Curso de Direito Financeiro e Tributrio

Ricardo Lobo Torres

1 Parte Introduo e princpios gerais
Captulo I Atividade Financeira
1. Conceito de atividade financeira
o conjunto de aes do Estado para a obteno da receita e
a realizao dos gastos para o atendimento das necessidades
pblicas. Os fins e os objetivos polticos e econmicos do Estado s
podem ser financiados pelos ingressos na receita pblica. A arrecadao
dos tributos impostos, taxas, contribuies e emprstimos compulsrios
constitui o principal item da receita. Mas tambm so importantes os
ingressos provenientes dos preos pblicos, que constituem receita
originria

porque

vinculada

explorao

do

patrimnio

pblico.

Compem, ainda, a receita pblica as multas, as participaes nos lucros e

os dividendos das empresas estatais, os emprstimos etc.
2. Poder financeiro
A atividade financeira emana do poder ou da soberania
financeira do Estado. O poder financeiro, por seu turno, uma parcela
ou emanao do poder estatal (ou da soberania), ao lado do poder de
polcia, do poder penal, do poder de domnio eminente.
O poder financeiro se separa vertical e horizontalmente. Do ponto de
vista vertical identificam-se os poderes financeiros da Unio, dos Estados e
dos Municpios, dos quais emanam as atividades financeiras federais,
estaduais

municipais.

Horizontalmente

separam-se

os

poderes

financeiros de administrar, legislar e julgar, pelo que a atividade financeira

ser uma especfica atividade administrativa vinculada lei e controlada
pelo Judicirio.
3. Fazenda Pblica

A atividade financeira envolve a constituio e a gesto da Fazenda

Pblica, isto , os recursos e as obrigaes do Estado e a sua
administrao. Fazenda Pblica conceito que deve ser examinado do
ponto de vista objetivo e subjetivo.
A Fazenda Pblica, objetivamente considerada, o complexo
dos recursos e obrigaes financeiras do Estado. Constitui-se pelos
recursos pblicos, que compreendem assim os direitos criados pela
legislao e consignados no oramento (crditos tributrios, direitos
derivados da emisso de ttulos da dvida pblica, direitos patrimoniais)
como os ingressos, isto , os fundos que efetivamente afluem ao Tesouro
(prestaes

tributrias,

produtos

da

dvida

pblica,

rendimentos

patrimoniais). Abrange tambm as obrigaes financeiras, assumidas de

acordo com a permisso da lei ou a prvia autorizao do oramento.
A Fazenda Pblica, subjetivamente considerada, confunde-se
com a prpria pessoa jurdica de direito pblico, tendo em vista que
a responsabilidade do Estado apenas financeira. Aproxima-se do
conceito de Administrao Financeira, com os seus rgos incumbidos de
realizar a atividade financeira, entre os quais nos termos do art. 37, XXII,
da CF/88, as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do DF e dos
Municpios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas
por servidores de carreiras especficas, que tero recursos prioritrios para
a realizao de suas atividades e atuaro de forma integrada, inclusive
com o compartilhamento de cadastros e de informaes fiscais, na forma
da lei ou convnio.
4. Atividade Instrumental
Caracterstica importantssima da atividade financeira a de
ser puramente instrumental. Obter recursos e realizar gastos no um
fim em si mesmo. O Estado no tem o objetivo de enriquecer ou de
aumentar seu patrimnio. Arrecada para atingir certos objetivos de ndole
poltica, econmica ou administrativa.

Em decorrncia do seu carter instrumental, resulta que a atividade

financeira est sempre relacionada com dinheiro, posto que este,
como ser de relao que , constitui o instrumento por excelncia para a
consecuo dos objetivos econmicos. O conceito de dinheiro mais
amplo que o de moeda, no se restringindo aos recursos que se
expressem de acordo com o padro monetrio legal. Abrange todos os
direitos e obrigaes de natureza pecuniria, neles includos os bens
patrimoniais suscetveis de explorao pelo Estado atravs de preos ou
rendimentos. S se excluem do seu conceito, no fazendo parte da
atividade financeira, os bens pblicos de uso comum.
A natureza instrumental da atividade financeira que a
distingue das atividades econmicas, polticas e administrativas,
com as quais tem ntimo relacionamento. A atividade financeira se
aproxima da atividade econmica porque tambm forma de obter
recursos escassos; mas dela se distingue porque a atividade econmica,
praticadas por particulares, tem finalidade prpria. Relaciona-se com a
atividade poltica na medida em que ambas incorporam o momento
autoritrio da deciso; mas dela se afasta porque no tem o objetivo de
manter o equilbrio dos poderes do Estado nem o de realizar as polticas
pblicas. Aproxima-se da atividade administrativa por ser uma especfica
forma de administrao das finanas do Estado; mas dela se distancia
porque a atividade administrativa persegue objetivos claros representados
pela prestao de servios pblicos.
Observe-se,

finalmente,

que

natureza

instrumental

da

atividade financeira est presente assim no campo da fiscalidade

como

no

da

extrafiscalidade.

Os

objetivos

intervencionistas

regulatrios do Estado se instrumentalizam atravs do fenmeno da

extrafiscalidade, no possuindo esta uma finalidade em si mesma, seja no
aumentar, seja no diminuir o valor dos tributos para inibir ou incentivar a
atividade econmica.
5. Extenso da atividade financeira

A atividade financeira exercida pelos entes territoriais

(Unio, Estados e Municpios) e respectivas autarquias, que se
enquadram na noo de Fazenda Pblica. A obteno de receita para
suprir

as

necessidades

pblicas,

nota

caracterstica

da

atividade

financeira, visa prestao de servios pblicos e defesa dos direitos

fundamentais, misso precpua das pessoas jurdicas de direito pblico.
Exclui-se do conceito de atividade financeira a que exercida
pelos rgos da administrao indireta dotados de personalidade
jurdica de direito privado. As sociedades de economia mista, as
empresas pblicas, as fundaes e demais sociedades institudas e
mantidas pelo Poder Pblico no se integram Fazenda Pblica e as aes
que desenvolvem no se compreendem no conceito de atividade
financeira. A partir da Constituio Federal de 1988 (arts. 70 e 165) tais
fundaes e empresas estatais sofrem o controle do Tribunal de Contas e
tem o seu oramento includo na lei oramentria anual, ao lado do
oramento da seguridade. Mas esse controle se faz de modo global e
indireto, sem retirar a agilidade negocial e a autonomia dessas pessoas de
direito privado e sem confundir-lhes os interesses com o complexo de
direitos e obrigaes que constitui a Fazenda Pblica. A atividade do
Estado-Empresrio no se subsume no conceito de atividade financeira do
Estado, no sentido rigoroso da expresso. A exceo passou a constitu-la
a super-receita, que unifica a Secretaria da Receita Federal e a
Secretaria da Receita Previdenciria, transformando-as em Secretaria da
Receita Federal do Brasil (Lei n 11.457/2007), tudo o que encontrou
justificativa na confuso feita pela Constituio entre tributos e ingressos
parafiscais.
Estrema-se tambm do conceito de atividade financeira o
conjunto de aes exercidas pelo sistema financeiro privado,
representado pelos bancos, seguradoras, corretoras e demais
instituies financeiras. H entre as duas atividades um certo
relacionamento, servindo de elo de ligao o Banco Central, que ao
mesmo tempo o detentor do monoplio estatal da emisso de moeda e o

rgo fiscalizador do sistema financeiro nacional (arts. 164 e 192 da

CF/88).
6. Estado financeiro
Captulo II Direito Financeiro
1. Conceito de Direito Financeiro
O Direito Financeiro deve ser estudado sob duas ticas diferentes,
conforme seja entendido como ordenamento e como cincia.
(...)