Aplicabilidad de Las Normas Ambientales Que Se Sancionan en Cumplimiento de Los Mandatos Contenidos en El Articulo 41 de La Constitucion Nacional

APLICABILIDAD DE LAS NORMAS
AMBIENTALES QUE SE SANCIONAN EN

CUMPLIMIENTO DE LOS MANDATOS
CONTENIDOS EN EL ARTICULO 41 DE LA
CONSTITUCION NACIONAL
Dr. Amlcar Moyano
Mendoza
Argentina
MOYANO
APLICABILIDAD DE LAS NORMAS AMBIENTALES QUE SE

SANCIONAN EN CUMPLIMIENTO DE LOS MANDATOS
CONTENIDOS EN EL ARTICULO 41 DE LA CONSTITUCION
NACIONAL
A) Anlisis y evolucin sumaria de todos los elementos de

doctrina en materia de presupuestos mnimos
1) Qu se entiende por presupuestos mnimos de proteccin?
A los umbrales mnimos de proteccin ambiental de la calidad de vida.
1) Ambiente protegido por los presupuestos mnimos

El artculo 41 de la Constitucin Nacional los menciona sin aportar a su contenido. Su alusin
implcita a la proteccin del ambiente, surge del primer prrafo de dicho artculo. Por ende, son
presupuestos mnimos de proteccin ambiental1 .
Ahora bien, si el ambiente es el derecho individual reconocido y protegido por el artculo 41, l
no est definido. El artculo 41 estipula todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen
el deber de preservarlo. Lo expuesto implica sealar cules deben ser los efectos de la
preservacin del derecho individual al ambiente, pero no lo define.
Doctrinariamente, el objeto del derecho a un ambiente adecuado para la vida, nace del estudio
de los recursos naturales2 , y a su vez, del derecho de algunos de estos recursos en forma
aislada, como el derecho de aguas3 , el derecho rural4 , el derecho agrario5 , el derecho de
minera6 , el derecho de la energa7 , etc, que son sustancialmente derechos locales nacidos de
las materias reservadas del artculo 121, salvo el caso del derecho minero que deriva de la
delegacin en el artculo 75 inciso 12, y algunas leyes aisladas instituidas por excepcin.
Prcticamente, ese nuevo objeto ambiental surge de la necesidad del avance del estudio
cientfico de la naturaleza y la cultura8 , que muestra las interposiciones que debe poner el
hombre entre su cuerpo y su entorno o ambiente. De ah que se explique con yo soy yo y mi
circunstancia y si no la salvo a ella, no me salvo yo9 .
Las caractersticas de contar con el ambiente muestran la necesidad de una interrelacin, de
una interdependencia y de una resistencia1 0 entre el hombre y su entorno. Lo que jurdicamente
Amlcar Moyano, Leyes de presupuesto mnimo ambiental, Da mundial del medio ambiente: nuestro encuentro , ed Gobierno de Mendoza,
6.6.03, p 30 y ss
2
Guillermo J Cano, Marco Jurdico institucional para el manejo de los recursos naturales, ed FAO, Roma, Estudio Legislativo n 9, 1975
3
Miguel S Marienhoff, Rgimen y legislacin de las aguas pblicas y privadas, ed Academia de Derecho y Ciencias Sociales, Buenos Aires, 1971;
Alberto G Spota, Tratado de Derecho de Aguas, ed Jess Menndez, Buenos Aires, 1941, 2 tomos; Guillermo J Cano, Estudios de derecho de
aguas, ed Valerio Abeledo, Buenos Aires, 1939
4
Guillermo Garbarini Islas, Derecho rural argentino, ed Perrot, Buenos Aires, 1954; Matas Snchez Sorondo et al, Legislacin rural argentina,
ed Valerio Abeledo, Buenos Aires, 1916.
5
Eduardo Prez Llana, Derecho Agrario, ed Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1941.
6
Guillermo J Cano, Cdigo de Minera de la Repblica Argentina anotado con sus fuentes, ed Guillermo Kraft, Buenos Aires, 1944, 2 tomos.
7
Guillermo J Cano, Recursos naturales y energa, ed Fedye, Buenos Aires, 1979; Mario F Valls, Derecho de la Energa, ed Abeledo Perrot,
Buenos Aires, 1977.
8
Jos Ortega y Gasset, Meditaciones de la Tcnica, ed Revista de Occidente, Madrid, 1964, p 29; Mario Bunge, Sistemas sociales y filosofa, ed
Sudamericana, Buenos Aires, 1995, p 29 y 82 y cc
9
Jos Ortega y Gasset, Meditaciones del Quijote, ed Espasa Calpe, Madrid, 1964, p 30
10
Eduardo Pigretti, Derecho de los Recursos Naturales, ed La Ley, Buenos Aires, 1971, p 19
MOYANO
pone nfasis no tanto en las relaciones que nacen del dominio y de los dems derechos reales
con sus relaciones creditorias sino en los usos que se hacen de las cosas, ntimamente
relacionados y que el derecho explica como jurisdiccin1 1 .
Sintetizando, el ambiente adecuado para la vida nace como el derecho individual bsico de la
interdependencia entre los recursos de espacio, suelo, flora, fauna, minas y aguas con las
formas de vida, especialmente la humana.
El derecho ambiental argentino nace en 1974, con una necesidad humana inadvertida en todas
sus implicancias, que requiere superar normas obsoletas y llenar vacos legislativos. Pero la
legislacin ambiental no ser la panacea, si no logra internalizar los conocimientos cientficos y
encontrar los mecanismos institucionales y administrativos adecuados para una legislacin
nueva entre los mecanismos tradicionales del Estado1 2 .
De lo expuesto, resulta que el derecho ambiental regula la accin humana tendiente a prevenir,
disminuir, recomponer, reparar o compensar la contaminacin que afecta a la calidad o a la
degradacin ambiental que afecta a la cantidad- de: (a) los seis recursos naturales bsicos
espacio, suelo, flora, fauna, minas y aguas-, (b) sus fenmenos naturales terremotos, sequas,
inundaciones, ciclones, epidemias, epizootias, plagas vegetales, incendios, etc-, (c) sus
productos o ambiente cultivado producciones agrcolas, pecuaria, silvcola, pisccola, etc-, (d)
sus factores o elementos asociados o ambiente creado o fabricado, y (e) sus derivados
manufacturas, construcciones, etc, en la medida en que su resistencia, interdependencia e
interrelacin degrada el hbitat humano, deseado y posible, en un rea determinada, ms all
de la neutralizacin que pueda operarse en el ciclo natural, en un tiempo determinado, que
haga sustentable la vida en cantidad y calidad anloga a la presente, para las generaciones
futuras1 3 .
b) Umbrales como implementacin de presupuestos mnimos (antecedentes
inmediatos de la reforma)
De ese contenido, el artculo 41 seala que pueden haber supuestos previos que aseguren la
vida y que mnimamente la protejan, sin alterar las jurisdicciones locales. En ese contexto se
inserta el proyecto de reforma constitucional que propuso el Partido Radical a travs del
Consejo para la Consolidacin de la Democracia y la Reforma Constitucional, creado por el
Decreto Nacional 2446 (24.12.85), que hizo sus propuestas el 7.10.86, y fueron materia del
Pacto de Olivos (14.11.93) y el Pacto de la Rosada (13.12.93), concretndose en la ley del
Congreso 24309 (31.12.93)
En la parte del deslinde de competencias, el Consejo seal que la proteccin del ambiente en
los pases federales trata de compatibilizar la necesidad de las provincias, de mantener su
capacidad de determinacin respecto a un ambiente deseado y posible, con la necesidad de la
nacin, de mantener un umbral mnimo de preservacin, que garantice la diversidad gentica y
los procesos ecolgicos esenciales para toda la poblacin.1 4
11
Amlcar Moyano, Derecho ambiental municipal, en Rev ARN, ed La Ley, Volumen 2, n 4, Buenos Aires, 1987, p 28
12
Guillermo J Cano, ob cit en 2 ;Guillermo J Cano, En la hora liminar del derecho ambiental argentino, en Asociacin para la Proteccin del
Ambiente (APA), Buenos Aires, 15.4.74, p 4
13
Guillermo J Cano, Ciencias Polticas y Desarrollo Sustentable, ed Acad Ciencias Morales y Polticas, Buenos Aires, 1993, p 9; Amlcar
Moyano, Acciones de preservacin y desarrollo del patrimonio ambiental, ed Idearium, Univ. de Mendoza, Mendoza, 1991, p 4.
14
Carlos S Nino et al, Reforma constitucional, ed Eudeba, Bs As, 1985, p 209.
MOYANO
Pero adems, el Consejo advirti, que el fin de su propuesta, era el retorno al federalismo para
alcanzar la restauracin de la vida democrtica y constitucional, ya que, en la fortaleza de los
gobiernos locales, est la base de la autntica democracia, en donde el gobierno est en
contacto con los problemas y particularidades de su territorio y de su pueblo1 5 .
La ley del Congreso 24309 (31.12.93) en su art 3, inc k, indic a la Convencin que deba
preservar al medio ambiente, por habilitacin de un artculo a incorporar en el captulo
segundo de la primera parte de la Constitucin nacional, y estableci en el art 6, que sern
nulas de nulidad absoluta todas las modificaciones, derogaciones y agregados que realice la
Convencin apartndose de la competencia establecida en esta ley. Y a ms, en el art 7 la ley
oblig a no introducir modificacin alguna a las declaraciones, derechos y garantas.
Esta ley surgi de aplicar el art 30 de la Constitucin de la nacin, que permiti al Congreso
puntualizar los contenidos o artculos que consider necesarios de revisin, por lo que, la
Convencin si bien no qued obligada a introducir reformas en los puntos sealados, no pudo
efectuarlas fuera de ellos.1 6 Cuando el Congreso autoriza reformas parciales, la Convencin no
puede considerar otras reformas. As lo seal la doctrina, en la reforma parcial ordenada por la
ley 3507 (23.9.1897), advirtiendo que, vulnerarla era caer en el despotismo, que no poda ser
resuelta por los principios del derecho pblico constitucional y que cualquier interpretacin
jurisprudencial slo poda dar valor a la Constitucin, y no al poder arbitrario de la Convencin
de 1898.1 7 En contra, se ha dicho que el poder constituyente originario o derivado que ejerce
una Convencin, es lo mismo, porque en ambos casos su competencia es ajena al
procedimiento del art 30 de la Constitucin. Pese a ello, el art 33 reconoce un derecho
suprapositivo, anterior y superior a la misma Constitucin, derivado de la soberana del pueblo
y de la forma republicana de gobierno. De aqu proviene la intangibilidad de las provincias que
formaron la nacin, bajo la forma de una federacin, tal como lo estipula el art 104, actual art
121 de la Constitucin, sin reformas en 1994.1 8
c) Analoga de los umbrales de presupuestos mnimos con la legislacin

bsica sobre proteccin del medio ambiente (antecedente mediato de la
reforma)
El territorio del Estado es el espacio en el que adquiere obligatoriedad la ley. Y, en la era de la

globalizacin, la ciencia jurdico-poltica ha reiterado la necesidad de mantener el poder de
decisin en las legislaturas locales, al efecto de preservar la cultura y el desarrollo sustentable
de las comunidades, ya se trate del Estado unitario o del Estado federal.1 9 El modelo federal es
un sistema buscado en el mundo contemporneo, an entre pases tradicionalmente unitarios,
15
Carlos S Nino, et al, Reforma constitucional, ed Eudeba, Bs As, 1985, p 153.
16
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1998, T I, p 380.
17
Convencional Romero, Diario de Sesiones, de las Asamblea Constituyente Argentina de 1898, Bs As, T V, p 671 a 781, citado por Pablo A
Ramella, Derecho Constitucional, ed Depalma , Bs As, 1985, p 26 y 27. La ley 3507 declar la necesidad de la reforma de los arts 36, 67 inc 1, y 87.
La Convencin desestim la reforma del art 67, y modific el 37 y 87.
18
Amlcar Moyano, Derecho y reforma constitucional en Argentina y en Mendoza, en La Ley Actualidad, Bs As, Ao LV, nro 78, del 23.4.91, p 1 a
3, citado por Ricardo M Zuccherino, Tratado de derecho federal, estadual y municipal (argentino y comparado), ed Depalma, Bs As, 1991,T I, p
315 a 321 y 332.
19
Alexandre Marc, en Argentina, revista del Consejo Federal de Inversiones (CFI), Bs As, Ao 1, vol 0, mayo, 1983, p 11 propuesta de la Escuela
de Aosta , Italia. Daniel Cohen, Riqueza del mundo, pobreza de las naciones, ed FCE, Bs As, 1998, p 134 la esperanza del siglo XXI es reducir
razonablemente la diferencia entre Estados, lo que debe ocurrir a escala mundial, pero darse previamente entre los Estados miembros del Estado
federal.
MOYANO
como Espaa, con sus comunidades autnomas a partir de 1978.2 0 El tema es de rigurosa
importancia, si se atiende al hecho que, en un pas tradicionalmente federal como Argentina, los
convencionales pretendieron ser coherentes con la Convencin Constituyente de 1994, derivada
de la ley que declar la necesidad de la reforma 24309 (31.12.93), y, sin conseguirlo, copiaron
la Constitucin espaola de 1978, que en el art 149 inc 23 otorg a la nacin la legislacin
bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades
autnomas de establecer normas adicionales de proteccin.2 1 De tal forma, el Tribunal
Constitucional espaol atribuye a las comunidades autnomas, competencia propia para la
ejecucin y el desarrollo legislativo de la legislacin ambiental bsica2 2 , estn o no formuladas
en forma expresa por la nacin, y sin perjuicio de que las pueda dictar en el futuro.2 3
Mal puede un pas federal como Argentina, imitar a una Espaa unitaria, en su gnesis de
cambio federal. Pero, an as, los prrafos expuestos dejan explcitos que el derecho ambiental
est reservado a las comunidades autnomas, que eventualmente adicionan normas
ambientales a la legislacin bsica de la nacin. A igual conclusin se llega en Argentina, si se
analizan los antecedentes constitucionales del art 41 agregado en 1994, que en vez de referirse
a leyes bsicas de la nacin, alude a las normas que contengan los presupuestos mnimos de
proteccin ambiental que dicta el Congreso, agregando que sus leyes no pueden alterar la
jurisdicciones locales. El derecho se resiste a seguir ideologas, y obtiene su fuerza de un orden
de conductas lgicas que se estabiliza en el tiempo.2 4 . De aqu deriva que su imitacin se
muestre irrazonable e ineficaz.
d) Qu son los presupuestos mnimos?

Para Eduardo Grasetti, las normas de presupuestos mnimos son los que dicta la Nacin, es la
base, un punto de partida, aquello de lo que se arranca, de ah para adelante en la proteccin
ambiental Mnimo, porque no puede ir ms abajo, y mnimo porque no puede invadir
facultades provinciales2 5 .
Para Ricardo Koolen, desde un anlisis econmico, se hace necesario internalizar costos
ambientales parejos, de manera que los productos compitan en el mercado libre ... como una
regin. Haciendo caso omiso del contexto constitucional, otorga a la Nacin una normatividad
sustantiva: primero que limita la propiedad y la libertad, segundo que impongan proteccin a
los ecosistemas de aire, suelo, agua, patrimonio natural, cultura, etc, tercero que la ley civil
reglamente la recomposicin y cuarto que el Cdigo Penal incluya figuras delictivas ecolgicas.
Agrega igualmente una normatividad instrumental con, primero, los deberes de proteccin del
Estado, y segundo una base de homogeneidad en todo el pas para el proceso de decisiones
ambientales. Prescindiendo de la estructura federal del pas de los artculos de la Constitucin
Nacional que la consagran, no duda en analizar la ltima parte del prrafo tercero del artculo
20
Ramn Martn Mateo, Tratado de derecho ambiental, ed Trivium, Madrid, 1991, vol I, p 107 a 111.
21
Silverio Nieto Nez, La ley del solar comn (derecho medio ambiental), ed Colex, Madrid, 1993, p 74.
22
Tribunal Constitucional Espaol, Jurisprudencia Constitucional, IV, 1982, p 305 a 321 sentencia 64 del 4.11.82, fundamento 4, citado por
Silverio Nieto Nez, La ley del solar comn (derecho medio ambiental), ed Colex, Madrid, 1992, p 74, nota 10.
23
Tribunal Constitucional Espaol, sentencia de recurso 81 del 28.7.81 y del recurso 234 del 8.2.82, citadas por Silverio Nieto Nez, La ley del
solar comn (derecho medio ambiental), ed Colex, Madrid, 1992, p 74.
24
Rudolf von Ihering, La lucha por el derecho, traduccin de Adolfo Posada, ed Perrot, Bs As, 1958, p 57 el derecho es una idea prctica, con
una tendencia constante a solucionar una doble dificultad, por un lado alcanzar la paz entre los miembros de la comunidad, y por el otro luchar contra
la injusticia para alcanzarla.
25
Eduardo Grasetti, Alcance y significado del artculo 41 de la Constitucin Nacional: presupuestos mnimos de proteccin ambiental, ed
Fundacin Novum Millenium, Buenos Aires, Nov 1998, p 5 a 7.
MOYANO
41, y seala que la homogeneidad en la organizacin y gestin ambiental, debe alcanzarse con
un grado de alta participacin de las provincias, y de coordinacin de stas con la Nacin2 6 .
Para Daniel Sabsay, cuyo anlisis se comparte, el artculo 75 inciso 12 impide considerar el
ambiente como cdigo o materia de los cdigos delegados a la Nacin, de igual forma el artculo
28 impide modificar los derechos constitucionales por leyes de presupuestos mnimos (con lo
cual se opone a las teoras de Mario Valls y de Eduardo Menem y Roberto Dromi que intentan
una sntesis del artculo 41 y del 75 inc 12), pone nfasis en los artculos 76, 99 inciso 3 prrafo
2 y en el artculo 80 dedicado a la promulgacin de las partes no vetadas de una ley que ha sido
objeto de una observacin parcial, para mostrar la prohibicin al Ejecutivo de arrogarse
delegaciones legislativas, y en especial recuerda que el artculo 124 in fine reitera el principio
del artculo 121, por lo que las provincias son las dueas originarias de sus recursos naturales,
que no pueden ser alterados ni en su dominio ni en su jurisdiccin, sin infringir el artculo 292 7 .
En consecuencia, los presupuestos mnimos que pueda establecer la Nacin, son los
umbrales de proteccin al ambiente adecuado para la vida, los niveles mnimos, el
standard que cada Provincia pueda aceptar sin que se altere su dominio de los
recursos naturales, ni se altere su jurisdiccin sobre los mismos. Por el artculo 16, la
igualdad jurdica que tienen las Provincias y la posible inclusin de la Ciudad de
Buenos Aires, no implica que los presupuestos mnimos sean iguales para todos,
porque de Misiones a Tierra del Fuego podrn haber circunstancias diferentes28.
2) Qu se entiende por normas

presupuestos mnimos de proteccin?
que
contengan
los
Se entiende slo a las leyes del Congreso que los contengan.
a. El Concepto de normas derivado exclusivamente del artculo 41
Quienes analizan exclusivamente el artculo 41 creen que por normas de presupuestos

mnimos, se entiende no slo a la ley del Congreso, sino a los reglamentos del Ejecutivo
Nacional, incluyndose a las instrucciones ministeriales, entendiendo que la complementacin
de las Provincias es slo a los niveles administrativo y judicial2 9 ]. Este anlisis restringido es
imposible.
b. El Concepto de normas derivado del contexto constitucional
26
Ricardo Koolen, Alcance y significado del artculo 41 de la Constitucin Nacional: presupuestos mnimos de proteccin ambiental, ed Fundacin
Novum Millenium, Buenos Aires, Nov 1998, p 3 a 10.
27
Daniel Sabsay, Alcance y significado del artculo 41 de la Constitucin Nacional: presupuestos mnimos de proteccin ambiental, ed Fundacin
Novum Millenium, Buenos Aires, Nov 1998, p 2 a 9.
28
Amlcar Moyano, ob cit en 1.
29
Eduardo Grasetti, ob cit en 25, p 3 y 4; Ricardo Koolen, ob cit en 26, p 8; Felipe Gonzlez Arzac, El artculo 41 de la Constitucin Nacional y
el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, en Osvaldo Gozaini, Responsabilidad ambiental, ed Belgrano, Univ. Belgrano,
Buenos Aires, p 117; EduardoGrasetti, Estudios Ambientales, ed Heliasta, Buenos Aires, 1998, p 100 y 137; Felipe Gonzlez Arzac, Nueva
Constitucin de la Repblica Argentina, Buenos Aires, p 367
MOYANO
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no puede prescindirse del anlisis del conjunto de
todo el texto constitucional. As, sostienen que slo podra el Congreso legislar sobre los
presupuestos mnimos Gustavo A. Kaufman3 0 , Alberto Natale3 1 , Humberto Quiroga Lavi, Miguel
Angel Benedetti y Mara de las Nieves Cenicacelaya3 2 , Eduardo Pigretti citado por Dino Bellorio
Clabot3 3 , porque como recuerda Miguel Angel Ekmekdjin cuyo anlisis se comparte, el
artculo 75 inciso 32 permite sealar que cuando un poder se otorga al gobierno de la
Nacin sin que se otorgue expresamente al Ejecutivo o Judicial), debe entenderse
atribuido al Congreso, ya que es el nico de los tres poderes que tiene atribuciones
implcitas o residuales 3 4 .
Pero contribuye a que la delegacin se limite a la ley del Congreso, porque en la Constitucin
Argentina, ya estaba creado el COFEMA y el Pacto Federal Ambiental para definir los mbitos
interjurisdiccionales del ambiente desde 1990 y 1993, para que las leyes de presupuestos
mnimos sean aceptadas por las 23 provincias y eventualmente la ciudad Capital bajo la
reserva federal de los artculos 121 y 124 in fine de no compartir su territorio exclusivo e
incluso para no someterlo a negociacin al recurso que deba ser compartido, por una relacin
de causa efecto de un territorio a otro, que puede producir un dao que no sea de extrema
gravedad. Es decir no hay leyes de presupuestos mnimo sobre los recursos propios, reservados
y exclusivos de las Provincias. Y, slo si una situacin ajena al Estado genera o puede generar
un dao sensible a otro Estado de la Federacin, el peligro crea la obligacin de negociar.
Aunque ese dao grave no se ha cumplido, en la causa CSJN Mendoza c La Pampa s/accin
posesoria de aguas sobre el Atuel.
Los recursos naturales propios de las 23 provincias y de la Ciudad Autnoma no son

susceptibles de negociacin en la Federacin, porque son el sustrato de su
independencia, autonoma, e insubordinacin en el Estado Federal.
Los recursos naturales compartidos entre Estados de una Federacin tampoco son
negociables por los Estados que lo compartan salvo que ste provoque un dao grave
en extraa jurisdiccin o genere posibilidades ciertas y futuras de posibilidades de
dao debiendo permanecer en una instancia negociadora adecuada entre los dos
Estados para evitar el perjuicio sensible interjurisdiccional.
Como recuerda Miguel Angel Ekmekdjin3 5 , con el artculo 124 in fine se quiso cortar la
expoliacin de los recursos naturales por el gobierno central, y la Convencin de 1994 parece
venir por una arbitrariedad ms.
3) Qu materias pueden regularse por esta figura?

Las materias que construyen el derecho ambiental definido por Guillermo J Cano en
nota 3.
30
Gustavo A Kaufman, La ley de residuos peligrosos frente a la reforma constitucional, en La Ley, T 1995 A, p 828.
31
Alberto Natale, Convecin Constituyente de 1994, Discurso del 20.7.94
32
Humberto Quiroga Lavi, Miguel Angel Benedetti, , Mara de las Nieves Cenicacelaya, Derecho Constitucional Argentino, ed Rubinzal
Culzoni, Buenos Aires, 2001, T II, p 1987.
33
Dino Bellorio Clabot, Tratado de derecho ambiental, ed Ad Hoc, Buenos Aires, 1997, p 322.
34
Miguel Angel Ekmekdjin, Anlisis pedaggico de la Constitucin Nacional, ed De Palma, Buenos Aires, 1996, p 169 y 170.
Miguel Angel Ekmekdjin, ob cit en 34, p 124 in fine.
35
MOYANO
Una de las cuestiones fundamentales en todo orden jurdico consiste en identificar cules son
las normas que lo constituyen y cules son los modos de formacin de dichas normas. La
norma jurdica se caracteriza por ser un juicio hipottico imputativo, que en caso de no
cumplir con la conducta prescripta acarrea una sancin. A su vez, la regla de derecho es un
juicio hipottico descriptivo, que permite identificar algn concepto o reconocer a la norma o a
su procedimiento. El derecho a un ambiente adecuado para la vida, antes de 1994, se originaba
en el derecho a la salubridad pblica del art 14 bis de la Constitucin de la nacin, y en los
dems aspectos del entorno derivado del art 33 que, no estando enumerado, surge de la
soberana del pueblo y la forma republicana de gobierno. Despus de 1994, el derecho
ambiental deriva del nuevo art 41. En consecuencia, para el conocimiento de la estructura del
orden normativo ambiental, se debe entender que existen: (a) normas que prescriben algo
permitido, prohibido u obligatorio y son esencialmente jurdicas. (b) reglas conceptuales que
definen un concepto y no son esencialmente jurdicas. (c) reglas de reconocimiento que
suministran criterios para identificar a las normas jurdicas, que pueden ser normas jurdicas o
reglas de procedimiento de creacin de normas jurdicas.3 6
La estructura del derecho ambiental interno est contenida en la Constitucin de la nacin,
especialmente en la estipulacin del art 41, que dice: Corresponde a la nacin dictar las
normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las
necesarias para complementarlas, sin que aqullas alteren las jurisdicciones locales. El art 75
inc 32 obliga a identificar nacin por Congreso. El art 76 prohbe al Congreso delegar al
Ejecutivo facultades legislativas. Y el art 31 impide identificar complementarias, por
concurrentes.
El derecho ambiental como derecho individual es una norma jurdica que obliga a la provincia
a cuidar la vida, en funcin del ecosistema territorial en el que posee jurisdiccin y dominio. La
delegacin a la nacin para dictar los presupuestos mnimos ambientales, dentro del captulo de
nuevos derechos y garantas, es una regla para conceptuar o reconocer exclusivamente al
Congreso la competencia de establecer umbrales de riesgo o valores, a partir de los cuales debe
reconocerse que se producen efectos fsicos mnimos sobre el ambiente. A su vez, la
prescripcin de no afectar las jurisdicciones locales es,
tambin, una regla de
reconocimiento para identificar al derecho ambiental que obligatoriamente protegen las
provincias en forma reservada y exclusiva, como parte de su poder de polica. El efecto de
norma jurdica que tiene el no afectar las jurisdicciones locales, se cumple con la prescripcin
de poder desechar localmente toda afectacin que introduzca la nacin a travs del dictado de
umbrales que no sean mnimos.
El art 41 est indicando que las leyes de presupuestos mnimos sern reglas de
conceptualizacin o de reconocimiento, y no podrn ser prescriptivas, hasta que las provincias
acepten por coordinacin los umbrales propuestos. En consecuencia, el tratado de concertacin
de los umbrales ambientales de proteccin, propuesto por las leyes de la nacin y aceptado
convencionalmente por las 23 provincias, se convertir en norma jurdica como consecuencia
de los arts 3, 13, 27, 41, 117 y 121 a 125 y 127 de la Constitucin nacional.3 7 Tanto a las
provincias como a la nacin se les reconoce el poder de polica legislativa, pero en materia
ambiental, el Congreso debe dictar leyes que, como reglas de conceptualizacin o de
reconocimiento, sealen el umbral mnimo para el bienestar general, mientras que, las leyes
36
H L A Hart, El concepto de derecho, traduccin de Genaro Carri, ed Perrot, Bs As, 1977, p 7. Hans Kelsen, Teora general del derecho y del
Estado, ed Universidad Autnoma de Mxico, 1945, p 110 a 123. Bulygin, Sobre la regla de reconocimiento, en Derecho, filosofa y lenguaje en
homenaje a Ambrosio L Gioja, Bs As, 1976, p 30 y 31 citados por Julio A Barberis, Formacin del derecho internacional, ed baco, Bs As, 1994, p
7 a 26. Amlcar Moyano, Derecho y legislacin ambiental infranacional de Amrica Latina y el Caribe, en La Ley Actualidad, Bs As, N 79,
23.4.92, p 3, siguiendo a Kant, Kelsen seala en trminos generales que la regla de derecho es un acto de conocimiento, mientras, la norma jurdica es
un acto de voluntad.
37
Roberto Ago, Derecho positivo y derecho internacional, en Escritos de derecho internacional en homenaje a Tomaso Perassi, ed AFDI, Miln,
1957, vol I, p 1 y 44 citado por Julio A Barberis, Formacin del derecho internacional, ed baco, Bs As, 1994, p 28 y 29. Amlcar Moyano,
Derecho y legislacin ambiental infranacional de Amrica Latina y el Caribe, ed La Ley Actualidad, Bs As, nros 74 del 14.4.92; 77 del 21.4.92; 79
del 23.4.92; 84 del 30.4.92; 86 del 5.5.92; 88 del 7.5.92; 91 del 12.5.92; 93 del 14.5.92; 96 del 19.5.92 y el 98 del 21.5.92 que muestran a la
participacin, al equilibrio de los ecosistemas y al respeto de las culturas locales, a travs de normas surgidas por acuerdo o convencin.
MOYANO
provinciales tienen por finalidad el bienestar local.3 8 La coexistencia de ambas est dada por un
mnimo de proteccin general que no altere a la proteccin local.3 9 Esa alteracin impedir la
complementacin y concertacin que genere a la norma jurdica ambiental, y requerir de la
jurisdiccin contenciosa y dirimente de la Corte, establecida en los arts 117 y 1274 0 , por haber
legislado irrazonablemente contra el derecho ambiental establecido en el art 41, que protegen
los arts 14, 14 bis, 19 y 28 de la Constitucin.4 1
El art 41 niega cuando dispone que las leyes del Congreso no podrn alterar las
jurisdicciones locales. An as, el art 41 crea un sistema de complementacin entre
los umbrales que disponga el Congreso, con el derecho reservado provincial de
preservar el ambiente en su territorio, a travs de la revisin de las posibles
alteraciones locales42, y la suscripcin de tratados de acuerdo al art 125.43 Ello implica
la renovacin del COFEMA por tratado interprovincial que propone este documento.
Todo ello aconseja y recomienda a las provincias, una declaracin ejecutiva y legislativa
conjunta, que exprese su rechazo a la interpretacin e implementacin errnea del art 41 de la
Constitucin que efecta el Congreso. En su accionar, prescindi del Consejo Federal del Medio
Ambiente (COFEMA) creado por el tratado del 31.8.90 para la concertacin y elaboracin de
una poltica ambiental coordinada entre los Estados miembros (arts 1 y 2), y del Pacto Federal
Ambiental del 5.7.93, cuyo objetivo es promover polticas ambientalmente adecuadas en todo
el territorio nacional, estableciendo acuerdos marcos entre los Estados miembros, y entre stos
y la nacin (art 1). Las decisiones del COFEMA originan un derecho reservado, y excluyente de
la imposicin del Congreso, y al omitir la previa concertacin y coordinacin de la materia en el
Consejo, se excluye la instancia de complementacin del art 41, tanto para la derogacin,
como para la adecuacin de las leyes de presupuestos mnimos que alteren las
jurisdicciones provinciales,44 afectando la validez, y asegurando la ineficacia que
supone arreglar el ambiente adecuado para la vida de 23 territorios federados
sustancialmente distintos. Precisamente por ello, todos los constitucionalistas
argentinos han propiciado en materia ambiental un federalismo de concertacin por
tratados entre los Estados miembros, sometidos a los principios de derecho pblico
que el art 27 establece en la Constitucin de la nacin y que regula en la forma de
tratados interprovinciales en el art 125. 45
La historia constitucional argentina
38
CSJN, fallos, T 7, p 525, Diego Bosch y otros c Municipalidad de Catamarca
39
Manuel M Dez, Derecho administrativo, ed Omeba, Bs As, 1969, T IV, p 57 y 63, comenta el fallo CSJN, T 7, p 525, sealando que cada
poder se ejerce dentro de su competencia constitucional (lo que en el caso, implica la potestad del Congreso de dictar leyes mnimas y sin afectar la
jurisdiccin local, y en el caso de las provincias de complementarlas siempre y cuando ellas no afecten su jurisdiccin). Felipe Gonzlez Arzac, El
artculo 41 de la Constitucin nacional y el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, en la obra colectiva Responsabilidad
Ambiental, ed Belgrano, Bs As, 1999, p 117 sobre complementacin de competencias consensuadas.
40
CSJN, fallos, 1987, T 310, Vol 3, p 2491.
41
CSJN, fallos, T 243, p471; T 250, p 196 Marcos Kaplan.
42
Mara Luz Endere, La reforma constitucional y la proteccin del patrimonio arqueolgico en Argentina, en La Ley, Boletn, Bs As, ao LX, nro
130, 11.7.96, p 4 el reconocimiento constitucional de las jurisdicciones locales, deja en manos de las provincias, una responsabilidad que ya haban
asumido.
43
La Revista Empresa & Medio Ambiente, Ao 1, nro 2, Bs As, junio 2003, Foro 14000, aporta un servicio de seguimiento legislativo de 37
proyectos en el Congreso, cuyo contenido debe ser revisado por las jurisdicciones provinciales.
44
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1998, T I, p 362 y 369 de acuerdo a la CSJN, en fallos 260,
153 no debe recurrirse al control judicial de constitucionalidad de las leyes cuando existe la posibilidad de una solucin adecuada por otros medios, sin
olvidar que una sentencia slo tiene efecto entre las partes.
45
Hctor A Mairal, Sobre legitimacin y ecologa en La Ley, Boletn XLVIII, 99, Bs As, 30.3.84, p 3 la justificacin del derecho nace de la
proteccin del derecho individual a un ambiente adecuado para la vida. Alberto Zarza Mensaque, Las provincias en las relaciones
interjurisdiccionales, en Comentarios a la reforma constitucional, ed Asociacin argentina de derecho constitucional, Bs As, 1995, p 393 afirma que el
ambiente es materia propia de las provincias y de sus tratados interprovinciales. H C Diputados de Mendoza, Diario de sesiones del 19/20.9.46,
10
MOYANO
muestra que la necesidad de adoptar una forma de Estado federal, deriva de 37

millones de habitantes en 23 Estados, con una superficie de casi 4 millones de km2. Y
es evidente que el ambiente adecuado para la vida en cada uno de los 23 Estados no
podr ser el mismo. En consecuencia, el art 41 debe permitir que la regla de derecho
que dicte el Congreso, se adapte a situaciones provinciales diferentes, atendiendo a la
igualdad ante la ley del art 16 (o ms precisamente, igualdad jurdica, en donde no se
establezcan excepciones o privilegios, que excluyan a unos, de lo que se concede a
otros en iguales circunstancias), aceptando situaciones territoriales distintas.46 Por
ende, el tratado interprovincial, debe basarse en la proteccin adecuada del ambiente
individual, compatible con la legalidad de la nacin y las provincias.4 7
A partir del Pacto de San Jos de Costa Rica del 22.11.69, en sus arts 4 y 5, se lo
protege como derecho a la vida y a la integridad personal, como un derecho
individual que cae bajo la proteccin provincial, surgida del poder de polica local,
definido como la potestad de regular el ejercicio de los derechos y del cumplimiento
de los deberes constitucionales del individuo, cuya validez constitucional es el
reconocimiento de la razonabilidad que disipe toda iniquidad y que relacione los
medios elegidos con los propsitos que se persiguen.48
La jurisprudencia ha sealado que la rbita de la distribucin de competencia en materia

ambiental no ha variado en orden al reconocimiento de la potestad local para su regulacin,
siempre que se adecue a los presupuestos mnimos de proteccin que establezca la nacin.4 9 Y
esa adecuacin debe ser, de acuerdo al art 41 de la Constitucin, sin alterar las jurisdicciones
locales. Es lo que acepta la Corte, al decir que, corresponde reconocer a las autoridades
locales, la facultad de aplicar los criterios de proteccin ambiental que consideren conducentes
para el bienestar de su comunidad... porque, si la Constitucin, establece que le cabe a la
nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, reconoce
expresamente que las jurisdicciones locales, en la materia, no pueden ser alteradas5 0 . En
idntico sentido, se ha pronunciado la Suprema Corte de Bs As.5 1 Lo expuesto indica que la
materia ambiental dispuesta por el art 41, es para la jurisprudencia constitucional: una
delegacin al Congreso para legislar sobre los umbrales mnimos de proteccin ambiental; que
deben ser complementados por las provincias, a travs de acuerdos, que evalen que no se
alteren las jurisdicciones locales, en uso de atribuciones reservadas en el art 121, y posibles de
convenir a travs del art 125.
En consecuencia, en materia ambiental no existen potestades concurrentes, sino
complementarias; y no hay atribuciones expresas para el Congreso, en los arts 41 y
75, que deriven en poderes implcitos. En definitiva, los arts 41, 121 y 125 de la
Constitucin, establecen el procedimiento convencional, para que el tratado pueda
crear normas jurdicas ambientales por complementacin.
reunin 29, sesin especial 2, p 2027, en sentido coincidente, una resolucin y declaracin, interpartidaria, declar que la legislacin de riego para los
ros interprovinciales es competencia de los Estados miembros, y no del Congreso, que no puede modificarla por ley nacional.
46
Segundo V Linares Quintana, Tratado de la ciencia del derecho constitucional, ed Tea, Bs As, 1950, T III, p 430, citado por Germn J Bidart
Campos, Derecho constitucional, ed Ediar, Bs As, 1969, T II, p 159 y 162 nota 69.
47
Norberto Bobbio et al, Diccionario de poltica, ed Siglo XXI, Mxico 2000, T I, p 365 en cita de Robert Nozick, Anarqua, Estado, Utopa, ed
Lemonnier, Florencia, 1981.
48
CSJN, fallos 12.9.96, Irisar Jos Manuel c Provincia de Misiones.
49
CN Fed, Contenciosoadministrativo, sala 1, 28.11.96, Juan Schroder y otros c Estado nacional y otro, La Ley, T 1997-E, p 805.
50
CSJN, fallos, en La Ley, T 1996-B, 139 Magdalena Roca c Provincia de Bs As.

SC Bs As, fallos, sentencia unificada del 19.5.98, Hugo N Almada c Copetro SA y otro (ac 60094); Margarita Irazu c Copetro SA y otro (ac
60251); Juan J Klaus c Copetro SA y otro ( ac 60254), en Rev de Responsabilidad Civil y Seguros, ed La Ley, Bs As, ao I, N I, 1999, p 111.
51
11
MOYANO
4) A qu niveles de competencia alcanzan los presupuestos

mnimos de proteccin?
La ley de presupuestos mnimos de proteccin mnimos de proteccin obliga a la
autoridades de cada provincia, de acuerdo al artculo 31 de la Constitucin Nacional.
No obliga a los municipios, que por los artculos 5, 121, 122 y 123 dependen del
gobierno provincial.
Como principio, se ha sostenido que el artculo 41 delega a la Nacin el dictado de leyes de
presupuesto mnimo ambiental , sin que alteren las jurisdicciones locales.
De lo expuesto se deriva que las Provincias tienen que analizar y supervisar en su territorio si
no se altera su dominio o jurisdiccin para recin ah proceder o no a la complementacin por
leyes ambientales. Sin embargo, como el COFEMA fue creado por el tratado del 31.8.90 y
ratificado por el Pacto Federal Ambiental el 5.7.93, el derecho ambiental interestadual debi
surgir de l, segn el artculo 27, 121 y 125 de la Constitucin, con jerarqua superior a la ley,
porque no hay normas constitucionales que en estos casos subordinen a las Provincias a las
leyes del Congreso, conforme al artculo 31.
Debe tenerse en cuenta que en materia de los recursos propios provinciales, la ley del Congreso
de presupuestos mnimos violar los artculos 121 y 122, que dejan en manos reservadas de las
Provincias todo el poder que no delegaron, lo que confirma el artculo 124 in fine que elimina
toda duda sobre que el suelo provincial (espacio, suelo, flora, fauna, minas y aguas) es parte
del derecho reservado e independiente de la legislacin del Congreso; por otra parte, el artculo
122 asegura a las Provincias que slo ellas se dictan sus propias instituciones y se rigen por
ellas.
El COFEMA y el Pacto Federal Ambiental forman parte tambin de la ley 25675. El COFEMA, por
tratado del 31.8.90 en sus artculos 1 y 2 estipula que su creacin es para la concertacin y
elaboracin de una poltica ambiental coordinada entre los Estados miembros, lo que hizo que
el Pacto Federal Ambiental del 5.7.93 estipulase en su artculo 1 que su objetivo es promover
polticas ambientalmente adecuadas en todo el territorio nacional, estableciendo acuerdos
marcos entre los Estados miembros y entre stos y la Nacin.
Ahora, al COFEMA y al Pacto Federal Ambiental debera incorporarse la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, no tanto por la competencia territorial, en lo que difiere con las Provincias, sino
por el uso de la jurisdiccin que ostenta sobre los recursos de su territorio.
Pero an as debe entenderse que tanto el COFEMA como el Pacto Federal Ambiental estn
concebidos para la concertacin del ambiente que pueda ser interestadual o que en su caso, se
extienda de un Estado a otro para generar un efecto en otro, ya sea positivo o negativo.
Slo en este contexto se puede analizar una ley de presupuesto mnimo del Congreso, que en
principio no puede afectar los recursos propios de las Provincias, y si el ambiente es
interestadual, debera ser el COFEMA quien seale al Congreso la previa concertacin en la
Federacin, para que en ltima instancia no se produzca que el Congreso altere la jurisdiccin
local.
En definitiva, presupuesto mnimo es un umbral que no altera la jurisdiccin local de ninguna
Provincia, y que debe entenderse como un valor a partir del cual empiezan a ser perceptible los
efectos de un efecto fsico, en lo posible igual para las 23 provincias y la Ciudad Capital, sobre
el cual las 24 jurisdicciones implicadas tienen el derecho de supervisar si esos umbrales alteran
o no su jurisdiccin, para poder desecharlos.
Las instituciones como la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA), la auditora ambiental, la
gestin ambiental son instituciones que pueden ser aceptadas por las 24 jurisdicciones, pero el
artculo 122 de la Constitucin Nacional les permite rechazarlas.
No debe creerse que con la homogeneidad se establece un principio constitucional , porque el
artculo 16 slo estipula la existencia de una igualdad jurdica para los Estados y los habitantes,
que no se compadece con la uniformidad, y mucho menos en una Federacin protegida por
derechos reservados y por instituciones libres, que slo se han asociado en materias especficas
para conformar una Nacin.
12
MOYANO
5)
Quin o quines
pueden dictar normas que contengan
presupuestos mnimos?
El Congreso puede dictar normas que contengan los presupuestos mnimos. En

consecuencia pueden hacerlo las Provincias, y convenirlas en el COFEMA y en el Pacto
Federal Ambiental.
Cuando los Estados provinciales crean a la nacin, delegndole funciones en la Constitucin, no
la autorizan a legislar sobre el ambiente provincial, porque precisamente era la forma de regirse
autonmicamente con el dominio y jurisdiccin sobre los recursos que constituyen su
territorio.5 2
Como en toda federacin, las provincias son Estados cuya existencia est basada en el dominio
de los recursos que constituyen su territorio, que el art 124 in fine de la Constitucin de la
nacin califica como del dominio originario provincial.5 3 Espacio, suelo, flora, fauna, minas y
aguas en su interdependencia5 4 condicionan el dominio y jurisdiccin de cada provincia,5 5 que
en el art 5 garantiza el gobierno de la federacin, porque su deber es proteger la integridad
territorial de las provincias, impuesta por los arts 3 y 13 de la Constitucin.5 6 Lo expuesto
excluye, toda reminiscencia del art 40 de la Constitucin de 1949, que otorg el dominio de los
recursos naturales a la nacin, y que fue derogada por la Convencin Constituyente de 1957.
La interdependencia ambiental del hombre con sus recursos y con sus usos interrelacionados,
resulta ser instrumento de gobierno de cada uno de los Estados provinciales de acuerdo con el
art 122 de la Constitucin de la nacin, cuyo gobierno federal les garantiza el goce y ejercicio
de sus instituciones, y el derecho de regirse por ellas.5 7 Pero, a ms, cuando el Congreso
pretende regular el ambiente provincial, afecta a la integridad territorial de los Estados
miembros, que cuentan con la jurisdiccin y el dominio como instrumento de gobierno y soporte
de su autonoma.5 8 La intromisin del Congreso se produce en mbito del derecho pblico
provincial y en materia excluida a su competencia (en los arts 41, 75 y 76), responsabilizando
al legislador que, por su presunta actividad lcita, produce un dao objetivo e indemnizable,
aunque sea genrico, conforme a los arts 17 y 19 de la Constitucin, sin que pueda oponerse la
legislacin civil del art 1071.5 9
52
Guillermo J Cano, Metodologa para la legislacin integrada sobre el ambiente humano y los recursos naturales, ed FAO, Bogot, Julio 1976,
prrafo 27. Guillermo J Cano, Derecho y legislaciones ambientales nacionales, Encuentro de Los Andes, Las Leas, ed FARN, Mza, 1991, T II, p
119. Daniel A Sabsay El nuevo artculo 41 de la Constitucin nacional y la distribucin de competencias nacin-provincias en La Ley, Doctrina
Judicial, 1997-2, p 783 una eventual delegacin para dictar normas bsicas ambientales por la nacin, no puede producir un vaciamiento del dominio
originario de los recursos naturales de las provincias.
53
Joaqun Lpez, Los recursos naturales, la energa y el ambiente en las Constituciones de las provincias argentinas, en Prez Guilhou et al,
Derecho Pblico Provincial, ed Depalma, Bs As, 1993, T III, p 25 y 26 no bastan las normas en las Constituciones provinciales que reivindiquen para
sus provincias las fuentes de energa, su mar, o su espacio areo, si la Constitucin nacional no establece claramente cules son los bienes de dominio y
jurisdiccin de la nacin y cules son de las provincias (el actual art 124 in fine reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos
naturales existentes en su territorio).
54
Guillermo J Cano, Marco jurdico institucional para el manejo de los recursos naturales, ed FAO, Roma, 1975, Estudio legislativo nro 9, prrafo 9
a 37.
55
Amlcar Moyano Derecho y legislacin ambiental infranacional de Amrica Latina y el Caribe, ed La Ley Actualidad, Bs As, Boletines nros 74
del 14.4.92; 77 del 21.4.92; 79 del 23.4.92; 84 del 30.4.92; 86 del 5.5.92; 88 del 7.5.92; 91 del 12.5.92; 93 del 14.5.92; 96 del 19.5.92 y el 98 del
21.5.92.
56
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1998, T I, p 450 prrafo 26 y T II, 1997, p 90, prrafo 16. En
contra: Quiroga Lavi, Benedetti, Cenicacelaya, Derecho Constitucional Argentino, p 989 en cita de Nstor A Cafferatta, Brevsimas notas
sobre la ley 25612 de residuos industriales, ed La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, IX, 5, Bs As, 27.12.02, p 1 los presupuestos mnimos
ambientales se refieren a temticas que exceden las normas de derecho comn, como son las materias relativas a lo procesal, administrativo y recursos
naturales, que por regla general estn reservadas a las provincias, pero que la reforma de la Constitucin de 1994, en la cuestin ambiental, atento a las
especiales caractersticas de esta problemtica, derog implcitamente a nuestro juicio, de manera parcial.
57
Guillermo J Cano, Dominio del subsuelo, del patrimonio energtico y el federalismo, diario La Prensa, Bs As, 2da. Sec, 9.4.82, p 1. Guillermo J
Cano, Introduccin al tema del desarrollo sustentable y las ciencias polticas, en Academia de Ciencias Morales y Polticas, Bs As, 1993, p 23 y 48 el
ambiente natural, cultural, creado e inducido, se basa en la sustentabilidad econmica que en una federacin slo pueden mantener los instrumentos e
instituciones provinciales.
58
Guillermo J Cano, Estudios de derecho de aguas, ed Valerio Abeledo, Mendoza, 1943, p 149 comenta el fallo CSJN (JA, 65, 38) que reconoce a
los Estados provinciales el libre manejo de sus instrumentos pblicos (ambiente natural, cultural, creado e inducido), y niega al Congreso la facultad de
restringirlo, porque los arts 121 y 122 les reservan el derecho de regirse por ellos.
59
Miguel S Marienhoff, Responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias daosas de su actividad lcita, La Ley 1993-E, p 912 al
comentar el fallo unificado del 16.6.93, CSJN en los casos Cachau, Discam SA y Don Santiago SCA. Miguel S Marienhoff, Responsabilidad
extracontractual del Estado por las consecuencias daosas de su actividad lcita desplegada en el mbito del derecho pblico, ed Boletn, Bs As,
24.4.96. En contra: Mario F Valls, Derecho ambiental, ed del autor, Bs As, 1994, p 184 el soporte del derecho ambiental debe buscarse en el cdigo
civil.
13
MOYANO
Es necesario reiterar que en la federacin argentina no hay subordinacin de las

provincias al gobierno federal en materias reservadas, y en tal caso su relacin es de
eventual coordinacin de Estado a Estado con el objeto de preservar los derechos
individuales de cada uno de sus habitantes, dentro del sistema de autonoma y
participacin. 6 0 Si el Consejo Federal del Medio Ambiente existe desde el 31.8.90 y el Pacto
Federal Ambiental desde el 5.7.93, el derecho ambiental interestadual, debi surgir de l, segn
los arts 121 y 125 de la Constitucin, con jerarqua superior a la ley.6 1 A partir de 1994,
cualquier proyecto de ley de presupuestos mnimos debi ser consultada al COFEMA, y su
decisin tener efecto vinculante para el Congreso, para que ste no altere las jurisdicciones
provinciales. Pero, la ley 25675 en su art 3 seala que sus estipulaciones son operativas en
las provincias sin reglamentacin, y que incluso se utilizarn para la interpretacin y aplicacin
de la ley local. Dicha operatividad fue vetada parcialmente por el Ejecutivo nacional en su
promulgacin, lo que indica que los presupuestos deben ser motivo de concertacin.
Ello evidencia que la ley 25675 (28.11.02), menoscaba la integridad de las provincias,6 2
porque entre las facultades delegadas al Congreso, slo se estipul el dictado de leyes que
conceptualicen o reconozcan los umbrales mnimos ambientales, y no de toda norma que
conceda una tutela ambiental uniforme o comn para todo el territorio nacional. Esto es slo
posible a travs de un tratado interprovincial, de acuerdo a los arts 27 y 125 de la Constitucin
nacional. En tal caso, el art 41 no crea un concepto definido de ambiente, y lo vincula a ciertos
efectos que slo son reglas de derecho descriptivas, permitiendo la concertacin de la nacin y
las provincias por coordinacin y sin sujecin a contenidos sustanciales de la Constitucin, en
donde el derecho de gentes puede regir el tratado por analoga. Debe quedar claro que, los
presupuestos mnimos de proteccin ambiental no deben alterar las jurisdicciones locales, por
lo que, cuando se dicten los valores, a partir de los cuales empiezan a ser perceptibles los
efectos de un agente fsico, las 23 provincias tienen el derecho de supervisar si esos umbrales
alteran su jurisdiccin, para poder desecharlos. De aqu proviene la funcin especial de
concertacin que tiene el COFEMA. Pero que debe ser renovado institucionalmente para
cumplirla.
La doctrina anterior a la reforma de 1994 seal que el derecho ambiental encuentra parte de
su fundamentacin en el art 14 bis de la Constitucin de la nacin, reformada en 1957, por
cuanto la salubridad y la seguridad social no involucran a la totalidad de los problemas del
entorno, basados complementariamente en el ambiente adecuado para la vida, como derecho
no enumerado de los arts 33 de la nacin y 47 de Mendoza.
Lo expuesto llev a sugerir para la anunciada reforma constitucional de 1994, explicitar los
derechos ambientales de los habitantes de cada Estado miembro de la federacin, sin que
existan motivos para disminuir la competencia legislativa y ejecutiva de las provincias6 3 . De ah
que las Primeras Jornadas Argentinas de Derecho y Administracin Ambientales (17.4.74)
60
Pedro J Fras, et al, Memoria de las I Jornadas Oficiales de Derecho Pblico Provincial y Municipal, ed Ministerio del Interior, Direccin General
de Provincias, Bs As, 1983, p 50.
61
Amlcar Moyano, Derecho ambiental sobre aguas interestaduales en Argentina, ed XIII Congreso Nacional del Agua, Santa Cruz, 1987, p 7 los
tratados interestaduales (internos o internacionales) entendidos bajo el art 3 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados (aprobada por
la ley 19865, ratificada, y en vigencia desde el 27.1.80), tienen supremaca sobre las leyes, en la medida que regulan aspectos no sometidos al
ordenamiento interno y estn librados a la autonoma de la voluntad de los Estados (provinciales o nacionales) bajo el derecho de gentes, sin que los
arts 5 y 27 de la Constitucin limiten su creacin normativa por coordinacin. Julio A Barberis, Formacin del derecho internacional, ed Abaco, Bs
As, 1994, p 49 y 55 a 60 la posibilidad de crear un tratado interestadual bajo el derecho de gentes es posible, si siendo una materia no regulada (como el
ambiente), los Estados miembros por coordinacin, se someten directa y efectivamente al derecho de gentes, creando una regla de derecho en dicho
orden. Julio A Barberis, Un precedente poco conocido sobre la aplicacin del uti possidetis a un ro limtrofe que cambia de curso, en Anuario de
Derecho Internacional de la Universidad de Navarra, Pamplona, T X, 1994, p 62, la prctica argentina sobre lmites interprovinciales, que no es
atribucin exclusiva del Congreso (como el ambiente en el caso), indica que, a falta de normas de derecho pblico nacional, se debe aplicar, por
analoga el derecho de gentes. Humberto Quiroga Lavi, Derecho constitucional, ed Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, Bs As, 1978, p
654 coincide en la posibilidad de tratados internacionales por las provincias. Julio A Barberis, Los sujetos del derecho internacional actual, ed
Tecnos, Madrid, 1984, p 39 a 45 y p 61 nota 74 en que cita algunos ejemplos.
62
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, T I, 1998, p 449, las provincias no han delegado al Estado
federal el dominio de sus bienes, las provincias tienen la competencia legislativa sobre el uso y goce de dichos bienes, y ese dominio de los bienes
puede no coincidir con su jurisdiccin. Juan Fernando Segovia, El federalismo y la nueva Constitucin, la reforma unitaria de 1994, El Derecho,
Boletn, Bs As, 22.9.95.
63
Guillermo J Cano, Introduccin al derecho y administracin ambientales argentinos, ed La Ley, T 154, p 914, Boletn, Bs As, del 11.12.73,
sugerido por el autor y reiterado por la Universidad de Mendoza, FARN y SADARN, Proteccin jurisdiccional de intereses ambientales pblicos y
privados a la luz del derecho comparado espaol y americano, Mendoza, 26-30.8.85, en Rev ARN, ed La Ley, Bs As, 1985, V II, nro 3, p 89 y 90. En
contra: Jos A Esan, El federalismo ambiental. El reparto de competencias en materia ambiental en la Constitucin nacional argentina. El principio
pensar global y actuar local, en 1 Conferencia internacional sobre aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica Latina, ed FARN,
Bs As, 2002, p 162 seala que la funcin de normar atribuida a la nacin alude a la ley y al reglamento.
14
MOYANO
recomendaran, enumerar el derecho ambiental adecuado para la vida en la Constitucin de la

nacin, y propusieran agregar un inciso a las facultades legislativas del Congreso en los
siguientes trminos: Legislar sobre la prevencin y correccin de los factores de deterioro
ambiental cuyos efectos se extiendan o puedan extenderse ms all de los lmites de una
provincia.6 4
Ello implicaba hacer uso de la interpretacin jurisprudencial, dada a la facultad de reglar el
comercio entre provincias, que extensivamente poda comprender a los factores de dao
ambiental interprovincial, en el art 75 inc 13, ya que como indic Marshall, dicho comercio
(comprensivo de trfico, intercambio, comunicacin o afectacin) no es slo el que cruza un
lmite interestadual, sino tambin, el que se extiende o afecta a ms de un Estado.6 5 No tuvo
cabida la materia ambiental, dentro de la atribucin constitucional concurrente de promover el
bienestar general para el caso del Congreso en el art 75 inc 18, combinado con la atribucin
otorgada a las provincias en el art 125 6 6 ,porque el ambiente fue siempre un derecho local.6 7
Por otra parte, el Congreso no pudo recurrir al art 75 inc 32, y sostener que el ambiente es una
materia exclusivamente delegada a su poder, ni deducir que su atribucin deriva, de la
conveniencia para poner en ejercicio, la competencia de dictar leyes de presupuesto mnimo
ambiental, que le otorga el art 416 8 , porque su potestad de dictar reglas de reconocimiento o
conceptualizacin de los umbrales de proteccin, est condicionada a la competencia provincial
de resguardar su jurisdiccin local, a travs de la complementacin normativa convencional,
que se atribuye como derecho reservado en los arts 41, 121 y 125. De ah que el desarrollo del
derecho ambiental interestadual debi establecerse en 1990, a travs de la creacin del
Consejo Federal del Medio Ambiente, y en 1993 consolidarse por medio del Pacto Federal
Ambiental. En consecuencia, la sugerencia de un tratado interprovincial de reafirmacin
ambiental, con posterioridad a la Convencin Constituyente de 1994, aparece lgicamente
viable y resulta ser el instrumento jurdico idneo segn los arts 27 y 125 de la Constitucin de
la nacin.
En consecuencia, si bien existe una delegacin al Congreso para dictar leyes de
presupuesto mnimo, las provincias pueden establecerlo ante su omisin, como lo han
hecho hasta ahora69 o por leyes locales complementarias de las leyes del Congreso,
64
Guillermo J Cano, Derecho poltica y administracin ambientales, ed Depalma, Bs As, 1978, p 76. En contra: Jos A Esan, El federalismo
ambiental. El reparto de competencias en materia ambiental en la Constitucin nacional argentina. El principio pensar global y actuar local, en 1
Conferencia internacional sobre aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica Latina, ed FARN, Bs As, 2002, p 164 a 168 modifica
el reparto de competencias que establece la Constitucin al suponer que las 23 provincias no son autnomas en la estructura del Estado federal
argentino y propone un bloque de legalidad ambiental compuesto de diversas fuentes en que la legislacin ambiental sustantiva no se agote con esa
uniformidad y por el contrario refleje tambin las caractersticas de cada provincia.
65
Germn J Bidart Campos, El derecho constitucional del poder, ed Ediar, Bs As , 1967, T I, p 325 nota 39 en cita de Marshall, con comentarios
al art 67 inc 12, actual 75 inc 13.
66
Segundo V Linares Quintana, Gobierno y administracin de la Repblica Argentina, ed Tea, Bs As, 1959, T II, p 23 a 25, en comentario al art 67
inc 16 y 107, actualmente 75 inc 18 y 125, sin reformas en 1994. Miguel Angel Ekmekdjian, Anlisis pedaggico de la Constitucin nacional, ed
Depalma, Bs As, 1996, p 149, 150, 250 y 251, explica la aplicacin de los arts 75 inc 18 y 125.
67
Amlcar Moyano, La eventual responsabilidad de La Pampa por un dao ambiental, Diario Mendoza, Mendoza, 9.9.83. Amlcar Moyano,
tica, federalismo, energa y recursos naturales: Vicios de la democracia en Argentina, en Rev Ambiente y Recursos Naturales, ARN, ed La Ley, Bs
As, 1987, vol IV, nro 3, p 38 a 45 la relacin entre Estados miembros que no regula el derecho interno que crea la Constitucin, se rige analgicamente
por el derecho de gentes, en que la igualdad slo puede pactarse conforme al art 125 de la Constitucin por coordinacin. Amlcar Moyano, Derecho
procesal ambiental provincial, en II Jornadas internacionales multidisciplinarias sobre medio ambiente, ed Edium, Universidad de Mendoza, 1991, vol
II, p 261. Amlcar Moyano, Cuidar el ambiente es un derecho que deben preservar las provincias, Diario Los Andes, Mendoza, 26.11.02, p 8. En
contra: Toms Hutchinson, Dao ambiental, ed Rubinzal Culzoni, Santa F, 1999, T I, p 275, seala que la legislacin ambiental no era local
porque numerosas normas surgan del derecho comn del art 75, inc 12 (sin embargo como el ambiente comprende al derecho pblico que las
provincias tienen sobre sus recursos e igualmente poseen la jurisdiccin pblica sobre sus usos, debe concluirse que el derecho ambiental es
primordialmente local, pblico, administrativo y ajeno al derecho comn que derive del Congreso). Dino Bellorio Clabot, Tratado de derecho
ambiental, ed Ad-hoc, Bs As, 1997, p 322 cree que el art 41 no viola los derechos reservados provinciales, y cita a Eduardo Prigretti que piensa que la
ley de presupuestos mnimos del Congreso, ser una referencia para las leyes provinciales futuras, y un refuerzo para las provinciales preexistentes,
(lo que implica la violacin de la competencia ambiental provincial reservada y excluyente de la atribucin del Congreso, sin perjuicio de la
competencia sobre el derecho comn que es exclusivo del Congreso en el art 75 inc 12 de la Constitucin). Horacio D Rosatti, Preservacin del
medio ambiente, en La reforma de la Constitucin, ed Rubinzal Culzoni, Santa Fe 1994, p 84, la determinacin de presupuestos mnimos de
proteccin corresponde a la nacin, con prescindencia de que beneficien a un cordobs, un santafesino o un santiagueo, previndose la
complementacin provincial para el caso de exigencias mayores y/o especiales, de acuerdo a especificas circunstancias locales (con lo cual el umbral
mnimo no es de proteccin, y se contradice al tener que recurrir a un derecho ambiental reservado a cada provincia).
68
Segundo V Linares Quintana, Gobierno y administracin de la Repblica Argentina, ed Tea, Bs As, 1959, p 26 y 27 en comentario al art 67 inc
28, actual 75 inc 32, sin reformas en 1994, segn los poderes implcitos no se ensancha ninguno de los poderes expresamente dados al Congreso, ni se
le confiere ninguna nueva facultad.
69
Mara Luz Eudere, La reforma constitucional y la proteccin del patrimonio arqueolgico en Argentina, en La Ley, Boletn, Bs As, Ao LX, n
130, 11.7.96, p 4: el reconocimiento constitucional de las jurisdicciones locales deja en mano de las Provincias una responsabilidad que ya haban
asumido.
15
MOYANO
para conformar la norma jurdica ambiental por complementacin, en la medida en

que no alteren las jurisdicciones provinciales7 0 .
En contra de la actividad legislativa provincial de complementacin, estn Eduardo Grasetti,
Ricardo Koolen y Felipe Gonzlez Arzac7 1 , que sostienen que las Provincias slo pueden
complementar administrativa y judicialmente las normas de la Nacin.
Esta forma de eliminar el derecho de dominio y jurisdiccin sobre los recursos naturales
provinciales la explican Humberto Quiroga Lavi, Miguel Angel Benedetti y Mara de las Nieves
Cenicacelaya, sin
dejar de ser una mera aspiracin
poltica, pero no jurdica. "Los
presupuestos mnimos se refieren a toda temtica que excedan aquellas materias, como son los
temas relativos a lo procesal (ej. acciones, legitimacin, efectos de la cosa juzgada, etc),
administrativo (ej estudio de impacto ambiental, acceso a la informacin, radicacin industrial,
etc) y sobre recursos naturales (art 124 in fine de la Constitucin Nacional.) Como estas tres
materias, procesal, administrativa y de recursos naturales, son por regla general, reservadas a
las Provincias, la reforma de 1994 en materia ambiental sent una derogacin parcial de ellas,
atento a las especiales caractersticas de esta problemtica. Para nosotros, siendo normas
propias y singulares, no parece de buena tcnica situarlas dentro de un cdigo penal, civil,
laboral o de minera, sino en una normativa autnoma; la ausencia de especificacin respecto a
la forma que debe asumir la legislacin nacional en la materia, hace pensar que puede ser por
medio de una ley nica que unifique la totalidad de los presupuestos, o de varias leyes que por
separado se refieran a ellos "7 2 .
El texto olvida que el artculo 5 garantiza a los Estados miembros que respeten los derechos
individuales, como el ambiente adecuado para la vida, su integridad en la Federacin, el artculo
28 evita interpretar mal el artculo 75 inc 12 referido a los Cdigos, el 3 y 13 muestran que el
territorio provincial no puede ser puesto a disposicin por voluntad unilateral de la Nacin o del
Congreso en el caso, a su vez el artculo 121 y 122 resguardan la autarqua y autonoma
provincial, y el artculo 41 slo muestra una delegacin al Congreso para que si lo desean y es
necesario (de ah que esa ley es una regla de derecho descriptiva o conceptualizadora) la
sancione, siempre y cuando que cada Provincia la acepte, porque no puede alterar su
jurisdiccin local .
Ello implica que no pueda aceptarse que la reforma de 1994 implique una derogacin parcial del
derecho procesal, administrativo y de los recursos naturales, que nunca han dejado de ser
derecho reservado, exclusivo y excluyente de las Provincias, tal como lo ha dejado estipulado el
art 41 "las leyes del Congreso ... que contengan los presupuestos mnimos de proteccin
(umbrales de preservacin del ambiente) ... sin que alteren las jurisdicciones locales
(provinciales que son, dentro de su territorio, dueas de los recursos naturales, de su forma de
uso o jurisdiccin, y de las formas institucionales impuestas por su cultura), pudiendo las
Provincias dictar las leyes locales necesarias para complementar las del Congreso".
En el caso, se ha propuesto un tratado que surja de los representantes acreditados en el
COFEMA (por los Ejecutivos provinciales), para que sin derogar las normas que avanzan sobre
los artculos de la Constitucin vigente, no deban ser objeto de la interpretacin judicial -que se
advierte de tantas leyes y por todas las provincias - y pueda en el seno del COFEMA y de la
Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin reiterarse la vigencia de la
Constitucin daada, y asegurar por siguientes tratados que las leyes de presupuestos mnimos
dictados por el Congreso, y las subsiguientes, se sometan a la previa y ulterior reglamentacin
de umbrales que no alteren ni el dominio ni la jurisdiccin local, que implica tambin el respeto
por las instituciones locales, segn el artculo 122.
6) Puede el Congreso delegar al Poder Ejecutivo Nacional

cuestiones relativas a los presupuestos mnimos? Qu
cuestiones?
70
Eduardo Pigretti, citado por Dino Bellorio Clabot, Tratado de derecho ambiental, ed Ad Hoc, Bs As, 1997, p 322 la ley de presupuestos
mnimos deber ser una referencia para las leyes por venir y una ley de refuerzo para las preexistentes, facilitando las primeras y refrescando las
segundas.
71
Eduardo Grasetti, ob cit; Ricardo Koolen, ob cit; Felipe Gonzlez Arzac, ob cit
72
Humberto Quiroga Lavi, Miguel Angel Benedetti y Mara de las Nieves Cenicacelaya, ob cit, p 989.
16
MOYANO
El artculo 76 de la Constitucin Nacional estipula se prohibe la delegacin legislativa

en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o
emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio, y dentro de las bases de la
delegacin que el Congreso establezca. Y el artculo 99 inc 3 prrafo estipula el
Poder Ejecutivo no podr en ningn caso, bajo pena de nulidad absoluta, emitir
disposiciones de carcter legislativo.
El Congreso no tiene la posibilidad de dictar una "ley marco" (que como en Venezuela o Espaa,
tienen jerarqua constitucional sobre otras leyes de la misma materia), o de dictar "leyes en
blanco" (que con vacos sobre los umbrales mnimos o ausencia de los valores a partir de los
cuales comienzan a percibirse los efectos de una determinada materia, fluido o energa en el
ecosistema, con cercenamiento para la vida sana, equilibrada, etc). La primera, porque en
Argentina todas las leyes tienen la misma jerarqua, siempre dentro del artculo 31. La segunda,
porque implicara que el Congreso est delegando al Ejecutivo materias legislativas, lo que
prohbe en principio el artculo 76.
Las excepciones previstas para la administracin (que debe excluir el derecho
administrativo provincial, por el artculo 121 y 122 de la Constitucin Nacional), y
para la Emergencia pblica (que excluye todo tipo de derecho permanente o estable),
impide considerar que existan cuestiones que se puedan delegar.
7) Quin puede reglamentar las normas de presupuestos mnimos?

El reglamento est diferido a la autoridad que deba aplicar la ley. En consecuencia
toda ley de presupuestos mnimos deber ser reglamentada por la provincia
respectiva. Por excepcin, puede darse la necesidad de un reglamento ejecutivo para
el Poder Ejecutivo Nacional, cuando por ejemplo se prohbe el ingreso y egreso de
PCB por la Aduana argentina, porque la Aduana es materia delegada a la autoridad
nacional.
Se promulga parcialmente (28.11.02) la ley general del ambiente 25675 (27.11.02),
modificando el presupuesto ambiental que se exige al Congreso como un umbral mnimo o valor
a partir del cual empiezan a ser perceptibles los efectos de un agente fsico, en el art 41 de la
Constitucin de la nacin, por toda norma que conceda una tutela ambiental uniforme o comn
para todo el territorio nacional en el art 6. Ello modifica y deroga el texto de la Ley
Fundamental que slo delega al Congreso el dictado de leyes que impongan un umbral mnimo
de proteccin al ambiente, que evite la contaminacin (calidad) o degradacin (cantidad)
mnima, en cada uno de los 23 territorios provinciales, que por los art 3, 5, 13, 41, 117 y 121 a
127 de la Constitucin nacional, continan con su derecho ambiental reservado.7 3 Pero el
Ejecutivo como legislador, en su promulgacin, vet el carcter operativo que el art 3 dispuso
para la ley 25675. Ello hace presumir la intrascendencia de su reglamentacin y,
peligrosamente, la ausencia de intervencin del COFEMA para verificar si se alteran las
jurisdicciones locales, aunque formalmente se reitera su participacin. El veto parcial al art 19
confirma que la participacin ciudadana es una institucin atribuida con exclusividad a las
provincias. Y el veto al art 24 confirma que la falta de operatividad de la ley, se condiciona al
acuerdo provincial.
Lo expuesto permite advertir que el Ejecutivo Nacional (como colegislador) no encuentra que la
obligacin que pesa sobre la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin
(Ministerio de Salud), en el art 99 inc 2 sea suficiente para crear un "reglamento ejecutivo";
descarta por prohibido y ajeno a sus materias, el "reglamento delegado" del art 76 y 99 inc 3
prrafo 2; desecha al "reglamento de necesidad y urgencia" porque supone la no actuacin del
Congreso y no est entre sus posibles materias, segn el art 99 inc 3 prrafo 3; y elimina al
"reglamento autnomo", que es el que deriva de la Constitucin una atribucin directa para el
Ejecutivo, por lo que Daniel Sabsay excluye toda posibilidad ambiental derivada del artculo 75,
73
Amlcar Moyano, Cuidar el ambiente es un derecho que deben preservar las provincias, en diario Los Andes, Mendoza, 26.11.02, p 8. Amlcar
Moyano, Derecho y legislacin ambiental infranacional, Encuentro de Los Andes, Las Leas, ed FARN, Mendoza, 1991, T II, p 119. Daniel
Sabsay, et al, Determinacin de las atribuciones de las provincias en materia ambiental ed FARN, Bs As, 1994. Alberto Lleonart y Amselem,
Derecho de los Estados a disponer libremente de sus recursos naturales, ed Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid, 1976.
17
MOYANO
99 y lo relaciona con el artculo 28, 121, 122 y 124 in fine7 4

resguardar el dominio de la jurisdiccin provincial.
para sealar la coincidencia en
Como el artculo 41 exige que la ley del Congreso "no altere la jurisdiccin local" (y esta
expresin, como se advirti, no puede tener similitud con el art 75 inc 12 ni la teora de
Eduardo Grasetti, ni la de Ricardo Koolen, ni la de Mario Valls ni la de Felipe Gonzlez Arzac ni
la de Eduardo Menem y Roberto Dorm porque no tienen sustento constitucional), y en
consecuencia la provincia destinataria de la ley del Congreso debe analizar si se altera su
jurisdiccin para aprobarla o desecharla.
8) En caso de que el Poder Ejecutivo Nacional pueda reglamentar una

ley
que
contenga
los
presupuestos
mnimos,
esta
reglamentacin constituye presupuesto mnimo? Tiene vigencia
para las Provincias?
Cuando el Poder Ejecutivo Nacional puede reglamentar algunos aspectos de una ley
que contenga presupuestos mnimos, slo puede hacerlo por un reglamento
ejecutivo. Y, como este tipo de reglamento (en el artculo 99 inciso 2 de la
Constitucin Nacional) tiene por objeto facilitar la aplicacin de la ley, desarrollando
en ms detalle algn punto previsto por la ley sin modificarla o inventarla, no puede
considerarse que esta reglamentacin constituya un presupuesto mnimo. Y tampoco
puede tener vigencia para las Provincias, cuyo derecho administrativo est reservado
en los artculos 121 y 122 de la Constitucin Nacional.
Hay casos especficos de leyes de presupuestos mnimos en que las observaciones del Poder
Ejecutivo no se apartan de la posibilidad de reglamentacin administrativa de la ley. Sin
embargo, esa obligacin constitucional para el Administrador se cumple como reglamento de
ejecucin, como competencia del Poder Ejecutivo en el art 99 inc 2 que tiene por objeto
facilitar la aplicacin de la ley, desarrollando ms en detalle algn punto de sta, pero no
pueden modificar las disposiciones legales, so pretexto de reglamentarlas, como lo dispone el
art 28, y la parte final del art 99 inc 2, cuidando de no alterar su espritu con excepciones
reglamentarias7 5 .
De esta posibilidad para algunas leyes de presupuestos mnimos que no intentan ser leyes en
blanco y que no alteran las jurisdicciones locales (situacin que debe ser previamente
advertida por las 23 provincias y la ciudad autnoma), la ley es la norma jurdica ambiental que
se impone como regla de derecho a la Federacin, ya que su reglamentacin, sin alterar su
espritu y contenido, slo tiene por objeto facilitar su aplicacin.
9) Cundo el artculo 41 se refiere a la Nacin, se refiere slo al

Congreso o tambin al Poder Ejecutivo Nacional?
El prrafo 3 del artculo 41 se refiere slo al Congreso, por aplicacin del art 75 inc
32 , explicado en anteriores preguntas76. Su referencia exclusiva surge no slo del art
75 inc 32, sino tambin de la interpretacin del art 75 inc 12, del 28, del 19, del 76,
del 99 inc 3 prrafo 2, del 121, del 122, del 124 y 125.
Se coincide con lo expuesto por Miguel Angel Ekmekdjin cuando comenta el artculo 75 inciso
32 de la Constitucin cualquier funcin que corresponda al Gobierno federal, y no est
expresamente atribuida a alguno de los otros poderes (Judicial o Ejecutivo) le corresponde al
Congreso. El Poder Legislativo es el nico de los tres poderes que tiene esta clusula de
poderes residuales o implcitos7 7 .
74
Daniel Sabsay, ob cit en , p 3 a 10

Miguel Angel Ekmekdjin, "Anlisis pedaggico de la Constitucin Nacional", ed Depalma, Bs As, 1996, p 198.
76
Daniel Sabsay, "Alcances y ..."ps 3 a 10; Eduardo Pigretti, citado por Gustavo A Kaufman, "La ley de residuos peligrosos frente a la reforma
constitucional", en La Ley, T 1995-A, p 828; Alberto Natale, "Convencin Constituyente de 1994: Discurso del 21.7.94" y "Proteccin del medio
ambiente en la reforma constitucional", en La Ley, T 1994-E, p 1385.
77
Miguel Angel Ekmekdjin, ob cit, ps 169 y 170.
75
18
MOYANO
10) Quin es autoridad de aplicacin de las normas que contengan

los presupuestos mnimos?
La autoridad de aplicacin de las normas que contengan los presupuestos mnimos
son las Provincias.
Aqu debe acotarse previamente, que como lo recuerdan Daniel Sabsay y Jos Miguel Onanda ,
la primera regla de interpretacin que se observa en el derecho ambiental es que la
jurisdiccin ambiental es local, y que la misma slo se excepta cuando la naturaleza de la
cuestin supera el mbito local 7 8 .
existan motivos para disminuir la competencia legislativa y ejecutiva de las provincias7 9 . De ah
que las Primeras Jornadas Argentinas de Derecho y Administracin Ambientales (17.4.74)
provincia8 0 . Pero esta recomendacin no fue seguida ni por los convencionales de 1994, ni por
el artculo 41.
Ello implicaba hacer uso de la interpretacin jurisprudencial, dada a la facultad de
comercio entre provincias, que extensivamente poda comprender a los factores
ambiental interprovincial, en el art 75 inc 13, ya que como indic Marshall, dicho
(comprensivo de trfico, intercambio, comunicacin o afectacin) no es slo el que
lmite interestadual, sino tambin, el que se extiende o afecta a ms de un Estado.8 1
reglar el
de dao
comercio
cruza un
No tuvo cabida la materia ambiental, dentro de la atribucin constitucional concurrente de

promover el bienestar general para el caso del Congreso en el art 75 inc 18, combinado con la
atribucin otorgada a las provincias en el art 125 8 2 ,porque el ambiente fue siempre un derecho
local.8 3
78
Daniel Sabsay y Miguel Angel Onanda, "La Constitucin de los argentinos", ed Errepar, Bs As, 2000, p 148.
80
81
82
Segundo V Linares Quintana, Gobierno y administracin de la Repblica Argentina, ed Tea, Bs As, 1959, T II, p 23 a 25, en comentario al art 67
inc 16 y 107, actualmente 75 inc 18 y 125, sin reformas en 1994. Miguel Angel Ekmekdjian, Anlisis pedaggico de la Constitucin nacional, ed
83
79
19
MOYANO
ambiental, que le otorga el art 418 4 , porque su potestad de dictar reglas de reconocimiento o
que se atribuye como derecho reservado en los arts 41, 121 y 125.
De ah que el desarrollo del derecho ambiental interestadual debi establecerse en 1990, a
travs de la creacin del Consejo Federal del Medio Ambiente, y en 1993 consolidarse por
medio del Pacto Federal Ambiental. En consecuencia, la sugerencia de un tratado interprovincial
de reafirmacin ambiental, con posterioridad a la Convencin Constituyente de 1994, aparece
lgicamente viable y resulta ser el instrumento jurdico idneo segn los arts 27 y 125 de la
Constitucin de la nacin.
De igual forma debe recordarse que las leyes de contenido ambiental anteriores al artculo 41,
no se subsumen en esta reforma de 1994,y quedan como leyes locales, de ah que sea
necesario explicar la reforma y algunas interpretaciones que se alejan de la lgica hermenutica
jurdica de la Carta Magna.
La Convencin de 1994 mantuvo en el art 41 la preservacin del medio ambiente, pero cay
en el despotismo y arbitrariedad al extralimitar una soberana limitada en la materia, y violar
los arts
6 y 7 de la ley 24309, porque agreg al derecho individual reservado a la
competencia de las provincias, y excluido de las funciones del Congreso, la potestad para que la
nacin legislara sobre los presupuestos mnimos del ambiente en Argentina.
La transgresin al procedimiento de reforma establecido por el art 30 y el desmembramiento de
la integridad territorial e institucional de las provincias de la federacin, asegurado por los arts
3, 5, 13, 33, 121, 122, 123, 124 in fine y 125 de la Constitucin de la nacin, hace que la
delegacin al Congreso, sea inconstitucional, pese a su incorporacin formal.8 5
Y si bien la Corte ha sostenido que no hay control judicial de la constitucionalidad de una
reforma8 6 , la invasin por la nacin de las atribuciones de las provincias es invlida8 7 , lo cual
redundar en la inconstitucionalidad de las leyes que surjan de la ineluctable incomprensin del
art 41, fatalmente destinado al despotismo, invalidez, arbitrariedad, irrazonabilidad e ineficacia,
tal como lo estipulan los arts 28, 29, 30, 31 y 33 de la Constitucin de la nacin.8 8 En este
sentido la Corte seal, en el caso Soria de Guerrero8 9 , que no era pertinente su intervencin
para decidir si el art 14 bis fue sancionado de acuerdo al reglamento de la Convencin. No
obstante, en el caso Colella9 0 , seal que, s existe cuestin justiciable, cuando se pone en
duda la promulgacin parcial de una ley, por afectar la unidad del proyecto sancionado por el
Congreso.9 1 En consecuencia, puede suponerse que el procedimiento que llev al dictado del art
41 no podr ser revisado. Pero, es posible, la revisin judicial de la promulgacin parcial de las
84
85
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1998, T I, p 338, 339, 379, y 294 la violacin del lmite al
procedimiento de reforma constitucional derivada y el vaciamiento de la integridad territorial de las provincias federadas, convierten en
inconstitucional a la reforma.
86
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1998, T I, p 379 al comentar el fallo CSJN del 20.9.63
Guerrero de Soria, Juana A c Bodegas y Viedos Pulenta Hnos..
87
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1998, T I, p 378, prrafo c.
88
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1997, T II, p 90, prrafo 16 el reparto de competencias
ambientales en el art 41 demuestra que la reforma ha reconocido implcitamente, que cuidar el ambiente es responsabilidad prioritaria del poder que
tiene jurisdiccin sobre l, lo que equivale a asumir la regla de que la jurisdiccin es, como principio, local, provincial y municipal.
89
CSJN, fallos, T 256, p 556, y en La Ley, T 112, p 226
90
CSJN, fallos, T 268, p 352, y en La Ley T 127, p 666.
91
Carlos E Colautti, Derecho constitucional, ed Universidad, Bs As, 1996, p 166.
20
MOYANO
leyes 25612 y 25675. Lo que confirma la necesidad de renovar institucionalmente al COFEMA,

para que ste corrija las reglas de derecho de dudosa validez y eficacia, sin que las provincias
tengan que afrontar juicios contenciosos o dirimentes derivados de las leyes del Congreso.
La equivocacin de la Convencin9 2 fue advertida por la doctrina9 3 , que incluso seal, que el
error podra ser mayor, si se atiende a que el ambiente involucra a la potestad de las provincias
sobre el manejo del dominio y jurisdiccin de los recursos naturales que componen su territorio
y las conforman como Estados9 4 . Y que incluso advierte, que un error de tal magnitud, afectar
al ambiente cultural de los 23 Estados provinciales.
Pese a la evidente inconstitucionalidad, por el ejercicio indebido que la Convencin hizo de la
soberana limitada por la ley 243099 5 , se pretendi explicar el agregado atendiendo a la clusula
que permite al Congreso dictar los cdigos de fondo y a las provincias los de procedimiento9 6 ,
sin advertir que la misma ley de reforma lo haca imposible.9 7 Por otra parte, el art 41, no
puede interpretarse por analoga con el art 75 inc 12, porque la materia ambiental no se divide
en sustantiva y procedimental. El art 41, atribuye a la nacin la conceptualizacin y
reconocimiento de los umbrales de riesgo, sin que puedan alterar las jurisdicciones locales, y a
las provincias les atribuye la complementacin a travs de la concertacin.
Con otro error de lgica jurdica, se justific la delegacin en la prctica de adhesin provincial
a las leyes nacionales de ambiente9 8 , que a ms de ser una prctica ocasional de alguna
Legislatura local, no implica necesidad jurdica de delegar a la nacin lo que la ley de reforma
prohibi expresamente.
Suponer que los Estados miembros de Argentina carecen de autonoma, lleva a sostener una
concurrencia mixta inexplicable en la federacin, mxime si se considera su analoga con el
fallo de la federacin americana, que recuerda: la reserva a los Estados miembros significa la
reserva de los derechos de soberana que posean antes de la adopcin de la Constitucin de la
nacin, y de los que por ese instrumento no se han desprendido.9 9 De ah el equvoco de
prescindir de los poderes reservados de las provincias, negando su naturaleza de Estado
miembro (ya sea con soberana limitada o slo con autonoma)1 0 0 , porque la nacin no existe
sin el soporte territorial de sus 23 Estados, y en la Constitucin de 1994 la potestad de legislar
sobre los umbrales mnimos ambientales, es sin perjuicio de su derecho ambiental reservado, lo
que el art 41 explica diciendo sin que aqullas (leyes del Congreso, por el art 75 inc 32)
alteren las jurisdicciones locales.
92
Convencin Nacional Constituyente de 1994, Santa F, 20.7.94: Convencional Roulet, p 5 Las responsabilidades de los gobiernos provinciales
son primarias. Convencional Natale, p 14 las provincias conservarn ntegros sus poderes actuales. Convencional Barcesat, p 70 se aplica la ley
nacional a falta de regulacin provincial mejor, y si la regulacin provincial supera en garanta la tutela del derecho, en ese caso se aplica la ley
provincial. Convencional Cullen, p 88 lo que hacemos es delegar en la nacin la facultad de legislar esta materia, ambiental, ecolgica y vinculada
con la utilizacin racional de los recursos naturales y la preservacin del patrimonio natural y cultural, al que he pedido se agregue el histrico; esto
debe merecer una reflexin muy profunda, porque estamos privando a las provincias de la posibilidad de legislar como actualmente lo hacen en forma
concurrente con la nacin. Convencional Llano, p 91 los representantes de las provincias debemos ser conscientes de que estamos haciendo una
delegacin o cesin al gobierno federal para crear en l un mbito exclusivo, de facultades que son propias de las provincias, sin que correspondan al
cdigo civil. Convencional Estvez Boero, p 133 lo que corresponde es la concertacin entre la nacin y las provincias; no compartimos que la
facultad de regular los presupuestos mnimos, sea una facultad exclusiva de la nacin; las propias provincias ya han regulado sobre la materia
ambiental, en una clara afirmacin de las facultades intrnsecas de las provincias y municipios.
93
Guido Santiago Tawil, La clusula ambiental en la Constitucin nacional, en La Ley, Boletn, Bs As, del 15.5.95.
94
Amlcar Moyano, Procesos de cambio de la legislacin de aguas en Argentina y en Mendoza, ed Cepal, Chile, Venezuela, 1999, p 6. Mara E Di
Paola, Hacia la construccin de un programa de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica Latina en 1 Conferencia
Internacional sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en Amrica Latina, ed FARN, Bs As, 2002, p 25.
95
Segundo V Linares Quintana, Puede una reforma de la Constitucin ser inconstitucional?, La Ley, T 34, p 1153. Segundo V Linares
Quintana, Gobierno y administracin de la Republica argentina ed Tea, Bs As, 1959, T I, p 4 y 5. Germn J Bidart Campos, Manual de la
Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1998, T I, p 339 la reforma constitucional derivada est impedida de vulnerar los contenidos ptreos como
el federalismo (en que el ambiente sostiene a la integridad territorial de cada Estado miembro). En contra: Julio C Cueto Ra, Es posible declarar
inconstitucional una reforma constitucional, en La Ley. T136, p 1100.
96
Alberto Natale, Proteccin del medio ambiente en la reforma constitucional, La Ley, Boletn, Bs As, del 22.12.94, en La Ley, T 1994-E, p 1385.
Mara Anglica Gelli, La competencia de las provincias en materia ambiental, en La Ley T 1997-E, p 809. Aldo Rodrguez Salas,
Consideraciones sobre la vigencia de las nuevas normas ambientales, en Revista del Foro de Cuyo, T 36-1999, Mendoza, p 56. Mariana Valls,
Derecho ambiental, ed Cdad Argentina, Bs As, 1999, p 43.
97
Germn J Bidart Campos, El art 41 de la Constitucin y el reparto de competencias entre el Estado y las provincias, DJ, 1997-2, p 711, las
materias de fondo del art 75 inc 12 son exclusivas del Congreso, pero no son materias de exclusividad ambiental. En contra: Mario F Valls, Derecho
ambiental, ed del autor, Bs As, 1994, p 184, el soporte del derecho individual al ambiente debe buscarse en el cdigo civil.
98
Eduardo Menem y Roberto Dromi, La Constitucin reformada, ed Cdad Argentina, Bs As, 1994, p 133 a 145.
99
CSJ de EUA, 1864, fallos 117, 697, 705 Gordon c United States
100
Jos A Esan, El federalismo ambiental. El reparto de competencias en materia ambiental en la Constitucin nacional argentina. El principio pensar
global y actuar local, en 1 Conferencia internacional sobre aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica Latina, ed FARN, Bs As,
2002, p 169, justifica una concurrencia ambiental especial entre nacin y provincias, derivada de una federacin mixta en que las provincias no son
autnomas, ni Estados miembros.
21
MOYANO
Cuando el art 41 estipula que la ley del Congreso no debe alterar la jurisdiccin provincial,
elimina la competencia concurrente entre la nacin y las provincias y exige que la atribucin
delegada al Congreso se complemente con la competencia reservada a la provincia, por
convencin, de acuerdo con los arts 5, 27, 41 y 125. La Corte ha sealado, que el efecto de las
facultades concurrentes, es el contrario. La facultad concurrente puede ser ejercida por las
provincias, en tanto no perjudique el ejercicio de una autoridad ejercida por la nacin.1 0 1
Cuando el ejercicio de la facultad concurrente, efectuada por la provincia, resulta incompatible
con el de la nacin, el principio de supremaca del art 31, decide el conflicto a favor de la
nacin.1 0 2 En consecuencia, la ley del Congreso, que conceptualiza o reconoce el umbral
ambiental, debe ser concertada convencionalmente con las provincias, luego de verificar que
ella no altera sus jurisdicciones. Se trata de una facultad complementaria o compartida
como la de los arts 3 y 13, pero condicionada a que la atribucin del Congreso no afecte, altere
o dae al derecho personal de los individuos a vivir en un ambiente adecuado dentro de su
comunidad provincial, lo que queda bajo el resguardo del poder de polica local.1 0 3
siempre que se adecue a los presupuestos mnimos de proteccin que establezca la nacin.1 0 4
Y esa adecuacin debe ser, de acuerdo al art 41 de la Constitucin, sin alterar las
jurisdicciones locales. Es lo que acepta la Corte, al decir que, corresponde reconocer a las
autoridades locales, la facultad de aplicar los criterios de proteccin ambiental que consideren
conducentes para el bienestar de su comunidad... porque, si la Constitucin, establece que le
cabe a la nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin,
reconoce expresamente que las jurisdicciones locales, en la materia, no pueden ser
alteradas1 0 5 . En idntico sentido, se ha pronunciado la Suprema Corte de Bs As.1 0 6
Lo expuesto indica que la materia ambiental dispuesta por el art 41, es para la jurisprudencia
constitucional: una delegacin al Congreso para legislar sobre los umbrales mnimos de
proteccin ambiental; que deben ser complementados por las provincias, a travs de acuerdos,
que evalen que no se alteren las jurisdicciones locales, en uso de atribuciones reservadas en el
art 121, y posibles de convenir a travs del art 125.
En consecuencia, en materia ambiental no existen potestades concurrentes, sino
complementarias; y no hay atribuciones expresas para el Congreso, en los arts 41 y 75, que
deriven en poderes implcitos. En definitiva, los arts 41, 121 y 125 de la Constitucin,
establecen el procedimiento convencional, para que el tratado pueda crear normas jurdicas
ambientales por complementacin.
11) Si hubiera ms de una autoridad de aplicacin, cul es la

competencia de cada una?
La regla es que la autoridad de aplicacin ambiental es la provincia. Y, si
eventualmente se crea una prohibicin para un ente nacional (como en el caso del
ingreso de PCB a la Aduana) su reglamentacin por el PEN es independiente de las
reglamentaciones locales.
12) La autoridad ambiental

jurisdiccin provincial?
nacional
tiene
competencia
en
La Secretara de Ambiente y Desarrollo y Desarrollo Sustentable tiene la funcin de

coordinacin dentro de los tratados del COFEMA y del Pacto Federal Ambiental
101
CSJN, fallos, T 149, p 260; T 239, p 343 y 493.

CSJN, fallos, T 3, p 131; T 10, p 380; T 137, p 220; T 149, p 260.
Segundo V Linares Quintana, La Constitucin interpretada, ed Depalma, Bs As, 1960, p 187 y 188. CSJN, fallos, 13.4.1860, Plaza de Toros c
Bs As, T 7, p 152 es un hecho y un principio de derecho constitucional, que la polica de las provincias est a cargo de sus gobiernos locales, incluida
en los poderes reservados de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos.
104
105
106
102
103
22
MOYANO
destinados a definir las formas de interjurisdiccionalidad ambiental, pero carece de

atribuciones constitucionales para intervenir en jurisdiccin provincial.
13) Qu se entiende por jurisdicciones locales?

Se entiende al Estado miembro, que en la Federacin goza de territorio, poblacin y
vnculo jurdico107, y que los artculos 121 y ss le otorgan autonoma y autarqua para
que cualquier materia no delegada por ellos pueda ser objeto de tratados domsticos
segn el artculo 125. Se puede incluir a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que sin
ser Estado, ejerce la jurisdiccin (Estatuto Organizativo, octubre 1996, arts 26 y ss).
El territorio lo constituyen sus recursos naturales, que por el art 124 in fine de la Constitucin
Nacional "las provincias son dueas originarias de los recursos naturales que componen sus
territorios". Ya se advirti en las primeras contestaciones, que ellos son espacios, suelo, flora,
fauna, minas y aguas, en su interrelacin con la vida que contienen dentro de su comunidad,
especialmente la humana, con su cultura, compatible con la del Estado Federal, segn el
artculo 5.
La poblacin son los seres vivos, lo que alude con especialidad a la especie humana, que goza
del derecho a un ambiente adecuado para la vida, con la seguridad que le da el artculo 41 que
la ley del Congreso "no alterar su jurisdiccin local". Que a su vez protege el poder de polica
provincial, como lo seala el artculo 99 inc 22 y 128 inc 19 de la Constitucin de Mendoza de
1916.
Por vnculo jurdico se entiende al orden jurdico provincial, basado sustancialmente en el
dominio y jurisdiccin que da base a su naturaleza de Estado miembro en la Federacin. El
artculo 121 le preserv desde siempre el derecho exclusivo y reservado a todo lo que no le
fuera delegado a la Nacin, y el artculo 122, de conformidad con el art 5, le permite libremente
dictarse sus instituciones y regirse por ellas1 0 8 , incluso antes de 1994, le permita a las
provincias las instituciones de democracia participativa, como la iniciativa, el referndum y el
"recall". Lo que no puede el Congreso es imponerlo, sino sugerirlo, o pactarlo por un acuerdo de
voluntades como el tratado.
Por otra parte, la jurisdiccin es el poder que se ejerce sobre el uso de las cosas, que pueden o
no pertenecer a otro dueo. Por ejemplo, el derecho de navegacin nacional se ejerce en ros
provinciales, que a su vez por el Cdigo Civil deben ser delimitados y demarcados en su lnea
de ribera, que seala el cauce del dominio pblico provincial1 0 9 .
De ah que se haya dicho que la jurisdiccin es el punto ms crtico del derecho ambiental.
Porque la jurisdiccin no siempre es conocida, y es difcilmente definida, por lo que resulta
necesaria la "complementacin" del artculo 41, por coordinacin de funciones, y no como
facultad concurrente, como la define alguna doctrina, que suprime la atribucin provincial1 1 0
por el artculo 31 entendiendo que derogara el artculo 1241 1 1 .
14) Qu se entiende por "sin alterar las jurisdicciones locales"?

Se entiende la necesidad de validacin para cada provincia y eventualmente de la
Ciudad Autnoma de las leyes de presupuestos mnimos, de forma que no se
modifique el dominio y jurisdiccin actual, amparados por el artculo 17 de la
Constitucin Nacional.
De acuerdo con Daniel Sabsay, Jorge Bustamante Alsina y Eduardo Grasetti, las jurisdicciones
locales no pueden asimilarse a los derechos procesales del artculo 75 inc 12, porque no existe
un cdigo ambiental impuesto por la Constitucin. Otro tanto se debe criticar la mencin que
107
Segundo V Linares Quintana , "Derecho constitucional e instituciones polticas", ed Abeledo Perrot, 1980, T II, p 280.
Segundo V Linares Quintana, "Gobierno y administracin de la Repblica Argentina", ed Tea, Bs As, 1959, T I y T II.
109
Guillermo J Cano, "Estudio sobre la lnea de ribera", ed CFI, 1988.
110
Amlcar Moyano, "Derecho y legislacin ambiental en mbitos infranacionales ", en Encuentro de Los Andes, ed BID, Vol II, 1991, Mendoza, Las
Leas ps 125 a 138.
111
Humberto Quiroga Lavi, Miguel Angel Benedetti y Mara de las Nieves Cenicacelaya, "Derecho Constitucional Argentino", ed Rubinzal
Culzoni, Bs As, T II, p 986 in fine.
108
23
MOYANO
hace Quiroga Lavi, Benedetti y Cenicacelaya, Alberto Natale, Felipe Gonzlez Arzac,
aparentemente sugiriendo que el artculo 41 derogara parcialmente el artculo 124 in fine, en
opinin que ya se reprodujo de Nstor Cafferatta.
En consecuencia, como aclara Jorge Bustamante Alsina, ya citado, el art 75 inc 12 impone la
unidad de la legislacin en las materias de derecho comn que comprendan los cdigos que
enumera, y que no es rgimen especial diferente segn la regin del pas en que se aplique.
Esto trae a colacin, que el derecho ambiental adecuado para la vida de los argentinos, tiene
umbrales distintos en cada comunidad provincial y en la ciudad autnoma, y es lo que debern
concertar por complementacin Provincias, Ciudad Autnoma sin ser Provincia y Nacin, sin
olvidar que la igualdad ante la ley del 16, supone considerar dismiles circunstancias.
Por otra parte, en coincidencia con la propuesta de reforma constitucional de Guillermo J Cano,
Jorge Bustamante Alsina sostiene que un rasgo esencial del medio ambiente es el rol de los
factores cuyos efectos sobrepasen las fronteras de los Estados ... ni el mar, ni los ros, ni el
aire, ni la flora o la fauna salvaje conocen las fronteras: las poluciones que pasan de un medio a
otro, no pueden ser combatidas sino en su contexto, o dicho de otro modo, no sin la
cooperacin de otros Estados1 1 2 . Y para ello no hace falta recurrir al art 41, ya que el art 124
y 125 crean el procedimiento convencional del tratado para resolver efectos en extraa
jurisdiccin o gestin de recursos compartidos, lo que confirma el ya citado fallo de la CSJN La
Pampa c Mendoza s accin posesoria de aguas y regulacin de usos del ro Atuel, del
13.12.1987. Por otra parte, el art 127 crea la jurisdiccin poltica y dirimente de la Corte.
15) Qu mecanismos preventivos se pueden implementar para evitar

la alteracin de las jurisdicciones locales?
Se debe consultar a las 24 jurisdicciones locales representadas por sus
Administradores, antes de sancionar y promulgar las leyes de presupuestos mnimos.
Es necesario conocer cules son las protecciones ambientales provinciales, sus riesgos y sus
posibles efectos extra - frontera. Lo que deber exhibir cada representante del COFEMA, e
informarlo al Ejecutivo Nacional (SAyDS, Jefatura de Gabinete, Cancillera, CNEA, INTA, INTI,
SENASA, Aduana, etc), y al Congreso, no slo a los diputados y senadores locales, sino tambin
a las comisiones de Medio Ambiente y Derechos Humanos y Derecho Constitucional.
La Cancillera y la SAyDS deben informar al COFEMA el efecto de las polticas seguidas con
relacin a todos los proyectos, resoluciones, tratados, congresos y tendencias en los foros
internacionales, para que sepan qu caractersticas o condiciones se estn gestando para los
recursos y jurisdicciones provinciales. Los tratados internacionales de Argentina, no deben
hacerse sin la consulta previa de los dueos provinciales, ya que la Nacin es un Estado por
composicin, que slo tiene sus funciones al respecto1 1 3 .
La Jefatura de Gabinete parece haber tenido gravitacin en la etapa colegiativa del veto y las
observaciones a las leyes de presupuestos mnimos del Congreso. Una vocacin, intencin y
conocimiento que no puede estar aislado de la SAyDS del Ministerio de Salud y del COFEMA
como rgano interjurisdiccional asociado al ambiente del pas.
16) Qu mecanismos correctivos se pueden aplicar si se produjera la

alteracin de las jurisdicciones locales?
La correccin debe ordenarla el juez, a instancia de la jurisdiccin local alterada. O
bien, puede corregir la inconstitucionalidad un tratado.
El artculo 41 est impuesto para que no produzca la alteracin jurisdiccional provincial, por el
hecho que el ambiente es un derecho reservado a la provincia para contener y proteger la vida
del que habita en la comunidad local.
112
Jorge Bustamante Alsina, El orden pblico ambiental, en La Ley , T 1995-E, p 921

Guillermo J Cano, "Recursos hdr icos internacionales de Argentina", ed V P de Zavala, Bs As, 1979, p 110 recuerda que la notificacin previa a
Chile por el Embalse de Futaleuf, se hace sin la intervencin de la provincia argentina afectada.
113
24
MOYANO
Cuando los Estados provinciales crean a la nacin, delegndole funciones en la Constitucin, no

la autorizan a legislar sobre el ambiente provincial, porque precisamente era la forma de regirse
autonmicamente con el dominio y jurisdiccin sobre los recursos que constituyen su
territorio.1 1 4
Como en toda Federacin, las provincias son Estados cuya existencia est basada en el dominio
de los recursos que constituyen su territorio, que el art 124 in fine de la Constitucin de la
nacin califica como del dominio originario provincial.1 1 5 Espacio, suelo, flora, fauna, minas y
aguas en su interdependencia1 1 6 condicionan el dominio y jurisdiccin de cada provincia,1 1 7 que
en el art 5 garantiza el gobierno de la federacin, porque su deber es proteger la integridad
territorial de las provincias, impuesta por los arts 3 y 13 de la Constitucin.1 1 8 Lo expuesto
excluye, toda reminiscencia del art 40 de la Constitucin de 1949, que otorg el dominio de los
recursos naturales a la nacin, y que fue derogada por la Convencin Constituyente de 1957.
La interdependencia ambiental del hombre con sus recursos y con sus usos interrelacionados,
resulta ser instrumento de gobierno de cada uno de los Estados provinciales de acuerdo con el
art 122 de la Constitucin de la nacin, cuyo gobierno federal les garantiza el goce y ejercicio
de sus instituciones, y el derecho de regirse por ellas.1 1 9 Pero, a ms, cuando el Congreso
pretende regular el ambiente provincial, afecta a la integridad territorial de los Estados
miembros, que cuentan con la jurisdiccin y el dominio como instrumento de gobierno y soporte
de su autonoma.1 2 0 La intromisin del Congreso se produce en mbito del derecho pblico
provincial y en materia excluida a su competencia (en los arts 41, 75 y 76), responsabilizando
al legislador que, por su presunta actividad lcita, produce un dao objetivo e indemnizable,
aunque sea genrico, conforme a los arts 17 y 19 de la Constitucin, sin que pueda oponerse la
legislacin civil del art 1071.1 2 1
Es necesario reiterar que en la federacin argentina no hay subordinacin de las provincias al
gobierno federal en materias reservadas, y en tal caso su relacin es de eventual coordinacin
de Estado a Estado con el objeto de preservar los derechos individuales de cada uno de sus
habitantes, dentro del sistema de autonoma y participacin.1 2 2 Si el Consejo Federal del Medio
114
Guillermo J Cano, Metodologa para la legislacin integrada sobre el ambiente humano y los recursos naturales, ed FAO, Bogot, Julio 1976,
prrafo 27. Guillermo J Cano, Derecho y legislaciones ambientales nacionales, Encuentro de Los Andes, Las Leas, ed FARN, Mza, 1991, T II, p
119. Daniel A Sabsay El nuevo artculo 41 de la Constitucin nacional y la distribucin de competencias nacin-provincias en La Ley, Doctrina
Judicial, 1997-2, p 783 una eventual delegacin para dictar normas bsicas ambientales por la nacin, no puede producir un vaciamiento del dominio
originario de los recursos naturales de las provincias.
115
Joaqun Lpez, Los recursos naturales, la energa y el ambiente en las Constituciones de las provincias argentinas, en Prez Guilhou et al,
Derecho Pblico Provincial, ed Depalma, Bs As, 1993, T III, p 25 y 26 no bastan las normas en las Constituciones provinciales que reivindiquen para
sus provincias las fuentes de energa, su mar, o su espacio areo, si la Constitucin nacional no establece claramente cules son los bienes de dominio y
jurisdiccin de la nacin y cules son de las provincias (el actual art 124 in fine reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos
naturales existentes en su territorio).
116
Guillermo J Cano, Marco jurdico institucional para el manejo de los recursos naturales, ed FAO, Roma, 1975, Estudio legislativo nro 9, prrafo
9 a 37.
117
Amlcar Moyano Derecho y legislacin ambiental infranacional de Amrica Latina y el Caribe, ed La Ley Actualidad, Bs As, Boletines nros 74
del 14.4.92; 77 del 21.4.92; 79 del 23.4.92; 84 del 30.4.92; 86 del 5.5.92; 88 del 7.5.92; 91 del 12.5.92; 93 del 14.5.92; 96 del 19.5.92 y el 98 del
21.5.92.
118
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1998, T I, p 450 prrafo 26 y T II, 1997, p 90, prrafo 16. En
contra: Quiroga Lavi, Benedetti, Cenicacelaya, Derecho Constitucional Argentino, p 989 en cita de Nstor A Cafferatta, Brevsimas notas
sobre la ley 25612 de residuos industriales, ed La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, IX, 5, Bs As, 27.12.02, p 1 los presupuestos mnimos
ambientales se refieren a temticas que exceden las normas de derecho comn, como son las materias relativas a lo procesal, administrativo y recursos
naturales, que por regla general estn reservadas a las provincias, pero que la reforma de la Constitucin de 1994, en la cuestin ambiental, atento a las
especiales caractersticas de esta problemtica, derog implcitamente a nuestro juicio, de manera parcial.
119
Guillermo J Cano, Dominio del subsuelo, del patrimonio energtico y el federalismo, diario La Prensa, Bs As, 2da. Sec, 9.4.82, p 1. Guillermo J
Cano, Introduccin al tema del desarrollo sustentable y las ciencias polticas, en Academia de Ciencias Morales y Polticas, Bs As, 1993, p 23 y 48 el
ambiente natural, cultural, creado e inducido, se basa en la sustentabilidad econmica que en una federacinslo pueden mantener los instrumentos e
instituciones provinciales.
120
Guillermo J Cano, Estudios de derecho de aguas, ed Valerio Abeledo, Mendoza, 1943, p 149 comenta el fallo CSJN (JA, 65, 38) que reconoce a
los Estados provinciales el libre manejo de sus instrumentos pblicos (ambiente natural, cultural, creado e inducido), y niega al Congreso la facultad de
restringirlo, porque los arts 121 y 122 les reservan el derecho de regirse por ellos. En contra: Jos A Esan, El federalismo ambiental. El reparto de
competencias en materia ambiental en la Constitucin nacional argentina. El principio pensar global y actuar local, en 1 Conferencia internacional
sobre aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica Latina, ed FARN, Bs As, 2002, p 169 sostiene que los recursos naturales no
estn implicados en el ambiente (pero el Congreso se ha encargado de probar que la legislacin ambiental s involucra a los recursos).
121
Miguel S Marienhoff, Responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias daosas de su actividad lcita, La Ley 1993-E, p 912 al
comentar el fallo unificado del 16.6.93, CSJN en los casos Cachau, Discam SA y Don Santiago SCA. Miguel S Marienhoff, Responsabilidad
extracontractual del Estado por las consecuencias daosas de su actividad lcita desplegada en el mbito del derecho pblico, ed Boletn, Bs As,
24.4.96. En contra: Mario F Valls, Derecho ambiental, ed del autor, Bs As, 1994, p 184 el soporte del derecho ambiental debe buscarse en el cdigo
civil.
122
Pedro J Fras, et al, Memoria de las I Jornadas Oficiales de Derecho Pblico Provincial y Municipal, ed Ministerio del Interior, Direccin
General de Provincias, Bs As, 1983, p 50.
25
MOYANO
Ambiente existe desde el 31.8.90 y el Pacto Federal Ambiental desde el 5.7.93, el derecho
ambiental interestadual, debi surgir de l, segn los arts 121 y 125 de la Constitucin, con
jerarqua superior a la ley.1 2 3 A partir de 1994, cualquier proyecto de ley de presupuestos
mnimos debi ser consultada al COFEMA, y su decisin tener efecto vinculante para el
Congreso, para que ste no altere las jurisdicciones provinciales. Pero, la ley 25675 en su art
3 seala que sus estipulaciones son operativas en las provincias sin reglamentacin, y que
incluso se utilizarn para la interpretacin y aplicacin de la ley local. Dicha operatividad fue
vetada parcialmente por el Ejecutivo nacional en su promulgacin, lo que indica que los
presupuestos deben ser motivo de concertacin.
Ello evidencia que la ley 25675 (28.11.02), menoscaba la integridad de las provincias,1 2 4
porque entre las facultades delegadas al Congreso, slo se estipul el dictado de leyes que
conceptualicen o reconozcan los umbrales mnimos ambientales, y no de toda norma que
conceda una tutela ambiental uniforme o comn para todo el territorio nacional. Esto es slo
posible a travs de un tratado interprovincial, de acuerdo a los arts 27 y 125 de la Constitucin
nacional. En tal caso, el art 41 no crea un concepto definido de ambiente, y lo vincula a ciertos
efectos que slo son reglas de derecho descriptivas, permitiendo la concertacin de la nacin y
las provincias por coordinacin y sin sujecin a contenidos sustanciales de la Constitucin, en
donde el derecho de gentes puede regir el tratado por analoga. Debe quedar claro que, los
presupuestos mnimos de proteccin ambiental no deben alterar las jurisdicciones locales, por
lo que, cuando se dicten los valores, a partir de los cuales empiezan a ser perceptibles los
efectos de un agente fsico, las 23 provincias tienen el derecho de supervisar si esos umbrales
alteran su jurisdiccin, para poder desecharlos. De aqu proviene la funcin especial de
concertacin que tiene el COFEMA. Pero que debe ser renovado institucionalmente para
cumplirla.
17) En qu medida puede tener ingerencia un nivel de competencia

sobre otro en los casos en que no se cumpla con lo prescripto en
una norma que contiene presupuestos mnimos?
La Nacin o jurisdiccin local afectada podr demandar judicialmente a la jurisdiccin
que no cumpla con la norma que contiene presupuestos mnimos.
Cumplido el procedimiento del artculo 41 de dictar la ley del Congreso previendo que la
Provincia supervise que no se altere su jurisdiccin local, la provincia debe adaptarse a sta, y
si tiene un umbral distinto debe alterarlo. La imposicin cumplida con estos recaudos podr
hacer caer el permiso, autorizacin o concesin provincial, como lo hizo la CSJN con los
saladeristas Santiago Jos, Jernimo Podest y otros c Buenos Aires1 2 5 .
18) Cmo se reparten las competencias en un mbito de

interjurisdiccionalidad Provincias - Nacin, Provincia - Provincia,
Provincias - Pases limtrofes y Nacin - Pases limtrofes?
123
Amlcar Moyano, Derecho ambiental sobre aguas interestaduales en Argentina, ed XIII Congreso Nacional del Agua, Santa Cruz, 1987, p 7 los
tratados interestaduales (internos o internacionales) entendidos bajo el art 3 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados (aprobada por
la ley 19865, ratificada, y en vigencia desde el 27.1.80), tienen supremaca sobre las leyes, en la medida que regulan aspectos no sometidos al
ordenamiento interno y estn librados a la autonoma de la voluntad de los Estados (provinciales o nacionales) bajo el derecho de gentes, sin que los
arts 5 y 27 de la Constitucin limiten su creacin normativa por coordinacin. Julio A Barberis, Formacin del derecho internacional, ed Abaco, Bs
As, 1994, p 49 y 55 a 60 la posibilidad de crear un tratado interestadual bajo el derecho de gentes es posible, si siendo una materia no regulada (como el
ambiente), los Estados miembros por coordinacin, se someten directa y efectivamente al derecho de gentes, creando una regla de derecho en dicho
orden. Julio A Barberis, Un precedente poco conocido sobre la aplicacin del uti possidetis a un ro limtrofe que cambia de curso, en Anuario de
Derecho Internacional de la Universidad de Navarra, Pamplona, T X, 1994, p 62, la prctica argentina sobre lmites interprovinciales, que no es
atribucin exclusiva del Congreso (como el ambiente en el caso), indica que, a falta de normas de derecho pblico nacional, se debe aplicar, por
analoga el derecho de gentes. Humberto Quiroga Lavi, Derecho constitucional, ed Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, Bs As, 1978, p
654 coincide en la posibilidad de tratados internacionales por las provincias. Julio A Barberis, Los sujetos del derecho internacional actual, ed
Tecnos, Madrid, 1984, p 39 a 45 y p 61 nota 74 en que cita algunos ejemplos.
124
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, T I, 1998, p 449, las provincias no han delegado al Estado
federal el dominio de sus bienes, las provincias tienen la competencia legislativa sobre el uso y goce de dichos bienes, y ese dominio de los bienes
puede no coincidir con su jurisdiccin. Juan Fernando Segovia, El federalismo y la nueva Constitucin, la reforma unitaria de 1994, El Derecho,
Boletn, Bs As, 22.9.95.
125
CSJN, 14.5.1887, T 31, p 274 "Saladeristas Sgo, Jos y Jernimo Podest c Bs As"
26
MOYANO
De acuerdo a la Constitucin Nacional, se complementan o coordinan.

Un ejemplo puede servir de indicador: en el ao 1967 se cre la ley 17045 que cre la Comisin
Nacional de la Cuenca del Plata. En el mbito internacional el tratado de Brasilia del 23.4.69 se
aprob por la ley argentina 18590. A su vez las leyes 23027 y 23095 del 29.8.84 crearon otros
mbitos de acciones superpuestas. El BID cre el INTAL el 24.8.65. el 21.5.65 se anunci la
formalizacin del pedido argentino al BID - INTAL para actuar con los cinco pases de la cuenca:
para la primera conferencia de 1966 los gobiernos pidieron al BID que promoviese, coordinase y
apoyase tcnica y financieramente la accin de los organismos internacionales idneos (INTAL CEPAL - CIAP - PNUD
y una Junta Coordinadora de la Asistencia Internacional bajo el
secretariado de INTAL, que cre y dio fondos a su propio programa de la cuenca del Plata)1 2 6 .
Prescindiendo de la serie de organismos implicados y que padecen de sugerente imprecisin en
el sistema, existe en vigencia el decreto nacional argentino 12279/52 que crea una Comisin de
Estudios Hidrogeolgicos en zonas limtrofes internacionales para la promocin de tratados y
realizar los estudios convenientes; establecida en la Cancillera y compuesta por los ministros
de Obras Pblicas y Comercio, y presidida por el presidente de la Comisin Demarcadora de
Lmites, pero puede ser ampliado a todos los temas que no siendo de lmites los involucran con
otras funciones. El 30.12.76 se reorganiza la CONCAP con la ley 21484 que la ubica en la
Cancillera, en donde no siempre estn presentes las siete provincias dueas de la cuenca
argentina con sus gobiernos y sus tcnicos. Aqu se vuelve a producir el mismo problema
antecedente, la informacin y el consenso a la eventual obligacin lo deben aportar los dueos
y no solo los negociadores de la relacin internacional.
Por otra parte, la ley 21484 ignora a la Secretara de Recursos Hdricos, que luego del artculo
41 de la Constitucin Nacional debe tambin integrarse con la Secretara de Ambiente y
Desarrollo Sustentable y la Jefatura de Gabinete como mnimo, sin perjuicio de la intervencin
funcional horizontal de los ministros y las delegaciones argentinas ante los organismos
binacionales que funcionan en la cuenca (Salto Grande, Apip). Integran la CONCAP siete
ministerios, pero ninguna de las siete provincias interesadas, y tampoco lo hace el Ministerio del
Interior1 2 7 .
19)
Cmo se articulan las competencias ambientales provinciales con

las competencias especficas de los entes u organismos nacionales
de regulacin? Existe subordinacin?
La Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN), el Servicio Nacional de Sanidad Animal

(SENASA), no derivan de una delegacin constitucional, aunque se los incluye dentro
de una interpretacin amplia al comercio interestadual (artculo 75 inciso 13) o de la
prosperidad del pas (artculo 75 inciso 18). El artculo 41 no prev la subordinacin,
sino la complementacin.
Si las competencias no surgen de la Constitucin directamente, como en el artculo 41 que no
define el ambiente y slo da las consecuencias que debera traer la ley de presupuestos
mnimos ambientales, y lo supedita a que la Provincia -como autoridad de aplicacin- supervise
que no se altere la jurisdiccin local, debe concluirse que es necesario un acuerdo de
complementacin.
Cuando deban subsistir varias autoridades de aplicacin, el art 125 prev acuerdos
convencionales por tratados domsticos, y el artculo 124 prev convenios internacionales que
no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin, lo que no impide que ambas clases
de tratados se consideren con igual procedimiento de formacin en los artculos 99 inc 11 y 75
inc 22, sobre la base del artculo 27.
20)
126
127
Cmo deben interpretarse las leyes que contienen presupuestos

mnimos dictadas por el Congreso de la Nacin en el marco de la
Guillermo J Cano, "Recursos hdricos internacionales de la Argentina", ed V P de Zavala, Bs As, 1979, p 111 y ss.
Guillermo J Cano, "Recursos hdricos internacionales de la Argentina", ed V P de Zavala, Bs As, 1979, p 217.
27
MOYANO
pirmide jurdica establecida en el artculo 31 de la Constitucin

Nacional?
Las leyes que contengan presupuestos mnimos y no alteren las jurisdicciones locales
son ley suprema de la Nacin y las autoridades de cada Provincia estn obligadas a
conformarse a ella.
En primer lugar, las leyes de presupuestos mnimos ambientales son las que surgen despus de
aprobada la reforma de 1994 y aceptado el artculo 41, y adems basadas en este ltimo
artculo.
Y el artculo 41 elimina -como ya se explicara- que entre la regla de derecho del Congreso y la
norma jurdica ambiental complementaria de la provincia, que analiz que la ley del Congreso
no altera la jurisdiccin local, no existe concurrencia, sino complementacin.
Si existiese concurrencia en los trminos ya expresados de la jurisprudencia constitucional, el
artculo 31 le dara jerarqua a la ley del Congreso e invalidara cualquier umbral establecido o a
establecer por la provincia. La situacin no slo es imposible en s misma, sino que en las leyes
ya dictadas se asume la pretensin de una ley marco, y adems de una ley en blanco que
delega al Ejecutivo facultades legislativas prohibidas en el artculo 76 y 99 inc 3 prrafo 2, lo
que corrobora la mayora de la doctrina constitucional que no se limita al anlisis del artculo
411 2 8 .
Por otra parte, ya se analiz que el artculo 41 no tiene similitud, analoga o sustento en el
artculo 75 inc 12 que prev cdigos de fondo entre los que no se cuenta el ambiental, y que no
se incluye leyes ambientales que puedan considerarse civiles1 2 9 .
Precisamente, lo que confirma la complementacin del Congreso con las Provincias, es que no
puede existir una norma de presupuestos mnimos ambiental, si cada una de las provincias
acepta que no se altera su jurisdiccin ambiental local. Comprobada esta condicin por -en
principio- la provincia como autoridad de aplicacin acepta o rechaza, en el primer caso puede
no ser necesaria una complementacin provincial y en el segundo, ser posible una
coordinacin que modifique o adapte el presupuesto y lo complemente o no.
No debe olvidarse que en un federalismo no puede haber en principio "homogeneidad de leyes"
entre los Estados de la federacin (como desde el punto de vista econmico lo seala Ricardo
Koolen), sino que por aplicacin del art. 16, lo que existe es la igualdad jurdica entre los
Estados, aceptados con sus diversas circunstancias.
El Congreso en su accionar prescindi del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA)
creado por el tratado del 31.8.90 para la concertacin y elaboracin de una poltica ambiental
coordinada entre los Estados miembros (arts 1 y 2), y del Pacto Federal Ambiental del 5.7.93,
cuyo objetivo es promover polticas ambientalmente adecuadas en todo el territorio nacional,
estableciendo acuerdos marcos entre los Estados miembros, y entre stos y la nacin (art 1).
Las decisiones del COFEMA originan un derecho reservado, y excluyente de la imposicin del
Congreso, y al omitir la previa concertacin y coordinacin de la materia en el Consejo, se
excluye la instancia de complementacin del art 41 para la adecuacin de las leyes de
presupuestos mnimos que alteren las jurisdicciones locales,1 3 0 afectando la validez, y
asegurando la ineficacia que supone arreglar el ambiente adecuado para la vida de 23
territorios federados sustancialmente distintos. Precisamente por ello, todos los
constitucionalistas argentinos han propiciado en materia ambiental un federalismo
de concertacin por tratados entre los Estados miembros, sometidos a los principios
de derecho pblico que el art 27 establece en la Constitucin de la nacin y que regula
128
Gregorio Badeni, "Reforma constitucional e instituciones polticas", ed Ad Hoc, Bs As, 1994, p 301 y 302; Gustavo A Kaufman, ob cit; Daniel
Sabsay ob cit; Alberto Natale, ob cit; Miguel Angel Ekmekdjin; ob cit; Eduardo Pigretti, ob cit.
129
En este error incurre Mario Valls, "Derecho ambiental", ed del autor, Bs As, 1994, lo que reitera para validar la inconstitucionalidad de la ley
25688 en Jurisprudencia Argentina, Boletn, Bs As, 16.4.03 (olvidando los artculos 5.28, 121, 122 y 125 de la Constitucin Nacional). Similar error lo
cometen Eduardo Menem y Roberto Dorm, "La constitucin reformada", ed Cdad Argentina, Bs As, 1994, p 133 a 145. Alberto Natale, en La Ley,
T 1994-E, p 1335. Mara Anglica Gelli, en La Ley, T 1997-E, p 809.
130
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1998, T I, p 362 y 369 de acuerdo a la CSJN, en fallos 260,
153 no debe recurrirse al control judicial de constitucionalidad de las leyes cuando existe la posibilidad de una solucin adecuada por otros medios, sin
olvidar que una sentencia slo tiene efecto entre las partes.
28
MOYANO
en la forma de tratados interprovinciales en el art 125. 1 3 1 La historia constitucional

argentina muestra que la necesidad de adoptar una forma de Estado federal, deriva de 37
millones de habitantes en 23 Estados, con una superficie de casi 4 millones de km2. Y es
evidente que el ambiente adecuado para la vida en cada uno de los 23 Estados no podr ser el
mismo. En consecuencia, el art 41 debe permitir que la regla de derecho que dicte el Congreso,
se adapte a situaciones provinciales diferentes, atendiendo a la igualdad ante la ley del art 16
(o ms precisamente, igualdad jurdica, en donde no se establezcan excepciones o privilegios,
que excluyan a unos, de lo que se concede a otros en iguales circunstancias), aceptando
situaciones territoriales distintas.1 3 2 Por ende, el tratado interprovincial, debe basarse en la
proteccin adecuada del ambiente individual, compatible con la legalidad de la nacin y las
provincias.1 3 3
El art 31 dice "esta Constitucin, las leyes de la Nacin que en su consecuencia se dicten por el
Congreso ... son ley suprema de la Nacin, y las autoridades de cada Provincia estn obligadas
a conformarse a ellas, no obstante cualquier disposicin en contrario que contengan las leyes o
constituciones provinciales".
El anlisis constitucional de Ekmekdjin, seala con relacin a la ley nacional que, "debe
ajustarse a las disposiciones de la Constitucin" y "si no se adecua a la Constitucin, la ley es
invlida"1 3 4 .
Esta situacin se presenta cuando la ley de presupuestos mnimos no comprob con cada
jurisdiccin local si la altera o no, por no cumplir el ltimo prrafo del apartado tercero del
artculo 41. Y tambin se produce cuando sin establecer los presupuestos mnimos, delega al
Ejecutivo sus facultades legislativas, que estn prohibidas por el artculo 761 3 5 y por el artculo
99 inc 3 apartado 21 3 6 .
Ekmekdjin explica los artculos 14, 19 y 28 al respecto de la siguiente forma: "los derechos
individuales pueden ser reglamentados, es decir restringidos nicamente por leyes dictadas por
el Congreso. Pero no basta que la reglamentacin provenga de una ley, para decir que el
derecho en cuestin est correctamente reglamentado o restringido. Es necesario, adems, que
esa ley no altere el derecho que se est reglamentando: cuando la ley desvirta o desnaturaliza
el derecho, deja de ser vlida ... Para distinguir en cada caso concreto, cundo una ley es
legtima restriccin de un derecho, o cuando se excede en ello y llega a ser alteracin o
negacin de ste, debemos tener en cuenta si la restriccin a ese derecho es necesaria para
alcanzar el objeto que pretende la ley"1 3 7 .
Y en el caso del artculo 41, la ley del Congreso le impone como objeto la siguiente restriccin
"sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales". Condicin que debe supervisar cada
provincia (presuntamente a travs del COFEMA), y si fuese necesario, las provincias debern
complementarlas.
El art 41 est indicando que las leyes de presupuestos mnimos sern reglas de
conceptualizacin o de reconocimiento, y no podrn ser prescriptivas, hasta que las provincias
acepten por coordinacin los umbrales propuestos. En consecuencia, el tratado de concertacin
de los umbrales ambientales de proteccin, propuesto por las leyes de la nacin y aceptado
convencionalmente por las 23 provincias, se convertir en norma jurdica como consecuencia
de los arts 3, 13, 27, 41, 117 y 121 a 125 y 127 de la Constitucin nacional.1 3 8 Tanto a las
131
Hctor A Mairal, Sobre legitimacin y ecologa en La Ley, Boletn XLVIII, 99, Bs As, 30.3.84, p 3 la justificacin del derecho nace de la
proteccin del derecho individual a un ambiente adecuado para la vida. Alberto Zarza Mensaque, Las provincias en las relaciones
interjurisdiccionales, en Comentarios a la reforma constitucional, ed Asociacin argentina de derecho constitucional, Bs As, 1995, p 393 afirma que el
ambiente es materia propia de las provincias y de sus tratados interprovinciales. H C Diputados de Mendoza, Diario de sesiones del 19/20.9.46,
reunin 29, sesin especial 2, p 2027, en sentido coincidente, una resolucin y declaracin, interpartidaria, declar que la legislacin de riego para los
ros interprovinciales es competencia de los Estados miembros, y no del Congreso, que no puede modificarla por ley nacional.
132
Segundo V Linares Quintana, Tratado de la ciencia del derecho constitucional, ed Tea, Bs As, 1950, T III, p 430, citado por Germn J Bidart
Campos, Derecho constitucional, ed Ediar, Bs As, 1969, T II, p 159 y 162 nota 69.
133
Norberto Bobbio et al, Diccionario de poltica, ed Siglo XXI, Mxico 2000, T I, p 365 en cita de Robert Nozick, Anarqua, Estado, Utopa, ed
Lemonnier, Florencia, 1981.
134
Miguel Angel Ekmedkjin, ob cit, p 62 a 64.
135
Alberto Bianchi, "Los reglamentos delegados luego de la reforma constitucional de 1994", en Juan Carlos Cassagne et al , en homenaje a Miguel S
Marienhoff, "Derecho administrativo", ed Abeledo Perrot, Bs As, 1998, p 101 y 102.
136
Gregorio Bodemi, "Reforma constitucional e instituciones polticas", ed Ad Hoc, Bs As, 1994, p 301 y 302.
137
Miguel Angel Ekmekjin, ob cit, p 56 a 58.
138
Roberto Ago, Derecho positivo y derecho internacional, en Escritos de derecho internacional en homenaje a Tomaso Perassi, ed AFDI, Miln,
1957, vol I, p 1 y 44 citado por Julio A Barberis, Formacin del derecho internacional, ed baco, Bs As, 1994, p 28 y 29. Amlcar Moyano,
29
MOYANO
provincias como a la nacin se les reconoce el poder de polica legislativa, pero en materia
ambiental, el Congreso debe dictar leyes que, como reglas de conceptualizacin o de
reconocimiento, sealen el umbral mnimo para el bienestar general, mientras que, las leyes
provinciales tienen por finalidad el bienestar local.1 3 9 La coexistencia de ambas est dada por un
mnimo de proteccin general que no altere a la proteccin local.1 4 0 Esa alteracin impedir la
complementacin y concertacin que genere a la norma jurdica ambiental, y requerir de la
jurisdiccin contenciosa y dirimente de la Corte, establecida en los arts 117 y 1271 4 1 , por haber
legislado irrazonablemente contra el derecho ambiental establecido en al art 41, que protegen
los arts 14, 14 bis, 19 y 28 de la Constitucin.1 4 2
21)
Qu lugar ocupan en la pirmide jurdica, segn el artculo 31,

los tratados internacionales en materia ambiental, de los cuales
Argentina es parte?
De acuerdo al artculo 31 y 75 inciso 22 los tratados tienen jerarqua superior a la ley,

pudiendo tener jerarqua constitucional, no derogan artculo alguno de la primera
parte de la Constitucin Nacional, y son complementarios de los derechos y garantas
por ella reconocidos, como el artculo 41.
En principio, el tratado, acuerdo horizontal entre dos o ms Estados, es una norma jurdica
superior a la ley, por el hecho lgico que la ley es manifestacin unilateral de un solo Estado.
Julio A Barberis seala que "la caracterstica del tratado internacional es que est regido
directamente por el derecho de gentes". Esto permite distinguir el tratado internacional de otros
convenios o acuerdos suscriptos principalmente entre Estados miembros de un Estado Federal
(caso de los tratados domsticos del artculo 125 de la Constitucin Nacional), y que se rigen en
forma subsidiaria o por analoga por el derecho de gentes. En algunos Estados federales se
considera que la Constitucin se aplica a las relaciones interprovinciales o intercantonales, pero
que, en ausencia de normas expresas de aquella, se aplica subsidiariamente el derecho
internacional1 4 3 . En estas hiptesis -contina Barberis- el derecho de gentes no es aplicado
directamente al tratado, sino que lo es en la medida en que el derecho constitucional del Estado
lo permite y en tanto no contradiga alguna de sus normas, como en los tratados sobre lmites o
sobre aprovechamiento de ros interestatales (a lo que se agrega la indefinicin del ambiente en
la Constitucin Argentina, que permite su regulacin por el derecho de gentes sin contrariar a la
propia Constitucin)1 4 4 .
Pero fuera de este esquema propuesto, la Constitucin en el artculo 75 inc 22 primer prrafo in
fine, dispone que los tratados tienen jerarqua superior a las leyes. Ekmekdjin explica que se
refiere a la lista de los diez tratados humanitarios, entre los que se cuenta el derecho
ambiental1 4 5 .
Cuando la nacin argentina se gest en 1853 y 18601 4 6 , ya existan los derechos individuales
que haban comenzado a convivir en las comunidades provinciales que sucedieron al derecho
espaol de la colonia. Los 14 Estados provinciales preexistentes a la nacin, se reservaron el
mantenimiento de la seguridad del ambiente adecuado para la vida de sus habitantes como lo
Derecho y legislacin ambiental infranacional de Amrica Latina y el Caribe, ed La Ley Actualidad, Bs As, nros 74 del 14.4.92; 77 del 21.4.92; 79
del 23.4.92; 84 del 30.4.92; 86 del 5.5.92; 88 del 7.5.92; 91 del 12.5.92; 93 del 14.5.92; 96 del 19.5.92 y el 98 del 21.5.92 que muestran a la
participacin, al equilibrio de los ecosistemas y al respeto de las culturas locales, a travs de normas surgidas por acuerdo o convencin.
139
CSJN, fallos, T 7, p 525, Diego Bosch y otros c Municipalidad de Catamarca
140
Manuel M Dez, Derecho administrativo, ed Omeba, Bs As, 1969, T IV, p 57 y 63, comenta el fallo CSJN, T 7, p 525, sealando que cada
poder se ejerce dentro de su competencia constitucional (lo que en el caso, implica la potestad del Congreso de dictar leyes mnimas y sin afectar la
jurisdiccin local, y en el caso de las provincias de complementarlas siempre y cuando ellas no afecten su jurisdiccin). Felipe Gonzlez Arzc, El
artculo 41 de la Constitucin nacional y el derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, en la obra colectiva Responsabilidad
Ambiental, ed Belgrano, Bs As, 1999, p 117 sobre complementacin de competencias consensuadas.
141
CSJN, fallos, 1987, T 310, Vol 3, p 2491.
142
CSJN, fallos, T 243, p471; T 250, p 196 Marcos Kapln.
143
CSJN en el caso del Rio Atuel, 13.12.1987, T 310-3 p 2491 en base a la jurisdiccin dirimente de la Corte en el artculo 127 de la Constitucin
Nacional, y por cuya razn se propone un tratado domstico basado en el artculo 125 para poner solucin a posibles conflictos.
144
Julio A Barberis, "Formacin del derecho internacional", ed Abaco, Bs As, 194, p 45, 193 y 194, y su cita de Kung "International Law by
Analogy", GIL, 1959, p 329.
145
Miguel Angel Ekmekdjin, ob cit, p 158.
146
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1998, T 1, p 375 el poder constituyente histrico o
fundacional se inici en 1853 y culmin en 1860 con el ingreso de Bs As a la federacin.
30
MOYANO
reconocen los arts 4, 5 y 29 incs b y c de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos

(22.11.69)1 4 7 el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en su art
12, prrafo 2, inc b y art 28 (19.12.66) y otros, de acuerdo con la Constitucin de la nacin en
el art 104, actual art 1211 4 8 , y con la Constitucin de Mendoza (11.2.16) en los arts 8, 33, 47,
99 inc 221 4 9 y 128 inc 191 5 0, gozando de la jerarqua constitucional que le otorga el art 75 inc 22
de la Constitucin de la nacin y que complementa a los derechos y garantas que la misma
Constitucin reconoce. En el mbito internacional, el ambiente fue inicialmente protegido en
funcin de los recursos naturales que en el Estado argentino pertenecen a los 23 territorios
provinciales1 5 1 , pero a partir del Pacto de San Jos de Costa Rica del 22.11.69, en sus arts 4 y
5, se lo protege como derecho a la vida y a la integridad personal, como un derecho
individual que cae bajo la proteccin provincial, surgida del poder de polica local, definido
como la potestad de regular el ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes
constitucionales del individuo, cuya validez constitucional es el reconocimiento de la
razonabilidad que disipe toda iniquidad y que relacione los medios elegidos con los propsitos
que se persiguen.1 5 2
siempre que se adecue a los presupuestos mnimos de proteccin que establezca la nacin.1 5 3
Y esa adecuacin debe ser, de acuerdo al art 41 de la Constitucin, sin alterar las
jurisdicciones locales. Es lo que acepta la Corte, al decir que, corresponde reconocer a las
autoridades locales, la facultad de aplicar los criterios de proteccin ambiental que consideren
conducentes para el bienestar de su comunidad... porque, si la Constitucin, establece que le
cabe a la nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin,
reconoce expresamente que las jurisdicciones locales, en la materia, no pueden ser
alteradas1 5 4 . En idntico sentido, se ha pronunciado la Suprema Corte de Bs As.1 5 5 Lo expuesto
indica que la materia ambiental dispuesta por el art 41, es para la jurisprudencia constitucional:
una delegacin al Congreso para legislar sobre los umbrales mnimos de proteccin ambiental;
que deben ser complementados por las provincias, a travs de acuerdos, que evalen que no se
alteren las jurisdicciones locales, en uso de atribuciones reservadas en el art 121, y posibles de
convenir a travs del art 125. En consecuencia, en materia ambiental no existen potestades
concurrentes, sino complementarias; y no hay atribuciones expresas para el Congreso, en los
arts 41 y 75, que deriven en poderes implcitos. En definitiva, los arts 41, 121 y 125 de la
Constitucin, establecen el procedimiento convencional, para que el tratado pueda crear normas
jurdicas ambientales por complementacin.
147
Eduardo A Pigretti y Dino L Bellorio, Derecho ambiental, ed Educa, Bs As, 1985, p 14 y 15 que por el art 75 inc 22 tiene jerarqua
constitucional como tratado en vigencia y complementa los derechos y garantas reconocidos por la Constitucin.
148
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Ediar, Bs As, 1998, T I, p 443 y 444 coincidiendo con los fallos de la CSJN,
257, 159; 270, 11 y 304, 1187.
149
La Legislatura us de la atribucin residual para adherirse a leyes federales locales, que regulan efectos ambientales de los recursos naturales, e
integran el territorio provincial. Las leyes de ambiente 5961 (25.2.93), 6649 (3.2.99), 6686 (28.6.99) y 6866 (3.12.02) regulan el entorno local, en
especial su evaluacin.
150
Amlcar Moyano, Estructura jurdica ambiental de Mendoza, Argentina, en I Jornadas Argentinas de Preservacin del Recurso Agua en la
Industria Petrolera, ed IAP, Bs As, 1993, p 445. Jorge A Cremaschi, Amlcar Moyano y Jos L Puliafito, Proyecto de reglamentacin de la ley
provincial 5100, ed Idearium, Universidad de Mendoza, 1989, sobre la base del art 128 inc 19 se redact un reglamento autnomo ambiental que
impuso el Ejecutivo por decreto 2404 (27.9.89) an vigente.
151
Julio A Barberis, El aprovechamiento industrial y agrcola de los ros de la cuenca del Plata y el derecho internacional, en Derecho de la
integracin Bs As, 1974, nro 16, p 47 a 84. Julio A Barberis, La regla de intercambio de informacin o de consulta en el derecho internacional
fluvial, 1 Jornadas argentinas de derecho y administracin ambientales, ed Asociacin para la proteccin del ambiente, Bs As, 1974, p 281 a 308.
Julio A Barberis, Los recursos naturales compartidos entre Estados y el derecho internacional, en Derecho de la integracin, 1975, nros 18 y 19,
p 45 a 58. Julio A Barberis, Entidades publicas multinacionales para obras hidrulicas internacionales en Amrica Latina, Annales Juris Aquarum,
II, 2, ed Asociacin Internacional de Derecho de Aguas, Caracas, p 1039 a 1068. Julio A Barberis, Los recursos naturales compartidos entre Estados
y el derecho internacional ed Tecnos, Madrid, 1979, p 15 a 166. Julio A Barberis, El rgimen de los recursos naturales y del medio ambiente y los
tratados fluviales argentino-uruguayos, en Rev Ambiente y Recursos Naturales, ed FARN-La Ley, Bs As, 1984, I, 2, p 28 a 36. Julio A Barberis, La
utilizacin de las aguas subterrneas y el derecho internacional, en Anuario de derecho internacional de la Universidad de Navarra, 1985, vol 8, p 39 a
82.
152
CSJN, fallos 12.9.96, Irisar Jos Manuel c Provincia de Misiones.
153
154
155
31
MOYANO
Ekmekdjin, contina su anlisis, con el final del artculo 75 inc 22 en cuanto dispone -despus
de la enumeracin de los diez tratados-,que la Constitucin ha incorporado estos tratados para
darles una jerarqua superior a las de las leyes ordinarias, y que stas no puedan derogarlas. La
desventaja es que la lista es incompleta, aunque su no inclusin no les quita su jerarqua
supralegal. "Tienen jerarqua constitucional, y no derogan artculo alguno de la primera parte de
esta Constitucin, y deben entenderse complementarios de los derechos y garantas por ella
reconocidos". Lo que resulta una obviedad. "Siendo la Constitucin un instrumento para
garantizar el espacio de la libertad del individuo, no podra oponerse a un derecho reconocido
por un tratado, para limitar el espacio de esa libertad. Esto sera contradictorio con su
esencia"1 5 6 .
En consecuencia, la garanta individual que protege el artculo 41, la protegen tambin los
tratados que tienen jerarqua constitucional, por la limitacin que le impone el mbito de validez
espacial del territorio argentino1 5 7 , condicionando a los tratados a "los principios de derecho
pblico establecidos en esta Constitucin", art 27, y el primer principio de derecho pblico es el
artculo 121 de la Constitucin Nacional, ya que las provincias son los estados originarios de la
soberana1 5 8 , que delegan por la Constitucin una parte a la Nacin, preservando todos los
dems poderes1 5 9 .
La propia Corte parafraseando una clsica sentencia seal, que siendo el ambiente un derecho
destinado a garantizar la libertad individual, mediante la limitacin del poder del Estado, an
por grande que sea el inters general de la rama del poder pblico con que entre en conflicto,
ms grande y ms respetable es, que se rodee al derecho individual de la formalidad
establecida para su defensa, ... y, en la duda, sobre el texto constitucional a aplicarse, se
resuelva a favor de la libertad individual, cuya guarda debe ser el objeto de las leyes. 1 6 0
22)
En caso de la celebracin de un tratado internacional que se

incorpora por aprobacin del Congreso de la Argentina, cules
son las facultades para fijar polticas y reglamentar su
implementacin por parte de a) la Secretara de Ambiente y
Desarrollo Sustentable, b) la Cancillera, c) el COFEMA, d) las
Provincias?
En principio el tratado, al igual que la ley del Congreso, tendr como autoridad de
aplicacin a las 23 provincias, que actuarn en el COFEMA, por coordinacin de la
SayDS. La funcin de la Cancillera es de nexo con el o los Estados extranjeros.
De la misma forma que explica el artculo 41, ya que este artculo marca el procedimiento para
que sobre una regla de derecho se forme una norma jurdica ambiental.
Incluso se da en un tribunal argentino, la CSJN en sentencia sobre el Atuel del 3.12.87 entre
las provincias de La Pampa y Mendoza, en que se aplica la costumbre internacional del derecho
de gentes, sin que por ello la sentencia sea internacional, claro que -como en el caso del
ambiente- la falta de una definicin constitucional, permite por analoga la aplicacin subsidiaria
de aquel derecho1 6 1 .
156
Miguel Angel Ekmekdjin, ob cit, p 154 a 159.
157
Julio A Barberis, "Formacin del derecho internacional", ed Abaco, Bs As, p 55 y 59
158
Julio A Barberis, "Los sujetos del dercho internacional actual", ed Tecnos, Madrid, 1984, p 34, 35, 59, 65 y 66: el ordenamiento jurdico universal
est compuesto por el derecho de gentes y por los rdenes jurdicos de los diverso sujetos del derecho de gentes, que en el caso del Estado argentino
est limitado espacialmente al respecto de la integridad territorial de las provincias (mbito material, personal, temporal y espacial).
159
Guillermo J Cano, "Soberana de los Estados (provincias) miembros de una federacin", en Boletn Mensual de la Facultad de Derecho de Bs As,
n 41 y 42, diciembre 1935, p 11.
160
161
CSJN, fallos, 1887, casoEduardo Sojo, T 32, p 125, sentencia del 22.9.1887.
Julio A Barberis, "Formacin del derecho internacional", ed Abaco, Bs As, 1994, p 194, CSJN, Fallos, 1983, T 310-3, p 2491
32
MOYANO
El artculo 41 no se refiere a fijar polticas. La poltica es una opcin cientfica tcnica que
permite la norma constitucional1 6 2 , y lo que permite el artculo 41 es crear la norma jurdica
ambiental por complementacin entre la regla de derecho del Congreso como umbral tcnico
que proteja la vida a travs del entorno, con la aceptacin y/o complementacin que asuma la
Provincia, integrando "por estas posibles formas de complementacin" la norma jurdica
ambiental para su comunidad.
La solucin de conflictos puede exceder el mbito interno, como en la Convencin de Derechos
Humanos con sede en Costa Rica, pero ste es un mbito aceptado del derecho procesal
argentino.
La propuesta de una Corte Internacional para las Controversias Ambientales, sigue estando en
el mbito acadmico1 6 3 . Como aspecto del derecho positivo, existe una Sala para los litigios
ambientales en la Corte Internacional de Justicia, que incluso ha innovado procesalmente al
aceptar pruebas "in situ"1 6 4 .
Guillermo J Cano explica que la poltica implica la definicin del gran objetivo (en el caso, la
eleccin del umbral mnimo de proteccin de la vida a travs de su entorno), que la legislacin
es su instrumento de ejecucin (que en el caso es la complementacin entre el umbral del
Congreso y la constatacin y/o complementacin de la provincia), y la administracin son los
organismos a cargo de conocer, estudiar, planificar, distribuir, gerenciar y an negociar la
poltica y sus leyes (como, en el caso, todos los entes, rganos y organismos que
funcionalmente estn implicados en la materia ambiental1 6 5 ).
23)
Cmo deben interpretarse las leyes que contienen presupuestos

mnimos segn lo establecido en el artculo 122 de la Constitucin
Nacional?
Las leyes que contengan los presupuestos mnimos no pueden menoscabar la

autonoma de las Provincias, que en su mbito territorial se dan sus propias
instituciones y se rigen por ellas, lo que incluye el artculo 41 al decir que las leyes
del Congreso no podrn alterar las jurisdicciones locales.
El artculo 122, estipula que la forma en que las provincias conservan todo el poder no
delegado a la Nacin por la Constitucin, les asegura en forma reservada y exclusiva que se dan
sus propias instituciones locales y se rigen por ellas1 6 6 .
Entre estas instituciones est la Evaluacin de Impacto Ambiental, la Audiencia Pblica
Ambiental, el Informe de Partida, el Aviso de Proyecto, etc, que son todas las formas nuevas y
cientficas de la democracia participativa, que an cuando no estaban previstas en la
Constitucin Nacional, por aplicacin del artculo 105, hoy art 122, eran y son posibles para las
Provincias, segn ya se lo explic anteriormente con cita de Joaqun V Gonzlez, de Segundo V
Linares y Eduardo Colantti1 6 7 .
En el caso de Mendoza, esa democracia participativa ambiental est prevista en forma amplia
en el artculo 10 de la Constitucin de 1916, por lo que aceptar por coordinacin instituciones
en tal sentido, en principio, no puede ser un problema.
Por otra parte, todas las Provincias han adoptado distintas formas de la evaluacin ambiental
como institucin preventiva del entorno, por lo que la disposicin legal del Congreso que aluda
162
Amlcar Moyano, "Aspectos legales e institucionales de la contaminacin hdrica", en La Ley, T 1993-C, p 686.
163
Amadeo Postiglione, "Fundacin de una Corte Internacional del Ambiente", IV Conferencia Internacional, Venecia, junio 1974; Alfred Rest, "La
necesidad de una Corte Internacional para el Ambiente", en Environmental Police ande Law, vol 24, n4.
164
CIJ, Recuiel, 1997, p 3-5 "Hungra c Stovaquia por proyecto Gabeikovo - Nagymaros"
165
Guillermo J Cano, "La influencia de la ciencia sobre las instituciones del sector del agua", en Revista Impacto, UNECO, Ciencia y Sociedad,
Pars, 1983, n 1, p 19.
166
Miguel Angel Ekmekdjin, ob cit, p 246 y 247.
167
Amlcar Moyano, "Audiencia Pblica: nueva funcin de gobierno", en La Ley Actualidad, Ao LVII, n 203, Bs As, 26.10.93, p 2 y 3.
33
MOYANO
a las instituciones locales reservadas por las provincias, no se entender como una obligacin,
sino como una sugerencia que ha sido ya generalmente aceptada e implementada1 6 8 .
24)
Qu son las normas complementarias que pueden dictar las

Provincias? Cules son sus contenidos y alcances?
Las Provincias, luego de aceptar el umbral de presupuestos mnimos, reglamentarn

las leyes del Congreso para facilitar su aplicacin. La complementacin es parte del
poder de polica local provincial, que puede ejercitarse a travs del COFEMA.
Ya se analiz anteriormente que algunos autores suponen que del artculo 41 pueden surgir
leyes del Congreso sin que las Provincias puedan controlar si alteran las jurisdicciones locales, y
eliminando el poder de polica legal provincial, suponen que slo normas reglamentarias
administrativas y sentencias judiciales son las prerrogativas que contempla el artculo 41.
Basta leer el tercer prrafo del artculo 41 para notar el equvoco de la nocin anterior. Por el
contrario, se ha dicho que la Reforma de 1994 no ha reformado el poder de polica que tienen
las Provincias. Para la Nacin hay un poder delegado para establecer como presupuesto mnimo
de proteccin ambiental para la vida un umbral al entorno, y para las Provincias sigue quedando
el derecho exclusivo y reservado para cuidar que no se altere su jurisdiccin local (art 41), ni se
invada su institucin local y el derecho de regirse por ella (art 122), pero con la necesidad de
complementar el umbral que tiene en competencia delegada la Nacin (art 41).
La forma ms elusiva de interpretar la armona del artculo 41 y concordantes de la Constitucin
Nacional, quizs sea la de Ricardo Koolen, al decir "deben ser normas complementarias que
complementen, y que no amplen exigencias, o sustituyan supuestos vacos de la legislacin
nacional. Pero, adems, no cualquier clase de normas complementarias, sino slo aquellas que
sean necesarias"1 6 9 . De aqu, que coincida con Eduardo Grasetti en que las Provincias no deben
necesariamente complementar por ley, y que "sera suficiente el instructivo de un Ministro para
que los funcionarios de su dependencia sometan a Evaluacin Ambiental los proyectos pblicos
de su sector"1 7 0 . Sin embargo, la apreciacin de Eduardo Grasetti y Ricardo Koolen no intenta
una explicacin netamente jurdica, sino como lo explica este ltimo, en "internalizar costos
ambientales parejos"1 7 1 , pero la "norma econmica" no es coactiva, y sin embargo las "normas
jurdicas" si lo son.
De todas maneras, no se prescinde de la importancia actual de la economa, y precisamente por
ello la complementacin del artculo 41 se le ha sugerido en el plano del tratado del artculo 27
y 125 de la Constitucin, para que los intereses involucrados, adems de participar activamente
con sus propias competencias, tengan la posibilidad de no perjudicarse con vacos normativos
que tornen ilusoria su proteccin ambiental ("sana, equilibrada, apta para el desarrollo humano
y que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de
las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo", segn el art 41 prrafo 1; y por el
prrafo 2, "proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos
naturales, a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica, y a la
informacin y educacin ambiental").
En cuanto al contenido de la norma complementaria, es precisamente mejorar, si es
necesario, el umbral de la ley del Congreso.
En cuanto al alcance, la norma provincial slo tiene como mbito espacial su
territorio, como se lo seal al comentar a Kelsen, Barberis y Kunz. Pero precisamente por
ello, en base a las enseanzas de Guillermo J Cano se seal:
168
Amlcar Moyano, "Derecho Procesal Ambiental de Provincias", en II Jornadas internacionales multidisciplinarias sobre el medio ambiente, ed
Edium, Univ de Mendoza, T II, p 292.
169
Ricardo Koolen, "Alcance y significado del artculo 41 de la Constitucin Nacional: presupuestos mnimos de proteccin ambiental", ed Fundacin
Novum Milleniumd, Bs As, 1998, p 13.
170
171
Ricardo Koolen ob cit en nota anterior, p 8.

Ricardo Koolen ob cit en nota anterior, p 3
34
MOYANO
existan motivos para disminuir la competencia legislativa y ejecutiva de las provincias1 7 2 . De
ah que las Primeras Jornadas Argentinas de Derecho y Administracin Ambientales (17.4.74)
provincia1 7 3 . Pero esta atribucin no fue delegada a la Nacin.
Ello implicaba hacer uso de la interpretacin jurisprudencial, dada a la facultad de reglar el
comercio entre provincias, que extensivamente poda comprender a los factores de dao
ambiental interprovincial, en el art 75 inc 13, ya que como indic Marshall, dicho comercio
(comprensivo de trfico, intercambio, comunicacin o afectacin) no es slo el que cruza un
lmite interestadual, sino tambin, el que se extiende o afecta a ms de un Estado.1 7 4 No tuvo
cabida la materia ambiental, dentro de la atribucin constitucional concurrente de promover el
bienestar general para el caso del Congreso en el art 75 inc 18, combinado con la atribucin
otorgada a las provincias en el art 1251 7 5 ,porque el ambiente fue siempre un derecho local.1 7 6
172
173
174
175
Segundo V Linares Quintana, Gobierno y administracin de la Repblica Argentina, ed Tea, Bs As, 1959, T II, p 23 a 25, en comentario al art
67 inc 16 y 107, actualmente 75 inc 18 y 125, sin reformas en 1994. Miguel Angel Ekmekdjian, Anlisis pedaggico de la Constitucin nacional, ed
176
35
MOYANO
ambiental, que le otorga el art 411 7 7 , porque su potestad de dictar reglas de reconocimiento o
que se atribuye como derecho reservado en los arts 41, 121 y 125. De ah que el desarrollo del
derecho ambiental interestadual debi establecerse en 1990, a travs de la creacin del
Consejo Federal del Medio Ambiente, y en 1993 consolidarse por medio del Pacto Federal
Ambiental. En consecuencia, la sugerencia de un tratado interprovincial de reafirmacin
ambiental, con posterioridad a la Convencin Constituyente de 1994, aparece lgicamente
viable y resulta ser el instrumento jurdico idneo segn los arts 27 y 125 de la Constitucin de
la nacin.
25)
Qu sucede si algn o algunos de los presupuestos mnimos

establecidos se contrapone, o simplemente no coincide con alguna
o algunas de las normas hoy vigentes en alguna Provincia?
La Justicia deber intervenir. La CSJN por jurisdiccin originaria y exclusiva (art 117),
o por jurisdiccin dirimente (art 127).
Los umbrales o presupuestos mnimos, son o sern leyes del Congreso delegadas por las
Provincias a la Nacin por el artculo 41, con la jerarqua del artculo 31, pero condicionadas por
el 41 a "no alterar la jurisdiccin local".
Pero como se lo seal anteriormente, el presupuesto mnimo no es producto de una opcin
poltica sino un supuesto cientfico - tcnico impuesto como norma legal para proteger la vidas,
en cada ecosistema provincial. Su imposicin por la Nacin deriva del artculo 41, as como su
evaluacin por la Provincia. Su imposicin por igual a todas las Provincias proviene del artculo
16, y por analoga tambin puede incluir a la Ciudad Autnoma; pero las circunstancias de
modo, tiempo y lugar en cada una de ellas puede indicar que tcnicamente el umbral debe
variar por jurisdiccin, con la sola condicin de ser el supuesto mnimo para contener la vida
adecuada en esa jurisdiccin local.
Desde luego, la pretensin poltica de una rentabilidad mayor puede jugar en desmedro de la
exigencia tcnica del umbral, motivo por el cual el COFEMA y el tratado, vuelven a crear el foro
que no permita especulaciones imposibles de aceptar. Por otra parte, el tratado no puede
hacerse en perjuicio de terceros Estados, por lo que no puede haber posibilidad que alguna
jurisdiccin lo invoque en su contra1 7 8 . An ms, tratndose de acuerdos sobre
reglamentaciones territoriales, el derecho consuetudinario ha introducido "los tratados
objetivos", que por su contenido y no por la simple voluntad de las partes, se hacen valer
respecto de terceros Estados1 7 9 , situacin casi impensable en que alguna jurisdiccin local, no
acepte el umbral tcnico cientfico adecuado para el soporte de la vida en su territorio.
Esto es lo que otra parte de la doctrina denomina tratado localizado o dispositivo, aquel que
tiene el efecto de conferir al territorio una condicin legal que se pretende habr de ser
permanente y que es independiente de la personalidad del Estado que ejerce la soberana, y
que tiene por objeto regular lmites territoriales, establecer regmenes ribereos y crear
obligaciones similares a las servidumbres1 8 0 .
Si la autoridad provincial evala que la ley del Congreso altera su jurisdiccin local, debe
probarlo, y si ello no es reconocido por una o ms provincias, debe recurrir a la jurisdiccin
dirimente de la CSJN en el artculo 128, y si no le fuese reconocido por la Nacin, debe
recurrirse a la jurisdiccin normal de la CSJN del artculo 117.
177
178
179
Julio A Barberis, "Fuentes del derecho internacional", ed Platense, La Plata, 1973, p 126, nota 59.
Julio A Barberis, ob cit en nota anterior, p 125 y 126.
180
Max Sorensen, Manual de derecho internacional pblico, ed FCE, Mxico, 1974, ps 297 a 314, en especial 303, citado por Amlcar Moyano,
Nihuil, Atuel y Pacto Federal Elctrico, ed del autor, Mendoza, 7.1.90 p 10 nota 28
36
MOYANO
B) Anlisis en particular de las implicancias de la sancin de

las leyes que ya han sido promulgadas
Ley 25675 General del Ambiente
1) Alcance del veto de la palabra operativa segn el decreto

nacional 2413/02
La falta de operatividad general que tiene la ley 25675, est sealalndo que es
necesario un acuerdo con todas las jurisdicciones implicadas.
Toda ley en s misma es operativa, pero como quien la pone en prctica, es el poder
administrador, el artculo 99 inc 2 atribuye al Poder Ejecutivo dictar los "decretos
reglamentarios de las leyes que sanciona el Congreso y que tienen por objeto facilitar la
aplicacin de la ley, desarrollando ms en detalle algn punto de sta, pero no pueden
modificar las disposiciones legales, so pretexto de reglamentarlas, como lo dispone el artculo
28"1 8 1 .
Con relacin a la funcin reglamentaria (por los decretos ejecutivos) del artculo 99 inc 2 "el
Poder Ejecutivo debe dictar normas genricas y abstractas, aunque de menor abstraccin y
generalidad que las legales, destinadas a facilitar la ejcucin de estas ltimas: una suerte de
funcin legislativa de segundo grado. En los casos "Carma" del 24.6.64 y "Galn" del 18.8.61,
la Corte seala el amplio margen en que puede moverse el Poder Ejecutivo. No existe , dice,
violacin de este artculo, que prohibe desnaturalizar la ley reglamentada mediante excepciones
reglamentarias, cuando a) la norma reglamentaria no puede descartarse como incompatible con
el espritu de la ley reglamentada; b) cuando la norma reglamentaria no excede el mbito en
que la interpretacin es opinable y c) cuando es posible la eleccin entre varias soluciones y el
Poder Ejecutivo elige una de ellas, con prescindencia de que sea la ms acertada".
Pese a lo expuesto, el Poder Ejecutivo actuando como colegiador observa el artculo 3
de la ley, por lo que de acuerdo con lo sealado en el artculo 80, no puede en esto la
ley ser promulgada (sin atender a la discusin si tiene autonoma normativa).
Si se quisiera dar una explicacin lgica, deber recordarse que el artculo 41 crea como
condicin a la ley del Congreso "que no altere las jurisdicciones locales". Y, en tal sentido,
cobran sentido los artculos 23 y 24 promulgados sin observacin por el Poder Ejecutivo. El
artculo 23 establece el Sistema Federal Ambiental con las partes que se han venido
enumerando, y el artculo 24 aclara que "para la adecuada vigencia y aplicacin efectiva de las
leyes de presupuestos mnimos, las complementarias y sus reglamentaciones en las distintas
jurisdicciones, el Poder Ejecutivo Nacional propondr a la Asamblea del COFEMA el dictado de
recomendaciones o de resoluciones, segn corresponda, de conformidad con el Acta
Constitutiva de ese organismo federal".
En otros trminos, la ley no separa el umbral del Congreso, de la ley complementaria provincial
y las suma, a travs de una reglamentacin que recomienda o impone a travs de una
resolucin.
De acuerdo con el principio admitido por la CSJN de estar a favor de la validez de la ley y lo
querido por el legislador, parece ms razonable con el artculo 27, 28, 124 y 125 de la
Constitucin Nacional, crear la instancia del tratado mencionada como propuesta en la parte
final de este estudio.
181
37
MOYANO
a. porque el primer tratado propuesto reproduce las normas constitucionales de

dudosa existencia en las leyes promulgadas;
b. porque este primer tratado propuesto sigue los fallos de la CSJN T 23, p 461 y T
223 p 156 por los que "las normas constitucionales vigentes no imponen
necesariamente la caducidad de las disposiciones legales dictadas o a dictarse, en
tanto no se opongan a lo que establecen las primeras";
c. en ese orden, se deja vigente en el artculo 6 la delegacin al Congreso de dictar
los umbrales, aunque limitado al artculo 41;
d. se deja vigente el derecho reservado de las provincias de aplicar el derecho
ambiental en su territorio en los artculos 2, 3 y 5;
e. se deja vigente la costumbre internacional sobre ambiente y recursos naturales
que exceden la propia jurisdiccin en el artculo 4;
f.
Se preserva al tratado del COFEMA y del Pacto Federal Ambiental que la propia
ley 25675 hace suyos en el artculo 25.
g. Se preserva la integracin de las partes existentes a la fecha (provincias, el

COFEMA y la SAyDS) en el artculo 7, pero como ya se ha dicho, se debe sumar a
la Ciudad Autnoma otorgndole la calidad de sujeto derecho de gentes, e
integrar con la calidad del Estado Nacional, a la Jefatura de Gabinete, al
Ministerio del Interior, al Ministerio de Relaciones Exteriores (y a otros entes u
organismos con necesaria implicancia funcional, como la Aduana, el INTA, el
INTI, el SENASA, etc, que no es necesario que suscriban este primer tratado).
h. Se preserva el principio de derecho pblico, que es clusula central de la
Constitucin en la introduccin, con base en los artculos 27 y 125 de la
Constitucin y se lo reitera en el artculo 6 para no olvidar que lo protegido es el
derecho individual a un ambiente adecuado para la vida que protege en principio
cada Estado provincial mediante su poder de polica, derivado del artculo 121 de
la Constitucin Nacional.
i.
Se preserva la formacin del tratado, que an siendo domstico, tiene un

procedimiento nacido del derecho de gentes, que no siempre se lo cumple en la
Argentina, segn lo estipulan los artculos 8 y 9. Ya se ha incluido en el presente
trabajo modelo de tratado interprovincial de reafirmacin de la competencia
constitucional sobre medio ambiente.
2) Las facultades de direccin de los jueces, la responsabilidad

objetiva y/u otros institutos del derecho podran subsanar lo
vetado en cuestiones jurisdiccionales ambientales
Podran subsanar lo vetado, aunque con pocas posibilidades de xito segn la
jurisprudencia. Resulta ms prudente la propuesta de un tratado con las partes
destinatarias de la ley.
En la Constitucin se ha previsto que el tercero dirimente imparcial sea el Poder Judicial. Sin
embargo, la misma jurisprudencia ha limitado su intervencin, pese a que la CSJN "es el
intrprete final de la Constitucin"1 8 2 . Por la inconstitucionalidad ante los jueces no procede de
oficio sino en causas, por lo que hay que esperar conflictos concretos y no de mero derecho1 8 3 ,
y slo con efecto para las partes del conflicto y no con obligatoriedad general1 8 4 . Adems, el
poder judicial no conoce en cuestiones polticas, y la ley 25675 en su artculo 2 estipula "la
poltica ambiental nacional deber cumplir los siguientes objetivos", lo que entra en conflicto
con el condicionamiento provincial en el artculo 41 de evaluar las leyes ambientales del
Congreso para que no alteren sus jurisdicciones locales, y la Corte ha dicho "es doctrina
182
183
184
CSJN, Fallos, T I , P 548, caso "B. Calvete".

CSJN, Fallos, T I , P 455, caso "MA Montes de Oca c Fisco Nacional".
CSJN, Fallos, T 30 , P 283 y 284, caso "Guillermo H Moores y ot".
38
MOYANO
generalmente aceptada, la que en principio, la dilucidacin de la compatibilidad de las

instituciones provinciales con lo dispuesto en el artculo 5 de la Constitucin Nacional -forma
republicana de gobierno, divisin de poderes, delegacin de los mismos- envuelve una cuestin
de naturaleza poltica vedada a los tribunales de justicia"1 8 5 . Se agrega que la Corte sostiene
que "el modo como el Poder Ejecutivo ejecuta facultades privativas (como la delegacin de
dictar los umbrales del artculo 41), no est sujeta al contralor del Poder Judicial1 8 6 , aunque
aclara que "s lo est cuando esos poderes, pretendiendo ejercitar tales facultades, incurren en
francas transgresiones a los lmites que la Constitucin les fija, y cuando dichas transgresiones
exigen el restablecimiento de los derechos y garantas constitucionales1 8 7 .
Tampoco puede el juez juzgar el mrito intrnseco de las leyes, porque quedara sobrepuesto al
poder legislativo1 8 8 .
"Ni innovar sobre las leyes que puedan considerarse rezagadas, porque es la legislador al que
corresponde la remosin"1 8 9 . "Pudiendo pronunciarse sobre la razonabilidad de los medios
elegidos por el Congreso y decidir si es o no admisible la consiguiente restriccin de los
derechos individuales afectados"1 9 0 . Por otra parte, "se presume la constitucionalidad de los
actos pblicos, como la ley"1 9 1 , y se restringe el efecto de la sentencia de inconstitucionalidad,
"cuya nulidad no corresponde al fin de derogar la ley, sino de derogarla judicialmente"1 9 2 , y
"slo puede traer como consecuencia la inaplicabilidad del precepto inconstitucional a las
partes" , en los casos en que la inconstitucionalidad sea de extrema gravedad1 9 3 .
An cuando la doctrina se incline por el control de oficio de la constitucionalidad, es claro que
los proyectos de las 37 leyes presuntamente inconstitucionales, no han sido controlados de
oficio. Por otra parte, ya se sostuvo anteriormente que la Corte en el caso "Soria de Guerrero c
Bodegas Pulenta"1 9 4 , no se pronunci sobre el rechazo de invalidez del artculo 14 bis, lo que
lleva a sostener que no lo har sobre el artculo 41 cuyo contenido excede a la ley 24309, y ello
aunque quede la duda que recuerdan algunos constitucionalistas en los casos "Polino c PEN"1 9 5 ,
"Romero Teris"1 9 6 , "UCD"1 9 7 , "Nellar"1 9 8 , "Fayt"1 9 9 , "Ortiz Almonacid"2 0 0 , en que "la Corte
convalida la extrema limitacin impuesta por el Congreso a la Convencin de 1994, nulificando
con efecto "erga omnes" (aunque no lo diga) una decisin del Poder Constituyente, ha
introducido una preocupante incertidumbre que potencialmente afecta a todas las normas
introducidas en la reforma de 1994, en la medida en que se argumente algn vicio de forma
sobre la misma"2 0 1 . De lo que podra derivarse un juicio sobre la inconstitucionalidad del artculo
41 por apartarse de la ley 24309, instado a partir del dictado de la ley 25675 por menoscabo al
derecho del artculo 121 de la Constitucin Nacional, pero adems de esta innovacin de la
delegacin a la Nacin, habra que subsanar la posible validez y eficacia de las leyes ya
185
CSJN, Fallos, T CL IV , P 192 y CLXXXVII, p 84 y 85 caso "A Costes c A Prado.
186
CSJN, Fallos, T CXCVII , P 494., caso "J.F. Garca".
187
CSJN, Fallos, T CXCVII, P 494 caso "J F Garca".
188
CSJN, Fallos, T X, p 436 caso "J Caffarena c Bco Argentino del Rosario".
189
CSJN, Fallos, 1879, T XX, p 130 Caso "R Lpez Jordn".
190
CSJN, Fallos, T CXCIX, P 530 caso "P B Inchauspe Hnos c Junta Nacional de Carnes".
191
CSJN, Fallos, T C, P 323 caso "The River Plate Fresh Meat c Bs As".
192
CSJN, Fallos, 1904, T VI, P 35 caso "R Dionisio c Corrientes ".
193
Segundo V Linares Quintana, "Tratado de la ciencia del Derecho constitucional argentino y comparado", ed Alfa, Bs As, 1953, t II, p 301 y ss.
194
CSJN, Fallos, 1963, T 256, P 556 caso "Soria de Guerrero c Bodegas Pulenta".
195
CSJN, Fallos, 1994., T 317, p 335.
196
CSJN, Fallos, 1994., T 317, p 711.
197
CSJN, Fallos, 1994., T 317, p 922.
198
199
200
201
CSJN, Fallos, 1996., T 319, p 705.

CSJN, Fallos, 1999., T 322, p 1616.
CSJN, Fallos, 1999., T 322, p 385.
Humberto Quiroga Lavi, Miguel Angel Benedetti, Mara de las Nieves Cenicacelaya, ob cit, p 868.
39
MOYANO
promulgadas y a promulgar, en consecuencia, con lo que sigue siendo una solucin ms

prctica la de los tratados sucesivos.
3) Qu artculos de la ley son operativos y cules requieren

reglamentacin?
La observacin comentada al artculo 3 pretende quitar operatividad a toda la ley, y
otorgarla en la forma ya expresada a todas las partes en los artculos 23 y 24. Lo
expuesto lleva a considerar que la ley 25675 podra quedar promulgada y
reconocrsele autonoma normativa (artculo 80 de la Constitucin Nacional) a las
partes no observadas, siempre que la coordinacin entre todas las partes de la ley
sean posibles.
4) El texto del artculo 6 que define presupuesto mnimo modifica

el espritu del artculo 41 de la Constitucin Nacional? En qu
medida?
S se modifica. Una cosa es el umbral o presupuesto mnimo de proteccin ambiental
contenido en la ley del Congreso (art 41 de la Constitucin Nacional). Otra cosa es la
norma que concede una tutela ambiental uniforme o comn (art 6 ley). Una es un
mnimo. La otra una uniformidad.
Se promulga parcialmente (28.11.02) la ley general del ambiente 25675 (27.11.02),
modificando el presupuesto ambiental que se exige al Congreso como un umbral mnimo o valor
a partir del cual empiezan a ser perceptibles los efectos de un agente fsico, en el art 41 de la
Constitucin de la nacin, por toda norma que conceda una tutela ambiental uniforme o comn
para todo el territorio nacional en el art 6. Ello modifica y deroga el texto de la Ley
Fundamental que slo delega al Congreso el dictado de leyes que impongan un umbral mnimo
de proteccin al ambiente, que evite la contaminacin (calidad) o degradacin (cantidad)
mnima, en cada uno de los 23 territorios provinciales, que por los art 3, 5, 13, 41, 117 y 121 a
127 de la Constitucin nacional, continan con su derecho ambiental reservado.2 0 2
El poder de polica, bsicamente provincial, para legislar sobre el ambiente adecuado para la
vida y reservado a los habitantes del Estado miembro local, no puede estar en pugna con una
delegacin al Estado nacional, por cuanto el riesgo y el dao eventual para la vida no es
posible. Ya que las atribuciones, como lo afirma la Corte de EUA en 1907, tienen como
principal objetivo en la Constitucin, no la distribucin de poderes entre el Estado nacional y
los Estados miembros, sino una reserva que garantice al pueblo no sufrir la aplicacin de las
facultades prohibidas a ambos.2 0 3 Si el ambiente adecuado para la vida proviene de los arts 14
bis y 33 de la Constitucin de 1853 y 1860, como una derivacin esencial del art 5 y 104,
actualmente 121, no cabe dudas respecto de su existencia como derecho ambiental reservado
de las provincias, ya que a tenor del nuevo art 41 los presupuestos mnimos delegados al
Congreso, lo son sin perjuicio de las jurisdicciones locales.2 0 4
La ley 25675 no legisla sobre las normas mnimas que ordena el art 41 de la Constitucin. En el
art 24 de la ley, ese umbral se delega al reglamento del Ejecutivo nacional. Pero, los arts 41, 75
inc 32 y 76 de la Constitucin, prohben delegar al Ejecutivo la materia ambiental, que no es de
su competencia en el art 99, ni de emergencia pblica, ni puede ser ocasional. La misma ley,
202
Amlcar Moyano, Cuidar el ambiente es un derecho que deben preservar las provincias, en diario Los Andes, Mendoza, 26.11.02, p 8. Amlcar
Moyano, Derecho y legislacin ambiental infranacional, Encuentro de Los Andes, Las Leas, ed FARN, Mendoza, 1991, T II, p 119. Daniel
Sabsay, et al, Determinacin de las atribuciones de las provincias en materia ambiental ed FARN, Bs As, 1994. Alberto Lleonart y Amselem,
Derecho de los Estados a disponer libremente de sus recursos naturales, ed Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid, 1976.
203
CSJ de EUA, 1907, fallos, 206, p 46 y 90 Kansas c Colorado.
204
Germn J Bidart Campos, Manual de la Constitucin reformada, ed Edeba, Bs As, 1997, T II, p 90, prrafo 16 el reparto de competencias
ambientales en el art 41 demuestra que la reforma ha reconocido implcitamente, que cuidar el ambiente es responsabilidad prioritaria del poder que
tiene jurisdiccin sobre l, lo que equivale a asumir la regla de que la jurisdiccin es, como principio, local, provincial y municipal. CSJ de EUA,
1837, fallos 11 Pct, 102, 139: respecto de los poderes reservados la autoridad de un Estado miembro es completa, indiscriminada y exclusiva (lo que
en Argentina tendr como lmite el umbral ambiental mnimo de la nacin)
40
MOYANO
sin estipular los umbrales, recomienda a las provincias que complementen los presupuestos
que no dicta. Pero, el Ejecutivo en su veto parcial al art 3, le quita operatividad a la ley. Por
ende, de la verificacin de las alteraciones locales atribuida al COFEMA en el artculo 9, deriva
un rol de concertacin. La reglamentacin ejecutiva del art 99 inc 2, y la prohibicin de
estipular reglamentos legislativos delegados en el art 76,2 0 5 impiden alterar el contenido de la
ley, y hacer de ella una ley en blanco, que permita al Ejecutivo establecer los presupuestos o
umbrales ambientales mnimos que el Congreso omite. La omnipotencia legislativa es
insostenible frente a la limitacin de poderes de los distintos rganos y frente a la supremaca
de la Constitucin.2 0 6 Esta conclusin, incorporada al derecho pblico, obliga a salvaguardar
los intereses supremos de la comunidad amenazada, dejando de lado ventajas o conveniencias
para el pblico.2 0 7 La vida es el primero y fundamental de los derechos individuales, y su
preservacin est condicionada a las garantas que provienen de su entorno o ambiente.
5) Cules son los mbitos de competencia de la Nacin, las

Provincias y del COFEMA en el marco de la ley?
La Nacin establece la poltica ambiental nacional por toda norma uniforme o comn
de tutela ambiental (artculos 2 y 6). La Nacin propone la reglamentacin de la ley,
de las provinciales complementarias y de los reglamentos en las distintas
jurisdicciones ante el COFEMA (artculo 24). El COFEMA slo tiene coordinacin
(artculo 9).
Ello instaura una poltica ambiental nacional sin respetar la alteracin de la jurisdiccin local,
que es condicin de existencia en el artculo 41, conculca los derechos individuales (arts 5 y
28), y suprime la autonoma provincial, de crear sus instituciones y regirse por ellas (art 122).
6) Cules son los alcances de las facultades que la ley le atribuye

al COFEMA? Y cules, en particular, son los alcances de los
enunciados en el artculo 24?
El COFEMA en el artculo 9 tiene la coordinacin interjurisdiccional. Lo reitera el
artculo 23. Pero, en el artculo 24 el que propone la reglamentacin de la ley del
Congreso, de las leyes complementarias y de las reglamentaciones locales es el PEN
ante el COFEMA, para dar adecuada vigencia a las leyes de presupuestos mnimos.
Como se lo seal anteriormente, se crea una reglamentacin directa por el Ejecutivo Nacional.
Se elimina la complementacin legal provincial. Se elimina la independencia de la
reglamentacin provincial pactada en el COFEMA. La funcin de coordinacin interjurisdiccional
que tiene el COFEMA, es eliminada por la obligacin impuesta al PEN de proponer al COFEMA
las materias que son de decisin exclusiva de las provincias.
Desde luego no se cumple con lo estipulado en el artculo 41, pero el tratado como norma
jurdica superior a la ley podr subsanarla. Debe advertirse que el tratado del artculo 125 es
domstico, pero basado en el derecho de gentes, tal como lo es la sentencia de la Corte sobre
el ro Atuel
7) Definir y clarificar, por cada uno de los artculos, a qu

jurisdiccin y organismo se refiere cuando se menciona:
autoridades
competentes,
autoridades
de
aplicacin,
autoridades convocantes?
205
Alberto B Bianchi, Los reglamentos delegados luego de la reforma constitucional de 1994, en Juan Carlos Cassagne et al, en homenaje a Miguel
S Marienhoff, Derecho administrativo, ed Abeledo Perrot, Bs As, 1998, p 101 y 102 la delegacin legislativa est prohibida como regla general en el
art 76 de la Constitucin. Gregorio Badeni, Reforma constitucional e instituciones polticas, ed Ad-Hoc, Bs As, 1994, p 301 y 302 al art 76 se lo
debe interpretar con el art 99 inc 3 prrafo 2 que prohbe al Ejecutivo emitir disposiciones de carcter legislativo.
206
CSJN, fallos, 1922, en Jos Horta c Ernesto Harguindeguy, T 136, p 59 a 70, sentencia del 21.8.1922.
207
CSJN, fallos, 1922, en Agustn Ercolano c Julieta Lanteri de Renshaw, T 136, p 170 a 193, sentencia del 28.4.1922.
41
MOYANO
En el artculo 1 dice que establece los presupuestos mnimos (el Congreso).
En el artculo 2 se dan objetivos de poltica nacional que no son presupuestos mnimos

(el Congreso).
En el artculo 3 se seala que la ley es de orden plico y que la interpretacin y

aplicacin de las leyes sobre la materia deben someterse a ella (el Congreso).
En el artculo 4 se prescinde de la complementacin provincial (viola el artculo 41 , 122,

5 y 28)
En el artculo 5 se prescinde de la competencia reservada provincial (viola el artculo

121).
En el artculo 6, vase la contestacin 4.
En el artculo 7 no se puede modificar la competencia constitucional de los jueces.
En el artculo 8 la Nacin impone instituciones a las Provincias (viola el artculo 122).
En el artculo 9 la Nacin viola el derecho administrativo municipal reservado a las

Provincias por el artculo 121, garantizado por el 5 y sin perjuicio de la autonoma que
les confiere el artculo 123, pero siempre que la Provincia as lo disponga.
En el artculo 10 la Nacin se arroga un principio de poltica, que como en el artculo 2,

olvida que es complementario con las Provincias, y que las regiones slo pueden surgir
por tratados entre las Provincias por el artculo 124.
En los artculos 11, 12 y 13 la Nacin impone la Evaluacin, en contra del artculo 122.
En los artculos 14 y 15 la Educacin ambiental es mejor imponerla a la currcula en la

ley nacional de educacin porque en los tratados del COFEMA 1990 y 1993, este ltimo
(art V) adoptar polticas de educacin que debera hacer llegar a los encargados del
nivel educativo.
En los artculos 16, 17 y 18 la informacin es vital para la complementacin porque,

como ya se dijo, el Congreso tiene una funcin delegada, y las Provincias tienen una
funcin reservada, y no es posible una sin la otra. A designio se omite hablar de
autoridad de aplicacin, porque como ya se dijo, ella es en principio la Provincia (art 41,
28, 121, 122, 124 in fine), aunque el poder de polica puede ser tambin de la Nacin,
ejemplo en el caso del petrleo la Secretara de Energa y Combustible, que comparte
esa autoridad ambiental con la Provincia.
En los artculos 19, 20 y 21, la participacin ciudadana puede ser sugerida, pero no
impuesta a las Provincias, de acuerdo al artculo 122.
En el artculo 22 se impone un seguro y un fondo en contra del artculo 122.
En los artculos 23 y 24 se olvida el derecho reservado provincial de cuidar que no se

altere su jurisdiccin local, y de regirse por sus propias instituciones.
En el artculo 25 el tratado del COFEMA no incluye a

irrelevante su ratificacin, y en el Tratado del Pacto Federal
artculo VII, pero aclarndose que "los Estados signatarios
instrumento vlido para la coordinacin
de la poltica
Argentina".
En el artculo 26 se sugieren principios de poltica.
En los artculos 27 a 33 se regula el dao ambiental, cuando el artculo 41 slo estipula

que slo generar prioritariamente la obligacin de recomponer, lo que ya es operativo.
En el artculo 34 se crea un Fondo de Compensacin Ambiental que no puede tener otro

dueo que el propietario daado, y su administrador debe ser el poder de polica
respectivo. El proyecto de ley 5-1393-02 crea el Fondo Ambiental Nacional, pero olvida
que el derecho ambiental permanece reservado a las Provincias por los artculos 5, 28,
41, 121, 122 y 124 in fine.
42
la Nacin
Ambiental
reconocen
ambiental
, por lo que es
se justifica por el
al COFEMA como
en la Repblica
MOYANO
8) En funcin de esta ley, a qu jurisdiccin y organismo

corresponde la fijacin de polticas nacionales y la coordinacin
de las acciones derivadas que se aplican en el territorio de la
Nacin?
La Nacin y la SAyDS fijan polticas nacionales por los artculos 2, 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11,
12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24 y 26 a 34. El COFEMA debe coordinar por
los artculos 9 y 23, pero por el artculo 24 es el Poder Ejecutivo quien propone al
COFEMA toda forma jurdica de coordinacin.
Para ser ms preciso, en la Nacin Argentina solo existen los territorios provinciales. Y la ley, si
se advierten los artculos 2, 23 y 24, se ve que es el Poder Ejecutivo Nacional el que propone al
COFEMA las leyes de presupuestos mnimos del Congreso, las complementarias provinciales y
sus reglamentaciones en las distintas jurisdicciones, auqne en el artculo 23 in fine seala que
"la coordinacin de la poltica ambiental (sistema federal ambiental) ser instrumentado a
travs del COFEMA", lo que es un eufemismo para evitar decir que incluso la coordinacin es del
Ejecutivo Nacional (en contra de lo dispuesto por el artculo 41).
De acuerdo a lo sealado, pareciera ser una materia que es propuesta y an coordinada por el
Ejecutivo Nacional, cuando el Congreso slo tiene la delegacin para proponer un umbral, que
debe ser evaluado por cada jurisdiccin provincial para ser vlido y eficaz. Y el COFEMA, el seno
en el que se agrupan las Provincias para evaluarlo.
9) Cul es el deber que le compete a la autoridad de aplicacin de

la ley cuando tome conocimiento de que se han alterado los
objetivos o vulnerado los principios que esta ley prev en los
artculos 2, 3, 4 y 5?
Deber demandar judicialmente su cumplimiento, si una gestin administrativa
anterior y con igual objeto no dio resultado.
Pese a lo expuesto, los artculos 2, 3, 4 y 5 introducen como normas jurdicas a

principios de poltica o de gestin, que son sugerencias de accin para las autoridades
encargadas de aplicarlos.
No son presupuestos mnimos de proteccin ambiental, cuyo umbral
calidad de vida est determinado o es determinable.
o efecto fsico para la
Ello implica que los artculos 2, 3, 4 y 5 no cumplen con el artculo 41 de la Constitucin

Nacional.
Por otra parte, el principio de poltica slo puede ser impuesto administrativamente por la
autoridad superior, y en el caso de las instituciones locales, son las autoridades provinciales,
que amparadas en los artculos 121 y 122 de la Constitucin Nacional podrn excluir la
imposicin poltica, si existe una opcin razonablemente ms justa, o como dice el artculo 19
de la Constitucin, se circunscriban al orden, la moral pblica y no perjudiquen a un tercero.
10) A quines les corresponde reglamentar esta ley y qu

artculos deben ser reglamentados?
Los artculos 2, 3, 4 y 5 son principios de poltica y no requieren reglamentacin. El
ordenamiento de los artculos 8 a 10, a las Provincias y al COFEMA. La evaluacin de
los artculos 11 a 13 a la Nacin y al COFEMA. La educacin de los artculos 14 y 15 al
COFEMA. La informacin de los artculos 16 a 18 a la Nacin y al COFEMA. La
educacin de los artculos 19 a 21 a la Nacin y al COFEMA. Seguro y fondo del
artculo 22 a la Nacin y al COFEMA. Autogestin del artculo 26 a la Nacin y al
COFEMA. El dao de los artculos 27 a 33 a la Nacin y al COFEMA, por afectar normas
de fondos y procesales. El fondo del artculo 36 a la Nacin y al COFEMA.
43
MOYANO
El Ejecutivo como colegislador ya observ el artculo 3, quitndole operatividad a la ley. Lo que

se propone son una serie de tratados sucesivos que, primero corrijan las inconstitucionalidades
sin producir automticamente la caducidad de las leyes, y segundo, que, caso por caso,
implementen los umbrales posibles. El hecho de recurrir al tratado evita en principio el
procedimiento de la reglamentacin legislativa provincial.
11) Cul es el alcance de la disposicin instrumentacin

efectiva a travs del COFEMA contenida en el artculo 17 sobre
sistema de informacin y cules son los deberes, atribuciones
y funciones que se derivan para las provincias?
Se refiere a un sistema de monitoreo ambiental que le exigir la SA y DS a las
Provincias y a la Ciudad Autnoma. Deberes, atribuciones y funciones provinciales,
defendern las exigencias de la SA y DS en ese sistema.
En principio, el COFEMA est creado por un tratado domstico previsto por el artculo 125, que
aplica en su contenido el derecho de gentes por subsidiariedad al derecho interprovincial no
regido por la Constitucin, por lo que es superior a la ley, como lo recuerda el artculo 75 inciso
22.
La obligacin para el COFEMA surge del tratado del 31.8.90, aprobado por la ley de Mendoza
5803, en el artculo 1 de "concertar y elaborar una poltica ambiental coordinada entre los
Estados miembros", en el artculo 2 inciso 2 de "coordinar y concertar estrategias, programas y
polticas con todos los sectores de la Nacin involucrados".
Si se quiere encontrar el nexo entre la ley y el tratado, se puede advertir que l es la
complementacin exigida por el artculo 41, entre el Congreso y las Provincias, a travs del
COFEMA. Pero, en el caso, se olvida que la obligacin constitucional sobre el ambiente es de las
provincias, y que la Nacin slo puede establecer un umbral a un ambiente adecuado para la
vida.
12) Cul es el alcance de "instrumentacin a travs del

COFEMA" contenida en el artculo 23 sobre sistema Federal
Ambiental, y cules son las atribuciones y funciones que se
derivan para las Provincias?
Si bien los artculos 9 y 23 atribuyen al COFEMA la coordinacin interjurisdiccional,
ella es dirigida por el Poder Ejecutivo Nacional en todos los niveles en el artculo 24.
Ya se lo contest en la pregunta 8, y las atribuciones del Congreso, las Provincias y el COFEMA
tienen precisa categorizacin en los artculos 5, 28, 41, 76, 99 inc 3 prr 2, 121, 122, 124 in
fine y 125 de la Constitucin Nacional.
13) Cul es el alcance de la ratificacin del acta constitutiva del

COFEMA del 31.8.90 y cul es el status jurdico del COFEMA,
teniendo en cuenta lo dispuesto por el artculo 125 de la
Constitucin Nacional?
El COFEMA y el Pacto Federal Ambiental son tratados sometidos al derecho de gentes,
y la ratificacin ejecutiva es la etapa que se cumple despus de la negociacin
ejecutiva, y la aprobacin legislativa.
Ya se dijo que la Nacin no debi ratificar el COFEMA por no ser parte, sin embargo es parte del
Pacto Federal Ambiental del 5.6.93, reconociendo en el artculo III que el COFEMA es el
instrumento vlido para la coordinacin de la poltica ambiental de la Repblica Argentina. Por
ende, la Nacin ahora es parte de ambos tratados, domsticos, pero sometidos al derecho de
gentes, por no tener regulacin en la Constitucin, de acuerdo al artculo 125.
44
MOYANO
Pero, el artculo 41 crea una delegacin al Congreso y mantiene una reserva a las Provincias,
con la posibilidad de complementar. Y ello debe ser materia de cada tratado subsiguiente, al
primero, que se propone para subsanar inconstitucionalidades de las leyes dictadas.
14) Quin deber reglamentar lo previsto en el artculo 22?

El dueo del recurso o responsable del derecho individual a un ambiente adecuado
para la vida. En principio, es el poder de polica provincial, y no le puede ser impuesto por ley
del Congreso como presupuesto mnimo. An as, si se acordara con las 24 jurisdicciones, es
materia de reglamentacin de la Nacin y el COFEMA.
15) El fondo previsto en el artculo 22, resulta obligatorio,

optativo o un alternativo al seguro?
An cuando no est previsto en el artculo 41 de la Constitucin Nacional, puede ser
concertado con las 24 jurisdicciones.
En principio, no est regulado en la Constitucin. Puede ser impuesto por el poder de polica
local, pero no impuesto por una ley nacional de proteccin de presupuestos mnimos. No es
obligatorio, puede ser una opcin para la autoridad responsable y una alternativa al seguro,
como lo exige el artculo 38 de la ley 25612. Pero no debe olvidarse que lo nico que dispone al
respecto el artculo 41 es que la recomposicin del dao ambiental ser, prioritariamente, "in
natura", y no a travs de indemnizacin o en pesos, y no a travs de un fondo de restauracin.
16) Cmo debera funcionar el fondo de compensacin ambiental

creado por el artculo 34?
No est previsto en el artculo 41 de la Constitucin Nacional, pero puede ser
concertado con las 24 jurisdicciones.
Si la restauracin tiene analoga con la recomposicin, la compensacin no la tiene, y no surge
del artculo 41. Pese a ello, existen proyectos de leyes nacionales que imponen fondos de
compensacin:
El proyecto de ley de plan nacional de emprendimientos productivos sustentables,
iniciado en Senadores (S-1886/02), subsidia con un fondo a las jurisdicciones en las que se
hayan extrado recursos no renovables, para financiar emprendimientos productivos
sustentables, en la proporcin en que cada jurisdiccin haya contribuido a la extraccin (art 5).
Son emprendimientos sustentables los que tengan por objeto actividades productivas, de
proteccin ambiental, con sustentabilidad econmica, social y ecolgica, que genere beneficios
econmicos, y los distribuyan en donde se inserten y preserven los recursos naturales (art 2).
El fondo se integra con el 10% de los derechos de exportacin de los recursos no renovables de
la minera y el petrleo (art 3). Las provincias (art 7) presentan los emprendimientos ante la
Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la nacin (art 9), quien evala y aprueba,
fiscaliza y controla (arts 8 y 11), dentro del COFEMA, quien fija los criterios ambientales y
caractersticas de los proyectos (art 13). El proyecto tiene su base en el art 75 inc 1 de la
Constitucin nacional, que atribuye al Congreso los derechos de exportacin y su evaluacin. La
primer crtica a este proyecto consiste en que ese arancel aduanero es actualmente fijado por el
ministro de economa u otros organismos subordinados, en virtud de una delegacin legal
inconstitucional2 0 8 . A su vez, por el art 75 inc 19, el Congreso posee la nueva clusula de
prosperidad, por la que provee al crecimiento armnico de la nacin y al poblamiento del
territorio, promoviendo polticas diferenciales que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo
relativo de provincias y regiones, siendo el Senado, Cmara de origen. Esta atribucin es
exclusiva del Congreso y no concurrente con las facultades provinciales. De aqu proviene la
208
Miguel A Ekmekdjian, Anlisis pedaggico de la Constitucin nacional, ed Depalma, Bs As, 1996, p 129 y 130 en comentario a los arts 75 inc 1
y 76. CSJN, fallos, 1993, La Ley, T 1994-B, p 633, Cochia c Estado Nacional, 2.12.93 en nuestro sistema no puede considerarse la existencia de
reglamentos delegados o de delegacin legislativa.
45
MOYANO
segunda crtica, ya que en el sistema constitucional del art 17, slo es posible la justicia
conmutativa de equilibrar por compensacin, y no como en el proyecto de ley- la justicia
distributiva de equilibrar por distribucin. Aqu, el exceso, consiste en que se distribuye el
dominio de las provincias, que por el art 124 in fine son dueas originales de sus recursos. La
doctrina sostiene que el Congreso ha visto ampliado, en forma inadecuada, los poderes
delegados2 0 9 , y que, era de esperar que el art 124 in fine terminase con las expoliaciones que la
nacin efecta a las provincias petroleras, productoras de minerales, de pesca, etc.2 1 0
Otro de los proyectos iniciado en el Senado (S-1393/02) crea el fondo ambiental nacional
dirigido administrado y ejecutado por la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la
nacin (arts 3, 4, 5, 6 y 8), quien establecer el orden de prioridades en las asignaciones (art
6), previo dictamen no vinculante del Consejo Asesor (art 9), presidido por un miembro del
COFEMA, designado por la nacin (art 7). El fondo cuenta con los recursos econmicos y
financieros siguientes: parte del presupuesto nacional, 50% de multas y tasas que aplique la
Secretara, herencias etc, reasignaciones presupuestarias, indemnizaciones por daos
ambientales segn otra ley a dictar por el Congreso, recursos internacionales, y dems recursos
(art 5). El objeto del fondo es financiar o subsidiar estudios, investigaciones, planes, programas
y proyectos de inversin, proyectos productivos sustentables, educativos, culturales, de
promocin, prevencin, mitigacin, atencin de emergencias, restauracin, preservacin,
minimizacin, y en general, de promocin de la sustentabilidad econmica, social y ecolgica, y
el mejoramiento de la calidad ambiental en todo el territorio nacional (art 1 y 2).
Aparentemente el proyecto se basa en el art 41 prrafo 2, que estipula que las autoridades
proveern a la proteccin del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras. Para quienes sostienen que el art 41 crea una
competencia concurrente especial entre la nacin y las provincias, dicho proyecto es posible.
Para quienes creen que el derecho ambiental est reservado a las provincias, el proyecto no
tiene sustento. La complementacin que establece el art 41 es al efecto de que el Congreso
conceptualice y reconozca los umbrales de riesgo, y que las provincias los complementen, para
crear por convencin la norma jurdica ambiental.
17) Cules deberan ser los contenidos de la ley especial que lo

trate, prevista en el artculo 34?
No siendo un presupuesto mnimo ambiental, no es materia del artculo 41, ni de la
ley del Congreso. Pero puede ser posible si las 24 jurisdicciones lo aceptan
convencionalmente en el COFEMA.
Pueden proponerse formas de compensacin por cada Provincia y tratarse en el COFEMA, pero
sin olvidar que el dao ya est regulado por el Cdigo Civil, y que el artculo 41 no habla de
compensar, sino de recomponer.
El contenido posible depende de las posibilidades de las 24 jurisdicciones.
18) En funcin de lo analizado precedentemente, la ley general

del ambiente es una ley que contiene los presupuestos mnimos
de proteccin en el espritu del artculo 41 de la Constitucin
Nacional?
209
Miguel A Ekmekdjian, Anlisis pedaggico de la Constitucin nacional, ed Depalma, Bs As, 1996, p 151. Carlos E Colautti, Derecho
constitucional, el Universidad, Bs As, 1996, p 166 esta nueva competencia al Congreso est en conflicto con los derechos patrimoniales garantizados,
como la demandabilidad del Estado y los derechos adquiridos porque los poderes que se otorgan al gobierno no pueden conculcar los derechos
individuales.
210
Miguel A Ekmekdjian, Anlisis pedaggico de la Constitucin nacional, ed Depalma, Bs As, 1996, p 250.
46
MOYANO
La respuesta es no211, por lo que se propone una norma superior como el tratado,
para ir solucionando los aspectos constitucionales e ir instaurando la evaluacin de
las jurisdicciones locales, e incluso la posible complementacin.
LEY N 25612 DE RESIDUOS INDUSTRIALES Y DE ACTIVIDADES DE

SERVICIOS
1) Alcances del veto segn el decreto 1343/02

Al observar o vetar el primer prrafo del artculo 60 que derogaba a la ley 24051, el
veto es total. An cuando no lo vetara totalmente, las provincias que lo incorporaron
a su derecho interno mantienen vigente la ley 24051, por la solidez de su ley de
adhesin.
Se deja constancia de la coincidencia con Nstor A Cafferatta en lo relacionado a este
anlisis2 1 2 , que concluye: "no obstante, reconocemos las dificultades de hermenutica jurdica,
que en la prctica produce este tipo de situacin"2 1 3 , sobre todo, se agrega porque la CSJN ha
reiterado, en La Ley T 107, p 332 que "la ley del Congreso o de las Legislaturas provinciales no
pueden sancionar leyes que afecten derechos adquiridos de carcter patrimonial, porque
vulneraran el artculo 17 de la Constitucin Nacional". Y en el caso, los registros -que otorgan
las autoridades administrativas- siguen segn el artculo 60 de la ley 25612, de acuerdo a la
24051.
En este sentido la Corte seal, en el caso Soria de Guerrero2 1 4 , que no era pertinente su
intervencin para decidir si el art 14 bis fue sancionado de acuerdo al reglamento de la
Convencin. No obstante, en el caso Colella2 1 5 , seal que, s existe cuestin justiciable,
cuando se pone en duda la promulgacin parcial de una ley, por afectar la unidad del proyecto
sancionado por el Congreso.2 1 6 En consecuencia, puede suponerse que el procedimiento que
llev al dictado del art 41 no podr ser revisado. Pero, es posible, la revisin judicial de la
promulgacin parcial de las leyes 25612 y 25675. Lo que confirma la necesidad de renovar
institucionalmente al COFEMA, para que ste corrija las reglas de derecho de dudosa validez y
eficacia, sin que las provincias tengan que afrontar juicios contenciosos o dirimentes derivados
de las leyes del Congreso.
2) Implicancia de la coexistencia de esta ley y la de residuos

peligrosos 24051 en el mbito nacional y de las provincias que
hayan adherido por ley
211
Juan Carlos Cassagne, en La Ley, Boletn n 233, del 4.12.95 "el artculo 41 configura un derecho a un ambiente sano, equilibrado ... de
proteccin mnima ... que la doctrina y jurisprudencia de nuestro ms alto tribunal seala que la ley que lo implemente , no puede degradar ni alterar su
esencia" (art 28 de la Constitucin Nacional).
212
J J Llambas, "Tratado de Derecho Civil, parte General", ed Perrot, Bs As, T I, 1997, p 117 y ss sobre derogacin expresa y tcita de las leyes.
213
Nstor A Cafferatta, "Brevsimas notas sobre la ley 25612 de Residuos Industriales", en La Ley Suplemento Derecho Ambiental, Ao IX, n 5, Bs
As, 27.12.02, p 1.
214
CSJN, fallos, T 256, p 556, y en La Ley, T 112, p 226.
215
CSJN, fallos, T 268, p 352, y en La Ley T 127, p 666.
216
Carlos E Colautti, Derecho constitucional, ed Universidad, Bs As, 1996, p 166.
47
MOYANO
Cuando una Provincia adhiere a una ley nacional local, la incorpora a su derecho
interno. A su vez, la ley 25612 se impone al derecho interno, pero su observacin por
el Poder Ejecutivo Nacional la veta totalmente. Ello implica que subsistir la ley
24051, hasta que se subsane la ley 25612.
Las dos leyes son similares en contenido. Como la mayora provincial adhiri a la ley local
24051 (por ejemplo Mendoza por la ley 5917 y la reglament por decreto provincial y no por el
decreto nacional 831/93), es prctico continuar con una actividad que dur ms de diez aos.
Aqu debe tenerse en cuenta en que la adhesin incorpora la ley nacional al derecho provincial,
por lo que aunque se asuma por hiptesis que la ley 24051 se derog por la 25612, ella an
contina vigente en su integridad en las provincias que la incorporaron.
Desde luego, en los temas contrapuestos que tenga con la ley nueva, hay derogacin tcita de
la ley vieja, en sus efectos inmediatos que dispongan para el futuro2 1 7 . Cualquier conflicto es
prudente que lo resuelva un tratado surgido del COFEMA, mxime por el ltimo prrafo de la
tercera parte del artculo 41.
Para las Provincias que no adhirieron a la ley 24051 se les aplica la ley 25612, pero "sin que ella
les altere las jurisdicciones locales", como estipula el artculo 41, por lo que tambin es
prudente que esa evaluacin y complementacin de la ley se efecte en el COFEMA por un
tratado del artculo 125.
3) Los residuos industriales y de actividades de servicios que no

son peligrosos, pueden ser regulados por una ley que
contenga presupuestos mnimos? o resultan materia de
legislacin local?
Los umbrales de proteccin ambiental son los nicos delegados a la facultad del
Congreso. Y lo que no es competencia del Congreso es el derecho administrativo
provincial y municipal reservado por el artculo 122 de la Constitucin Nacional.
En consecuencia, no es materia de peligrosidad, pero s puede ser de umbrales, que debern
ser evaluados por las jurisdicciones locales (por el artculo 41), y aplicados (art 122), y/o
complementados por las Provincias, o sus municipios, si hay delegacin. Lo que vuelve a hacer
necesaria la coordinacin por el tratado del artculo 125.
Una ley con media sancin, es la de residuos domiciliarios, que el Congreso basa en el art
41 (D-5144/02 y S-1632/01). Como se trata de una materia de derecho administrativo, la
competencia provincial es reservada y excluyente, de acuerdo al art 121 de la Constitucin
nacional. El Congreso est impedido de legislar sobre ella. Conforme al art 5 de la Constitucin,
las provincias son libres de establecer sus instituciones y regirse por ellas, lo que conforma a su
autonoma y existencia como Estados en el art 122. Mendoza, por las leyes 1079 art 75 inc 3 y
5970, deleg la competencia en materia de residuos domiciliarios a los municipios, que por la
Constitucin provincial, son entes descentralizados territorialmente, en los que la legislacin de
217
Carlos Daniel Silva, "Los alcances de la responsabilidad civil por daos ambientales causados con residuos peligrosos", en La Ley Suplemento de
Derecho Ambiental, Bs As, Ao IX, n 5, 27.12.02, p 3 distingue en base al fallo "Municipalidad de Magdalena c Shell y ot s obligacin de hacer"
(Juzgado Federal 1 Instancia n 4, La Plata, del 20.8.02), entre el "dao a terceros con residuos peligrosos" que puede responsabilizar a una persona
distinta del dueo o guardin y "el dao a tercero por el manejo adecuado de residuo peligroso" que siempre responsabilizar al dueo o guardin.
48
MOYANO
Mendoza es reservada, exclusiva y excluyente.2 1 8 Pese a ello, por el art 41, puede admitirse que
una ley como regla de derecho conceptual o de reconocimiento- imponga un lmite o umbral
de peligrosidad que no haga al residuo ms riesgoso, para sugerir un control mayor por la
provincia. Pero el proyecto de ley no estipula umbrales mnimos de proteccin ambiental, y
legisla inconstitucionalmente sobre instituciones que el art 122 atribuye con exclusividad a la
provincia, invadiendo el poder de polica local que los arts 14, 19, 28 y 121 atribuyen a la
provincia, y que, la nacin debe garantizar por el art 5.
Otro proyecto de ley de presupuestos mnimos es el que la ley 25612 en su art 60, prrafo 2,
obliga a dictar al Congreso (S-2696/02, S-406/02, D-6587/02 y D-7613/02). La ley seala que
los residuos patolgicos seguirn siendo regulados por la ley 24051, hasta tanto el
Congreso sancione una ley especfica. Para quienes la ley 25612 ha sido vetada en forma total,
subsiste la ley 24051, que fue dictada como ley local y no como ley de presupuestos mnimos
del art 41. En consecuencia, la regulacin sobre residuos patolgicos de la ley 24051 es de
aplicacin en la provincia que la incorpor por una ley local a su derecho interno. En Mendoza,
ello ocurri con la ley 5917 y su decreto reglamentario 2625/00. Regulan estos residuos los arts
19 a 22 de la ley 24051, y los arts 20 a 22 del decreto 2625/00 de Mendoza.
4) Cul es la autoridad de aplicacin de la presente ley?

De acuerdo con el artculo 7, 56 y 57, es la autoridad nacional "la que concertar los
niveles de riesgo que poseen los diferentes residuos como definidos en el artculo 2".
Ello parece oponerse al artculo 41 en cuanto "la ley de presupuesto mnimo no alterar las
jurisdicciones locales", en donde es cada Provincia en el COFEMA la que evala si el umbral la
altera o no. Es probable que en esto no exista mayor margen para el umbral, si se cambian las
calidades de modo, tiempo y lugar, pero ello no puede suponerse y debe preverse por cada
Provincia, atendiendo a su posible complementacin. En principio, se reitera que la autoridad de
aplicacin del derecho ambiental en Argentina, es la Provincia, por los artculos 5, 28, 41, 121,
122, 124 in fine y 125.
5) Cules son los mbitos de competencia de la Nacin, las

Provincias y del COFEMA en el marco de esta ley?
Las jurisdicciones implicadas se mencionan en el anlisis de los artculos detallados a
continuacin.
Segn el artculo 7, la Nacin "concertar los niveles de riesgo". Segn el artculo 8, las
Provincias y la Ciudad Autnoma "son responsables del control y fiscalizacin integral de los
residuos alcanzados por la presente".
Segn el artculo 14, las Provincias y la Ciudad Autnoma "deben establecer medidas
promocionales", lo que habilita a los generadores a "un sistema diferencial de control",
establecido por leyes locales complementarias al art 15.
Segn el artculo 19 las Provincias y la Ciudad Autnoma "llevan y mantienen actualizados los
registros", los que elevan a la Nacin "para integrar un sistema de informacin". Pero el artculo
20 invierte la informacin ascendente, y seala que la Nacin "establecer los requerimientos
mnimos y comunes para la inscripcin en los diferentes registros, teniendo en cuenta el
sistema de informacin integrado". Y vuelve a invertir el sistema de informe ascendente en el
artculo 22, que seala "la Nacin determinar las caractersticas mnimas comunes de la
informacin y los mecanismos de utilizacin del manifiesto".
Segn el artculo 25, la Nacin "determinar las obligaciones a las que debern ajustarse los
transportistas de residuos industriales y de actividades de servicios".
Segn el artculo 26, el trnsito interjurisdiccional de transporte exige convenio, lo que realza
la importancia del tratado del artculo 125 para toda la ley.
218
Jorge H Sarmiento Garca, Rgimen municipal en la Constitucin nacional, en Jurisprudencia Argentina, T 1965-IV, Sec Doc, p 136.
Amlcar Moyano, Responsabilidades ambientales de los municipios en los pases unitarios y en los federales, frente a los poderes superiores y
ciudadanos, ed CDS, Consejo de Europa, Estrasburgo, nro 51, 1991, p 1 a 24.
49
MOYANO
Por el artculo 31 la autorizacin para plantas de almacenamiento de depsito transitorio

pueden hacerlos las Provincias o la Ciudad Autnoma, asumiendo que la disposicin final la
autoriza la Nacin, lo que no parece estar de acuerdo con el artculo 5, 28, 41, 121 y 122 de la
Constitucin Nacional que resguarda el poder de polica local en el territorio provincial.
Por el artculo 33 "la Nacin, las Provincias y la Ciudad Autnoma en el mbito del COFEMA
acordarn las caractersticas y contenidos del estudio de impacto ambiental y las condiciones de
habilitacin de las plantas ... as como sus caractersticas". Esto se opone -ahora en forma
adecuada- a la conclusin implcita del artculo 31. No deja de ser un error de tcnica
legislativa.
El artculo 34 habla de autoridad competente para determinar la forma de registro de las
plantas, lo que parece lgico que sea parte del tratado implcito en el artculo 33.
El artculo 35 encarga a la Nacin acordar con las Provincias y la Ciudad Autnoma los criterios
generales sobre las condiciones de cierres de las plantas, lo que tambin es lgico y puede ser
parte del tratado del artculo 125.
En el artculo 36 la Nacin establece los "criterios generales, mnimos y comunes" sobre
mtodos y factibilidad de almacenamiento, tratamiento y disposicin final, lo que excede el
artculo 41, que habla de presupuestos mnimos sin que alteren la jurisdiccin local. Ya se ha
visto que el artculo 6 de la ley 25675 comete el error de ampliar inconstitucionalmente el
concepto de presupuesto mnimo.
El artculo 49 crea un "fondo de restauracin y proteccin ambiental", para las Provincias y la
Ciudad Autnoma, lo que vuelve a ser materia del derecho administrativo local, segn el
artculo 121 de la Constitucin Nacional.
En la contestacin 7 a la ley 25675, se critic la imposicin de la jurisdiccin federal, y ahora en
el artculo 55 de la ley 25612 se hace competente a la justicia ordinaria que corresponda. Si la
ley 25675 pretende ser general, debera extenderse a las particulares, aunque aqu corresponde
auspiciar lo contrario.
En el artculo 56, la autoridad de aplicacin a determinar por el Ejecutivo Nacional, slo puede
ser nacional. Pero debe recordarse que el Congreso cesa su delegacin con el dictado de
presupuestos mnimos, y nace la competencia de cada Provincia que debe evaluar si se altera o
no su jurisdiccin, para que se complemente la norma ambiental.
El artculo 57 inciso a confirma lo anterior. El inciso c, obliga a la Nacin "a implementar en el
COFEMA" el plan nacional de gestin integral de residuos, lo que excluye el acuerdo esencial
que es base del COFEMA.
El artculo 58 depende del artculo 7, porque la Nacin debe concertar con las Provincias los
niveles de riesgo que poseen los residuos, para recin poder elaborar y actualizar el listado de
elementos o sustancias peligrosas, txicas o nocivas contenidas en los residuos.
En el artculo 59 puede la Nacin por un reglamento ejecutivo (vase la respuesta 1 a la ley
25675) instrumentar incentivos, pero como lo har "promoviendo polticas diferenciadas" (de
acuerdo con el artculo 75 inc 19 segunda parte de la Constitucin Nacional), tambin es
prudente que lo acuerde en el tratado que se sugiere de acuerdo con los artculos 27 y 125 de
la Constitucin Nacional.
La recomendacin del artculo 61 para complementar la ley a las Provincias y la Ciudad
Autnoma, es un formalismo que no tiene razn de ser si se acuerda el tratado en el seno del
COFEMA.
El artculo 62 otorga al Ejecutivo 120 das para la reglamentacin de la ley, regulando que slo
puede ser "ejecutivo" de acuerdo con lo ya dicho, en base al artculo 99 inciso 2 de la
6) Es constitucional la delegacin que el Congreso hace la PEN en

esta ley al encomendarle definir listados , niveles, criterios,
caractersticas, etc (arts 17 y 36, entre otros)?
50
MOYANO
En la contestacin 1 a la ley 25675 se explica cmo puede ser "el reglamento

ejecutivo segn los casos "Carma" y "Galn", y no parece ser posible que los
umbrales se creen por el Ejecutivo en base al artculo 99 inciso 2 de la Constitucin
Nacional. Y se desechan por prohibidos los reglamentos delegados por el artculo 76 y
artculo 99 inciso 3 prrafo 2. Por inexistentes en la Constitucin los autnomos. Y
por ser materia ordinaria del Congreso, los de necesidad y urgencia (artculo 41 de la
Constitucin Nacional).
El artculo 41 claramente expresa una delegacin al Congreso para proponer un presupuesto
mnimo a cada Provincia para que sta lo adopte como norma jurdica ambiental si no altera su
jurisdiccin local, y eventualmente lo complemente. No se trata de competencias
concurrentes2 1 9 , sino de complementarias. No es casualidad que la misma reforma de 1994
introdujese el artculo 124 in fine para asegurar que las Provincias son las dueas originarias de
sus recursos, los que no pueden ser alterados en su jurisdiccin por el artculo 41.
Quiroga Lavi, Benedetti y Cenicacelaya, sealan que el tratado general de la ONU, P.I.D.E.S.C.
de 1966 aprobado por la ley 23313 de 1986, reconoce el derecho a la autodeterminacin de los
pueblos, en virtud del cual pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin
perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperacin2 2 0 , lo que no es otra cosa que el
reconocimiento de la autonoma y autarqua reservada por las Provincias en materia ambiental,
en los artculos 5, 28, 41, 121, 122 y 124 in fine.
Ekmekdjin recuerda que los reglamentos delegados son los que integran una ley incompleta
la ley marco- que no puede aplicarse sin ellos, lo que expresamente prohbe el artculo 762 2 1 , lo
que con mayor razn se aplica a las leyes en blanco, que no pueden ser completadas por el
Ejecutivo con disposiciones de carcter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable,
segn el artculo 99 inciso 3 prrafo 2.
7) Qu artculos deben ser reglamentados por el PEN y cules por

las respectivas autoridades locales, y en cules y de qu
manera debera participar el COFEMA? A travs de qu tipo de
norma (resolucin, decreto, otros)?
La reglamentacin deber ser el producto de una concertacin entre el Poder
Ejecutivo Nacional y las 24 jurisdicciones en el seno del COFEMA, al efecto de superar
la vigencia de las leyes 24051 y 25612, en todos los artculos, y por un tratado del
artculo 125.
Si se comprende el artculo 41 como una complementacin entre un umbral (delegado a una
ley del Congreso), que est condicionado a la evaluacin provincial de no alterar la jurisdiccin
local (reservada en los artculos 5, 41, 121, 122 y 124 in fine), se comprenden los conceptos de
regla de derecho descriptiva y norma jurdica prescriptiva. Lo que guarda ms relacin con
el tipo de norma convencional denominado tratado domstico entre los Estados de una
federacin en el artculo 125, que con la norma surgida de la imposicin unilateral de un
rgano, conocida como ley en el artculo 75.
Por otra parte, la ley de presupuestos mnimos analiza muestra una clara tendencia a convenir
los niveles de riesgo con las jurisdicciones locales, por lo cual no se ve inconveniente en
someter artculo por artculo a la decisin del COFEMA, y que de aqu surja el proyecto de
tratado (segn los artculos 27 y 125) de residuos industriales.
Otra ventaja es que siendo norma superior a la ley, puede convenirse formas de aplicacin
diferenciada que no perjudiquen la igualdad jurdica, y respetar circunstancias de modo, tiempo
y lugar. Incluso de supervivencia de la ley 24051 si fuese necesario, atendiendo a los artculos
citados de A. G. Gmez, S.C. Norma y C.D. Silva.
219
220
221
51
MOYANO
Si esto se logra nfimamente, no habr necesidad

leyes locales.
de reglamentacin o complementacin por
Las modificaciones a los cdigos de fondo (civil y penal) pueden ser, s establecidos por ley del
Congreso, pero no como ley de presupuesto mnimo, sino como ley comn segn el artculo 75
inciso 12 de la Constitucin Nacional.
Un comentario
final y aclaratorio, es el hecho de estar tratando aspectos del derecho
administrativo local, que no han sido delegados a la competencia del Congreso. De ah que en
mi artculo Leyes de presupuesto mnimo ambiental haya puesto nfasis en que se trata de
proteger un derecho individual con las restricciones que importa el poder de polica local, en
primer lugar, y por excepcin, el poder de polica nacional.
8) Definir y clarificar a qu jurisdiccin y organismo se refiere

cundo se menciona: autoridad, autoridad de aplicacin,
autoridad de aplicacin nacional, autoridad competente,
autoridades correspondientes, autoridades con competencia
ambiental, autoridades provinciales y autoridades ambientales
provinciales.
En la ley no puede haber ms de dos autoridades: el Estado nacional y los Estados
miembros de la Federacin, a los que suma la Ciudad Autnoma, a la que el tratado le
debe dar la calidad de Estado. En el artculo 6 la SA y DS, 7 la SA y DS, 13 la SA y
DS y 24 jurisdicciones, 17 la SA y DS (aunque debe establecerlo en Congreso), 18
las 24 jurisdicciones, 19 la SA y DS, 20 la SA y DS, 22 la SA y DS, 25 la SA y DS,
32 las 24 jurisdicciones, 33 la SA y DS, 35 la SA y DS, 36 la SA y DS, 44 las 24
jurisdicciones, 56 y 57 la SA y DS
Todos ellos reunidos en el COFEMA distribuyen su competencia: la Nacin indica el umbral, las
Provincias y la Ciudad Autnoma verifican que ese umbral no altera su jurisdiccin y lo aceptan
y/o complementan para acordar la norma jurdica ambiental de aplicacin en cada jurisdiccin
de residuos industriales.
Como se puede advertir, si en la ley actual se pudiese diferenciar los tipos de autoridades
listados en la pregunta, la ley sera de cumplimiento imposible, y an as habran tantas
instancias de autoridades o jerarquas que el sistema integral de proteccin e informacin que
se propugna ser una falacia o abrir la puerta a la arbitrariedad, an as, se ha intentado su
clarificacin. Y an as, pese a que el artculo 56 deja la autoridad de aplicacin a la decisin del
Poder Ejecutivo Nacional.
9) Cules son los alcances de los convenios a que se refiere el

artculo 26 para el caso de transporte interjurisdiccional?
La previsin de las 24 jurisdicciones de cumplir con los reglamentos nacionales y las
normas ambientales de las jurisdicciones locales.
Por el artculo 10 de la Constitucin Nacional, en el interior de la Repblica es libre de derechos
la circulacin de los efectos de produccin o fabricacin nacional, as como la de los gneros y
mercancas de todas clases, despachadas en las aduanas exteriores. El artculo 41 aclara se
prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los
radiactivos, Y el artculo 11 contina los artculos de produccin o fabricacin nacional o
extranjera, as como los ganados de todas las especies que pasen por territorio de una
provincia a otra, sern libres de todos los derechos llamados de trnsito, siendo tambin los
carruajes, buques o bestias en que se transporten, y ningn otro derecho podr imponrseles
en adelante, cualquiera que sea su denominacin, por el hecho de transitar el territorio.
Correlativamente con estas disposiciones, el artculo 75 inciso 13 determina que la
reglamentacin del comercio interprovincial e internacional, es materia exclusiva del Congreso.
52
MOYANO
Si se atiende a los artculos 21 y 22 de la ley 25612, el manifiesto (que en la ley 24051 est
en los artculos 12 y 13), es el documento que acompaa al traslado, tratamiento y cualquier
otra operacin relacionada con los residuos peligrosos en todas las etapas, en el que la
autoridad de aplicacin la Secretara de Recursos Naturales y Ambiente Humano, establecer el
plazo en el que debe cerrarse el circuito, el que se producir con la entrega de la copia del
operador a la autoridad de aplicacin (art 12 del dec reglamentario nacional 831/93).
Para el transporte previsto por el artculo 23 de la ley 24051, Jorge Bustamente Alsina recuerda
que la coordinacin entre la Secretara de Recursos Naturales y Ambiente Humano con la
Secretara de Transportes de la Nacin, respecto de las normas emitidas por ella, referidas al
Reglamento Unico para transporte de materiales peligrosos, el Registro que habilita al efecto,
los vehculos, envases y condiciones de capacitacin del personal a cargo de los transportes, as
como las rutas para transportar esta clase de materiales2 2 2 . A ello se debe sumar que el
artculo de la ley 25612 deja el registro a las provincias adheridas, por lo que resulta necesario
un convenio a travs del tratado del artculo 125 de la Constitucin Nacional, que preserve la
proteccin mnima.
En el fallo Sagarduy c Copetro SA de la Cmara 1 Civil y Comercial de La Plata, sala III2 2 3 , se
acepta que la falta de una certeza cientfica absoluta, no debe utilizarse para postergar la
adopcin de medidas eficaces, que incluso pueden llevar a la revocacin del permiso2 2 4 .
A su vez, esta poltica ambiental se inserta en el Convenio de Basilea de 1989 sobre Control de
Movimientos Fronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminacin (aprobado por la ley 23922)
con jerarqua superior a la ley, y en lo dispuesto por la ley 24051 de 1992 que establece una
proteccin an ms amplia que la regla constitucional del artculo 41, porque no limita la
prohibicin de ingreso a los residuos peligrosos, sino a todo tipo de residuos provenientes de
otros pases ( en el artculo 3 de la ley 24051 y en el artculo 2 de la ley 25612)2 2 5 .
En consecuencia, la concertacin prevista por el artculo 26 de la ley 25612 confirma la
necesidad de convenir los artculos de esta ley en un tratado, conforme a los artculos 27 y 125
de la Constitucin Nacional.
10) Qu tipo de convenio debe formularse, debe ser bipartito o

puede ser entre ms jurisdicciones? Puede ser un convenio
nico al que las Provincias suscriban?
Puede ser bipartito, multipartito, o un convenio nico.
Si se alude al convenio del artculo 26 de la ley 25615, ste dice deber existir un convenio
previo entre las jurisdicciones intervinientes, o sea entre todas las provincias y/o la Ciudad
Autnoma, por la que se transporta el residuo. Pero aqu, la Nacin tambin interviene por la
delegacin en el artculo 75 inciso 13 de la Constitucin Nacional.
El convenio puede ser nico, pero una vez ms debe recordarse que para obtener una
proteccin mnima en el pas (artculo 41), no pueden alterarse las jurisdicciones locales (art
41), lo que implica que la igualdad jurdica de proteccin (artculo 16), se mantiene respetando
las circunstancias de modo, tiempo y lugar, lo cual excede al Reglamento Unico para
transporte de Materiales Peligrosos (comentado en 9), en aspectos que debern estipularse en
el tratado.
11) Cul es el alcance de los convenios en relacin con las

eventuales prohibiciones de ingreso al territorio provincial, ya
sea por disposiciones constitucionales o por ley parcial?
222
Jorge Bustamente Alsina, Derecho Ambiental, ed Abeledo Perrot, Bs As, p 131 y 132.
223
Jurisprudencia Argentina, T 1995 IV, p 178.
224
CSJN, 1887, T 31, p 273.
225
53
MOYANO
La Nacin puede regular el comercio interprovincial por el artculo 75 inciso 13 de la

Las Provincias pueden revisar que no se alteren sus jurisdicciones locales por el
artculo 41, pero los presupuestos mnimos de proteccin ambiental estn delegados
al Congreso por el mismo artculo 41. Entre la jurisdiccin nacional y la provincial
cabe la concertacin.
A pesar de lo dispuesto, la ley 24051 ha dejado los registros en manos de las provincias
adheridas, y lo confirma el artculo 60 de la ley 25612.
El tratado debe estipular la regla general razonable, y atenuarla o agravarla en las
jurisdicciones que lo justifiquen las circunstancias.
Pero stas son condiciones para minimizar riesgos2 2 6 . La prohibicin de ingreso est estipulada
para toda la Federacin en las fronteras del pas, y rige para el mbito interno de la Federacin.
12) Qu disposiciones de la ley 24051 resultan incompatibles

con la ley 25612?
Todas las que estando bajo la jurisdiccin provincial pasen o pasarn a la nacional,
desmantelando la organizacin provincial que acta con las categoras de la ley
24051, atendiendo a sus usos y recursos especiales regulados por Entes de Servicios,
adems del organismo central ambiental.
Nstor Cafferatta recuerda los fallos de la SC Bs As del 10.5.60, CSJN, 1.9.98 y SCJ Mendoza
1.9.88 en que, se ha dicho que la ley en sentido amplio puede perder vigencia en forma
expresa cuando la deroga, lo dice expresamente o cuando sus disposiciones son inconciliables
con la anterior, y entonces la nueva ley regla en forma ms completa a la antigua institucin.
En el caso, no ocurre porque -como ya se ha visto la ley 25612 intenta con muy pocas
modificaciones reproducir la ley 240512 2 7 . Gabriel R Macchiavello seala que la reglamentacin
de la ley 25612 es por las Provincias y por la Ciudad Autnoma, y excepcionalmente por la
Nacin en reas de jurisdiccin nacional.
Lo que reafirma la necesidad de verificarla y adecuarla por las partes implicadas en un tratado
del artculo 27 y 1252 2 8 , mxime cuando hay Provincias que se rigen por la 24051.
El decreto 1343/02 observa la promulgacin hasta el plano de una interpretacin que permite el
desconocimiento de la ley 25612, lo que la CSJN en el caso "Colella"2 2 9 seal que "hay cuestin
justiciable, si en la promulgacin parcial de una ley (como la 25612), se pone en duda la
promulgacin parcial de la ley, por afectar la unidad del proyecto sancionado por el Congreso".
Dicho de otro modo, o se recurre a la justicia la promulgacin de la ley 25612 para que decida
si hay -en rigor- veto parcial - o en cambio el veto es total; o se decide por la va del tratado,
en que artculo por artculo de la ley cada una de las partes del COFEMA pueda ir dejando a un
lado sus dudas.
Esta es la solucin que propone la ley 25612 en su artculo 61 cuando recomienda al
COFEMA que proponga las polticas para la implementacin de la presente ley.
La comparacin sistemtica de los artculos de la ley 24051 y 25612, no parece justificada, si se
analizan los documentos de los especialistas en el Forum Business Information del ao 2002, en
que coinciden en encontrar una ley tan general que puede afectar a tantas formas especiales de
226
EPA, "Los residuos peligrosos al acecho: Love Canal, Nigara, New York, Hookers and Plastics Corporation Inc, s tetraclorodibenzo - p - dioxina",
en Rev Cuadernos de Ambientalismo, Ao II, n 8, Columbia SRR, Bs As, octubre 1985, ps 2 a 5 y Marta Alegre, "Salud y residuos slidos urbanos",
en idntica revista, ps 12 a 15 y Jos Deleito Peuelo, "La basura como recurso profilctico", ps 16 a 18 de idntica revista.
227
Nstor A Cafferatta, ob cit, p 1.
228
Gabriel R Macchiavello "Autoridades de aplicacin y responsabilidad civil y penal", en Forum Business, Bs As, dic 2002.
229
CSJN, T 268, p 352 y LL, T 127, p 666.
54
MOYANO
residuos2 3 0 . Por otra parte, se ha destacado que la ley 25612 omite la caracterizacin legal del
subproducto, del residuo nulo o de bajo riesgo en el artculo 52 3 1 .
A su vez, la Cmara Argentina de Transporte Automotor de Mercancas y Residuos Peligrosos,
seal que la ley 25612 no presenta una proteccin mnima ambiental, y deja sin resolver un
control necesario, que de no implementarse adecuadamente crea mayores amenazas para la
vida2 3 2 , y una clara paradoja en el AMBA (Area Metropolitana Bonaerense), segn explic con
grficos de Clarn, y dejo expresa su existencia con los artculos 23, 24, 25 y 28.
Lo expuesto no justifica, ni significa que la ley 24051 sea mejor o peor que la 25612, pero
advierte que una poltica legislativa casi anloga, ha sido criticada por el sector especfico, sin
que se crea que pueda contribuir a mejorarlo.
Se debera lograr un compendio de normas elementales, pero suficientes para ordenar en un
mnimo comn el transporte que afecta al Congreso en el artculo 75 inc 13 y 41, a las
jurisdicciones locales en el artculo 41 y a la Ciudad Autnoma, que se incorporara por el
tratado del artculo 125.
El tratado puede suplir, entre otras, las previsiones olvidadas por la ley 25612, las categoras
sometidas a control, lista de caractersticas peligrosas y operaciones de eliminacin y la
Comisin Interministerial de Residuos Peligrosos que prev el art 62 de la ley 24051.
Parece prudente mantener la estructura de control, construida por las Provincias,
desde la vigencia de la ley 24051 por adhesin.
13) En funcin de lo analizado precedentemente, La ley 25612

es una ley que contiene presupuestos mnimos de proteccin en
el espritu del artculo 41 de la Constitucin Nacional?
Al eliminar las categoras de la ley 24051, la nueva ley 25612 seala que todo es
residuo industrial o de actividad de servicio, sin establecer umbrales, que los delega
inconstitucionalmente a la creacin del Ejecutivo Nacional en el artculo 58 (lo que
prohben los artculos 76 y 99 inc 3, prrafo 2).
Pretende la regulacin de la proteccin mnima para los residuos que estipula el artculo 41,
pero lo hace por una delegacin prohibida, y condiciona esta proteccin a la evaluacin que
haga cada jurisdiccin local por disposicin de ese mismo artculo, lo que est expresamente
previsto por el mantenimiento de los registros provinciales adheridos a la ley 24051, y a la
concertacin por tratado de lo que deba ser el manifiesto.
LEY 25688 DE GESTION AMBIENTAL DE AGUAS
1) Cul debera ser el alcance de una ley que regule la gestin

ambiental de aguas?
Debera regular los usos del
Prefectura.
agua delegados a la Nacin, como navegacin o
230
Vase Leonardo Debenedictis, "Definicin de residuos: cules son los residuos y actividades que abarca esta nueva ley", en Forum Business
Information, 2002, en que seala como incertidumbre de la ley 25612: residuo de actividad extractivo, residuo de actividad comercial, residuo no
peligroso, emisiones gaseosas y efluentes lquidos, productos involucrados en un emergencia.
231
Marcela Casal, "Regulacin del residuo insumo: poltica y objetivos en la materia", en Forum Business Information, Bs As, 2002.
232
Martn e Snche Zinny, "Transporte de residuos peligrosos", en Forum Business Information, Bs As, 2002.
55
MOYANO
El derecho de aguas, como recurso natural, es un derecho reservado a la competencia exclusiva

de las Provincias por el artculo 104, actual 121 de la Constitucin Nacional, sin que preexista
ninguna excepcin en la doctrina o jurisprudencia2 3 3 .
El agua, como recurso, pertenece al dominio originario de las Provincias, segn el artculo 124
in fine2 3 4 .
Incluso, el dominio del mar territorial hasta las doce millas desde la lnea de base o desde la
lnea de bajamar, segn la ley 23968 y 24543 (BON 29.10.95), y segn el artculo 2340 del
Cdigo Civil, les pertenece a cada una de las provincias martimas, aunque sea la Prefectura la
que ejerce el poder de polica martimo (en que el Juzgado Federal Contencioso Administrativo
n 11 en el caso "Pacific Pintail" de 19952 3 5 , trat de impedir el trnsito por aguas territoriales
del buque britnico Pacific Pintail cargado con residuos radioactivos de plutonio con destino a
Japn, y en violacin al artculo 41 de la Constitucin Nacional; el fallo se declar abstracto por
resolverse despus de haber superado las doce millas, pero de acuerdo a la ley 17094 la
Argentina tiene 200 millas de mar jurisdiccional en donde un eventual derecho de paso debe ser
inocente)2 3 6 . Los autores, en general reivindican el mar territorial para las Provincias martimas,
atendiendo a que no existe territorio nacional que no sea por compra o sesin2 3 7 .
Cada Provincia tiene su propia regulacin de las aguas y de sus usos. Cuando la Nacin
expropia -de alguna forma algn uso del agua- por ejemplo el uso hidroelctrico, la ley 15336
en su artculo 43 obliga a pagar a la Provincia en que existe la cada o pendiente de agua
aprovechada, una contraprestacin o regala.
Cuando las condiciones de higiene y seguridad del trabajo afectan al uso domstico del agua,
se aplica la ley 19587/72. Cada uso del agua es regido por un organismo provincial, y a su vez
el recurso es regulado en su dominio pblico por una ley local, salvo raras excepciones
previstas en el Cdigo Civil.
Todas las aguas son de dominio pblico provincial por aplicacin del artculo 2339 y 2340 del
Cdigo Civil, y se extienden hasta las 200 millas de jurisdiccin martima por la ley 17904 y se
mantienen en el dominio privado de los particulares las aguas subterrneas no afectadas, las de
vertiente que mueran en una misma heredad y las surgentes no afectadas2 3 8 , adems de las de
lluvia cadas en terrenos privados.
La gestin del agua, entendida como sus usos y jurisdiccin tambin pertenece a las Provincias,
salvo usos especiales como la navegacin interprovincial (ley 20094 incorporarda al Cdigo de
Comercio), la ley nacional de pesca (17500, la ley 24315 con la CEE, la 23493 con la ex URSS,
la ley 23494 con Bulgaria), ley de recursos vivos antrticos (ley 22584), ley buques pesqueros
(ley 22885), ley de transporte en buques (ley 22978), ley de EIA para fresas del MEM (ley
23879 y 24539), Digesto Martimo y Fluvial, Rgimen de Prevencin y Vigilancia de la
Contaminacin de las Aguas u otros elementos del medio ambiente por agentes contaminantes
provenientes de buques y artefactos navales (ley 20481 y 22190), Convenio sobre Prevencin
de la contaminacin del mar por vertimientos de desechos y otra materias (ley 21497). Como
puede advertirse, los usos nacionales no tienen que ver con el recurso hdrico y su gestin, sino
con aspectos del control martimo.
Por otra parte, el Cdigo Alimentario Argentino (ley 18284 arts 982 y ss y su decreto
reglamentario) alude a caractersticas simples del agua, a su valor nutritivo o se refiere a su
233
Miguel S Marienhoff, "Rgimen y Legislacin de la aguas pblicas y privadas", ed Academia de Derecho y Ciencias Sociales de Bs As, 1971.
Alberto G Spota, "Tratado de derecho de aguas", ed Jess Menndez, Bs As, 1991. Guillermo J Cano, "Estudio de derecho de aguas", ed Valerio
Abeledo, Bs As, 1939.
234
Amlcar Moyano, "Dominio de las aguas subterrneas, surgentes y vertientes", ed La Ley Gran Cuyo, Voces Jurdicas, junio 2003.
235
El Derecho, T 163, p 62.
236
Humberto Quiroga Lavi, Miguel Angel Benedetti y Mara de las Nieves Cenicacelaya, ob cit, p 307 recuerda que la ley 25018 regula los
residuos radioactivos desde 1998 y que por la ley 24804 se privatiz a las centrales nucleares.
237
Guillermo J Cano, "Dominio del subsuelo, patrimonio energtico y federalismo", en diario La Prensa, Bs As, 9.4.82, p 1. Amlcar Moyano,
"Aguas interestaduales e interjurisdiccionales", ed CELA, Mendoza, 1974, p 25.
238
Amlcar Moyano "Dominio de las aguas subterrneas, surgentes y vertientes", ed La Ley Gran Cuyo Voces Jurdicas, Bs As, 2003.
56
MOYANO
aptitud bromatolgica2 3 9 , pero no es materias delegada al Congreso2 4 0 , pese a la ley nacional

que lo instrumenta. De ah la existencia de umbrales provinciales por usos.
A su vez, el Cdigo de Minera sin saber cmo proteger al agua subterrneas a alta
temperatura, introdujo a los vapores endgenos como minerales de 1 categora. Por los
artculos 121 y 124 de la Constitucin Nacional esas aguas, sean pblicas o privadas, son
provinciales2 4 1 .
En definitiva, pretender delimitar la gestin sobre las aguas desde el artculo 41 es
extremadamente difcil, porque su dominio y jurisdiccin es exclusivamente provincial (artculos
5, 41, 121, 122 y 124 in fine), e incluso buscar el nivel o umbral de proteccin mnimo en la
gestin para las 23 Provincias y la Ciudad Autnoma, se encuentra con la condicin de evaluar
en cada caso si se altera o no la jurisdiccin local.
En rigor, la ley 25688 pareciera haber vuelto a la ineficiencia del decreto nacional 4362/71, por
el que se realizaron convenios con el NOA Hdrico y la Secretara de Recursos Hdricos, para que
sta ltima asesorara a las provincias implicadas sobre las posibilidades no usadas del agua.
Pero ni siquiera las Provincias queran el asesoramiento de la Nacin2 4 2 .
2) Cules debieran ser las modificaciones a hacer a la norma

sancionada para que, sin inhibir los preceptos constitucionales,
ni alterar las jurisdicciones locales, promueva la gestin
ambientalmente sustentable de los recursos hdricos en todo el
territorio de la Nacin, en el marco general de la ley del
ambiente?
No hay umbral para la gestin que impulse como presupuesto de proteccin el
Congreso a las 23 Provincias y a la Ciudad Autnoma.
Si hubiese alguna duda, con el fallo del 3.12.87 "La Pampa c Mendoza s accin posesoria de
aguas y regulacin de usos del ro Atuel", la CSJN (que no poda intervenir ante una accin
posesoria, abri su instancia dirimiente del artculo 127) dej aclarado que la ley 13030 y el
decreto 6767/45 quedaron derogados por el desuso, y aplicando la costumbre internacional por
una sentencia interna, reconoci las hectreas irrigadas por Mendoza. Obligando a que
cualquier uso futuro, eventual y consuntivo, obligue a Mendoza y a La Pampa a negociar. Pero,
la CSJN, en su solucin de reconocer un ro interprovincial, dej sin amparo a 50.000 hectreas
con concesin legal mendocinas, y autoriz un acuerdo de ejecucin de sentencia, sobre usos
ya existentes en Mendoza, quitando su base jurdica a las 60.000 hectreas hoy irrigadas2 4 3 .
An as, la Comisin del Atuel Inferior nace del derecho de gentes pactado entre las provincias,
y no tiene base en el derecho ambiental del artculo 41 de la Constitucin Nacional.
En definitiva, an con sus inconvenientes, el uso de los recursos hdricos compartidos en
Argentina se hace, o bien por el tratado domstico del artculo 125 de la Constitucin Nacional o
de la jurisdiccin dirimente del artculo 127, porque las regiones en la Federacin dependen
exclusivamente de las Provincias y no de la Nacin (artculo 124 de la Constitucin Nacional).
En consecuencia, an bajo la ley 18284, el Cdigo Alimentario no puede modificar a las
jurisdicciones locales del artculo 41.
No debe olvidarse lo sealado por el Juez de la Convencin Americana de los Derechos
Humanos, "no existe un derecho humano especfico a vivir en un medio ambiente adecuado,
sino que cada uno de los derechos fundamentales del hombre tiene su aspecto ambiental. Mi
239
Beatriz A Nez Santiago, "Derecho Alimentario", ed Abeledo Perrot, Bs As, 1992, p 111 y 112.
240
Beatriz A Nez Santiago, "Derecho Alimentario", ed Abeledo Perrot, Bs As, 1992, p 104, notas 25 y 26, pese a que existe por ley nacional.
241
Amlcar Moyano, "Condicin jurdica de los vapores endgenos y su proyeccin econmica", ed Subsecretara de Energa de la Nacin, Bs As,
12.3.1996, p 14 y 15.
242
Amlcar Moyano, "Inconsistencia de los Comit de Cuencas Hdricas para Mendoza", en La Ley, Gran Cuyo, junio 2003. Amlcar Moyano, "Los
Comits de Cuenca hdricas y la pretendida cuenca del Desaguadero", ed CELA, Mendoza, 1986.
243
CSJN, Fallos, 1987, T 310-3, p 2497.
57
MOYANO
derecho a la vida, a mi integridad fsica, psquica, moral, mi derecho a la propiedad, mi derecho

a la libertad, mi derecho a la proteccin de la familia, mi derecho a circular, y a permanecer en
un pas, mi derecho a la no ingerencia en mi vida privada, pueden ser afectados mediante
acciones que deterioran el medio ambiente. Esto significa que existe una parte del derecho
ambiental que goza de la proteccin inherente a los derechos humanos" ... "Adems de la
Convencin Americana existe un Tribunal de Derechos Humanos, que por una parte decide los
casos que se plantean entre los Estados por violacin de derechos humanos, y por otra, los
Estados y ciertos rganos de la OEA tienen la facultad de consultar al Tribunal acerca de la
interpretacin de la Convencin o de leyes nacionales sobre derechos humanos, y ste,
responde mediante una opinin consultiva". "Este medio podra ser la va adecuada para que los
Estados hagan valer la dimensin ambiental de los derechos humanos, y podra ser tambin la
forma en que el Tribunal asegure una interpretacin adecuada de los derechos mencionados"2 4 4 .
Lo expuesto esclarece sobre el derecho ambiental y
propugna una solucin
institucional a la disparidad de criterios en que se pretende legislar el derecho
ambiental en la Argentina.
3) Describir otras legislaciones de pases federales sobre los

aspectos ambientales en la gestin de aguas
Guillermo J Cano245 previ la ayuda del gobierno nacional cuando se hubiese pactado
entre provincias el uso de recursos hdricos compartidos y solicit el asesoramiento
respectivo. Ese estudio es el que prev el decreto nacional 4363/71 para las Provincias del
Noroeste argentino y que ya se ha explicado anteriormente. Las leyes sugeridas por el Dr Cano
son aplicables en funcin de las reformas de la Constitucin Nacional de 1994.
Debe quedar en claro que, ese sistema convencional, es el que se regula por tratados en el
artculo 124 (referido a las regiones) y en el artculo 125 (referido al procedimiento por tratado)
de la Constitucin Nacional. Lo que la ley no puede es arrogarse la autonoma y autarqua que
tienen las Provincias en el artculo 121 y 122 de la Constitucin, por la que se dan sus propias
instituciones y se rigen por ellas. Por ejemplo, es inconstitucional el artculo 3 de la ley 25688
cuando obliga a las Provincias a considerar la cuenca, como institucin, una "unidad indivisible".
Ello se opone a la forma convencional de crear regiones de homogeneidad geogrfica o
productiva interprovincial por tratado, lo que confirma la CSJN en el Tomo 310-3, p 2497.
El anlisis comparado de Estados Unidos de Amrica tiene dos lecturas. Una pone
nfasis en la Agencia Federal. Otra pone sustento en los Estados. Lo cierto es que el
Presidente del Instituto de Derecho Ambiental de Washington246, seala que "quizs
lo ms importante que debemos reconocer acerca del Derecho Ambiental Estadual es
su independencia constitucional de la autoridad federal. Los Estados practicaban el
derecho ambiental antes de que se creara la EPA. La base de la reglamentacin
estadual sobre el medio ambiente radica en la Constitucin del respectivo Estado, que
define el poder de polica de stos: la autoridad inherente del gobierno para proteger
la salud, la seguridad y el bienestar de sus ciudadanos".
En EUA los hacedores de poltica ambiental entienden que los ecosistemas esa trama
de seres vivos en su ambiente- es ms sencilla de advertir, cuidar y preservar desde
el gobierno local, por lo que la ciencia poltica aplicada a los recursos y administrada
desde la cercana del problema, es el principal objetivo de la agencia federal,
Environmental Protection Agency.247
244
245
Julio A Barberis, "Los derechos humanos y el medio ambiente", en Rev AyRN, ed La Ley, Bs As, 1989, p 6.
Guillermo J Cano, "Anteproyecto de legislacin nacional de aguas", ed SERecursos Hdricos, Mendoza, 1972.
246
J William Futrel, "El federalismo ambiental en los Estados Unidos", Dilogos 1988 con lderes mundiales de la poltica ambiental, cuaderno 3, ed
FARN, Bco Boston, Bs As, ps 19 a 25, en especial p 22. Lawrence Macdonell, "Federal Interests in Western Water Resources: Conflict and
Accomodation", en Natural Resources Journal, ed University of New Mexico. Albuquerque, New Mxico, 1989, Vol 29, n 2, p 389 "Los derechos
privados de uso de agua son determinados por la ley de los Estados miembros" ... "las materias envueltas en el derecho federal derivan del comercio
interestadual".
247
Rochelle L Stanfield, Para entender los ecosistemas en Rev Facetas, 3-1987, ed Information Agency, Washington, Embajada de los EUA, p 32
a 35. En contra: Jeffrey G Miller, Aplicacin y cumplimiento efectivo del derecho ambiental. Experiencia en los Estados Unidos, en 1 Conferencia
58
MOYANO
En Alemania, otro Estado federal, si bien el Estado nacional posee facultades

legislativas en algunas materias ambientales, ellas requieren el consentimiento del
Bundesrat en donde deben asentir los Ejecutivos de los Estados miembros (L nders),
porque la implementacin y ejecucin ambiental se les confiere a ellos.248
La prctica en los pases federales muestra que no todos los Estados miembros son iguales, y
que, lo que la Constitucin reserva a todos los Estados miembros, no es suficiente para algunos
de ellos, que actan slo a instancia del Estado Federal.
4) En funcin de lo expresado anteriormente, la ley 25688 es una

ley que contiene presupuestos mnimos de proteccin en el
espritu del artculo 41 de la Constitucin Nacional?
No se puede entender como umbral de proteccin a la imposicin de principios de
poltica o de gestin, porque se viola el artculo 122 de la Constitucin Nacional. Pero
nada impide que convencionalmente se acuerden las reglas aceptadas pro la
costumbre internacional en la prctica del derecho interestadual de aguas, como se
sugiere en la recomendacin de este estudio.
De aceptarse ese criterio, la ley 25688 puede servir de base al tratado en el que cada
jurisdiccin evale si se altera la proteccin ambiental provincial de sus aguas y se acuerde en
comn las reglas bsicas de ese uso.
LEY 25670 DE PCBs Presupuestos para su gestin y eliminacin
1) Cul es el alcance del artculo 4 con relacin a las "medidas

necesarias" que debe adoptar el Poder Ejecutivo?
Las medidas necesarias deben analizarse por jurisdiccin. Ello justifica
preocupacin de la ley, pero no evita la concertacin con las jurisdicciones locales.
la
El artculo 4 de la ley no permite advertir cules son las "medidas necesarias para garantizar la
prohibicin de la produccin, comercializacin y del ingreso al pas de PCB, la eliminacin de
PCB usados y la descontaminacin o eliminacin de los PCB y aparatos que contengan PCB
dentro de los plazos (antes del 2005 y 2010), a fin de prevenir, evitar y reparar daos
Ello hace del artculo 4 una ley en blanco, que slo puede ser solucionado a travs de un
reglamento delegado prohibido por el artculo 76 y desechado totalmente por el artculo 99
inciso 3 prrafo 2 "el Poder Ejecutivo no podr en ningn caso, bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo".
Sin embargo un acuerdo en el COFEMA puede ayudar al Poder Ejecutivo Nacional en el artculo
12, para no extralimitar la ley, y que un reglamento ejecutivo pueda dar solucin (o medida
necesaria) a la inscripcin y actualizacin de la informacin.
2) Definir los alcances del fondo establecido en el artculo 22 y su

articulacin con el fondo creado por la ley 25675 en su artculo
34
internacional sobre aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica Latina, ed FARN, Bs As, 2002, p 75 en materia de contaminacin
de aire y agua los Estados miembros tenan leyes de reglamentacin, pero el control recin se produjo con la intervencin federal.
248
Eckard Rehbinder, Introduccin al derecho ambiental alemn, en Dilogos 1989 con lderes mundiales de la Poltica Ambiental, ed FARNBanco Boston, Cuaderno nro 4, Bs As, 1999, p 51 a 53.
59
MOYANO
Las preguntas 16 y 17 sobre la ley 25675 responden al fondo de compensacin

ambiental.
El fondo de multas del artculo 22 de la ley 25670 es una reiteracin del fondo de
compensacin, en la medida que su destino exclusivo es "la restauracin y proteccin ambiental
en cada una de las jurisdicciones..."
3) En caso de que una Provincia no instrumente un sistema de

infracciones y sanciones (art 21 y 22), cul sera el
procedimiento a seguir en caso de no cumplimiento de la ley?
Se deber demandar judicialmente el cumplimiento de la ley, pero no debe olvidars
que el derecho administrativo sancionatorio est reservado a las Provincias.
La forma de exigir el cumplimiento, es ante todo el control preventivo, para minimizar el riesgo
de dao, y ello debe poder implementarlo cada jurisdiccin.
En el caso del artculo 21, se estipula el control ex post, a travs de la sancin, con
apercibimiento, multa, inhabilitacin y clausura; pero el tema es del derecho administrativo
local, segn los artculos 121 y 122, y adems sometido a la evaluacin de cada Provincia, para
que no altere su jurisdiccin local, segn el artculo 41.
El artculo 22 aclara que el fondo de "restauracin y proteccin ambiental", se conformar "de
acuerdo a lo que establezcan las normas complementarias", lo que en interpretacin del artculo
41, son leyes provinciales a dictarse, despus de verificar que la ley 25670 "no altera la
jurisdiccin local". De aqu se deriva, una vez ms, la necesidad de concertacin por el tratado
del artculo 125.
Es evidente que la aplicacin de esta parte sancionatoria y de restauracin es de exclusividad
de las Provincias y la Ciudad Autnoma.
4) Qu artculos deben ser reglamentados por la autoridad

nacional y cules por las autoridades provinciales y del
Gobierno autnomo de Bs As?
Por la Nacin todos, aunque la fiscalizacin de la ley quedar bajo responsabilidad de
las 24 jurisdicciones. Por las Provincias y el Gobierno Autnomo de Bs As
la
concertacin implcita en el artculo 11 incisos a y b. Los artculos 21 y 22 deberan
ser legislados y reglamentados por las jurisdicciones locales.
Como la competencia para el Congreso es slo de los presupuestos mnimos de proteccin
ambiental (umbrales), en rigor la ley nacional debe limitarse a ellos, condicionada a la
evaluacin de las Provincias y de la Ciudad Autnoma para que no se altere su jurisdiccin local.
En principio, la ley no necesitar de reglamentacin, porque, como se ha visto, su aplicacin
est diferida a las jurisdicciones locales.
Por excepcin, por ejemplo, en el artculo 6, como la "prohibicin de importacin y el ingreso a
todo el territorio de la Nacin de PCB y equipos que contengan PCB", queda bajo el control
aduanero de las autoridades federales, puede ser necesario algn reglamento ejecutivo
nacional.
En definitiva, la reglamentacin del umbral ser local, de acuerdo con el artculo 41, lo que
reafirma la conveniencia de tratados.
5) Qu consecuencias cabrn a las Provincias que no controlen el

cumplimiento de esta norma?
La responsabilidad para las jurisdicciones locales surge de aceptar la ley de
presupuestos mnimos, al verificar que no se altera su jurisdiccin local. Aceptada la
ley, podr demandarse en cumplimiento (artculo 41), Pero en rigor, los Estados y la
60
MOYANO
Ciudad Autnoma son responsables por su derecho local (artculo 121) de la

seguridad de sus habitantes, comprendido dentro de su propio derecho
administrativo.
En consecuencia, la responsabilidad del particular, queda asociada a la del Estado. Y a ello se
suma, la que pueda asumirse por aceptar la ley.
6) En qu marco legal se inscribe la definicin de residuos

peligrosos mencionados en los artculos 20 y 24?
En el artculo 20, si la ley 25670 es coherente consigo misma, es probable que se
refiera a la cosa riesgosa del artculo 19.
En el artculo 24, la ley 24051 queda vigente para los "PCB usados y residuos
conteniendo PCB".
En el proyecto de reglamento preparado por la Secretaria de Ambiente y Desarrollo
Sustentable, el artculo 20 y el artculo 24 estn sin reglamentar.
7) En funcin de lo analizado precedentemente, la ley 25670 es

una ley que contiene presupuestos mnimos de proteccin en el
espritu del artculo 41 de la Constitucin Nacional?
El presupuesto mnimo es la prohibicin. Pero la aplicacin de la ley ocurrir en las 24
jurisdicciones locales, por lo que todo el control que regula la ley, se desplaza a las 24
jurisdicciones. Se vuelve a una delegacin prohibida al PEN en el artculo 13, porque
se le permite legislar sobre otras sustancias prohibidas.
Se vuelve a reiterar que el espritu del artculo 41, es permitir la ley del Congreso, bajo la
condicin de aceptacin de las jurisdicciones locales, de no ser alteradas. A partir de ese
momento, se crea la norma jurdica ambiental.
Potencialmente la ley 25670 contiene presupuestos mnimos, bajo la indicada condicin.
61
MOYANO
c)
Conclusiones y recomendaciones
1) Una solucin es que antes de llegar a un tratado del art 27 y 125 que prescinda de
la ley del Congreso, el mismo Congreso haga del COFEMA una Comisin de leyes
nacidas del art 41, atendiendo a que el condicionamiento de no alterar la jurisdiccin
provincial prescribe que la norma jurdica ambiental del Congreso ser
constitucionalmente viable si se atiene a su poder vinculante.
2) Otra solucin antes de llegar al tratado, es que a travs de la Jefatura de
Gabinete que nombra el Ejecutivo (art 99 inc 7, art 99 inc 10 y art 100 inc 7 en
cuanto a los proyectos de recaudacin que tienen que ver con fondos ambientales, su
inversin y recaudacin, 100 inc 17, art 100 inc 6, art 100 inc 9, 100 inc 13 y art 101)
se supervise el proyecto que pueda iniciar el Ejecutivo y el Congreso, y en forma
conjunta con la Cancillera (que tiene el manejo de la poltica ambiental exterior) y con
el Ministerio de Salud a travs de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable
(que tiene la coordinacin interior del ambiente de la Federacin), se proponga el
proyecto de ley respectivo a cada Provincia dentro del COFEMA para que "sin
alterar su respectiva jurisdiccin local" se obtenga el consenso previo antes de llegar al
seno del Congreso. En ambas propuestas, se asume el hecho analizado en las
contestaciones a las primeras preguntas, que no estando el ambiente definido en el art
41 de la Constitucin Nacional, los congresistas tienden a estar de acuerdo con el voto
en disidencia de Levene Fayt, al sealar los derechos que protejan al ambiente ...
operan como matriz de todos los dems derechos fundamentales, debiendo orientar
todas las formas de actuacin de los poderes pblicos y de los particulares ... es
presupuesto mnimo del ejercicio de cualquier derecho ... pues el medio ambiente del
hombre no es otra cosa que la circunstancia vital en la que est inmerso, y que le
provee de elementos que habilitan su desarrollo, o al menos su subsistencia en
condiciones dignas. Si se priva al ser humano de esa circunstancia se desconoce su
propia esencia ya que sin un ambiente frtil que posibilite esa supervivencia, el hombre
es slo una abstraccin2 4 9 . El concepto sin estar equivocado, no coincide con las
circunstancias en que debe sobrevivir en trminos generales- el pueblo argentino en
la actualidad. Y, este hecho, hace necesario que el Congreso cuente con los anlisis
provinciales prcticos, tcnicos y cientficos que a veces no conoce, a pesar de la
representacin y domicilio de sus miembros.
3) Otra solucin es que el COFEMA, cuyo tratado de 1990 se ha visto que le otorga
la creacin de normas ambientales interestaduales, que con el Pacto Federal Ambiental
de 1993 tiene competencia para leyes que sirvan de marco al ambiente
interjurisdiccional, sea asimilado a la competencia que tena la Comisin de
Lmites Interprovinciales, que luego de haber definido las jurisdicciones locales a
travs de sus tcnicos y expertos propona al Congreso la ley respectiva2 5 0 .
En los tres casos de mencin, los dictmenes definitivos debern ser vinculantes para
el Congreso, ya que sta es la nica forma en que la ley no altere la jurisdiccin
local.
4) La solucin sugerida en el documento Leyes de presupuesto mnimo2 5 1 , es
primariamente para suplir los vetos parciales del Ejecutivo Nacional que tornan
invlidas o ilusorias a las leyes por exceder el texto constitucional, que con un
tratado (que por analoga con el derecho de gentes, art 75 inc 22, 1 prrafo in fine,
249
CSJN, Fallos, 1997, T 317, p 1658, disidencia de Levene - Fayt

Ricardo Mercado Lima, "Derecho Constitucional", ed Astrea, Bs As, 1980, p 34
251
Amlcar Moyano, "Leyes de Presupuesto mnimo", en Seminario Da Mundial del Medio Ambiente: Nuestro Encuentro, ed Gobierno de Mendoza,
Mendoza, 5.6.03, p 30.
250
62
MOYANO
adopta la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, y sigue el

precedente de la CSJN, fallos, en el caso Ekmekdjin c Sofovich de 1993, Fibraca c
CTM de Salto Grande y Caf La Virginia SA) de derecho interno, interestadual,
interprovincial y concediendo en el mismo tratado la calidad de sujeto del
derecho de gentes a la Ciudad Autnoma e incluyendo a la Nacin por el
artculo 99 inciso 1 (lo que involucra a la Jefatura de Gabinete, a la Cancillera, al
Ministerio de Salud a travs de la SMA y DS y a todo otro rgano, ente u organismo
con competencia horizontal en el ambiente), se pueda convenir la coordinacin
ambiental bajo los principios del art 27, 125 y 127, dando conocimiento al Congreso
Federal. Este tratado, en primer trmino, subsana cualquier inconstitucionalidad de las
leyes de presupuestos mnimos ya dictados, y posibilita enmendar las leyes que
puedan estar por sancionarse. Como el tratado prev el reconocimiento de las
estipulaciones constitucionales, sin alteracin, y define las obligaciones que la
costumbre internacional acepta en el derecho de gentes como costumbre
internacional2 5 2 , seguida para los tratados domsticos cuando el ambiente no tiene
definicin constitucional2 5 3 , no puede haber discusin sobre el conocimiento que luego
de suscripto, aprobado, ratificado y documentado dicho procedimiento reversal se
ponga en conocimiento para el registro de normas por coordinacin en el Congreso2 5 4 .
Si se acepta la conformacin vinculante del COFEMA en las tres instrumentaciones
institucionales descritas, y en las que la ley del Congreso pueda cumplir fielmente la
estipulacin de no alterar las jurisdicciones locales que le exige el art 41, la materia
ambiental en la Federacin argentina se subsana, pero para las leyes dictadas por el
Congreso y con el objeto de evitar juicios por inconstitucionalidad de las 23 provincias
y de la ciudad autnoma- se sugiere el tratado instrumental sealado en cuarto
trmino2 5 5 .
Si no se aceptan las tres primeras soluciones institucionales, se deber persistir no slo
con la cuarta solucin, sino en dictar tantos tratados como reglas de derecho
descriptas o de conceptualizacin persista en sancionar el Congreso, esperando que el
Ejecutivo Nacional en todas sus formas de competencia horizontal del ambiente pueda
acordar con el COFEMA y el Pacto Federal Ambiental el tratado domstico, que deber
suplir la reglamentacin de la ley que no tom en cuenta si altera o no las
jurisdicciones locales.
En aras de la practicidad, las tres primeras instrumentaciones son ms simples. Sin
embargo los 37 proyectos de ley que en julio de 2003 estaban sancionados,
promulgados y en proyecto permiten advertir que la inconstitucionalidad no ha sido un
supuesto del Congreso. No parece lo mismo respecto del Ejecutivo Nacional, que
promulg a veces, pero vet con observaciones que llegaban a desvirtuar ciertas leyes,
y a dejar como inaplicables a otras. De esta ltima preocupacin participa el COFEMA.
Es de esperar que, en la decisin, se tenga presente que se destruye la empobrecida
forma de subsistencia de las Provincias, que a su vez tienen que contener la vida
natural y cultural de los habitantes de su entorno.
Se transcribe a continuacin el proyecto de tratado sugerido, que debera ser
complementado pro tratados sucesivos sobre la base de cada una de las leyes que se
analiza en este estudio, y las dems leyes que surjan del artculo 41 de la Constitucin
Nacional:
252
Julio A Barberis, "Los recursos naturales compartidos entre Estados y el derecho internacional", ed Tecnos, Madrid, 1979, p 19 a 166
Julio Barberis, "Formacin del derecho internacional", ed Abaco, Bs As, 1994, p 194; Hans Kelsen, "El contrato y el tratado", ed Universidad
Autnoma de Mxico, 1943, p 3 y 27.
254
Guillermo J Cano, "Coleccin de estudios jurdico polticos sobre los recursos naturales y el ambiente humano", ed Incyth, INELA, Mendoza,
1976, T III, vol 2, p 615
255
Amlcar Moyano, " Leyes de Presupuesto mnimo", en Seminario Da Mundial del Medio Ambiente: Nuestro Encuentro, ed Gobierno de Mendoza,
Mendoza, 5.6.03, p 30, prrafo 53.
253
63
MOYANO
En la Ciudad de ..................., a los ........das del mes de ..................del ao dos mil

tres, los representantes del Estado Nacional, representado por ..............................,
junto a los representantes provinciales acreditados en el Consejo Federal de Medio
Ambiente, y al representante de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a quien se lo
invita a suscribir el presente tratado otorgndole a la Ciudad Autnoma la calidad de
sujeto del derecho de gentes, con sujecin a los principios de derecho pblico que
establecen los arts 27 y 125 de la Constitucin de la Nacin, conformndose a la
jurisprudencia de la Corte, que expresamente dice las normas constitucionales
vigentes (que se reafirman por el tratado interprovincial sobre la competencia atribuida
en materia de medio ambiente), no imponen necesariamente la caducidad de las
disposiciones legales dictadas o a dictarse, en tanto no se opongan a lo que establecen
las primeras (CSJN, fallos, T 213, p 461 y T 223, p 156):
Artculo 1. Habindose suscripto el acta del COFEMA el 31.8.90 y el Pacto Federal
Ambiental el 5.7.93, las provincias acuerdan en incorporar a su competencia
ambiental, las disposiciones de la Convencin Constituyente de 1994.
Artculo 2. Reafrmase el dominio originario de los recursos naturales provinciales
que integran su ambiente, segn lo dispone el art 124 in fine de la Constitucin
nacional.
Artculo 3. Reafrmase el poder de jurisdiccin que las provincias ejercen sobre los
recursos naturales de su ambiente, de acuerdo a los arts 5, 121, 122 y 123 de la
Constitucin nacional.
Artculo 4. Reafrmase la competencia de pactar previamente el uso que puedan
hacer las Provincias y la Ciudad Autnoma, con sus recursos naturales compartidos, en
la medida que su utilizacin tenga efectos sensibles en otra u otras provincias,
obligndose a convenir el uso beneficioso, equitativo y razonable de los mismos, y a no
causar perjuicio sensible a los dems Estados miembros de la federacin, por el uso
que se haga de su propio territorio, de acuerdo al art 125 de la Constitucin nacional.
Artculo 5. Reafrmase la competencia local de regirse por sus propias instituciones,
conforme a los arts 5, 27, 122, 123 y 129 de la Constitucin nacional.
Artculo 6. Reafrmase la delegacin al Congreso, de dictar los presupuestos mnimos
ambientales, sin que puedan alterar las jurisdicciones locales, de acuerdo al art 41 de
la Constitucin nacional, que regula dentro del captulo de nuevos derechos y
garantas, el derecho individual a un ambiente adecuado para la vida, que protege el
poder de polica legal, que el art 121 de la Constitucin de la nacin, reserva a cada
provincia.
Artculo 7. Reafrmase el COFEMA de 1990 y el Pacto Federal Ambiental de 1993,
invitando en trminos de la declaracin VII del Pacto Federal Ambiental a la Secretaria
de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la nacin, a continuar la gestin que viene
desempeando de acuerdo con lo establecido en la Constitucin nacional y en los
acuerdos del COFEMA y del Pacto Federal Ambiental. Igual invitacin se hace a la
Ciudad Autnoma a integrarse a dichos tratados.
Artculo 8. Los delegados al COFEMA suscriben el presente Tratado, obligndose a
elevarlo al respectivo Ejecutivo, para su firma y remisin a la Legislatura local, para su
aprobacin, para luego proceder a su ratificacin ejecutiva y depsito en la sede del
COFEMA.
Artculo 9. Sin perjuicio de la firma de los delegados al COFEMA, la suscripcin por
los Ejecutivos, la aprobacin por los Cuerpos Legislativo y Deliberativo y la publicacin
en el Boletn Oficial respectivo, la ratificacin por el Administrador respectivo ante las
64
MOYANO
dems partes, y el depsito del instrumento ratificatorio en la sede oficial del COFEMA,
los representantes se obligan a comunicar la ratificacin y depsito del presente
Tratado al Congreso para su registro, tal como lo dispone el art 125 de la Constitucin
nacional.2 5 6
256
Guillermo J Cano, Coleccin de estudios jurdico polticos sobre los recursos naturales y el ambiente humano, ed Incyth, Inela, Mendoza, 1976,
T III, vol 2, p 615 el sistema de convenios interprovinciales o interestaduales en la Constitucin de EUA exige el consentimiento del Congreso, en
tanto que el art 107 de la Constitucin de Argentina, hoy art 127 desde 1994, slo requiere dar conocimiento al Congreso, pero no esperar su
aprobacin. Guillermo J Cano, Estudios de derecho de aguas, ed Valerio Abeledo, Bs As, 1943, p 126 a 133. Amlcar Moyano, Tratados sobre
recursos hdricos compartidos en Argentina, en La Ley, T 1998-A, p 1062 aunque el registro, la ratificacin y el depsito no surgen como obligaciones
para los tratados en la Constitucin, su analoga con el derecho de gentes, impone estos procedimientos, para la seguridad de los tratados, que
configuran normas jurdicas de coordinacin horizontal en materia ambiental.
65
MOYANO

Aplicabilidad de Las Normas Ambientales Que Se Sancionan en Cumplimiento de Los Mandatos Contenidos en El Articulo 41 de La Constitucion Nacional

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APLICABILIDAD DE LAS NORMAS

AMBIENTALES QUE SE SANCIONAN EN

Dr. Amlcar Moyano

APLICABILIDAD DE LAS NORMAS AMBIENTALES QUE SE

A) Anlisis y evolucin sumaria de todos los elementos de

1) Ambiente protegido por los presupuestos mnimos

Carlos S Nino et al, Reforma constitucional, ed Eudeba, Bs As, 1985, p 209.

c) Analoga de los umbrales de presupuestos mnimos con la legislacin

El territorio del Estado es el espacio en el que adquiere obligatoriedad la ley. Y, en la era de la

Carlos S Nino, et al, Reforma constitucional, ed Eudeba, Bs As, 1985, p 153.

d) Qu son los presupuestos mnimos?

2) Qu se entiende por normas

Se entiende slo a las leyes del Congreso que los contengan.

a. El Concepto de normas derivado exclusivamente del artculo 41

Quienes analizan exclusivamente el artculo 41 creen que por normas de presupuestos

Amlcar Moyano, ob cit en 1.

Los recursos naturales propios de las 23 provincias y de la Ciudad Autnoma no son

3) Qu materias pueden regularse por esta figura?

Alberto Natale, Convecin Constituyente de 1994, Discurso del 20.7.94

CSJN, fallos, T 7, p 525, Diego Bosch y otros c Municipalidad de Catamarca

CSJN, fallos, 1987, T 310, Vol 3, p 2491.

CSJN, fallos, T 243, p471; T 250, p 196 Marcos Kaplan.

muestra que la necesidad de adoptar una forma de Estado federal, deriva de 37

La jurisprudencia ha sealado que la rbita de la distribucin de competencia en materia

CSJN, fallos 12.9.96, Irisar Jos Manuel c Provincia de Misiones.

CSJN, fallos, en La Ley, T 1996-B, 139 Magdalena Roca c Provincia de Bs As.

4) A qu niveles de competencia alcanzan los presupuestos

El Congreso puede dictar normas que contengan los presupuestos mnimos. En

Es necesario reiterar que en la federacin argentina no hay subordinacin de las

recomendaran, enumerar el derecho ambiental adecuado para la vida en la Constitucin de la

para conformar la norma jurdica ambiental por complementacin, en la medida en

6) Puede el Congreso delegar al Poder Ejecutivo Nacional

El artculo 76 de la Constitucin Nacional estipula se prohibe la delegacin legislativa

7) Quin puede reglamentar las normas de presupuestos mnimos?

99 y lo relaciona con el artculo 28, 121, 122 y 124 in fine7 4

para sealar la coincidencia en

8) En caso de que el Poder Ejecutivo Nacional pueda reglamentar una

9) Cundo el artculo 41 se refiere a la Nacin, se refiere slo al

Daniel Sabsay, ob cit en , p 3 a 10

10) Quin es autoridad de aplicacin de las normas que contengan

No tuvo cabida la materia ambiental, dentro de la atribucin constitucional concurrente de

leyes 25612 y 25675. Lo que confirma la necesidad de renovar institucionalmente al COFEMA,

11) Si hubiera ms de una autoridad de aplicacin, cul es la

12) La autoridad ambiental

La Secretara de Ambiente y Desarrollo y Desarrollo Sustentable tiene la funcin de

CSJN, fallos, T 149, p 260; T 239, p 343 y 493.

destinados a definir las formas de interjurisdiccionalidad ambiental, pero carece de

13) Qu se entiende por jurisdicciones locales?

14) Qu se entiende por "sin alterar las jurisdicciones locales"?

15) Qu mecanismos preventivos se pueden implementar para evitar

16) Qu mecanismos correctivos se pueden aplicar si se produjera la

Jorge Bustamante Alsina, El orden pblico ambiental, en La Ley , T 1995-E, p 921

Cuando los Estados provinciales crean a la nacin, delegndole funciones en la Constitucin, no

17) En qu medida puede tener ingerencia un nivel de competencia

18) Cmo se reparten las competencias en un mbito de

De acuerdo a la Constitucin Nacional, se complementan o coordinan.

Cmo se articulan las competencias ambientales provinciales con

La Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN), el Servicio Nacional de Sanidad Animal

Cmo deben interpretarse las leyes que contienen presupuestos

pirmide jurdica establecida en el artculo 31 de la Constitucin

en la forma de tratados interprovinciales en el art 125. 1 3 1 La historia constitucional

Qu lugar ocupan en la pirmide jurdica, segn el artculo 31,

De acuerdo al artculo 31 y 75 inciso 22 los tratados tienen jerarqua superior a la ley,