Sistema de planejamento, modernizao e comportamento

inovador na administrao*
ANTONIO OCTVIO ONTRA**

1. A seduo do planejamento compreensivo e do desenvolvimento equilibrado; 2. O planejamento na berlinda; 3. Resgatando

o planejamento.

1. A seduo do planejamento compreensivo e do desenvolvimento

equilibrado

A aceitao do planejamento como modalidade privilegiada de atuao do

setor pblico fez considerveis progressos nas trs ltimas dcadas. Aceitar
ou no o planejamento como terapia ou tcnica favorecida no tratamento
das crises cclicas e na promoo do desenvolvimento econmico e social
j deixou de ser marca distintiva desta ou daquela orientao polticoideolgica.
~umerosas misses tcnicas de organismos financeiros internacionais,
cursos ministrados por peritos nacionais ou estrangeiros, a prpria formao universitria de uma carreira relativamente nova entre ns, COIDO a de
economista, tudo isso contribuiu para disseminar pela mquina pblica, nos
diversos escales e setores, e no prprio setor privado ligado mais direta* Trabalho apresentado no Seminrio de Comportamento na Administrao Pblica
...

...

(Secap), julho de 1975, Braslia, DF.

** Na poca da realizao do Seminrio era diretor de programas pblicos da
Fundao Joo Pinheiro e professoradjunto da Universidade Federal de Minas Gerais.
Atualmente presidente da Fundao Joo Pinheiro e professoradjunto da Universidade de Minas Gerais.
R. Adm. pbl.,

Rio de Janeiro,

]}(4)41-53,

our./dez. 1977

mente ao governo - panicularmente as empresas de consultoria - a viso

do planejamento como indispensvel ao desenvolvimento. Nessa viso,
planejar ser racional por excelncia na conduo dos assuntos pblicos.
;\"o haveria como fugir disjuntiva: ou se adere ao planejamento, ou se
opta pela irracionalidade.
Pelo chamado model~J racional de deciso, de que o planejamento compreensivo seria a quintessncia, examina-se o conjunto das alternativas de
ao. levantam-se as conseqncias de cada alternativa, avaliam-se tais
conseqncias em funo dos valores relevantes do decision-maker e, com
base nessa avaliao, escolhe-se a melhor alternativa. 1 O modelo racional
se desenha com contornos especiais no caso do planejamento do desenvolvimento socioeconmico. Nesse ltimo caso, parecem indissociveis as
idias de ao racional e de planejamento integrado ou compreensivo, o
qual, por sua vez, se respalda nas teorias do desenvolvimento equilibrado,
em qualquer das suas concepes, apaream elas isoladas ou conjugadas.
Assim que ora se acentua a necessidade de as diferentes partes de uma
economia em desenvolvimento andarem ao mesmo ritmo para evitar dificuldades de oferta por exemplo, pela proviso de infra-estrutura, energia e
gua. em volume suficiente, para apoiar o crescimento da indstria; ora se
d importncia deflagrao, a um s e mesmo tempo, de numerosos investimentos, por exemplo. em novas indstrias, para evitar falta de demanda para os produtos de cada uma delas, multiplicar os impulsos de crescimento e garantir que sejam consumidores dos produtos umas das outras;
ora se d nfase necessidade de internalizar economias externas, que, por
r;in "l'lGerem ser apropriadas pelos investidores particulares, provocam taxa
de investimentos menor do que a desejvel socialmente; ora se requer,
tambim, a internalizao das deseconomias externas dos investimentos singulares, no internalizadas pelos diversos agentes. 2
Portanto, no s integrado e equilibrado o estado ou imagem futura
que se busca obter, como tambm o a estratgia para a chegar, exigente
de aes estreitamente conjugadas e simultneas. O prprio desenho da
organizao pblica deve traduzir tal exigncia, pela localizao privilegiada da agncia de planejamento no centro do sistema e pela disseminao,
nos organismos setoriais, de assessorias de planejamento, intimamente articulados com a agncia central. Desta, recebem aquelas as diretrizes e metas
que devero traduzir em programas e projetos setoriais, compatibilizados
depois intersetorial mente pelo rgo central.
As mais recentes idias de planejamento como "processo", inspiradas
na ciberntica, dando nfase adaptabilidade, disposio de assimilar as
mudanas ambientais, reviso peridica de metas, aos reajustes num ou
noutro setor em funo de mudanas nos demais, so tambm incorporadas
filosofia desses arranjos administrativos. Prevem-se fluxos e refluxos
I
\'eja. sobre o modelo racional e sua crtica, March, James & Simon, Herbert A.
Organi::.atjons. New York. loho Wiley & Sons, 1966. capo 6.
2
Para exposio e crtica das teorias do desenvolvimento equilibrado, veja Hirschman, Albert O. The stralegy 01 economic developmem, New Haven and London,
Vale Vniversity Press. 1967. especialmente os captulos 3 e 4.

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...

de informaes, de cima para baixo de baixo para cima, do centro periferia e da periferia para o centro da mquina estatal. Relatrios peridicos,
acompanhamento da execuo dos planos, programas e projetos, bancos
de dados, esforos de avaliao fazem hoje parte do trivial proposto para
conseguir um sistema de planejamento altamente adaptvel e dinmico.

2. O planejamento na berlinda

modelo de planejamento compreensivo tem sido questionado tanto na

sua justeza terica quanto na sua utilidade emprica. Na verdade, uma
parte das crticas ainda se assenta nas tradies liberais e neoliberais de
pensamento econmico e filosfico. Outras, porm, ainda que parcialmente tributrias dessas tradies, representam desenvolvimentos e derivaes
originais, com estatura terica prpria. Pensamos aqui, por exemplo, nas
crtica de Simon e March ao modelo racional de deciso, e na sua proposio do modelo satisficing; ou nas crticas de Lindblom ao ideal racionaldedutho-compreensivo-sintico, e na proposio do incrementalismo desarticulado (disjointed incrementalism) como explicao e norma para a tomada de decises.' Isso na perspectiva mais genrica, aplicada deciso
administrativa; no caso especfico do planejamento socieconmico, a estratgia do desenvolvimento equilibrado foi alvo de criticas severas, particularmente de Albert Hirschman, que a ela contraps a estratgia alternativa do
desenvolvimento desequilibrado.' Mais tarde voltaremos ao ponto.
Ao lado do debate terico, temos os estudos das experincias concretas
de planejamento. A prtica do planejamento compreensivo nos pases subdesenvolvidos chama particularmente a ateno pelo limitado xito, quando
no gritante fracasso, na maioria dos casos. 5
Ainda que seja conjunto com bastante varincia interna, pode-se dizer
que o subdesenvolvimento se caracteriza por escassez de recursos, no apenas econmicos mas tambm sociais, de informao e de talentos decisrios.
A administrao pblica atua dentro de moldura rgida. So reduzidos os
graus de liberdade para fixar novas metas e inovar nos programas pblicos.
O programa do ano em curso e os do prximo ano devero ser os mesmos
dos anos passados. Talvez seja mesmo impossvel expandi-los para simples3
Veja March & Simon, op. cit., e Lindblom, C. E. The science of muddling through,
Public Adminrrariall Re\'iew, v. 19, p. 7988.
-l
Veja Hirschman, A. O. op. cit.
5
Um bom levantamento da experincia de planejamento nos paSeS subdesenvol
vidas apresentado em Waterston, Albert. Deve/apme"l planning - lessons of expe
riellce. Baltimore. The Johns Hopkins Press. 1965. Trabalho recente, crtico em
extremo, o de Caiden. Naomi & Wildavsky, Aaron, Plann;n? and budgeting in poor
countries. New York. John Wiley & Sons. 1974. Nas considera~s seguintes desta
seo utilizamos as anlises dos dois trabalhos, bem como materiais de uma pesquisa
do setor pblico mineiro que efetuamos juntamente com Luiz Aureliano Gama de
Andrade. Essa pesquisa serviu de base ao documento Estado e deserll'olvimenro em
Minas Gerais: por uma eSlrargia jnsliruonal (no publicado), elaborado para a
Fundao Joo Pinheiro. e forneceu os dados para o trabalho Planlling and developme",: a note on lhe Minas Gerais case.

Sislema de planejamento

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mente atender ao crescimento vegetativo da populao. Investir num programa novo pode implicar em suspender as penses dos aposentados e das
vivas, atrasar o pagamento das professoras, no reformar uma ponte prestes
a desmoronar ou no tapar os buracos numa estrada por onde se d o
escoamento da produo.
Escassez significa, entre outras coisas, falta de redundncia. Ao contrrio do senso comum, inclinado a ver nesta algo negativo apenas, a superfluidade de alguns elementos importantes - que o significado de redundncia afinal de contas - nem sempre se pode encarar apenas como desperdcio ou ineficincia. Pode representar, tambm, a probabilidade maior
de que uma certa funo seja desempenhada. Se cai uma barreira na estrada X. o trfego pode ser desviado para a estrada Y. Se falha um fornecedor de determinado insumo~ outro estar disponvel para fornec-lo.
Se quebra uma pea de trator, h outra em estoque permitindo substitui-la
prontamente. A redundncia aumenta, portanto, o grau de certeza e confiabilidade de que as coisas ocorrero, apesar dos imprevistos e a despeito
das contingncias.
~o difcil wr que a proposta do planejamento, sobretudo o de tipo
compreensivo. torna-se utpica nesse contexto. Inumeros so as compulses
e os constrangimentos da situao, poucos os graus de liberdade para novas
metas e reduzidos os recursos ainda no comprometidos, combinveis em
novos programas e metas. Por outra parte, as aes combinadas e coordenadas se tornam aleatrias ou praticamente impossveis pela falta de redundncia. Quanto mais numerosas as interdependncias consideradas no
plano. mais provvel que o esforo conjugado no v adiante porque a
falha de um elemento, 5-em substituio, compromete o conjunto.
Obviamente, estamos extremando as caractersticas, que no estariam longe. contudo, no caso brasileiro, da realidade de muitos estados e municpios.
~1esmo quando no to aguda a escassez, basta contudo que esteja de alguma forma presente para se tornarem patentes as dificuldades do planejamento compreensivo.
Vale a pena, neste pento, chamar a ateno para um dos seus requisitos
prticos mais importantes: o processo oramentrio confivel. Tambm este
sensivelmente afetado pelo subdesenvolvimento. Os autores falam da
oramentao repeliliva. O oramento original no para valer. :f: feito e
refeito dezenas de vezes durante o ano. O rgo fazendrio deve protegerse contra as oscilaes econmicas, as perspectivas de m arrecadao,
desequilbrio e dficit. Retm fundos, no libera verbas, adia pagamentos,
fixa tetos para as despe 'ias. Os rgos gastadores, para se assegurarem algum dinheiro igualou acima do absolutamente compulsrio para sobreviver,
devem recorrer a propostas falsas, superestimadas, que justificam a reao
do Tesouro de cortes arbitrrios. Ao longo dos anos, a luta interorganizacional, centrada no oramento, retrata-se nas dezenas de fundos vinculados e na proliferao de rgos de administrao indireta, que buscam
assegurar recursos por meio da acrescida autonomia.
Da perspectiva do planejamento central, a situao , pois, a seguinte:
por um lado, o oramento tentando ou no assemelhar-se a um plano (por
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meio do oramento de capital e dos oramentos plurianuais) raramente

boa hiptese com relao aos gastos futuro; por outro lado, numerosos
recursos escapam do controle do planejador: sua destinao predeterminada por alguma lei ou decreto vinculante, ou so manipulados automaticamente por fora do oramento central. H, na verdade, no apenas um

mas vrios oramentos sobre os quais o controle do planejador tende a

ser DuIo.6
At aqui, os obstculos ao compreensivismo que a prpria enfermidade
para a qual quer servir de remdio oferece. A anlise poderia ir mais
longe, chamando a ateno para os requisitos de talento decisrio, de recursos humanos e de informao do planejamento compreensivo, raros

na situao de subdesenvolvimento. As aes a que tal tipo de planejamento

se prope parecem pressupor ambiente que j tenha superado os prprios
problemas que cabe ao planejamento resolver.
Alm dos obstculos trazidos pelo prprio subdesenvolvimento, o esforo de planejar compreensivamente esbarra em outro tipo de dificuldades,
de carter mais geral, ligadas ao prprio ambiente interno da administrao
pblica. Para obter os efeitos equilibrados no ambiente social e econmico,
o planejamento compreensivo pressupe ampla capacidade de coordenao
centralizada da mquina pblica. Contudo, a necessidade de eficincia, eficcia, inovao, dinamismo, desburocratizao, certeza maior de recursos

na lwa oramentria, enfim, a necessidade de rgos capazes de promover

o desenvolvimento, tem levado estratgia descentraJizante, pela criao de
rgos com razovel autonomia. D-se aqui, pois, tenso ineludvel entre
alternativas organizacionais que visam, em ltima instncia, ao mesmo fim:
o desenvolvimento acelerado.
Os esforos de controle central, de atuaes simtricas em numerosas
frentes organizacionais, de reformas administrativas abrangentes, que a ins-

taurao do planejamento compreensivo parece postular, vo de encontro

realidade da mquina pblica, em que as organizaes tm diferentes
maturidades institucionais, se ligam por meio de teias informais de relaes
ou de vnculos de parentesco - uma organizao um prolongamento ou
rebento de outra, ou duas ou mais organizaes vm de uma mesma matriz

seu corpo tcnico possui background profissional comum ou diverso, pas-

saram por experincias histricas comuns, apresentam culturas prprias,

graus diversos de dinamismo etc. Assim, ao lado ou, muitas vezes, contra
o organograma oficial, temos uma estrutura real de poder e influncia que

a formalidade dos arranjos para o planejamento tende a desconhecer e,

portanto, a no utilizar convenientemente.
O ponto anterior fica bastante claro luz do exemplo mineiro, que nos
mais familiar. Para tornar vivel a tentativa de planejamento compreensivo procedeu-se, em 1972, reorganizao da mquina estadual. Adotou-

se a organizao por objetivos. Buscou-se a centralizao de atividades

6
\"eja Caiden & Wildavsky, op. cit., para uma v .... ida apresentao dos aspectos
aqui discutidos. A realidade oramentria mineira, h ainda pouco tempo, no estava

longe do quadro aqui pintado.

Sistema de planejamento

45

normativas, acoplada descentralizao de execuo e procurou-se fazer

o planejamento presente em toda a mquina pblica, pela institucionalizao
de assessorias de planejamento e coordenao, administrativamente subordinadas ao rgo setorial onde se localizavam e tecnicamente vinculadas ao
rgo central-de planejamento. rgos da administrao direta a indireta,
com atividades afins, foram agrupados em sistemas operacionais, cujo
comando caberia a uma das secretarias de estado.
A reforma encontrou, de modo geral, dificuldades em funo de variveis
organizacionais do tipo que mencionamos. Com poucas excees, a tentativa de ter os sistemas operacionais comandados pelas secretarias ficou no
texto da lei. Os rgos autnomos, neles agrupados, continuaram gozando
de grande liberdade de ao, fixando suas polticas, administrando seus
recursos. contratando seu pessoal pelo regime CLT. Representam, na verdade. focos de interesses diversos sendo algumas dessas organizaes mais
sensveis ao ambierlte externo do estado do que ao interno. Tm conexes
com as organizaes matrizes de nvel federal, ou similares de outros estados. Muitas delas atuam em reas onde as decises e polticas bsicas
escapam alada estadual. l\ada desprezveis so vinculaes do tipo profissional. Uma organizao como o DNER, por exemplo, tem padres e
"paradigmas" compartidos com organizaes similares em outros estados,
todas elas de alguma forma afiliadas no D~ER e dependentes dos padres
e normas dele emanadas. As origens organizacionais so, tambm, extremamente importantes, dando ocasio a situaes curiosas. O Sistema Operacional de Indstria e Comrcio, por exemplo, tem, entre seus rgos
nculados, o Instituto de Desenvolvimento Industrial (mDI), na verdade
com fortes vnculos formais e informais com sua instituio-matriz, a Cemig,
cabea, contudo, de outro sistema operacional: o de energia.
Ao se ater, portanto, como regra, aos contados com as assessorias de
planejamento e coordenao das secretarias, a agncia central de planejamento no chegaria, na maioria dos casos, a ter acesso a muitas das coisas
importantes feitas pelo setor pblico estadual. Refletindo a fraqueza das
secretarias no comando das empresas, autarquias e fundaes, as APCs
pouco influram, de fate, na maioria dos casos, nas polticas da chamada
administrao indireta.
Outro ponto caracter,tico da experincia mineira recente, sem ser contudo nota idiossincrtica da poltica estadual, foi o conflito entre a Fazenda e o Planejamento. Mais do que entrechoque das personalidades frente
das duas pastas, como muitos observadores tenderam a encar-lo, tal conflito teve razes na prpria estrutura de organizao pblica. Faz parte
dessa estrutura, na gesto dos assuntos econmico-financeiros, particularmente na situao de maior incerteza do ambiente subdesenvolvido, teT os
dois princpios - o de buscar o equilbrio de caixa e o de buscar gastos
maiores (sobretudo de investimentos) - encarnados na estrutura do setor
pblico pelos dois tipos de rgos. ~o caso em tela, o conflito institucional
foi ganho pela Fazenda. que praticamente ignorou os planos formulados
pela Secretaria de Planejamento, tendo-se engajado em amplo programa de
46

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reformas fazendrias, atravs da instituio do caixa UnlCO, da consolidao da dvida pblica, do rgido controle das despesas e da fixao de
quotas para os gastos das secretarias. Na verdade, tal poltica levou
obteno de excedentes, que deram ao rgo fazendrio novos graus de
liberdade na poltica de investimentos, feitos, contudo, mais de acordo com

uma agenda prpria e oportunidades conjunturais do que com as diretrizes

do Plano Mineiro, ento em vigor.
Pode-se alegar que tal conflito no existiria caso Planejamento e Fazenda estivessem agrupados num mesmo rgo - uma Secretaria da Economia e o planejamento tivesse a prioridade, entre coisas pelo

controle do oramento. Para que tal experincia tenha bom xito, dever
e';itar a reao de ramos todos ao tesouro. Dever haver, dentro da prpria instituio, alguma diviso de papis, de modo que algum departamento forte encarne a preocupao de evitar o dficit. Nas conjunturas de
prosperidade, com arrecadao ascendente, a conciliao dos dois princ-

pios ser mais fcil. :-';as outras situaes, sob pena de grandes dificuldades. dever-se- reforar o princpio fazendrio.
Dois pontos sero aqui mencionados para encerrar a discusso da via-

bilidade administrativa do planejamento compreensivo. O primeiro deles

j foi antecipado quando falamos da realidade do setor pblico, com suas
estruturas reais de poder. Tal viso deve ser complementada pela idia de
territorialidade das organizaes. Cada organizao, na medida em que

sobrevive, define uma esfera de competncia prpria, um espao seu onde

sensvel a invases e ingerncias. 7 A idia de planejamento compreensivo, da perspectiva organizacional, implica justamente nessa invaso e inge-

rncia formalmente legitimada. t este o ponto critico do planejamento,

mesmo que teoricamente o rgo central dele incumbido consiga persuadir

as demais agncias da importncia de seu papel e da limitao de suas

atribuies.

O segundo ponto foi, tambm, antevisto quando falamos da tenso entre

a necessidade centralizante, postulada pelo planejamento compreensivo, e a

estratgia descentralizante, requerida pela desburocratizao, agilizao e

dinamizao da mquina, para lograr eficincia e eficcia na busca do

mesmo fim que o planejamento se prope. Tocamos, aqui, no problema

ID::!:or da teoria da administrao: no h, propriamente, princpios, seno

que provrbios, como proposto por Simon em clssico artigo' Nenhuma

soluo administrativa oferece apenas vantagens. Ganha-se algo e algo se

perde. A resoluo dos trade-oiis entre os requisitos conflitantes de centralizao e descentralizao, por exemplo, deve depender da conjuntura, da
fase do ciclo de desenvolvimento em que a sociedade se encontra e das
exigncias do momento (polticas, entre outras). Os proponentes do planejamento compreensivo parecem no se ter ainda dado conta desse tipo

de conflito.
.. A noo de territorialidade organizacional apresentada por Downs. Antho::1Y.
lnside bureaucrac .... , Boston, LittIe, Brown, and Co .. 1967, capo X\lII.
8
Trata-se de The proverbs of administration, Public Adminisrration Revie1\'. \"01. 6.
p. 5367, 1946.

Sistema de planejamento

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Os grandes riscos de adeso ao planejamento compreensivo, na realidade

da organizao pblica no pas subdesenvolvido, so portanto:
a) a seduo do ritualismo do planejamento, marcado pela iluso de planejar, pelo contentamento com o fluxo de papis para cima e para baixo,
ao longo da hierarquia burocrtica, com a massa de relatrios e de pedidos de informaes e dados aos rgos setoriais; a prtica de diluio de
responsabilidades decisrias setoriais atravs das exigncias formais de coordenao, de discusses em colegiados, de numerosas assinaturas em qualquer autorizao; a crena exagerada na formulao de volumosos, mas
pouco significativos, oramentos e programas plurienais (quando a realidade do oramento anual ainda precria); a convivncia no-reconhecida
da centralizao vazia, que faz as decises se arrastarem, e da descentralizao abusiva, como defesa contra aquela, mas causadora de ao pblica disparatada;
b) a rigidez e pouca disposio de aprender com a realidade; o planejamento aceito como antdoto mgico. Seu fracasso sempre descartado
com a alegao de que de fato ainda no foi verdadeiramente implantado,
de que no houve as condies para seu xito, tais como o controle do
oramento, o poder sobre toda a mquina pblica, a necessria autoridade
de coordenao, enfim, a onipotncia, do rgo planejador;9
c) como conseqncia dos dois pontos anteriores, os planejadores se perdem na formalidade e no acidental e deixam escapar reais oportunidades
de intervir criativamente no essencial, em pontos estratgicos. em vazios
que demandam ser preenchidos para dinamizar o processo de desenvolvimento.
3. Resgatando o planejamento

conhecida a deformao profissional dos cientistas sociais na anlise de

experincias de atuao deliberada. Ao se deixarem fascinar pelos efeitos
no-antecipados, pelas funes latentes, pelo desvio no-reconhecido
da busca das metas oficiais para outras, se descartam com ligeireza do
problema de como, ento, obter os fins no-logrados pela estrutura analisada~ se esses fins so dignos de adeso. Tem havido, contudo, esforo
de superar essa deformao e de tentar aplicar o conhecimento para alguma coisa (knowledge for what no expressivo ttulo do livro de Lynd)'o
e de no abandonar a perspectiva normativa. Algumas orientaes no novo

9
Negar a realidade que c0ntradiz a crena grupal reao conhecida dos psiclogos
sociais. Estudo clssico para testar as hipteses da teoria da dissonncia cognitiva
mostrou que, ao fracassar a profecia do fim do mundo - com data certa - um
grupo de fiis em vez de renegar credo e seita mostrou-se mais solidamente agarrado
a eles do que anteriormente. Veja Festinger, Leon et. alli. When prophec)' fai/s.
1\ew York, Harper & Row, 1964.
10

48

Lynd. Robert. Knowledr:e for \l'hat, Princeton University Press, 1939.

R. A. P. 4/77

estudo de polticas pblicas (public palie}') so bem ilustrativas da nova

atitude. l l
Na seo anterior, procuramos mostrar as numerosas dificuldades antepostas tentativa de planejar compreensivamente. Significa isto ver todo
planejamento como impossvel e aderir s proposies do incrementalismo,
ou seja, abandonar o esforo de coordenar aes no centro, examinar apenas algumas alternativas, melhorar por pequenos incrementos, confiar na
grita dos diversos atores como melhor instrumento de atender ao interesse
geraL entre outras proposies?
Uma das experincias mais interessantes na administrao pblica a
de observar como atuam organizaes dinmicas. Comeam por definir um
fim preciso, operacional, e por mobilizar recursos para atingi-lo. Na busca
do objetivo, vo percebendo interdependncia, complementaridades com
outros objetivos, perseguidos por organizaes vizinhas, ou ainda no-atendidos . .-\ organizao , ento, levada a articular-se com outras, ou ento
busca preencher, ela prpria, os vazios, pela criao de um departamento
especializado na nova atividade ou gerao de alguma organizao subsidiria. Com o tempo, crescendo seus recursos, sua ao passa a ter maior
repercusso no ambiente. Novas interdependncias se configuram e novas
complementaridades so identificadas. A organizao pode continuar a expandir-se, seja tornando-se ela prpria multifuncional ou transformandose em gera triz de subsidirias, seja passando a expressar demandas a outras
organizaes e mquina pblica de modo geral, para qu~ novas atividades sejam empreendidas, novos investimentos feitos, novas infra-estruturas
construdas. O que ocorre, na verdade, um movimento do simples para
o complexo, uma germinao ou irradiao, de forma que interdependncias e complementaridades no-atendidas passam, aos poucos, a figurar na
agenda decisria. D-se, pois, esforo concreto de coordenao e movimento em direo ao compreensivo, que no , assim, ponto de partida ou
instrumento, mas resultado de um processo dinmico, que segue trajetria
prpria. no-pensada: ao menos nos pormenores, no gabinete do planejador
central.
No preciso, pois, que o planejador central sofra vertigens ao pensar
que. se ;} agncia central no cuidar, no plano e na sua implementao,
de todas as interdependncias, traduzidas na matriz insumo-produto, nos
programas e projetos deduzidos das grandes diretrizes, a alternativa seja o
11
Assim que Lindblon no apenas se limita a criticar o modelo racional ou sintico de deciso. mas pretende - no nos compete, julgar com quanta convico seja o incrementalismo desarticulado mais do que descrio do que acO!l~ece na mquina pblica. Quer constitua. tambm, norma ou prescrio. Que se faa ou se use
como estratgia o que normalmente se faz, pois assim que de fato se lograro os
objetivos com os menores custos e com maior eficcia, respeitando, ao mesmo tempo.
os valores democrticos e a lgica da realidade poltica e organizacional. A orientao prescritiva. tradicional na disciplina econmica. tem ganhado terreno na sociologia e na cincia poltica emprica. Marco recente foi o livro de Etzioni, Amitai.
The active sociery: a rheory of socieral and political processes, New York: The Free
Press, 1968. Importante, tambm, o livro de Dror, Yehezkel. Public policymaking
reexamined, Seranton, Penn: Chandler Publishing Company, 1968.

Sistema de planejamento

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vazio ou o caos. Nem todos os determinismos e mecanismos reais do ambiente organizacional e extra-organizacional so negativos ou destruidores.
Nem s os planejadores centrais so talentosos ou sabem das coisas. Alis,
a filosofia do planejador compreensivista paradoxal. Por uma parte, tem
verdadeiro horror ao desequilbrio, e no confia na capacidade e nos talentos espalhados na mquina pblica, pelos vrios centros de deciso, para
resolvcr dificuldades quando elas se configuram. ~essa viso, preciso impedir desajustes, tenses e desequilbrios a todo custo, seno - o que
sc pensa - o desenvolvimento paralisado. Mas a capacidade e o talento
- para no falar dos recursos - que essa operao macia de desenvolvimento equilibrado exige, no ataque de vrias frentes simultaneamente,
muito maior do que o que qualquer sociedade, mesmo desenvolvida, possa
oferecer.
H, portanto, focos dinmicos de integrao e planejamento na mquina pblica revelia ou independentes do planejamento centralizado e
compreensivo. Esses focos mostram, por um lado, dar-se ateno espontaneamente s interdependncias e complementaridades e, por outro, irem
as organizaes dinmicas, na sua prpria expanso, disseminando racionalidade no ambiente, sem preciso de um crebro organizacional que tudo
tenha que antever.
Ser necessrio, contudo, esforo alm do que acontece nesses ncleos
expansivos de planejamento, coordenao e racionalidade? Sem dvida
que sim.
Em primeiro lugar, a verificao acima feita dos ncleos expansivos vai
alm da prescrio atomizada, disjointed, do incrementalismo: h, nos
agentes concretos, a nostalgia do compreensivo, que buscam obter com
maior ou menor xito. Mas assim como nessa germinao e crescimento
se atina com interdependncias e complementaridades, h outras j conhecidas ou que estratgico antecipar. Certos efeitos futuros podem preverse com grande probabilidade, e sua obteno ou correo pode requerer
aes de demorada maturao, investimentos macios e indivisveis, que
preciso comear hoje para que possam operar no tempo oportuno. Nas
reas em que isso ocorre. e em que um esforo antecipador e coordenador
no requeira mais capacidade do que a mquina pblica pode oferecer no
presente, importante a ao planejadora central."
l:.!
Exemplos relevantes v~m do planejamento urbano. Muitos elementos h n:::. vida
urbana em que "um enfoque incrementaI ou competiti\"o mostrou-se desastroso" e
em que nossa crescente lapacidade de planejar efetivamente representa a maneira
mais razovel de agir, com a maior probabilidade de xito". Aqui se incluem, por
exemplo. os transportes de massa. o controle da poluio atmosfrica. do trfego
terrestre e areo, o abastecimento de gua e em geral outros servios que requeiram
lead times longos, esforos de desenvolvimento em grande escala, cooperao confivel
e coordenao predizvel. "Like pregnullCy. some public, decisiolls involdfl'! larr:e

systems of IIjg!!l)' inlerdependnet parIs have afl esselltial 'to be or 1101 10 be quali/)',
lo be embarked Ofl lotaU)' oI flOt aI alt. For these. incremenlalism alld 'partisafl I/!/Itual
adjusrment" can prove aborti~e." Fagin. Henry. The evolving philosopny oi urban
planning. In: Schnore. Leo F. & Fagin, Henry. Urban rescarch alld polie)' p/anl/il/g,
Urbon Alfairs Re~'iew, Beverly Hils, Cal., Sagc Publications, Inc., v. 1, 1967. p. 309-

28, citaes das p. 319-20.

50

R.A.P.4/77

Em segundo lugar, preciso (como o fazem, alis, os planejadores compreensivistas) pensar no desenvolvimento como processo e resultado difcil, que requer ao inteligente e estratgica. ! preciso, em algum ponto
da mquina pblica, colocar a incumbncia de examinar e perscrutar o processo de desenvolvimento e sua direo. No precisa, contudo, supor-se
oniscincia, conhecimento perfeito de interdependncias, exame de todas as

alternativas, avaliao de todas as conseqncias e escolha da melhor alternativa entre todas. Mtodos qualitativos, intuio, painis com generalistas ou especialistas, podem ser usados. Sua funo a de orientar decises
maiores, opes mais amplas, do tipo que Amitai Etzioni chama contexwantes, ou seja, que do o marco de referncia para as decises menores,
incrementais, ou para as expanses e germinaes espontneas de planejamento, coordenao e racionalidade,13 Que Estado, mesmo conduzido por

fanticos adeptos do mais extremado laissez-faire, deixar de tomar decises fundamentais sobre defesa externa, quando atacado, sobre a proteo

de recursos naturais em processo de depredao e esgotamento, ou sobre

fontes alternativas de energia quando diante de uma crise aguda? Nada
mais natural do que a orientao desse tipo de decises caber ao rgo

central de planejamento.
Em terceiro lugar, a meta de um estado equilibrado futuro, imagem que
a ao deliberada persegue, no implica, como o querem os compreensi\'istas, em uma estratgia equilibrada, um processo simtrico de combate em

vrias frentes simultneas. No quer dizer que se abandone toda estratgia

ou esforo deliberado do setor pblico e de sua liderana decisria central.

..

Tal esforo de\'e assentar-se numa viso substantiva do processo de desenvolvimento, que permita selecionar os pontos estratgicos, as reas onde a

interveno precisa e os vazios onde o planejamento deve entrar porque

haja potencial de multiplicao de efeitos de crescimento ainda no explorados. A viso substantiva deve levar, tambm, a uma metodologia e estratgia que saiba discernir as leis operantes na realidade e capitaliz-las em

proveito do desenvolvimento. Tomando o planejamento urbano como exemplo: se certo tipo de bens tem como consumidores potenciais toda a populao de uma cidade e, por isso, os que com eles negociam tendem a
instalar-se no centro, por que pretender o urbanista localizar tal atividade
em ponto perifrico? Se esquinas, quarteires, numerosos caminhos alter-

nativos entre dois pontos da cidade tm funes importantes na sociabilidade urbana, porque suprimi-los em nome de uma abstrata funcionalidade

planejada em lugar de refor-los como meios de implantar um plano? Da

mesma forma, porque no agir da mesma forma no que diz respeito ao
desenvolvimento econmico e social intil, e at mesmo suicida, supor
que a economia e a sociedade sejam um meio amorfo, a que a ao pla-

nejada possa ou deva dar a forma que quiser, ou que todos os mecanismos e leis que apresentam sejam inteis ou nocivos e devam ser totalmente coarctados. Outras consideraes postas de lado, isso exigiria mquina
13

Veja Etzioni. op. cit., p. 288.

Sistema de planejamento

51

pblica to perfeita, recursos humanos to excelentes, legislao to harmoniosa e bem aplicada, que j suficiente para ver a utopia da proposio.
A nosso ver, ainda que no imune crtica, a colocao de Hirschamn
sobre o desenvolvimento desequilibrado como estratgia deliberada vai precisamente ao ponto para o qual estamos chamando a ateno. Os desequilbrios tm o dom de de'pertar a ateno para as aes corretivas necessrias. Por que, ento, dada a escassez de recursos, de informaes e de
talento decisrio, prpria do subdesenvolvimento, no usar os desequilbrios, e no promover, conscientemente, outros, para saber, com preciso
e certeza, onde investir e onde atuar, sem dispersar esforos e recursos?
No estamos propondo que se compre, acriticamente, o produto hirschma-

niano, mas nos parece inegvel que a direo da caminhada que ele aponta
esteja certa.
Se h, portanto, uma concluso a reter, esta: a de que a viso com-

portamental da mquina pblica (a apreenso de como as coisas acontecem) no deve visar apenas crtica devastadora, fonte de ceticismo e

paralisia da ao. O planejador deve ter a flexibilidade e engenhosidade

para saber capitalizar as tendncias e comportamento reais na obteno

do futuro desejado.
Algumas derivaes prticas para o planejamento seriam as seguintes:
a) o abandono do esforo auto-enganador de controlar tudo, a recusa da
vertigem de que, sem cuntrole e coordenao central, haver o caos, a
queda no vazio;

b) a aceitao de que h entidades dinmicas, ncleos reais de poder na

mquina pblica, onde o planejamento tende a surgir como necessidade
da prpria ao. Em lugar de lutar contra a tendncia, capitaliz-Ia positivamente, premiando o esforo aglutinador e incentivando, quando se
vir como importante, a considerao das repercusses e externalidades
ignoradas;
c) a busca de reas no ativadas e a promoo de programas novos, mobilizando recursos e forando, pelos incentivos, a integrao dos demais
agentes na ao concertada. Trata-se de coordenao ativa, puxando os setores, em lugar de passiva, controlando e supervisionando apenas. O planejamento deve, tambm, inovar, promovendo atividades at aqui no existentes. ou aplutinar aes dispersas em combinaes originais;

d) a difuso, na mquina pblica, da filosofia do experimental e do piloto,

para que se abandone o yezo das reformas abrangentes, dos programas com

numerosas frentes simultneas de ao, cujas dificuldades de implantao

no so conhecidas e levam a perder-se, irremediavelmente, idias em princpio boas. Pequenos projetos, s vezes no muito visveis, em lugar dos

projetos grandiosos, tm aqui seu lugar. Valem como hipteses cuja falsificao, porque so pequenos, no acarreta grandes prejuzos nem irrepa-

rveis danos. O exemplo deve comear do prprio rgo planejador;"

e) o uso estratgico de incentivos no processo oramentrio, infundindo-

lhe maior certeza, que leve a maior confiabilidade e justifique quinhes

H

52

Veja as interessantes sugestes de Caiden & Wildavsky, op. cit., p. 308-15.

R. A. P. 4/77

maiores do bolo nas prximas vezes. Em lugar de pretender logo um oramento plurienal fidedigno, incentivar os agentes a melhorar a oramentao de curto prazo, dando-lhes certeza de que oramentao honesta compensa. Oramento para prazos mais longos devem ser construdos sobre
slidas bases de curto prazo."

DIAPOSITIVOS DA UNESCO PARA EDUCAO ARTSTICA

Uma coleo de slides que ilustra as concepes e os mtodos

atuais de ensino artstico. Cada srie contm 30 slides e um
livreto onde so encontrados textos explicativos sobre cada
foto e uma introduo geral ao assunto tratado pela srie.

Sries:

1. Brincar, explorar, perceber, criar.

2. O adolescente e a arte em trs dimenses.
3. O despertar do interesse visual e plstico na educao

artstica.
4. A arte das crianas do Japo.
5. Desenho industrial.
6. A arquitetura moderna no mundo.
7. As cartas grficas a servio da informao visual no mundo.
8. A arte das crianas africanas.
9. A arte das crianas da Amrica Latina.

A venda nas livrarias da Fundao Getulio Vargas,

representante da Unesco no Brasi I.

15

Idem, p. 315-22.

Sistema de planejamento

53

MUNICIPIO COMO SISTEMA POLITICO

Ana Maria Brasileiro

O municipio como sistema politico, constitui-se ao mesmo

t~mpo

em estudo do governo local e em uma contribuio para

o conhecimento da realidade brasileira.

Na primeira parte do livro encontra-se viso global do municpio brasileiro,

partindo-se do enfoque jurdico-histrico

para um estudo sob a tica sistmica. Enfatiza-se naturalmente

o municpio tpico e situa-se, embora rapidamente, o problema
das grandes metrpoles.
Na segunda parte, a autora analisa e compara municpios
do Estado do Rio de Janeiro. Embora no tenha o objetivo de
estender as concluses obtidas nesta pesq uisa a todo o territrio nacional, algumas de suas ilaes tm carter geral e o
modelo que se depreende do trabalho ser de utilidade para
quem pretenda aplicar tal tipo de estudo em outras regies do
Pas.

A venda nas livrarias

Pedidos para Editora da Fundao Getulio Vargas
Praia de Botafogo, 188 -

CP 9.052 -

ZC-02