
enquadrando significados a partir da prpria lgica e de seus modos
operatrios. (p. 7)
Um exemplo de seleo miditica que desencadeou o processo de

accountability ocorreu no caso do sequestro do nibus 174, na cidade do Rio de Janeiro, em 2000. A mdia desempenha aqui o papel de
co-de-guarda da democracia, de certa forma incentivando a sociedade
a ser mais vigilante e crtica, embora seja difcil mensurar tais efeitos.
Para Maia, que analisou a cobertura da mdia impressa brasileira sobre
o evento,14 as autoridades pblicas so constrangidas pela exposio
dos meios de comunicao a responder e explicar suas aes e omisses.
12 No h aqui a inteno de discorrer sobre o polmico conceito de comunicao de massa.
Em vez disso, deixa-se claro que tal termo utilizado para designar a comunicao que abrange
um extenso nmero de pessoas, portanto, destinada a um pblico amplo. Alm disso, necessrio
esclarecer que os termos comunicao de massa, mdia media, meio de comunicao e
possveis variantes podem ser entendidos por vezes como aparato tcnico ou instituio.
13 O desenvolvimento de processos de comunicao midiatizada e sua relao com a poltica so
questes exploradas com maior propriedade em Gomes (2004).
14 Maia analisa a relao entre mdia e accountability no evento do nibus 174 em dois trabalhos
intitulados Visibilidade e Accountability: o evento do nibus 174 e Mdia e diferentes dimenses da accountability, publicados em 2004 e 2006, respectivamente.
125
Em outras palavras, os representantes polticos da poca como o Governador do estado, Anthony Garotinho, e o Presidente da Repblica,
Fernando Henrique Cardoso so compelidos a se pronunciar e a dialogar mutuamente diante de uma audincia ampliada, assumindo responsabilidades em pblico, sobre a segurana social e o uso do poder pela
polcia no combate ao crime.
Autores concordam que o debate fundamental para o processo de
accountability (MAIA, 2006; SCHEDLER, 1999; ARATO, 2002). Nesse sentido, observando o exemplo do sequestro, ainda que a mdia no gerasse
a explicao ou justificao dos agentes pblicos, ao menos contribuiria
com o debate cvico em um extenso frum de discusso.
Alm de desencadear a dimenso dialgica da accountability
(answerability), os media tambm podem contribuir para o desenvolvimento da dimenso punitiva (enforcement). O papel de vigilncia dos
media, ao alar certa ilegalidade ou m conduta visibilidade pblica,
contribui para a imputao de sano legal a agentes pblicos (GOMES,
2004; MENDONA, 2006; NORRIS, 2000) e de punio eleitoral a agentes polticos. A punio eleitoral simblica, como j foi dito, e pode se
materializar quando os eleitores rejeitam os candidatos que apresentam
conduta ilegal ou que contrariam suas expectativas, em particular, ou
as necessidades da populao, em geral.
Nesse contexto, aos media cabe investigar denncias e suscitar discusses de temas de interesse pblico, gerando a justificao e prestao
de contas dos atores polticos publicamente, e tambm acionar seja
por iniciativa de seus profissionais ou por interpelao de cidados as
agncias internas do Estado (de accountability horizontal) para que estas investiguem e punam, de acordo com lei apropriada, representantes
polticos pela prtica de aes ilegais.
2 Accountability por meio da internet

Com o aumento do nmero de usurios da rede de computadores a
partir dos anos de 1990, os governos das democracias contemporneas
passaram a utilizar recursos da internet para se aproximar dos seus p-
126
blicos, especialmente os cidados, abrindo um canal de dilogo com a esfera civil para dispor informaes e prestar servios (SILVA, 2009). Nesta
pesquisa, interessa a abordagem acerca da internet como um espao de
produo, emisso e recepo de contedo para um pblico que antes
dependia quase que exclusivamente dos meios de comunicao de grande
abrangncia para se manter informado sobre temas de interesse coletivo.
A internet representa uma importante ferramenta para o controle
e a accountability do Estado, porque apresenta melhores condies de
espao, tempo e investimento financeiro para esta prtica. H quem
acredite que, de um modo geral, avanos em direo a uma accountability plena dependem somente do uso que os governantes faro dessas
tecnologias da informao (AKUTSU, 2005, p. 18). Como refora Cristiano Lopes (2009), a utilizao eficiente das TICs para a promoo de
transparncia se tornou condio necessria para a promoo da accountability, para o sucesso das polticas de acesso informao pblica e
para a modernizao do Estado (p. 23).
Com o objetivo de compreender melhor o emprego da internet
para a democracia, sero explicitadas, a seguir, algumas dimenses do
ambiente digital. Nessa abordagem, no h inteno de exaurir toda a
perspectiva da internet a servio da democracia, mas de apresentar os
principais pontos que serviro para complementar a discusso a respeito
do uso da internet para facilitar a vigilncia das aes do Estado e para
a promoo de accountability.
2.1 Internet e democracia: algumas dimenses

2.1.1 Perspectivas
A maior parte da literatura sobre a relao entre TICs e democracia
reconhece suas potencialidades e tece crticas de formas e intensidades
distintas, com perspectivas otimistas, algumas beirando a utopia, outras
mais pessimistas e ainda um terceiro grupo de pesquisadores, mais cautelosos ou sensatos.15
15 Uma observao mais apurada sobre os potenciais democrticos de ferramentas digitais, inclusive com abordagem dos discursos positivo, negativo ou moderado, encontrada em Sampaio (2009).
127
De modo geral, os autores otimistas (NEGROPONTE, 1995; LEVY,

1995 e 1999) caracterizam uma fase inicial de deslumbramento diante
das potencialidades democrticas da internet. Para citar apenas alguns
atributos que podem favorecer a esfera civil, a esfera poltica e os mass
media, nessa perspectiva, a internet vem acompanhada de: rapidez (as
informaes poderiam ser acessadas mais rapidamente); superao de
espao e tempo (possibilidade de acesso de e dilogo entre indivduos dispersos geograficamente e em momentos distintos ou at simultaneamente); baixo custo (quando comparada com meios tradicionais de
comunicao); e fim da mediao (por meio de acessos sem filtros ou
controles, em que seria divulgado aquilo que os meios industriais de
notcias no conseguem, no querem ou no podem divulgar,16 modificando o plo de transmisso da informao).
Esse ponto de vista exagera quando sugere uma capacidade emancipadora das novas tecnologias. Nesse vis, a partir da internet, os
cidados poderiam estabelecer uma relao direta com seus representantes, sem depender dos meios tradicionais, sendo que, na realidade,
h um complemento entre as informaes que circulam nos ambientes
convencionais tais como rdio e televiso e no digital, existindo
tanto a informao mediada quanto a que prescinde desse auxlio. Como
esclarece Silva (2009), as Tecnologias de Informao e Comunicao devem suplementar os processos comunicacionais e informacionais que se
consolidaram no decorrer do Sculo XX, remodelando-o e no necessariamente substituindo os meios e a estrutura gramatical dos mass media
existentes (pelo menos no no futuro prximo) (p. 5).
Em vez da aproximao entre representantes e representados, por
exemplo, pesquisadores de tendncia mais ctica (WILHELM, 2000)
destacam que a internet traz (ou mantm), em verdade, mais malefcios
que benefcios, tais como: fragmentao da esfera pblica (uma vez que
os cidados no mais se interessariam em discutir temas de concernncia amplamente pblica); desigualdade de acesso (com disparidades de
acesso entre pessoas e at a excluso digital de algumas, devido a diferenas socioeconmicas); uso inadequado (internet como terreno para
circulao de discursos que violem direitos humanos, que incentivem o
16 Expresso utilizada por Gomes (2005b, p. 66).
128
racismo ou a violncia, por exemplo); informao poltica desqualificada

(o excesso de informao distorcida ou falsa que circula na rede pode
dificultar a formao de opinio poltica do cidado, por exemplo); a
mediao se mantm (pressuposto de que os indivduos precisam da
informando e contextualizao dos mecanismos miditicos); e monitoramento de pessoas (com a coleta de dados individuais sem permisso do
usurio atravs do seu acesso a pginas eletrnicas). Esses representam
apenas alguns entre os inmeros argumentos elencados sobre as limitaes da internet.
As atuais observaes sobre a relao entre as novas tecnologias e a
democracia no se preocupam apenas como fato de elas serem potencialmente benficas ou malficas, logo, apresentam vises mais cautelosas e
maduras sobre a anlise do tema (COLEMAN, 1999a e 1999b). Reconhecer as facilidades e limitaes dessa relao implica admitir que a internet no um meio benfico em si, mas que depende, por exemplo, da
apropriao que os indivduos fazem de seus recursos. Ento, ao invs
de pensar em diagnsticos positivo ou negativo, deve-se preferir uma
perspectiva de responsabilidade e tarefa (GOMES, 2008, p. 326). Assim:
a questo hoje no tanto como a internet vai mudar a vida poltica,
mas, sobretudo, o que pode motivar mais pessoas a ver-se como cidados de uma democracia, a envolver-se na poltica e para aqueles
que tm acesso a empregar as possibilidades que a rede ainda oferece. (DAHLGREN, 2001, p. 53)
2.1.2 Informao governamental online

Informao poltica essencial em uma democracia (AKUTSU, 2005;
ODONNELL, 1998). A abertura de canais de comunicao entre governo
e sociedade, com a discusso entre o Estado e os cidados, acerca dos
atos e fatos da administrao pblica, gera oportunidades para os governantes de modificar sua gesto, no intuito de satisfazer as necessidades
e os interesses do coletivo (BANDEIRA, 2005, p. 9). Esse tipo de informao pode e deve ser produzido e divulgado por um jornalismo
razoavelmente independente, bem como por instituies de pesquisa e
agncias que sejam responsveis por coletar e organizar dados tanto as
independentes do governo quanto as inseridas no poder pblico.
129
O Estado, alm de principal fonte, tambm produz e divulga informaes polticas. A internet representa uma oportunidade para que o
governo crie novos servios e disponibilize informao com maior rapidez, melhor qualidade e menor custo, permitindo sociedade participar
de forma mais efetiva da gesto governamental, seja questionando-a,
seja contribuindo com sugestes, ou ambas formas (AKUTSU, 2005,
p.1). Assim, ela incrementa o fluxo de comunicao entre a esfera de
deciso poltica e a esfera civil. Entretanto, intensificar o fluxo no
significa que a comunicao poltica do Estado ir alcanar toda a
populao,17 mas que o ambiente digital confere maior autonomia aos
agentes e s instituies polticas para informar e fazer circular as suas
prprias verses sobre os temas pblicos (JESUS, 2006).
A contribuio mais relevante da internet para a democratizao
da comunicao poltica, segundo alguns autores, seria a possibilidade
dos representantes polticos comunicarem-se diretamente com o cidado
e vice-versa, sem a mediao de uma srie de intermedirios como os
grupos de presso, os partidos polticos, os jornalistas e tantos outros
agentes formadores de opinio (KAKABADASE et al., 2003, p. 48). Mais
razovel que defender (ou no) que a internet elimina a mediao realizada pela mdia, reconhecer que esta, ao desempenhar o papel de
vigilncia, compreenso e contextualizao de informaes polticas,
torna certos fatos palatveis para os cidados. Portanto, fundamental
tanto a informao oriunda do Estado quanto a mediada.
Na tentativa de compreender melhor a interao entre governos e
cidados e averiguar, especificamente, os servios e as informaes oferecidos pelo Estado na internet, Akutsu (2005) verifica vinte portais do governo do Brasil das trs esferas (municipal, estadual/distrital e federal).
O autor determinou alguns critrios e, medida que estes eram
atendidos, classificou os portais em estgios com variao de um a cinco, sendo o primeiro nvel o mais simples e o quinto o mais completo. De
modo resumido: no estgio 1, estavam os portais que apresentavam ape-
17 Silva (2009) descreve dados de relatrios da Nielsen/NetRatings em que cerca de 20% dos
sites concentram 80% dos acessos, enquanto a grande maioria dos stios, aproximadamente 80%,
dividem os 20% restantes da audincia. Mais detalhes sobre a pesquisa podem ser encontrados em
WEBSTER e LIN (2002).
130
nas informaes e publicaes bsicas, inclusive para download; no 2,

os que permitiam ao usurio consultar banco de dados sem necessidade
de identificao; no 3, os que proporcionavam ao cidado a capacidade
de enviar dados ao rgo, desde que se identificasse; no 4, os portais
em que o rgo recebia dados do usurio e poderia repassar para outras
agncias estatais; no 5, os que possibilitavam interao entre os agentes do rgo e o cidado, de forma que os assuntos de interesse pblico
eram discutidos e a opinio dos cidados era levada em considerao
para a formulao de polticas pblicas. Entre os resultados obtidos,
destaca-se que o tratamento da informao pblica essencial para
o fortalecimento da democracia numa nova Sociedade da Informao
(AKUTSU, 2005, p.20).
2.1.3 Inovaes comunicacionais

O Estado sempre precisou ordenar as informaes produzidas por
suas instncias, logo, esta no uma inovao trazida pelo ambiente
digital. A novidade trazida pela estruturao desse montante de informao. possvel afirmar, partindo do pressuposto de que a internet
altera de modo significativo a forma, a oferta e a demanda de informao para o pblico, que a produo e a disposio de informaes no
ambiente digital requerem um tratamento diferenciado. Assim, para
manter uma pgina oficial na internet, o Estado tem sido chamado a
inovar na comunicao (SILVA, 2009). Algumas inovaes na estrutura
dessa comunicao so:
1) Quanto ao ordenamento da informao: nessa perspectiva, o
Estado uma mquina administrativa e deve reorganizar as informaes para a internet, de modo a tornar as funes burocrticas mais geis e baratas. A exposio das informaes deve ser
qualitativamente ordenada, isto , com a apresentao de dados
em estado bruto, para especialistas, e tambm em linguagem
acessvel ao cidado comum;
2) Quanto ao direcionamento da informao: neste caso, o Estado
produz e difunde informao. Assim, a comunicao poltica
governamental diminui os nveis de mediao exercida pelos
131
media tradicionais, por exemplo, e se conecta diretamente com

o cidado;
3) Quanto ao emolduramento18 da informao: nova possibilidade
de produzir informao sob diferentes formatos e linguagens de
modo a suplementar possibilidades existentes. De forma prtica,
isto significa que o Estado apresenta a informao em formato
multimdia, a qual aumenta a possibilidade interao com os
cidados;
4) Quanto ao monitoramento da informao: o Estado pode acompanhar o percurso e as preferncias dos usurios do website, que
permite traar um perfil dos cidados que se conectam ao stio.
A partir dessas observaes, o autor ressalta que as inovaes listadas no so fruto do ambiente digital, mas refletem a intensificao
de aptides e dimenses comunicativas que antes no faziam parte do
cotidiano operacional da comunicao exercida pelo poder pblico, e
conclui que a internet contribui com e, se associada a outros fatores,
como vontade poltica do Estado de desenvolver ferramentas e do cidado de se engajar no sistema poltico, pode melhorar a prtica da
democracia, ainda que no resolva todas as questes democrticas.
2.2 Comunicao institucional e accountability do Estado

A informao poltica disposta nos websites oficiais do Estado essencial para a accountability e, consequentemente, para o fortalecimento da democracia. Isto se torna mais claro se pensarmos que, nos portais,
o agente poltico encontra um interessante suporte para apresentar sua
opinio e, principalmente, justificar atos e decises. Alm disso, as informaes sobre a atividade do governo no ambiente digital favorecem
a vigilncia e o controle de cidados e instituies representativas da
sociedade bem como a abertura dos agentes polticos para a possibilidade de sofrer sanes, principalmente por parte de agncias pblicas.
18 O termo emolduramento proposto por Silva (2009) para se referir forma e no ao contedo.
Em um primeiro momento, ele pode parecer ambguo, visto que moldura induz a ngulos de
abordagem, entretanto, neste trabalho, no se defende que o Estado tem apresentado a informao
sob diferentes ngulos, mas em diferentes formatos.
132
No Brasil, o acesso a informaes de interesse pblico est previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).19 Esta lei complementar,
n 101, em vigor desde 5 de maio de 2000, estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Ela obriga
que tais finanas sejam apresentadas aos tribunais de contas (da Unio,
dos estados, do Distrito Federal ou dos municpios) a fim de que sejam
apreciadas pelo rgo, que pode aprovar ou no. Especificamente, o que
nos interessa nessa lei o fato de prever a divulgao de documentos
para acompanhamento da gesto fiscal em meios eletrnicos de acesso
pblico. Como pode ser averiguado no seguinte trecho:
So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso
pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as
prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as
verses simplificadas desses documentos. (BRASIL, 2000)
Cristiano Lopes (2009) pesquisou a disposio da informao governamental em doze democracias latinoamericanas, dentre as quais
onze contavam com legislao promulgada entre 2002 e 2008, perodo
em que as TICs, e sobretudo a internet, j despontavam como o mtodo
mais econmico e eficaz de tornar a informao pblica acessvel. A
utilizao da internet para disseminar informaes produzidas pelo governo tem como objetivo a promoo de um Estado mais democrtico,
mais responsivo, e no qual a vigilncia da sociedade torne o espao para
o cometimento de abusos e para a corrupo cada vez menor (p. 24).
Nos pases em que h mais informao pblica disponvel, h mais
controle e os mecanismos de accountability funcionam melhor, resultando em menos espao para discricionariedade e corrupo (LOPES,
2009). A informao acessvel , portanto, atributo bsico para que haja
vigilncia. Cidados bem informados, isto , a par dos projetos, das decises e aes dos agentes polticos, podem vigiar o governo com mais
efetividade e acionar mecanismos punitivos nos rgos internos do Estado. Para Lattman-Weltman (2001), a possibilidade de um representado
19 Outro exemplo que aborda a obrigatoriedade da veiculao das contas do Estado em websites
oficiais, na legislao brasileira, a chamada Lei de Contas Pblicas (n 9.755/98).
133
recompensar ou punir o seu representante s pode se dar para o benefcio do primeiro, e da forma mais virtuosa para a sociedade, se o principal tiver os necessrios subsdios informacionais (p. 3).
Investir em polticas que possam melhorar o fluxo de informaes
uma boa sada, segundo Lopes, para reduzir abusos como a utilizao de
recursos alheios para satisfao de interesses prprios do agente pblico, em detrimento dos interesses coletivos. Sugere, inclusive, a aplicao
do princpio maximum disclosure, a presuno de que toda informao
detida por rgos pblicos deve estar disponvel, sendo a restrio de
acesso possvel em circunstncias muito especficas, sempre tendo a preservao do interesse pblico como guia (LOPES, 2009, p. 5). O autor
lembra que no Brasil tal princpio est contido no inciso XXXIII do art.
15 da Constituio Federal de 1988, necessitando, porm, de legislao
que o regulamente. Nesse sentido, a promulgao de leis desse tipo [de
acesso informao pblica] j significa um avano da sociedade no
caminho para a construo de governos mais transparentes, com maior
accountability e nos quais o interesse pblico possa prevalecer (p.24).
2.3 Accountability e outros pressupostos da democracia

A accountability apenas um dos mecanismos de democracia que
a internet favorece. A ocupao da internet pelo Estado vem criando
maiores possibilidades de dilogo com a esfera civil, maior transparncia
sobre as aes da mquina estatal, maiores insumos para os processos de
accountability e melhores canais de participao para o cidado comum
(SILVA, 2009, p. 1). Esses pressupostos da democracia, intimamente
ligados, so potencializados pela internet.
Como visto no trecho da LRF, a accountability est relacionada
transparncia, isto , ao princpio da publicidade. Este entendido aqui
no somente como uma abertura de dados na ntegra, com linguagem
tcnica, mas tambm como uma exposio de contedos discursivos com
linguagem acessvel a diversos tipos de pblico (SILVA, 2009). atravs
da publicidade que as informaes de interesse pblico (em oposio
noo de privado) torna-se visvel, e quanto maior for a visibilidade das
decises dos agentes pblicos, maior ser a responsabilizao destes.
134
O ato de dar visibilidade s informaes na world wide web em si

no representa accountability, e sim a transparncia do poder pblico.
Entretanto, a partir da publicidade da informao, pode-se desenvolver
o processo de accountability (JESUS, 2006), pois so criadas oportunidades mais efetivas para que cidados possam monitorar os representantes, avaliando o seu desempenho na conduo dos negcios pblicos,
cobrar a adoo de polticas pblicas que estejam em conformidade com
as expectativas e anseios coletivos e exercer presso sobre agncias de
controle do Estado. Alm disso, agentes pblicos do mais importncia
para as matrias quando sabem que podero defend-las ou prestar contas por elas em pblico (GUTMANN; THOMPSON, 1996).
O livre fluxo de informao garantido pela transparncia aprimora o
monitoramento, inclusive para combater a corrupo. Como se percebe
no seguinte trecho:
Esses mecanismos tanto intrnsecos quanto extrnsecos ao Estado
podem funcionar melhor, e prevenir de maneira mais eficiente a
corrupo, se existir um livre fluxo de informaes. Do mesmo modo,
o controle social dos gastos pblicos s possvel se a natural assimetria de informao entre agente e principal for minimizada, de modo
que ambos possam trabalhar de maneira mais efetiva na preveno da
corrupo. O acesso informao pblica empodera o cidado, amplia
a capacidade de monitoramento da sociedade e, como resultado, cria
um ambiente em que governos se tornam muito mais responsivos.
(LOPES, 2009, p. 7)
Alguns exemplos de portais de informao do governo criados pelo

Estado para promover transparncia e accountability so o argentino
Mejor Democracia,20 o chileno Chile Compra,21 o hondurenho Oficina
Normativa de Contratacin y Adquisiciones (ONCAE),22 os brasileiros
ComprasNet23 e Portal dos Convnios24 e o norteamericano Recovery.25
20
21
22
23
24
25
Disponvel em: <http://www.mejordemocracia.gov.ar>.

Disponvel em: <http://www.chilecompra.cl>.
Disponvel em: <http://www.oncae.gob.hn>.
Disponvel em: <http://www.comprasnet.gov.br>.
Disponvel em: <http://www.convenios.gov.br>.
Disponvel em: <http://www.recovery.gov>.
135
Alm de possibilitar que os representantes tornem suas aes visveis, a informao poltica, quando publicizada atravs da internet,
permite que o cidado forme sua opinio e, em tese, seja mais vivel e
consistente a sua participao no sistema poltico. Os cidados, cientes
das polticas pblicas, tm mais possibilidades de se organizar [...]
para critic-las e avali-las, exigindo o cumprimento dos seus direitos e
a obedincia dos gestores pblicos aos ditames legais e morais (BANDEIRA, 2005, p. 6).
A associao de mecanismos de democracia como participao,
transparncia e accountability contribui para a existncia de um sistema
democrtico saudvel, como lembra Silva (2009):
O ambiente digital traz inovaes estruturais importantes na comunicao poltica do Estado capaz de aumentar os canais de participao
civil, porm, acredita-se que a participao seja apenas um dos elementos democrticos deste horizonte. Outros requisitos, como publicidade e responsividade do Estado para com o cidado atravs dessas
tecnologias, devem ser igualmente considerados e integrados para se
obter um sistema democrtico mais fortalecido. (p. 19)
2.4 Limites accountability

A internet, como tem se argumentado, pode ser usada pelos cidados para vigiar o Estado. Os cidados poderiam ter acesso a arquivos
de dados do governo, como de fato seu direito. E os governos, no a
vida privada das pessoas, deveriam se tornar uma casa de vidro exceto para alguns assuntos essenciais de segurana nacional (CASTELLS,
p. 152, 2003). Esse exemplo de sigilo, decorrente do exerccio da atividade pblica (por Razo de Estado democrtica26) e da privacidade do
cidado (AKUTSU, 2005), tem sido apontado por pesquisadores como
fator que limita a accountability.
Mesmo nos governos mais abertos, as reservas persistem. Em certa
medida, determinado nvel de segredo importante para o processo de
26 possvel encontrar uma discusso a respeito da Razo de Estado democrtica em Akutsu
(2005) e Bobbio (1995).
136
accountability, caso contrrio, instala-se uma publicidade desenfreada,

que viola a liberdade e at a integridade pessoal. Um estgio de constrangimento constante pode inibir o gestor e comprometer o desempenho do seu trabalho. Com o segredo, valores bsicos de liberdade e
oportunidade so protegidos. a prpria accountability pblica que habilita cidados e seus representantes no somente a discutir as razes
do sigilo mas tambm a encontrar caminhos para limitar esse escopo27
(GUTMANN; THOMPSON, 1996, p. 104).
Contudo, segundo Gutmann e Thompson (1996), sempre que
necessrio algum nvel de sigilo, os agentes tendem a insistir em mais
do que precisam. Portanto, para elucidar qual o nvel aceitvel, Akutsu
(2005) parafraseando Martins Jnior esclarece que, com relao s
razes do Estado, o sigilo s preservado enquanto indispensvel atividade administrativa (investigao policial, apresentao de proposta
de licitante), de modo que alcanado o resultado pretendido restaura-se
a publicidade (p. 7). Ento, agentes pblicos devem manter em segredo
informaes que so importantes para o seu dever oficial, desde que no
comprometa nem traga consequncias negativas para a populao. J a
hiptese de sigilo, parcial e temporariamente institudo, em favor da
privacidade do cidado se justifica quando se tratar de procedimentos
administrativos destinados a apurar a existncia de alguma infrao e a
necessidade de sano (MARTINS JUNIOR, 2004, p. 147).
Em alguns pases, como nos Estados Unidos, h restries para
impedir o Estado de coletar dados do cidado online sem autorizao
prvia. O Privacy Act, lei norteamericana aplicvel publicidade de informaes na internet,
determina ainda que a agncia avise os cidados ao coletarem informaes em formulrios destinados a alimentarem sistemas de registro
de dados, devendo informar ainda aos referidos cidados quem autorizou a coleta, qual o principal motivo da coleta da informao e
que usos rotineiros tero essas informaes. (AKUTSU, 2005, p. 14)
27 Traduo prpria do original em ingls: enables citizens and their representatives not only to
discuss the reasons for the secrecy but also to find ways to limit its scope.
137
3 Estudo de caso
Depois desse recuo para a abordagem terica de algumas questes
relacionadas a accountability e internet, retoma-se o questionamento
central desta pesquisa, bem como algumas inquietaes correlatas.
Quais elementos permitem conhecer e acompanhar as aes dos deputados da Cmara dos Deputados do Brasil e da United States House of Representatives? Quais padres e diferenas existem nos portais das cmaras baixas dessas duas democracias? De que maneira o ambiente digital
pode incrementar prticas de controle na democracia contempornea?
Nesta seo, apresenta-se rapidamente o leaute das duas pginas
iniciais, bem como so citadas determinadas ressalvas da anlise. O principal objetivo desta parte da pesquisa detalhar o contedo dos portais
intimamente relacionado temtica abordada.28 Assim, a inteno no
descrever minuciosamente todo o contedo dos websites, mas, especialmente, as sees que permitem conhecer iniciativas e decises dos parlamentares. O controle cognitivo do cidado sobre os representantes
importante porque, entre outros fatores, contribui para a vigilncia das
aes do Estado, contribuindo para a preveno de aes ilegais, como
a corrupo.
Algumas questes-chave29 facilitaram a percepo de quais so e
de como esto dispostas as informaes que possibilitam conhecer e
acompanhar as aes dos agentes polticos atravs dos websites citados,
a exemplo de: 1) H detalhamento individual de gastos dos parlamentares? 2) H transmisses ao vivo ou arquivos armazenados de reunies
de comisses e de sesses em plenrio? 3) Existe espao individual do
deputado, em que ele expe seu posicionamento argumentativamente
ou d razes de suas aes? 4) H canal especfico para oferta de explicaes do parlamento e de parlamentares para agncias do Estado?
Essas e outras questes aparecem ao longo da descrio do contedo
dos portais.
28 Os portais foram observados no perodo de maro a maio de 2010.

29 Como explicitado anteriormente, o questionrio utilizado uma adaptao do que foi aplicado
por Silva et al. (2009). As perguntas e respostas esto reunidas em uma tabela no Anexo II desta
pesquisa.
138
3.1 Apresentao dos portais

No portal United States House of Representatives, a cmara baixa
dos Estados Unidos, as principais informaes que permitem conhecer as
iniciativas dos parlamentares esto em poucas sees da pgina, como
Representatives (Representantes), Leadership (Liderana) e Statement
of Disbursements (Declarao de Desembolsos).30
J o portal da Cmara dos Deputados do Brasil apresenta esse tipo
de contedo distribudo em diversas sees e subsees. Reformulado
no ms de abril de 2010, o portal apresenta leiaute e sees novos.31 O
contedo do portal continuou o mesmo. Uma parte desse contedo foi
acomodado em sees com nomes idnticos aos do portal anterior e outra parte foi reorganizada em sees com ttulos novos. Entre as sees,
destacam-se A Cmara, Atividade Legislativa e Transparncia.
3.2 Contedo dos portais

A descrio do contedo dos portais referente temtica de interesse
est subdividida em categorias. Estas so compostas por fatores que possibilitam ou contribuem para o controle cognitivo do cidado, a saber
Dados oramentrios, Responsividade, Justificao pblica e Autocontrole
do Estado.32 Entende-se que as informaes sobre o uso dos recursos pblicos, a atividade legislativa (o que os parlamentares esto fazendo para
atender demandas da populao), o posicionamento dos agentes polticos
ou as razes de suas decises, bem como a prestao de contas entre
agentes do Estado so importantes para o cidado, pois munido dessas
informaes, ele pode exercer com mais propriedade a vigilncia sobre
os agentes que desempenham o papel de os representar politicamente.
30 Disponvel em: <http://www.house.gov/>. A reproduo da pgina inicial encontra-se no
Anexo I.
31 Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/>. A reproduo das duas pginas iniciais, a atual
e a anterior ao ms de abril deste ano, encontram-se no Anexo I.
32 As categorias adotadas nesta anlise so oriundas da literatura (MAIA, 2006; MULGAN, 2000)
a respeito de fatores relacionados prtica de controle em democracias contemporneas. Tratou-se
desses fatores no trecho em que se expem os pilares do conceito de accountability. Abordar os
dados oramentrios, a responsividade e a justificao pblica dos representantes e a exigncia de
autocontrole do Estado, na realidade, uma tentativa de abarcar o carter discursivo (answerability) e punitivo (enforcement) da accountability, o tipo de controle observado nesta anlise.
139
A seguir, buscar-se descrever as experincias dos portais, associ-las

fundamentao terica e, sempre que possvel, estabelecer comparaes.
3.2.1 Dados oramentrios

Falar em accountability significa tratar de um mecanismo liberal
clssico que tenta manter ativos os laos de responsabilizao de agentes do Estado para limitar o poder bem como evitar possveis abusos.
Estes dizem respeito inclusive ao uso dos recursos pblicos. Assim,
busca-se descrever quais so e onde possvel localizar os dados oramentrios das cmaras baixas.
Em se tratando da forma, ou do design das informaes, os portais
analisados divergem, de modo que o norteamericano concentra a maior
parte desse tipo de contedo em um nico arquivo, a Declarao de Desembolsos, j o brasileiro subdivide em algumas sees. Ambos portais
apresentam textos que explicam como esto dispostas as informaes.
A experincia do Brasil a respeito da forma de apresentao de dados
oramentrios merece ser ressaltada. Nesse portal, o usurio pode contar
com recursos audiovisuais em que se explica o funcionamento do processo de gesto do oramento pblico, facilitando a anlise para quem no
especialista em finanas.33
Especificamente, os principais recursos que permitem o controle
dos parlamentares no portal da Cmara do Brasil esto em Oramento
Brasil, uma subseo de Atividade Legislativa, localizada no menu horizontal, no topo da pgina principal. A parte intitulada Oramento Brasil
subdivide-se em outras trs, nomeadas Cidado, Estados e Municpios e
Oramento da Unio, descritas a seguir.
Em Cidado, que tambm subdivida, esto inseridas Entenda o
Oramento e Fiscalize o Oramento. Na primeira, a subdiviso didtica,
o cidado toma conhecimento sobre o conceito de oramento e a sistematizao do seu funcionamento. Realiza-se essa proposta por meio
33 Essas informaes tambm so encontradas em portais de agncias ou organizaes no

governamentais, que analisam os dados em estado bruto e os transforma em informaes com
linguagem mais simples, a exemplo do portal Transparncia Brasil. disponvel em: <http://www.
transparencia.org.br/index.html>.
140
de texto e de recursos de audiovisuais, todos com linguagem simples,

acessveis para no especialistas no assunto. Alguns exemplos desses
dispositivos so o Curso sobre Processo Oramentrio, a radionovela
Na ponta do lpis e o vdeo Como elaborado o Oramento da Unio.
Mas em Fiscalize o Oramento que, de fato, existe a possibilidade de
monitoramento. Esta se baseia no sistema intitulado Fiscalize e possibilita consultas execuo oramentria e financeira da Unio por meio
de dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
Federal, o Siafi. So apresentados relatrios de execuo oramentria
deste ano e tambm de anteriores por meio de consultas de despesas por
rgo, funo, programa, unidade federativa e outros filtros. Acessa-se,
tambm, a transferncia de investimentos da Unio para os estados, os
municpios e o Distrito Federal. Em Estados e Municpios tambm h
acesso a transferncias da Unio para entes federativos. Portanto, apresenta a mesma funo descrita em Fiscalize o Oramento;
Em Oramento da Unio, de maneira semelhante a Fiscalize o Oramento, permitida a fiscalizao por meio de relatrios. Neste caso,
so os relatrios de avaliao de planos plurianuais, com link para a
pgina do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Alm da Lei
de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual, tanto do ano
corrente quanto de anteriores, tambm possvel fazer uma busca por
crditos adicionais ou seja, as autorizaes de despesa no computadas na Lei de Oramento. Esto disponveis ainda o quadro das contas
do governo federal com exerccios financeiros anteriores Lei de
Responsabilidade Fiscal e as leis que dispem sobre matria oramentria, informando ao usurio as condies que regulamentam a poltica
oramentria do pas.
A seo Transparncia, localizada no menu principal, tambm
permite o controle atravs das subsees A Transparncia na Cmara
(subdividida em Gesto, Contrataes e Recursos Humanos), Cota para
Exerccio da Atividade Parlamentar (CEAP), Gesto na Cmara dos Deputados (mesmo contedo de Gesto), Licitaes e Contratos, Verbas Indenizatrias (com valores j includos na CEAP) e Viagens em Misso Oficial.
A subseo A Transparncia na Cmara subdividida em trs partes.
Na primeira, intitulada Gesto, possvel observar a maneira como
141
distribuda e utilizada a verba pblica. Os relatrios de gesto fiscal, que

tambm so publicados no Dirio Oficial da Unio, detalham os gastos
com pagamento de funcionrios previstos para a Cmara anualmente. H
dados referentes ao perodo de janeiro de 2001 at dezembro de 2009.
Esto disponveis ainda os relatrios bianuais sobre atividades da Casa,
que mais permitem observar a responsividade dos representantes que
o controle sobre eles, portanto, sero citados mais adiante. Para obter
outras informaes sobre o oramento da Cmara, o usurio transferido para a pgina da subseo Oramento Brasil, descrita anteriormente.
A segunda parte de A Transparncia na Cmara Contrataes. Esta
exibe a relao das empresas contratadas pela Cmara para prestao de
servios ou para fornecimento de material. possvel verificar o registro de preos do servio ou do material adquirido e o tipo de licitao
realizada. O que nos interessa na terceira parte da subseo, Recursos
Humanos, so as informaes sobre o quadro de funcionrios. possvel
visualizar a remunerao de deputados, de ocupantes de cargos comissionados e de servidores efetivos, com descrio do nmero de ocupantes de cada cargo e da lotao dos servidores.
Em Cota para Exerccio da Atividade Parlamentar (CEAP), possvel
realizar buscas por deputado ou por partidos polticos e saber os gastos
realizados no exerccio da atividade, referentes a combustveis, servios
postais, manuteno de escritrio para apoio e telefonia, por exemplo.
Os valores citados em Verbas Indenizatrias esto inseridos nessa cota,
portanto, no sero detalhados novamente.
A subseo Licitaes e Contratos apresenta os gastos realizados no
sistema de compras da Cmara, como as aquisies realizadas. Comunica
tambm os preges eletrnicos que sero realizados, bem como cadastra fornecedores (pessoas fsicas ou jurdicas que se tornam potenciais
fornecedores da Casa). Exibe ainda os editais, os contratos e as atas de
registro de preo. A pgina sobre licitaes e contratos tem a vantagem
de tornar o processo licitatrio mais transparente, munindo o cidado
de informaes que podem culminar em denncias a rgos da administrao pblica, por exemplo.
A ltima subseo de Transparncia, intitulada Viagens em Misso
Oficial, como o prprio nome diz, apresenta as despesas efetuadas em
142
viagens nacionais e internacionais realizadas pelos deputados no exerccio da funo.

No portal da House of Representatives, as despesas de viagens dos
parlamentares, bem como a maioria dos dados oramentrios, podem ser
acessadas pela seo Statement of Disbursements SOD (Declarao de
Desembolsos), inserido em Resourses, no menu principal, esquerda.
Como j foi dito, nesse portal, as informaes que permitem o controle
dos agentes polticos esto mais concentradas que na pgina do Brasil.
A Declarao de Desembolsos34 um extenso relatrio divulgado
trimestralmente (janeiro-maro, abril-junho, julho-setembro e outubrodezembro) desde 1964. Com o objetivo de aumentar a transparncia e
a prestao de contas do governo norteamericano, a partir de junho de
2009, passou a estar disponvel tambm atravs da internet. o diretor
administrativo da Cmara que deve publicar o arquivo no portal em 60
dias, no mximo, a contar do fim do trimestre. As edies da declarao
anteriores a 2009 esto disponveis em centros e bibliotecas de custdia
federal, porm o portal no dispe da verso digital desses documentos.
Tambm chamado de Declarao de Accountability em alguns trechos, o relatrio analisado compreende o perodo de 1 de outubro at
31 de dezembro de 2009 e contm, em cerca de trs mil pginas, informaes sobre subsdios e despesas referentes a: automveis, recepo de
autoridades, suprimentos e materiais, equipamentos comprados, servios
prestados, telecomunicaes, remunerao de deputados e de outros
funcionrios, atividades relacionadas ao servio parlamentar (como viagens), alm de gastos para o funcionamento de escritrios de lideranas
da Casa (da presidncia, do lder da maioria e do lder da minoria) e de
comisses.
Os dados so organizados em tabelas, separados por data, nmero do
voucher (documento que autoriza o pagamento), nome do beneficirio,
34 possvel fazer download da Declarao de Desembolso, em formato PDF, acessando os seguintes links:
http://disbursements.house.gov/2009q4/2009Q4_vol1.pdf
143
montante e descrio do servio ou da despesa. As despesas dos parlamentares so discriminadas individualmente por tipo de gasto, como
viagens, veculos e material de escritrio, com valor unitrio e total.
Algumas informaes gerais sobre oramento podem ser encontradas tambm na pgina da Comisso de Oramento (Committee on the
Budget), inserida na seo Committees, localizado na pgina inicial em
Offices. Na seo de perguntas frequentes sobre o oramento, por exemplo, so esclarecidos dados como a receita, os gastos e o dficit federal,
as principais categorias de despesa, a situao econmica do pas (diante da ltima crise na economia) e as perspectivas oramentrias para
os prximos anos. A seo tambm apresenta notcias e relatrios com
grficos. As reunies da comisso esto disponveis na pgina eletrnica
e tambm podem ser vistas atravs de canal de televiso a cabo.
3.2.2 Responsividade
Os governos responsivos so aqueles que promovem os interesses
dos cidados, que escolhem polticas que uma assembleia de cidados
escolheria, se os indivduos estivessem to informados quanto o Estado
(STOKES, 1999). Assim, neste tpico, busca-se detalhar elementos dos
portais que permitem observar se o agente pblico atende (ou no) os
anseios de seus superiores, especialmente do cidado, pois eles contribuem para o monitoramento dos cidados sobre o Estado, ou seja, esse
tipo de informao favorece a vigilncia sobre os parlamentares. No
h a inteno de explicitar quais so os anseios das populaes brasileira e norteamericana, mas de indicar quais mecanismos presentes nos
portais indicam para o usurio se os deputados esto atendendo suas
necessidades.
No portal do Brasil, na subseo Comisses possvel ter acesso ao
trabalho dos parlamentares atravs do funcionamento de cada comisso.
Inserida na seo Atividade Legislativa, ela contm a lista das comisses
e recursos como a agenda e a frequncia dos membros nas reunies, as
matrias em tramitao e os projetos de lei. Principalmente atravs dos
dois ltimos exemplos possvel perceber se o deputado est sendo responsivo ou no. Alm disso, se o usurio acompanha certa comisso,
144
possvel buscar informaes especificamente sobre essas reunies e ter

acesso a detalhes do encontro, como o registro audiovisual, a ata e o
resultado, portanto, o que foi decidido no encontro.
Atravs de Plenrio, subseo inserida em Atividade Legislativa,
tambm possvel acompanhar os trabalhos das sesses da Casa. Esto
disponveis discursos, pautas, resultados de votaes, presena dos deputados, atas e registros audiovisuais das sesses ocorridas em plenrio.
Esses recursos audiovisuais tambm esto disponveis em WebCmara.
Esta subseo de Atividade Legislativa d acesso a sesses ao vivo e a
arquivos armazenados no ambiente digital da TV e da Rdio Cmara.
Ainda na seo Atividade Legislativa, do menu principal, encontrase outro mecanismo que enfatiza o vis responsivo dos deputados.
A subseo Projetos de Lei e Outras Proposies permite o acompanhamento de matrias de interesse pblico, tanto originadas na Cmara
quanto propostas por iniciativa popular ou por outros rgos da administrao pblica, como o Senado. Contudo, a partir do momento que
essas proposies passam para votao na cmara alta, o usurio deve
procurar a matria de seu interesse nessa nova interface.35 A subseo
dispe de links para as proposies mais consultadas pelos internautas,
para as que se encontram em andamento e as que foram finalizadas, com
acesso s redaes finais.
Uma das subdivises da seo Transparncia, j citada anteriormente, tambm permite verificar a responsividade do parlamentar. Atravs
de Acompanhe seu Deputado possvel receber informaes por e-mail
sobre a atuao de um ou mais deputados, acompanhando o trabalho
dos representantes. Algo semelhante ocorre na subseo A Transparncia na Cmara, especificamente em Gesto. Nesta h relatrios bianuais
(2005-2006 e 2007-2008) sobre atividades da Casa, como o Balano
Anual das Comisses 2008, que inclui informaes do plenrio e das
comisses (nmeros de sesses e de reunies realizadas e de proposies
aprovadas ou rejeitadas).
35 Nos Estados Unidos, diferentemente do Brasil, possvel acompanhar um projeto de lei originado na Cmara que vai para votao no Senado na prpria pgina da cmara baixa. Um exemplo
o projeto sobre responsabilidade fiscal, disponvel na pgina do lder da maioria na House of Representatives, no seguinte endereo: http://www.majorityleader.gov/members/fiscal_resp_09.cfm .
145
A seo Deputados chama a ateno por permitir o acompanhamento individual do trabalho dos deputados, detalhando a legislatura atual.
possvel acessar as proposies de autoria do parlamentar ou relatadas
pelo mesmo, a cota parlamentar (j citada anteriormente), os discursos
proferidos em plenrio (por escrito), o modo como o parlamentar tem
votado (a favor ou contra determinada matria) e a presena no plenrio
e nas comisses. Por meio do cadastro no portal, o usurio habilita-se
para receber boletins peridicos por e-mail.
Semelhante a Deputados, a subseo Representatives, inserida em
Offices, na pgina do portal dos Estados Unidos, tambm apresenta informaes sobre os parlamentares. A novidade que essa subseo d
acesso pgina eletrnica de cada deputado. Embora apresentem leiautes diferentes do que apresentado na pgina inicial da House, cada um
desses sites representa um espao reservado pela administrao pblica
para os representantes autorizados.
Nas pginas personalizadas, mas com domnio igual ao da Cmara,
possvel visualizar informaes no to importantes para o controle,
como notcias gerais sobre o parlamentar ou o distrito em que ele foi
eleito, sua biografia, pesquisas online com os internautas, servios aos
cidados (como auxlio para resolver pendncias em agncias federais).
Essas informaes, de modo geral, esto presentes na maioria das pginas
individuais dos parlamentares, como um pacote bsico das pginas.
Se o que nos interessa so os elementos que permitem observar a
responsividade, vlido destacar a pgina do deputado Norm Dicks, com
o seu voto em plenrio e os projetos de lei de sua autoria ou relatados por
ele. Para tal, basta acessar a subseo How Norm Voted, em Legislation.36
De volta pgina principal da House, o conhecimento superficial
sobre a atividade legislativa obtido pelo acesso ao atalho Atualmente
no Plenrio da Cmara (Currently on the House Floor). Calendrios de
atividades dos parlamentares tambm esto disponveis nas pginas do
secretrio da Casa e do lder da maioria, por exemplo. Essas ferramentas
permitem conhecer apenas a pauta semanal das atividades no plenrio
e nas comisses, mas no o contedo dessas reunies.
36 Na Figura 4, no Anexo I, pode-se visualizar o domnio da pgina de Norm Dicks e a votao
do parlamentar. Tal pgina est disponvel em: <http://www.house.gov/dicks/normvote.shtml>.
146
3.2.3 Justificao pblica

Schedler (1999), ao defender a answerability como um dos pilares
da accountability, tambm prev a justificao pblica dos representantes polticos. Assim, para que os representantes polticos sejam accountable, devem tambm submeter suas decises discusso pblica.
Cientes dessas decises, os cidados tm mais subsdios para criticar e
analisar os argumentos apresentados. Dessa forma, estabelecida uma
relao entre agentes polticos e sociais, em que os envolvidos se engajam nos atos de demandar e de fornecer explicaes.37
Nos portais, buscou-se identificar justificativas de aes e decises
dos deputados, sem xito. Em vez de justificativas, foram localizadas em
algumas sees a exposio de opinies de deputados sobre matrias
pblicas. Esses elementos sero mencionados a seguir, pois entende-se
que eles podem contribuir para o monitoramento dos cidados sobre os
deputados (portanto, por motivo semelhante ao do tpico anterior, ou
seja, exposio de informaes sobre os deputados que contribui para a
vigilncia sobre eles).
Na Cmara do Brasil, em tese, h um espao para contato com o
parlamentar atravs de bate-papo virtual, localizado na subseo Fruns
e Bate-papo, inserida em Participe, no menu principal. No perodo da
anlise, essa subseo no funcionou. Alm de um espao propcio para
que o cidado apresentasse demandas ao deputado, essa subseo poderia servir para que os parlamentares opinassem sobre matria pblica e
justificassem suas aes e decises.
Ainda no site do Brasil, um outro espao reservado pela Cmara para
fornecer informaes e justificativas de aes a pgina do presidente
da Casa. Trata-se de uma pgina pessoal com o mesmo padro de leiaute
da pgina principal do portal, como possvel observar na Figura 5,
inserida no Anexo I. Intitulada Presidncia,38 a pgina uma subseo
de A Cmara.
37 vlido ressaltar que, embora paream semelhantes, as informaes que compem a categoria
responsividade diferem das que integram justificao pblica. Em responsividade, observada a
atividade legislativa para notar o que o agente poltico tem feito para satisfazer as necessidades do
cidado. Em justificao pblica, buscam-se os argumentos de agentes que tem obrigao de dar explicaes e assumir a responsabilidade por suas aes, deste modo, justificativas por eventuais falhas,
ms decises ou incompetncia relacionadas a atos praticados ou decises tomadas em exerccio.
38 Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/a-camara/presidencia>.
147
Semanalmente, o presidente Michel Temer responde a perguntas dos

internautas sobre diversos temas e tambm escreve artigos, explicando
fatos e expondo seu ponto de vista. No artigo intitulado Transparncia
poltica, por exemplo, ele opina sobre a comunicao poltica, a interao entre representante e representado, a fiscalizao do legislador e
transparncia no uso do dinheiro pblico e a contribuio da internet
para a divulgao desses gastos.39 Nessa pgina, a liderana expe seu
ponto de vista sobre assuntos diversos, contudo no justifica suas decises, sua conduta perante a opinio pblica. Em razo disso, defende-se
que a Cmara dispe de instrumentos para justificao pblica, mas no
os utiliza para essa finalidade.
Os demais deputados, no Brasil, no dispem de espao semelhante
ao do lder da Casa. Embora muitos parlamentares disponham de sites
pessoais e apresentem seus links para o pblico no portal institucional,
a prpria cmara baixa no reserva pginas eletrnicas individuais para
que os representantes produzam contedo destinado aos cidados. verdade que a instituio d acesso a discursos e partes de fala dos agentes
polticos em plenrio nas sees Deputados, Notcias e Transparncia, porm, comparando essa experincia com a dos Estados Unidos, verifica-se
que as oportunidades de exposio e justificao no Brasil so menores.
Nas pginas pessoais dos deputados da House of Representatives, h
um espao maior para o representante expor sua opinio sobre questes
de interesse pblico. Um exemplo em que o agente pblico informa
decises populao encontrado na pgina de Susan Davis. Em seu
informativo eletrnico mensal, que tambm est disponvel no site, a
deputada apresenta informaes do governo federal e comenta questes
que fazem parte do seu trabalho na Cmara, como sade, reforma financeira, defesa nacional e crdito tributrio.40
39 As respostas aos internautas esto em arquivos audiovisuais, e o portal permite o download
dos vdeos. O artigo Transparncia poltica pode ser acessado atravs do endereo: http://www2.
camara.gov.br/a-camara/presidencia/artigos/transparencia-politica. Na pgina do presidente,
tambm possvel encontrar a agenda diria de compromissos, notcias, pronunciamentos,
entrevistas e reportagens em formato multimdia com e sobre o lder da Casa.
40 O informtico eletrnico tambm pode ser acessado no prprio site, para isso, preciso: 1) na
seo Offices do portal House of Representatives, clicar em Representatives; 2) em seguida, clicar
no nome da deputada, para ser direcionado pgina da mesma; 3) j na pgina da parlamentar,
na barra esquerda, clicar em Recent Newsletters; 4) por fim, escolher o boletim informativo a ser
visualizado.
148
Nos Estados Unidos, as lideranas da Casa ainda dispem de mais

espao para exposio que os congressistas. Outra diferena notada
aqui, pois diferentemente do Brasil, em que apenas o presidente da Cmara dispe de uma pgina personalizada, nos Estados Unidos, o portal
da House of Representatives reserva um espao para lideranas. Assim,
alm de informaes sobre a presidente da House e de sua opinio,
nota-se espao semelhante para o lder do atual partido com maioria de
deputados na Casa (o Democrata) e o lder republicano, por exemplo.
Questes como a reforma na sade, votada no ms de abril, est presente em artigos, seo de perguntas e respostas e arquivos de vdeo,
por exemplo, sob a perspectiva dos aliados ao governo Obama e dos que
fazem oposio ao mesmo. Alm disso, encontra-se nessas pginas discursos e declaraes em plenrio.41 importante esclarecer que os deputados que so lderes na Cmara possuem duas pginas, sendo uma como
congressista, assim como os demais representantes, e outra como uma
liderana. As duas pginas possuem leiautes diferentes, como visvel
nas pginas de Nancy Pelosi, mas o contedo bastante semelhante.42
3.2.4 Autocontrole do Estado

Sabe-se que os poderes distintos do governo respondem e prestam
contas uns aos outros, principalmente. Os mecanismos de controle so
exercidos principalmente por rgos internos do Estado porque so essas agncias que tm o poder de impor sano prevista em lei a agentes
pblicos. O cidado, entretanto, pode aplicar punio simblica quando no reelege determinado candidato ou contribuir para a punio
legal acionando as agncias do Estado por denncia formal. Buscou-se
encontrar nos dois portais informaes que permitissem visualizar o
agente prestando contas sobre seu desempenho profissional a outros
agentes pblicos, portanto, o autocontrole do Estado.
O portal do Brasil no possui esse tipo de elemento, talvez porque
esse processo seja realizado diretamente entre os rgos do Estado, sem
41 Para acessar as pginas dos lderes, preciso clicar em Leadership, na seo Offices, da pgina
principal da House.
42 Para observar melhor essas pginas, recomenda-se a observao do Quadro 1, no Anexo I. Pginas disponveis em: <http://www.speaker.gov/ e http://www.house.gov/pelosi/>.
149
exibio no portal da Cmara. J a pgina dos Estados Unidos apresenta apenas uma ferramenta que demonstra a prestao de contas entre
agentes. Trata-se de um espao que armazena relatrios e registros que
os deputados e funcionrios so obrigados a apresentar ao secretrio
da Casa, de acordo com o regulamento da instituio e com estatutos
federais.43 A verso impressa desses documentos arquivada no gabinete
do secretrio, mas possvel saber quais relatrios esto disponveis
realizando uma busca na seo Public Disclosure (Divulgao Pblica).
O acesso a esta pgina feito pela subseo Clerk of the House (a pgina
do gabinete do secretrio da Casa), localizada na seo Resources, da
pgina inicial da cmara baixa.44
A divulgao desses relatrios financeiros na internet s se tornou
obrigatria a partir de 2007. Assim, para visualizar os documentos emitidos em 2008 e 2009 na seo Public Disclosure, basta fazer uma busca
informando o ltimo nome do deputado ou funcionrio da Casa e o ano
do documento desejado. Esses relatrios incluem informaes sobre a
origem, o tipo, a quantidade e o valor dos rendimentos de deputados e
funcionrios. J os relatrios de despesas com viagens oficiais internacionais so mais antigos. H verses digitais de documentos emitidos
desde 1994 at o segundo trimestre. As viagens que foram pagas por
fontes no-governamentais tambm devem ser relatadas.
3.3 Ressalvas da anlise

preciso esclarecer que algumas sees dos portais no foram
detalhadas separadamente (1) por se tratar de um suporte para outras
sees j observadas (2) ou por no tratar do objeto pesquisado (3) ou
ainda por direcionar o usurio para um site externo ao da cmara baixa,
portanto, que no faz parte do portal.
O primeiro motivo observado na Agncia, no Jornal, na Rdio e na
TV Cmara do Brasil. Esses suportes esto presentes em diversas sees
43 Embora seja um modo de prestao de contas, optou-se por considerar esse mecanismo como uma
forma de accountability horizontal, pois os agentes pblicos devem prestar contas especificamente
a outros agentes pblicos. Trata-se de um controle interno, profissional.
44 Apesar de apresentar leiaute diferente da pgina inicial da cmara baixa, Office of the Clerk
pertence ao domnio da Casa, destacado com diagrama vermelho na Figura 5, inserida no Anexo I.
Disponvel em: <http://clerk.house.gov/public_disc/index.html>.
150
do portal e j foram citados em algumas partes da anlise, portanto, no

houve necessidade de detalhar sua funo individualmente.
Em Fale com o deputado, subseo de Participe, observado o segundo motivo. A princpio, poderia ser considerada como possibilidade
de controle, porm, observando de maneira mais apurada, constatou-se
que se trata de uma ferramenta para estimular a participao civil. No
portal dos Estados Unidos, um exemplo de seo que no trata do objeto
pesquisado est em Procurement Opportunities (Oportunidades de Aquisies), que apenas explica os procedimentos necessrios para as empresas interessadas em estabelecer contrato com ou prestar servio cmara
baixa, bem como oferece a vero digital dos documentos de contratos
especficos. Alm disso, as informaes sobre propostas e convites de licitao da Casa direcionam o usurio para um site externo ao da House.45
No portal dos Estados Unidos, h uma seo especfica para links de
pginas governamentais relacionadas ao trabalho da Casa, mas externas
cmara baixa. Nas sees Legislative Branch Agencies (Agncias do
Poder Legislativo) e Government Resources (Recursos do Governo),
possvel encontrar links para U.S. Senate (Senado dos Estados Unidos),
Congressional Budget Office C.B.O. (Agncia de Oramento do Congresso) e Government Accountability Office GAO (Agncia de Accountability
do Governo).46 Algo semelhante ocorre na subseo Lideranas e Bancadas, inserida na seo Deputados, no portal brasileiro. Esta apresenta
links para pginas externas de lideranas da Casa. Portanto, no detalhadas na anlise.
Concluso
Com a observao das cmaras baixas, buscou-se compreender um
pouco da dinmica do Estado democrtico contemporneo e das possi45 Esse site externo o FedBizOpps (abreviao de Federal Business Opportunities). Ele rene
oportunidades para participar de licitao e estabelecer contrato com todo o governo federal,
portanto, no especfico da House. Est disponvel em: <https://www.fbo.gov/>.
46 GAO uma agncia independente que trabalha para o Congresso investigando como o governo
federal gasta o dinheiro do contribuinte. Segundo informaes da prpria pgina, sua misso
apoiar o Congresso no cumprimento das suas responsabilidades constitucionais e ajudar a melhorar
seu desempenho, assegurando a accountability do governo federal em benefcio do povo norteamericano. Disponvel em: <http://www.gao.gov/>.
151
bilidades de comunicao online entre agentes, instituies estatais e

cidados. Algumas questes estiveram presentes ao longo do estudo: de
que maneira o ambiente digital pode incrementar prticas de controle
na democracia contempornea? Quais padres e diferenas existem nos
portais das cmaras baixas dessas duas democracias? E, precisamente,
quais elementos permitem conhecer e acompanhar as aes dos deputados da Cmara dos Deputados do Brasil e da United States House of
Representatives?
A fim de responder os questionamentos propostos, em um primeiro momento do trabalho, fundamentou-se o tema central e algumas
questes correlatas, contextualizando teoricamente a partir de perspectivas de diversos pesquisadores. Desse modo, so abordadas algumas
dimenses tericas de accountability e as peculiaridades do ambiente
digital, para enfim tratar da possibilidade de controle cidado atravs
da internet e posterior promoo de accountability. Feito este recuo
terico, avana-se para a observao do contedo dos portais. A anlise
propriamente dita foi subdividida categorias, que ressaltam elementos
que permitem conhecer iniciativas e decises dos parlamentares, favorecendo o monitoramento.
Dispor de instrumentos capazes de controlar a atividade do governo
e as formas pelas quais o Estado atua, no sentido de satisfazer o interesse pblico, uma das exigncias do regime democrtico. A utilizao
eficiente do ambiente digital contribui com essa premissa, visto que o Estado deve prestar contas inclusive em ambiente digital das atividades desenvolvidas e dos recursos empregados no exerccio de funes pblicas.
Assim, a internet possibilita, entre outros benefcios, a transparncia das
aes do Estado, o monitoramento das contas pblicas e a justificao
dos agentes (quando se argumenta sobre iniciativas, aes ou decises).
Nos portais analisados, de modo geral, foi possvel observar um
volume razovel de dados oramentrios que expem gastos dos deputados. A divulgao da Declarao de Desembolsos e de relatrios da House
of Representatives com informaes sobre a origem, o tipo, a quantidade
e o valor dos rendimentos de deputados e funcionrios exemplificam
a transparncia das contas pblicas dos deputados norteamericanos.
O exemplo brasileiro a respeito dos gastos realizados no exerccio da
152
atividade parlamentar encontrado principalmente nas sees Oramento Brasil e Transparncia.

Observou-se tambm a existncia de informaes que possibilitam
verificar a responsividade dos agentes. O Brasil chama a ateno pelas
informaes a respeito da tramitao de projetos de lei e pelos detalhes
sobre a legislatura atual apresentados na seo Deputados. Os Estados
Unidos destacam-se pelas pginas eletrnicas dos deputados, que so
vinculadas ao portal principal. Embora as pginas, em muitas sees,
sirvam para promover uma imagem pblica positiva do parlamentar, no
se pode negar que elas permitem acompanhar seu trabalho.
Em se tratando de justificao pblica, os pases apresentam desempenho ruim, pois possuem dispositivos para tal, mas no fazem uso
para essa finalidade. Principalmente em situaes de crise ou escndalo,
os parlamentares devem dar explicaes e assumir a responsabilidade
por eventuais falhas e ms decises relacionadas a atos praticados ou
decises tomadas em exerccio, e os portais governamentais so suportes adequados para tal. Nas pginas individuais dos parlamentares, em
vez de justificao, h um pacote de ferramentas comuns, em que os
deputados esclarecem algumas questes, mas so raras as justificaes.
Isso tambm ocorre nas pginas das lideranas dos dois pases. Na prtica, h exposio de opinio dos lderes sobre matria pblica e da
atividade parlamentar, que demonstra responsividade dos agentes, mas
no justificao.
As informaes que detalham os dados oramentrios e a atividade
legislativa so relevantes, porque permitem conhecer e acompanhar o
trabalho dos deputados, contudo, objetivamente, defende-se que no h
accountability nos portais, ao menos no h o mecanismo como foi desenvolvido nas primeiras sees deste trabalho, isto , no se demanda
nem se oferece explicaes ou justificaes de atos e decises fruto
de uma relao bilateral tampouco se observa a divulgao de punies aplicadas aos deputados. Em vez disso, os portais dispem de bons
instrumentos para o controle cognitivo do cidado (e de instituies
representativas da sociedade, como associaes, movimentos sociais e
meios de comunicao). Admite-se controle em sentido limitado, porque
cidados e instituies da sociedade no tm o poder de aplicar sano.
153
Ou seja, nos portais, h bons elementos para conhecer e monitorar

agentes pblicos, mas no h, de fato, uma relao entre aquele que
demanda respostas e fiscaliza e um outro que tem a obrigao de responder e est sujeito a sanes. Os elementos citados so importantes
porque revelam o empoderamento do cidado sobre os agentes polticos
e podem gerar accountability.
Essa afirmao se torna mais clara se observarmos que, em situaes
de crise ou escndalo, por exemplo, os elementos podem permitir uma
oferta de explicaes dos parlamentares opinio pblica. Isto porque,
munidos de informaes sobre o sistema poltico, os cidados podem
desempenhar efetivamente o papel de vigilncia, exigindo justificao
pblica dos agentes polticos diretamente, ou solicitar que os media
o faam, ou exercendo presso sobre agncias de controle do Estado
para que fiscalizem e demandem respostas, desencadeando, assim, a
accountability do governo portanto, uma acountability desenvolvida
por iniciativa do cidado. Para que essa cota de empowerment realmente
exista, transparncia e a participao so fundamentais. preciso que
as informaes polticas sejam pblicas no apenas para agncias do
Estado, mas tambm para o cidado, e este, por sua vez, deve nutrir
a vontade de participar do sistema poltico. Desse modo, se no h
accountability significativa nos portais, defende-se que se aumente o
controle cognitivo do cidado sobre os representantes, a partir de
volumosa exposio de insumos informacionais nos websites.
Assim, nos portais, so satisfatrias as informaes a respeito do
detalhamento individual de gastos dos parlamentares, da assiduidade
do parlamentar em sesses do plenrio e nas reunies das comisses,
das iniciativas ou projetos de lei sugeridos ou relatados pelos representantes e do modo como o parlamentar vota nas sesses (a favor ou
contra as matrias). Por outro lado, necessrio aumentar a oferta de
explicaes com a apresentao de justificativas dos parlamentares
sobre suas aes , pois essa oferta importante tanto para agncias do
Estado quanto para a sociedade, e os portais so um bom suporte para
tal. Deve-se aprimorar tambm a organizao de dados oramentrios
ou financeiros para o usurio que no especialista em finanas, por
meio da apresentao de uma cartilha ou um documento didaticamente
organizado, por exemplo.
154
Algumas questes podem ser suscitadas para se tentar compreender

esses resultados. Segundo John Street (1997), discusses sobre democracia eletrnica precisam lidar com ideias polticas e normas tcnicas.
preciso supor que existe algum grau de controle sobre as tecnologias,
ou seja, que os portais foram projetados para atender a certa demanda
que, na verdade, tem origem na prtica da democracia off line. Portanto,
deve-se projetar instrumentos para a vigilncia do cidado sobre os parlamentares inclusive nos portais, ou seja, criar canais de controle social,
que tornam o gestor vulnervel apreciao da sociedade, prevenindo
atos ilegais, como corrupo e outros abusos de poder.
Um estudo sobre mecanismos democrticos em pases da Amrica
Latina supe que o desempenho dos pases geralmente coincide com
o desenvolvimento econmico de cada nao, em que Estados de economias mais robustas possuem portais com melhor formatao.47 No
necessariamente esta uma relao de causa e efeito, mas existiu a
evidncia de que elementos econmicos podem exercer influncia no
desempenho dos portais. Talvez pelo fato de pases mais desenvolvidos
economicamente destinarem mais investimentos para a infraestrutura
do ambiente digital.
Alm do desenvolvimento econmico, o nvel de educao dos
cidados tambm pode exercer influncia sobre o controle e a accountability no servio pblico, pois um eleitorado sem educao formal,
relativamente pobre [...], tem muito mais dificuldade de observar, criticar e controlar os representantes eleitos do que os estratos sociais mais
privilegiados (ARATO, 2002, p. 87).
Comparando os casos analisados, notou-se que ambos portais dispe
da maioria dos itens buscados. Quantitativamente, se forem compiladas
as informaes referentes temtica abordada, o portal norteamericano
apresenta mais subsdios informacionais, visto que esse website dispe
de um denso documento sobre o uso dos recursos pblicos a Declarao de Desembolsos, composta por cerca de 3.000 pginas e ainda
comporta as pginas individuais dos deputados. Deste modo, pode possibilitar mais monitoramento sobre seus representantes. O Brasil assim
47 O estudo em questo o j citado Publicidade, accountability e participao nos parlamentos
online da Amrica Latina: estudo sobre seis pases, de Silva et al. (2009).
155
como outros pases da Amrica Latina que passaram por perodos de

ditadura e tm uma tradio de patrimonialismo e clientelismo, terrenos
frteis para a corrupo deve investir em atributos que levem a graus
superiores de controle, ainda que j apresente bons instrumentos para
monitoramento.
A atuao de agncias independentes e autnomas, que produzem
informaes e estatsticas sobre a conduta dos agentes e das instituies
do Estado, tambm desejvel. Mais condies para o acesso informao pblica e o exerccio de uma imprensa livre, por exemplo, implicam
um nvel maior de controle social e contribuem para a prtica de exercer
presso em instituies envolvidas no sistema de checks and balances. As
instituies internas do Estado, como os tribunais de contas, as ouvidorias e o Ministrio Pblico, so essenciais, porque tm poder legal de impor sanes administrativas, instaurar inquritos ou mesmo iniciar aes
penais e civis contra atos ilegais de agentes ou instituies do Estado.
vlido ressaltar que o exerccio do voto nas eleies, que garante
a liberdade dos indivduos e o interesse comum, pode funcionar como
uma espcie de punio sobre os agentes polticos, mas no configuram
accountability, porque representam uma punio simblica, que inclusive pode no ocorrer. Nesse sentido, preciso aumentar o monitoramento
social ampliando o volume de elementos para o controle cognitivo do
cidado, com mais oferta de informaes sobre a atividade legislativa, e
reforar a autonomia das agncias horizontais de accountability, em vez
de se tentar transferir parte da accountability para a esfera civil.
As questes suscitadas, a priori, contemplam o propsito deste
estudo, mas ainda carecem de pesquisas aprofundadas. A promoo de
accountability, por exemplo, uma inquietao que pode ser esclarecida
em pesquisas futuras. Para ODonnell (1999), ela est ligada a preceitos que envolvem ideais democrticos, liberais e republicanos, as trs
tradies importantes para a formao das poliarquias, as democracias
do mundo moderno.48 Verificar a relao entre esses trs elementos e o
processo de accountability nas poliarquias, bem como os processos histricos de formao dessas poliarquias, ser relevante para, futuramente,
48 Para mais esclarecimentos sobre o conceito de poliarquia, recomenda-se a leitura de Dahl (1989)
e O'Donnell, 1998.
156
compreender melhor o controle social e o processo de accountability nas

democracias contemporneas.
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163
ANEXO I
Reproduo de pginas iniciais
Figura 1: Reproduo da pgina inicial do portal
United States House of Representatives
Figura 2: Reproduo da antiga pgina inicial do portal

da Cmara dos Deputados do Brasil
164
Figura 3: Reproduo da atual pgina inicial do portal

Cmara dos Deputados do Brasil
Figura 4: Votao de Norm Dicks e domnio da pgina
165
Figura 5: Reproduo da pgina inicial Presidncia
Quadro 1: Comparao de pginas iniciais com Nancy Pelosi

como representante e como presidente
166
Figura 6: Reproduo da pgina Public Disclosure

do sitio Office of the Clerk
167
ANEXO II
Tabela com questes-chave aplicadas aos portais analisados
Questes
Brasil
1) H demonstrativo de execuo
oramentria (gastos realizados)?
Estados
Observaes
Unidos
Sim
Sim
No
No
Sim
Sim
2) H documento ou cartilha didaticamente

organizados que apresente dados
oramentrios ou financeiros? (formatado
para o cidado que no especialista em
finanas)?
3) H detalhamento individual de gastos dos
parlamentares?
4) H informaes especficas sobre processos
de licitaes e contrato de servios? (tipos
de licitao realizada, registro de preos
Nos Estados Unidos, o

Sim
No
de servios e de aquisio de materiais)
usurio encontra esse tipo

de informao em um site
externo ao da cmara baixa.
5) H informaes sobre a assiduidade do

parlamentar em sesses do plenrio e nas
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No
No
reunies das comisses?

6) H relatrio sobre a atuao geral na
Casa (com a quantidade de proposies
aprovadas, rejeitadas, de sesses e
reunies realizadas etc)?
7) possvel conhecer as iniciativas ou
proposies ou projetos de lei que
foram sugeridos ou relatados pelos
representantes?
8) H informaes sobre o modo como o
parlamentar tem votado nas sesses?
9) H transmisses ao vivo ou arquivos
armazenados de reunies de comisses e
de sesses em plenrio?
10) Existem relatrios ou dossis que
detalham as atividades administrativas
e/ou polticas da Cmara nos anos
anteriores?
continua >>
168
continuao >>
Tabela com questes-chave aplicadas aos portais analisados

11) Existe frum ou chat online em
No perodo observado, o
funcionamento utilizado por

representantes para oferecer razes e
No
No
justificativas de suas aes e decises aos
frum existente no portal

do Brasil estava com o funcionamento suspenso.
cidados?
No portal dos Estados

Unidos, os parlamentares
12) Existe espao individual do deputado

em que ele expe seu posicionamento
argumentativamente ou d razes de
dispem de espao para

No
No
tal (suas pginas pessoais

vinculadas House), mas
suas aes?
no fazer uso para essa

finalidade.
13) H uso de recursos audiovisuais, por

parte dos representantes, para esclarecer
iniciativas, aes ou decises?
Sim
Sim
No
No
14) possvel ler argumento oficial do

parlamentar sobre a proposio de sua
iniciativa ou sua anlise oficial
da proposio de outro parlamentar?
No portal dos Estados
15) H canal especfico para oferta de

explicaes do parlamento e de
No
Sim
parlamentares para agncias do Estado?
Unidos, h relatrios dos

deputados para o secretrio
da Casa.
16) possvel consultar depoimentos oficiais

de parlamentares dados a agncias do
No
No
Estado?
169
CATEGORIA
PROFISSIONAIS
171
A atuao dos
Conselhos Municipais
de Alimentao Escolar:
anlise comparativa entre
o controle administrativo
e o controle pblico
Jos Leonardo Ribeiro Nascimento*
Resumo: Esta monografia retrata um estudo sobre as atas dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAE) de dez municpios do Estado de Sergipe. O objetivo foi avaliar a
atuao dos conselhos para verificar se estavam cumprindo as atribuies de fiscalizar
e acompanhar toda a execuo do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE)
no municpio. Para realizar essa avaliao, foram utilizados como comparao os
resultados dos relatrios de fiscalizao da Controladoria-Geral da Unio (CGU) que,
por meio do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, fiscalizou, de
forma sistemtica, at o fim de 2009, a aplicao dos recursos federais em 29,02%
dos municpios brasileiros e que tem disponibilizado, para qualquer cidado, os seus
relatrios na ntegra na internet. Foi feita a anlise das irregularidades constatadas
pela CGU, em comparao aos problemas e falhas relatados nas atas das reunies do
CAE, no perodo compreendido pela fiscalizao da CGU. Os resultados demonstraram
que os conselhos detectaram um percentual muito baixo das falhas encontradas pela
CGU, demonstrando atuao insuficiente para garantir a boa execuo do PNAE. Os
prprios dados constantes nas atas apontam para possveis indicadores que expliquem
essa situao: os conselhos tm se reunido poucas vezes, fazem poucas visitas s
escolas, praticamente no visitam o almoxarifado do PNAE, nem realizam anlise dos
documentos relativos s despesas do Programa.
Palavras-chave: Accountability. Controle Social. Conselhos de Polticas Pblicas.
* Especialista em Contabilidade pela Faculdade de Administrao e Negcios de Sergipe (Fanese) e

Analista de Finanas e Controle CGU.
173
1 Introduo
Cidadania uma palavra que est na moda h um bom tempo e desde a Constituio de 1988 tem ganhado cada vez mais importncia, uma
vez que a Carta Magna coloca a cidadania como um dos fundamentos da
Repblica Federativa do Brasil, conforme consta no inciso II do art. 1.
A Constituio consagrou tambm a participao popular, prevendo que
ela seria uma diretriz bsica das aes nas reas da sade, da assistncia social e da educao. Especificamente nessas reas (mas tambm
em outras, como segurana, meio ambiente, patrimnio pblico etc.),
existe uma forma de participao que tem ganhado cada vez mais relevncia no Brasil: os Conselhos de Polticas Pblicas. Por possurem em
sua composio representantes da sociedade civil, na maioria das vezes
de forma paritria com os representantes governamentais e, em alguns
casos, com mais representantes que o poder pblico, como no Conselho
de Alimentao Escolar (CAE) , espera-se que a vontade da populao
seja manifestada em relao s polticas pblicas, bem como os programas que a compem sejam constantemente acompanhados e fiscalizados
pelos conselhos, de maneira que a execuo das aes governamentais
se d do modo mais eficiente e eficaz possvel. No se sabe, entretanto,
at que ponto os conselhos tm atuado da maneira que se espera, pois
no h instituies que os acompanhem de forma efetiva e, alm disso,
eles no prestam contas da sua atuao obrigatoriamente sociedade.
Nesta seara, uma questo a se refletir que normalmente no h parmetros suficientes para que se possa afirmar que este ou aquele conselho funciona bem ou mal, haja vista as diversas variveis envolvidas no
processo de controle social. Apenas se reunir mensalmente no torna o
conselho efetivo; fazer visitas s escolas, no caso do CAE, um passo
importante, mas tambm no , por si s, suficiente.
Esta pesquisa analisar os Conselhos de Alimentao Escolar de dez
municpios sergipanos, limitando-se ao papel desempenhado pelo CAE
de acompanhar a execuo das polticas pblicas, ou seja, o seu papel
fiscalizador, tanto no tocante ao fornecimento e distribuio da alimentao escolar, quanto em relao aos processos licitatrios e contratos
para aquisio dos gneros alimentcios, com o objetivo de responder
174
seguinte pergunta: Os Conselhos de Alimentao Escolar desses municpios tm cumprido as suas atribuies de fiscalizar e acompanhar a
execuo do Programa Nacional de Alimentao Escolar?
Para responder a essa pergunta, utilizar-se-o, como referncia, os
resultados obtidos pela Controladoria-Geral da Unio rgo fiscalizador, cuja competncia para fiscalizar emana da Constituio Federal
em sua ao a partir do Programa de Fiscalizao de Sorteios Pblicos
em dez municpios de Sergipe, e comparar-se- com aquilo que tiver sido
apontado nas atas das reunies dos conselhos, no perodo abrangido
pela fiscalizao da CGU. Assim, ser possvel contrastar as opinies de
avaliadores externos com as dos prprios agentes internos, obtendo-se
uma relevante fonte de avaliao da atuao do CAE. Considera-se que
um rgo composto por auditores profissionais consegue detectar, em
uma fiscalizao, possveis irregularidades no funcionamento de um programa. Ao comparar essas irregularidades com aquilo que eventualmente
foi verificado pelo conselho, tem-se um panorama da atuao desse
mesmo conselho: se ele detectou as mesmas falhas, ou boa parte delas,
ele tem sido efetivo em sua atuao; caso contrrio, h um problema
que merece ser investigado.
Para demonstrar os resultados da pesquisa realizada, inicialmente
ser apresentado um captulo com a fundamentao terica que guia o
presente trabalho, com reflexes que vo desde a ideia de Repblica,
passando pela democracia, pelas formas de accountability, at desembocar na figura dos Conselhos de Polticas Pblicas. No captulo seguinte,
sero apresentadas informaes tcnicas sobre o Programa Nacional de
Alimentao Escolar (PNAE) e sobre o CAE, as quais so necessrias para
se compreender que situao pode ser considerada como execuo regular do PNAE e quais as atribuies do CAE. Em seguida, h um captulo
que trata da Controladoria-Geral da Unio (CGU), explicando suas atribuies e os motivos que fizeram com que os resultados do seu trabalho
fossem adotados como referncias para se avaliar a atuao dos CAEs.
Nos trs captulos seguintes so apresentados os resultados da pesquisa:
o Captulo 5 trata da anlise dos relatrios de fiscalizao da CGU, com
algumas consideraes sobre as irregularidades detectadas na execuo
do PNAE; o Captulo 6 apresenta a anlise das atas das reunies dos
175
CAEs; o Captulo 7 trata da comparao entre os resultados encontrados

nos relatrios e aqueles obtidos nas atas. Finalmente, o ltimo captulo
apresenta a concluso a que se chegou com a pesquisa, acrescido de
algumas consideraes finais.
2 A participao popular por meio dos Conselhos

de Polticas Pblicas
A experincia democrtica no Brasil j a mais duradoura de sua
breve histria. A Constituio Cidad completar 22 anos e so inquestionveis os avanos em relao participao popular neste perodo.
Testemunharam-se diversos acontecimentos no mundo poltico que foram
influenciados, de uma forma ou de outra, pela presso popular: antes
mesmo da Constituio, a histrica campanha das Diretas J; o movimento dos caras-pintadas, em prol do impeachment do ento Presidente Collor; a participao ativa da imprensa em diversos escndalos, como
o mensalo, os recentes atos secretos do Senado e tantos outros.
Para se falar de democracia e de participao popular, entretanto,
necessrio que, inicialmente, seja feita uma breve reflexo sobre outros
dois conceitos: Repblica e cidadania.
2.1 Repblica
H vrios significados possveis para o termo repblica. Etimologicamente, res publica significa coisa pblica e a traduo para o latim
que Ccero fez para o termo politia, nome de uma obra de Plato. Politia, por sua vez, diz respeito a um regime poltico voltado para um
grupo de pessoas livres, pobres ou ricas, com objetivos em comum, ou
seja, pessoas que vivem em comunidade.
A repblica, portanto, no significa apenas um conjunto de pessoas, mas um conjunto de pessoas reunidas em torno de uma mesma lei e
de certos interesses comuns.
H vrios temas recorrentes ao republicanismo, como indica
Starling (2008b), requisitos para que se possa dizer que, de fato, este
176
ou aquele pas vive sob o regime republicano. O primeiro deles de

que o coletivo mais importante que o individual. Na repblica, indo
de encontro corrente liberal, que valoriza o indivduo, a comunidade
poltica a referncia fundamental e s se considera que o homem se
realiza completamente se ele exerce o seu papel de cidado.
Outro tema fundamental a ideia da lei como cimento da comunidade poltica. necessrio haver critrios de justia bem estabelecidos e
aplicveis a todos indistintamente. necessrio tambm que haja quem
elabore essa lei, bem como necessrio que haja quem a aplique. Como
terceiro tema, o republicanismo guarda a ideia do bem comum. Isso
significa que cada cidado decide abrir mo de parte de sua liberdade
individual em favor do que melhor para todos, do que melhor para a
comunidade. O quarto tema a necessidade da participao poltica do
cidado para que essa comunidade se desenvolva adequadamente. Todos
precisam ser cidados, e isso significa exercer sua cidadania, agir para
que o bem comum ocorra.
Como afirmado anteriormente, para que se possa chamar um pas
de Repblica, ele precisa ter as caractersticas elencadas acima. Seu
povo precisa ter mais em comum do que o idioma ou a localizao geogrfica, precisa estar unido pelo sentimento de pertencer a uma nao;
este povo precisa reconhecer que h um ordenamento jurdico ao qual
todos esto sujeitos e acreditar neste ordenamento como resultado do
interesse coletivo; o indivduo precisa se tornar cidado, o que implica
no buscar o benefcio prprio em detrimento do bem comum, ao mesmo
tempo em que se compreende que cada um se empenhar em participar das aes necessrias para que se atinja esse bem comum, objetivo
maior de toda repblica.
2.2 Cidadania
A cidadania traz diversas dimenses, e sua concepo pode variar
de acordo com o tempo, com o local e mesmo com o tipo de pblico
que a interpreta. O conceito que ser discutido aqui se baseia na distino desenvolvida por Marshall (1967), que afirmou que a cidadania
desdobra-se em direitos civis, polticos e sociais. importante ressaltar
177
que Marshall desenvolveu essa teoria pensando no caso especfico da

Inglaterra. Segundo ele, l, o desenvolvimento da cidadania se deu de
forma lenta, na seguinte ordem:
9 Sculo XVIII Direitos Civis;
9 Sculo XIX Direitos Polticos;
9 Sculo XX Direitos Sociais.
O referido autor ressalta ainda que no se trata apenas de uma
sequncia cronolgica, mas lgica: a partir do exerccio da sua liberdade os direitos civis , os ingleses comearam a reivindicar os direitos
polticos votar e participar do governo de seu pas. A partir da participao poltica, a classe operria comeou a ser eleita, introduzindo os
direitos sociais.
Importante lembrar, como o faz Carvalho (2008), que Marshall faz
constar, na prpria teoria, uma exceo sequncia de direitos. Trata-se
da educao popular, que, apesar de ser definida como direito social,
constitui pr-requisito histrico para a expanso dos outros direitos.
somente a partir da educao que a cidadania se desenvolve, pois ela
possibilita que as pessoas tomem conhecimento dos seus direitos e se
organizem para lutar.
A partir do ponto de vista da cidadania como composta de direitos civis, polticos e sociais, pode-se, ento, dizer que ela representa a
capacidade de o indivduo participar do espao pblico, do Estado e de
ser respeitado por ele. De um lado, essa participao ocorre por meio
da possibilidade de adentrar no mundo poltico, escolhendo seus representantes ou mesmo sendo escolhido para representar. Do outro lado, a
participao diz respeito s riquezas do Estado, tendo uma conotao
mais social: esto a includos os direitos hoje considerados bsicos, tais
como sade, educao, previdncia, segurana, alimentao, dentre tantos outros. Alm disso, h a questo do respeito do Estado ao cidado,
traduzido nos direitos civis, como liberdade, propriedade, vida, igualdade perante a lei etc.
Em relao s dimenses da cidadania, destaca-se a abordagem
de Reis (1997), segundo a qual devem ser consideradas as dimenses
178
histricas, de incluso e excluso, de status ou identidade e de conceito

republicano versus conceito liberal.
No tocante dimenso histrica, a autora ressalta que, para se
entender a cidadania, necessrio compreender que ela um processo, uma construo e obedeceu a um determinado percurso histrico.
Destaca-se nesta dimenso o caso brasileiro, que to diferente do
modelo apresentado por Marshall para a evoluo dos direitos, conforme aponta Carvalho (2008). Enquanto na Inglaterra primeiro vieram os
direitos civis, depois, como consequncia, os polticos, e, finalmente, os
sociais, no Brasil primeiro apareceram os direitos sociais, para, depois,
surgirem os outros. Os direitos sociais surgiram a partir da chamada cidadania regulada, caso em que os direitos vinham de cima para baixo e
no a partir de reivindicaes do povo. O Estado garantia certos direitos
previdncia, por exemplo apenas a uma determinada parcela da populao. Os direitos sociais, como afirma Carvalho (2008), foram usados
diversas vezes em substituio aos direitos polticos.
A cidadania sempre tratou os includos como cidados e os excludos como subcidados ou mesmo no cidados. Coutinho (2005) enfatiza
o direito ao voto como uma rdua e difcil conquista. Por muito tempo,
o voto ficou restrito aos proprietrios de terra, homens, brancos. As
mulheres, os negros, os analfabetos, conseguiram esse direito base de
muita luta. O autor lembra que a primeira Constituio que surgiu da
Revoluo Francesa, em 1791, consagrou legalmente a distino entre
cidado ativo e cidado passivo, possuindo este apenas direitos civis
e aquele direitos civis e polticos.
Outra dimenso destacada diz respeito a status ou identidade, o que
significa dizer que o conceito de cidadania sempre esteve associado
ideia de pertencimento: um territrio ou nao, uma cidade. Mais uma
vez, no caso do Brasil, pesa a dimenso histrica, pelo fato de no ter
sido um pas marcado por revolues ou conflitos. A independncia foi
um acordo comercial. Houve poucas insurreies, nenhuma de carter
eminentemente popular e que chegasse a contagiar o povo em todo o
pas. A passagem da Monarquia para a Repblica foi um ato burocrtico,
assim descrito nas palavras de Lobo (1889): o povo assistiu bestializado, atnito, surpreso, sem conhecer que significava. Muitos acredita-
179
vam sinceramente estar vendo uma parada. Somente uma elite estava
interessada no fim da monarquia. O imperador era popular, bem visto.
No houve um sentimento de pertencimento Repblica. No havia,
portanto, pensamentos republicanos nos brasileiros, da a dificuldade no
desenvolvimento dos direitos civis, polticos e sociais; a cidadania no
era coisa fcil de ser entendida naqueles tempos.
Por ltimo, vale analisar a cidadania a partir do conceito republicano versus o conceito liberal: virtudes cvicas versus pacto com os outros
pares, acerca dos seus direitos e deveres. Segundo Reis (1997), trata-se
da noo republicana de cidadania virtudes cvicas em oposio a
uma noo quase mercantil , com base no consumo dos direitos.
A mesma autora afirma que no h, necessariamente, discordncia lgica entre os dois conceitos, mas, obviamente, podem ocorrer entraves.
Um cidado pode, fora do seu direito liberdade, se isolar na esfera
privada, deixando, portanto, de exercer suas virtudes cvicas.
necessrio entender, ultrapassando a questo conceitual, que a
cidadania dialoga com a democracia. Para o fortalecimento de ambos,
Farah (1997) aponta um movimento necessrio em relao instaurao
e ampliao dos espaos do exerccio da cidadania, por meio da incluso de novas polticas mais acessveis e de acordo com as necessidades
da populao, aliada a uma mudana na forma de decidir e implementar
essas polticas, trazendo a sociedade civil para dentro do processo. o
democratizar a democracia apresentado por Matos (2009), que tambm afirma que necessrio repensar as aes do Estado as polticas
pblicas considerando as demandas dos grupos historicamente excludos para construir um Estado mais justo.
2.3 Democracia e accountability

De volta democracia, esta hoje vem adquirindo contornos que tm,
de certa forma, corrigido o erro em relao ao seu conceito no Brasil:
para o pblico em geral, democracia simplesmente significava o oposto
da ditadura: se no h um golpe militar, se eu elegi o presidente, ento
vivo em uma democracia. Os espaos na gesto pblica vo se abrindo
para que haja participao popular, para que o papel dos cidados no
180
se limite ao momento do voto, graas ao de pessoas e instituies

que desafiam essa premissa e que, como afirma Peruzzotti (2005, p. 3),
[...] se negam a assumir um papel meramente passivo, limitado
delegao eleitoral, e assumem uma atitude ativa de superviso
permanente de seus representantes de maneira a assegurar que os
comportamentos dos mesmos se enquadrem dentro das normas de
responsabilidade e de responsiveness que do legitimidade ao vnculo
representativo.
Sob esse prisma, entra em cena a figura da accountability, sobre a

qual assim se refere, no sentido poltico, Schedler (1999, p. 26, traduo
nossa):
Accountability poltica, ns estipulamos, representa um conceito
amplo e bidimensional que denota tanto a responsividade a obrigao dos oficiais pblicos de dar informaes sobre suas aes e
justific-las e coao a capacidade de impor sanes negativas
nos ocupantes de cargos que violarem certas regras de conduta. Nas
experincias da accountability poltica, ambos os aspectos esto habitualmente presentes.1
Segundo o autor, portanto, h duas dimenses relativas accountability: uma diz respeito obrigao de os governos informarem e justificarem suas atividades, e a outra relativa capacidade de imposio
de sanes aos agentes pblicos que violarem certas regras de conduta.
Arato (2002) apresenta sua viso para a accountability, dividindo-a
em duas formas:
Accountability poltica, que tem relevncia direta na ligao entre
representantes e representados, e a accountability legal que no pertence ao povo dos representantes eleitos que, caso infrinjam a lei,
devem responder por isso e assumir a responsabilidade por seus atos.
1 No original: Political accountability, we stipulated, represents a broad, two-dimensional concept

that denotes both answerability the obligation of public officials to inform about their activities
and to justify them and enforcement the capacity to impose negative sanctions on officeholders
who violate certain rules of conduct. In experiences of political accountability, both aspects are
usually present.
181
ODonnell (1998), por sua vez, apresenta dois conceitos amplamente

aceitos em relao aos tipos de accountability: accountability vertical e
accountability horizontal.
A accountability vertical, segundo o autor, relaciona o povo e os
representantes eleitos e realizada por meio de reivindicaes sociais,
mdia independente para cobrir as reivindicaes sociais e os atos supostamente ilcitos das autoridades, e, principalmente, por meio das
eleies. O voto o mecanismo que o cidado usa para, teoricamente,
premiar ou punir o representante que cumpriu ou descumpriu seus compromissos assumidos durante a campanha eleitoral.
A accountability horizontal, por sua vez, refere-se s relaes entre
a prpria Administrao Pblica. So os mecanismos de controle institucionalizados, realizados por meio de agncias que tenham independncia, capacidade tcnica e poder para fazer supervises de rotina, aplicar
sanes legais queles que praticarem atos ilcitos na gesto pblica ou
at mesmo impeachment contra aes de outros agentes ou agncias do
Estado, quando estas puderem ser qualificadas como delituosas. Para o
autor, a accountability horizontal extremamente relevante, tanto que
a corrupo seria em parte expresso e em parte consequncia da debilidade da accountability horizontal (ODONNELL, 1998, p. 48).
Para que a accountability horizontal funcione realmente, o autor, no
mesmo trabalho, destacou algumas atitudes que a fortalecem:
9 Os partidos de oposio que tenham um razovel apoio eleitoral
deveriam ter um papel importante na direo das agncias que
investiguem supostos casos de corrupo;
9 As agncias essencialmente preventivas, como os Tribunais de
Contas devem ser altamente profissionalizadas e dotadas de
recursos, de maneira a ficar o mais independente possvel do
governo;
9 O judicirio tambm deve ser profissionalizado e dotado de recursos, sendo autnomo em relao ao Executivo e ao Congresso; e
9 As informaes prestadas por essas agncias devem ser confiveis e adequadas.
182
Ainda no que refere accountability horizontal, Anastasia e Santana (2008, p. 366) fazem a seguinte considerao, no tocante ao combate
corrupo: Ali onde a virtude for escassa preciso aumentar os custos
da corrupo, organizando instituies que facultem aos cidados o
controle pblico do exerccio do poder e que impeam os governantes
de apagar seus rastros.
Complementando os conceitos de accountability horizontal e vertical, Peruzzotti (2005, p. 2-3) apresenta o conceito que mais interessa
neste trabalho, que a accountability social, que
[...] engloba um conjunto diverso de iniciativas levadas a cabo por
ONGs, movimentos sociais, associaes civis ou a mdia independente
guiados por uma preocupao comum em melhorar a transparncia e
a accountability da ao governamental.
A accountability social se manifesta predominantemente por meio

de trs atores: associativismo civil, movimentos sociais e jornalismo de
denncia.
Suas iniciativas incidem tanto no funcionamento dos mecanismos
da accountability vertical eleies quanto na accountability horizontal agncias governamentais. A primeira ao apontar ou denunciar
as falhas e dficits das agncias e organismos, para, em seguida, por
meio da presso social e da mdia, forar as mudanas necessrias nessas
agncias. No caso do Brasil, por exemplo, o jornalismo de denncia j
deu incio a Comisses Parlamentares de Inqurito no Congresso, para
apurar supostos casos de irregularidades.
Esta forma de controle pblico tem se fortalecido em especial em
pases nos quais no h confiana nos mecanismos de controle horizontal, uma vez que a principal forma de accountability vertical, o voto,
insuficiente para garantir que os representados punam representantes
que no atenderam s suas demandas, principalmente pelo fato de as
eleies ocorrerem em intervalos de quatro anos.
Assim, os atores indicados associaes civis, movimentos sociais
e o jornalismo de denncia vm assumindo este papel, fortalecendo
cada vez mais a sua atuao e a sua influncia no jogo poltico. im-
183
portante lembrar, entretanto, que a esfera pblica e a sociedade civil

devem completar e complementar, ao invs de substituir, os processos
de accountability dirigidos representao (ARATO, 2002, p. 97).
Associaes civis, tais como a Ordem dos Advogados do Brasil e
tantas outras, movimentos sociais, destacadamente o Movimento dos
Sem-Terra e os movimentos pastorais, pressionam o Estado para que
este atenda a demandas suas. Esta presso se d em diversos momentos:
9 Uma poltica pblica que no vem sendo realizada para determinado pblico ou setor da sociedade;
9 Uma injustia pontual, que desperta o clamor popular, como a
violncia policial ou o casusmo do poder judicirio;
9 Denncia da morosidade e ineficincia dos mecanismos de controle horizontal na apurao e punio de supostos casos de
delitos cometidos por agentes pblicos; e
9 Denncia de corrupo dos representantes eleitos.
Apesar de este mecanismo de controle a accountability social
no possuir poder de sano legal, por se tratar de iniciativa popular, e
no de instituies formalmente autorizadas para tal, Peruzzotti (2005)
afirma que sua atuao no est limitada denncia, mas tambm
inclui sanes simblicas, representadas, por exemplo, pela perda
de legitimidade de determinado poltico acusado de corrupo e que,
por consequncia disto, no conseguiu se reeleger na eleio seguinte.
Alm disso, h diversos exemplos, nos escndalos de corrupo que vm
ocupando o horrio nobre dos telejornais, de polticos ou funcionrios
pblicos que renunciam ao cargo, sofrendo, posteriormente, sanes
judiciais. Por ltimo, h raros casos mas existem de polticos cuja
exposio leva ao ostracismo pblico, perdendo toda a credibilidade
junto sociedade e ao prprio corpo poltico.
2.4 Conselhos de Polticas Pblicas

Como foi afirmado, a accountability social pode interferir na gesto pblica. No h, entretanto, como falar de controle pblico e de
democratizao da gesto pblica no Brasil sem mencionar um tipo de
184
instituio que tem uma relevncia cada vez maior: os Conselhos de

Polticas Pblicas.
Atualmente, presentes em todos os estados e municpios do pas, os
conselhos comearam a surgir a partir, especialmente, dos conselhos de
sade (AVRITZER, 2008). O Decreto n. 99.438, de 7 de agosto de 1990,
criou o Conselho Nacional de Sade, vindo, em decorrncia dele, inicialmente o Conselho Municipal de Sade de So Paulo, e, em seguida, conselhos municipais de sade em todos os estados e municpios do Brasil, somando, s nesta rea, cerca de cem mil conselheiros (VAN STRALEN, 2006).
Hoje h diversos conselhos atuando nas trs principais reas de
atuao poltica (educao, sade e assistncia social), alm de diversas
outras reas estratgicas. A grande maioria dos municpios possui Conselho Municipal de Sade, Conselho Municipal de Educao, Conselho
Municipal de Alimentao Escolar, Conselho Municipal de Assistncia
Social, Conselho do Fundeb, Conselho Municipal dos Direitos da Criana
e do Adolescente, dentre tantos outros.
Estes conselhos foram idealizados para permitirem a participao
popular nas polticas pblicas. Normalmente, eles so formados de
maneira paritria, ou seja, com metade dos representantes oriundos
do poder pblico, e a outra metade, da sociedade civil. Dessa forma,
da discusso entre esses dois setores surgiriam polticas pblicas mais
adequadas realidade local. Em um Conselho Municipal de Sade, por
exemplo, pode-se discutir diretamente com o Secretrio Municipal de
Sade a falta de atendimento mdico, a precariedade na estrutura dos
postos de sade ou at mesmo a prioridade na aplicao dos recursos do
Fundo Municipal de Sade.
Alm dessa atuao, cabe tambm aos conselhos o papel de fiscalizar a execuo das polticas pblicas por parte do Executivo. O CAE,
por exemplo, pode, por meio de seus membros, acompanhar o processo
de aquisio dos gneros alimentcios e a preparao da alimentao
nas escolas, de maneira a garantir que os alimentos sejam adquiridos a
preos justos e que no falte alimento para os alunos.
Quando comparados aos tipos de accountability apresentados, verifica-se que os conselhos no se enquadram perfeitamente em nenhum
185
deles. Os conselhos so institudos por lei e possuem, entre seus representantes, membros da prpria Administrao Pblica, alm de, em alguns casos, terem poder para aprovar ou reprovar prestaes de contas.
Estas caractersticas o colocam prximos da accountability horizontal.
Entretanto, ordinariamente, metade dos seus membros no servidor pblico, mas representa a sociedade civil, fazendo parte de associaes civis ou de movimentos sociais, tais como sindicatos, associaes de
pais de alunos, etc., se encaixando na definio de accountability social.
Independentemente de se enquadrarem neste ou naquele conceito,
o fato que os conselhos existem e tm um papel preponderante em
relao s polticas pblicas. Um conselho que funcione ajuda bastante a
evitar desperdcio nos gastos pblicos e mesmo a corrupo, pois, como
afirmou Arato (2002, p. 103), a pr-condio mais importante para que
um sistema de accountability realmente funcione a atividade dos cidados nos fruns pblicos democrticos e na sociedade civil.
Assim, conselhos formados por cidados comprometidos e que tenham legitimidade, autonomia e representatividade so peas-chave
para a democratizao da gesto pblica. Quem mais do que um pai de
aluno da rede pblica vai ter interesse no bom funcionamento do PNAE?
Certamente ele vai querer que seu filho chegue da escola satisfeito com
a alimentao que recebeu. Este tipo de responsabilidade que faz do
controle social, em especial na forma de participao pelos conselhos,
importante ferramenta para o fortalecimento da democracia.
3 O Programa Nacional de Alimentao Escolar e

o Conselho de Alimentao Escolar
3.1 Programa Nacional de Alimentao Escolar
O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) um programa
federal e foi implantado em 1955, visando garantir, por meio da transferncia de recursos financeiros, a alimentao escolar dos alunos de
toda a educao bsica (educao infantil, ensino fundamental, ensino
186
mdio e educao de jovens e adultos) matriculados em escolas pblicas

e filantrpicas (FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO,
2010).
Dentre seus princpios e diretrizes, definidos, respectivamente, nos
arts. 2 e 3 da Resoluo/CD/FNDE n. 38/2009 (2009), destacam-se:
9 O direito humano alimentao adequada, visando garantir a
segurana alimentar e nutricional dos alunos;
9 A universalidade do atendimento da alimentao escolar gratuita, a qual consiste na ateno aos alunos matriculados na rede
pblica de educao bsica;
9 A sustentabilidade e a continuidade, que visam ao acesso regular e permanente alimentao saudvel e adequada;
9 A participao da comunidade no controle social, no acompanhamento das aes realizadas pelos Estados, Distrito Federal e
Municpios para garantir a execuo do Programa.
9 O emprego da alimentao saudvel e adequada, que compreende o uso de alimentos variados, seguros, que respeitem a cultura, as tradies e os hbitos alimentares saudveis; e
9 O apoio ao desenvolvimento sustentvel, com incentivos para
a aquisio de gneros alimentcios diversificados, produzidos
em mbito local e preferencialmente pela agricultura familiar
e pelos empreendedores familiares, priorizando as comunidades
tradicionais indgenas e de remanescentes de quilombos.
O objetivo do PNAE, conforme definido no art. 4 da Resoluo
n. 38/2009 do FNDE (2009) :
[...] contribuir para o crescimento e o desenvolvimento biopsicossocial, a aprendizagem, o rendimento escolar e a formao de prticas
alimentares saudveis dos alunos, por meio de aes de educao
alimentar e nutricional e da oferta de refeies que cubram as suas
necessidades nutricionais durante o perodo letivo.
Considerando a dura realidade da grande maioria dos brasileiros, o

PNAE adquire uma grande relevncia, sendo, em muitos casos, a nica
187
refeio completa de muitos alunos mais carentes, que vem o Programa

como principal motivo para permanecerem na escola.
O PNAE tem carter suplementar, de acordo com o previsto no
art. 208, incisos IV e VII, da Constituio Federal (1988), que estabelece
que o dever do Estado (as trs esferas governamentais: Unio, estados e
municpios) com a educao efetivado mediante a garantia de atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade
(inciso IV) e atendimento ao educando no ensino fundamental, por
meio de programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade (inciso VII).
Por ter um carter suplementar, a Unio repassa um valor e cabe aos
estados e municpios, de acordo com a competncia, fazer a suplementao para que a alimentao seja adequada para atingir os objetivos do
Programa. A partir de 2010, o valor repassado pela Unio a estados e
municpios passou a ser de R$ 0,30 por dia para cada aluno matriculado
em turmas de pr-escola, ensino fundamental, ensino mdio e educao
de jovens e adultos. As creches e as escolas indgenas e quilombolas
passaram a receber R$ 0,60 e as escolas que oferecem ensino integral
por meio do Programa Mais Educao recebem R$ 0,90 por dia. O repasse
feito diretamente aos estados e municpios, com base no censo escolar realizado no ano anterior ao do atendimento. O oramento previsto
do Programa para 2010 de R$ 3 bilhes, para beneficiar cerca de 47
milhes de estudantes da educao bsica e de jovens e adultos (FUNDO
NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO, 2010).
Os recursos financeiros provm do Tesouro Nacional e esto assegurados no Oramento da Unio. O Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao (FNDE) transfere a verba s entidades executoras (estados,
Distrito Federal e municpios) em contas-correntes especficas abertas
pelo prprio FNDE, sem necessidade de celebrao de convnio, ajuste,
acordo, contrato ou qualquer outro instrumento. As entidades executoras tm autonomia para administrar o dinheiro e compete a elas a complementao financeira para a melhoria do cardpio escolar, conforme
estabelece a Constituio Federal.
O cardpio escolar, sob responsabilidade dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios, deve ser elaborado por nutricionista habi-
188
litado, com o acompanhamento do CAE, e ser programado de modo a

suprir, no mnimo, 30% (trinta por cento) das necessidades nutricionais
dirias dos alunos das creches e escolas indgenas e das localizadas em
reas remanescentes de quilombos, e 15% (quinze por cento) para os
demais alunos matriculados em creches, pr-escolas e escolas do ensino
fundamental, respeitando os hbitos alimentares e a vocao agrcola
da comunidade.
A aquisio dos gneros alimentcios de responsabilidade dos
estados e municpios, que devem obedecer a todos os critrios estabelecidos na Lei n. 8.666, de 21/06/93, e suas alteraes, que tratam de
licitaes e contratos na administrao pblica.
O Programa acompanhado e fiscalizado diretamente pela sociedade, por meio dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAEs), pelo FNDE,
pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), pela Controladoria-Geral da
Unio (CGU) e pelo Ministrio Pblico.
3.2 Conselho de Alimentao Escolar

O Conselho de Alimentao Escolar (CAE) a instncia de acompanhamento e fiscalizao do PNAE mais prxima e imediata da sociedade,
em especial no caso dos municpios, uma vez que o conselho conta com
a participao da sociedade civil e de representantes de pais e professores, todos estes atores convivendo no seu dia-a-dia com os alunos
que so beneficirios do Programa. A Resoluo n. 38/2009 do FNDE
(2009), em seu art. 26, estabelece que o CAE seja composto por:
9 um representante indicado pelo Poder Executivo (que no pode
ser o ordenador de despesas);
9 dois representantes dentre as entidades de docentes, discentes
ou trabalhadores da educao, sendo usualmente escolhidos os
professores;
9 dois representantes de pais de alunos; e
9 dois representantes indicados por entidades civis organizadas.
Percebe-se que o CAE no um conselho paritrio, visto que, via
de regra, h somente um representante governamental. Alm do mais,
189
o representante do Poder Executivo no pode ser eleito Presidente nem

Vice-Presidente do conselho, uma tentativa clara da Resoluo de dar
mais autonomia ao CAE, desvinculando-o do poder pblico.
O art. 27 da Resoluo/CD/FNDE n. 38/2009 estabelece ainda como
atribuies do CAE:
9 acompanhar e fiscalizar o cumprimento do disposto nos arts. 2
e 3 desta Resoluo (princpios e diretrizes do PNAE);
9 acompanhar e fiscalizar a aplicao dos recursos destinados
alimentao escolar;
9 zelar pela qualidade dos alimentos, em especial quanto s
condies higinicas, bem como aceitabilidade dos cardpios
oferecidos; e
9 receber o Relatrio Anual de Gesto do PNAE, conforme art. 34
e emitir parecer conclusivo acerca da aprovao ou no da execuo do Programa.
O 2 do mesmo artigo traz, ainda, como competncias do CAE:
a obrigatoriedade de comunicar aos rgos de controle, em especial o
FNDE, Tribunais de Contas, CGU e Ministrio Pblico qualquer irregularidade identificada na execuo do PNAE; fornecer informaes e apresentar relatrios sobre o acompanhamento do PNAE sempre que solicitado;
realizar reunio especfica para apreciao da prestao de contas; e
elaborar o Regimento Interno do Conselho.
Para garantir a atuao adequada e eficaz do CAE, a citada Resoluo estabelece, em seu art. 28, que os Estados, Distrito Federal e Municpios devem:
9 Garantir ao CAE a infraestrutura adequada execuo das suas
atividades; e
9 Fornecer ao CAE, sempre que solicitado, todos os documentos e
informaes referentes execuo do PNAE em todas as etapas.
No Estado de Sergipe, a totalidade de seus 75 municpios possui
CAE institudo, e, de acordo com o Relatrio da Situao de Mandato do
CAE, do FNDE (2010), em 29/1/2010 havia cinco municpios sergipanos
190
com mandatos vencidos do CAE e nenhum deles integrante da amostra

utilizada na pesquisa.
4 A Controladoria-Geral da Unio
A Controladoria-Geral da Unio (CGU) o rgo do Governo Federal
responsvel por assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica quanto aos assuntos que, no mbito do Poder Executivo, sejam
relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento da transparncia da gesto, por meio das atividades de controle interno, auditoria
pblica, correio, preveno e combate corrupo e ouvidoria.
A CGU tambm deve exercer, como rgo central, a superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema de Controle Interno e o Sistema
de Correio e das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal,
prestando a orientao normativa necessria (CONTROLADORIA-GERAL
DA UNIO, 2010a).
Os arts. 17 a 20 da Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003 (2003),
estipulam as competncias da CGU, entre as quais se destacam:
9 Assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no
desempenho de suas atribuies quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes
defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria
pblica, correio, preveno e ao combate corrupo, s
atividades de ouvidoria e ao incremento da transparncia da
gesto no mbito da administrao pblica federal;
9 Dar o devido andamento s representaes ou denncias fundamentadas que receber, relativas leso ou ameaa de leso ao
patrimnio pblico, velando por seu integral deslinde;
9 Requisitar, sempre que constatar omisso da autoridade competente, a instaurao de sindicncia, procedimentos e processos
administrativos, para corrigir-lhes o andamento; e
9 Encaminhar Advocacia-Geral da Unio os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos recomendem a
191
indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao errio e outras

providncias a cargo daquele rgo, bem como provocar, sempre que necessria, a atuao do Tribunal de Contas da Unio, da
Secretaria da Receita Federal, dos rgos do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indcios de
responsabilidade penal, do Departamento de Polcia Federal e do
Ministrio Pblico, inclusive quanto a representaes ou denncias que se afigurarem manifestamente caluniosas.
As principais funes exercidas pela CGU so: controle, correio,
preveno da corrupo e ouvidoria, consolidadas em uma nica estrutura funcional.
A CGU tem uma secretaria especfica para tratar do fortalecimento
do controle social e do combate corrupo, mas, neste trabalho, interessa conhecer de forma mais aprofundada a atribuio de controle, que
exercida por meio da sua Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI),
rea responsvel por avaliar a execuo dos oramentos da Unio, fiscalizar a implementao dos programas de governo e fazer auditorias sobre
a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade de rgos
e entidades pblicos e privados, entre outras funes.
4.1 Programa de fiscalizao a partir de sorteios pblicos

sob responsabilidade da SFCI que est o Programa de Fiscalizao
a partir de Sorteios Pblicos, cujos resultados constituem o referencial
de toda a pesquisa realizada neste trabalho. O Programa visa inibir a
corrupo entre gestores de qualquer esfera da administrao pblica e
foi criado em abril de 2003, utilizando-se do mesmo sistema de sorteio
das loterias da Caixa Econmica Federal para definir, de forma isenta, as
reas municipais e estaduais a serem fiscalizadas quanto ao correto uso
dos recursos pblicos federais.
A cada sorteio so definidos sessenta municpios, entre aqueles com
populao de at 500 mil habitantes. Em cada uma dessas unidades, os
auditores examinam contas e documentos e fazem inspeo pessoal e
fsica das obras e servios em realizao, mas privilegiam, sobretudo,
o contato com a populao, diretamente ou por meio dos conselhos
192
comunitrios e outras entidades organizadas, como forma de estimular

os cidados a participar do controle da aplicao dos recursos oriundos
dos tributos que lhes so cobrados. O Programa, at o fim de 2009, contou com trinta sorteios, totalizando 1.641 municpios fiscalizados, o que
equivale a 29,02% do total de 5.564 municpios do Brasil (CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2010b).
Os relatrios com os resultados dos sorteios so encaminhados aos
Ministrios Gestores das polticas pblicas, e, conforme o caso, ao Tribunal de Contas da Unio, ao Ministrio Pblico, e mesmo Polcia Federal,
possibilitando a adoo de providncias para a correo de desvios verificados, bem como subsidiando a avaliao dos programas de governo e
a implementao de melhorias eventualmente identificadas como necessrias. Com o objetivo de assegurar a transparncia em suas aes, a CGU
disponibiliza todos os relatrios dos sorteios em seu stio (http://www.
cgu.gov.br/), possibilitando o acesso a qualquer cidado interessado em
tomar conhecimento dos resultados da fiscalizao efetuada.
Em Sergipe, o primeiro municpio foi sorteado a partir da 2 edio
do Programa, e, at o 28 sorteio, considerando-se que na 27 edio
do sorteio foram sorteados dois municpios sergipanos, 28 dos 75 municpios do estado haviam sido sorteados, o equivalente a 37,3% dos
municpios. Esto sendo considerados neste trabalho os relatrios produzidos at o 28 sorteio, pelo fato de que, ao fim de 2009, eram estes
os resultados que j estavam disponveis no stio da CGU.
Dos 28 municpios sorteados, apenas em um no foi fiscalizado o
PNAE. A forma de fiscalizao do PNAE para os 27 municpios restantes
foi a mesma, de maneira que possvel fazer uma avaliao do Programa
nesses municpios a partir dos resultados que constam nos relatrios de
fiscalizao.
4.2 A comparao entre os relatrios da CGU e as atas

de reunies do CAE
Uma vez que possvel avaliar os resultados da execuo do PNAE
a partir dos relatrios da CGU, ento estes podem ser utilizados como
referenciais para se avaliar a atuao do CAE no perodo compreendido
193
pela fiscalizao da CGU. Considerando-se que a anlise da CGU, por

conta do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos, compreende as licitaes, contrataes, entrega e distribuio da alimentao
escolar, adequao do cardpio, estrutura e condies de preparao
dos alimentos, chegando at a qualidade dos alimentos oferecidos aos
alunos, verifica-se que todas essas atividades esto elencadas tambm
como obrigaes do CAE, de maneira que aquilo que verificado pela
CGU no momento da fiscalizao deve ser cotidianamente acompanhado
pelos conselheiros.
O quadro a seguir demonstra as atribuies e competncias legais do
CAE em comparao com os itens verificados pela CGU, demonstrando a
semelhana que guardam entre si:
Quadro 1: Competncias do CAE e itens verificados pela CGU
Competncias do CAE
Itens verificados pela CGU
Acompanhar e fiscalizar o cumprimento do

- Regularidade no fornecimento da
disposto nos arts. 2 e 3 desta Resoluo
alimentao escolar.
(princpios e diretrizes do PNAE);
Acompanhar e fiscalizar a aplicao

dos recursos destinados alimentao
escolar;
- Licitaes e contratos;
- Conciliao bancria;
- Compatibilidade dos preos de aquisio
dos gneros alimentcios com os preos
de mercado;
- Integralizao da contrapartida do
municpio.
Zelar pela qualidade dos alimentos, em

especial quanto s condies higinicas,
bem como aceitabilidade dos cardpios
oferecidos; e
- Qualidade dos alimentos;

- Cumprimento do cardpio;
- Forma de preparao dos alimentos;
- Condies de higiene e de estrutura no
local de preparao e distribuio dos
alimentos;
- Gerenciamento do estoque dos alimentos.
Receber o Relatrio Anual de Gesto do

PNAE, conforme art. 34 e emitir parecer
- Anlise da prestao de contas.
conclusivo acerca da aprovao ou no da
execuo do Programa.
Fonte: Dados da pesquisa.
Uma vez que as verificaes realizadas pela CGU esto todas compreendidas nas atribuies do CAE, conforme demonstrado no quadro,
194
possvel afirmar que todos os itens fiscalizados pela CGU deve igualmente
ser fiscalizados pelo CAE.
Ora, se a CGU detecta alguma irregularidade na execuo do PNAE, o
CAE, que acompanha o Programa no dia-a-dia, teria ainda mais condies
de ter identificado irregularidades, fazendo meno da irregularidade no
livro de atas.
Dessa forma, para se avaliar se o Conselho tem cumprido as suas
obrigaes, de maneira objetiva, ser feita a comparao entre as falhas
eventualmente apontadas pela CGU na execuo do PNAE e o contedo
das discusses no interior dos CAE, registrados nas atas das reunies no
perodo compreendido pela fiscalizao.
Para essa pesquisa, foram selecionados, dentre os 27 municpios sorteados em Sergipe que tiveram o PNAE fiscalizado, uma amostra de dez
municpios, o equivalente a 37% do conjunto de municpios fiscalizados
pela CGU por meio do Sorteio. A figura a seguir demonstra a distribuio
entre os municpios sorteados e os municpios escolhidos para a pesquisa:
Figura 1: Municpios sorteados e municpios utilizados na pesquisa
195
196
Cedro de So Joo
Ribeirpolis
Itabaiana
Boquim
Cristinpolis
Poo Redondo
Nossa Senhora das Dores
Aracaju
Riacho do Dantas
11
12
13
15
16
22
24
Centro Sul Sergipano
Grande Aracaju
Mdio Serto Sergipano
Alto Serto Sergipano
Sul Sergipano
Sul Sergipano
Agreste Central Sergipano
Agreste Central Sergipano
Baixo So Francisco Sergipano
Leste Sergipano
Regio
19.588
544.039
24.747
30.249
16.131
25.270
86.564
16.194
5.522
8.608
2009
estimada em
ndice de Desenvolvimento Humano Municipal.

Fonte: Dados da pesquisa e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), 2009.
Pirambu
Municpio
N. do Sorteio
Populao
0,556
0,794
0,637
0,536
0,577
0,634
0,678
0,656
0,684
0,652
IDH-M-2000
72
28
75
66
29
15
19
Ranking/SE
Tabela 1: Municpios integrantes da amostra
Os municpios escolhidos foram os seguintes:
3490,23
9954,27
3560,69
3135,32
3199,26
4187,74
4569,76
4786,92
3428,53
4274,43
(10 anos ou
60,5
90,5
68,5
56,4
59,9
72,4
72,6
69
77,4
75,1
mais)
Alfabetizao
PIB per
capita/2006
Taxa de
Os critrios para escolha dos municpios foram dois, na seguinte

ordem:
9 Localizao geogrfica O Estado de Sergipe dividido em oito
regies, a saber: Agreste Central Sergipano, Alto Serto Sergipano, Baixo So Francisco Sergipano, Centro Sul Sergipano, Grande
Aracaju, Leste Sergipano, Mdio Serto Sergipano e Sul Sergipano. Foi escolhido pelo menos um municpio de cada regio, com
o objetivo de se obter da pesquisa resultados mais amplos em
relao ao estado; e
9 Populao Buscou-se selecionar municpios com populao
variada, possuindo o menos populoso 5.522 habitantes e o mais

populoso, 544.039. Dentro de cada regio geogrfica, priorizou-se a escolha do municpio mais populoso, com exceo das
regies Baixo So Francisco Sergipano, cuja escolha visou representar os municpios de baixa populao e o Sul Sergipano,
cujo municpio inicialmente escolhido, de maior populao, no
forneceu as atas das reunies do conselho no perodo em que foi
fiscalizado pela CGU.
Ressalta-se a heterogeneidade da amostra em relao a ndices que
indicam a situao socioeconmica do municpio. Esto na amostra o
primeiro e o ltimo colocado no ranking do IDH-M, e variao semelhante pode ser percebida em relao ao PIB per capita e tambm quanto
taxa de alfabetizao, o que demonstra que a amostra diversificada e
representa, em alguma medida, as heterogeneidades do estado.
Em cada um dos municpios, foram coletadas as atas das reunies
ocorridas durante o tempo compreendido pela fiscalizao da CGU e, de
posse dos relatrios da CGU, foram levantadas as constataes apontadas durante a fiscalizao do PNAE e feita a anlise para averiguar se,
a partir das informaes registradas na ata das reunies, o CAE tinha
conhecimento das irregularidades detectadas.
197
5 Relatrios da CGU
Foram analisados dez relatrios de fiscalizao, sendo destacadas
as falhas encontradas pela CGU na execuo do PNAE. Ao todo, foram
registradas 82 constataes ou achados de fiscalizao, resultando em
um nmero mdio de 8,2 constataes por municpio. No municpio
com o maior nmero de constataes, foram detectadas 16 falhas, enquanto dois municpios registraram apenas duas constataes cada um.
As falhas foram agrupadas nos seguintes grupos, englobando todos os
aspectos relativos ao acompanhamento do PNAE: Fornecimento de alimentao escolar; gerenciamento de estoque; cumprimento e adequao
do cardpio; atuao do conselho; licitao e contratao de gneros alimentcios; outros aspectos legais. A tabela a seguir demonstra as falhas
detectadas pela CGU nos municpios:
Tabela 2: Constataes por municpio
Fornecimento da GerenciaMunicpio
Licitao
Cumprimento e
Atuao
Alimen-
mento de
Adequa-
do
tao
Estoque
o do
Conselho
Escolar
Cardpio
e Contratao dos
Gneros
Alimen-
Outros
aspectos Total
legais
tcios
Aracaju
Boquim
Cedro de So Joo
12
Cristinpolis
Itabaiana
16
Pirambu
Poo Redondo
11
Riacho do Dantas
10
Ribeirpolis
Total
13
10
30
15
82
10
Verificou-se que a rea de Licitao e Contratao dos Gneros

alimentcios apresenta 36,6% do total de falhas detectadas, o que caracteriza um nmero relevante. Dentre as principais falhas, destacam-se
198
as seguintes: restrio competitividade ou direcionamento da licitao,

quando foram encontradas evidncias de que o processo licitatrio foi
realizado de maneira a favorecer determinado fornecedor; inobservncia
a aspectos legais diversos do processo licitatrio; aquisio indevida, seja
de item no constante do cardpio, seja com fornecedor no vencedor de
licitao; fuga da modalidade de licitao, seja por meio do fracionamento, quando no se observa o limite anual relativo s aquisies de gneros
alimentcios para cada modalidade de licitao, seja simplesmente pela
no realizao de procedimento licitatrio para se adquirir os produtos.
Houve 15 falhas classificadas como outros aspectos legais, o que
equivale a 18,3% do total, entre as quais foram mais comuns: ausncia
de identificao das Notas Fiscais de aquisio de gneros alimentcios,
vinculando-as ao PNAE, uma exigncia da legislao do Programa; movimentao bancria irregular, com desvios de recursos para contas que no
aquela especfica do PNAE; ausncia de aplicao financeira dos recursos
do PNAE, tambm uma exigncia legal; e desvio de finalidade, ou seja,
aquisio de produtos no permitidos pelo PNAE.
Para alm da anlise dos tipos de constatao, interessante observar
no somente a quantidade de falhas detectadas pela CGU, mas tambm a
recorrncia com que determinada irregularidade constatada na amostra
de municpios. O grfico a seguir ilustra bem esta situao:
Grfico 1: Constataes por municpio
10
9
Fornecimento da
Alimentao Escolar
8
7
Gerenciamento de Estoque
6
5
Cumprimento do Cardpio
4
Atuao do Conselho
3
2
Licitao e Contratao dos

Gneros Alimentcios
1
0
Outros aspectos legais

Constataes por Municpio
199
A falha identificada mais recorrentemente pela CGU nos municpios

examinados no estudo diz respeito atuao dos conselhos: houve
problemas em 9 dos dez municpios. Em seguida, os maiores problemas
dizem respeito ao fornecimento da alimentao escolar e licitao e
contratao dos gneros alimentcios, ambos presentes em oito dos dez
municpios. Ressalta-se que a falha menos frequente, que diz respeito
ao cumprimento do cardpio, foi detectada em metade dos municpios
e que foram identificadas falhas em todos os municpios, evidenciando
que a execuo do PNAE, a partir da perspectiva da atuao da CGU no
tem sido satisfatria, e que trs aspectos-chaves do Programa tm sido
problemticos: os procedimentos relativos contratao dos gneros
alimentcios, o fornecimento da alimentao escolar e a atuao do CAE,
que tem como funo exatamente acompanhar e fiscalizar a execuo
do PNAE.
importante ressaltar que as falhas apontadas pela CGU tm diferentes nveis de gravidade, podendo algumas trazer prejuzo ao funcionamento do Programa, enquanto outras configurariam apenas falhas
formais. Dentre essas falhas menores, destacam-se aquelas que foram
classificadas neste estudo como Outros aspectos legais, em especial a
falta de identificao das notas fiscais, falta de informao sociedade
sobre a liberao dos recursos do PNAE, ausncia de aplicao financeira
dos recursos do Programa, dentre outras.
A grande maioria das irregularidades, entretanto, causa impacto direto execuo do PNAE, como, por exemplo, a falta de fornecimento da
alimentao escolar, no cumprimento do cardpio, falta de controle do
estoque dos alimentos (que pode ocasionar alimentos vencidos e desvio
de itens da alimentao escolar), problemas na licitao e contratao
dos gneros alimentcios, o que pode provocar diversos problemas srios,
tais como contratao a preos superiores aos de mercado, entrega de
produtos diferentes daqueles contratados, ausncia de fornecimento da
alimentao escolar, dentre outros.
Por ltimo, o problema mais recorrente atuao ineficiente dos
conselhos torna-se grave justamente porque os outros problemas dificilmente sero detectados e, na medida do possvel, corrigidos pelo CAE,
provocando prejuzos irreparveis aos alunos beneficirios do PNAE.
200
6 Atas das reunies dos Conselhos de

Alimentao Escolar
Foram coletadas as atas das reunies dos dez municpios da amostra, de acordo com o perodo compreendido pela fiscalizao da CGU. O
quadro abaixo demonstra a situao:
Quadro 2: Extenso dos Exames da CGU nos Municpios
Municpio
Extenso dos Exames
Ribeirpolis
Itabaiana
Poo Redondo
Cedro de So Joo
Riacho do Dantas
Aracaju
Pirambu
Boquim
Cristinpolis
Janeiro a dezembro/2003
Janeiro/2003 a maio/2004
Janeiro/2004 a maro/2005
Janeiro/2002 a setembro/2003
Janeiro/2006 a junho/2007
Janeiro/2005 a junho/2006
Janeiro/2002 a agosto/2003
Janeiro/2004 a maio/2005
Janeiro a agosto/2004
Janeiro/2004 a novembro/2004
Fonte: Relatrios da Controladoria-Geral da Unio (CGU), 2009.
Considerando que objetivo da pesquisa avaliar a qualidade da atuao dos conselhos, necessrio evidenciar alguns aspectos que, apesar
de no dizerem respeito ao contedo das atas, impactam no resultado
do acompanhamento do Programa. Em todos os municpios, as Atas
eram escritas a mo, fato que no trouxe dificuldade no entendimento
de seu contedo. A forma de confeco das Atas varia de um municpio
para outro, mas, no geral, as informaes essenciais estavam presentes,
mesmo que de forma indireta. Em alguns municpios, por exemplo, aps
breve introduo sempre era apresentada a pauta das reunies. A maioria, entretanto, no apresentava tal estrutura, sendo necessrio compor
a pauta a partir dos assuntos efetivamente relatados na Ata. Houve dois
fatores relativos falta de padronizao das Atas que inviabilizaram
duas anlises que se pretendia fazer. A primeira dizia respeito s participaes de no-conselheiros nas reunies. Neste ponto, no houve
padro nem em cada municpio. Alguns conselhos relatavam as participaes em algumas Atas, no o fazendo em outras. Outros municpios
201
sequer faziam meno participao de no conselheiros, mas, algumas

vezes, era relatada a fala de um deles. A segunda anlise que foi inviabilizada relativa s falas entre os conselheiros. Pretendia-se fazer o
levantamento de informaes como: que conselheiro normalmente relata
mais denncias ou solicita providncias para solucionar problemas no
PNAE. A maioria dos conselhos, todavia, quando um conselheiro se manifesta, faz, na Ata, uma referncia do tipo um dos conselheiros disse,
ou mesmo faz referncia ao nome do conselheiro. Como este trabalho de
pesquisa se restringiu anlise das Atas, na grande maioria dos casos
no possvel saber qual segmento este ou aquele conselheiro representa. Essas duas anlises enriqueceriam a pesquisa, mas no constituem
o seu ncleo, no tendo havido, portanto, prejuzo considervel, visto
que todas as informaes que eram consideradas essenciais pesquisa
puderam ser extradas das Atas.
Ao todo foram analisadas 61 atas: oito se referiam a reunies que
no aconteceram por falta de qurum, resultando em 53 atas de reunies que efetivamente ocorreram. A tabela a seguir demonstra o nmero
mdio de reunies do CAE no perodo fiscalizado pela CGU:
Tabela 3: Frequncia de reunies por conselho
Reunies
Municpio
com
Qurum
Meses
compreendidos
pela fiscalizao
da CGU
Mdia de
reunies
Frequncia
por ano
Riacho do Dantas
18
Trimestral
Poo Redondo
15
Trimestral
Pirambu
20
1,8
Semestral ou menos
17
1,4
Semestral ou menos
Itabaiana
17
4,9
Bimestral ou menos
Cristinpolis
11
7,6
Mensal ou menos
Cedro de So Joo
21
1,1
Semestral ou menos
Boquim
Mensal ou menos
Aracaju
11
18
7,3
Mensal ou menos
Ribeirpolis
12
Trimestral
Os dados da tabela evidenciam que, em nenhum dos municpios,

houve reunies mensais do conselho. Longe disso, a mdia de reunies
202
foi de 4,5 por ano, o que significa uma reunio a cada 80 dias. Dois dos
municpios, como se pode observar, no chegaram a ter uma reunio por
semestre. Apesar de no haver normativo federal que obrigue o CAE a se
reunir mensalmente, este um intervalo de tempo que permite acompanhar de maneira mais efetiva e responder a eventuais irregularidades na
execuo do PNAE. Com uma reunio a cada 80 dias ou, nos casos mais
extremados, menos de duas reunies por ano, o conselho dificilmente
vai conseguir provocar a Administrao para que os problemas detectados sejam corrigidos em tempo hbil, sem que causem prejuzos ao
pblico-alvo do Programa, os alunos.
A Tabela 4 mostra outra informao relevante: o nmero mdio de
conselheiros por municpio que estiveram presentes nas reunies.
Tabela 4: Mdia de conselheiros presentes s reunies
Municpio
N. Mdio de Conselheiros
Aracaju
7,5
Boquim
Cedro de So Joo
3,5
Cristinpolis
6,9
Itabaiana
8,3
Nossa Senhora das dores
Pirambu
8
8,6
Poo Redondo
Riacho do Dantas
13,8
Ribeirpolis
O nmero mdio de conselheiros, considerando todas as reunies

de todos os municpios foi de 7,5 por reunio, o que um excelente resultado, visto que o CAE composto normalmente por sete conselheiros
titulares e sete suplentes, o que demonstra que, na mdia, h conselheiros suplentes participando costumeiramente das reunies. Chama a
ateno positivamente o municpio de Ribeirpolis, com mdia de quase
14 conselheiros por reunio, o que significa a totalidade do conselho, com
titulares e suplentes. Negativamente, destaca-se o municpio de Cedro de
So Joo, com mdia de 3,5 conselheiros por reunio, um nmero que,
203
na verdade, nem configura qurum para que uma reunio efetivamente

ocorresse. Ressalta-se que neste municpio, conforme dados da Tabela 1,
ocorreram somente duas reunies no perodo de 21 meses.
Para se verificar como os conselheiros tm atuado, relevante saber quais tm sido os assuntos mais discutidos em suas reunies. Dessa
forma, foram analisadas as pautas das reunies, dividindo-as em quatro
categorias, conforme demonstrado na tabela a seguir:
Tabela 5: Pautas das reunies
AcompaMunicpio
nhamento
do PNAE
Eleies
Cardpio
e outros
Prestao
Escolar
assuntos
de Contas
Total
internos
Riacho do Dantas
Poo Redondo
Pirambu
Itabaiana
Cristinpolis
Cedro de So Joo
Boquim
10
Aracaju
17
Ribeirpolis
38
13
14
71
Total
Nmero de reunies em que o assunto foi comentado.

Como se pode observar, o assunto mais frequentemente discutido

nas reunies do CAE o acompanhamento do PNAE, que foi pauta de
reunio do CAE de todos os municpios ao menos duas vezes e que
constitui 54% do total de pautas discutidas. Note-se que, para efeito de
classificao, foram considerados como acompanhamento do PNAE todos
os assuntos que envolvessem visita s escolas, discusso sobre situao
do PNAE, recepo de denncias, anlise de documentos, visita a almoxarifado, dentre outros diretamente ligados execuo do Programa.
Para os objetivos dessa pesquisa, esse o assunto mais relevante, pois
204
a partir do que foi discutido pelos conselheiros, que, em comparao s

constataes da CGU, analisar-sede que forma o CAE tem cumprido o
seu papel de acompanhar e fiscalizar a execuo do PNAE.
Tambm constituem assuntos largamente discutidos nas reunies
do conselho o cardpio escolar, quando normalmente o nutricionista do
municpio participa da reunio para elaborao e aprovao, e eleies
e assuntos internos do conselho, tais como substituio de membros,
escolha de Presidente, Vice-Presidente e Secretrio, participao em
cursos e treinamentos etc.
Adicionalmente, a prestao de contas do PNAE foi discutida em
cinco dos dez municpios, situao que causa estranheza, uma vez que
faz parte das atribuies do CAE reunir-se para analisar e aprovar a
prestao de contas do Programa, informao que, obrigatoriamente,
deve constar em ata.
Consta nas atas das reunies dos municpios, no total, o registro de
seis denncias, oriundas da sociedade. Deste total, os conselhos apuraram apenas uma, ou seja, para 83,3% das denncias de irregularidades
recebidas pelos CAEs no houve sequer iniciativa do conselho no sentido
de verificar se o problema apontado realmente existia.
Em relao atuao do CAE no acompanhamento do PNAE, so
indicadores relevantes o nmero de visitas realizadas pelo conselho s
escolas, para averiguar as condies de preparao, armazenamento
e distribuio da alimentao aos alunos, ao almoxarifado central do
PNAE, para verificar os procedimentos de entrada e sada dos gneros
alimentcios, bem como as condies de armazenamento dos alimentos
e a quantidade de vezes que os conselheiros analisam a documentao
relativa ao Programa. A tabela seguinte demonstra quantas vezes os
conselhos de cada municpio realizaram as atividades de acompanhamento citadas:
205
Tabela 6: Atividades de acompanhamento realizadas

pelos conselhos
Municpio
Visitas s
Visitas ao
Anlise
Escolas
Almoxarifado
Documental
Aracaju
Boquim
Cedro de So Joo
Cristinpolis
Itabaiana
Pirambu
Poo Redondo
Riacho do Dantas
Ribeirpolis
Os dados demonstram que os conselhos no tm cumprido sua

obrigao elementar a contento. Se no h o relato nas atas de que os
conselheiros realizaram visitas s escolas, ao almoxarifado, ou fizeram
anlise documental, ento no h como comprovar que sua atuao foi
adequada. Apenas metade dos conselhos dos dez municpios reportou a
realizao de visitas s escolas, enquanto apenas um municpio reportou a realizao de visita ao almoxarifado do PNAE e trs municpios
relataram a realizao de anlise de documentos relativos ao Programa.
Apesar de a visita s escolas ou ao almoxarifado serem aes do CAE
que ocorrem fora de reunio, necessrio que o conselho evidencie a
sua atuao e demonstre que vem acompanhando regularmente o PNAE.
Uma das formas de se evidenciar isso por meio das atas, que registram
(ou espera-se que registrem) as discusses e decises tomadas pelos
conselheiros no acompanhamento da execuo do PNAE. H a possibilidade, portanto, de que os conselhos tenham se feito visitas s escolas
ou ao almoxarifado sem que tenham reportado tal fato nas atas.
Quando se comparam os dados das visitas com o nmero de meses
compreendidos pela pesquisa, verifica-se que a situao ainda mais
preocupante, conforme demonstra a Tabela 7:
206
Tabela 7: Atividades de acompanhamento realizadas

pelos conselhos por ano
Municpio
Aracaju
Boquim
Cedro de So Joo
Cristinpolis
Itabaiana
Pirambu
Poo Redondo
Riacho do Dantas
Ribeirpolis
Meses
Visitas s
escolas/
ano
Visitas ao
almoxarifado/
ms
Anlise
documental/
ms
18
8
21
11
17
17
20
15
18
12
6,0
0,6
2,2
1,2
0,7
2,0
3,0
-
0,7
1,5
1,0
Como se pode verificar, com exceo do Municpio de Boquim, que

realizou, em mdia, seis visitas por ano s escolas, trs ao almoxarifado,
e 1,5 anlises documentais, evidenciando a presena fsica dos conselheiros nos locais diretamente relacionados execuo do PNAE, todos
os outros municpios apresentam nmeros sintomticos do no acompanhamento do Programa.
Quanto s visitas s escolas, chama a ateno o caso de Aracaju,
cujos conselheiros, no perodo analisado, discutiram em quatro reunies
a forma mais adequada e eficiente de se realizar as visitas s escolas.
Todavia, no realizaram, efetivamente, nenhuma visita. Os outros municpios que relataram visitas s escolas o fizeram, quando muito, duas
vezes ao ano. Ressalte-se que a visita realizada pelo CAE do municpio
de Riacho do Dantas teve como objetivo a apurao de uma denncia,
no sendo oriunda da atividade cotidiana do conselho. Trs dos dez
municpios passaram longos perodos, superiores a um ano, sem relatar
nenhuma inspeo fsica e nenhuma anlise documental.
Essa ausncia dos conselheiros nos locais de execuo do Programa
e a falta da anlise da documentao relativa s despesas do PNAE compem um problema que, aliado baixa frequncia de reunies, em mdia
207
a cada 80 dias, e ao baixo ndice de 16,7% de denncias apuradas, apontam que a atuao dos CAEs tem sido incipiente, principalmente porque,
da forma como eles tm realizado suas atividades, no ser possvel
detectar um problema to logo ele surja e adotar as medidas necessrias
para resolv-lo, de maneira a evitar prejuzos na execuo do Programa,
o que implica, necessariamente, servios mal prestados aos alunos beneficirios, que, na maioria das vezes, tanto dependem do PNAE.
Nas atas das reunies, tambm so registrados os problemas na execuo do Programa sobre os quais os conselheiros tinham conhecimento,
fosse por conta da sua atuao, fosse por conta de o representante do
Poder Executivo ter mencionado durante as reunies. A Tabela 8 demonstra o nmero de problemas que constam nas atas, por municpio:
Tabela 8: Nmero de falhas relatadas nas atas
Municpio
N. de Falhas
Aracaju
Boquim
Cedro de So Joo
Cristinpolis
Itabaiana
Pirambu
Poo Redondo
Riacho do Dantas
Ribeirpolis
Total
2
2
5
1
1
6
17
Verifica-se que em quatro dos dez municpios no foi reportada

nenhuma falha no PNAE. No Municpio de Riacho do Dantas, onde foi
apontado o maior nmero de falhas, chama a ateno o fato de que foi
registrada em ata, conforme consta na Tabela 5, apenas uma visita s
escolas para apurar uma denncia, nenhuma visita ao almoxarifado do
PNAE e nenhuma anlise documental.
As falhas apontadas pelo conselho concentram-se, especialmente,
em problemas relativos estrutura para distribuio e preparao dos
208
alimentos, com 41,2% dos casos, e na falta de gneros alimentcios,

com 29,4%.
No captulo seguinte, em que ser feita a anlise dos relatrios da
CGU em comparao com as atas das reunies, as irregularidades detectadas sero apresentadas de maneira mais detalhada.
7 Comparao entre os Relatrios da CGU

e as Atas dos Conselhos
Foram selecionados dez municpios para compor a amostra, de um
total de 27 municpios fiscalizados em Sergipe por meio do Programa
de Fiscalizao a Partir de Sorteios Pblicos. Em cada um destes municpios, foram analisados o Relatrio de Fiscalizao da CGU relativo ao
PNAE e as atas das reunies do CAE durante o perodo compreendido pela
fiscalizao da CGU. Os dez relatrios analisados apresentaram, ao todo,
82 constataes. As 53 atas analisadas apresentaram, no total, 17 constataes. O grfico a seguir ilustra a comparao entre a quantidade de
irregularidades apontadas pela CGU e aquilo que foi registrado nas atas:
Grfico 2: Comparao entre relatrios da CGU e atas das reunies
18
16
14
12
10
8
6
4
2
lis
s
Ri
be
ir
po
nt
a
Da
do
Ri
ac
h
Re
do
nd
o
bu
ra
m
No
s
sa
Se
Po
Do
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da
nh
or
a
dr
o
Ce
Pi
re
s
a
in
ba
p
Cr
ist
in
o
S
de
It
a
ol
o
Jo
im
Bo
qu
ju
Ar
ac
a
is
Atas das reunies
Relatrios da CGU
209
Em quatro municpios no foram relatadas irregularidades pelos

conselhos. J para os outros seis municpios, pode-se perceber que o
nmero de irregularidades relatadas pela CGU foi igual ao nmero de
irregularidades relatadas nas atas das reunies dos conselhos apenas em
Cristinpolis. Nos outros, a diferena muito grande, com a variao a
maior a favor das constataes da CGU indo de 67% no caso de Riacho
do Dantas, at 1000%, no caso de Poo Redondo. Ao se analisar a situao em que se encontram os conselhos e a prpria CGU, percebe-se que
os dados tenderiam a estar invertidos, com o CAE tendo maior possibilidade de apurar mais problemas, visto que enquanto os conselheiros
esto todos os dias do ano no municpio, vendo de perto a execuo
do problema, convivendo com o gestor, com os professores e alunos, e
reunindo-se para discutirem a execuo do PNAE, o Relatrio da CGU
oriundo de uma fiscalizao realizada durante o perodo mdio de
uma semana, na qual so feitas visitas s escolas, ao almoxarifado, so
analisados todos os documentos relativos ao Programa, alm de serem
aplicados questionrios aos gestores, professores e mesmo pais de alunos
sobre a execuo do Programa.
Essa ausncia nas atas de meno a irregularidades no PNAE em
alguns municpios e o baixo nmero de irregularidades apontadas nos
outros se tornam um problema a partir do momento em que deixam
transparecer que o Programa vem sendo bem executado. A partir da anlise das falhas apontadas pela CGU, percebe-se que somente o municpio
de Pirambu no apresentou falhas graves na execuo do PNAE. Todos
os outros municpios tiveram problemas em reas-chave, como o fornecimento da alimentao escolar aos alunos e a licitao e contratao
dos gneros alimentcios.
esperado que a CGU detecte problemas na execuo do PNAE que
o conselho no detecte, assim como vale tambm o inverso, ou seja, o
CAE apontar problemas no detectados pela CGU. Foi realizado um levantamento sobre esse aspecto e chegou-se concluso de que a grande
maioria das irregularidades apontadas por um no detectada pelo
outro, conforme evidencia a tabela a seguir:
210
211
12
16
11
10
82
Boquim
Cedro de So Joo
Cristinpolis
Itabaiana
Pirambu
Poo Redondo
Riacho do Dantas
Ribeirpolis
Total
10
N.
Aracaju
Municpio
Detectadas pelo CAE
6,10%
0,00%
30,00%
9,10%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
10,00%
ndice de deteco
Constataes do Relatrio da CGU
17
N.
Tabela 9: ndice de deteco de falhas
Detectadas pela CGU
29,40%
No se Aplica
50,00%
100,00%
No se Aplica
No se Aplica
0,00%
0,00%
No se Aplica
0,00%
50,00%
ndice de deteco
Constataes apontadas nas Atas
Percebe-se que os ndices gerais de deteco foram, para os conselhos, de 6,1% das falhas apontadas pela CGU, e, para a CGU, de 29,4%
das falhas apontadas pelo CAE. Por coincidncia, a quantidade de falhas
detectadas pela CGU e pelos CAEs foi igual, at mesmo em relao aos
municpios: Aracaju, Poo Redondo e Riacho do Dantas. Ressalta-se que
h diferena significativa entre as falhas detectadas pela CGU e pelos
CAEs, apenas em relao rea em que se concentraram:
Enquanto 30 das 82 falhas apontadas pela CGU (36,6% do total)
diziam respeito rea de licitao e contratao dos gneros alimentcios, apenas duas das falhas detectadas pelo CAE (11,7% do total) se
enquadravam nessa rea, e especificamente em relao ao cumprimento
do contrato, e no no tocante licitao.
As falhas predominantemente apontadas pelos conselhos so relacionadas estrutura para distribuio e preparao dos alimentos, com
sete das 17 falhas (41,2% do total). Apesar disso, ambos detectaram
falhas relacionadas a: falta de alimentos; no cumprimento do cardpio;
problemas no controle de estoque dos alimentos; falta de estrutura nas
escolas; e descumprimento da legislao do PNAE.
Uma falha que foi apontada em nove dos dez municpios pela CGU
diz respeito atuao dos CAEs, mas os conselheiros, em nenhum momento, por meio das atas, apontaram a si mesmos como tendo uma
atuao incipiente.
Apesar de o ndice de deteco de falhas da CGU no ter sido alto
(29,4% do total), merece destaque, todavia, o baixo nmero de falhas
detectadas pelos CAEs, pois, alm do baixo percentual (6,1%), deve ser
considerado tambm o grande nmero de irregularidades apontadas pela
CGU (em mdia 8,2 falhas por municpio).
Neste prisma, verifica-se o caso de municpios como Cedro de So
Joo e Nossa Senhora das Dores, apenas para citar os casos extremos,
com 12 e 16 constataes detectadas respectivamente, em todas as reas de execuo do PNAE, e cujos conselhos nada apontaram, como se o
Programa estivesse funcionando perfeitamente.
212
8 Concluso
Os conselhos so uma das formas mais eficientes, atualmente, de
permitir a participao popular nas polticas pblicas. Um conselho que
funcione efetivamente d sociedade civil a oportunidade no s de
fiscalizar as aes do Estado, mas de modificar essas aes, a partir de
um acompanhamento constante, de maneira que a sua responsabilidade
tambm passa pelo aperfeioamento das polticas pblicas.
O caso dos Conselhos de Alimentao Escolar nos municpios no
diferente. Considerando a carncia pela qual passam milhes de famlias
em todo o Brasil, o Programa Nacional de Alimentao Escolar representa no s um lanche para os alunos da rede pblica, mas, muitas vezes,
a refeio mais completa que muitos deles tero durante o dia. Assim,
a responsabilidade do CAE acompanhar como vem sendo executado o
Programa, e essa atribuio, por conta da atual formao do conselho,
est muito mais nas mos da sociedade civil, visto que das sete vagas
do CAE, quatro necessariamente pertencem populao (dois representantes da sociedade civil e dois representantes de pais de alunos).
Alm disso, duas das trs vagas restantes pertencem a representantes
de professores, alunos ou a trabalhadores da educao, que, de qualquer
modo, convivem diariamente com a distribuio dos alimentos para o
pblico-alvo do Programa.
Considerando a funo de controle da CGU e a existncia de Relatrios de Fiscalizao relativos ao PNAE disponveis na internet demonstrando os resultados da execuo do Programa em 27 dos 75 municpios
sergipanos, possvel avaliar at que ponto os conselhos tm cumprido
suas atribuies, a partir da comparao das atas de suas reunies com
as irregularidades que a CGU detectou nos municpios.
Em relao s falhas ou irregularidades detectadas na execuo do
PNAE, enquanto a CGU, durante um perodo mdio de fiscalizao de
uma semana, detectou 8,2 irregularidades por municpio, os conselhos,
em um perodo mdio de 15,7 meses, detectaram 1,7 irregularidades por
municpio. Enquanto a CGU detectou falhas em todos os municpios,
quatro CAEs no relataram nenhuma falha na execuo do PNAE em sua
cidade. Para completar, das 82 falhas detectadas pela CGU, somente 5
213
(6,1%) foram detectadas pelos conselhos, e em sete municpios o CAE

no relatou nenhuma das falhas.
Enquanto do ponto de vista da CGU a execuo do PNAE foi problemtica em quase todos os municpios ( exceo de Pirambu, cujas falhas no foram consideradas graves), o cenrio apresentado pelos conselhos totalmente diverso, dando a impresso de que o Programa estaria
sendo executado de forma regular. Assim, possvel afirmar que, a partir
da comparao das atas das reunies com os Relatrios de Fiscalizao
da CGU, os Conselhos de Alimentao Escolar dos municpios da amostra
no tm cumprido as suas atribuies, estabelecidas no art. 27 da Resoluo/CD/FNDE n. 38/2009, principalmente aquelas constantes nos
incisos I ao III: acompanhar e fiscalizar o cumprimento dos princpios
e diretrizes do PNAE; acompanhar e fiscalizar a aplicao dos recursos
destinados alimentao escolar; e zelar pela qualidade dos alimentos,
em especial quanto s condies higinicas, bem como aceitabilidade
dos cardpios oferecidos.
O prprio contedo das atas fornece informaes que apontam
algumas possveis razes para os conselhos terem atuado de forma
incipiente:
Inicialmente, cumpre ressaltar que a rotina dos conselhos no contribuiu para que houvesse uma atuao eficaz. Nenhum dos municpios
chegou a se reunir uma vez por ms, sendo a mdia de reunies de 4,5
por ano. A mdia de visitas s escolas, visitas ao almoxarifado do PNAE
e de anlise de documentos do Programa foi ainda pior: exceo do
CAE de Boquim, que realizou as trs atividades citadas e cuja mdia de
visitas s escolas foi de seis por ano, os outros municpios pouco ou
nada fizeram. Nenhum outro municpio realizou visitas ao almoxarifado do PNAE, tornando-se invivel comprovar se os alimentos estavam
sendo corretamente estocados, se havia controle de entrada e sada de
materiais, se os itens recebidos estavam de acordo com aquilo que foi
licitado, entre outras irregularidades que poderiam ser evitadas com a
simples visita dos conselheiros. O mesmo vale para a anlise documental, realizada apenas por outros dois municpios alm de Boquim, e
uma nica vez cada um. Em relao a este ltimo fato, fica justificado
porque, enquanto a CGU detectou 30 falhas apenas na licitao e nos
214
contratos relativos aos gneros alimentcios, apenas um dos dez conselhos, o de Aracaju, que relatou ter realizado uma anlise documental,
detectou duas falhas nessa rea.
H ainda a questo das denncias, citadas em cinco dos dez municpios. Do total de seis denncias apresentadas, os conselhos evidenciaram a apurao de apenas uma, mostrando-se incapaz de responder s
demandas da sociedade.
Para contrastar com os dados acima, a mdia de participao dos
conselheiros nos municpios foi de 7,5 por reunio, o que pode ser
considerado excelente, uma vez que, usualmente, h sete conselheiros
titulares. Isso demonstra que o simples comparecimento s reunies no
torna o conselheiro atuante, nem o conselho mais eficiente.
A priori, pode-se ter a impresso de que os resultados desta pesquisa apontam para o fato de que nenhum dos Conselhos de Alimentao
Escolar dos municpios da amostra foi eficiente no tocante fiscalizao.
interessante observar que, apesar de terem sido detectados problemas
na fiscalizao do PNAE em todos os conselhos, h heterogeneidade
entre os municpios em relao ao seu desempenho. Uns so claramente
melhores que outros: enquanto alguns possuem prtica de visitar as
escolas e os almoxarifados, outros sequer se renem; enquanto alguns
relatam denncias oriundas da sociedade, outros somente apontam a
execuo regular do Programa e no conseguem comprovar a sua prpria
atuao. O estudo dessas diferenas ser objeto de trabalhos futuros.
Os Conselhos de Alimentao Escolar, de forma geral, tendem a ser
menos atuantes na fiscalizao do que a CGU, e necessrio incrementar
o seu papel no controle social para superar o dficit que existe atualmente. Percebeu-se tambm que, ao mesmo tempo em que a CGU detecta
falhas no percebidas pelos conselhos, estes tambm apontaram problemas no detectados pela CGU, o que demonstra que h uma importante
atuao complementar das duas formas de fiscalizao que precisa ser
intensificada. Vale salientar a deficincia dos CAEs especialmente no que
se refere parte de licitao e contratao dos gneros alimentcios.
Este fato aponta para uma necessidade especial de treinamento nessa
rea, haja vista que as outras formas de atuao do conselho (gerenciamento de estoque, cumprimento do cardpio, higiene na preparao dos
215
alimentos, fornecimento dos alimentos) requerem conhecimentos menos

tcnicos.
Por fim, relevante relembrar que os conselhos so uma forma de
accountability relativamente nova, que, como foi demonstrado, sequer
se encaixa perfeitamente nos tipos consagrados de accountability, trazendo elementos da accountability horizontal e da accountability social.
H, portanto, muito espao para que sua maneira de atuar evolua, e, no
caso especial dos Conselhos de Alimentao Escolar, a prpria legislao
vem fortalecendo essa tendncia ao prever que a sua composio seja,
na maioria, de representantes da sociedade civil.
fundamental que, do lado da accountability horizontal o Poder
Executivo, neste caso sejam dadas condies para que o conselho atue,
com estrutura adequada, apoio nas aes de acompanhamento e, especialmente, autonomia para os conselheiros. Do lado da accountability
social, por sua vez, fundamental que a sociedade busque cada vez mais
tomar conhecimento das polticas pblicas que so executadas e que
tenha interesse tambm em acompanh-las, de forma institucionalizada,
por meio dos conselhos. S possvel haver um conselho atuante se os
seus membros tiverem interessem em fazer o controle social e se dispuserem a investir seu tempo acompanhando e fiscalizando, com a conscincia de que, ao abrir mo da sua comodidade, esto sendo livres para
agir em prol do bem comum, ou seja, esto sendo verdadeiros cidados.
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220
Preveno e combate
corrupo e eficcia
judicial no Brasil
Carlos Higino Ribeiro de Alencar*
Resumo: A efetiva aplicao das leis possui um papel fundamental na preveno

e no combate corrupo. Em relao ao combate corrupo, a efetividade da
aplicao transmite um sentimento de justia imediata, resposta direta do Estado
quele que praticou o ato, com possvel restrio liberdade e retomada pelo Estado
do patrimnio usurpado. Todavia, tal efetividade possui um outro papel tambm
essencial, o de dissuadir os demais membros da sociedade a praticar atos corruptos,
tendo, destarte, papel de destaque na questo da preveno. Nesse sentido, o
presente trabalho busca analisar a eficcia do sistema judicial na preveno e no
combate corrupo no Brasil.
A hiptese a ser testada de que o processo judicial de combate corrupo possui
um baixo grau de eficcia no Brasil, representando uma lacuna no somente em
relao ao combate como preveno da corrupo.
A avaliao de atos corruptos enfrenta um grande problema de mensurao, em razo
de geralmente envolver a cooperao de dois ou mais indivduos para proporcionar
ganhos mtuos. Por essa razo, tais atos normalmente nunca vm tona.
A soluo encontrada para este problema foi trabalhar com uma amostra de servidores
pblicos, demitidos da administrao por atos ligados corrupo, e pesquisar se as
sanes judiciais tanto penais como civis tinham sido efetivamente aplicadas. Essa
comparao somente possvel, porque, no sistema brasileiro, os servidores pblicos
s podem ser demitidos em decorrncia de um processo no qual seja oportunizada
ampla defesa, o que d a essa demisso uma grande certeza de envolvimento do
servidor com atos corruptos.
Os resultados mostram um baixo grau de cumprimento das sanes judiciais, o
que indica que o sistema legal, nesse caso, no fornece uma estrutura dissuasiva
adequada contra corrupo em nosso pas. Dessa forma, pode-se concluir que o
sistema judicial deixa lacunas importantes no papel que deveria desempenhar tanto
no combate como na preveno da corrupo.
Palavras-chave: Corrupo; Eficcia Judicial; Sistema Judicial.
* Mestre em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP) e Auditor-Fiscal
da Receita Federal do Brasil.
221
Introduo
A questo essencial da anlise desenvolvida nesse estudo que a
efetiva aplicao das leis possui um papel fundamental na preveno e
no combate corrupo. Em relao ao combate corrupo, a efetividade da aplicao perpassa um sentimento de justia imediata, resposta
direta do Estado quele que praticou o ato. Todavia, buscar-se- argumentar que o principal papel da adequada aplicao legal o de dissuadir os demais membros da sociedade a praticar atos corruptos, tendo,
destarte, papel de destaque na questo da preveno.
Nesse sentido, o presente trabalho busca analisar a eficcia judicial
na preveno e no combate corrupo no Brasil. Argumentar-se- que
um sistema eficiente de punio tem o condo de inibir a prtica dos
ilcitos e um fator determinante no somente para combater a corrupo, como para preveni-la, uma vez que os indivduos balizaro suas
escolhas, em grande parte, pela avaliao que fazem da probabilidade de
punio. A hiptese a ser testada de que o processo judicial de combate corrupo possui um baixo grau de eficcia, sendo um fator falho
no apenas em relao ao combate como preveno da corrupo.
O estudo partir das escolhas dos indivduos como unidade fundamental de anlise. Desenvolver, em seguida, breve debate sobre a
funo da pena, o comportamento do criminoso em geral e, de maneira
especfica, do agente corrupto. Far, ento, uma explanao sobre o sistema jurdico brasileiro de combate corrupo. Por fim, analisar uma
amostra de servidores pblicos federais punidos administrativamente
por atos ligados corrupo, avaliando a eficcia das sanes penais e
civis aplicadas sobre tais indivduos.
1 Comportamento Racional e Conduta Ilcita

O presente item inicia com uma breve explanao sobre o individualismo metodolgico, que guia a anlise com base nas escolhas dos
agentes. Em seguida, promove-se sinttica retrospectiva sobre a funo
222
da pena para, depois, abordar o comportamento do agente infrator, com

especial destaque para o agente corrupto.
1.1 Individualismo metodolgico e comportamento

do agente
O termo individualismo metodolgico foi utilizado pela primeira
vez por Joseph Schumpeter, em 1908, referindo-se s ideias de seu
professor, Max Weber.1 Sobre esse conceito, pairam vrios equvocos.
O individualismo metodolgico no significa necessariamente que os
indivduos so egostas, sendo perfeitamente compatvel com anlises
que considerem comportamentos altrustas. Tambm no sinnimo de
individualismo poltico ou liberalismo.
Uma das bases da anlise econmica, o individualismo metodolgico toma o indivduo e suas preferncias como elementos fundamentais
de anlise. Os comportamentos coletivos so deduzidos a partir das
escolhas individuais.2
Dessa forma, ao se utilizar o individualismo metodolgico na anlise
da corrupo, estar-se- procedendo somente a uma investigao que
busca entender o comportamento individual do agente e, a partir de
ento, tentar construir hipteses sobre como tais agentes respondem a
(des)incentivos fornecidos pelas normas que visam combater a corrupo.
1.2 A funo da pena

A abordagem da funo da pena sobre o ilcito foi objeto de diversas
teorias.
Teorias mais antigas viam a pena como uma retribuio privada ao
delito cometido. O Antigo Testamento, em diversas passagens, prev que
1 GICO Jr., Metodologia e epistemologia da anlise econmica do direito. op. cit., p. 19.
2 RODRIGUES, Vasco. Anlise econmica do direito: uma introduo. Coimbra: Ed. Almedina,
2007, p. 16. Por fim, refira-se que a Economia admite o princpio do individualismo metodolgico.
Isto , que a unidade de anlise fundamental so as escolhas feitas por indivduos: os comportamentos colectivos (de empresas, de Estados ou de quaisquer outras entidades) so analisados como
resultando sempre de um conjunto de escolhas individuais.
223
determinado mal deva ser punido na mesma medida do dano provocado,

a chamada lei do talio.3
No Sculo XVIII e primeira metade do Sculo XIX, pode-se destacar
a existncia de duas grandes linhas. Uma expressa por Kant e seguida
por Hegel e outra defendida por Beccaria e Bentham.
O pensamento de Kant em relao ao crime contm caractersticas
retribucionistas. A pena expressa uma obrigao moral absoluta de punir. Kant defende que a justia seria alcanada com a lei de talio sendo
aplicada por uma corte profissional e no no mbito de uma vingana
privada. A norma penal representa, destarte, um imperativo categrico, o que se verifica na seguinte passagem de Doutrina do Direito.
In verbis:
A lei da punio um imperativo categrico e infeliz aquele que rasteja atravs das tortuosidades do eudaimonismo, a fim de descobrir
algo que libere o criminoso da punio [...]
Mas que tipo e quantidade de punio correspondem ao princpio
e medida da justia pblica? Nada alm do princpio de igualdade
[...]. Se o insultas, insultas a ti mesmo; se furtas dele, furtas de ti
mesmo; se o feres, feres a ti mesmo; se o matas, matas a ti mesmo.
Mas somente a lei de talio (ius talionis) entendida, claro, como
aplicada por um tribunal (no por teu julgamento particular)
capaz de especificar definitivamente a qualidade e a quantidade da
punio; todos os demais princpios so flutuantes e inadequados a
uma sentena de pura e estrita justia.4
3 xodo 21, 23-25. Mas, se houver dano grave, ento dars vida por vida, olho por olho, dente por
dente, p por p, queimadura por queimadura, ferida por ferida, golpe por golpe.
Levtico 24, 17-20. Se um homem golpear um ser humano, quem quer que seja, dever morrer.
Quem ferir mortalmente um animal deve dar compensao por ele; vida por vida. Se um homem
ferir um compatriota, desfigurando-o, como ele fez assim se lhe far: fratura por fratura, olho por
olho, dente por dente. O dano que se causa a algum, assim tambm se sofrer.
Deuteronmio 19, 21. Que teu olho no tenha piedade. O talio vida por vida, olho por olho,
dente por dente, mo por mo, p por p.
BBLIA DE JERUSALM. So Paulo: Paulus, 2002.
4 KANT, Immanuel. Introduo ao Estudo do Direito: Doutrina do Direito. Bauru: Edipro, 2007,
p. 145.
224
Destaca Kant (2007), inclusive, a alegoria de uma populao que

estivesse a ponto de abandonar uma ilha, a qual deveria, como critrio
de justia, matar todos os assassinos que l restassem.5
Livianu (2006) destaca que Kant no aceitava qualquer fim utilitarista para a pena, pois a finalidade era pagar o mal com o mal, de modo
a restabelecer a moralidade e a justia com o sofrimento do culpado.
A pena, nesta hiptese, tinha um fim em si mesma.6 Hegel seguia a
mesma linha retribucionista. Para ele, a pena era algo dirigida ao passado e no um instrumento para fins posteriores:
99 [...] Se o crime e a sua supresso, na medida em que esta considerada do ponto de vista penal, apenas forem tidos como nocivos,
poder julgar-se irrazovel que se promova um mal s porque um mal
j existe. [...] Ora, no se trata deste mal nem deste bem; o que est
em questo o que justo e o que injusto.
[...]
102 Neste domnio do direito imediato, a abolio do crime comea
por ser a vingana que ser justa no seu contedo se constituir uma
compensao.7
J Cesare Beccaria8 possua uma concepo utilitarista. Os grandes

representantes do utilitarismo foram Jeremy Bentham, James Mill e
John Stuart Mill. Todavia, com referncia ao direito de punir, Beccaria
(2008), j vislumbrava um elemento fundamental da pena, o de evitar
que a sociedade viesse a sofrer novamente aquele mal, quer fosse praticado pelo prprio delinquente, quer fosse por outros membros:
5 Mesmo se uma sociedade civil tivesse que ser dissolvida pelo assentimento de todos os seus
membros (por exemplo, se um povo habitante de uma ilha decidisse separar-se e dispersar-se pelo
mundo), o ltimo assassino restante na priso teria, primeiro, que ser executado, de modo que cada
um a ele fizesse o merecido por suas aes, e a culpa sanguinria no se vinculasse ao povo por
ter negligenciado essa punio, uma vez que de outra maneira o povo poder ser considerado como
colaborador nessa violao pblica da justia. KANT, op. cit., p. 146.
6 LIVIANU, Roberto. Corrupo e Direito Penal. Um diagnstico da corrupo no Brasil. So
Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 89.
7 HEGEL, Georg Wilhelm Friedrich. Princpios de Filosofia do Direito. So Paulo: Martins Fontes,
2003, p. 88 e 92.
8 Kant foi contemporneo de Beccaria e o criticou diretamente: Em consonncia com isso, todo
assassino [...] dever ser executado. [...] Opondo-se a isso, o Marqus de Beccaria, movido por
sentimentos compassivos de afetada humanidade (compassibilitas) apresentou sua assero de que
qualquer pena capital equivocada porque no poderia estar contida no contrato civil original.
KANT, op. cit., p. 148.
225
Os castigos tm por finalidade nica obstar o culpado de tornar-se

futuramente prejudicial sociedade e afastar os seus concidados do
caminho do crime.
Entre as penalidades e no modo de aplic-las proporcionalmente aos
delitos, necessrio, portanto, escolher os meios que devem provocar
no esprito pblico a impresso mais eficaz e mais durvel e, igualmente, menos cruel no corpo do culpado.9
Bentham seguiu o mesmo caminho de Beccaria, afirmando:

Do ponto de vista de assinalar os limites da punio do primeiro lado
desses extremos, devemos repous-lo sobre a seguinte regra:
I. Que o valor da punio no deve ser menor, em qualquer caso, do
que aquele suficiente para compensar o lucro da ofensa.
Pelo lucro do crime, deve ser entendido no somente o lucro pecunirio, mas qualquer vantagem, real ou aparente, considerada como
motivo para a prtica do crime.
O lucro do crime o fator que leva o homem para a delinquncia: o
sofrimento da punio a fora empregada para refre-lo. Se a primeira dessas foras for maior, o crime ser cometido, se a segunda for
maior, no.10
Dessa forma, segundo Bentham, a fora que impelia o delinquente

prtica do ato ilcito era o lucro esperado com essa atividade, entendido este no somente como lucro monetrio, mas como toda e qualquer
vantagem advinda do crime. Bentham, tal como faria mais tarde Becker,
entendia que o delinquente tem condio de realizar um clculo, ainda
9 BECCARIA, Cesare. Dos delitos e das penas. So Paulo: Martin Claret, 2008, p. 49.
10 BENTHAM, Jeremy. Principles of Penal Law. In: The Works of Jeremy Bentham, v. 1 (Principles
of Morals and Legislation, Fragment on Government, Civil Code, Penal Law) [1843]. Disponvel em:
<http://oll.libertyfund.org/>. Acesso em: 24.03.2009. Captulo VI Medida da Punio. (livre
traduo do autor). No original: With a view of marking out the limits of punishment on the side of
the first of these extremes, we may lay it down as a rule
I. That the value of the punishment must not be less, in any case, than what is sufficient to outweigh
that of the profit of the offence.
By the profit of the crime, must be understood not only pecuniary profit, but every advantage, real
or apparent, which has operated as a motive to the commission of the crime.
The profit of the crime is the force which urges a man to delinquency: the pain of the punishment is
the force employed to restrain him from it. If the first of these forces be the greater, the crime will be
committed; if the second, the crime will not be committed.
226
que aproximado ou inconscientemente, sobre suas aes e as respectivas

consequncias.11
Tanto Beccaria como Bentham traziam em seus escritos um elemento fundamental para a presente anlise, o poder de dissuaso da pena. A
pena no mais deveria ser vista como uma vingana, mas como meio de
se evitar que as pessoas da sociedade delinquissem. A justia no seria
alcanada por meio de uma pena que impusesse ao criminoso o mesmo
prejuzo por ele causado. A pena deveria ter a finalidade apenas de evitar que este criminoso e os demais membros da sociedade praticassem
crimes. Beccaria e Bentham poderiam ser enquadrados na Escola Clssica
de Criminologia, sobre a qual comentam Molina e Gomes (2008):
A imagem do homem como ser racional, igual e livre, a teoria do pacto
social, como fundamento da sociedade civil e do poder, assim como a
concepo utilitria do castigo, no desprovida de apoio tico, constituem os trs slidos pilares do pensamento clssico. [...] A contribuio da Escola Clssica pertence mais ao mbito da Penologia do que ao
estritamente criminolgico. Sua teoria sobre a criminalidade no busca
tanto a identificao dos fatores que a esta determinam (anlise etiolgica) como a fundamentao, legitimao e delimitao do castigo.12
Durante os Sculos XIX e XX, uma srie de outras teorias do comportamento criminoso foi desenvolvida,13 algumas delas crticas anlise utilitarista da pena.14
11 Todo homem se governa nas suas aes por um clculo bem ou mal feito, sobre prazeres e
penas, ainda mesmo o que no capaz de uma reflexo apurada, lembra-se, por exemplo, de que
a pena vai ser a consequncia de uma ao que lhe agrada, esta ideia faz um certo abalo em seu
esprito para o retirar do prazer. Se o valor total da pena lhe parece maior, se pesa mais do que o
valor total do prazer, natural que a fora que o afasta do crime venha por fim vencer, e que no
tenha lugar o desatino que formava no seu pensamento. BENTHAM, Jeremy. Teoria das Penas
Legais e Tratado dos Sofismas Polticos. Rio de Janeiro: Edijur, 2002, p. 23.
12 MOLINA, Antnio Garca-Pablos de; GOMES, Luiz Flvio. Criminologia. 6. ed. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008, p. 176-177.
13 Para viso mais aprofundada, ver MOLINA; GOMES, op. cit. Para uma anlise mais detalhada das
teorias criminais sociolgicas, ver SHECAIRA, Srgio Salomo. Criminologia. 2. ed. So Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 2008.
14 A Escola Positiva, por exemplo, criticou de maneira incisiva as abordagens utilitaristas. Ferri
rechaava o livre arbtrio, indicando que o mesmo seria mera fico, argumentando que Outra
classe mais baixa est composta de indivduos refratrios a todo sentimento de honradez [...] um
verdadeiro atavismo s raas selvagens. Desta classe se recruta, em sua maior parte, o contingente
dos criminosos natos, contra os quais penas, como intimidao legislativa, so perfeitamente inteis. Apud: MOLINA; GOMES, op. cit., p. 189.
227
A funo utilitarista da pena vem a ser retomada com vigor por

Gary Becker, em 1968, com o artigo Crime e punio: uma abordagem
econmica,15 o qual ser analisado adiante.
1.3 Comportamento do agente infrator:

a anlise econmica do comportamento criminoso
A aplicao do comportamento racional, originalmente desenvolvida para escolhas do agente em relao s suas possibilidades de consumo, foi expandida para diversas outras reas do conhecimento.
Essa linha de pesquisa foi desenvolvida, com relao ao comportamento do criminoso, a partir do fim dos anos 1960, com o socilogoeconomista Gary Becker.
Em seu artigo de 1968, Becker defende que os criminosos so pessoas semelhantes s demais e nesse sentido:
A abordagem aqui adotada segue a anlise de escolha usual dos economistas e assume que uma pessoa comete um ilcito se a utilidade
esperada desta atividade excede a utilidade que ele poderia obter
usando seu tempo e outros recursos em outras atividades. Algumas
pessoas se tornam criminosos, dessa forma, no porque a sua motivao bsica diferente da das outras pessoas, mas porque seus
custos e benefcios so diferentes.16
A anlise de Becker retoma a ideia central de Beccaria e Bentham,

deixando de lado teorias que buscavam qualificar o criminoso como um
desajustado social ou portador de alguma psicopatia.17
15 BECKER, Gary S. Crime and Punishment: An Economic Approach. Journal of Political Economy,
Columbia, v. 76, p. 169-217, 1968.
16 BECKER, Crime and Punishment: An Economic Approach, op. cit., p. 176. (livre traduo do
autor). No original: The approach taken here follows the economists usual analysis of choice and
assumes that a person commits an offense if the expected utility to him exceeds the utility he could
get by using his time and other resources at other activities. Some persons become criminals,
therefore, not because their basic motivation differs from that of other persons, but because their
benefits and costs differ.
17 Para uma crtica teoria de Becker, ver CAMPOS, Marcelo da Silveira. Escolha racional e criminalidade: uma avaliao crtica do modelo. Revista da Seo Judiciria do Rio de Janeiro, Rio
de Janeiro, n. 22, 2008, p. 93-110.
228
A fim de tornar mais clara a anlise de Becker, pode-se descrev-la

como uma simples equao, nos seguintes termos:
Utilidade
individual
esperada
Probabilidade de
NO ser preso e
condenado
Utilidade
da
corrupo
E [U] = (1 p).U(R) p.U(R c)
Probabilidade
de ser preso e
condenado
[1]
Utilidade da corrupo
considerando o custo
da condenao
Onde E [U] a utilidade individual esperada de se cometer um

ilcito, p a probabilidade de ser preso e condenado (portanto, (1 p)
a probabilidade de no ser condenado18); U uma funo utilidade;
R a renda auferida com a atividade ilcita (que inclui a renda monetria e a psicolgica, pois o criminoso pode extrair outros benefcios
do ato ilcito); c o custo de ser condenado. O primeiro termo da
equao (1 p) U(R) indica a chance de no ser condenado, (1 p),
multiplicada pela utilidade do indivduo considerando somente os ganhos obtidos pelo ilcito, U(R), pois nesse caso ele no sofre o custo da
condenao, c. O segundo termo, p.U(R c) indica a probabilidade
de ser pego multiplicada pela utilidade do indivduo, incluindo o custo
de ser preso e condenado. Simplificadamente, pode-se indicar que o primeiro termo da equao positivo e que o segundo negativo. Destarte,
quando esta expectativa, E [U], for positiva, o agente tem incentivo
para cometer o ilcito e quando ocorrer o contrrio, no.
Alguns outros modelos avanaram um pouco mais ao incluir o nvel
de riqueza inicial do indivduo. Brown e Reynolds (1973)19 tomaram a
18 Quando se trabalha com probabilidades, estar-se- definindo sempre 0 p 1. Uma chance de
25% de ser punido representa 25/100=0,25. Como p se encontra sempre entre 0 e 1, sempre que se
indicar que a probabilidade de acontecer algo p, a probabilidade de que tal situao no acontea
ser (1 p). No presente exemplo, se a probabilidade de ser punido for de 25%=0,25, a probabilidade de no s-lo ser 1 0,25 = 0,75=75%.
19 BROWN, W. W.; REYNOLDS, M. O. Crime and punishment: risk implications. Journal of Economic
Theory, v. 6, p. 508-514, 1973.
229
riqueza inicial do indivduo, denominada I, como ponto de partida.

Considerando os ganhos com a atividade ilcita como g, tem-se a equao levemente modificada para:
E [U] = (1 p).U(I + g) p.U(I c)
[2]
A funo utilidade U, nesse caso, dependeria do ganho da atividade criminosa considerando a riqueza inicial I. Isso indica que indivduos
que j possuem uma quantidade de riqueza inicial alta tendem a somente
cometer atividades ilcitas que propiciem um ganho considervel em
relao sua riqueza, o que est de acordo com o princpio da utilidade
marginal decrescente.20 Tal modelo compatvel com o tipo de ilcito
estudado, corrupo, e com a maioria dos crimes de colarinho branco.
1.4 Comportamento dos agentes e corrupo

Uma primeira especificidade da corrupo est ligada vtima do
delito. Nos delitos contra a propriedade, a vida ou incolumidade fsica,
por exemplo, a vtima se encontra individualizada e, normalmente,
colabora com a investigao Diversos criminologistas, entretanto, argumentam que as estatsticas de crimes notificados no fornecem um
quadro preciso da ocorrncia real dessas infraes. Vrios trabalhos
enfrentaram o problema da subnotificao, ou seja, de que, em muitos
casos, as vtimas no comunicam s autoridades alguns tipos de delitos,
pois no acreditam que venham a ser solucionados. Para o problema da
subnotificao, foram empreendidos estudos considerando no somente
as estatsticas oficiais, mas pesquisas com as vtimas, levando criao
do conceito de taxas de vitimizao.21
Todavia, nos casos de corrupo, a vtima, o Estado, apesar de ter
personalidade jurdica, no possui, de fato, existncia prpria, agindo
por meio de seus servidores. Destarte, toda a sociedade que acaba
20 De acordo com o princpio da utilidade marginal decrescente, quanto mais unidades um indivduo possuir de um determinado bem, inclusive dinheiro, menor a utilidade que ele atribuir a uma
unidade adicional do mesmo bem.
21 Para mais detalhes e estudos de vitimizao envolvendo alguns pases da Europa, EUA, Canad
e Austrlia, ver PYLE, D. J. Cortando os custos do crime: a economia do crime e da justia
criminal. Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 2000. captulo II.
230
sendo a vtima da corrupo quando, por alguma razo, algo adquirido

pela Administrao por um preo mais elevado ou um determinado tributo deixa de ser recolhido.
Um segundo problema na questo da corrupo a tendncia
unio entre corrupto e corruptor para que informaes sigilosas no
sejam divulgadas a terceiros,22 que pode ser analisada a partir de uma
abordagem microeconmica, a do agente-principal. Tal anlise trabalha com um conceito fundamental na sociedade contempornea, o da
informao.
A anlise do agente-principal23 foi desenvolvida para tratar de contratos, de uma maneira geral, tendo, todavia, importante aplicao nas
relaes de trabalho, estudando os conflitos de interesses que teriam
patres (principal) e empregados (agentes). um problema tpico de
organizaes, nas quais o interesse da organizao representada pelo
seu controlador pode ser, e geralmente , diferente do interesse daquele que executa as tarefas. Apesar de tal situao ocorrer sempre que
houver um contrato, ela particularmente relevante em organizaes
complexas, como grandes empresas e entidades estatais.
A teoria do agente-principal admite que os indivduos maximizam
sua prpria utilidade. Os interesses do principal nem sempre esto alinhados com os interesses do agente. Em organizaes complexas, h
um custo relevante para se acompanhar e medir as aes dos agentes,
o que torna a informao assimtrica. Destarte, tal anlise enfrenta o
problema de como os objetivos dos contratantes (principal) podem ser
incorporados pelos contratados (agentes).
No mbito institucional, o problema que se coloca o de como a
organizao (principal), seja ela pblica ou privada, pode atuar de modo
22 Cooter e Garoupa debatem a tendncia de cooperao em crimes relacionados corrupo, propondo que o Estado poderia preveni-los, de maneira mais adequada, incentivando a desconfiana
entre os criminosos, por meio de anistias ou recompensas queles que cooperassem. Ver COOTER,
Robert; GAROUPA, Nuno. The Virtuous Circle of Distrust: A Mechanism to Deter Bribes and Other
Cooperative Crimes. Berkeley Program in Law and Economics Working Paper Series. Berkeley:
2000. Disponvel em: <http://escholarship.org/uc /item/83c0k3wc>. Acesso em: 16 nov. 2009.
23 A origem do termo agente-principal devido a Ross in ROSS, Stephen. The Economic theory of
Agency: the Principals Problem. American Economic Review. n. 3, p. 134-139, 1973. Ver tambm
HART, Oliver; GROSSMAN, Sanford. An Analysis of the Principal-Agent Problem. Econometrica,
7-46, janeiro 1983.
231
a fazer com que seus membros (agentes) que so os que de fato agem
almejem e persigam os mesmos objetivos da organizao.
No campo do servio pblico, os problemas de agente-principal se
repetem de maneira similar queles observados pelas empresas.
Alguns dos princpios mais consagrados do Direito Administrativo
ptrio tais como os da moralidade pblica, finalidade pblica, supremacia do interesse pblico,24 isonomia e impessoalidade25 representam
determinaes que sinalizam aos agentes estatais a necessidade de um
comportamento afinado com as diretrizes do principal (Estado).
A teoria do agente-principal tenta, com a sugesto de uma srie
de incentivos e desincentivos, reduzir a assimetria de objetivos entre o
principal e o agente.
Vale ressaltar, nesse ponto, que a anlise agente-principal extremamente interessante no tipo de corrupo aqui trabalhada, ligada
a agentes pblicos em um sentido administrativo, ou seja, servidores
pblicos regidos pelo regime estatutrio federal, pois haver um problema justamente no descompasso entre os objetivos do Estado, que
assume o papel de principal, e de seus servidores, os agentes. Esse tipo
de corrupo chamada de burocrtica pela literatura especializada, em
contraposio corrupo poltica de agentes pblicos.26
Pode-se construir, utilizando a abordagem agente-principal, uma
relao em que o Estado o principal, traando regras e incentivos para
o servidor pblico, o agente. Este interage com o principal, mas tambm
24 Alm de abordados pela doutrina, alguns desses princpios aparecem no art. 37 da Constituio
da Repblica e em diplomas legais, como o art. 2o da Lei no 9.784, de 1999.
25 Administrativistas criticam a designao do princpio da impessoalidade, visto que a Administrao, apesar de possuir personalidade jurdica, atua, de fato, por intermdio de pessoas, os
agentes pblicos. Jos Carvalho Filho comenta que a referncia a este princpio no texto constitucional, no que toca ao termo impessoalidade, constituiu uma surpresa para os estudiosos, que
no o empregavam em seus trabalhos. Impessoal o que no pertence a uma pessoa em especial.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2006, p. 17.
26 Debate sobre essa diferenciao pode ser encontrada em BOWLES, Roger. Corruption. In: BOUCKAERT, Boudewijn; GEEST, Gerrit de. Encyclopedia of Law and Economics. p. 460-491. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited, 2001; FILGUEIRAS, Fernando de Barros. Notas crticas
sobre o conceito de corrupo: um debate com juristas, socilogos e economistas. Revista de
Informao Legislativa n 164, out-dez, 2004; VIEIRA, James Batista. Os Microfundamentos da
Transao Corrupta: o Referencial Analtico da Corrupo reconsiderado. Tese de Mestrado em
Cincia Poltica. Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), 2008.
232
com o cidado, a quem o servio diretamente prestado.27 Esquematicamente, tem-se:

Principal (Estado)
Regras e incentivos
presta contas
Agente (servidor) servios
Cidado (envolvido direto)
O principal, Estado, deseja atingir certas metas, implementando

polticas pblicas. O agente, todavia, pode no possuir incentivos para
tal, alinhando-se com os objetivos do envolvido direto, pois assim maximizar sua utilidade. Nesse caso, o agente chegar a um acordo com
o envolvido direto no qual ambos estaro maximizando suas utilidades.
Em uma situao como esta, o agente se comportar como monopolista
discriminador de preos, tratando de obter do cliente o mximo.28 Por
conta de informao imperfeita, o principal no tem condies de saber se o agente est cumprindo corretamente seu contrato ou se o est
violando.
Pode-se, para avanar mais uma etapa, construir um modelo algbrico simples, contendo as ideias bsicas do comportamento do agente
corrupto.29
Suponha-se que um particular deseje uma renda R, que pode ser
oriunda de uma sonegao de tributo ou de um sobrepreo em determinada mercadoria vendida para o governo. Um agente pblico possui
a capacidade de gerar essa renda R, seja no lanando, de forma deliberada, determinado crdito tributrio, seja direcionando um processo
licitatrio. Para que o conluio exista, ser pago um suborno, que ser
denominado S. Existe uma probabilidade p de que esse conluio seja
27 Em uma representao completa, o crculo poderia ser fechado com o cidado sendo o principal e
o Estado o agente. Todavia, isso se daria em uma outra relao, com maior carter poltico, na qual
o cidado elege seus representantes e cobra dos mesmos resultados quanto s polticas pblicas
propostas.
28 ROEMER, Andrs. Economa del Crmen. Cidade do Mxico: Noriega Editores, 2007, p. 247.
(livre traduo do autor). No original: el agente se comportar como monopolista discriminador de
precios, tratar de obtener del cliente el mximo precio [...].
29 Ver BOWLES, op cit.
233
descoberto por um terceiro como, por exemplo, um auditor de um rgo de controle interno (CGU, no mbito do Poder Executivo Federal),
do controle externo (Tribunais de Contas) ou mesmo por um chefe ou
colega de trabalho que no compactue com a corrupo. Caso o esquema
seja descoberto, o particular tem a probabilidade de ser efetivamente
punido com uma sano J, aplicada pelo Poder Judicirio, que pode ser
oriunda tanto do processo penal envolvendo tempo de priso, decorrente de crimes como o de corrupo ativa ou aqueles previstos na lei
de licitaes como de uma ao civil, de improbidade administrativa
por exemplo envolvendo multas. Ademais, o particular tambm pode
ser obrigado a devolver o suborno S, como reparao civil pelos danos
causados Administrao. Para o particular a operao ilcita somente
valer a pena se:
(1 p) (R S) p (J + S) 0
O primeiro termo da equao representa a situao onde a corrupo no detectada, indicando a renda ilcita obtida pelo particular, R,
menos o custo desta renda, o suborno S, multiplicado pela chance de
no ser descoberto (1 p). Caso o ilcito seja descoberto, o particular
estar submetido a uma sano J e ainda ter que devolver o suborno S.
Como p a probabilidade de ser punido, p (J + S) representa o nus a
que estar submetido o particular, caso seja pego. Rearranjando os termos a fim de isolar S e chamando de SS o limite superior que o particular
estaria disposto a pagar (valor mximo do suborno), ter-se-ia:
R S pR + pS pJ pS 0
R S pR pJ 0
R pR pJ S
SS R (1 p) p J [3]
O servidor tambm estar sujeito a uma sano J, pois poder ser
condenado judicialmente em aes penal e civil (ordinria ou de improbidade), mas estar ainda sujeito a um custo denominado A (custo de
oportunidade envolvendo eventuais prejuzos que o mesmo possa ter,
234
como os salrios e aposentadoria que deixar de receber se for demitido), referente sano administrativa disciplinar, a qual no aplicvel
ao particular.30
Para o servidor, receber o suborno ou propina ser vantajoso se:
(1 p) S p (A + J) 0
Onde (1 p) representa a probabilidade de no ser descoberto o
que, multiplicado pelo suborno S, tem que ser maior do que a chance
de ser pego vezes o nus, tanto judicial como administrativo, suportado pelo servidor. Rearranjando os termos, a fim de encontrar o limite
inferior de S (mnimo de propina que vale a pena para o servidor), SI,
tem-se:
SI p (A + J) / (1 p) [4]
A corrupo somente se consumar se o limite superior que o
particular est proposto a pagar for maior que o limite inferior que o
servidor est disposto a aceitar ou, SS > SI. Comparando as equaes 3
e 4 tem-se:
SS > SI
R (1 p) p J > p (A + J) / (1 p)
R (1 p) > [p (A + J) + p J (1 p)] / (1 p)
R (1 p) > [p A + 2p J p2 J] / (1 p)
R > [p A + 2p J p2 J] / (1 p)2
[5]
Podem ser retiradas vrias concluses do modelo acima disposto.

30 O particular tambm poder, em alguns casos, sofrer alguns tipos de sano administrativa, tal
como uma multa ou a declarao de inidoneidade, proibindo-o de contratar com a Administrao
por determinado perodo. Entretanto, elas no tm natureza disciplinar. A maior parte das sanes
administrativas, todavia, depende, para sua real efetivao, de deciso judicial, tal como a cobrana
de uma multa por sonegao fiscal ou de um valor devido ao ente pblico decorrente de uma tomada de contas especial. Nestes ltimos exemplos, haver a necessidade de uma sentena judicial
em ao de execuo para que se efetive o ingresso de recursos nos cofres pblicos. Por essa razo,
o modelo foi simplificado de forma a considerar a sano administrativa somente para o servidor,
quando ela ser realmente relevante, por poder implicar a perda do cargo pblico.
235
Em primeiro lugar, a questo de corrupo no est submetida a uma

frmula que permita uma soluo do tipo binria (ou existe amplamente
ou no existe corrupo nenhuma). Na verdade, o grau de corrupo est
ligado estrutura de incentivos para seu cometimento, de tal forma que
so possveis vrios nveis de corrupo. H diversos estudos que indicam, inclusive, que no seria eficiente uma soluo na qual a corrupo
fosse eliminada inteiramente.31 Entenda-se essa colocao no como uma
afirmativa de que nem toda corrupo deve ser combatida, mas, sob o
prisma da eficincia ou da anlise custo-benefcio, de que a obteno
de um nvel zero de corrupo pode implicar custos to altos e tamanha
burocratizao nos processos de controle a ponto de se tornar invivel.
A corrupo ir ocorrer se o limite superior que o particular est
proposto a pagar for maior que o limite inferior que o servidor est
disposto a aceitar ou, SS > SI. Note que tal anlise no menospreza o
carter moral e tico que pode possuir o servidor. A Anlise Econmica
do Direito no transforma todos os servidores em veniais, apenas tenta
quantificar o comportamento mdio desse tipo de agente. Dessa forma,
um servidor imbudo de forte esprito de honestidade, por qualquer
razo que seja, apenas ter um SI mais elevado, ou mesmo tendente ao
infinito, de tal forma que, talvez, nenhum particular esteja disposto, ou
seja, capaz de pagar uma quantia suficiente para corromp-lo.
A elevao da sano judicial ao particular, J, tende a reduzir a
corrupo, uma vez que aumenta o custo ao particular, caso este seja
apanhado e condenado (pJ na equao 3), reduzindo SS, visto que pJ
tem sinal negativo, mesmo mantendo-se constante SI para o servidor.
Analogicamente, caso seja elevada a sano ao servidor, (A + J) (equao 4), SS ser mantida constante e SI aumentar, o que tende a reduzir
a corrupo.
O aumento da probabilidade de ser descoberta a irregularidade, p,
tambm tende a reduzir a corrupo, pois simultaneamente tende a
aumentar SI e reduzir SS, levando a uma reduo da diferena SS SI, da
qual depende a corrupo.
31 MOOKHERJEE, D.; PNG, I. P. L. Corruptible law enforcers: How should they be compensated?
Economic Journal. 105, p. 145-159. 1995.
236
A ttulo ilustrativo, podem ser elaboradas vrias tabelas a partir

da equao [5], alterando isoladamente os valores de A, J e p. Para tal,
parte-se de um valor fixo e aumenta-se proporcionalmente cada um dos
trs fatores. Ser utilizado, em cada uma das tabelas, o mesmo percentual de aumento.
Tabela 1.1: Aumento da probabilidade de ser punido
A
Variao % de p
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
50
100
150
200
250
R deve ser maior que

8,75
16,53
28,89
50,00
90,00
178,89
Tabela 1.2: Aumento das penalidades judiciais

A
Variao % de J
10
10
10
10
10
10
10
15
20
25
30
35
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
50
100
150
200
250
8,75
11,56
14,38
17,19
20,00
22,81
Tabela 1.3: Aumento das penalidades administrativas

A
Variao % de A
10
15
20
25
30
35
10
10
10
10
10
10
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
50
100
150
200
250
8,75
10,31
11,88
13,44
15,00
16,56
Na Tabela 1.1, aumentou-se a probabilidade de ser descoberto e

punido, p, mantendo-se os outros dois elementos constantes. Na Tabela 1.2, foi feito o mesmo para J, mantendo-se A e p constantes e, na
Tabela 1.3, realizou-se tal alterao em A, J e p constantes. O que se
237
pode verificar do modelo deduzido que um aumento na probabilidade

de ser descoberto e punido, p, o que mais aumenta a renda R para
um patamar a partir do qual vale a pena ser corrupto. Isso indica que a
corrupo somente valer a pena em patamares mais altos. Esse primeiro
efeito est em consonncia com diversos estudos, no mbito da anlise
econmica do crime, que indicam que o melhor resultado no combate
atividade ilcita conseguido com o aumento da probabilidade de captura e condenao, conforme ser visto adiante.
Em segundo lugar, aparece o aumento das penas judiciais. Uma anlise perfunctria indica que tal ocorre em funo de J influenciar tanto
a deciso do particular como a do servidor pblico.
Por fim, o menor efeito encontrado aquele referente a um aumento na penalidade administrativa-disciplinar, A.
A fim de reduzir a corrupo, o ente governamental possui vrias
formas de atuao. O aumento da transparncia, possvel com a disponibilizao do maior nmero de informaes possveis ao pblico, tal
como hoje feito por diversos pases por meio da internet, diminui a
chance de corrupo, pois aumenta a probabilidade p, visto que permite
a um maior nmero de pessoas o acesso s informaes. Um aumento do
nmero de auditorias ou a melhoria nas frmulas de seleo e deteco
tambm aumenta a probabilidade p.
Apesar de um incremento em p ser mais eficiente no sentido de
aumentar o custo da corrupo, deve-se levar em considerao os custos
envolvidos nesse tipo de operao, ou seja, aumentar a probabilidade
de descoberta da corrupo, em um contexto onde os participantes possuem tipicamente um baixo incentivo para a delao, representa um aumento de custos significativo, pois implica um incremento nos sistemas
de controle, o que envolve pessoal de auditoria, sistemas informatizados
de controle etc. Por outro lado, aumentar o valor das penalidades A ou
J custa muito menos, basicamente aquele relacionado ao processo legislativo. Discutir-se- mais frente essa questo, quando o tema ligado
imposio da lei (enforcement) for tratado.
Pode-se, ento, concluir neste tpico, que a abordagem do agente-principal permite que se aprofunde o estudo sobre o comportamento
do agente corrupto, fornecendo elementos que permitem detalhar a
238
estrutura de incentivos do mesmo, de maneira mais refinada do que

na anlise tradicional do comportamento criminoso. Pode-se, a partir
de ento, criar um modelo que utilize as principais variveis ligadas ao
combate corrupo, analisando a influncia de cada um dos fatores.
2 O Sistema Jurdico Brasileiro de

Combate Corrupo
Tendo sido estudados, no item anterior, a funo da pena e o
comportamento do agente corrupto, faz-se necessrio, ento, abordar
a estrutura normativa brasileira de combate corrupo, explicando
a independncia das trs instncias existentes: a penal, a civil e a
administrativa.
2.1 Conceito de corrupo e imposio da norma jurdica

Um dos maiores problemas no estudo da corrupo sua delimitao. A palavra tem origem no termo latino corruptione, que indica
decomposio, putrefao, suborno.32 A corrupo, como deturpao
da ao dos agentes do Estado, movendo-se por interesses privados
no mister pblico, somente ganha sentido em um contexto em que se
devam separar as esferas pblica e privada. Warren (2004)33 defende
que a definio moderna de corrupo foi elaborada pelos liberais para
delimitarem a diviso entre Estado e sociedade (pblico e o privado).
Entretanto, tal debate sobre a separao entre pblico e privado no
matria moderna nem exclusiva dos liberais, estando presente em abordagens republicanistas.34
32 A corrupo teve sua primeira designao num contexto biolgico ou naturalista, e foi associada a um dos momentos do ciclo da vida, no instante em que o corpo comea a perder seu vigor,
sua fora, sua vitalidade e ruma para a morte. Essa imagem biolgica da corrupo se transporta
para o mundo poltico e social, quando os filsofos passam a entender que as cidades, os entes
polticos, so tambm corpos naturais.[...] Nesse contexto poltico, a corrupo manifesta seus
primeiros sinais no momento em que os entes polticos comeam a perder sua fora e vigor iniciais
e mostram sintomas de fragilidade, de degenerao, de desvios dos primeiros princpios MARTINS,
Jos Antnio. Corrupo. So Paulo: Globo, 2008. p. 14.
33 WARREN, Mark E. What does corruption mean in a Democracy? American Journal of Political
Science, v. 48, n. 2, p. 328-343, 2004.
34 [O Republicanismo, no seu sentido] clssico, ou do humanismo cvico, cujas origens remontam a Ccero, e que passa por Maquiavel e Montesquieu e chega a Hanna Arendt [...] enfatiza a
preocupao com a res publica, com o bem coletivo, mesmo que isso exija o sacrifcio do interesse
239
O Banco Mundial conceitua corrupo como o abuso do poder pblico para benefcio privado.35 A ONU, por meio de seu Escritrio contra
Drogas e Crime (UNODC) define corrupo como abuso de poder em
proveito prprio.36 A Conveno Interamericana contra a Corrupo37 e
a Conveno da ONU contra Corrupo38 enquadram uma srie de atos
como corruptos, os quais seguem nessa mesma linha. Tanzi39 debate
sobre a controvrsia quanto definio de corrupo, esclarecendo que
muito tempo tem sido gasto para abordar esse tpico.40
Todavia, tendo em vista no ser o objeto principal deste trabalho
o histrico da definio de corrupo, deslocar-se- o debate para um
contexto mais moderno, estudando-a a partir da violao das leis elaboradas pelos homens e impostas pelo Estado, e no de um ponto de
vista tico ou moral. Nesse sentido, relevante, para a abordagem aqui
desenvolvida, o comentrio de Filgueiras:
O carter formal do direito desvincula, ento, a corrupo de qualquer
ato moral ou tico, j que a norma est esvaziada de concepes sobre
o bem e sobre o mal, mas a vincula existncia da prpria norma,
tornando-a um ato de desvio ou infrao. A corrupo, portanto, no
significa, dada a formalidade do mtodo juspositivista, uma infrao
tica ou ao interesse pblico derivado da natureza humana, mas uma
infrao lei emanada do Estado derivada formalmente da capacidade
institucional de empreender coero junto aos homens.41
individual. [...] A liberdade aqui tem conotao positiva, no se refere reao ao poder do Estado,
mas disponibilidade do cidado para se envolver diretamente na tarefa do governo da coletividade. CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania na Encruzilhada. In: BIGNOTTO, Newton (Org.). Pensar a
Repblica. Belo Horizonte: Editora da UFMG, 2002. p. 105.
35 Para mais detalhes, ver stio do Banco Mundial, rea sobre Governana e Corrupo. Disponvel
em: <www.worldbank.org/wbi/governance>.
36 Para mais detalhes, ver stio do UNODC. Disponvel em: <www.unodc.org>.
37 Aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo n 152, de 25 de junho de
2002, com vigncia dada pelo Decreto n 4.410, de 7 de outubro de 2002.
38 Aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo n 348, de 18 de maio de
2005, com vigncia dada pelo Decreto n 5.687, de 31 de janeiro de 2006.
39 TANZI, Vito. Corruption around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures. IMF Staff
Papers, Washington, v. 45, n. 4, p. 559-594, dezembro 1998.
40 TANZI, op. cit., p. 564, comenta que da mesma forma que um elefante, enquanto pode ser difcil
descrever a corrupo, no difcil geralmente reconhec-la, quando observada.
41 FILGUEIRAS, op. cit., 2004.
240
Dessa forma, para os fins deste trabalho,42 a corrupo ser um ato

praticado por agente pblico, buscando algum interesse privado, para
si ou para outrem, com violao de uma norma jurdica de conduta.43
imprescindvel destacar que o fenmeno estudado no estar no
campo da existncia ou validade da norma ou, dito de outra forma, da
norma sob o aspecto interno do sistema jurdico. No se buscar analisar
se determinadas regras de combate corrupo esto em conformidade
com a Constituio ou com o sistema jurdico como um todo. A norma
ser aqui analisada sob o aspecto externo ao sistema jurdico, de interao com o meio social. O objetivo do presente trabalho o de mensurar
se a norma efetivamente aplicada, se sua imposio (enforcement)
efetiva, visto que isto ser entendido como relevante para o comportamento dos agentes corruptos.44
2.2 Faltas graves praticadas por servidores

pblicos federais
A amostra objeto do estudo composta pelos servidores pblicos
federais. Como servidores pblicos, os atos ilcitos que vierem a praticar no exerccio do cargo, ou que guardem correlao com o cargo,
esto sujeitos s sanes penais, que implicam limitao do direito de
liberdade, civis, que resultam em ressarcimento ao errio podendo
ainda a ao de improbidade gerar perda da funo pblica, dos direitos
42 Para um debate mais aprofundado sobre o conceito de corrupo, ver VIEIRA, op. cit. e SILVA,
Marcos Fernandes Gonalves da. A economia poltica da corrupo no Brasil. So Paulo: Senac-SP,
2002, p. 22-58.
43 Marcos Mello destaca o conceito de Pontes de Miranda, de influncia kantiana, esclarecendo
que Segundo a viso ponteana do fenmeno jurdico, consiste na obrigatoriedade a diferena
especfica que faz das normas do direito (jurdicas) espcie distinta do gnero normas de conduta
humana. Em verdade, dentre as normas dos diversos processos de adaptao social somente as
normas jurdicas se revestem de obrigatoriedade, que se escuda na coercibilidade (= possibilidade
de coero para efetivar as normas jurdicas) de que a comunidade dota o direito, como um todo.
Nenhuma outra norma comportamental possui essa caracterstica. MELLO, Marcos Bernardes de.
Teoria do fato jurdico: plano da validade. 8. ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 12.
44 Para uma viso mais aprofundada do debate quanto norma sob o aspecto interno (existncia,
vigncia, incidncia, pertinncia e validade) e sob o aspecto externo (eficcia e efetividade) do sistema jurdico, ver PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Incidncia e aplicao da lei. Revista
da Ordem dos Advogados do Brasil Seo Pernambuco, Recife n 1, 1956, ano I; MELLO, Marcos
Bernardes de. Teoria do fato jurdico: plano da existncia. 12. ed. So Paulo: Saraiva, 2003;
MELLO, Teoria do fato jurdico: plano da validade, op. cit.; CARVALHO, Paulo de Barros. Direito
Tributrio: fundamentos jurdicos da incidncia. So Paulo: Saraiva, 2006 e NEVES, Marcelo.
Teoria da inconstitucionalidade das leis. So Paulo: Saraiva, 1998.
241
polticos, multa, proibio de contratar com a Administrao etc45 e

administrativas. Na instncia administrativa, no campo federal, os comportamentos ilcitos dos servidores e as respectivas sanes encontram-se previstos na Lei n 8.112, de 1990 (RJSP). Tais sanes vo desde
a mais branda, advertncia, s mais graves, as chamadas penalidades
expulsivas, as quais abrangem trs espcies: a demisso, a destituio
de cargo em comisso ou funo comissionada e a cassao de aposentadoria ou disponibilidade. Todas esto relacionadas ao cometimento de
faltas consideradas graves.46 A primeira delas, a demisso, se aplica ao
servidor ocupante de cargo efetivo. A segunda, a destituio de cargo
em comisso ou funo comissionada, aplicada aos servidores vinculados Administrao somente por um cargo em comisso ou uma funo
comissionada. A terceira, a cassao de aposentadoria, aplica-se ao servidor aposentado, ou colocado em disponibilidade, que houver praticado
falta grave quando na atividade.
Para que seja aplicada a perda do cargo ou funo pblica, a lei
previu uma srie de condutas que, obviamente, considera graves. A
maior parte dos atos que enseja penalidades expulsivas, previstos nos
arts. 117, incisos IX a XVI, e 132, da Lei n 8.112, de 1990, reveste-se
de contedo patrimonial, ou seja, o servidor recebeu ou desejou obter
uma vantagem ou conseguir um benefcio, vedados pela lei. Utilizar-se-
esse rol de casos de demisso como aproximao questo da corrupo,
e no somente o enquadramento no art. 132, XI, do RJSP. Todavia, a
fim de no se comprometer a anlise, sero excludas as expulses de
servidores por faltas ligadas s categorias que no possuem contedo
patrimonial.47 Todas as condutas selecionadas sero passveis tambm de
sanes penais e civis, servindo de base para esta anlise.
45 Art. 12 da Lei n 8.429, de 1992.

46 A destituio de cargo em comisso, de acordo com o art. 135 da Lei n 8.112, de 1990, tambm poder ser aplicada aos servidores comissionados que cometam faltas de mdia gravidade
suspenso.
47 Encontram-se nesse rol a falta de assiduidade ao trabalho (abandono de cargo e inassiduidade
habitual), quebra de hierarquia e decoro (incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio; insubordinao grave e ofensa fsica em servio), a acumulao ilegal de cargos, prtica de
usura, violao de sigilo, e comportamento relapso (desdia).
242
2.3 Sanes contra a corrupo: instncias penal,

civil e administrativa
Uma das caractersticas do servio pblico no Brasil a existncia
de um regime prprio, diferenciado do regime privado. Conforme j assinalado, tal regime prev uma srie de garantias ao servidor, dentre as
quais a impossibilidade de perda do cargo efetivo de forma arbitrria,
mas somente em decorrncia de um processo administrativo onde lhe
seja assegurada ampla defesa.
Entretanto, o fato de j haver sofrido uma sano de natureza administrativa, no obsta que a ela possam cumular-se sanes penais e civis.48
A peculiaridade de tal situao que, pelo mesmo ato, pode o autor, agente pblico, sofrer penalidade por mais de uma instncia. O art.
125 da Lei n 8.112, de 1990, prev expressamente a independncia das
instncias, deixando claro que as sanes civis, penais e administrativas
podero cumular-se.49
O princpio da independncia das instncias foi confirmado pela
jurisprudncia, tendo sido entendimento nesse sentido, inclusive, sumulado pelo STF.50
48 A cumulao de sanes j foi objeto de estudos em outros sistemas jurdicos. Nuno Garoupa e
Fernando Pomar discutem a questo de haver sanes penais mesmo quando j existirem aquelas
aplicadas por uma agncia reguladora. Ver GAROUPA, Nuno; GOMEZ-POMAR, Fernando. Punish Once
or Punish Twice: A Theory of the Use of Criminal Sanctions in Addition to Regulatory Penalties.
American Law and Economics Review, v. 6, n. 2, 2004, p. 410-433.
49 O art. 126 da mesma lei somente excetua que, no caso de absolvio na esfera penal, por negativa de autoria ou de materialidade, o acusado tambm ter direito absolvio na esfera administrativa. Em todos os outros casos, como, por exemplo, insuficincia de provas na esfera penal, a
sano administrativa ser mantida.
50 Pela falta residual, no compreendida na absolvio pelo juzo criminal, admissvel a punio
administrativa do servidor pblico. BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Smula n 18. Disponvel
em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumula&pagina=sumu
la_ 001_100>. Acesso em: 1 dez. 2009.
Demisso por se ter prevalecido da condio de policial. O ato de demisso, aps processo administrativo, no est na dependncia da concluso de processo criminal a que submetido o servidor,
por crime contra a administrao pblica. Independncia das instncias. Constituio, art. 41,
1. Transgresses disciplinares de natureza grave. BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Mandado de
Segurana n 21.332. 27.11.1992. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/ portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=1521167>. Acesso em: 1 dez. 2009.
A independncia entre as instncias penal e administrativa, consagrada na doutrina e na jurisprudncia, permite administrao impor punio disciplinar ao servidor faltoso revelia de anterior
julgamento no mbito criminal, mesmo que a conduta imputada configure crime em tese. BRASIL,
Superior Tribunal de Justia. Mandado de Segurana n 7.035. 16.10.2000. Disponvel em: <http://
243
Outra questo diz respeito conduo dos processos sancionatrios,

que no tm seu curso no mesmo rgo. No caso da sano administrativa, o processo se desenvolve no seio da prpria Administrao. J as
sanes civil e penal so aplicadas por deciso final do Poder Judicirio,
valendo aqui, entretanto, uma ressalva, pois tais processos no dependem somente do rgo judicante, mas tambm da polcia e do Ministrio Pblico. Essa ressalva se faz relevante, tendo em vista no se estar
avaliando, com o presente trabalho, um determinado Poder, mas uma
estrutura de sano.
A independncia das instncias permite que rgos distintos atuem
sobre o mesmo fato, abrindo espao para uma anlise comparativa de
resultados.
2.4 Controle judicial dos atos administrativos

Aspecto relevante a ser destacado no presente estudo a sujeio
das sanes administrativas ao controle judicial. Conforme art. 5o, XXXV,
da Carta Magna, o Brasil est submetido ao sistema de jurisdio nica,
no podendo a lei excluir qualquer leso ou ameaa a direito da apreciao do Poder Judicirio. O servidor punido pode ingressar na Justia
com intuito de anular punio que tenha sofrido no mbito administrativo. Caso essa punio tenha sido a demisso, o ato de retorno ser
denominado reintegrao.51
Ressalte-se que a atuao do Poder Judicirio nessa situao
distinta, apesar de no completamente desconexa, daquela relativa ao
desenvolvimento das aes penais e civis de improbidade. Aqui, o Poder
Judicirio analisa se os processos administrativos foram conduzidos em
www.stj.jus.br/webstj/Processo/Justica/detalhe.asp?numreg=200000534242&pv=00000 0000000>.
Doutrina e jurisprudncia so unnimes quanto independncia das esferas penal e administrativa; a punio disciplinar no depende de processo civil ou criminal a que se sujeite o servidor
pela mesma falta, nem obriga a administrao pblica a aguardar o desfecho dos mesmos. BRASIL,
Superior Tribunal de Justia. Mandado de Segurana n 7.863. 16.12.2002. Disponvel em: <http://
www.stj.jus.br/webstj/Processo/Justica/detalhe.asp?numreg=200101019455&pv=000000000000>.
51 A Lei n 8.112, de 1990, prev a reintegrao a reinvestidura do servidor estvel no cargo
anteriormente ocupado, ou no cargo resultante de sua transformao, quando invalidada a sua
demisso tanto por deciso administrativa, resultante de pedido de reconsiderao, recurso ou
reviso, bem como de deciso judicial. Todavia, a reintegrao por deciso judicial mais frequente.
244
conformidade com o sistema jurdico brasileiro, sobretudo no sentido

de garantir o direito ao contraditrio e ampla defesa. Nesse tipo
de controle, o Judicirio, em alguns casos, adentra no prprio mrito do ato disciplinar, mormente quando a penalidade se demonstrar
desproporcional,52 no podendo, entretanto, substituir a Administrao
e indicar a pena adequada.
Apesar dos processos judiciais de combate corrupo terem carter
distinto do controle do ato administrativo pelo Judicirio, ambos no
so completamente desconexos. Uma das razes, de natureza processual, que a ampla defesa garantida em todas as instncias, fazendo
com que sua violao enseje nulidade em qualquer dos processos. Outra
questo que boa parte das provas objeto de compartilhamento entre
as instncias, sendo por vezes utilizada em mais de um processo.53 Esse
compartilhamento ocorre nos dois sentidos, tanto do processo judicial
para o administrativo (como, por exemplo, nas interceptaes telefnicas e anlises de sigilo bancrio, cuja utilizao autorizada para o processo administrativo), como do processo administrativo para o judicial
(quando, por exemplo, resultados de auditorias ou sindicncias servem
de base para aes penais e de improbidade). Tal situao leva a uma
convergncia entre os critrios da apreciao judicial do ato administrativo disciplinar e da conduo, pelo Poder Judicirio, dos procedimentos
que lhe so prprios. Uma prova tida como ilegal no processo penal,
provavelmente tambm ser nula no processo administrativo.
Dada a mencionada convergncia de critrios, o percentual de reintegraes judiciais fornece um bom parmetro para avaliao dos processos administrativos, com a vantagem de tal avaliao ser conduzida
52 Interessante notar que o Poder Judicirio evoluiu na questo de anlise do mrito administrativo. Decises mais antigas (STF, RMS 16.781/RJ, 04.04.1967 2 Turma; STF, RMS 16.543/
SP, 11.10.1966 2 Turma) restringiam-se a apenas aspectos formais do ato administrativo, no
adentrando em seu mrito, enquanto que, hodiernamente, adequao e dosimetria da penalidade
no PAD passaram a ser apreciadas em sede judicial (STF, RMS 20.699/DF, 30.11.2004 1 Turma;
SJSP, 2006.61.00.026020-7, 27.02.2009).
53 Os tribunais tm entendido possvel o compartilhamento de provas, at mesmo em casos mais
sensveis, que envolvem o direito intimidade e privacidade, como nas interceptaes telefnicas.
In verbis:
Inqurito n 2.424, do STF Ementa: [...] Inteligncia do art. 5, inc. XII, da CF, e do art. 1 da
Lei federal n 9.296/96. Dados obtidos em interceptao de comunicaes telefnicas e em escutas
ambientais, judicialmente autorizadas para produo de prova em investigao criminal ou em
instruo processual penal, podem ser usados em procedimento administrativo disciplinar, contra
a mesma ou as mesmas pessoas em relao s quais foram colhidos.
245
pelo mesmo rgo responsvel pela persecuo nas instncias penal e

civil, o Poder Judicirio. Como a presente pesquisa comparar as sanes
judiciais com as administrativas, poder-se-ia levantar a hiptese de que
um baixo ndice de eficcia dos processos judiciais de combate corrupo fosse decorrncia de sua comparao com uma base de baixa qualidade tcnica, frequentemente eivada de nulidades. Tendo em vista que
o processo judicial desenvolvido por especialistas do Direito tanto os
magistrados, como os membros do Ministrio Pblico e advogados so
profissionais do mundo jurdico , enquanto que o processo administrativo disciplinar conduzido pelos pares do servidor, tendo como requisitos
somente a estabilidade e o nvel do cargo ou escolaridade do presidente
da comisso,54 poder-se-ia esperar que uma quantidade relevante de
sanes administrativas anuladas por decises judiciais fosse fruto da m
qualidade dos processos administrativos, o que macularia a base de comparao utilizada. Em sentido oposto, um baixo ndice de reintegraes
judiciais refutaria essa hiptese. A fim de se obter um grau de confiana
maior na qualidade das sanes administrativas, que serviro de base
para a apurao da eficcia judicial, proceder-se- a essa verificao.
2.5 Concluses
No presente item, buscou-se delimitar o conceito de corrupo utilizado, aquele previsto em lei, e no em regras morais ou ticas. Ficou
claro que no se far referncia somente ao tipo penal ou administrativo
especfico de corrupo, mas s atividades corruptas lato sensu. Nesse
sentido, como as sanes administrativas serviro de base para a anlise
da eficcia das sanes judiciais, foram especificadas quais causas expulsivas de servidores pblicos federais representam condutas correlatas
corrupo.
Tratou-se, tambm, do sistema brasileiro de combate corrupo,
com suas trs instncias: civil, penal e administrativa. Foi mostrado o
princpio da independncia entre essas instncias, o que desvincula os
resultados das sanes administrativas, civis e penais, salvo quando
houver negativa de autoria ou materialidade nesta ltima.
54 Art. 149 da Lei n 8.112, de 1990.
246
Por fim, como decorrncia do sistema de jurisdio nica, foi mostrado o papel do Poder Judicirio no controle do ato administrativo disciplinar, podendo tal Poder anular o ato administrativo quando entender
que o mesmo possui vcio insanvel. Como essa anlise realizada pelo
mesmo rgo que cuida da efetivao dos processos judiciais aes
penais e civis de improbidade ; como algumas regras aplicam-se a
todos os tipos de processos envolvidos e como algumas provas so utilizadas em todas as instncias, razovel supor que haja convergncia
de critrios de anlise pelo Poder Judicirio em seus diversos campos
de atuao. Dessa forma, a ocorrncia de um baixo percentual de reintegraes indicaria uma boa qualidade tcnico-jurdica dos processos
administrativos, que representam a base de comparao para apurao
da eficcia judicial.
3 Eficcia comparada das normas

contra corrupo
3.1 Mensurao da eficcia social e eficcia
comparada de normas
A apreciao de validade das normas ocorre pelos rgos judiciais,
normalmente em controle de constitucionalidade, quando as normas legais so confrontadas com a norma maior, a Constituio. Nesse ponto,
so amplas as discusses e os debates. Entretanto, verifica-se, no Brasil,
uma menor tradio de estudos jurdicos que tratem da verificao da
eficcia social das normas.55
55 O conceito de eficcia da norma no se restringe eficcia social, tendo a doutrina trabalhado
diversas definies relativas eficcia. Eficcia normativa seria um sinnimo prximo ao de
incidncia da norma jurdica, o efeito que tem a norma jurdica de juridicizar seu suporte ftico
quando concretizado no mundo das realidades, gerando o fato jurdico. , portanto, um prius em
relao ao fato jurdico, uma vez que constitui pressuposto essencial condicionante de sua existncia. Eficcia jurdica seria o predicado dos fatos jurdicos de desencadearem as consequncias
que o ordenamento prev. o mecanismo de incidncia, processo pelo qual, efetivando-se o fato
relatado no antecedente, projetam-se os efeitos prescritos no consequente. Dessa forma, caracterstica do fato e no da norma, sendo um posterius em relao ao fato jurdico. J eficcia social
a produo concreta de resultados na ordem dos fatos sociais. a produo concreta de efeitos
entre os indivduos da sociedade. No se trata mais aqui da dimenso dogmtica do direito, mas
de uma dimenso sociolgica e econmica. Marcos Mello menciona que o termo de eficcia do
direito [...] usado na literatura jurdica, predominantemente para designar a efetiva realizao
247
Uma das dificuldades no campo da eficcia social a de se conseguir uma mensurao adequada do conjunto de condutas no atingidas
ou em desacordo com as normas, ou seja, a quantidade de casos efetivamente ocorridos que se enquadrem na norma, independentemente de
terem sido ou no objeto de sano.
Na esfera penal, a eficcia de normas avaliada tomando por base
o nmero de crimes notificados s autoridades, complementada, em
algumas situaes, por pesquisas de vitimizao, conforme j exposto.
A quantificao da corrupo, apesar de tambm possuir contedo penal, enfrenta problemas adicionais de mensurao, em razo da
tendncia de conluio entre corrupto e corruptor, gerando um elevado
grau de subnotificao. A maioria das estimativas de corrupo se baseia, por esse motivo, em percepo da corrupo,56 mtodo que sofre
crticas mais recentes por parte de especialistas, tendo em vista poder
gerar o efeito secundrio de desincentivar a transparncia e o combate
corrupo.57
da norma jurdica no meio social a que se destina, ressalvando, todavia, preferir a expresso
efetividade do direito, largamente empregada na terminologia do direito internacional pblico,
por isso prefervel para evitar ambiguidades semnticas. MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do
fato jurdico: plano da eficcia. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 2-3. Para mais detalhes, ver
CARVALHO, op. cit., p. 60.
56 Lambsdorff comenta que Os dados sobre corrupo so, portanto, em percepes e experincias
subjetivas e o trabalho emprico usando esses ndices assume que eles so correlatos com os nveis
reais de corrupo subjacentes. Livre traduo do autor. No original: The data on corruption are
thus based on subjective perceptions and expertise, and emprirical work using these indices assumes
that they are correlated with underlying real levels of corruption. LAMBSDORFF, Johann Graf. Causes
and consequences of corruption: What do we know from a cross-section of countries? In: ROSE-ACKERMAN, Susan. International Handbook on the Economics of Corruption. p. 3-51. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited, 2006. p. 3. Para outras discusses sobre o mesmo tema ver
KAUFMANN, Daniel; KRAAY, Aart; MASTRUZZI, Massimo. Measuring governance using cross-country
perceptions data. In: ROSE-ACKERMAN, Susan, 2006, op. cit., p. 52-104. e WOODRUF, Christopher.
Measuring institutions. In: ROSE-ACKERMAN, Susan, 2006, op. cit., p. 105-124.
57 Os ndices de corrupo medidos pela percepo do problema podem estar com os dias contados. Estudiosos e pesquisadores do tema, no Brasil e no exterior, debateram o assunto nesta
segunda-feira (16/03/2009), em Braslia, com vistas a formular metodologias mais efetivas e
adequadas para medir a corrupo. [...] que muitos governos, segundo ele, sentem-se temerosos
de engajar-se nesse combate, porque ao investigar mais e trazer tona os casos de corrupo que
antes permaneciam numa certa penumbra, isso chama ateno da sociedade para o problema e
cria, num primeiro instante, a noo de que a corrupo est aumentando naquele pas, naquele
momento. [...] Ento, a opo que se apresenta melhor para alguns no mexer no assunto, pois
o preo poltico do desgaste de imagem pode ser muito alto, analisou o ministro. Para ele, o problema pode ser ainda maior se, alm de ampliar a investigao dos casos de corrupo, amplia-se
tambm a transparncia sobre as contas pblicas [...] O professor norte-americano Nikos Passas
defendeu a medio da corrupo com base em informaes que levem em conta a realidade de
cada pas. Ele critica os dados utilizados atualmente, resultantes de questionrios elaborados fora
dos pases pesquisados e sem considerar seus problemas especficos. BRASIL. Controladoria-Geral
da Unio. Especialistas discutem novas formas de medir a corrupo. Braslia, 17mar. 2009.
248
No presente estudo, concentrar-se- esforos no tocante a normas

de carter sancionatrio. Para tal, quando se for tratar da apreciao da
eficcia social de normas, dever-se- ter em vista a definio precisa do
conceito. A eficcia social da norma pode ser assim entendida:
Qs
_________
QEO
Onde Qs a quantidade de casos sancionados e QEO a quantidade
de casos efetivamente ocorridos, que se enquadram na norma.
O fato de no ocorrer, em determinada sociedade, uma referida conduta, no indica que haja um maior grau de eficcia social da norma,
nos termos ora definidos. No a inexistncia da irregularidade que
indicar a eficcia social da norma, mas a capacidade de o Estado aplicar
a norma, caso ocorra a conduta prevista como irregular. Determinada
conduta, como o homicdio, pode no ocorrer em um grupo social, por
questes morais ou religiosas.
No caso de normas que impem sanes e buscam restringir comportamentos inadequados, h uma maior complexidade de mensurao,
em face da dificuldade de obteno de dados confiveis quanto ao
universo dos atos efetivamente ocorridos e em desconformidade com a
norma (QEO). Exemplificando, mesmo que haja uma maior quantidade de
condenaes por determinada conduta penal delituosa, como o trfico
de entorpecentes, no se pode afirmar que a eficcia social da norma
aumentou, pois pode haver aumentado, numa proporo ainda maior, a
quantidade de casos de trfico.58
Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Imprensa/ Noticias /2009/noticia03709.asp>. Acesso em:
11 abr. 2009. A questo pode ser abordada sob a tica do vis de disponibilidade, ou seja, quando
um agente estiver julgando a probabilidade de ocorrncia de um evento, provavelmente ir buscar
em sua memria informaes importantes relacionadas quele evento, o que faz com que fatos mais
recentes ou mais acentuados e marcantes tendam a distorcer suas estimativas. Para mais detalhes
sobre o tema, ver KAHNEMAN, Daniel; TVERSKY, Amos. Prospect Theory: An Analysis of Decision
under Risk. Econometrica, v. 47, n. 2, 1979.
58 Os momentos de guerras, fortes convulses sociais ou de crises econmicas so exemplos de
situaes onde aumentam a ocorrncia de diversos tipos de crimes, o que no indica, entretanto,
uma maior eficcia social da norma.
249
3.2 Eficcia comparada de normas

O modelo proposto no presente trabalho aplica-se a um conjunto
especfico de atos passveis de sano: os atos irregulares graves ligados
corrupo, praticados por servidores pblicos. Foram escolhidos os
servidores pblicos federais como amostra a ser analisada.
O modelo de eficcia proposto se prope a avaliar a eficcia do processo judicial tomando por base as penas administrativas. Nesse ponto,
vislumbra-se grande vantagem sobre outras experincias de eficcia
social, tendo em vista que estaro sendo comparados processos que se
submetem, em todos os casos, aos princpios do contraditrio e da ampla defesa, por fora do art. 5, inciso LV, da Constituio da Repblica.
Tomar-se-o as situaes de demisses por faltas graves ligadas
corrupo, conforme exposto no Item 2, como amostra de casos efetivamente ocorridos de corrupo, ou como anteriormente definido, como
QEO. Isso no indica que se supe perfeita a apurao administrativa
contra corrupo, no havendo outros casos impunes, mas somente que
aqueles casos efetivamente apurados e punidos na esfera administrativa
disciplinar possuem um elevado grau de certeza quanto ocorrncia de
corrupo.
Assim, pode-se afirmar que h um elevado grau de certeza quanto
responsabilidade do agente punido administrativamente. Essa situao
de difcil aferio em todos os tipos penais, em razo de no existirem
procedimentos concorrentes em outros crimes.59
Mesmo no caso de corrupo, a anlise de procedimentos preliminares, como o inqurito policial, no se mostra mais adequada, visto
que por sua prpria natureza, de uma investigao preliminar, no se
pode afirmar que a existncia do inqurito indique forte probabilidade
de ocorrncia de corrupo, representando, muitas vezes, a apurao de
uma denncia que poder resultar em arquivamento.
59 Caso se queira avaliar a eficcia social do crime que pune o aborto, por exemplo, haver maiores
dificuldades de dimensionar o universo das pessoas que praticaram o aborto ilegalmente mesmo que
fosse determinada a quantidade de curetagens em hospitais pblicos e privados, ter-se-ia dificuldade de determinar quantas delas decorreram de abortos espontneos (no passvel de sano penal)
e quantos foram decorrentes da ingesto deliberada de medicamentos abortivos pela gestante, ou
outros mtodos de expulso do feto.
250
Proceder-se- a duas comparaes. A primeira, referente aos casos

sancionados na instncia penal, QP, em relao aos sancionados na instncia administrativa, QA. Dessa forma, a eficcia comparada das normas
penais ser dada por:
QP
_________
QA
Alm disso, ser apurada a eficcia comparada das sanes civis,
QC, em relao s punies na instncia administrativa, QA. Em termos
civis, foi tomada a ao de improbidade administrativa como parmetro,
por ser o instrumento que alm de permitir o ressarcimento de eventual
dano, possui vrias outras consequncias para a vida do servidor, como
perda da funo pblica e dos direitos polticos. Por isso, o instrumento mais adequado e completo de combate corrupo, no mbito civil.
Destarte, a eficcia comparada de normas civis ser dada por:
QC
_________
QA
Um ponto que merecer ser analisado, no mbito da presente pesquisa, quanto ao conhecimento, pelo Ministrio Pblico,60 dos processos
e sanes administrativas, de forma a subsidiar a propositura de tais
aes. Em primeiro lugar, a Lei n 8.112, de 1990, em seus arts. 154,
pargrafo nico, e 171, determina a remessa de cpias ao Parquet,
sempre que se vislumbrarem indcios de ilcitos penais. O art. 15 da Lei
n 8.429, de 1992, prev determinao semelhante no caso de improbidade administrativa, sendo que ainda no curso do processo administrati60 Ressalte-se que, apesar de ser o Ministrio Pblico o titular natural tanto das aes de improbidade administrativa como das penais, em funo do art. 129, I e III, da Constituio da Repblica,
estas tambm podem ser propostas pela Advocacia-Geral da Unio, no caso das de improbidade, em
razo da sua competncia de defender judicialmente a Unio, como por particulares, no caso penal,
constatada a omisso do Ministrio Pblico, nos termos do art. 29 do Cdigo de Processo Penal.
251
vo. Ademais, as sanes expulsivas demisso, destituio de cargo em

comisso ou funo comissionada e cassao de aposentadoria so todas dotadas de publicidade ampla, vez que obrigatoriamente publicadas
no Dirio Oficial da Unio.61 Destarte, no h condio de alegativa de
desconhecimento dos atos pelos rgos que tenham a iniciativa de tais
aes. Vale ressaltar, ainda, serem frequentes casos em que o Ministrio
Pblico acompanha os ilcitos desde o incio, em parceria com as corregedorias dos rgos, ingressando com as aes penais e de improbidade
ainda no curso do processo administrativo disciplinar.
3.3 Seleo da amostra

A amostra escolhida centrou-se nos servidores pblicos civis de
sete ministrios do Poder Executivo Federal, no perodo 1993-2005. A
justificativa para tal escolha deve ser analisada, conforme se proceder
a seguir, tanto do ponto de vista dos servidores envolvidos como do
perodo abrangido.
3.3.1 Os servidores pblicos federais da rea econmica

A presente pesquisa centrou seu foco em um conjunto bem definido
de estudo, a dos servidores pblicos civis federais que atuam nos rgos
e entidades dos seguintes ministrios:
I.
Fazenda;
II. Planejamento, Oramento e Gesto;62

III. Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
IV. Turismo;
V.
Relaes Exteriores;
61 Nos termos do art. 5, caput e pargrafo nico, VII, da Portaria n 310, de 16 de dezembro de
2002, da Casa Civil Secretaria Executiva Imprensa Nacional.
62 Foram analisados casos de servidores dos ex-territrios, que aparecem em uma coluna prpria
nas tabelas que tratam da apurao do levantamento das aes penais, civis e de reintegrao. A
gesto dessa categoria de servidores incumbncia do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, no que diz respeito aplicao de penalidades, apesar de estarem os mesmos cedidos aos
estados que sucederam aos extintos territrios, visto que ainda se tratam de servidores federais. Tal
destaque ocorreu para que se demonstrasse um nmero mais fidedigno dos demitidos do Ministrio
do Planejamento.
252
VI. Agricultura, Pecuria e Abastecimento; e

VII. Desenvolvimento Agrrio.
Selecionados tais rgos, foram analisados todos os casos de penalidades expulsivas referentes no somente aos quadros dos prprios
ministrios administrao direta , mas tambm aquelas relativas aos
servidores estatutrios das autarquias e fundaes a eles vinculadas.63
A escolha decorreu das caractersticas da amostra a seguir descritas:
a) abrangncia nacional;
b) estrutura organizacional de combate corrupo;
c) papel de destaque nas polticas pblicas;
d) caracterstica diversificada do quadro de servidores efetivos;
e) culturas organizacionais diversificadas, inclusive quanto ao profissionalismo da gesto;
f) atividades potencialmente mais expostas corrupo, envolvendo
poder de polcia e capacidade de aquisio de bens e servios; e
g) papel no controle e liberao de verbas pblicas.
Ademais, houve a necessidade de limitao da quantidade de casos
a serem estudados, tendo se optado por abranger uma gama menor de
servidores em um perodo mais longo.
Em relao ao item a, a abrangncia nacional confere carter mais
amplo ao estudo, incluindo servidores de todas as regies do pas.64
Alm disso, conforme mencionado no item b, o Poder Executivo
Federal congrega uma estrutura profissionalizada na rea de combate
corrupo, possuindo corregedorias seccionais em diversos rgos estratgicos, como a Polcia Federal, a Receita Federal, o INSS e as Agncias
Reguladoras; corregedorias setoriais, que atuam no mbito ministerial;
63 As penalidades expulsivas referentes aos servidores das autarquias e fundaes so aplicadas
pelos respectivos ministros supervisores, por fora da delegao presidencial contida no art. 1 do
Decreto n 3.035, de 1999.
64 Estudos com base em dados dos estados so perfeitamente possveis, mas no trariam a riqueza
de diversas realidades socioculturais e graus de amadurecimento da estrutura estatal, que podem
possuir variaes significativas. Nesse sentido, poder-se-ia supor que algumas regies so menos
tolerantes com a corrupo ou possuem um aparelho estatal mais organizado.
253
alm de um rgo central, a Corregedoria-Geral da Unio, com funo de

coordenar e supervisionar as aes das diversas corregedorias.
O papel de destaque nas polticas pblicas, tratado no item c,
verificado pela atuao dos ministrios analisados nas polticas externa, monetria, fiscal, oramentria, de produo e de desenvolvimento
econmico do pas.
O item d menciona a caracterstica diversificada do quadro de
servidores efetivos. Os ministrios analisados possuem corpos funcionais com uma variedade desejada para uma amostra relevante, conforme
Tabela 3.1.
254
255
222.157
Total
258.446
40,9
47,6
%
22,8
13,3
51,1
15,3
44,2
38,7
33,0
60,8
57,2
14,5
45,5
33,7
18,9
25,3
57,3
66,5
81,7
34,9
39,0
56,0
73,7
34,3
60,1
47,0
59,4
26,0
Intermedirio
Quantidade
1.708
1.194
6.146
73
3.007
771
977
16.455
3.792
100
1.267
65.179
44
8.322
9.454
1.848
23.239
2.995
1.249
9.946
29.303
1.195
63.488
3.300
3.282
112
%
27,4
71,6
33,8
42,1
50,3
39,1
47,9
19,4
35,7
15,7
46,9
56,8
5,2
71,8
31,5
20,3
12,5
41,0
44,5
19,1
24,2
63,6
25,6
49,4
26,6
16,5
Auxiliar
25.257
Quantidade
29
31
1.293
39
1
69
3.037
4
25
11.486
1
458
1.855
1
375
149
22
42
77
4
6.190
33
35
1
65 BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Boletim Estatstico de Pessoal, op. cit.
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.65
Presidncia da Repblica
Advocacia Geral da Unio
Agric., Pec. e Abastecimento
Cidades
Cincia e Tecnologia
Comunicaes
Cultura
Defesa
Desenvolvimento Agrrio
Des. Social e Combate Fome
Des., Ind. e Com. Exterior
Educao
Esporte
Fazenda
Governos dos Ex-Territrios
Integrao Nacional
Justia
Meio Ambiente
Minas e Energia
Planej., Or. e Gesto
Previdncia e Ass. Social
Relaes Exteriores
Sade
Trabalho e Emprego
Transportes
Turismo
Superior
Quantidade
2.050
6.419
4.070
201
3.415
778
1.418
5.245
2.370
108
1.305
109.717
12
23.564
5.197
563
3.563
3.515
1.427
3.385
9.609
2.215
27.002
3.471
1.467
71
rgos da administrao
4,6
%
0,4
0,3
10,7
0,6
0,1
2,3
11,2
0,1
0,9
5,9
0,4
1,4
11,2
0,0
1,3
1,7
0,7
0,2
0,2
0,1
5,9
0,5
0,6
0,2
37.436
Quantidade
3.697
1.318
522
204
335
442
498
2.320
464
480
188
6.863
176
496
3
366
1.254
1.924
506
4.395
786
69
8.928
216
739
247
6,9
%
49,4
14,7
4,3
42,7
4,9
22,2
16,8
8,6
7,0
69,8
6,8
3,6
75,5
1,5
0,0
13,2
4,4
22,4
15,8
24,7
2,0
2,0
8,5
3,1
13,4
57,3
Sem informao
Tabela 3.1: Servidores civis do Poder Executivo Federal, por nvel de escolaridade
Total
543.296
Quantidade
7.484
8.962
12.031
478
6.796
1.992
2.962
27.057
6.630
688
2.785
193.245
233
32.840
16.509
2.778
28.431
8.583
3.204
17.768
39.775
3.483
105.608
7.020
5.523
431
Alguns ministrios esto entre aqueles com maior percentual de

servidores de nvel superior, tais como a Fazenda (71,8%) e Relaes
Exteriores (63,6%), indicando um maior amadurecimento do aspecto
tcnico, enquanto em outros o percentual est entre os mais baixos
Turismo (16,5%). A quantidade de servidores tambm relevante,
visto que a amostra escolhida representa 16,6% do total de servidores.
Esse percentual, que pode parecer pequeno, na verdade possui muita
relevncia quando se verifica que os ministrios da Sade e Educao
representam 61,5% do total de servidores. Destarte, se retirarmos esses
dois ltimos da amostra (Sade e Educao), teremos que as reas selecionadas abrangem 43,3% da quantidade restante de servidores do Poder
Executivo Federal.
Ademais, alguns dos ministrios escolhidos possuem carreiras tpicas de Estado, dentro do padro de remunerao mais elevado do Poder
Executivo, conforme a Tabela 3.2:
Tabela 3.2: Carreiras tpicas de Estado dos rgos selecionados
Ministrio da Fazenda
Ministrio das Relaes Exteriores
- Diplomacia
Ministrio do Planejamento
- Especialistas em Polticas Pblicas e

Gesto Governamental
- Analista de Planejamento e Oramento
Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior
Auditoria da Receita Federal

Procuradoria da Fazenda Nacional
Tesouro Nacional
Banco Central
- Analistas de Comrcio Exterior
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Outros ministrios, dentre os escolhidos, possuem carreiras prprias

para as reas-fim, como o Ministrio da Agricultura e o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, em patamares salariais um pouco menores.
Alm disso, todos esses Ministrios contam com carreiras de apoio
administrativo.
256
A Tabela 3.3 mostra as diferentes escalas remuneratrias, confirmando a diversidade das carreiras66 contida na amostra:
Tabela 3.3: Estrutura remuneratria de carreiras
dos quadros dos ministrios
Salrio
inicial
Salrio
final
Procurador da Fazenda Nacional
14.549,53
18.260,00
Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil
13.067,00
18.260,00
Diplomata, Analista do Banco Central, Analista de

Planejamento e Oramento, Analista de Finanas e
Controle, Especialistas em Polticas Pblicas
12.413,65
17.347,00
Fiscal Federal Agropecurio
9.552,00
13.400,00
Engenheiro Agrnomo do Incra
4.349,37
6.580,51
Cargos administrativos nvel superior Min. Fazenda
3.534,22
5.650,00
Analista Administrativo do Incra (nvel superior)
3.348,41
5.067,08
Cargos administrativos nvel superior Geral
2.870,19
3.405,04
Cargos administrativos nvel intermedirio Min. Fazenda
2.590,42
3.147,11
Cargos administrativos nvel intermedirio Geral
2.148,47
2.448,44
Cargos administrativos nvel auxiliar Min. Fazenda
2.124,46
2.160,78
Cargo
67
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Ademais, importante destacar, conforme o item e, que os ministrios escolhidos apresentam culturas organizacionais diversificadas,
alguns com um corpo burocrtico mais estvel, composto por ocupantes
de cargos efetivos, que tradicionalmente preenchem as funes de direo, bem como outros onde a participao de pessoas externas Administrao ocupando cargos em comisso mais relevante, de acordo com
o que se verifica na Tabela 3.4. Algumas dessas carreiras possuem maior
tradio no Estado Brasileiro, mormente as de Diplomacia, Auditoria da
66 BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Tabela de Remunerao dos Servidores Pblicos Federais, op. cit.
67 BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Tabela de Remunerao dos Servidores Pblicos Federais, op. cit.
257
Receita Federal e Procuradoria da Fazenda Nacional. Nesses casos, so,

em sua esmagadora maioria, os prprios membros das carreiras que ocupam os cargos de chefia ou assessoramento.68
Tabela 3.4: Ocupao de chefias servidores dos prprios
rgos, servidores externos e particulares sem vnculo
de cargo efetivo com a Administrao
Cargos em
comisso
Ocupados por
servidores de
carreira do
prprio rgo
Ocupados por
servidores
efetivos de
outros rgos
Ocupados por
servidores
sem vnculo
efetivo com a
Administrao
Qtde.
Qtde.
Qtde.
Superintendentes
Regionais da
Receita Federal
10
10
100,00%
0%
0%
Delegados da
Receita Federal69
120
120
100,00%
0%
0%
Superintendentes
Federais de
Agricultura
27
14
51,85%
22,22%
Gerentes do
Patrimnio da
Unio
29
27,58%
17,24%
16
55,17%
Superintendentes
do Incra
30
30%
13,33%
17
56,67%
Delegados do
Ministrio do Des.
Agrrio
26
0%
26,93%
19
25,92%
73,07%
Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil MF, Ministrio da Agricultura, Secretaria do Patrimnio da Unio MPOG, Incra, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e SRH MPOG.70
68 Em alguns casos, determinados cargos em comisso so restritos, por lei, a categorias de servidores indicando, inclusive, o nvel em que o servidor deva se encontrar para ocup-los. Exemplo desta
situao o previsto para os chefes de misso diplomtica (embaixadores), reservados s ltimas
classes da carreira de diplomata Ministros de Segunda e Primeira Classe, de acordo com o art. 41
da Lei no 11.440, de 2006.
69 Inclui uma delegacia de assuntos internacionais, 2 delegacias de administrao tributria, 2
de fiscalizao, 2 de instituies financeiras, 95 delegacias da Receita Federal e 18 delegacias de
julgamento.
70 Dados levantados a partir do rol de autoridades dos rgos e sistemas de pessoal do Poder Executivo. Referncia: junho de 2009.
258
Alm disso, cumpre destacar, conforme o item f, que relevante,

para a maior parte dos estudos sobre corrupo, o tipo de atividade que
o servidor desempenha e sua relao com o particular. Assim, no somente basta realizar um levantamento de servidores com idntico nvel
acadmico e salarial, mas verificar a atividade realizada e sua possibilidade de gerar rendas indevidas. Dois fatores so mais importantes na
possibilidade de gerar rendimentos indevidos:
a capacidade de compra ou negcios de que dispe o servidor
mais concentrada em algumas reas, responsveis por aquisies
e pagamentos;
a possibilidade de impor restries aos particulares, tpica de carreiras ligadas a atividades que envolvem poder de polcia.71 Nesse
sentido, que vrios estudos sobre experincias de combate
corrupo envolvem agentes policiais ou do fisco,72 por serem
carreiras clssicas onde se exerce o poder de restringir a atividade
dos particulares.
Em razo disto que se nota que dois cargos, com remunerao
e nvel de escolaridade prximos, possam ter nveis de corrupo distintos. Nesse caminho, a anlise tambm se mostra adequada, visto
conter vrias carreiras com poder de impor restries aos particulares,
tais como os fiscais da rea tributria (Secretaria da Receita Federal do
Brasil), do sistema financeiro, valores e seguros (Banco Central, CVM,
Susep) e do controle fitossanitrio (do Ministrio da Agricultura).
Outrossim, em conformidade com o item g, necessrio ressaltar
que alguns desses ministrios possuem destacado papel no controle e
71 O conceito de poder de polcia aqui tratado no se limita s atividades de polcia judiciria e

de preveno, usualmente conduzidas nos estados, respectivamente pelas polcias civil e militar,
mas com o conceito contido no art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), mais amplo, que trata
de restries aos direitos dos particulares, definido como atividade da administrao pblica que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de
fato, em razo de interesse pblico. Nesse sentido, exercem poder de polcia, por exemplo, os fiscais
tributrios, fiscais do trabalho, servidores de agncias reguladoras, fiscais de postura e vigilncia
sanitria etc.
72 Ver os casos de corrupo na Receita Federal das Filipinas em KLITGAARD, Robert. A corrupo
sob controle. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1994, Captulo 2, p. 29-37, bem como o dos policiais
de Hong Kong em ROEMER, op. cit., captulo IV.c, p. 271-298.
259
liberao de verbas oramentrias e financeiras, notadamente os ministrios do Planejamento e da Fazenda.73

Por fim, para se entender a necessidade de limitao da quantidade
de casos a serem estudados, vale a pena explicar brevemente a metodologia da pesquisa.
Os servidores expulsos foram selecionados a partir da publicao
de suas sanes no Dirio Oficial da Unio. Em seguida, para cada um
desses servidores, eram feitas pesquisas individuais nos stios do Poder
Judicirio, a fim de serem verificadas eventuais condenaes penais e
civis. A opo de se trabalhar com todos os servidores pblicos federais
provavelmente geraria a necessidade de prazo e quantidade de pessoas
envolvidas que superariam as possibilidades do presente projeto.
Como exemplo disso, pode-se destacar que levantamento dos ltimos oito anos, disponvel no mbito da CGU, indica que a mdia anual
do total de demisses de 330,62 servidores estatutrios, conforme
Tabela 3.5.
Dessa forma, caso se desejasse retroagir at 1993, poder-se-ia projetar uma quantidade superior a cinco mil servidores expulsos dos quadros
da Administrao, nmero elevado para ser pesquisado na estrutura
deste trabalho. Houve, dessa forma, a necessidade de delimitao da
amostra.
Optou-se por trabalhar com uma amostra centrada em alguns rgos
representativos, envolvendo, todavia, um espao temporal mais alargado, ao invs da totalidade dos servidores demitidos em um perodo mais
curto. As vantagens desse perodo mais longo so detalhadas no tpico
seguinte.
Todas as razes expostas tornaram a amostra qualitativamente relevante para o estudo ora proposto.
73 Lei n 10.683, de 2003, art. 27, incisos XII e XVII.
260
Tabela 3.5: Total de penalidades expulsivas aplicadas

a servidores civis do Poder Executivo Federal julho de 2001
a junho de 2009
Perodo (mm/aaaa)
01 Demisso
02 Cassao de
Aposentadoria
03 Destituio
de Cargo em
Comisso
Total
07/2001-06/2002
253
12
273
07/2002-06/2003
288
14
310
07/2003-06/2004
246
11
15
272
07/2004-06/2005
281
17
24
322
07/2005-06/2006
210
19
18
247
07/2006-06/2007
409
35
28
472
07/2007-06/2008
268
17
39
324
07/2008-06/2009
356
29
40
425
2.311
87,37
144
5,44
190
7,18
2.645
100
TOTAL
% DO TOTAL
Fonte: Dirio Oficial da Unio.
3.3.2 O perodo abrangido: 1993-2005

Definidos os rgos cujos servidores seriam estudados, restava avanar etapa seguinte, de delimitao temporal da amostra de 1993 a
2005 a qual se baseou nas seguintes razes:
a) evitar a associao com o mandato de determinado governo e identificar os efeitos do aperfeioamento de estruturas
organizacionais;
b) entrada em vigor da lei administrativa atual, que rege as punies disciplinares, e
c) prazo para concluso dos processos judiciais ligados ao combate
corrupo.
A primeira razo para a escolha de um lapso temporal maior decorre da possibilidade de ocorrerem distores em perodos muito curtos, mormente em pesquisas no campo das cincias sociais. No caso do
presente trabalho, isso se manifesta, sobretudo, pela possibilidade de
261
associao com determinada gesto do mandatrio do Poder Executivo,

mais ou menos compromissado com a apurao de ilcitos, e a equipe
por ele designada para tal funo, que pode ser mais ou menos eficiente, conforme mencionado no item a. H de se destacar tambm dois
fatos que podem influenciar a quantidade de apuraes disciplinares: a
criao de um rgo central para combate corrupo no Governo Federal74 a Controladoria-Geral da Unio (CGU) , ocorrida em 2001, e a
estruturao de um sistema de correio, sob a superviso desse rgo,
em 2005.75 Tais medidas no criaram o combate corrupo no mbito federal, que j era feito pelos diversos rgos e entidades de forma
pulverizada, mas centralizaram e organizaram melhor as atividades de
apurao e sano disciplinar de servidores. Assim, buscou-se retroagir
no levantamento de dados de forma a abranger perodos anteriores
existncia da CGU.76
Uma segunda justificativa para a escolha do perodo a entrada
em vigor, em dezembro de 1990, da Lei n 8.112, atual norma legal que
rege as sanes administrativas, tratada no item b. Cumpre destacar
que o processo administrativo disciplinar tem prazo de durao previsto
em 120 dias, pelo art. 152 do mencionado diploma legal, j considerado
o tempo de prorrogao.77 Todavia, tanto a jurisprudncia78 como a doutrina79 indicam a inexistncia de nulidade em caso de extrapolao de
74 A Controladoria-Geral da Unio (CGU) foi criada no dia 2 de abril de 2001, pela Medida Provisria
n 2.143-31. Inicialmente denominada Corregedoria-Geral da Unio (CGU/PR), o rgo vinculado
diretamente Presidncia da Repblica, com o propsito de combater, no mbito do Poder Executivo Federal, a fraude e a corrupo e promover a defesa do patrimnio pblico.
75 Criao do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal pelo Decreto n 5.480, de 2005.
76 Estudo de Rocha demonstrou o aumento mdio de 25% do nmero de servidores pblicos federais do Poder Executivo expulsos, aps a criao do sistema de correio. Ver ROCHA, Marcelo Nunes
Neves da. Anlise das penalidades graves aplicadas a servidores federais no Brasil: principais causas,
modalidades punitivas, avaliao quantitativa e qualitativa. Anais do XIV Congreso Internacional
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Salvador, 27 a 30 de
outubro de 2009. Salvador: CLAD, 2009.
77 Levantamentos da CGU j calcularam, para perodos recentes, um prazo mdio de doze meses,
havendo, no entanto, processos que chegam a durar dois ou trs anos.
78 STJ, Mandado de Segurana n 7.962: Ementa: Esta Colenda Corte j firmou entendimento no
sentido de que a extrapolao do prazo para a concluso do processo administrativo disciplinar no
consubstancia nulidade susceptvel de invalidar o procedimento. Idem: STF, Mandados de Segurana n 7.015, 21.494 e 22.656; e STJ, Mandados de Segurana n 7.066, 7.435 e 8.877; e Recursos
em Mandado de Segurana n 6.757 e n 10.464.
79 Esgotado o prazo e sua prorrogao, sem a concluso dos trabalhos, [...] no restar administrao outra alternativa seno designar, de imediato, outra comisso, podendo renovar as indicaes dos membros da comisso dissolvida, se acolhidas as justificativas apresentadas e continuarem
os citados integrantes merecedores de confiana. [...] Quanto ao excesso [...] no cumprimento do
262
referido prazo. Dessa forma, a fim de se evitar a incluso de dados com

fundamento na legislao anterior, Lei n 1.711, de 1952, escolheu-se
trabalhar com sanes aplicadas a partir de 1993, visto que estas j seriam decorrentes da nova legislao.
Por ltimo, outro motivo para escolha do perodo mencionado o
prazo para concluso dos processos judiciais referentes ao combate
corrupo, indicado no item c. O decurso temporal mais abrangente
favorece uma anlise mais amadurecida das decises judiciais, que normalmente necessitam de um tempo superior s decises administrativas
para sua consumao. Isso ocorre seja porque algumas reas, como a penal, cercam-se de garantias e procedimentos maiores, seja pela prpria
estrutura de recursos processuais do processo judicial. Assim, o fato de
se retroagir a perodos mais antigos favorece a incorporao de decises
judiciais mais consolidadas, isto , sobre as quais caibam menos recursos ou cujos recursos possuam uma possibilidade menor de reverso da
deciso. Quanto ao prazo final, decidiu-se delimit-lo em 2005, por se
entender razovel a expectativa de julgamento de um processo, no mbito judicial, em torno de trs anos. Isso indica que somente os casos de
servidores expulsos dos quadros da Administrao at 2005 sero analisados. Tal prazo foi reforado por meta do Conselho Nacional de Justia,
que objetiva o julgamento de todos os processos distribudos at 2005.80
Dessa forma, foi estabelecido o perodo de 1993 a 2005 como escopo
temporal do presente trabalho.
prazo para encerramento dos trabalhos, convm lembrar que esta circunstncia no constitui causa
prejudicial apurao correta dos fatos e no nulifica o processo. [...] Presentes, portanto, motivos
prevalentes de ordem pblica (apurao da verdade real), no h que se falar em desrespeito s
normas legais. GUIMARES, Francisco Xavier da Silva. Regime Disciplinar do Servidor Pblico
Civil da Unio. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 140.
No tendo sido cumprido o prazo, nem mesmo com a prorrogao, a autoridade instauradora tem
o dever de destituir a Comisso, nomeando-se outra para prosseguir os trabalhos. [...] A prtica
permite (e a Lei no impede) que os membros da Comisso dissolvida possam vir integrar a nova
Comisso, se a autoridade instauradora assim entender, levando em conta que o prazo foi ultrapassado, no por negligncia ou falta de capacidade, seno por dificuldades naturais na apurao da
verdade processual. REIS, Antnio Carlos Palhares Moreira. Processo Disciplinar. 2. ed. Braslia:
Consulex, 1999, p. 120 e 121.
80 Meta 2. Identificar os processos judiciais mais antigos e adotar medidas concretas para o
julgamento de todos os distribudos at 31/12/2005 (em 1, 2 grau ou tribunais superiores).
Disponvel em: <www.cnj.jus.br>. Acesso em: 26 out. 2009. Ressalve-se que tal meta no se refere
ao trnsito em julgado de decises.
263
3.4 Coleta dos dados

O presente trabalho levantou, primeiramente, o nmero de servidores pblicos civis do Poder Executivo Federal apenados com sanes
expulsivas demisso, cassao de aposentadoria e destituio de cargo
em comisso dos ministrios selecionados. Os dados foram obtidos a
partir das publicaes destas sanes no Dirio Oficial da Unio, visto
ser este tipo de ato de publicao obrigatria no referido peridico,
conforme j exposto.
Com tais dados, procedeu-se classificao das espcies de penalidades expulsivas, de acordo com seu fundamento legal, a fim de se
excluir aquelas que no estivessem correlacionadas a atos de corrupo,
conforme j explicado.
A partir de ento, promoveu-se busca em stios do Poder Judicirio
na internet de cada um desses punidos, de forma a verificar a existncia de trs elementos principais: a) condenao penal e em que fase se
encontrava o processo; b) condenao por improbidade administrativa e
em que fase se encontrava o processo; e c) deciso judicial que determinasse a reintegrao do servidor aos quadros da Administrao.
Foram pesquisados os stios da Justia Federal, de 1 instncia, do
local de origem do servidor, a fim de se verificar a existncia de aes
penais e de improbidade. Existentes tais aes, foram pesquisadas as
pginas dos respectivos Tribunais Federais, do STJ e STF.
Para fins de anlise das aes de reintegrao, foi tambm pesquisado o stio da Justia Federal de Braslia, visto alguns servidores entrarem
com ao de reintegrao diretamente na capital federal. Alm disso, a
pesquisa abrangeu tambm o STJ, visto serem frequentes as aes de
reintegrao diretamente neste tribunal, quando utilizada a via do mandado de segurana, em razo das autoridades coatoras serem Ministros
de Estado.
3.5 Resultados dos dados avaliados

Conforme Tabela 3.6, apurou-se, inicialmente, que a expulso de
servidores abrangeu 687 agentes pblicos no perodo de 1993 a 2005.
264
Destes, 246 servidores (35,8%) foram retirados dos quadros da Administrao por razes no correlatas corrupo, enquanto que 441 (64,2%)
foram expulsos por razes ligadas corrupo.
Tabela 3.6: Servidores federais expulsos (1993-2005)
causas relacionadas ou no corrupo
1993 2005
MAPA MDA MDIC MTUR
MF
MPOG MRE
Ex-TerriTotal
trios
Servidores
expulsos causas
relacionadas
corrupo
45
57
19
255
44
14
441
Servidores
expulsos outros
motivos
41
12
78
30
15
65
246
Servidores
expulsos totais
86
69
23
333
74
29
71
687
Grfico 3.1: Servidores expulsos causas relacionadas

ou no com a corrupo
Esses nmeros so compatveis com outro estudo81 que analisou

causas, ligadas ou no corrupo, para expulso do servio pblico
federal em outro perodo (julho de 2001 a junho de 2009), envolvendo
todos os servidores federais, de acordo com a Tabela 3.7. Ambos os estudos indicam que aproximadamente 2/3 das expulses de servidores
81 ROCHA, op. cit.
265
pblicos civis da Unio so ligadas corrupo. As causas mais relevantes dos servidores expulsos no relacionadas corrupo dizem respeito
falta de comparecimento ao trabalho, seja por abandono de cargo
ausncia por mais de 30 dias consecutivos seja por inassiduidade
habitual 60 faltas ou mais interpoladas em um perodo de 12 meses.
Tabela 3.7: Fundamento legal e causas das sanes
administrativas expulsivas (julho de 2001 a junho de 2009)*
Fundamento
Ligao
legal (art.
com
da Lei n
corrupo
8.112/90)
117 IX
132 IV
132 X
117 XII
132 XI
117 XI
FORTE
FORTE
FORTE
FORTE
FORTE
FORTE
Motivo
Valimento de cargo
Improbidade administrativa
Leso aos cofres pblicos
Recebimento de propina ou presente
Corrupo
Atuao como procurador
Percentual Percentual
anterior ao posterior ao
Sistema de Sistema de
Correio1 Correio2
30,5
25,5
9,8
3,2
0,2
0,8
37,0
18,8
3,9
7,1
2,8
2,1
70,0
71,7
Abandono de cargo
Inassiduidade habitual
Desdia
Gerncia de sociedades privadas
11,3
3,2
8,7
1,3
9,8
2,1
6,1
1,5
Total das penalidades com FRACA ligao com a corrupo

Outros
24,5
5,5
19,5
8,8
Total das penalidades com FORTE ligao com a corrupo

132 II
132 III
117 XV
117 X
FRACA
FRACA
FRACA
FRACA
Fonte: ROCHA, op. cit.82

Nota: * mdias antes e depois da criao do Sistema de Correio totalidade dos servidores pblicos
federais.
A presena marcante, com mais de 50% dos expulsos por corrupo, no mbito do Ministrio da Fazenda na Tabela 3.8 est, em grande
parte, associada presena da Secretaria da Receita Federal do Brasil
neste rgo. Conforme j expusemos, atividades de fiscalizao, incluindo administrao tributria e controle aduaneiro, esto mais sujeitas
questo da corrupo.
82 Notas: 1 abrange o perodo de julho de 2001 a junho de 2005. 2 abrange o perodo de julho
de 2005 a junho de 2009.
266
267
Total anual
0
0
3
0
3
0
0
2
MAPA
MDA
MDIC
MTUR
MF
MPOG
MRE
Ex-territrios
1993
18
2
1
0
0
7
3
1
4
1994
0
0
1
0
3
0
2
0
1995
22
0
1
0
0
17
1
3
0
1996
44
8
7
0
0
23
4
2
0
1997
13
6
0
0
0
7
0
0
0
1998
40
0
14
1
0
16
8
1
0
1999
66
0
5
2
0
40
17
2
0
2000
20
4
1
2
1
12
0
0
0
2001
75
2
15
1
0
54
2
1
0
2002
27
6
4
3
0
11
3
0
0
2003
46
8
6
1
0
27
2
2
0
2004
56
9
3
5
0
35
4
0
0
2005
441
45
57
19
1
255
44
14
6
Total por rgo
Tabela 3.8: Expulses do servio pblico federal ligadas corrupo, por ano e ministrio (1993-2005)
Analisadas as expulses a cada ano, nota-se uma elevao considervel da mdia na segunda metade da amostra. Caso sejam considerados
os perodos 1993-1998 e 1999-2005, verifica-se que a mdia anual das
expulses aumentou significativamente de 18,5 para 47,1 servidores.
Entre as causas que podem ser apontadas para essa situao pode-se
destacar a criao da Corregedoria da Secretaria da Receita Federal,83 em
1997, e da prpria CGU, em 2001.
Grfico 3.2: Expulses de servidores ligadas corrupo,
por ano e ministrio
3.5.1 Eficcia das sanes penais

A Tabela 3.9 detalha as aes penais ajuizadas contra os servidores
federais que foram demitidos por atos de corrupo. A primeira linha
traz apenas os servidores expulsos por ministrio, conforme j mencionado. As duas linhas seguintes mostram as aes penais ajuizadas e
os servidores que respondem por aes penais. A diferena decorre da
possibilidade de que o servidor responda por mais de uma ao penal.
A primeira observao a ser realizada que o nmero de servidores que
respondem na instncia penal corresponde a somente um tero dos
83 Decreto n 2.331, de 1 de outubro de 1997.
268
servidores expulsos (34,01%). Como j foram selecionados somente os

servidores expulsos por causas ligadas corrupo, pode-se afirmar que
existe contedo ftico em quase todos os casos a ensejar conduta passvel de punio na esfera penal.84 As aes penais procedentes so aquelas que possuem deciso de mrito desfavorvel ao servidor, pelo menos
em primeira instncia, enquanto que as aes penais improcedentes
representam aquelas nas quais o servidor no sofreu nenhuma condenao na esfera penal. A efetividade da sano penal, com o trnsito em
julgado da sentena, ocorreu para somente 14 servidores. Retomando
o conceito de eficcia comparada de sanes penais, temos a frmula:
QP
_________
QA
A eficcia das sanes penais nesse caso representar o coeficiente
entre os casos sancionados na instncia penal, com trnsito em julgado,
QP quatorze com o total de sancionados na instncia administrativa,
QA quatrocentos e quarenta e um.
Dessa forma, a eficcia comparada das normas penais na presente
amostra de 3,17%. Destaque-se que isso ainda no representa efetiva priso, pois, dependendo da pena aplicada no processo penal, no
haver encarceramento.85 Entretanto, no se est tomando o efetivo
encarceramento86 como medida do cumprimento da sano penal, mas
o trnsito em julgado da referida ao, at porque se pode discutir se o
encarceramento ou no a melhor penalidade para cada caso.
84 Merece destaque o fato de que existem algumas causas de demisso do servio pblico que mesmo no estando ligadas corrupo possuem tipos penais correspondentes. o caso da hiptese
de demisso por abandono de cargo, prevista no art. 132, II, da Lei n 8.112, de 1990, que possui
contedo ftico similar ao crime de abandono de funo, do art. 323, do Cdigo Penal (o tipo penal
at mais rgido do que o administrativo, visto que este estipula a necessidade de falta por mais
de 30 dias consecutivos, enquanto que aquele no exige prazo mnimo, mas apenas a conduta de
abandonar cargo pblico, fora dos casos permitidos em lei).
85 Ver Lei n 7.210, de 1984, que trata da execuo penal, e Lei n 9.099, de 1995, que trata dos
juizados especiais federais.
86 O nmero de encarcerados por crimes praticados contra a Administrao Pblica representa
a parcela de 0,68% do total de presos no sistema penitencirio nacional. BRASIL. Ministrio da
Justia. Departamento Penitencirio Nacional. Relatrio Estatstico-Analtico do Sistema Prisional. Referncia: Junho-2008. Braslia: 2008. Disponvel em <http://www.mj.gov.br>. Acesso
em: 13.04.2009.
269
270
2
3
26
28
57
MDA
19
MDIC
MTUR
17
39
97
165
255
MF
44
MPOG
14
MRE
Ex-Territrios
Fonte: Dirio Oficial da Unio e Poder Judicirio Federal.
Eficcia das sanes penais com trnsito em julgado
1993 2005
4,44%
MAPA
3,51%
MDA
0,00%
MDIC
0,00%
MTUR
3,14%
MF
MRE
0,00% 14,29%
MPOG
0,00%
Ex-Terri-trios
3,17%
Total
24
11
14
45
150
224
441
Total
Tabela 3.10: Eficcia das sanes penais, com trnsito em julgado, por ministrio e total (1993-2005)
A Tabela 3.10 detalha a eficcia das sanes penais por ministrio.
Aes penais improcedentes com trnsito em julgado
Aes penais procedentes
Aes penais improcedentes
12
Servidores que respondem ao penal

2
13
Aes penais ajuizadas
Aes penais procedentes com trnsito em julgado
45
MAPA
Servidores expulsos
1993 2005
Tabela 3.9 Penalidades expulsivas e aes penais (1993-2005)
271
11
10
0
0
0
0
Servidores que respondem ao de improbidade
Aes de improbidade procedentes
Aes de improbidade procedentes com trnsito em julgado
Aes de improbidade improcedentes
Aes de improbidade improcedentes com trnsito em julgado
45
Aes de improbidade ajuizadas
MAPA
Servidores expulsos
1993 2005
19
22
57
MDA
19
MDIC
MTUR
64
72
255
MF
10
44
MPOG
14
MRE
Ex-Territrios
Tabela 3.11: Penalidades expulsivas e aes civis por improbidade administrativa (1993-2005)
13
107
122
441
Total
A Tabela 3.11 traz a anlise das aes de improbidade administrativa ajuizadas contra servidores expulsos do Poder
Executivo Federal por razes ligadas corrupo.
3.5.2 Eficcia das sanes civis
O primeiro comentrio pertinente a esse tpico diz respeito a uma

questo conceitual. Apesar da nomenclatura, a ao de improbidade
administrativa no tem carter administrativo, e sim civil, desenvolvendo-se no mbito do Poder Judicirio. Mesmo existindo outras aes que
podem ser ajuizadas no mbito civil referentes corrupo, como uma
ao civil comum para ressarcimento ao errio, a ao de improbidade
administrativa tem carter mais amplo, pelos efeitos que podem ser
produzidos, conforme j exposto. Por essa razo, optou-se por tom-la
como base de comparao.
Cumpre esclarecer, ainda, que existe um enquadramento especfico
da Lei n 8.112, de 1990, o art. 132, IV, que prev a demisso por improbidade. No se fez a comparao da eficcia das aes de improbidade
administrativa somente com as demisses administrativas ocorridas
por esse fundamento, mas com todas as causas de corrupo, por dois
motivos.
O primeiro que os tipos administrativos possuem carter mais
aberto, entendimento j sedimentado pela doutrina.87
O segundo ponto que os enquadramentos dos casos de improbidade administrativa, previstos nos arts. 9, 10 e 11 da Lei n 8.429, de
1992, tambm possuem elevada abrangncia.88
Dessa forma, pode-se afirmar que todas as causas de demisso ligadas corrupo podem ter conexo com atos de improbidade.
Do conjunto de servidores expulsos por atos ligados corrupo,
107 respondem ou responderam por aes de improbidade administrativa, havendo 122 aes. Dessas, apenas 13 foram julgadas procedentes,
i.e., desfavorveis aos servidores, ainda que pendentes de recurso. Todavia, apenas 7 tiveram trnsito em julgado, ou seja, no cabem mais
recursos nesses casos.
87 Assim que o regime disciplinar prev um elenco de hipteses configuradoras de faltas administrativas de conceituao genrica, concebidas, propositalmente, em termos amplos, para
abranger a um maior nmero de casos. GUIMARES, op. cit., p. 42.
88 O caput do art. 11 da Lei n 8.429, de 1992, caracteriza como ato de improbidade administrativa
qualquer ao ou omisso que atente contra os princpios da administrao pblica violando os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies. Tal enquadramento
possui, visivelmente, carter extremamente abrangente.
272
Retomando o conceito de eficcia comparada de sanes civis, temos a frmula:
QC
_________
QA
A eficcia das sanes civis nesse caso representar o coeficiente
entre as aes de improbidade administrativa, com trnsito em julgado,
QC sete com o total de sancionados na instncia administrativa, QA
quatrocentos e quarenta e um.
Chega-se a um ndice de eficcia comparada de sanes civis extremamente baixo, de apenas 1,59%. A Tabela 3.12 detalha a eficcia das
sanes civis por ministrio.
Tabela 3.12: Eficcia das sanes civis, com trnsito em julgado,
por ministrio e total (1993-2005)
1993 2005 MAPA
Eficcia das
sanes civis
com trnsito
em julgado
MDA
MDIC
MTUR
MF
MPOG
MRE
ExTerritrios
Total
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 2,75% 0,00% 0,00% 0,00% 1,59%
3.5.3 Anlise das reintegraes

A reintegrao representa o retorno do servidor demitido, por
deciso administrativa ou judicial, conforme art. 28 do estatuto dos
servidores. Em razo do sistema brasileiro de jurisdio nica, nenhuma
deciso administrativa pode escapar da apreciao do Poder Judicirio.
Dessa forma, apesar de no ser o objeto especfico do presente trabalho,
a informao sobre as reintegraes fornece um importante indicador de
qualidade das sanes administrativas, pois, se fosse demonstrado um
273
elevado percentual de reintegraes por decises judiciais, haveria forte

indcio de divergncia de critrio de avaliao entre as punies administrativas e judiciais, o que poderia explicar o baixo ndice de eficcia
das sanes judiciais contra corrupo, no modelo proposto neste trabalho. Caso as punies administrativas fossem majoritariamente anuladas
pelo Poder Judicirio, poderia se deduzir que elas no representam uma
boa referncia para comparao. Todavia, os dados no corroboram essa
hiptese.
Os dados sobre reintegrao dos servidores analisados foram levantados e compilados na Tabela 3.13.
A primeira observao a de que os servidores expulsos recorrem
com elevada frequncia ao Poder Judicirio para tentar retornar a seus
cargos. Praticamente metade dos punidos por corrupo ingressa com
pedidos na Justia para retornar ao servio pblico, muitas vezes propondo mais de uma ao.
As sentenas de mrito concedendo reintegraes correspondem
apenas a 29, no transitadas em julgado, e 20, j com trnsito. Assim,
as reintegraes com trnsito em julgado representam apenas 4,53% do
total de expulsos, 441. Mesmo que fosse comparada a quantidade de servidores reintegrados queles que efetivamente ingressaram com aes,
220, ter-se-ia um percentual de apenas 9,1%.
Importante, tambm, ressaltar que as aes onde houve indeferimento de reintegrao representam 181 casos, somando-se as sentenas
com e sem trnsito em julgado. Esse nmero representa 41,04% dos
casos. Ambos os nmeros indicam que um mito a afirmativa de que a
maior parte dos servidores expulsos retornam.
274
275
30
23
0
0
0
5
9
Aes de reintegrao ajuizadas
Servidores que ingressaram com ao de reintegrao
Reintegraes deferidas liminarmente
Reintegraes deferidas em sentena
Reintegraes deferidas em sentena com trnsito em julgado
Reintegraes indeferidas
Reintegraes indeferidas com trnsito em julgado
45
Servidores expulsos
MAPA
18
18
33
58
57
MDA
17
19
MDIC
MTUR
56
39
21
124
180
255
MF
10
24
32
44
MPOG
14
MRE
Tabela 3.13: Penalidades expulsivas e reintegraes (1993-2005)
Ex-Territrios
104
77
20
29
224
333
441
Total
A maior parte dos servidores ingressa com aes buscando sua reintegrao ao servio pblico. Todavia, o grau de sucesso muito baixo,
no conjunto da amostra do Poder Executivo Federal ora analisada. Isso
corrobora a afirmao de que os processos administrativos utilizados
como referncia para obteno da eficcia social de normas penais e
civis so rigorosos, adotando padres similares aos processos judiciais.
Apesar dessa concluso no representar o foco do presente trabalho,
qualifica a base de referncia processos administrativos para avaliao da eficcia das normas penais e civis contra a corrupo.
3.6 Concluses
O conceito de eficcia social, aplicado s sanes penais e civis, foi
trabalhado a partir de uma amostra significativa de servidores pblicos
federais, de vrios ministrios da rea econmica do governo.
As caractersticas das carreiras, do nvel de escolaridade, do grau
de profissionalismo da burocracia, dentre outros fatores, permitiram
construir uma amostra diversificada e relevante. Alguns cruzamentos
com dados para todo o corpo do servio pblico federal do Poder Executivo, referentes a perodos distintos, indicaram que as caractersticas
da amostra se aproximam muito daquelas presentes na totalidade dos
servidores federais, como o percentual de causas expulsivas ligadas
corrupo. O perodo escolhido exclui casos mais recentes, que poderiam
ainda no ter tido tempo para apreciao pelas instncias judiciais.
Alm disso, a amostra possui exemplos de carreiras com atribuies de
poder de polcia, alm de responsabilidade em matria de gesto oramentria e financeira, sendo essas duas fontes recorrentes de corrupo
no servio pblico.
A apurao da eficcia das sanes penais e civis mostrou-se baixa
em ambos os casos, com um ndice bem menor no caso das sanes civis.
O ndice de reintegraes por medidas judiciais baixo. Destarte, o
prprio Poder Judicirio indica o rigor tcnico dos processos administrativos disciplinares, que servem de base para nossa anlise de eficcia
comparada de normas.
276
Dado se entender que o grau de eficcia das sanes influencia o

comportamento dos agentes, conforme discutido no Item 1, pode-se
deduzir que as instncias penal e civil atuam de maneira insatisfatria
nesse campo, no fornecendo uma estrutura de desincentivos adequada
prtica da corrupo.
4 Concluso
O presente estudo se props a verificar a eficcia do processo judicial de combate corrupo, tendo em vista ser tal eficcia entendida
como fundamental para o combate e a preveno da corrupo no pas.
A hiptese colocada no incio do trabalho de que o processo judicial
de combate corrupo possui um baixo grau de eficcia.
A aplicao efetiva de normas que visem combater um comportamento indesejado entendida como essencial para que se crie na sociedade uma expectativa de cumprimento da lei, desestimulando o referido
comportamento. Isso no indica que as pessoas somente ajam conforme
determinado padro em razo da norma, mas que esta fornece uma importante estrutura de incentivos.
A racionalidade dos agentes, assumida como pressuposto, fornece a
base terica que permite deduzir que aqueles que possuem propenso
prtica de atos de corrupo observaro, ao tomar suas decises, a quais
regras sero submetidos e quais as chances de serem punidos. O trabalho
no discutiu o grau de rigor das normas se os agentes deveriam ficar
mais tempo encarcerados ou pagar multas maiores , centrando-se no
estudo da probabilidade da punio pelo Poder Judicirio. Para avaliar a
eficcia do processo judicial, utilizou-se um conceito de eficcia comparada, que busca medir a imposio, ou cumprimento, das normas.
O maior desafio para se avaliar a eficcia de processos de combate
corrupo o de precisar os casos efetivamente ocorridos. Qualquer
trabalho nesse campo lida com uma enorme dificuldade de mensurao,
pois tais ilcitos tendem a ser mantidos em segredo pelos seus participantes, tendo em vista que o conluio geralmente vantajoso tanto para
o corrupto como para o corruptor. Em razo disso que a corrupo se
277
caracteriza como um tipo de ilcito com elevada taxa de subnotificao.

Essa dificuldade notada na maior parte das pesquisas sobre o tema,
que abordam somente a percepo da corrupo e no as situaes de
fato ocorridas.
A sada para se superar o problema da omisso de informao foi a
de se tomar por base de comparao as sanes administrativas, avaliando, a partir destas, o cumprimento das normas penais e civis. Esse tipo
de comparao somente possvel em casos nos quais incidam espcies
distintas de penalidades sobre um mesmo ato, o que ocorre nas ilicitudes praticadas por servidores, passveis de punio nas instncias penal,
civil e administrativa. Dessa forma, foram especificadas as situaes
de servidores excludos dos quadros do servio pblico federal por atos
ligados corrupo e, em seguida, pesquisado o histrico de punies
penais e civis (aes de improbidade) desses servidores.
As sanes administrativas no abrangem todos os casos de corrupo, mas fornecem uma boa base de comparao. Em primeiro lugar,
pelas sanes administrativas serem resultado de um processo submetido ao contraditrio e ampla defesa. Ademais, por estarem passveis
de anlise e anulao pelo Poder Judicirio, em aes que pleiteiem
reintegrao. Essa ltima situao permite avaliar o grau de rigor dos
atos administrativos, utilizados como base para o critrio de eficcia
construdo. A amostra das sanes administrativas possui um alto grau
de probabilidade de conter atos corruptos, visto que as punies so
mantidas em aproximadamente 90% dos casos pela Justia.
A amostra escolhida recaiu sobre os servidores pblicos federais
dos ministrios da rea econmica punidos por atos corruptos, de 1993
a 2005. A diversidade da amostra, a quantidade de casos estudados e o
lapso temporal abrangido buscaram evitar distores tanto qualitativas
(servidores com caractersticas muito prximas) como temporais (perodo muito curto, somente casos recentes ou limitao a um determinado
governo).
Do estudo realizado, pode-se concluir, com base no conceito de
eficcia comparada, que a eficcia do processo judicial extremamente
baixa, ou seja, as sanes penais e civis que buscam repreender os atos
corruptos de servidores pblicos possuem um baixo grau de eficcia
278
social conforme acima definido pelo quociente entre a quantidade

de casos sancionados e a quantidade de casos realmente ocorridos.
Confirmou-se, dessa forma, a hiptese levantada no incio do trabalho.
Apesar de cumprir um papel mais imediato, o de afastar o servidor
da fonte de poder que permite a corrupo, as penalidades administrativas cumprem um papel parcial no combate corrupo. O fator preponderante, nesse caso, seria dado pelo efetivo cumprimento de sanes
penais e civis. A uma, pois o cerceamento de liberdade imposto pelo
processo penal enseja um carter pedaggico para os demais agentes
que praticam corrupo. A duas, pois somente a sentena civil pode ter
fora executiva para fins de ressarcimento.
Comprovada a ineficcia do processo judicial no combate corrupo, verifica-se uma grande lacuna no papel que tal procedimento
desempenharia na preveno e combate corrupo e se abre a oportunidade para um debate mais qualificado sobre o tema. O prximo passo
pode ser a investigao das razes pelas quais o processo judicial to
ineficaz, a fim de que se possa aperfeio-lo. Tal misso, todavia, desafio para uma outra pesquisa.
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284
A corrupo
governamental no
Brasil: construo de
indicadores e anlise da
sua incidncia relativa
nos estados brasileiros
Jos Luis Serafini Boll*
Resumo: O tema estudado no presente trabalho a corrupo governamental,

tendo como objetivo geral mensur-la no Brasil e nos estados brasileiros por
meio de indicadores objetivos. As principais pesquisas sobre corrupo tm dado
nfase s suas causas, ao comportamento dos agentes envolvidos e a como ela
pode afetar os investimentos pblico, privado e o desenvolvimento econmico. H,
contudo, uma lacuna na forma de medi-la, especialmente no caso brasileiro, pois as
medidas existentes fornecem um indicador nico para o Pas no levando em conta
as diferenas regionais. Para efetuar a anlise, foram desenvolvidos indicadores
compostos objetivos, os quais possibilitam compreender melhor o comportamento
da corrupo governamental nos estados brasileiros e, por consequncia, no Brasil
utilizando como fonte principal de dados o Cadastro de Contas Irregulares do Tribunal
de Contas da Unio Cadirreg. Alm de prover matria-prima essencial para a
anlise da corrupo governamental pela comunidade acadmica, a disponibilidade
de um conjunto de indicadores estaduais possibilita que os rgos de controle dos
gastos pblicos possam desenvolver aes localizadas visando reduzir sua ocorrncia.
Palavras-chave: Corrupo; Corrupo Governamental; Indicadores de Corrupo,
Mensurar Corrupo; Cadirreg TCU.
* Mestre em Economia Regional pela PUC-RS e Coordenador-Geral de Contabilidade e Avaliao da

Presidncia da Repblica.
285
Introduo
A corrupo um fenmeno intrnseco s relaes sociais e sua
origem data dos primrdios da humanidade. Nas ultimas dcadas, o seu
estudo tem despertado interesse nos meios acadmicos e tambm em
instituies pblicas e privadas, com o objetivo de compreender quais
os motivos que levam os agentes envolvidos a cometerem tais delitos,
analisar seu comportamento e tambm medir os danos causados por
essas prticas ilcitas no mbito econmico, no poltico e no social. Por
se tratar, geralmente, de atos criminosos praticados em carter sigiloso,
medir a corrupo sempre foi um obstculo quase intransponvel para
os pesquisadores, tanto pela dificuldade de acesso como pela indisponibilidade de informaes necessrias para a aferio. Atualmente, no
Brasil, os recursos pblicos tm sido o principal alvo do crime organizado, juntamente com o trfico de entorpecentes e a sonegao fiscal, por
envolver, principalmente, grandes volumes de recursos, proporcionando
um retorno financeiro considervel aos agentes envolvidos. Os avanos
proporcionados pela informtica tm possibilitado o desenvolvimento de
ferramentas de controle e maior transparncia com relao aos gastos
pblicos, possibilitando, dessa forma, medir a corrupo praticada com
recursos pblicos de maneira objetiva, ou seja, sem o acrscimo de impresses pessoais ao indicador.
Dentre as medidas de corrupo disponveis, a mais conhecida e
utilizada para estudos sobre corrupo o ndice de Corrupo Percebida
da Transparncia Internacional (IPC-TI). Esse ndice usado para comparar o nvel de corrupo percebida em cerca de 130 pases por meio
de um ranking. subjetivo e elaborado com base em opinies expressas
em questionrios que so aplicados nos pases estudados e tambm com
informaes fornecidas por institutos de pesquisas.
Por tratar de corrupo percebida, o IPC-TI tem sido alvo de crticas por parte de instituies pblicas e privadas que atuam no combate
corrupo, no Brasil, especialmente pela relao existente entre a sua
percepo pela populao e as aes para seu combate desenvolvidas no
Pas, na ltima dcada, no sentido de que, quanto mais se a combate,
maior a exposio do tema na mdia e mais a populao tem a percepo
286
de que ela aumenta, fato que justificaria um possvel viesamento do

IPC-TI.
Ora, bvio ululante que a percepo sobre a corrupo aumenta quando se ouve falar mais do assunto. E, no Brasil, foi nos ltimos anos que
mais se falou no assunto, exatamente porque o combate corrupo
passou a ser uma meta e uma prioridade de Governo.1 (Comentrios do
Ministro do Controle e da Transparncia, Dr. Jorge Hage, sobre o ndice
de Corrupo Percebida da Transparncia Internacional, em 24/9/08).
Alm disso, Abramo (2005), que tambm diretor executivo da

Transparncia Brasil, ONG dedicada ao combate corrupo no Pas, afirma que existem dvidas sobre a consistncia das pesquisas disponveis
que utilizam o IPC-TI, enfatizando a impreciso e a dificuldade de se
constituir uma correlao efetiva entre a corrupo existente num pas
e sua percepo pela populao.
Diante das crticas e dos questionamentos referentes ao IPC-TI,
pode-se afirmar a necessidade de se desenvolver um indicador de corrupo direto e objetivo para o Brasil, com metodologia diferenciada da
utilizada pela TI, o que constitui o principal objetivo desta pesquisa.
Alm disso, o IPC-TI nico para o pas, no considerando as diferenas
regionais existentes, sendo tambm objeto de investigao com a finalidade de identificar a incidncia da corrupo nos estados brasileiros,
fato que pode ser considerado relevante para o estudo de polticas pblicas, finanas governamentais, indicadores sociais e para a elaborao
de estratgias visando o combate corrupo governamental no Brasil,
surgindo da os problemas de pesquisa a serem solucionados:
a elaborao de indicadores de corrupo governamental objetivos para os estados brasileiros; e,
a elaborao de um indicador de corrupo governamental objetivo para o Brasil.
Com isso pretende-se, inicialmente, respaldar as respostas aos
seguintes questionamentos:
1 Disponvel em: <www.cgu.gov.br>. Acesso em: set. 2009.
287
a incidncia da corrupo governamental nos estados brasileiros

uniforme de acordo com o ndice fornecido pela TI, ou apresenta
diferenas?
quais estados brasileiros podem ter o comportamento da corrupo governamental explicado pelo IPC-TI?
o ndice subjetivo elaborado pela TI para o Brasil reflete o comportamento da corrupo governamental aferida por um indicador objetivo?
Conforme Reinikka e Svenson (2003) existem trs maneiras para
medir a corrupo no nvel microeconmico: por meio do rastreamento
dos gastos pblicos, por meio da avaliao da eficincia dos servios pblicos prestados e pela avaliao da conduta individual dos responsveis
pelas empresas que fornecem bens e servios ao setor pblico.
A maneira adotada na presente pesquisa para mensurar a corrupo governamental foi o rastreamento dos gastos pblicos, por meio
da anlise das irregularidades praticadas por agentes responsveis pela
execuo dos gastos pblicos federais disponveis no Cadastro de Contas
Irregulares do Tribunal de Contas da Unio (Cadirreg).
A escolha do tema deve-se ao fato de se acreditar ser interessante e
oportuno abordar academicamente um assunto que est na pauta diria
das aes de controle que visam boa aplicao dos recursos pblicos
no Brasil. Alm de prover matria prima essencial para a anlise da
corrupo governamental, a disponibilidade de um conjunto de indicadores estaduais possibilita que os rgos de controle dos gastos pblicos
possam desenvolver aes localizadas visando reduzir a sua ocorrncia.
A construo dos indicadores teve o objetivo de possibilitar a anlise e
a interpretao das informaes com maior facilidade, tornando-as compreensveis aos usurios, especialmente comunidade acadmica e aos
que atuam no controle dos gastos pblicos no Brasil.
O trabalho est estruturado em quatro partes: alm desta introduo, que traz a conceituao da corrupo governamental, h a
apresentao da metodologia, a construo dos indicadores e as consideraes finais. Na metodologia, so apresentadas as sries de dados e
288
as tcnicas utilizadas para a elaborao dos indicadores simples e compostos que constituram o Indicador de Corrupo Governamental por
Estados (ICE) e o Indicador de Corrupo Governamental Brasil (ICB) cuja
construo se apresenta na parte seguinte; e nas consideraes finais,
encontram-se observaes relevantes e propostas de encaminhamentos.
1 O conceito de corrupo governamental

A corrupo considerada um fenmeno que afeta todos os pases,
cuja causa, conforme definida por Treisman (2000), est associada a
aspectos histricos, culturais, a instituies polticas e a polticas governamentais, por tradies e nveis de desenvolvimento econmico.
A palavra corrupo reporta ruptura, e esta acontece quando um
indivduo rompe ou quebra regras que regem a sua insero no coletivo
para obter algum tipo de vantagem individual. Segundo a definio
da Transparncia International, A Corrupo operacionalmente definida como o abuso de poder utilizado para obter benefcios em fins
privados.2 Na mesma linha, Tanzi (1998) afirma que a corrupo indica
o rompimento de um cdigo de conduta moral, social ou regra administrativa, e, para haver tal rompimento, tambm necessrio que os
agentes envolvidos consigam algum tipo de benefcio para si prprio,
ou seja, uma compensao pelo ato de corrupo, mais conhecida como
propina. As formas de propina tm evoludo exigindo dos agentes corruptos um maior grau de especializao para que possam cometer seus
delitos, especialmente com recursos pblicos, que atualmente tambm
um ramo de atuao do crime organizado.
Silva et al. (2001) afirmam que a corrupo no apenas uma questo a ser tratada pela polcia, mas um fenmeno cientfico, passvel de
ser abordado academicamente. Nesse sentido, diversas reas do conhecimento, conforme Andwig et al. (2000) tm desenvolvido estudos sobre
o fenmeno da corrupo, como as Cincias Polticas, a Antropologia, o
Direito e a Economia.
2 Texto elaborado com base nas informaes disponveis em: <http://www.transparency.org, em
setembro de 2009>.
289
Por ser um tema amplo e para possibilitar seu estudo, Del Monte
e Papagni (2001) dividiram as causas da corrupo em trs grandes
categorias: econmicas, polticas e culturais. As econmicas esto vinculadas principalmente obteno de vantagens financeiras ilegais por
parte dos agentes envolvidos. As causas polticas esto diretamente
associadas ao poder poltico dos agentes envolvidos e sua influncia
para a alocao dos recursos pblicos na regio de sua base eleitoral
com a finalidade de obteno de apoio (votos). J nas causas culturais,
a corrupo est ligada a crenas, religio predominante, ideias, influncia dos meios de comunicao e comportamento social, ou, ainda, ao
modo como uma sociedade tolera tanto ela como os agentes corruptos.
A forma de corrupo investigada na presente pesquisa a governamental ou aquela que ocorre quando os agentes envolvidos rompem
os cdigos de conduta que regulamentam sua atuao no setor pblico
para obterem ilicitamente a sua recompensa financeira com o desvio
de recursos pblicos. A abordagem sobre corrupo governamental, por
vezes, confunde-se com a de corrupo burocrtica, mas a principal diferena que a governamental ocorre exclusivamente no setor pblico,
enquanto a burocrtica est voltada principalmente para o estudo do
comportamento dos agentes e dos cenrios possveis para a sua prtica nos setores pblico e privado, tendo como base principal a anlise
microeconmica.
Diversos autores elaboraram definies para a corrupo burocrtica que tambm se aplicam corrupo governamental, e, dentre eles,
destacam-se:
Macrae (1982), que define o ato como sendo uma troca particular
de favores, na qual existe a influncia dos agentes envolvidos na
alocao dos recursos pblicos, caracterizando abuso no uso de
responsabilidades pblicas para fins privados;
Shleifer e Vishny (1993) que a definem como venda ilegal de
propriedade pblica para a obteno de vantagens particulares; e,
Andwig et al. (2000) que a caracterizam como sendo aquela em
que o comportamento do agente pblico se desvia das obrigaes
formais do cargo para obter de vantagens pessoais, como recursos
financeiros, ou status.
290
O Cdigo Penal Brasileiro3 tambm classifica a corrupo governamental como delito no ttulo XI Dos Crimes Contra a Administrao
Pblica, que podem ocorrer de duas formas:
crimes cometidos por funcionrio pblico contra a administrao
em geral, que configuram a corrupo passiva; e,
crimes cometidos por particular contra a administrao em geral,
que caracterizam a corrupo ativa.
De acordo com os conceitos e definies apresentadas, pode-se definir a corrupo governamental como o uso ilegal, por parte de governantes, funcionrios pblicos e agentes privados, do poder discricionrio,
poltico e financeiro de organismos ou agncias governamentais. Esse uso
ilegal tem por objetivo transferir recursos pblicos, de maneira criminosa, para determinados indivduos ou grupos ligados por laos de interesse
comum, sendo resultado desse ato ilcito o dano causado ao Errio.
2 Metodologia
2.1 As sries de dados utilizadas
Como um dos objetivos desta pesquisa responder se o ndice
subjetivo elaborado pela TI para o Brasil reflete o comportamento da
corrupo governamental aferida por um indicador objetivo, cabe apresentar, preliminarmente aos dados, o ndice de Corrupo Percebida da
Transparncia Internacional.
2.1.1 O ndice de Corrupo Percebida da Transparncia

Internacional
O ndice elaborado pela Transparncia Internacional utiliza como
base as percepes sociais ou de que forma a sociedade percebe a corrupo, e uma medida indireta que espera avaliar se uma populao
em confronto com a corrupo na sua vida diria tem a percepo de
que existe corrupo numa determinada dimenso.
3 Decreto-Lei n. 2.848, de 7/12/1940.
A percepo social varia ao longo do tempo e pode sofrer influncia da mdia por meio da divulgao dos escndalos do momento
ou mesmo das prprias aes desenvolvidas no combate corrupo,
refletindo que se houver muitos casos de corrupo, haver igualmente
a divulgao de muitos escndalos, e, por sua vez, o ndice tender a
se reduzir (aumento da corrupo percebida), mesmo se essa divulgao
for decorrente do esforo para combat-la.
Dessa forma, parece indiscutvel que essa metodologia sendo baseada na percepo contenha o risco de que o resultado seja influenciado
por razes subjetivas mais do que pela participao do indivduo, direta,
ou no, em uma experincia de corrupo. Esse ndice foi construdo por
pesquisadores da Universidade de Gottingen e calculado desde 1995.
Pode-se dizer que o indicador mais utilizado internacionalmente em
pesquisas sobre corrupo. Ele construdo com base em 17 inquritos
realizados por 13 instituies independentes (como Banco Mundial,
Gallup, Columbia University, Economist Intelligence Unit etc.) em 133
pases.4 Os dados harmonizados so transformados numa escala de 10
(totalmente honesto) a zero (totalmente corrupto), de acordo com o
nvel de percepo dos respondentes de cada pas (gestores, acadmicos,
analistas de risco) em relao corrupo de polticos e funcionrios
pblicos. Como esse estudo restrito ao caso brasileiro, apresentam-se a
seguir o IPC-TI e a posio ocupada pelo Brasil no ranking de corrupo
percebida, no perodo 1998 a 2008, na Tabela 1 e nos Grficos 1 e 2.
Tabela 1 ndice de Corrupo Percebida e posio do Brasil
no ranking da Transparncia Internacional 1998-2008
Discriminao 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ndice TI
4,0
4,1
3,9
4,0
4,0
3,9
3,9
3,7
3,3
3,5
3,5
Posio TI
46
45
49
46
45
54
59
63
70
72
80
Fonte: Transparncia Internacional.
4 LAMBSDORFF, Johann Graf, Background Paper to the 2003 Corruption Perceptions Index, Transparency International (TI) and University of Passau, September 2003.
5 Disponvel em: < www.transparency.org>. Acesso em: set. 2009.
292
Grfico 1 ndice de Corrupo Percebida da Transparncia

Internacional para o Brasil 1998-2008
I PC-TI
4,2
4,1
4,0
4,0
4,0
4,0
3,9
3,9
3,9
3,8
3,7
3,6
3,5
3,5
3,4
3,3
3,2
3,0
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte: Transparncia Internacional.6
Considerando que o IPC-TI varia em uma escala de zero a 10, sendo

que zero indica a maior corrupo percebida, e 10, a menor, conforme
observado no Grfico 1, a percepo de corrupo para o Brasil aumentou no perodo 1998-2008, avanando de 4,0 para 3,5, o que tambm se
refletiu numa pior classificao no ranking da TI, conforme observado
no Grfico 2, passando da 40 posio em 1998 para a 80 em 2008.
Grfico 2 Posio do Brasil no ranking da
Transparncia Internacional
Posio
90
80
80
70
70
60
50
54
46
45
49
46
72
63
59
45
40
30
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte: Transparncia Internacional.7

293
As principais crticas com relao ao IPC-TI, segundo Abramo

(2005), so:
a Transparncia Internacional justifica ter optado por um ndice
composto, pois os estudos feitos nacionalmente no possibilitam
a comparao entre pases. No entanto, a TI utiliza, para a elaborao do ndice, estudos independentes realizados nos pases que
compem o ranking, adotando amostras e metodologias distintas
entre eles;
a definio de corrupo varia nos pases pesquisados, sendo
questionado, inclusive, se os fenmenos medidos so semelhantes para permitir a sua comparao. Embora questionada qual a
definio utilizada para o crime de corrupo, no feita distino entre corrupo governamental, poltica e social nos pases
pesquisados;
as tcnicas de amostragem so diferentes, o que pode originar
inconsistncias com relao s respostas apresentadas, pois podem variar dependendo do conhecimento do entrevistado sobre o
assunto, seu nvel de renda, formao cultural, etc.;
o IPC-TI classifica a corrupo como sendo um fenmeno unidimensional que varia ao longo do tempo, sem distino dos tipos
de corrupo existentes.
O IPC-TI no foi utilizado na elaborao dos indicadores propostos
como problema de pesquisa, mas como parmetro de comparao dos
mesmos, a fim de responder s questes investigadas para se atingirem os objetivos propostos. Esclarece-se ainda que a metodologia que
embasa a construo do IPC-TI, a inferncia estatstica, no est sendo
questionada neste trabalho, mas investigada a pertinncia das principais crticas proferidas com relao ao ndice.
Para a construo dos indicadores, utilizou-se como fonte principal,
o Cadastro de Contas Irregulares do Tribunal de Contas da Unio. Foram
tambm aplicadas as sries de dados da Lei Oramentria Anual (LOA),
da populao dos estados e do Produto Interno Bruto estadual, cuja
apresentao ser feita em tpicos especficos a seguir.
294
2.1.2 O Cadastro de Contas Julgadas Irregulares pelo

Tribunal de Contas da Unio
Preliminarmente, necessrio analisar-se a forma de atuao do
Tribunal de Contas da Unio (TCU),8 sua competncia e funcionamento,
para melhor compreender o contedo da base de dados do Cadirreg.
As atribuies do TCU esto previstas no artigo n. 71 da Constituio de 1988. Essas atribuies, associadas s inspees e auditorias,
fazem com que o TCU atue de maneira preventiva, inibindo a prtica
de irregularidades. Ele tambm busca atuar de maneira repressiva,
combatendo os abusos, as fraudes, as irregularidades ou atos de improbidade, podendo condenar os responsveis a pagarem seus dbitos
e/ou multas por ocasio do julgamento das contas. O TCU um rgo
colegiado, e suas deliberaes so proferidas em plenrio ou em suas
cmaras, em sesses ordinrias e extraordinrias. O Tribunal recebe,
periodicamente, as tomadas e prestaes de contas de suas unidades
jurisdicionadas, que so os rgos da administrao pblica federal e
de todos aqueles responsveis pela gesto de recursos pblicos federais.
As contas apresentadas so analisadas a posteriori, sob os aspectos de
legalidade, legitimidade, economicidade, eficincia e eficcia, e, aps
sua apreciao, so julgadas:
regulares, quando expressam a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do responsvel;
regulares com ressalvas, quando detectada a existncia de impropriedades ou faltas de natureza formal que no resultem em
danos ao errio;
irregulares quando caracterizadas a omisso no dever de prest-las,
a prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, a
infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial, a ocorrncia
de dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico, quando apurado desfalque ou desvio de dinheiros,
8 Texto elaborado com base nas informaes disponveis em: <http://daleth.cjf.jus.br/revista/
seriepesquisas10.pdf >. Acesso em: set. 2009.
295
bens ou valores pblicos e a reincidncia no descumprimento de

determinaes do Tribunal; e
iliquidveis, quando for impossvel o julgamento de mrito.
Quando as contas so julgadas irregulares, as penalidades mais comumente aplicadas, de acordo com o caso, so:
multa, para os casos de infrao norma legal ou regulamentar
de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou
patrimonial e de reincidncia no descumprimento de determinaes do Tribunal;
multa e recolhimento do valor do dbito apurado, quando caracterizada omisso no dever de prestar contas; verificada ocorrncia de dano ao Errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou
antieconmico e quando apurado desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos.
O resultado financeiro das contas julgadas irregulares encontra-se
registrado no Cadirreg. O cadastro histrico rene o nome de todas as
pessoas, fsicas ou jurdicas, vivas ou falecidas, detentoras, ou no, de
cargo e/ou funo pblica, que tiveram suas contas julgadas irregulares,
esgotadas todas as fases do processo, no cabendo recurso administrativo e abrangendo os trs Poderes da Repblica. Para a realizao desta
pesquisa, foram excludas da base Cadirreg os processos referentes s
multas aplicadas e os valores em duplicidade dos dbitos solidrios,
restando apenas aqueles dos dbitos apurados, os quais podem ser considerados como casos de corrupo governamental. O Cadirreg foi utilizado para quantificar o nmero de processos e os valores referentes s
irregularidades praticadas com recursos da Unio nos estados. A base do
Cadirreg com valores registrados e atualizados pelo sistema Dbito-TCU
at 30 de junho de 2009 foi obtida junto ao TCU mediante solicitao
formalizada por meio do processo TC 010.536/2009-8, datado de 21 de
novembro de 2008, tendo ingressado na Secretaria Geral de Controle
Externo (SGCex), em Braslia-DF, em 8 de maio de 2009. Os dados foram
disponibilizados e entregues em 31 de junho de 2009, com as seguintes
informaes referentes ao perodo de 1986-2009: nome do responsvel,
296
n. do processo, CPF ou CNPJ, rgo, funo, julgamento, origem dos

recursos, UF, data, n. deliberao, colegiado, ata, data de publicao no
DOU, observao, data, situao, observao e valor do dbito contra o
responsvel.9 O critrio adotado para quantificar os valores e o nmero
de processos foi a data de ingresso do Processo de Contas no TCU e como
o Tribunal julga as contas a posteriori; na maioria dos processos que
constam na base de dados, existe, em mdia, a defasagem de um ano entre o fato que lhe deu origem e a sua formalizao, ajuste que tambm
foi considerado na determinao dos valores e quantidades anuais. Depois de efetuados os ajustes, a base de dados foi convertida em planilha
eletrnica, onde, por meio de tabelas dinmicas, foram consolidados os
valores e o nmero de processos julgados irregulares por estado e ano,
os quais esto apresentados nas Tabelas 2 e 3.
9 As movimentaes do processo de requisio da base Cadirreg junto ao TCU e o recibo de entrega

dos dados constam no Apndice 3.
297
298
429.360
Total
1.829.698
3.589
4.486
5.058
759
15.132
3.932
2.990
2.281
6.499
7.264
8.462
3.787
85.544
27.927
5.153
19.778
9.750
854
70.919
3.861
58.031
1.169
10.466
326
374
1.462.475
8.834
1999
291.761
1.295
4.819
7.843
3.122
32.290
15.458
4.947
4.578
17.319
11.385
5.932
6.541
2.192
42.495
9.493
19.150
15.892
1.595
33.398
1.611
2.306
7.375
7.607
1.101
1.851
17.343
12.825
2000
237.796
222
1.441
3.154
932
19.422
16.393
33.920
2.480
8.029
18.454
12.534
4.926
10.167
6.147
6.957
28.906
11.696
4.015
19.951
3.788
2.956
303
8.401
1.115
4.456
2.911
4.121
2001
352.477
910
4.028
10.374
8.304
42.487
30.249
33.497
23.025
6.459
22.953
2.573
8.658
2.967
3.701
4.368
6.399
9.862
2.812
22.773
5.133
651
54.864
14.493
19.226
4.390
6.841
478
2002
296.556
697
3.836
7.046
14.174
29.480
11.374
8.219
3.980
8.534
21.074
13.014
11.099
7.620
12.974
4.540
25.379
4.163
6.146
18.991
9.202
2.349
21.243
9.750
7.736
7.267
6.369
20.300
2003
451.154
631
7.791
26.661
17.091
49.167
7.189
6.915
20.123
9.421
36.342
56.505
1.237
33.147
44.651
18.710
20.265
12.594
10.872
16.924
14.471
597
3.751
8.661
6.654
3.818
13.058
3.908
2004
1.688
8.448
16.580
3.010
78.160
9.180
5.375
4.111
9.198
30.354
14.359
3.091
6.570
25.012
7.192
10.269
11.015
6.323
23.953
14.882
1.721
636
6.644
1.901
762
13.642
2.489
316.563
395.159
2006
3.717
7.487
11.090
8.218
15.752
17.273
15.555
7.913
8.058
47.712
22.878
6.323
8.596
26.935
7.095
7.617
6.240
12.878
62.794
8.068
3.173
10.609
8.987
4.104
29.506
12.574
14.008
2005
Fonte: Tribunal de Contas da Unio Cadirreg.

Notas: dbitos apurados, tendo sido excludas as multas aplicadas e os dbitos solidrios, com a defasagem de um ano.
386
3.118
9.394
1.741
91.559
7.390
135.307
19.206
8.707
6.112
4.714
5.749
87
1.903
5.160
1.735
5.217
11.032
50.911
5.202
24.318
1.342
3.256
6.768
706
17.593
746
1998
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
ESTADOS
254.745
0
4.054
5.435
736
7.666
4.399
2.893
1.319
3.354
11.072
3.381
3.142
4.499
5.270
2.106
1.921
5.876
3.566
5.222
3.300
1.093
2.195
362
1.137
4.872
164.012
1.864
2007
206
4.468
5.787
2.592
4.025
2.349
6.083
6.836
2.709
4.524
6.116
1.467
2.174
11.376
1.808
3.613
6.270
2.105
747
3.623
263
0
369
0
2.112
40.485
647
2008
122.751
Tabela 2 Valor do dbito dos processos julgados irregulares, no Cadirreg 1998-2008 (R$ 1.000)
299
486
Total
459
6
17
9
5
37
17
16
3
9
21
25
1
32
33
11
23
28
6
78
16
14
2
6
4
3
22
15
1999
506
4
14
18
8
58
28
22
4
20
18
23
10
13
43
23
30
51
9
21
15
5
7
12
3
7
33
7
2000
Fonte: Tribunal de Contas da Unio Cadirreg.
3
12
20
4
56
15
14
7
23
16
23
9
1
9
120
6
20
17
40
12
9
4
12
5
5
19
5
1998
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Estados
392
2
7
9
2
31
21
22
6
12
30
29
5
22
20
21
27
35
9
13
15
3
2
7
2
5
19
16
2001
345
5
12
15
16
37
23
21
5
9
36
10
13
7
7
13
14
34
11
15
6
3
3
4
3
7
11
5
2002
576
4
12
18
31
69
30
22
7
18
48
34
6
26
42
19
30
17
16
11
22
9
1
14
10
17
22
21
2003
939
4
27
41
20
125
31
16
10
29
109
65
5
38
95
35
45
57
24
10
26
3
4
20
13
14
41
32
2004
754
8
17
29
17
58
32
28
14
17
86
87
17
16
50
36
25
33
24
37
32
13
2
15
7
8
32
14
2005
964
9
24
52
13
127
41
17
7
27
105
69
12
33
67
41
46
53
32
30
65
8
4
17
3
7
38
17
2006
424
0
14
22
3
26
13
14
2
15
41
22
7
11
20
13
12
24
10
19
18
8
6
3
3
8
81
9
2007
335
1
23
20
5
18
9
37
9
11
18
26
2
2
36
11
18
24
6
4
12
2
0
2
0
7
29
3
2008
6180
46
179
253
124
642
260
229
74
190
528
413
87
201
422
343
276
376
164
278
239
77
35
112
53
88
347
144
Total
Tabela 3 Nmero de processos julgados irregulares, por Estados, registrados no Cadirreg 1998-2008
Anlise do volume de recursos e quantidade de processos apurados

no Cadirreg para o perodo de 1998 a 2008.
A soma do valor das irregularidades apuradas na Tabela 2 para o
perodo 1998-2008 est demonstrado no Grfico 3.
Grfico 3 Soma do valor das irregularidades por estados,
registradas no Cadirreg 1998-2008
%
SP
BA
RJ
DF
MA
PA
MT
MG
PE
CE
AM
RR
PI
RO
ES
GO
RS
RN
PB
TO
PR
AP
SE
MS
AL
SC
AC
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Fonte: Tabela 2.
Conforme apresentado no Grfico 3, o Estado de So Paulo foi responsvel por 35,3% do volume de recursos julgados irregulares pelo TCU
no perodo em pauta, seguido por Bahia, com 7,7%, Rio de Janeiro,
com 6,6%, Distrito Federal, com 5,1%, Maranho, com 4,4%, e Par com
4,2%. Os demais estados ficaram com um percentual abaixo de 4%, conforme demonstrado no Quadro 1.
Quadro 1 Nmero de processos julgados irregulares, por estados
e faixas percentuais, registrados no Cadirreg 1998-2008
Faixas percentuais
Acima de 4
De 3 a 4
De 2 a 3
De 1 a 2
De 0 a 1
Estados
Quantidade
SP, BA, RJ, DF, MA, PA

MT, MG
PE, CE, AM, RR, PI, RO
ES, GO, RS RN, PB, TO, PR, AP, SE, MS, AL,
SC, AC
6
2
6
11
2
Fonte: Grfico 3.
300
2.1.3 A Lei Oramentria Anual

Da mesma forma que a anlise da atuao do Tribunal de Contas da
Unio, sua competncia e seu funcionamento possibilitam compreender
o contedo da base de dados do Cadirreg, se faz necessrio tecerem-se
esclarecimentos preliminares sobre a Lei Oramentria Anual. Conforme SantAnna (2004), o oramento pblico um documento aprovado
por lei prpria que contm a previso de receitas e a estimativa de
despesas pblicas a serem realizadas em um exerccio financeiro. Os
primeiros oramentos pblicos eram instrumentos de previso de receitas e autorizao de despesas sem nenhum vnculo com um sistema de
planejamento governamental. O oramento pblico tradicional evoluiu
para o oramento-programa, que contm programas e aes vinculados
a um processo de planejamento pblico, com objetivos e metas a serem
executados no exerccio financeiro. O processo para a elaborao do
Oramento Geral da Unio (OGU) inicia-se com uma proposta elaborada
pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discusso,
aprovao e converso em lei. O OGU constitudo de trs peas em
sua composio: o Oramento Fiscal, o Oramento da Seguridade Social
e o Oramento de Investimento das Empresas Estatais Federais. A Constituio Federal prev o OGU na Lei n. 4.320/64, no Plano Plurianual,
na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Poder Executivo, por atribuio da Constituio Federal, responsvel pelos Sistemas de Planejamento e Oramento, e pela elaborao do
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei de
Oramento Anual (LOA).
Ainda segundo SantAnna (2004), o Plano Plurianual a lei que
contm as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e para as despesas relativas aos
programas de durao continuada. A LDO define as metas e prioridades
em termos de programas a executar pelo Governo, as estabelece para o
exerccio financeiro seguinte e orienta a elaborao da Lei Oramentria
Anual. Com base na LDO aprovada, feito o Projeto de LOA, que, aps
aprovado e sancionado, se transforma na Lei Oramentria Anual, a
qual disciplina todos os programas e aes do Governo Federal a serem
executados no exerccio financeiro. As despesas so autorizadas na LOA
301
de acordo com a previso de arrecadao, e, se, durante o exerccio

financeiro, houver necessidade da execuo de despesas acima do limite
previsto, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional a solicitao
de crditos adicionais.
A srie de dados da LOA contm as informaes sobre a execuo
das despesas anuais da Unio abrangendo os trs Poderes da Repblica
(Executivo, Judicirio e Legislativo). Tais despesas anuais da Unio
podem ser consideradas como a origem dos dbitos julgados irregulares
pelo TCU e registrados no Cadirreg. A base de dados da LOA foi obtida
junto Cmara dos Deputados Federal.10 contendo os valores executados das despesas correntes e de capital, classificados conforme a Lei n.
4.320, de 17 de maro de 1964, nas suas respectivas categorias econmicas demonstradas no Apndice 1.
Foram excludos da base da LOA os valores referentes s transferncias de capital e os recursos especficos destinados s regies do Pas,
com o objetivo de refletir com maior fidedignidade os gastos efetuados,
pelos seus gestores nos estados, com recursos da Unio. Logo aps o
ajuste, a base foi convertida em planilha eletrnica, e, por meio de tabelas dinmicas, foram consolidados os valores da execuo oramentria
anual por estados, demonstrados na Tabela 4.
10 Base de dados obtida em: < www.camara.gov.br>. Acesso em: nov. 2009.
302
303
235.333
539.221
360.629
383.333
1.926.900
1.367.151
5.484.684
466.782
802.719
889.984
3.075.964
394.944
493.314
1.073.476
864.734
1.457.736
508.346
1.372.467
3.589.313
665.204
484.754
285.970
2.383.680
895.585
324.744
4.127.718
303.123
2001
268.988
636.385
420.724
483.545
2.070.295
1.532.238
4.360.996
537.385
841.152
1.005.361
3.465.083
417.541
494.344
1.134.876
914.520
1.642.554
591.223
1.566.291
4.322.706
746.990
485.911
358.016
2.618.616
973.221
362.749
4.640.080
301.645
2002
291.632
602.032
460.497
503.873
2.167.304
1.456.707
4.961.372
572.242
885.443
1.077.084
3.695.854
436.902
519.616
1.079.050
958.545
1.651.651
617.386
1.691.461
4.588.438
764.212
531.501
382.018
2.859.971
1.028.155
369.094
5.081.490
309.611
2003
303.101
678.675
555.954
556.730
2.209.483
1.664.655
5.829.472
665.768
1.018.478
1.154.465
4.245.334
509.723
588.189
1.228.449
1.066.084
1.776.000
673.424
1.882.592
5.222.847
945.031
565.061
414.736
3.236.516
1.207.690
419.849
5.927.109
359.268
2004
399.001
712.536
630.086
550.902
2.334.022
1.663.621
6.495.629
702.083
1.185.290
1.253.578
4.720.240
566.457
641.048
1.290.257
1.139.231
1.883.899
728.935
2.050.426
5.559.184
962.961
558.761
407.854
3.456.201
1.361.354
446.464
6.125.850
417.242
2005
476.283
770.110
740.883
653.688
2.737.139
1.876.279
7.391.601
847.048
1.348.121
1.441.623
5.348.062
671.296
851.929
1.504.629
1.346.441
2.213.890
799.505
2.337.409
6.664.214
1.053.727
693.916
508.198
4.117.877
1.566.500
508.306
7.158.715
542.805
2006
605.457
982.722
861.037
804.633
3.543.714
2.383.494
8.472.619
968.167
1.505.724
2.028.366
5.963.737
891.406
920.036
2.101.392
1.575.404
2.448.000
1.000.054
2.676.050
8.206.455
1.230.431
814.842
574.727
4.643.579
1.865.259
627.356
8.096.727
753.252
2007
627.778
1.098.434
1.010.083
822.522
4.245.502
2.795.628
9.185.863
1.097.710
1.721.097
2.445.583
6.477.865
853.241
996.205
2.758.827
1.855.075
2.976.794
1.120.878
2.978.261
8.118.130
1.376.356
841.057
679.687
5.145.228
1.988.836
693.135
8.966.002
549.497
2008
Fonte: Lei Oramentria Anual (LOA).
34.798.140 31.396.474 31.088.562 34.757.809 37.193.433 39.543.139 44.904.683 48.243.113 56.170.195 66.544.640 73.425.273
192.394
452.353
301.163
352.727
1.666.330
1.198.287
4.767.339
435.344
689.319
785.681
2.731.429
335.964
423.773
840.742
810.357
1.211.679
422.028
1.302.919
3.497.274
583.523
428.413
256.894
2.229.539
894.058
273.654
3.841.617
163.762
160.319
477.449
334.238
116.444
1.263.716
921.868
6.819.886
380.693
545.782
478.827
2.416.525
312.875
404.703
660.417
597.011
1.051.770
334.525
1.469.923
3.567.809
447.055
416.632
258.076
2.155.980
812.531
242.473
4.643.824
105.123
182.553
486.765
355.988
132.537
1.426.398
1.129.896
6.505.319
438.629
664.792
654.852
2.896.963
387.057
563.430
768.088
654.688
1.316.578
431.623
1.581.193
4.218.725
639.142
495.733
272.925
2.256.776
962.537
390.868
4.798.176
185.910
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Total
2000
1999
1998
Estados
Tabela 4 Valor dos recursos da LOA por estados 1998-2008 (R$ 1.000)
Anlise do volume de recursos aplicados nos estados,

no perodo 1998-2008, com origem na LOA
Utilizando-se a Tabela 4, elaborou-se o Grfico 4, com o objetivo
de verificar o percentual correspondente a cada estado com relao ao
total de recursos.
Grfico 4 Percentual dos recursos da LOA por estados 1998-2008
%
DF
SP
RJ
MG
RS
BA
PR
PE
CE
PA
SC
MA
PB
GO
RN
AL
PI
ES
MT
RO
AM
MS
AP
SE
RR
TO
AC
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Fonte: Tabela 4.
Conforme demonstrado no Grfico 4, o Distrito Federal foi beneficiado com o maior volume de recursos da LOA no perodo 1998-2008,
correspondendo a 14,1%, seguido dos Estados de So Paulo, com 12,7%,
Rio de Janeiro, com 11,6% e Minas Gerais, com 9%. Os demais estados
ficaram situados nas faixas abaixo de 6%, como se v no Quadro 2.
Quadro 2 Volume de Recursos da LOA por estados e faixas
percentuais 1998-2008
Faixas percentuais
Estados
Acima de 8%
DF, SP, RJ, MG
De 6% a 8%
RS
De 4% a 6%
BA, PR
De 2% a 4%
PE, CE, PA, SC, MA, PB, GO
De 0 a 2%
RN, AL, PI, ES, MT, RO, AM, MS, AP, SE, RR, TO, AC
13
Fonte: Grfico 4.
304
Quantidade

172.386
167.910
165.688
Fonte: IBGE
170.143
573
2.857
2.892
498
13.206
7.550
2.102
3.153
5.114
5.733
18.133
2.112
2.558
6.332
3.471
8.007
2.873
9.689
14.570
2.817
1.408
336
10.306
5.448
1.817
37.645
1.184
560
2.827
2.823
480
13.088
7.447
2.058
3.105
5.018
5.662
17.924
2.082
2.511
6.211
3.447
7.930
2.847
9.580
14.415
2.782
1.383
326
10.204
5.369
1.789
37.114
1.161
546
2.797
2.754
462
12.971
7.343
2.014
3.056
4.922
5.592
17.715
2.054
2.465
6.090
3.424
7.853
2.822
9.472
14.261
2.747
1.359
316
10.102
5.289
1.760
36.585
1.138
533
2.767
2.686
443
12.855
7.240
1.971
3.008
4.827
5.522
17.507
2.025
2.419
5.970
3.400
7.777
2.797
9.364
14.108
2.712
1.336
305
10.000
5.211
1.732
36.058
1.115
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Total
2001
2000
1999
1998
Estados
174.633
587
2.888
2.962
517
13.323
7.655
2.146
3.202
5.210
5.803
18.344
2.141
2.605
6.454
3.495
8.085
2.898
9.798
14.724
2.853
1.432
347
10.409
5.528
1.846
38.178
1.207
2002
176.876
601
2.918
3.031
535
13.441
7.758
2.190
3.250
5.306
5.874
18.553
2.170
2.651
6.575
3.519
8.162
2.924
9.907
14.879
2.888
1.456
357
10.511
5.607
1.875
38.709
1.230
2003
179.114
614
2.948
3.100
553
13.558
7.862
2.234
3.299
5.402
5.944
18.763
2.199
2.698
6.696
3.542
8.239
2.949
10.015
15.033
2.923
1.480
368
10.613
5.687
1.903
39.239
1.253
2004
181.341
628
2.978
3.169
571
13.674
7.965
2.277
3.347
5.498
6.014
18.971
2.228
2.744
6.816
3.566
8.315
2.974
10.124
15.187
2.958
1.504
378
10.715
5.766
1.931
39.767
1.276
2005
183.554
641
3.007
3.237
589
13.790
8.068
2.321
3.395
5.593
6.083
19.178
2.256
2.790
6.936
3.589
8.392
3.000
10.231
15.339
2.993
1.528
388
10.816
5.844
1.960
40.292
1.299
2006
185.738
655
3.037
3.305
607
13.904
8.169
2.363
3.442
5.686
6.152
19.382
2.284
2.835
7.054
3.612
8.467
3.024
10.337
15.490
3.027
1.551
399
10.916
5.921
1.987
40.809
1.322
2007
Tabela 5 Populao, por estados, em milhares de pessoas 1998-2008
187.886
668
3.066
3.371
625
14.017
8.268
2.405
3.488
5.778
6.219
19.583
2.312
2.880
7.170
3.635
8.541
3.049
10.441
15.638
3.061
1.574
408
11.014
5.997
2.015
41.318
1.344
2008
2.1.4 A populao por estados
A populao por estados utilizada no clculo dos indicadores de

corrupo governamental teve a base de dados obtida junto ao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),11 e apresentada na Tabela 5.
11 Base de dados obtida em: <www.ibge.gov.br>. Acesso em: nov. 2009.
305
Para analisar como a populao brasileira est distribuda nos estados, foi calculada a sua mdia no perodo de 1998 a 2008 e elaborado o
Grfico 5.
Grfico 5 Percentual da populao por estados, em relao
populao total do Brasil 1998-2008
%
25
20
15
10
5
SP
M
RJ
BA
RS
PR
PE
CE
PA
MA
SC
G
PB
ES
AM
PI
AL
RN
MT
DF
MS
SE
RO
TO
AC
AP
RR
Fonte: Tabela 5.
De acordo com o Grfico 5, o estado mais populoso do Brasil So

Paulo, com 21,9% da mdia da populao no perodo, seguido de Minas
Gerais, com 10,5%, Rio de Janeiro, com 8,4%, Bahia, com 7,6%, Rio
Grande do Sul, com 5,9% e Paran, com 5,6%. A populao mdia dos
demais estados ficou situada na faixa abaixo de 5%, conforme demonstrado no Quadro 3.
Quadro 3 Populao mdia por estados e faixas percentuais
1998-2008
Faixas percentuais
Estados
Acima de 15%
De 10% a 15%
De 5% a 10%
SP
MG
RJ, BA, RS, PR
1
1
4
De 0 a 5%
PE, CE, PA, MA, SC, GO, PB, ES, AM, PI, AL,
RN, MT, DF, MS, SE, RO, TO, AC, AP, RR
21
Fonte: Grfico 5.
306
Quantidade
1.703
7.023
18.873
1.968
48.197
20.800
29.587
21.530
21.665
9.207
106.169
11.861
13.428
18.914
9.238
29.127
5.330
65.969
137.877
9.293
5.625
1.117
85.138
42.428
5.921
370.819
2.450
1.557
6.429
15.555
1.584
42.040
19.511
22.256
18.772
17.920
7.918
93.748
10.901
11.701
16.674
7.937
26.021
4.734
61.724
114.419
7.648
5.023
817
75.450
35.682
5.434
340.281
2.106
1.454
6.141
15.107
1.501
38.759
18.836
25.119
17.369
17.428
7.224
89.490
10.050
9.901
15.572
7.262
24.810
4.413
56.798
100.651
6.844
4.611
746
70.542
32.434
5.031
324.152
1.941
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Fonte: Ipea.
2000
1999
1998
Estado
1.921
7.569
20.736
2.253
52.249
21.581
33.051
22.538
25.048
10.293
113.530
13.736
14.453
21.748
10.272
31.725
5.575
72.770
148.033
9.834
6.083
1.219
94.084
46.535
8.204
400.629
3.067
2001
2.868
9.812
21.791
3.292
60.672
28.896
56.138
26.756
37.416
15.449
127.782
15.154
20.941
25.659
12.434
35.251
7.425
88.407
171.372
12.198
7.780
2.313
105.487
55.732
9.454
511.736
5.607
2002
3.305
11.210
24.977
3.434
68.147
32.565
63.105
31.064
42.836
18.483
148.823
19.274
27.889
29.755
14.158
39.308
8.777
109.459
188.015
13.515
9.751
2.737
124.551
66.849
10.874
579.847
7.241
2003
3.940
12.891
30.314
3.846
79.083
36.866
70.724
40.217
48.021
21.605
177.325
21.105
36.961
35.563
15.022
44.011
9.817
122.434
222.945
15.580
11.260
2.811
137.831
77.393
12.167
643.487
8.278
2004
4.483
14.139
33.352
4.361
90.919
40.935
80.527
47.223
50.534
25.335
192.639
21.651
37.466
39.121
16.869
49.922
11.129
126.677
247.018
17.870
12.884
3.179
144.218
85.316
13.427
726.984
9.061
2005
4.835
15.748
39.157
5.260
96.521
46.303
89.629
52.778
57.057
28.620
214.754
24.341
35.258
44.370
19.951
55.493
12.788
136.615
275.327
20.555
13.107
3.660
156.827
93.147
15.124
802.655
9.605
2006
5.761
17.793
42.023
6.022
109.652
50.331
99.946
60.340
65.210
31.606
241.293
28.121
42.687
49.507
22.202
62.256
14.136
161.582
296.768
22.926
15.003
4.169
176.615
104.623
16.896
902.784
11.094
2007
5.895
19.210
47.759
6.414
117.744
56.470
109.295
64.362
69.616
34.901
261.943
29.699
43.026
54.112
24.331
67.682
15.597
166.668
335.776
25.067
15.986
4.463
191.302
113.615
18.444
978.628
11.714
2008
Tabela 6 Produto Interno Bruto, a preos correntes, por estados 1998-2008 (R$ 1.000)
2.1.5 O Produto Interno Bruto Estadual
O Produto Interno Bruto dos estados utilizado no clculo dos indicadores de corrupo governamental teve a sua base de dados obtida
junto ao Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (Ipea),12 estando
o mesmo demonstrado na Tabela 6.
12 Base de dados obtida em: <www.ipeadata.gov.br>. Acesso em: mar. 2010.
307
Para se analisar como o volume correspondente aos PIBs estaduais

est distribudo, foi calculado o PIB mdio por estado no perodo 19982008, demonstrado no Grfico 6.
Grfico 6 PIB mdio por estados 1998-2008
%
40
35
30
25
20
15
10
5
SP
RJ
MG
RS
PR
BA
SC
DF
PE
GO
ES
CE
PA
AM
MT
MA
MS
RN
PB
AL
SE
RO
PI
TO
AP
AC
RR
Fonte: Tabela 6.
Conforme demonstrado no Grfico 6, o estado com maior PIB mdio

no perodo foi So Paulo, com 34,0% do total, seguido do Rio de Janeiro,
com 11,6%, Minas Gerais, com 9,1%, Rio Grande do Sul, com 7,0%, e
Paran, com 6,0%. Os PIBs mdios dos demais estados ficaram situados
na faixa abaixo de 5%, do total dos estados, conforme demonstrado no
Quadro 4.
Quadro 4 PIB mdio por estados, e faixas percentuais 1998-2008
Faixas percentuais
Acima de 15%
De 10% a 15%
De 5% a 10%
De 0 a 5%
Estados
SP
RJ
MG, RS, PR
BA, SC, DF, PE, GO, ES, CE, PA, AM, MT, MA,
MS, RN, PB, AL, SE, RO, PI, TO, AP, AC, RR
Fonte: Grfico 6.
308
Quantidade
1
1
3
22
2.2 Os Indicadores simples e compostos

Os indicadores compostos apresentam de forma sinttica um conjunto de aspectos da realidade agrupado em um nico nmero resultante de indicadores simples, depois de estabelecido algum tipo de relao
entre eles com a definio de uma forma de ponderao, ou seja, uma
importncia diferenciada (peso) para a determinao do resultado final.
Os Indicadores Simples medem as relaes diretas ou de proporo entre
os fatores. Para a elaborao do Indicador de Corrupo Governamental,
foram utilizadas as bases de dados Cadirreg, LOA, Populao e PIB, tendo
sido construdos preliminarmente os seguintes indicadores simples:
valor Cadirreg/populao;
valor Cadirreg/PIB;
valor Cadirreg/LOA; e,
quantidade anual de processos irregulares registrados no Cadirreg por estados/quantidade total anual de processos irregulares
registrados no Cadirreg.
necessrio esclarecer-se que os indicadores compostos desenvolvidos so objetivos, pois, de acordo com a definio de Rua (1998),
no contm qualquer tipo de avaliao pessoal em seus componentes,
ao contrrio dos subjetivos, que levam em considerao as percepes
individuais dos participantes da avaliao. A seguir apresentam-se os
resultados obtidos para cada um dos indicadores simples propostos.
Indicadores simples (valor Cadirreg/populao) o componente
indica o valor das irregularidades per capita para cada estado, como se
apresenta na Tabela 7.
309
310
2,313
1,704
2,778
6,506
2,467
2,076
2,404
1,474
3,451
2,011
0,331
3,141
0,873
6,842
2,754
2,415
5,582
0,167
2,317
0,579
1,667
22,623
0,745
0,205
1,035
0,467
11,050
6,572
1,604
1,836
1,644
1,167
0,535
1,485
0,746
1,320
1,299
0,478
1,844
34,702
4,586
1,505
2,518
3,455
0,090
4,973
1,405
42,687
3,703
1,036
0,062
0,213
39,975
7,765
0,725
1,127
3,498
3,926
7,122
1,021
68,663
6,384
1,804
1,107
0,269
2,839
0,036
0,319
1,518
0,223
1,866
1,178
3,609
1,918
18,208
4,397
0,326
1,299
0,408
0,488
0,669
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Fonte: Tabelas 2 e 5.
2000
1999
1998
Estados
0,387
0,504
1,090
1,870
1,471
2,171
16,139
0,787
1,570
3,219
0,691
2,333
3,974
0,971
2,004
3,610
4,071
0,414
1,369
1,344
2,100
0,901
0,815
0,205
2,452
0,077
3,481
2001
1,551
1,395
3,503
16,077
3,189
3,952
15,610
7,191
1,240
3,955
0,140
4,045
1,139
0,573
1,250
0,791
3,403
0,287
1,547
1,799
0,455
158,169
1,392
3,478
2,378
0,179
0,396
2002
1,161
1,315
2,325
26,502
2,193
1,466
3,753
1,225
1,608
3,588
0,701
5,115
2,874
1,973
1,290
3,109
1,424
0,620
1,276
3,186
1,613
59,454
0,928
1,380
3,876
0,165
16,501
2003
1,028
2,643
8,600
30,901
3,627
0,914
3,096
6,100
1,744
6,114
3,012
0,562
12,287
6,668
5,282
2,460
4,271
1,086
1,126
4,950
0,403
10,202
0,816
1,170
2,006
0,333
3,118
2004
5,921
2,514
3,500
14,385
1,152
2,169
6,830
2,364
1,466
7,934
1,206
2,839
3,133
3,952
1,990
0,916
2,098
1,272
4,135
2,727
2,110
28,061
0,839
0,712
15,276
0,316
10,976
2005
2,632
2,809
5,122
5,107
5,668
1,138
2,316
1,211
1,645
4,990
0,749
1,370
2,355
3,606
2,004
1,224
3,672
0,618
1,562
4,972
1,127
1,637
0,614
0,325
0,389
0,339
1,916
2006
0,000
1,335
1,645
1,211
0,551
0,538
1,224
0,383
0,590
1,800
0,174
1,375
1,587
0,747
0,583
0,227
1,943
0,345
0,337
1,090
0,705
5,507
0,033
0,192
2,451
4,019
1,410
2007
Tabela 7 Indicadores simples (valor Cadirreg/populao), por estados 1998-2008 (%)

0,308
1,457
1,717
4,148
0,287
0,284
2,529
1,960
0,469
0,727
0,312
0,634
0,755
1,587
0,497
0,423
2,057
0,202
0,048
1,184
0,167
0,000
0,033
0,000
1,048
0,980
0,482
2008
Constata-se que, observando-se os maiores valores anuais de irregularidades per capita demonstrados na Tabela 7, no ano de 2002 as irregularidades cometidas no Estado de Roraima representaram R$158,17 por
cidado, sendo o maior ndice verificado no perodo. Ele tambm foi o
que figurou com maior irregularidade per capita nos anos de 2000, 2002,
2003, 2005 e 2007, conforme demonstrado no Quadro 5.
Quadro 5 Valores mximos anuais dos indicadores simples
(Cadirreg/populao) 1998-2008
Anos
Estados
Valor mximo per capita (Cadirreg/populao) (R$)
1998
DF
68,66
1999
RO
42,68
2000
RR
22,62
2001
DF
16,13
2002
RR
158,17
2003
RR
59,45
2004
AP
30,90
2005
RR
28,06
2006
BA
5,67
2007
RR
5,51
2008
AP
4,15
Fonte: Tabela 7.
Indicador simples (valor Cadirreg/PIB) o componente indica o

valor das irregularidades com relao ao PIB de cada estado, como se v
na Tabela 8.
311
312
2000
0,00076
0,00069
0,00042
0,00159
0,00067
0,00074
0,00017
0,00021
0,00080
0,00124
0,00006
0,00055
0,00016
0,00225
0,00103
0,00066
0,00298
0,00002
0,00024
0,00017
0,00041
0,00661
0,00009
0,00003
0,00031
0,00005
0,00523
1999
0,00230
0,00070
0,00033
0,00048
0,00036
0,00020
0,00013
0,00012
0,00036
0,00092
0,00009
0,00035
0,00731
0,00167
0,00065
0,00076
0,00206
0,00001
0,00062
0,00050
0,01155
0,00143
0,00014
0,00001
0,00007
0,00430
0,00419
1998
0,00027
0,00051
0,00062
0,00116
0,00236
0,00039
0,00539
0,00111
0,00050
0,00085
0,00005
0,00057
0,00001
0,00012
0,00071
0,00007
0,00118
0,00019
0,00051
0,00076
0,00527
0,00180
0,00005
0,00021
0,00014
0,00005
0,00038
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Estados
0,00012
0,00019
0,00015
0,00041
0,00037
0,00076
0,00103
0,00011
0,00032
0,00179
0,00011
0,00036
0,00070
0,00028
0,00068
0,00091
0,00210
0,00006
0,00013
0,00039
0,00049
0,00025
0,00009
0,00002
0,00054
0,00001
0,00134
2001
0,00032
0,00041
0,00048
0,00252
0,00070
0,00105
0,00060
0,00086
0,00017
0,00149
0,00002
0,00057
0,00014
0,00014
0,00035
0,00018
0,00133
0,00003
0,00013
0,00042
0,00008
0,02372
0,00014
0,00034
0,00046
0,00001
0,00009
2002
0,00021
0,00034
0,00028
0,00413
0,00043
0,00035
0,00013
0,00013
0,00020
0,00114
0,00009
0,00058
0,00027
0,00044
0,00032
0,00065
0,00047
0,00006
0,00010
0,00068
0,00024
0,00776
0,00008
0,00012
0,00067
0,00001
0,00280
2003
0,00016
0,00060
0,00088
0,00444
0,00062
0,00020
0,00010
0,00050
0,00020
0,00168
0,00032
0,00006
0,00090
0,00126
0,00125
0,00046
0,00128
0,00009
0,00008
0,00093
0,00005
0,00133
0,00006
0,00009
0,00031
0,00002
0,00047
2004
0,00083
0,00053
0,00033
0,00188
0,00017
0,00042
0,00019
0,00017
0,00016
0,00188
0,00012
0,00029
0,00023
0,00069
0,00042
0,00015
0,00056
0,00010
0,00025
0,00045
0,00025
0,00334
0,00006
0,00005
0,00220
0,00002
0,00155
2005
0,00035
0,00054
0,00042
0,00057
0,00081
0,00020
0,00006
0,00008
0,00016
0,00106
0,00007
0,00013
0,00019
0,00056
0,00036
0,00019
0,00086
0,00005
0,00009
0,00072
0,00013
0,00017
0,00004
0,00002
0,00005
0,00002
0,00026
2006
Tabela 8 Indicador simples (Valor Cadirreg/PIB), por estados 1998-2008 (%)

0,00000
0,00023
0,00013
0,00012
0,00007
0,00009
0,00003
0,00002
0,00005
0,00035
0,00001
0,00011
0,00011
0,00011
0,00009
0,00003
0,00042
0,00002
0,00002
0,00014
0,00007
0,00053
0,00000
0,00001
0,00029
0,00018
0,00017
2007
0,00003
0,00023
0,00012
0,00040
0,00003
0,00004
0,00006
0,00011
0,00004
0,00013
0,00002
0,00005
0,00005
0,00021
0,00007
0,00005
0,00040
0,00001
0,00000
0,00014
0,00002
0,00000
0,00000
0,00000
0,00011
0,00004
0,00006
2008
Constata-se na Tabela 8, que, em 2002, as irregularidades cometidas

no Estado de Roraima representaram 2,37% do seu PIB, sendo o maior
ndice no perodo 1998-2008. Esse estado tambm figurou com o maior
ndice nos anos 2000, 2002, 2003, 2005 e 2007, conforme demonstrado
no Quadro 6.
Quadro 6 Percentual dos valores mximos anuais
(Cadirreg/PIB) por estados 1998-2008 (%)
Anos
Estados
Valor mximo (Cadirreg/PIB)
1998
DF
0,54
1999
RO
1,16
2000
RR
0,66
2001
PI
0,21
2002
RR
2,37
2003
RR
0,78
2004
AP
0,44
2005
RR
0,33
2006
MA
0,11
2007
RR
0,05
2008
PI
0,04
Fonte: Tabela 8.
Indicador simples (Valor Cadirreg/LOA) o componente indica

o valor das irregularidades com relao ao volume de recursos da LOA
aplicados em cada estado, conforme a Tabela 9.
313
314
0,0067
0,0107
0,0260
0,0089
0,0194
0,0129
0,0010
0,0105
0,0251
0,0145
0,0022
0,0195
0,0052
0,0505
0,0117
0,0158
0,0377
0,0012
0,0095
0,0028
0,0054
0,0287
0,0034
0,0012
0,0068
0,0045
0,0783
0,0224
0,0094
0,0151
0,0065
0,0120
0,0043
0,0004
0,0060
0,0119
0,0152
0,0035
0,0121
0,2114
0,0423
0,0086
0,0188
0,0291
0,0006
0,0199
0,0086
0,1393
0,0045
0,0049
0,0004
0,0015
0,3149
0,0840
0,0021
0,0064
0,0264
0,0131
0,0642
0,0065
0,0208
0,0438
0,0131
0,0093
0,0016
0,0149
0,0002
0,0025
0,0079
0,0013
0,0121
0,0070
0,0121
0,0081
0,0491
0,0049
0,0014
0,0070
0,0018
0,0037
0,0040
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
2000
1999
1998
Estados
0,0009
0,0027
0,0087
0,0024
0,0101
0,0120
0,0062
0,0053
0,0100
0,0207
0,0041
0,0125
0,0206
0,0057
0,0080
0,0198
0,0230
0,0029
0,0056
0,0057
0,0061
0,0011
0,0035
0,0012
0,0137
0,0007
0,0136
2001
0,0034
0,0063
0,0247
0,0172
0,0205
0,0197
0,0077
0,0428
0,0077
0,0228
0,0007
0,0207
0,0060
0,0033
0,0048
0,0039
0,0167
0,0018
0,0053
0,0069
0,0013
0,1532
0,0055
0,0198
0,0121
0,0015
0,0016
2002
0,0024
0,0064
0,0153
0,0281
0,0136
0,0078
0,0017
0,0070
0,0096
0,0196
0,0035
0,0254
0,0147
0,0120
0,0047
0,0154
0,0067
0,0036
0,0041
0,0120
0,0044
0,0556
0,0034
0,0075
0,0197
0,0013
0,0656
2003
0,0021
0,0115
0,0480
0,0307
0,0223
0,0043
0,0012
0,0302
0,0093
0,0315
0,0133
0,0024
0,0564
0,0363
0,0176
0,0114
0,0187
0,0058
0,0032
0,0153
0,0011
0,0090
0,0027
0,0055
0,0091
0,0022
0,0109
2004
0,0093
0,0105
0,0176
0,0149
0,0067
0,0104
0,0024
0,0113
0,0068
0,0381
0,0048
0,0112
0,0134
0,0209
0,0062
0,0040
0,0086
0,0063
0,0113
0,0084
0,0057
0,0260
0,0026
0,0030
0,0661
0,0021
0,0336
2005
0,0035
0,0110
0,0224
0,0046
0,0286
0,0049
0,0007
0,0049
0,0068
0,0211
0,0027
0,0046
0,0077
0,0166
0,0053
0,0046
0,0138
0,0027
0,0036
0,0141
0,0025
0,0013
0,0016
0,0012
0,0015
0,0019
0,0046
2006
0,0000
0,0041
0,0063
0,0009
0,0022
0,0018
0,0003
0,0014
0,0022
0,0055
0,0006
0,0035
0,0049
0,0025
0,0013
0,0008
0,0059
0,0013
0,0006
0,0027
0,0013
0,0038
0,0001
0,0006
0,0078
0,0203
0,0025
2007
Tabela 9 Indicador simples (Valor Cadirreg/LOA), por estados 1998-2008 (%)

0,0003
0,0041
0,0057
0,0032
0,0009
0,0008
0,0007
0,0062
0,0016
0,0018
0,0009
0,0017
0,0022
0,0041
0,0010
0,0012
0,0056
0,0007
0,0001
0,0026
0,0003
0,0000
0,0001
0,0000
0,0030
0,0045
0,0012
2008
De acordo com as informaes apresentadas na Tabela 9, no ano

de 1999, as irregularidades cometidas no Estado de So Paulo representaram 31,49% do total de recursos da LOA l aplicados, sendo o maior
ndice verificado no perodo 1998-2008. Em segundo lugar, aparece o
Estado de Roraima, com 15,32% em 2002, seguido de Tocantins, com
7,83% em 2000. Os valores mximos referentes aos demais anos podem
ser verificados no Quadro 7.
Quadro 7 Percentual dos mximos anuais (Cadirreg/LOA),
por estados 1998-2008 (%)
Anos
Estados
Valor mximo (Cadirreg/Loa)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
BA
SP
TO
PI
RR
TO
MT
SE
BA
SP
ES
6,42
31,49
7,83
2,30
15,32
6,56
5,64
6,61
2,86
2,03
0,62
Fonte: Tabela 9.
Indicador simples (nmero de anual de processos irregulares

registrados no Cadirreg por estados/nmero total anual de processos irregulares registrados no Cadirreg por estados), 1998-2008
o componente indica o percentual correspondente ao nmero de processos irregulares no Cadirreg por estados. O valor obtido representa a
probabilidade finita dos espaos amostrais finitos, conforme definido
em Fonseca (1990, p.13), para a ocorrncia de processos irregulares nos
estados, os quais esto demonstrados na Tabela 10.
315
316
0,006
0,025
0,041
0,008
0,115
0,031
0,029
0,014
0,047
0,033
0,047
0,019
0,002
0,019
0,247
0,012
0,041
0,035
0,082
0,025
0,019
0,008
0,025
0,010
0,010
0,039
0,010
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Fonte: Tabela 3.
1998
Estados
0,013
0,037
0,020
0,011
0,081
0,037
0,035
0,007
0,020
0,046
0,054
0,002
0,070
0,072
0,024
0,050
0,061
0,013
0,170
0,035
0,031
0,004
0,013
0,009
0,007
0,048
0,033
1999
0,008
0,028
0,036
0,016
0,115
0,055
0,043
0,008
0,040
0,036
0,045
0,020
0,026
0,085
0,045
0,059
0,101
0,018
0,042
0,030
0,010
0,014
0,024
0,006
0,014
0,065
0,014
2000
0,005
0,018
0,023
0,005
0,079
0,054
0,056
0,015
0,031
0,077
0,074
0,013
0,056
0,051
0,054
0,069
0,089
0,023
0,033
0,038
0,008
0,005
0,018
0,005
0,013
0,048
0,041
2001
0,014
0,035
0,043
0,046
0,107
0,067
0,061
0,014
0,026
0,104
0,029
0,038
0,020
0,020
0,038
0,041
0,099
0,032
0,043
0,017
0,009
0,009
0,012
0,009
0,020
0,032
0,014
2002
0,007
0,021
0,031
0,054
0,120
0,052
0,038
0,012
0,031
0,083
0,059
0,010
0,045
0,073
0,033
0,052
0,030
0,028
0,019
0,038
0,016
0,002
0,024
0,017
0,030
0,038
0,036
2003
0,004
0,029
0,044
0,021
0,133
0,033
0,017
0,011
0,031
0,116
0,069
0,005
0,040
0,101
0,037
0,048
0,061
0,026
0,011
0,028
0,003
0,004
0,021
0,014
0,015
0,044
0,034
2004
0,011
0,023
0,038
0,023
0,077
0,042
0,037
0,019
0,023
0,114
0,115
0,023
0,021
0,066
0,048
0,033
0,044
0,032
0,049
0,042
0,017
0,003
0,020
0,009
0,011
0,042
0,019
2005
0,009
0,025
0,054
0,013
0,132
0,043
0,018
0,007
0,028
0,109
0,072
0,012
0,034
0,070
0,043
0,048
0,055
0,033
0,031
0,067
0,008
0,004
0,018
0,003
0,007
0,039
0,018
2006
0,000
0,033
0,052
0,007
0,061
0,031
0,033
0,005
0,035
0,097
0,052
0,017
0,026
0,047
0,031
0,028
0,057
0,024
0,045
0,042
0,019
0,014
0,007
0,007
0,019
0,191
0,021
2007
0,003
0,069
0,060
0,015
0,054
0,027
0,110
0,027
0,033
0,054
0,078
0,006
0,006
0,107
0,033
0,054
0,072
0,018
0,012
0,036
0,006
0,000
0,006
0,000
0,021
0,087
0,009
2008
Tabela 10 Indicador simples (nmero de anual de processos irregulares registrados no Cadirreg por estados/
nmero total anual de processos irregulares registrados no Cadirreg por estados), 1998-2008
Com as informaes da Tabela 10, pode-se identificar que, no ano de

1998, o nmero de processos irregulares na Paraba representou 24,7%
do total de processos irregulares instaurados pelo TCU naquele ano, sendo o maior ndice verificado no perodo. Em segundo lugar, aparece So
Paulo, com 19,1% em 2007, seguido do Rio de Janeiro, com 16,99% em
1999, e da Bahia, com 13,31% em 2004. Os valores mximos referentes
aos demais anos esto demonstrados no Quadro 8.
Quadro 8 Percentual dos valores mximos anuais do Indicador
simples (nmero de anual de processos irregulares registrados
no Cadirreg por estados/nmero total anual de processos
irregulares registrados no Cadirreg por estados), 1998-2008
Anos
Estados
Processos irregulares
1998
1999
PB
RJ
BA
PI
BA
BA
BA
MG
BA
SP
DF
24,69
16,99
11,46
8,93
10,72
11,98
13,31
11,54
13,17
19,10
11,04
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte: Tabela 10.
2.2.1 A Normalizao dos indicadores simples

Depois de elaborados os indicadores simples, por utilizarem bases
de dados com diferentes escalas de medida, foi necessrio efetuar-se a
normalizao dos dados obtidos para posterior aplicao no indicador
composto ICE. O mtodo de normalizao adotado foi o do tipo Re-Scaling anual, conforme previsto em OECD (2005, p.61), com a seguinte
equao:
Normalizao por Re-Scaling = [(Valor observado)-(Valor mnimo)]
/[(Valor mximo)-(Valor Mnimo)]
317
Aps a normalizao, os dados anuais so convertidos para uma

mesma escala anual que varia no intervalo (0,1), sendo obtido o valor
zero para o mnimo e 1 para o mximo do perodo. Os valores normalizados dos indicadores simples elaborados para as Tabelas 7 a 10 esto
apresentados nas Tabelas 1 a 4 do Apndice 2.
3 A construo dos Indicadores de Corrupo

Governamental e sua anlise de acordo com os
objetivos propostos
3.1 O Indicador de Corrupo Governamental Estadual
Para a construo do ICE, foram testados trs modelos com diferentes ponderaes, tendo sido escolhida a equao correspondente ao modelo B, por entender-se que apresenta maior equilbrio na ponderao
dos indicadores simples utilizados. Nele, foi atribudo peso de 0,33 s
variveis socioeconmicas (populao e PIB estadual) e de 0,66 s que
envolvem a LOA e a quantidade de processos irregulares, privilegiando,
dessa forma, os atos de corrupo governamental ou as irregularidades
praticadas com recursos pblicos. Apesar das trs diferentes ponderaes aplicadas, o resultado obtido no apresentou diferenas significativas tendo figurado nas trs primeiras posies os Estados do Maranho,
da Bahia e do Piau e, nas trs ltimas posies, os de Santa Catarina,
Rio Grande do Sul e Acre. O resultado dos modelos A e C, que foram descartados, encontram-se disponveis no Apndice 4. A seguir, apresenta-se a equao adotada para o clculo do ICE, referente ao modelo B:
Indicador de Corrupo Governamental Estadual (ICE) = 0,33*
{[(valor Cadirreg/populao normalizado) + (valor Cadirreg/PIB) normalizado]/2} + 0,33* (valor Cadirreg/LOA normalizado) + 0,33* (nmero
anual de processos irregulares no Cadirreg por estados/nmero total
anual de processos irregulares no Cadirreg normalizado)
Aplicando-se a ponderao proposta no modelo acima, nos indicadores simples normalizados conforme as Tabelas 1 a 4 do Apndice 2, foi
obtido o ICE, que se encontra demonstrado na Tabela 11.
318
319
0,065
0,135
0,226
0,149
0,441
0,233
0,134
0,061
0,248
0,191
0,127
0,156
0,086
0,556
0,210
0,257
0,558
0,037
0,166
0,086
0,051
0,472
0,070
0,001
0,062
0,198
0,565
0,103
0,094
0,061
0,036
0,176
0,077
0,072
0,019
0,056
0,119
0,109
0,024
0,593
0,222
0,066
0,134
0,188
0,022
0,378
0,085
0,531
0,043
0,032
0,013
0,011
0,636
0,237
0,025
0,081
0,215
0,120
0,572
0,086
0,472
0,290
0,147
0,117
0,071
0,122
0,000
0,038
0,395
0,022
0,155
0,088
0,193
0,099
0,479
0,098
0,039
0,056
0,025
0,071
0,044
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Fonte: Tabelas 1, 2, 3 e 4 do Apndice 2.
2000
1999
1998
Estados
0,015
0,098
0,211
0,076
0,472
0,438
0,526
0,124
0,278
0,750
0,334
0,255
0,589
0,285
0,371
0,641
0,866
0,110
0,205
0,247
0,148
0,033
0,106
0,011
0,289
0,170
0,471
2001
0,029
0,104
0,175
0,196
0,381
0,246
0,210
0,124
0,076
0,382
0,068
0,148
0,052
0,046
0,109
0,115
0,348
0,080
0,129
0,047
0,002
0,660
0,022
0,047
0,069
0,079
0,022
2002
0,027
0,090
0,166
0,444
0,408
0,185
0,117
0,064
0,134
0,356
0,175
0,174
0,203
0,268
0,115
0,235
0,119
0,087
0,068
0,180
0,064
0,609
0,078
0,081
0,197
0,102
0,532
2003
0,018
0,161
0,459
0,553
0,497
0,105
0,054
0,242
0,133
0,561
0,266
0,016
0,522
0,540
0,257
0,203
0,320
0,092
0,038
0,206
0,002
0,153
0,060
0,061
0,098
0,110
0,169
2004
0,134
0,140
0,220
0,301
0,254
0,191
0,150
0,114
0,097
0,650
0,355
0,134
0,140
0,338
0,184
0,110
0,191
0,117
0,218
0,185
0,083
0,453
0,059
0,028
0,551
0,116
0,348
2005
0,173
0,336
0,600
0,308
0,950
0,204
0,106
0,097
0,200
0,822
0,220
0,120
0,252
0,547
0,262
0,215
0,525
0,114
0,155
0,579
0,077
0,074
0,061
0,006
0,027
0,108
0,170
2006
0,000
0,236
0,282
0,102
0,180
0,127
0,108
0,049
0,131
0,420
0,108
0,162
0,205
0,178
0,122
0,078
0,382
0,080
0,103
0,195
0,098
0,417
0,015
0,031
0,323
0,837
0,172
2007
Tabela 11 Indicador de Corrupo Governamental por Estados 1998-2008

0,053
0,574
0,600
0,542
0,236
0,153
0,488
0,532
0,216
0,340
0,304
0,154
0,184
0,689
0,200
0,263
0,756
0,104
0,043
0,353
0,048
0,000
0,024
0,000
0,312
0,554
0,131
2008
0,058
0,186
0,292
0,257
0,415
0,186
0,222
0,156
0,156
0,428
0,194
0,133
0,257
0,337
0,208
0,207
0,401
0,085
0,154
0,206
0,144
0,274
0,051
0,030
0,178
0,271
0,260
Mdia
Anlise do indicador de corrupo por estados

Questo 1
A incidncia da corrupo governamental nos estados brasileiros
uniforme, de acordo com o ndice fornecido pela TI, ou apresenta
diferenas?
A partir da mdia do ICE por estados apresentada na Tabela 11, foi
elaborado o ranking estadual do perodo 1998-2008, demonstrado no
Grfico 7.
Grfico 7 Ranking do Indicador de Corrupo por Estados
1998-2008
Mdia do ICE
0,450
0,400
0,350
0,300
0,250
0,200
0,150
0,100
0,050
MA
BA
PI
PA
AM
RR
SP
TO
MT
AP
DF
PB
PE
RN
MG
AL
CE
SE
GO
ES
RJ
RO
MS
PR
AC
RS
SC
0,000
Fonte: Tabela 11.
Esse ranking permitiu constatar-se que os estados do Maranho, da

Bahia, do Piau e do Par, figuram com os maiores ndices, sendo que Paran, Acre, Rio Grande do Sul e Santa Catarina, tm os mais baixos. Com
o objetivo de analisar a incidncia relativa da corrupo governamental
nos estados, foi elaborada a Tabela 12, que contm a anlise de tendncias do ICE com relao sua mdia no perodo. Foi tambm elaborada
a Figura 1, que apresenta a incidncia da corrupo governamental nos
estados, por intervalos em quartis, utilizando como referncia a mdia
do ICE, calculada na Tabela 12.
320
321
0,117
0,572
0,155
0,038
0,215
0,098
0,071
0,044
0,000
0,120
0,472
0,395
0,022
0,099
0,071
0,081
0,086
0,025
0,147
0,290
0,193
0,479
0,122
0,088
0,025
0,039
0,056
MA
BA
PI
PA
AM
RR
SP
TO
MT
AP
DF
PB
PE
RN
MG
AL
CE
SE
GO
ES
RJ
RO
MS
PR
AC
RS
SC
0,119
0,176
0,188
0,222
0,061
0,043
0,636
0,237
0,593
0,036
0,072
0,066
0,134
0,085
0,109
0,094
0,077
0,011
0,056
0,019
0,378
0,531
0,024
0,022
0,103
0,032
0,013
1999
0,191
0,441
0,558
0,556
0,226
0,472
0,198
0,565
0,086
0,149
0,134
0,210
0,257
0,086
0,127
0,135
0,233
0,062
0,248
0,061
0,166
0,051
0,156
0,037
0,065
0,070
0,001
2000
0,750
0,472
0,866
0,285
0,211
0,033
0,170
0,471
0,589
0,076
0,526
0,371
0,641
0,247
0,334
0,098
0,438
0,289
0,278
0,124
0,205
0,148
0,255
0,110
0,015
0,106
0,011
2001
0,382
0,381
0,348
0,046
0,175
0,660
0,079
0,022
0,052
0,196
0,210
0,109
0,115
0,047
0,068
0,104
0,246
0,069
0,076
0,124
0,129
0,002
0,148
0,080
0,029
0,022
0,047
2002
0,356
0,408
0,119
0,268
0,166
0,609
0,102
0,532
0,203
0,444
0,117
0,115
0,235
0,180
0,175
0,090
0,185
0,197
0,134
0,064
0,068
0,064
0,174
0,087
0,027
0,078
0,081
2003
0,561
0,497
0,320
0,540
0,459
0,153
0,110
0,169
0,522
0,553
0,054
0,257
0,203
0,206
0,266
0,161
0,105
0,098
0,133
0,242
0,038
0,002
0,016
0,092
0,018
0,060
0,061
2004
0,650
0,254
0,191
0,338
0,220
0,453
0,116
0,348
0,140
0,301
0,150
0,184
0,110
0,185
0,355
0,140
0,191
0,551
0,097
0,114
0,218
0,083
0,134
0,117
0,134
0,059
0,028
2005
0,822
0,950
0,525
0,547
0,600
0,074
0,108
0,170
0,252
0,308
0,106
0,262
0,215
0,579
0,220
0,336
0,204
0,027
0,200
0,097
0,155
0,077
0,120
0,114
0,173
0,061
0,006
2006
0,420
0,180
0,382
0,178
0,282
0,417
0,837
0,172
0,205
0,102
0,108
0,122
0,078
0,195
0,108
0,236
0,127
0,323
0,131
0,049
0,103
0,098
0,162
0,080
0,000
0,015
0,031
2007
0,340
0,236
0,756
0,689
0,600
0,000
0,554
0,131
0,184
0,542
0,488
0,200
0,263
0,353
0,304
0,574
0,153
0,312
0,216
0,532
0,043
0,048
0,154
0,104
0,053
0,024
0,000
2008
0,428
0,415
0,401
0,337
0,292
0,274
0,271
0,260
0,257
0,257
0,222
0,208
0,207
0,206
0,194
0,186
0,186
0,178
0,156
0,156
0,154
0,144
0,133
0,085
0,058
0,051
0,030
Media
0,238
0,436
0,296
0,171
0,100
0,267
0,140
0,311
0,283
0,091
0,256
0,246
0,212
0,059
0,118
0,014
0,194
0,036
0,147
0,086
0,243
0,323
0,123
0,059
0,046
0,062
0,037
Tendncia
Fonte: Tabela 11.

Nota: No intervalo de zero a 0,330, a incidncia da corrupo governamental pode ser considerada baixa (transparente); no intervalo de 0,331 a 0,660, mdia (cinza mdio); e na
faixa de 0,661 a 1, alta (cinza escuro).
1998
Estados
Tabela 12 Anlise das tendncias do ICE com relao sua mdia, por Estados 1998-2008
Figura 1 A incidncia da corrupo governamental no Brasil,

por Estados 1998-2008
Fonte: Tabela 12
Nota: Incidncia da corrupo governamental nos estados, por intervalos em quartis, utilizando
como referncia a mdia do ICE, calculada na Tabela 12. Estados onde a mdia do ICE, no perodo 1998-2008, situou-se no intervalo (mdia ICEQ3/4), vermelho; no intervalo (Q2/4mdia
ICE<Q3/4), laranja; no intervalo (Q1/4mdia ICE<Q2/4), amarelo; e no intervalo (0mdia
ICE<Q1/4), verde.
Concluso 1
A elaborao do ranking com o ICE permite concluir que a incidncia da corrupo governamental no perodo em anlise, no uniforme
nos estados brasileiros, conforme demonstrado.
Questo 2
Quais estados brasileiros podem ter o comportamento da corrupo
governamental explicado pelo IPC-TI?
Para isso foi elaborada a Tabela 13, onde foi calculada a correlao
existente entre o ICE por estados, o IPC-TI e a posio ocupada pelo
Brasil no ranking da TI, demonstrado na Tabela 13.
322
323
AC
BA
PI
PA
AM
RR
SP
TO
MT
AP
DF
PB
PE
RN
MG
AL
CE
SE
GO
ES
RJ
RO
MS
PR
AC
RS
SC
1999
0,103
0,094
0,061
0,036
0,176
0,077
0,072
0,019
0,056
0,119
0,109
0,024
0,593
0,222
0,066
0,134
0,188
0,022
0,378
0,085
0,531
0,043
0,032
0,013
0,011
0,636
0,237
2000
0,065
0,135
0,226
0,149
0,441
0,233
0,134
0,061
0,248
0,191
0,127
0,156
0,086
0,556
0,210
0,257
0,558
0,037
0,166
0,086
0,051
0,472
0,070
0,001
0,062
0,198
0,565
2001
0,015
0,098
0,211
0,076
0,472
0,438
0,526
0,124
0,278
0,750
0,334
0,255
0,589
0,285
0,371
0,641
0,866
0,110
0,205
0,247
0,148
0,033
0,106
0,011
0,289
0,170
0,471
2002
0,029
0,104
0,175
0,196
0,381
0,246
0,210
0,124
0,076
0,382
0,068
0,148
0,052
0,046
0,109
0,115
0,348
0,080
0,129
0,047
0,002
0,660
0,022
0,047
0,069
0,079
0,022
2003
0,027
0,090
0,166
0,444
0,408
0,185
0,117
0,064
0,134
0,356
0,175
0,174
0,203
0,268
0,115
0,235
0,119
0,087
0,068
0,180
0,064
0,609
0,078
0,081
0,197
0,102
0,532
2004
0,018
0,161
0,459
0,553
0,497
0,105
0,054
0,242
0,133
0,561
0,266
0,016
0,522
0,540
0,257
0,203
0,320
0,092
0,038
0,206
0,002
0,153
0,060
0,061
0,098
0,110
0,169
2005
0,134
0,140
0,220
0,301
0,254
0,191
0,150
0,114
0,097
0,650
0,355
0,134
0,140
0,338
0,184
0,110
0,191
0,117
0,218
0,185
0,083
0,453
0,059
0,028
0,551
0,116
0,348
2006
0,173
0,336
0,600
0,308
0,950
0,204
0,106
0,097
0,200
0,822
0,220
0,120
0,252
0,547
0,262
0,215
0,525
0,114
0,155
0,579
0,077
0,074
0,061
0,006
0,027
0,108
0,170
2007
0,000
0,236
0,282
0,102
0,180
0,127
0,108
0,049
0,131
0,420
0,108
0,162
0,205
0,178
0,122
0,078
0,382
0,080
0,103
0,195
0,098
0,417
0,015
0,031
0,323
0,837
0,172
2008
0,053
0,574
0,600
0,542
0,236
0,153
0,488
0,532
0,216
0,340
0,304
0,154
0,184
0,689
0,200
0,263
0,756
0,104
0,043
0,353
0,048
0,000
0,024
0,000
0,312
0,554
0,131
-0,416
-0,564
-0,692
-0,273
-0,367
0,241
0,015
-0,235
-0,115
-0,470
-0,213
-0,022
0,335
-0,491
-0,145
0,194
-0,291
-0,204
0,378
-0,800
0,369
0,149
0,363
0,384
-0,310
-0,269
0,183
CORREL. NDICE
0,226
0,624
0,690
0,461
0,087
-0,414
0,062
0,462
0,020
0,325
0,319
-0,096
-0,238
0,564
0,066
-0,220
0,263
0,158
-0,491
0,669
-0,353
-0,204
-0,470
-0,319
0,455
0,417
-0,209
CORREL. POSIO
Fonte: Tabelas 1, 2 e 11.

Nota: No intervalo de zero a 0,330, o grau de correlao pode ser considerado baixo (transparente); no intervalo de 0,331 a 0,660, mdio (cinza mdio); e no intervalo
de 0,661 a 1, alto (cinza escuro).
1998
0,025
0,415
0,401
0,337
0,292
0,274
0,271
0,260
0,257
0,257
0,222
0,208
0,207
0,206
0,194
0,186
0,186
0,178
0,156
0,156
0,154
0,144
0,133
0,085
0,058
0,051
0,030
Estados
Tabela 13 Anlise de correlao entre o ICE, IPC-TI e posio do Brasil no ranking da TI, por estados 1998-2008
Concluso 2
Os Estados do Piau e do Esprito Santo apresentam alto grau de
correlao com o IPC-TI e com a evoluo da posio ocupada pelo Brasil
no Ranking da TI, enquanto Bahia, Rio Grande do Norte, Gois, Rio de
Janeiro e Mato Grosso do Sul, tiveram grau de correlao mdia, e os demais Estados apresentaram baixa ou nenhuma correlao com os nmeros da TI. Portanto, o uso do indicador da TI ou da posio ocupada pelo
Brasil no seu ranking no apropriado para uma aplicao uniforme nos
estados brasileiros, especialmente no que diz respeito aos estudos sobre
polticas pblicas, finanas estaduais, indicadores sociais e na rea de
Economia Regional em geral.
3.2 O Indicador de Corrupo Governamental

no Brasil ICB
O ICB foi elaborado com a ponderao do ICE anual pela populao
dos estados, considerando-se o seguinte modelo:
Indicador de Corrupo Governamental no Brasil (ICB) =
[(populao do estado/total da populao dos estados) * ICE por estado]
Desse modelo, foram obtidos os valores anuais referentes corrupo governamental para o Brasil, conforme demonstrado na Tabela 14.
Tabela 14 Indicador de Corrupo Governamental no Brasil
1998-2008
Discriminao 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ICB
0,142 0,248 0,200 0,291 0,128 0,163 0,202 0,197 0,265 0,292 0,314
Anlise do Indicador de Corrupo no Brasil com relao ao ndice

de Corrupo Percebida da Transparncia Internacional
Questo 3
O ndice subjetivo elaborado pela TI para o Brasil reflete o comportamento da corrupo governamental aferida pelo indicador objetivo ICB?
324
Para responder ao questionamento, analisa-se, inicialmente, o Indicador de Corrupo Governamental no Brasil. O ICB varia em uma escala
de zero a 1, sendo que zero indica o menor grau de corrupo governamental e, 1, o maior. O comportamento do ICB no perodo de 1998-2008
pode ser observado no Grfico 8.
Grfico 8 Indicador de Corrupo Governamental no Brasil ICB
ICB
0,350
0,300
0,250
0,200
0,150
0,100
0,050
0,000
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte: Tabela 14.
De acordo com o comportamento verificado no Grfico 8, o ICB

apresentou alta entre os anos de 1998 e 2001, retrocedendo em 2002
e voltando a crescer at 2008. Ao se analisar a tendncia do ICB em
relao sua media no perodo, verifica-se que, apesar do movimento
de alta apresentado especialmente de 2002 a 2008, a tendncia da srie
fica abaixo da mdia, sinalizando uma possvel queda para 2009, conforme Tabela 15.
Tabela 15 Anlise de tendncias do ICB com relao
a sua mdia, no Brasil 1998-2008
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Mdia Tendncia
ICB 0,142 0,248 0,200 0,291 0,128 0,163 0,202 0,197 0,265 0,292 0,314 0,222
0,171
Fonte: Tabela 14.

Nota: No intervalo de zero a 0,330, a incidncia da corrupo governamental pode ser considerada baixa;
no intervalo de 0,331 a 0,660, mdia; e no intervalo de 0,661 a 1, alta.
Apesar do movimento de alta verificado no perodo estudado, a

corrupo governamental no Brasil pode ser considerada baixa, pois, de
acordo com os critrios adotados, o ICB no foi superior a 0,330.
325
326
46
45
54
3,9
59
3,9
63
3,7
70
3,3
72
3,5
80
3,5
54,90
10,50
0,25
Desvio
60,46%
-54,73%
Correlao ICB
Nota: No intervalo de zero a 0,330, o grau de correlao pode ser considerado baixo; no intervalo de 0,331 a 0,660, mdio; e no intervalo
de 0,661 a 1, alto.
49
4,0
3,83
45
4,0
46
3,9
4,0
ndice TI
Posio TI
4,1
Mdia
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Discriminao
Tabela 16 ndice de Corrupo Percebida da Transparncia Internacional, posio

do Brasil no ranking da Transparncia Internacional e Clculo do Coeficiente de Correlao
com o ICB 1998-2008
Concluso 3
Para efeito de comparao do IPC-TI e a posio do Brasil no ranking

da TI com o ICB, foi calculado o coeficiente de correlao entre os indicadores, tendo sido obtido -54,73% com o IPC-TI e 60,46% com a
posio do Brasil no ranking da TI, conforme demonstrado na Tabela 16.
Tal comportamento permite concluir que, de acordo com os valores

calculados na Tabela 16, tanto o IPC-TI quanto a evoluo da posio
do Brasil no ranking da TI apresentaram graus correlao mdios com
relao ao comportamento do ICB.
4 Consideraes finais
A corrupo considerada como um problema que afeta todos os
pases, tendo repercusses negativas especialmente nos mbitos social,
poltico e econmico. Houve poca em que era considerada positiva,
principalmente para agilizar os trmites burocrticos no complexo funcionamento do setor pblico. Na medida em que os agentes envolvidos
perceberam a possibilidade de obter maiores ganhos do que a simples
propina, especialmente com o desvio de recursos pblicos, a corrupo
governamental passou a ser um fator relevante que pode afetar os resultados esperados de programas governamentais, principalmente dos voltados s reas sociais e realizao de obras de infraestrutura. Portanto,
mensurar a corrupo governamental praticada no setor pblico, com o
desvio, a aplicao ilegal e as prticas ilcitas envolvendo recursos pblicos, foi de fundamental importncia para a resoluo dos problemas
de pesquisa propostos nesta monografia.
Com os resultados obtidos, foi possvel analisar-se o comportamento
do ndice de Corrupo Percebida da Transparncia Internacional com
relao ao ICB e tambm a incidncia relativa da corrupo governamental nos estados brasileiros por meio do ICE.
Dos resultados, pode-se destacar que o ndice da Corrupo Percebida da TI, mesmo utilizando na sua elaborao uma metodologia
totalmente diferenciada do ICB, teve comportamento quase similar ao
deste ltimo no perodo analisado, fato que pode invalidar as crticas
apresentadas quanto credibilidade, no sentido de que o ndice pudesse
estar viesado em razo da tendncia de a corrupo percebida aumentar
de acordo com a exposio do assunto na mdia.
Dos Indicadores de Corrupo Estaduais, foi possvel comprovar-se
que a corrupo governamental no ocorre de maneira homognea no
327
Brasil, apresentando os maiores valores mdios nos estados do Maranho, da Bahia e do Piau, e os menores, no Acre, no Rio Grande do Sul
e em Santa Catarina.
Este trabalho pode ser considerado pioneiro por utilizar a base de
dados do Cadirreg-TCU e tambm pela elaborao de indicadores objetivos para mensurar a corrupo governamental no Brasil e nos estados
brasileiros. Alm disso, a disponibilidade de um indicador estadual de
fundamental importncia para estudos sobre polticas pblicas, pobreza,
finanas pblicas, indicadores sociais dentre outros temas afetos linha
de pesquisa de Economia Regional que devem ser considerados para uma
melhor compreenso das desigualdades regionais. Alm disso, os indicadores calculados podem servir como parmetro para nortear as aes
desenvolvidas pelas instituies pblicas e privadas que atuam no combate corrupo no Brasil e tambm como fator para avaliao do PPA.
Como sugesto para aperfeioar a anlise dos dados produzidos,
prope-se que seja elaborado, pelo Tribunal de Contas da Unio, um cdigo para a classificao das irregularidades inscritas no Cadirreg, visando possibilitar a identificao das causas ou dos motivos das inscries
das multas e dos dbitos apurados. necessrio ainda que se revisem
periodicamente esses indicadores, visto que a base de dados do Cadirreg
est em constante atualizao.
A metodologia desenvolvida na pesquisa pode contribuir tambm
para o estudo de polticas pblicas no mbito municipal, pois pode ser
utilizada para a aferio da corrupo governamental nos municpios,
desde que os Tribunais de Contas estaduais e municipais possuam um
cadastro de contas julgadas irregulares.
Referncias
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329
Apndice 1
Classificao da despesa conforme a Lei n. 4.320, de 17 de maro
de 1964.
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Pessoal Civil
Pessoal Militar
Material de Consumo
Servios de Terceiros
Encargos Diversos
Transferncias Correntes
Subvenes Sociais
Subvenes Econmicas
Inativos
Pensionistas
Salrio Famlia e Abono Familiar
Juros da Dvida Pblica
Contribuies de Previdncia Social
Diversas Transferncias Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Obras Pblicas
Servios em Regime de Programao Especial
Equipamentos e Instalaes
Material Permanente
Participao em Constituio ou Aumento de Capital de Empresas
ou Entidades Industriais ou Agrcolas
330
Inverses Financeiras
Aquisio de Imveis
Participao em Constituio ou Aumento de Capital de Empresas
ou Entidades Comerciais ou Financeiras
Aquisio de Ttulos Representativos de Capital de Empresa em
Funcionamento
Constituio de Fundos Rotativos
Concesso de Emprstimos
Diversas Inverses Financeiras
Transferncias de Capital
Amortizao da Dvida Pblica
Auxlios para Obras Pblicas
Auxlios para Equipamentos e Instalaes
Auxlios para Inverses Financeiras
Outras Contribuies
331
Apndice 2
Indicadores simples normalizados
Tabela 1 Indicador Simples (Valor Cadirreg/populao), por
estados, normalizado pelo mtodo Re-Scaling 1998-2008
Estados
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
AC
0,010
0,153
0,096
0,019
0,009
0,017
0,023
0,202
0,432
0,000
0,074
AL
0,016
0,036
0,068
0,027
0,008
0,019
0,076
0,079
0,465
0,242
0,351
AM
0,050
0,042
0,116
0,063
0,021
0,036
0,270
0,115
0,898
0,299
0,414
AP
0,057
0,037
0,282
0,112
0,101
0,444
1,000
0,507
0,895
0,220
1,000
BA
0,103
0,026
0,102
0,087
0,019
0,034
0,108
0,030
1,000
0,100
0,069
CE
0,014
0,011
0,085
0,130
0,024
0,022
0,019
0,067
0,152
0,098
0,068
DF
1,000
0,033
0,100
1,000
0,098
0,061
0,090
0,235
0,373
0,222
0,610
ES
0,093
0,016
0,058
0,044
0,045
0,018
0,189
0,074
0,166
0,070
0,472
GO
0,026
0,030
0,146
0,093
0,007
0,024
0,046
0,041
0,247
0,107
0,113
MA
0,016
0,029
0,082
0,196
0,024
0,058
0,189
0,275
0,873
0,327
0,175
MG
0,003
0,010
0,007
0,038
0,000
0,009
0,088
0,032
0,079
0,032
0,075
MS
0,041
0,042
0,132
0,140
0,025
0,084
0,008
0,091
0,196
0,250
0,153
MT
0,000
0,813
0,031
0,243
0,006
0,046
0,391
0,102
0,380
0,288
0,182
PA
0,004
0,106
0,297
0,056
0,003
0,031
0,207
0,131
0,614
0,136
0,382
PB
0,022
0,034
0,115
0,120
0,007
0,019
0,162
0,060
0,314
0,106
0,120
PE
0,003
0,058
0,100
0,220
0,004
0,050
0,070
0,022
0,168
0,041
0,102
PI
0,027
0,080
0,241
0,249
0,021
0,021
0,129
0,064
0,626
0,353
0,496
PR
0,017
0,001
0,000
0,021
0,001
0,008
0,025
0,034
0,055
0,063
0,049
RJ
0,052
0,115
0,096
0,080
0,009
0,019
0,026
0,138
0,231
0,061
0,012
RN
0,027
0,032
0,018
0,079
0,010
0,051
0,151
0,087
0,870
0,198
0,285
RO
0,265
1,000
0,067
0,126
0,002
0,024
0,002
0,065
0,150
0,128
0,040
RR
0,064
0,085
1,000
0,051
1,000
1,000
0,323
1,000
0,245
1,000
0,000
RS
0,004
0,023
0,026
0,046
0,008
0,013
0,016
0,019
0,054
0,006
0,008
SC
0,018
0,000
0,002
0,008
0,021
0,020
0,027
0,014
0,000
0,035
0,000
SE
0,005
0,004
0,039
0,148
0,014
0,063
0,055
0,539
0,012
0,445
0,253
SP
0,007
0,936
0,013
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,002
0,730
0,236
TO
0,009
0,181
0,485
0,212
0,002
0,276
0,091
0,384
0,298
0,256
0,116
Fonte: Tabela 7.
332
Tabela 2 Indicador simples (Valor Cadirreg/PIB), por estados,

normalizado pelo mtodo Re-Scaling 1998-2008
Estados
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
AC
0,048
0,199
0,112
0,052
0,013
0,026
0,032
0,245
0,318
0,000
0,086
AL
0,093
0,060
0,101
0,088
0,017
0,043
0,132
0,154
0,498
0,433
0,576
AM
0,114
0,027
0,059
0,069
0,020
0,035
0,194
0,095
0,389
0,246
0,300
AP
0,214
0,041
0,237
0,194
0,106
0,531
1,000
0,562
0,532
0,232
1,000
BA
0,438
0,030
0,098
0,174
0,029
0,054
0,136
0,047
0,760
0,133
0,085
CE
0,071
0,017
0,109
0,360
0,044
0,044
0,039
0,122
0,174
0,166
0,103
DF
1,000
0,011
0,022
0,487
0,025
0,015
0,018
0,053
0,041
0,055
0,138
ES
0,204
0,010
0,029
0,049
0,036
0,015
0,109
0,045
0,058
0,042
0,263
GO
0,091
0,031
0,118
0,150
0,007
0,024
0,040
0,043
0,138
0,098
0,096
MA
0,156
0,079
0,184
0,854
0,062
0,146
0,376
0,562
1,000
0,665
0,321
MG
0,008
0,007
0,005
0,049
0,000
0,010
0,067
0,031
0,048
0,027
0,058
MS
0,105
0,029
0,080
0,168
0,024
0,073
0,009
0,083
0,105
0,212
0,122
MT
0,000
0,633
0,021
0,333
0,005
0,034
0,198
0,064
0,162
0,200
0,125
PA
0,021
0,144
0,338
0,132
0,006
0,055
0,279
0,202
0,524
0,202
0,520
PB
0,131
0,055
0,152
0,320
0,014
0,040
0,277
0,121
0,329
0,180
0,184
PE
0,011
0,065
0,096
0,432
0,007
0,082
0,100
0,041
0,161
0,059
0,132
PI
0,218
0,178
0,449
1,000
0,055
0,060
0,285
0,164
0,809
0,790
0,995
PR
0,034
0,000
0,000
0,023
0,001
0,006
0,015
0,025
0,028
0,042
0,031
RJ
0,092
0,053
0,033
0,061
0,005
0,012
0,013
0,071
0,067
0,033
0,006
RN
0,140
0,043
0,023
0,181
0,017
0,086
0,205
0,131
0,677
0,273
0,358
RO
0,979
1,000
0,059
0,229
0,003
0,030
0,007
0,069
0,110
0,138
0,041
RR
0,333
0,123
1,000
0,116
1,000
1,000
0,297
1,000
0,150
1,000
0,000
RS
0,007
0,011
0,010
0,039
0,005
0,009
0,010
0,014
0,024
0,004
0,005
SC
0,037
0,000
0,000
0,008
0,014
0,014
0,015
0,009
0,003
0,021
0,000
SE
0,024
0,005
0,044
0,256
0,019
0,085
0,066
0,657
0,032
0,548
0,283
SP
0,008
0,372
0,003
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,345
0,102
TO
0,070
0,363
0,792
0,639
0,003
0,360
0,102
0,461
0,232
0,319
0,137
Fonte: Tabela 8.
333
Tabela 3 Indicador simples (Valor Cadirreg/LOA), por estados.

Normalizado pelo mtodo Re-Scaling 1998-2008
Estados 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
AC
0,031
0,070
0,074
0,011
0,017
0,018
0,019
0,113
0,101
0,000
0,053
AL
0,098
0,029
0,124
0,088
0,037
0,080
0,189
0,132
0,368
0,204
0,653
AM
0,410
0,047
0,324
0,361
0,157
0,218
0,848
0,243
0,778
0,312
0,920
AP
0,203
0,019
0,101
0,077
0,108
0,418
0,536
0,201
0,139
0,045
0,506
BA
1,000
0,037
0,237
0,420
0,130
0,192
0,383
0,073
1,000
0,107
0,152
CE
0,100
0,012
0,154
0,506
0,125
0,102
0,059
0,130
0,150
0,091
0,135
DF
0,322
0,000
0,000
0,246
0,045
0,006
0,002
0,005
0,000
0,017
0,106
ES
0,681
0,018
0,123
0,207
0,276
0,089
0,527
0,144
0,148
0,067
1,000
GO
0,202
0,037
0,312
0,417
0,045
0,130
0,148
0,074
0,219
0,110
0,253
MA
0,143
0,047
0,174
0,898
0,145
0,285
0,550
0,562
0,731
0,269
0,297
MG
0,023
0,010
0,015
0,151
0,000
0,035
0,222
0,044
0,070
0,028
0,152
MS
0,230
0,037
0,239
0,528
0,131
0,376
0,025
0,142
0,139
0,174
0,276
MT
0,000
0,671
0,054
0,892
0,034
0,209
1,000
0,177
0,251
0,241
0,350
PA
0,036
0,133
0,641
0,225
0,017
0,167
0,638
0,294
0,571
0,124
0,662
PB
0,121
0,026
0,138
0,329
0,026
0,054
0,298
0,065
0,166
0,066
0,157
PE
0,018
0,059
0,191
0,857
0,021
0,219
0,187
0,031
0,141
0,039
0,195
PI
0,186
0,091
0,474
1,000
0,105
0,085
0,319
0,102
0,469
0,290
0,898
PR
0,107
0,001
0,002
0,100
0,007
0,037
0,085
0,066
0,071
0,066
0,114
RJ
0,186
0,062
0,110
0,218
0,030
0,045
0,040
0,144
0,103
0,031
0,015
RN
0,125
0,026
0,022
0,224
0,040
0,168
0,258
0,099
0,481
0,132
0,423
RO
0,764
0,442
0,056
0,242
0,004
0,049
0,000
0,057
0,063
0,066
0,050
RR
0,074
0,013
0,358
0,016
1,000
0,845
0,144
0,374
0,019
0,189
0,000
RS
0,020
0,014
0,031
0,126
0,031
0,034
0,029
0,009
0,032
0,004
0,012
SC
0,107
0,000
0,003
0,024
0,125
0,098
0,081
0,015
0,017
0,030
0,000
SE
0,026
0,004
0,074
0,584
0,074
0,287
0,145
1,000
0,028
0,383
0,489
SP
0,055
1,000
0,045
0,000
0,005
0,000
0,021
0,000
0,042
1,000
0,725
TO
0,060
0,266
1,000
0,578
0,006
1,000
0,178
0,492
0,139
0,122
0,189
Fonte: Tabela 9.
334
Tabela 4 Indicador simples (nmero anual de processos

irregulares Cadirreg por estados/nmero total anual
de processos irregulares Cadirreg), por estados, normalizado
pelo mtodo Re-Scaling 1998-2008
Estados 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
AC
0,017
0,065
0,018
0,000
0,059
0,044
0,008
0,071
0,048
0,000
0,027
AL
0,092
0,208
0,200
0,152
0,265
0,162
0,197
0,176
0,169
0,173
0,622
AM
0,160
0,104
0,273
0,212
0,353
0,250
0,311
0,318
0,395
0,272
0,541
AP
0,025
0,052
0,091
0,000
0,382
0,441
0,139
0,176
0,081
0,037
0,135
BA
0,462
0,468
1,000
0,879
1,000
1,000
1,000
0,659
1,000
0,321
0,486
CE
0,118
0,208
0,455
0,576
0,588
0,426
0,230
0,353
0,306
0,160
0,243
DF
0,109
0,195
0,345
0,606
0,529
0,309
0,107
0,306
0,113
0,173
1,000
ES
0,050
0,026
0,018
0,121
0,059
0,088
0,057
0,141
0,032
0,025
0,243
GO
0,185
0,104
0,309
0,303
0,176
0,250
0,213
0,176
0,194
0,185
0,297
MA
0,126
0,260
0,273
0,848
0,971
0,691
0,869
0,988
0,823
0,506
0,486
MG
0,185
0,312
0,364
0,818
0,206
0,485
0,508
1,000
0,532
0,272
0,703
MS
0,067
0,000
0,127
0,091
0,294
0,074
0,016
0,176
0,073
0,086
0,054
MT
0,000
0,403
0,182
0,606
0,118
0,368
0,287
0,165
0,242
0,136
0,054
PA
0,067
0,416
0,727
0,545
0,118
0,603
0,754
0,565
0,516
0,247
0,973
PB
1,000
0,130
0,364
0,576
0,294
0,265
0,262
0,400
0,306
0,160
0,297
PE
0,042
0,286
0,491
0,758
0,324
0,426
0,344
0,271
0,347
0,148
0,486
PI
0,160
0,351
0,873
1,000
0,912
0,235
0,443
0,365
0,403
0,296
0,649
PR
0,134
0,065
0,109
0,212
0,235
0,221
0,172
0,259
0,234
0,123
0,162
RJ
0,328
1,000
0,327
0,333
0,353
0,147
0,057
0,412
0,218
0,235
0,108
RN
0,092
0,195
0,218
0,394
0,088
0,309
0,189
0,353
0,500
0,222
0,324
RO
0,067
0,169
0,036
0,030
0,000
0,118
0,000
0,129
0,040
0,099
0,054
RR
0,025
0,013
0,073
0,000
0,000
0,000
0,008
0,000
0,008
0,074
0,000
RS
0,092
0,065
0,164
0,152
0,029
0,191
0,139
0,153
0,113
0,037
0,054
SC
0,034
0,039
0,000
0,000
0,000
0,132
0,082
0,059
0,000
0,037
0,000
SE
0,034
0,026
0,073
0,091
0,118
0,235
0,090
0,071
0,032
0,099
0,189
SP
0,151
0,273
0,545
0,515
0,235
0,309
0,311
0,353
0,282
1,000
0,784
TO
0,034
0,182
0,073
0,424
0,059
0,294
0,238
0,141
0,113
0,111
0,081
Fonte: Tabela 10.
335
Apndice 3
Processo para obteno da base de dados Cadirreg
junto ao Tribunal de Contas da Unio
Identificao do Lote/Processo 010.536/2009-8 Cdigo 440817152
Deliberaes
Situao do Processo ENCERRADO
Localizao do Processo Adsup SEC. ADJ. DE SUPERVISO E SUPORTE
Desde: 07/08/2009 16:11:10
Ordem: 00
Tipo do Processo ADM ADMINISTRATIVO De: 08/05/2009 a 15/05/2009
SOLI SOLICITAO Desde: 15/05/2009
Unidade do TCU interessada no Processo SEGECEX SECRETARIA-GERAL
DE CONTROLE EXTERNO
Interessados no Processo JOS LUS SERAFINI BOLL
Assunto do Processo SOLICITAO BASE DE DADOS COMPLETA DO CADIRREG EM MEIO ELETRNICO INTERESSADO: JOS LUIS SERAFINI BOLL
Data de Entrada do Lote 08/05/2009
Histrico do processo
.. 11/08/2009 Ao
ENCERRAMENTO DE PROCESSO
Unidade detentora: Adsup SEC. ADJ. DE SUPERVISO E SUPORTE
Motivo: Cumprimento de objetivo processual
Obs.: CUMPRIMENTO DO OBJETIVO PROCESSUAL
.. 11/08/2009 Pea
DESPACHO UNIDADE TCNICA
Unidade detentora: Adsup SEC. ADJ. DE SUPERVISO E SUPORTE
Documento: 442264473
Assunto: ENCERRAMENTO DO PROCESSO
DENNCIA. REPRESENTAO. CONSULTA. SOLICITAO DE INFORMAO /
SOLICITAO / OUTRAS SOLICITAES
336
.. 07/08/2009 Tramitao
Destinatrio: Adsup SEC. ADJ. DE SUPERVISO E SUPORTE
Motivo: RETIFICAO DE TRAMITAO
Aceite em: 07/08/2009 16:11:10
.. 31/07/2009 Pea
DESPACHO DE SERVIDOR
Unidade detentora: Disao DIRETORIA DE SISTEMAS, APOIO, ORIENTAO
Assunto: PROPOSTA DE ENCERRAMENTO DO PROCESSO
.. 31/07/2009 Pea
ATENDIMENTO DE SOLICITAO/REQUERIMENTO
Assunto: RECIBO DE RECEBIMENTO DOS DADOS SOLICITADOS E DECLARAO DE RESPONSABILIDADE
.. 19/06/2009 Tramitao
Destinatrio: Disao DIRETORIA DE SISTEMAS, APOIO, ORIENTAO
Aceite em: 24/06/2009 17:06:21
.. 19/06/2009 Pea
DESPACHO MINISTRO
Unidade detentora: GABPRES GABINETE DO PRESIDENTE
Assunto: FORNECIMENTO DE DADOS EXTRAIDOS DO CADIRREG
337
.. 19/06/2009 Pea
DESPACHO MINISTRO
Unidade detentora: GABPRES GABINETE DO PRESIDENTE
Assunto: FORNECIMENTO DE DASDOS DO CADIRREG
.. 18/06/2009 Tramitao
Destinatrio: GABPRES GABINETE DO PRESIDENTE
Motivo: PARA DESPACHO
Aceite em: 19/06/2009 10:45:36
.. 09/06/2009 Tramitao
Destinatrio: MIN-UA GAB. DO MIN. UBIRATAN AGUIAR
Motivo: PARA INSTRUO
Aceite em: 09/06/2009 16:10:33
.. 01/06/2009 Tramitao
Destinatrio: GABPRES GABINETE DO PRESIDENTE
Aceite em: 03/06/2009 16:51:02
.. 01/06/2009 Tramitao
Destinatrio: SEGECEX SECRETARIA-GERAL DE CONTROLE EXTERNO
Aceite em: 01/06/2009 17:43:57
.. 29/05/2009 Pea
DESPACHO UNIDADE TCNICA
Assunto: IDSISDOC_786230V3-53_-_TC_SIS_INST_14159_01[1]
.. 15/05/2009 Pea
DESPACHO DE SERVIDOR
Assunto: TC_SIS_INST_14158_01
338
.. 15/05/2009 Pea
NO INFORMADO
Assunto: PRT2009-045 PARA OS SECRETRIOS DAS SECEX
.. 15/05/2009 Pea
PROPOSTA ANALISTA
Assunto: INSTRUO SOLICITAO DE DADOS
.. 14/05/2009 Pea
NO INFORMADO
Assunto: PORTARIA-TCU NO. 256/2000.
.. 14/05/2009 Pea
NO INFORMADO
Assunto: DOCUMENTO FSICO DIGITALIZADO.
EMAIL RESUMINDO TROCA PRELIMINAR DE INFORMAES ENTRE O REQUERENTE E O TCU/ADCON (SET/2008).
.. 14/05/2009 Pea
NO INFORMADO
Assunto: DOCUMENTO FSICO DIGITALIZADO.
CARTA/REQUEIRMENTO RECEBIDO DO SR. JOS LUIS SERAFINI BOLL EM
01/10/2008.
339

.. 14/05/2009 Tramitao
Aceite em: 14/05/2009 18:50:30
.. 14/05/2009 Tramitao
Aceite em: 14/05/2009 18:48:38
.. 08/05/2009 Tramitao
Aceite em: 08/05/2009 19:04:32
.. 08/05/2009 Ao
AUTUAO DE LOTE
Unidade detentora: SEGECEX SECRETARIA-GERAL DE CONTROLE EXTERNO
.. 08/05/2009 Tramitao
Motivo: CADASTRAMENTO DE LOTE
Aceite em: 08/05/2009 17:07:56
340
Apndice 4
Aqui, apresentam-se os modelos com ponderao diferenciada do
ICE que foram descartados.
Modelo A Indicador de Corrupo Governamental por Estados ICE
ICE = 0,5*{[(valor Cadirreg/populao) + (Valor Cadirreg/LOA) +
(Valor Cadirreg/PIB)] /3}+ 0,5*(nmero de processos irregulares/total
de processos irregulares)
Tabela 1 ICE Modelo A
Estados
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
AC
0,023
0,103
0,056
0,014
0,036
0,032
0,016
0,129
0,166
0,000 0,049
2008
AL
0,081
0,125
0,149
0,109
0,143
0,105
0,164
0,149
0,306
0,233 0,574
AM
0,176
0,071
0,220
0,188
0,209
0,173
0,375
0,234
0,542
0,278 0,543
AP
0,092
0,042
0,149
0,064
0,244
0,453
0,492
0,300
0,301
0,101 0,485
BA
0,488
0,249
0,573
0,553
0,530
0,547
0,605
0,354
0,960
0,217 0,294
CE
0,090
0,111
0,285
0,454
0,326
0,241
0,134
0,230
0,232
0,139 0,173
DF
0,442
0,105
0,193
0,592
0,293
0,168
0,072
0,202
0,125
0,135 0,642
ES
0,188
0,020
0,044
0,111
0,089
0,064
0,166
0,114
0,078
0,042 0,411
GO
0,146
0,068
0,251
0,261
0,098
0,155
0,146
0,115
0,197
0,145 0,226
MA
0,115
0,156
0,210
0,749
0,524
0,427
0,620
0,727
0,845
0,463 0,375
MG
0,098
0,160
0,186
0,449
0,103
0,252
0,317
0,518
0,299
0,150 0,399
MS
0,096
0,018
0,139
0,185
0,177
0,125
0,015
0,141
0,110
0,149 0,119
MT
0,000
0,554
0,109
0,548
0,067
0,232
0,408
0,139
0,253
0,190 0,137
PA
0,044
0,272
0,576
0,341
0,063
0,344
0,564
0,387
0,543
0,200 0,747
PB
0,545
0,084
0,249
0,416
0,155
0,151
0,254
0,241
0,288
0,139 0,225
PE
0,026
0,173
0,310
0,630
0,167
0,272
0,232
0,151
0,252
0,097 0,315
PI
0,152
0,233
0,630
0,875
0,486
0,145
0,344
0,237
0,519
0,387 0,723
PR
0,094
0,033
0,055
0,130
0,119
0,119
0,107
0,150
0,143
0,090 0,113
RJ
0,219
0,538
0,203
0,227
0,184
0,086
0,042
0,265
0,176
0,138 0,059
RN
0,095
0,114
0,120
0,278
0,055
0,205
0,197
0,229
0,588
0,212 0,340
RO
0,368
0,491
0,048
0,115
0,001
0,076
0,002
0,096
0,074
0,105 0,049
RR
0,091
0,043
0,429
0,030
0,500
0,474
0,132
0,396
0,073
0,402 0,000
RS
0,051
0,041
0,093
0,111
0,022
0,105
0,079
0,083
0,075
0,021 0,031
SC
0,044
0,019
0,001
0,007
0,027
0,088
0,061
0,036
0,003
0,033 0,000
SE
0,026
0,015
0,062
0,210
0,077
0,190
0,089
0,401
0,028
0,279 0,266
SP
0,087
0,521
0,283
0,258
0,118
0,154
0,159
0,176
0,149
0,846 0,569
TO
0,040
0,226
0,416
0,450
0,031
0,420
0,181
0,293
0,168
0,172 0,114
341
Grfico 1 Ranking do Indicador de Corrupo, segundo

o modelo A, por estados 1998-2008
ICE
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
BA
MA
PI
PA
SP
AM
DF
MG
PB
AP
MT
PE
RR
TO
RN
CE
AL
RJ
GO
SE
RO
ES
MS
PR
RS
AC
SC
0,000
Fonte: Tabela 1 do Apndice 4.

Notas: Foi utilizada, para a elaborao do ranking, a mdia anual do ICE, por estados 1998-2008.
Modelo C Indicador de Corrupo Governamental por Estados

ICE = 0,25*(valor Cadirreg/LOA) + 0,25*(valor Cadirreg/PIB) +
0,25*(valor Cadirreg/populao) + 0,25*(nmero de processos julgados
irregulares/total de processos julgados irregulares)
Tabela 2 ICE Modelo C
Estados 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
AC
0,026
0,122
0,075
0,020
0,024
0,026
0,020
0,158
0,225
0,000
0,060
AL
0,075
0,083
0,123
0,088
0,082
0,076
0,148
0,136
0,375
0,263
0,550
AM
0,183
0,055
0,193
0,176
0,138
0,135
0,406
0,193
0,615
0,282
0,544
AP
0,125
0,037
0,178
0,096
0,174
0,459
0,669
0,362
0,412
0,134
0,660
BA
0,501
0,140
0,359
0,390
0,294
0,320
0,407
0,202
0,940
0,165
0,198
CE
0,076
0,062
0,201
0,393
0,195
0,148
0,087
0,168
0,195
0,129
0,137
DF
0,608
0,060
0,117
0,585
0,174
0,098
0,054
0,150
0,132
0,117
0,463
ES
0,257
0,017
0,057
0,105
0,104
0,052
0,221
0,101
0,101
0,051
0,495
GO
0,126
0,050
0,221
0,241
0,059
0,107
0,112
0,084
0,199
0,125
0,190
MA
0,110
0,104
0,178
0,699
0,300
0,295
0,496
0,597
0,857
0,442
0,320
MG
0,055
0,085
0,098
0,264
0,052
0,135
0,221
0,277
0,182
0,089
0,247
MS
0,111
0,027
0,145
0,232
0,118
0,151
0,014
0,123
0,128
0,181
0,151
MT
0,000
0,630
0,072
0,519
0,041
0,164
0,469
0,127
0,259
0,216
0,178
continua >>
342
continuao >>
Tabela 2 ICE Modelo C

Estados 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
PA
0,032
0,200
0,501
0,239
0,036
0,214
0,470
0,298
0,556
0,177
0,635
PB
0,318
0,061
0,192
0,336
0,085
0,094
0,250
0,162
0,279
0,128
0,189
PE
0,019
0,117
0,220
0,567
0,089
0,194
0,175
0,091
0,204
0,072
0,229
PI
0,148
0,175
0,509
0,812
0,273
0,100
0,294
0,174
0,577
0,432
0,759
PR
0,073
0,017
0,028
0,089
0,061
0,068
0,074
0,096
0,097
0,073
0,089
RJ
0,165
0,308
0,142
0,173
0,099
0,056
0,034
0,191
0,155
0,090
0,035
RN
0,096
0,074
0,070
0,219
0,039
0,153
0,201
0,167
0,632
0,207
0,348
RO
0,519
0,653
0,054
0,157
0,002
0,055
0,002
0,080
0,091
0,108
0,046
RR
0,124
0,059
0,608
0,046
0,750
0,711
0,193
0,594
0,106
0,566
0,000
RS
0,031
0,028
0,058
0,091
0,018
0,062
0,049
0,048
0,056
0,013
0,020
SC
0,049
0,010
0,001
0,010
0,040
0,066
0,051
0,024
0,005
0,031
0,000
SE
0,022
0,010
0,057
0,270
0,056
0,167
0,089
0,567
0,026
0,369
0,304
SP
0,055
0,645
0,152
0,129
0,060
0,077
0,083
0,088
0,082
0,769
0,462
TO
0,043
0,248
0,587
0,463
0,017
0,482
0,152
0,370
0,195
0,202
0,131

Grfico 2 Ranking do Indicador de Corrupo, segundo

o modelo C, por estados 1998-2008
ICE
0,450
0,400
0,350
0,300
0,250
0,200
0,150
0,100
0,050
MA
PI
BA
RR
PA
AP
AM
TO
MT
SP
DF
RN
PB
AL
PE
SE
CE
RO
MG
ES
GO
RJ
MS
PR
AC
RS
SC
0,000
Fonte: Tabela 2 do Apndice 4.

343
Saiba mais sobre a CGU
www.cgu.gov.br
Controladoria-Geral
da Unio

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Preveno

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU)

Preveno e combate corrupo no Brasil 5 Concurso de Monografias da CGU

Preveno e combate corrupo no Brasil

5o concurso de monografias da CGU

Preveno e combate corrupo no Brasil

Resumo: A presente monografi a aborda o tema da modalidade culposa do ato

* Graduada em Direito pela Universidade Federal Fluminense.

Preveno e combate corrupo no Brasil

do ajuizamento ao Supremo Tribunal Federal (STF) de uma ao de declaratria de

5o concurso de monografias da CGU

Preveno e combate corrupo no Brasil

2.1 Delineamento histrico da corrupo

5o concurso de monografias da CGU

foram responsveis por conceber a corrupo como transaes ilcitas

Preveno e combate corrupo no Brasil

5o concurso de monografias da CGU

2.2 Delineamento histrico da improbidade

Preveno e combate corrupo no Brasil

da improbidade ao determinar que lei ordinria dispusesse da sano

5o concurso de monografias da CGU

necessrio estar efetivamente em funo ou cargo pblico. Mesmo quem

Preveno e combate corrupo no Brasil

2.3 As Teorias Explicativas

17 SOARES, Aline Bruno. Democratizao, ativismo internacional e luta contra a corrupo,

5o concurso de monografias da CGU

Preveno e combate corrupo no Brasil

2.4 O conceito de Corrupo

5o concurso de monografias da CGU

Outro ilcito importante a concusso, prevista no art. 316 do

desse modo, no necessrio que o particular concretize a promessa. Porm, se a promessa de

Preveno e combate corrupo no Brasil

2.5 O conceito de Improbidade

5o concurso de monografias da CGU

Para os primeiros, os atos que violam o princpio da probidade

Deixando a divergncia conceitual de lado, consubstancia-se em

Preveno e combate corrupo no Brasil

ilegitimidade, enriquecimento ilcito, entre outros.32 Nas palavras de

Uma questo passvel de discusso a de se o princpio da eficincia

5o concurso de monografias da CGU

impedir a ineficincia da atividade pblica. O agir eficiente significa,

Preveno e combate corrupo no Brasil

Como observaremos a seguir, alguns desses atos no se encaixam no

38 FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios Lei n 8.429/92 e legislao

5o concurso de monografias da CGU

uso de rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das

Preveno e combate corrupo no Brasil

reside na modalidade culposa em razo de uma escolha pblica pouco

5o concurso de monografias da CGU

44 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Op. cit., p. 283.

Preveno e combate corrupo no Brasil

prestando auxlio material ao agente. Tendo-se referido apenas a tais

Dentre as inmeras questes polmicas, extradas da Lei n 8.429/

5o concurso de monografias da CGU

violando princpios da Administrao Pblica, os caadores de renda

4 A modalidade culposa de improbidade na

Preveno e combate corrupo no Brasil

configurao do ato de improbidade.49 Do contrrio, aplicar-se-ia a tese

A Segunda Turma do STJ, por sua vez, permeada por dissensos. Os

5o concurso de monografias da CGU

hiptese do art. 11 da Lei de Improbidade (violao aos princpios da

Preveno e combate corrupo no Brasil

A controvrsia sobre a modalidade culposa do art. 10 no debatida

5o concurso de monografias da CGU