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ARTIGOS APONTAMENTOS SOBRE AS POLTICAS PBLICAS DE COMBATE SECA NO BRASIL: CISTERNAS E CIDADANIA?
APONTAMENTOS SOBRE AS POLTICAS PBLICAS

DE COMBATE SECA NO BRASIL: CISTERNAS
E CIDADANIA?
RESUMO
A cisterna uma forma milenar de armazenamento de gua das chuvas em regies que no dispem de fonte de gua permanente, como
o Semirido Nordestino do Brasil, possibilitando populao obter gua limpa e fcil de tratar. Este artigo apresenta consideraes preliminares sobre o levantamento das polticas pblicas criadas para resolver o problema da seca no Nordeste desde a criao da Inspetoria
Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS) ainda no Imprio, at o Programa 1 Milho de Cisternas (P1MC), lanado pelo presidente Lula
em 2003. O Programa surgiu da iniciativa da Articulao do Semirido (ASA), ONG que atualmente envolve cerca de 700 entidades. O trabalho analisa especificamente a influncia da utilizao das cisternas nas condies de vida das famlias na regio da bacia do Baixo Salitre,
municpio de Juazeiro, na Bahia. Para tanto, foram realizadas 34 entrevistas com famlias dessa regio, e os resultados obtidos sinalizam que
a utilizao de cisternas influencia positivamente a qualidade de vida dessas famlias, na sade, no tempo livre, na renda, e na questo de
gnero. At 2009, foram construdas mais de 266 mil cisternas, mobilizando 292 mil famlias, em 6.078 municpios.
PALAVRAS-CHAVE Poltica pblica, cidadania, parcerias, Semirido Brasileiro, desenvolvimento local.
Claudia Souza Passador cspassador@usp.br

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto - FEA-RP/USP. Professora Doutora eCoordenadora do Centro
de Estudos de Gesto e Polticas PblicasContemporneas (GPUBLIC).
Joo Luiz Passador jlpassador@usp.br

Faculdade de Economia, Administrao eContabilidade de Ribeiro Preto - FEA-RP/USP. Professor Doutor.
Artigo recebido em 15/09/2009. Aprovado em 01/07/2010.
ABSTRACT The cistern is an ancient way of storing rainwater in regions lacking a source of permanent water, as the Semi-Arid Northeast of
Brazil, enabling people to obtain clean water and easy to treat. This article presents preliminary considerations on survey of public policies created
to solve the drought problem in the Brazilian Northeast - from the creation of the Federal Inspectorate for Works Against Drought (IFOCS) still in
the Empire period, to the 1 Million Cisterns Program (P1MC) launched by president Lula in 2003. The Program is an initiative of the Articulao
do Semirido (ASA), an NGO which currently involves about 700 entities. In addition, the study also examines the influence specifically the use
of cisterns in the living conditions of families in the Baixo Salitre, around the city of Juazeiro in Bahia. So, there were 34 interviews with families
of this region and the results indicate how the use of cisterns positively influences the quality of life of these families, health, leisure time, income,
and gender. Until 2009, were built more than 266,000 cisterns, involving 292,000 families in 6,078 municipalities.
KEYWORDS Public policy, citizenship, partnerships, Brazilian Semi-Arid region, local development.
ISSN 1806-2261
Cadernos Gesto Pblica e Cidadania / v. 15, n. 56 So Paulo: 2010
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CLAUDIA SOUZA PASSADOR E JOO LUIZ PASSADOR
INTRODUO
A seca um fenmeno natural que tem registro
histrico no Nordeste brasileiro desde o ano de
1552 (VILLA, 2001). Embora tenha carter natural e acontea, geralmente, na mesma regio,
a seca ocorre em diferentes conjunturas sociais e
incide, negativamente, nas condies de vida da
populao. Atravs de dcadas, surgiram inmeras aes de polticas pblicas sociais na tentativa de corrigir distores conjunturais, devido ao
fenmeno das secas, entretanto nenhuma delas
conseguiu resultados permanentes.
A precipitao mdia anual do Semirido do
Nordeste brasileiro encontra-se numa amplitude
que varia de 250 a 800 mm anuais, distribudos
entre trs e cinco meses do ano (LOPES, 2006).
No municpio de Juazeiro (BA), a precipitao
mdia de 536,49 mm (Embrapa). Para suprir
a deficincia de gua para consumo humano no
meio rural destaca-se a cisterna como uma tecnologia simples e capaz de captar e armazenar uma
gua limpa e indicada para o consumo humano.
Nesse sentido, o P1MC Programa 1 Milho
de Cisternas, iniciativa de uma organizao civil que se tornou uma poltica pblica, coloca-se
como o incio de uma nova interao sociedadenatureza, ou seja, se o Semirido no pode se
transformar numa regio mida, pode-se mudar
a forma de vida da populao que nele convive,
segundo ressaltam os secretrios da Conferncia
Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Dom Raimundo Damasceno Assis, e do Conselho Nacional de Igrejas Crists (Conic), pastor Ervino Schmidt (CRITAS BRASILEIRA, 2001).
Para a realizao deste estudo, foi feito um levantamento bibliogrfico das polticas pblicas
implementadas a partir do sculo XIX. Alm de
uma reviso do uso de cisternas em diversas partes do mundo, com nfase no Semirido do Nordeste brasileiro. A partir desses dados tericos, foi
realizado o levantamento de dados secundrios e
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pesquisa direta, com a aplicao de um questionrio junto s famlias beneficiadas com cisternas
no estado da Bahia.
A escolha das comunidades foi feita a partir de
informaes fornecidas pela Articulao do Semirido (ASA) Unidade Gestora Microrregional.
O critrio estabelecido foi o nmero de cisternas,
a data de trmino da construo e a distncia da
sede do municpio.
Para melhor avaliar os objetivos propostos pelo
presente estudo, designou-se uma regio com famlias beneficiadas pelas cisternas que j fizessem
uso das guas captadas e armazenadas, e onde as
comunidades tivessem dificuldade no acesso a
outras fontes de gua.
A populao estudada foi constituda por 34
famlias, residentes nas comunidades de Recanto,
Arame, Alfavaca, Alfavaquinha, Mulungu, Barana, Sobrado, Pau Preto, Pateiro e Manga, todas
integrantes da bacia do Baixo Salitre, no municpio de Juazeiro (BA).
Os esforos de coleta de campo encontraram,
na totalidade das comunidades pesquisadas, entrevistados entusiasmados e diligentes em participar das entrevistas. Todas foram realizadas nas
prprias residncias das famlias. No decorrer da
aplicao do questionrio, composto de 25 perguntas, as famlias eram interrogadas sobre as
suas condies de vida antes e aps a construo
da cisterna. O questionrio foi composto de quatro blocos: caracterizao das famlias (responsvel pela cisterna e nmero de moradores); relao
com a cisterna (como a forma de abastecimento,
a satisfao, durao da gua de chuva captada);
aspectos de melhoria de vida (sade e renda); e
caractersticas do perodo antes da cisterna (local
onde se abastece, distncia e tempo do percurso
desde a casa e a qualidade da gua).
O trabalho apresenta, em sua organizao geral, o dilogo articulado entre o referencial terico e os resultados da pesquisa de campo. Organiza, inicialmente, a reviso bibliogrfica do tema
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desenvolvimento regional endgeno, abordando

o conceito de capital social. Em seguida, elabora um levantamento das polticas pblicas para a
seca nordestina at hoje implantadas. Posteriormente, so apresentados os resultados da pesquisa com as famlias do Baixo Salitre, no municpio
de Juazeiro (BA), sobre os efeitos percebidos pelas famlias frente construo das cisternas. Por
fim, so apresentadas as consideraes finais e as
concluses do estudo.
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
ENDGENO E CAPITAL SOCIAL
As modificaes ocorridas nos processos produtivos desde os anos 1980 acarretaram profundas
transformaes na teoria das polticas pblicas
de desenvolvimento regional, a partir da ltima
dcada (BROSE, 2000; FISCHER, 2002; GRACIARENA, 2000; MARTINELLI e JOYAL, 2004;
OLIVEIRA, 2002). Os desequilbrios regionais
preexistentes e estes advindos agora da reestruturao produtiva internacional passaram a sofrer
uma anlise sob diferentes ngulos, destacandose entre eles o desenvolvimento endgeno.
O desenvolvimento endgeno tem suas origens
na dcada de 1970, quando as propostas de desenvolvimento da base para o topo surgiam com
maior notoriedade. A partir da, essa corrente
evoluiu com a colaborao de novos enfoques
ao problema do crescimento desequilibrado, que
ficou conhecido, em suas variantes, por outras
nomenclaturas, como desenvolvimento local, desenvolvimento desde baixo, desenvolvimento territorial ou mesmo desenvolvimento comunitrio
(ANDION, 2003; BENKO, 1999; CASTILHOS,
2002; FLEURY, 2004; FRANCO, 2002; RODRIGUES, 2005).
J na dcada de 1990, a principal questo do
modelo de desenvolvimento endgeno focou-se
na tentativa de se entender por que o nvel de
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crescimento variava entre as regies e as naes,

mesmo elas dispondo das mesmas condies na
busca de fatores produtivos, como capital financeiro, mo de obra ou tecnologia. A soluo seria
encontrar, entre esses fatores, aqueles determinados dentro da regio. Nesse sentido, a contribuio da teoria endognica foi identificar que
fatores de produo atualmente decisivos como
o capital social, o capital humano, o conhecimento, a pesquisa e desenvolvimento, a informao
e as instituies eram determinados dentro da
regio e no de forma exgena, como at ento
eram entendidos. Posteriormente, logo se concluiu que a regio dotada desses fatores ou estrategicamente direcionada para desenvolv-los
internamente teria melhores condies de atingir
um crescimento acelerado e equilibrado (SEN,
2000; ZAPATA, 2000).
Com essa evoluo, o desenvolvimento regional endgeno predominante na dcada de 1990
pde ser definido como um processo interno de
ampliao contnua da capacidade de agregao
de valor sobre a produo, bem como da capacidade de absoro da regio, cujo desdobramento a reteno do excedente econmico gerado
na economia local e/ou a atrao de excedentes
provenientes de outras regies. Esse processo tem
como resultado a ampliao do emprego, do produto e da renda local ou da regio, em um modelo
de desenvolvimento regional definido (SILVEIRA;
REIS, 2001; SINGER, 2002; VZQUEZ BARQUERO, 1988; VEIGA, 2005; WOLFE, 2000).
A capacidade de a sociedade liderar e conduzir
o seu prprio desenvolvimento regional, condicionando-o mobilizao dos fatores produtivos
disponveis em sua rea e ao seu potencial interno, configura a forma de desenvolvimento denominado endgeno. possvel identificar duas
dimenses na endogenia do desenvolvimento regional: a primeira, econmica, na qual a sociedade empresarial local utiliza sua capacidade para
organizar, da forma mais producente possvel, os
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fatores produtivos da regio; a segunda, sociocultural, onde os valores e as instituies locais

servem de base para o desenvolvimento da regio
(VZQUEZ BARQUERO, 1988).
De forma antagnica ao pensamento normalmente associado com as teorias endognicas, no
se busca, neste enfoque, o fechamento ou o isolamento regional, nem mesmo o autocentrismo e a
autossuficincia. O conceito de desenvolvimento
endgeno moderno baseia-se na execuo de polticas de fortalecimento e qualificao das estruturas internas, visando sempre consolidao de
um desenvolvimento originalmente local, criando
as condies sociais e econmicas para a gerao
e a atrao de novas atividades produtivas, dentro
da perspectiva de uma economia aberta.
A moderna teoria regional endognica tambm
considera a importncia da sociedade civil e das
relaes sociais no processo de desenvolvimento
de uma regio. Deve ser ressaltado que a importncia da sociedade civil no processo de evoluo
das civilizaes j havia sido analisada por estudos que remontam ao sculo XVIII (FERGUSON,
1998). Entretanto, o que os pesquisadores da
endogenia procuram destacar que a sociedade
civil, e nela compreendidas as formas locais de
solidariedade, integrao social e civismo, pode
ser considerada a principal agente da modernizao e da transformao socioeconmica em uma
regio, especialmente a partir da dcada de 1990
(BOISIER, 1997).
A importncia da sociedade civil e das relaes
sociais , com a mesma nfase, defendida por outros pesquisadores do desenvolvimento endgeno (BIRNER et al., 1995; GODARD et al., 1987;
STOHR, 1990). O destaque dado aqui para a importncia da sociedade civil no est inserido no
debate da relao entre a sociedade e o Estado, a
dicotomia entre mais ou menos Estado, ou entre
a sociedade e o mercado. Trata-se da compreenso de que o desenvolvimento regional endgeno, ao considerar e dar relevncia sociedade
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civil regional e aos seus processos de organizao

social e relaes cvicas, possibilita que a regio
atinja um crescimento equilibrado e sustentado a
longo prazo.
A transformao da sociedade nesse direcionamento advm dos valores e das virtudes cvicas
inerentes sua estrutura. So esses fatores que
tm a capacidade de modificar as estruturas regionais e, pelo processo cultural, transmitir para
as geraes futuras as caractersticas sociais que
sustentaro a evoluo socioeconmica a longo
prazo. O objetivo principal combinar positivamente o civismo com a busca constante da liberdade e das oportunidades (COLEMAN, 1994;
EVANS, 1995; PUTNAM, 1996;).
Nos estudos sobre o desenvolvimento regional,
tambm podemos destacar a insero contempornea da concepo de capital social. Definido
como sendo o conjunto das caractersticas da organizao social, que englobam as redes de relaes entre indivduos, suas normas de comportamento, laos de confiana e obrigaes mtuas,
o capital social, quando existente em uma regio,
torna possvel a tomada de aes colaborativas
que resultem no benefcio de toda a comunidade.
Em um sentido mais restrito, pode-se entender
capital social como [...] a habilidade de criar e
sustentar associaes voluntrias (PORTES e NICHOLLS, 1969). O capital social compreendido, basicamente, por sua funo, sendo encontrado em organizaes sociais que potencializem
a produo do ser humano (COLEMAN, 1994;
EVANS, 1995; PUTNAM, 1996; ABRAMOVAY,
2000; BOURDIEU, 1996, 1989; NICHOLLS,
1969; TORCAL & MONTERO, 1998; NEJAMKIS, 1999; ROUTLEDGE & AMSBERG, 1996;
TENDLER, 2002; SANROM, 1999).
Em outras palavras, o capital social, quando
existente em uma regio, torna possvel a tomada de aes colaborativas que resultem no benefcio de toda a comunidade. Enquanto o capital
humano est relacionado ao indivduo, o capital
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social tem a ver com o ambiente social propcio

ao desenvolvimento. Criar um ambiente (social)
favorvel formar capital social. Esse capital refere-se aos laos de confiana, de compromisso,
de vnculos de reciprocidade, cooperao e solidariedade, que so capazes de estimular normas,
contatos sociais e iniciativas de pessoas para a
potencializao do desenvolvimento humano e
econmico, ou seja, os laos so muito mais resistentes que meros interesses materiais; sua fora se
encontra em sentimentos de fraternidade e reciprocidade (FRANCO, 2002; PASSADOR, 2006).
So observadas na literatura trs vertentes sobre a relao entre Estado e capital social: As antiestatais, as intermedirias e as estatistas:
As antiestatais seriam aquelas cuja existncia
de capital social depende do desmantelamento
do Estado, substituindo sua ao pelas aes da
sociedade civil organizada. (CASTILHOS, 2002;
ORTOLANI, 2005).
As intermedirias acreditam na organizao e
na articulao da sociedade como no dependentes do Estado, porm o Estado poderia funcionar
como indutor de capital social. Representando
essa linha est Putnam (2000), defensor de um
papel mais participativo e fiscalizador dos cidados nos assuntos do Estado (CASTILHOS, 2002;
ORTOLANI, 2005; PASSADOR 2006).
E, em oposio terica ao primeiro grupo, os
representantes da viso estatista, liderados por
Evans (1995) acreditam que o Estado deve passar
de mero regulador das relaes sociais para a posio de ativo mobilizador social e principal indutor de capital social (CASTILHOS, 2002; NALLE,
2006; ORTOLANI, 2005; PASSADOR 2006).
A necessidade da existncia de capital social
para consolidar o desenvolvimento ganha visibilidade a partir dos estudos de Putnam (2000)
sobre as origens do desenvolvimento da regio
norte da Itlia. O autor identifica como motivos
do melhor desempenho dessa regio da Itlia os
elevados nveis de associativismo, de cooperao
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e de capacidade de formar redes e acordos de natureza diversa. O grau de confiana que existe entre os indivduos, as normas de comportamento e
os sentimentos de reciprocidade contribuem para
a sensao de bem-estar geral e, portanto, para
a questo do desenvolvimento. Tal percepo
que permite o estabelecimento da relao entre
cidadania e desenvolvimento (PUTNAM, 2000).
Apesar de imperceptvel para a grande maioria das pessoas, o capital social est presente no
cotidiano de todos, em maior ou menor grau. ,
assim, constitudo de foras que esto acima dos
interesses materiais e fazem duas ou mais pessoas
se unirem em torno de um objetivo comum.
Conforme Evans (1995), os componentes que
formam o capital social, entre os quais esto o
engajamento cvico, a integrao social e as normas de confiana, podem ser promovidos pelas
esferas governamentais e, inclusive, ser utilizados
com vistas ao desenvolvimento.
Por meio do capital social, a sociedade tem a
capacidade de identificar suas necessidades coletivas e estabelecer conjuntamente seus objetivos.
Seus integrantes no agem independentemente,
cooperam na busca dos objetivos comuns, e seu
comportamento nem sempre estritamente egosta, o que permite aos cidados serem protagonistas de seu prprio desenvolvimento (ABRAMOVAY, 2000).
Isso confirma a necessidade e a importncia
com que o capital social se apresenta nos novos conceitos de desenvolvimento local (KLIKSBERG, 1997). A capacidade de a sociedade liderar
e conduzir o seu prprio desenvolvimento regional, condicionando-o mobilizao dos fatores
produtivos disponveis em sua rea e ao seu potencial interno, configura o desenvolvimento denominado endgeno. Identificam-se duas dimenses nessa forma de desenvolvimento: a primeira,
econmica, na qual a sociedade empresarial local
utiliza sua capacidade para organizar, da melhor
maneira possvel, os fatores produtivos da regio;
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a segunda, sociocultural, cujos valores e instituies locais servem de base para o desenvolvimento da regio (PASSADOR, 2006; VASQUEZ BARQUERO, 1988).
Em resumo, o capital social se relaciona capacidade das pessoas de uma sociedade em privilegiar os interesses do grupo em detrimento dos
individuais, implementar o trabalho conjunto
com o objetivo de alcanar metas comuns, organizar-se e associar-se, compartilhar valores, normas e gesto das organizaes comunitrias. Tais
caractersticas denotam uma srie de relaes estveis e duradouras estabelecidas entre as pessoas
e os diversos grupos formados dentro do territrio, podendo ser consideradas como o principal
agente de modernizao e transformao socioeconmica em uma regio, propiciando um nvel
timo de desenvolvimento social para a comunidade (FRANCO, 2002).
Dentro desse conceito, o aspecto da confiana
visto como o facilitador da vida social ao gerar e
potencializar os recursos econmicos. Dessa forma, a confiana alcanada a partir do conhecimento mtuo entre os membros da comunidade
e da tradio de ao comunitria.
Para Coleman (1994), existe uma complementao entre capital fsico-econmico (insumos,
infraestrutura e financiamento), capital humano
(educao e preparao tcnica) e capital social
(relaes de confiana). A otimizao do capital
fsico-econmico e do capital humano atingida
na medida em que as relaes de confiana e reciprocidade aumentam na comunidade.
Temos, ainda, a viso de Melo Neto e Fres
(1999) sobre capital social, que o define pelo
acmulo de experincias participativas e organizacionais ocorridas na base de uma comunidade
e que reforam os laos entre as pessoas, grupos e
instituies; sendo necessria a existncia de seis
fatores na base para a construo do capital social: participao social, organizao, solidariedade social, iniciativa, cooperao e confiana.
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Dentro dessa amplitude, o conceito de capital

social integra aspectos inter-relacionados, como:
a reciprocidade, redes sociais, desenvolvimento
social, cooperao e governabilidade (ABU-ELHAJ, 1999; PASSADOR & CUNHA, 2008).
Nesse contexto, o desenvolvimento regional
endgeno e o capital social apontam para construo de um novo sujeito coletivo do desenvolvimento; ou de um novo padro de polticas, baseado na parceria entre as diversas instncias e os
rgos do poder pblico, as empresas privadas e
as organizaes da sociedade civil. Esse processo
pode ser transformador na relao entre Estado
e sociedade, e pode vir a representar mudanas
significativas em nossa matriz poltica, econmica e social, especificamente nas polticas pblicas
de combate seca, como o P1MC, que veremos
adiante.
POLTICAS PBLICAS CONTRA OS

EFEITOS DA SECA NO NORDESTE
BRASILEIRO
A interveno do Estado no Nordeste foi sempre marcada pela centralizao e fragmentao
das aes, e se concretizava com a criao de rgos nacionais para o combate seca, os quais
se transformavam em objeto de disputas polticas
entre os diversos segmentos da elite rural. A ao
desenvolvida por esses rgos limitava-se construo de grandes audes pblicos, perenizando
grandes extenses de rios, sobretudo a construo de milhares de pequenos e mdios audes
dentro de propriedades privadas, de forma a assegurar gua para a produo agropecuria e o
funcionamento de agroindstrias.
As primeiras iniciativas para lidar com a questo da seca foram direcionadas a oferecer gua
zona do Semirido. Nessa tica, foi criada a de
Obras Contra as Secas (Decreto n 7.619, de 21
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de outubro de 1909), atual Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS), com a
finalidade de centralizar e unificar a direo dos
servios, visando execuo de um plano de
combate aos efeitos das irregularidades climticas. Foram iniciadas as construes de estradas,
barragens, audes, poos, como forma de proporcionar apoio para que a agricultura suportasse os
perodos de seca.
A ideia de resolver o problema da gua no Semirido foi, basicamente, a diretriz traada pelo
governo federal para o Nordeste e prevaleceu,
pelo menos, at meados de 1945. Na poca em
que a Constituio brasileira de 1946 estabeleceu
a reserva no oramento do governo de 3% da arrecadao fiscal para gastos na regio nordestina,
nascia nova postura, distinta da soluo hidrulica na poltica antisseca. Abandonou-se, na poca,
a nfase em obras em funo do aproveitamento
mais racional dos recursos, conforme podemos
observar no histrico dos programas do governo
descritos a seguir.
Assim, possvel apresentar, de maneira resumida, a cronologia dos programas de interveno,
bem como as instituies envolvidas nas polticas de combate seca no Brasil (NASCIMENTO,
2005). So trs, os perodos:
Assim, possvel apresentar, de maneira resumida, a cronologia dos programas de interveno,
bem como as instituies envolvidas nas polticas de combate seca no Brasil (NASCIMENTO,
2005). So trs, os perodos:
Medidas de salvao
1877-79
O Imprio instituiu uma Comisso Imperial para estudar a abertura de um canal que comunicasse as guas
do rio Jaguaribe com as do rio So Francisco, porm no foi concretizado, e a prioridade foi dada construo
de audes e poos tubulares. Em 1904, foram criadas vrias comisses: Audes e Irrigao, Estudos e Obras
contra os Efeitos das Secas e de Perfurao de Poos. Em 1909, foi instituda a Inspetoria de Obras Contra
as Secas (IOCS), a qual foi transformada em 1919 em Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS).
1945
A IFOCS foi renomeada Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS). Em 1948, foi criada a
Comisso do Vale do So Francisco, concebida para criar um novo mtodo de gesto de combate s estiagens.
Desenvolvimento planejado
1951
O Banco de Nordeste foi criado em 1952 para apoiar financeiramente os municpios que faziam parte do
Polgono das Secas. Em 1956, foi criado o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) com
o intuito de realizar estudos socioeconmicos para o desenvolvimento do Nordeste.
1959
Nesse ano foi criado o Conselho de Desenvolvimento do Nordeste (Codeno), tendo Celso Furtado como diretor
e encarregado de lutar pela aprovao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) no
Congresso Nacional. Nesse ano a Sudene foi instituda.
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Programas institucionais
1970
Os programas de desenvolvimento regional passaram a impulsionar a agricultura irrigada no pas. Os principais foram:
Programa de Integrao Nacional (PIN), o Programa de Redistribuio de Terra e de Estmulo Agroindstria do Norte e
Nordeste (Proterra, 1971), incorporados ao I Plano de Desenvolvimento Nacional (I PND) e o Programa Especial para o
Vale do So Francisco (Provale, 1972) e Programa de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste (Polonordeste,
1974), incorporados ao II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND).
1976
Foi criado o Projeto Sertanejo, que visava tornar a economia mais resistente aos efeitos da seca pela associao
entre agricultura irrigada e seca.
1979-83
Em 1979, foi implementado o Programa de Recursos Hdricos do Nordeste (Prohidro), atravs de acordo de
cooperao com o Banco Mundial, para aumentar a oferta de recursos hdricos por meio da construo de audes
pblicos e privados e perfurao de poos. Mais tarde o programa foi renomeado Progua. Em 1978, foi criada
a Poltica Nacional de Irrigao, que enfatizava a funo social da irrigao, destacando, no caso nordestino, o
combate pobreza e a resistncia seca. Em 1981, foi criado o Programa Provrzeas, a cargo da Emater, para
prestar assistncia ao pequeno agricultor. Em 1984, houve um acordo entre o Ministrio da Integrao (MI) e o Banco
Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) para admitir a implantao de mdias empresas nos
projetos de irrigao, que podiam ocupar at 50% dos permetros.
1987
O Programa de Irrigao do Nordeste (PROINE, 1986) foi ampliado para Programa Nacional de Irrigao (PRONI,
1986). O Projeto Nordeste I englobou seis programas, dos quais vingou apenas o Programa de Apoio ao Pequeno
Produtor Rural (PAPP) do Semirido.
1990-93
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) divulgou o Mapa da Fome no Brasil (1993). Devido presso
popular (Movimento Ao da Cidadania contra a Fome, Misria e pela Vida), foi criado o Conselho Nacional de
Segurana Alimentar (Consea), que coordenou o Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos (Prodea, 1993).
Esse programa originou o programa Bolsa Renda em 2001 e o Bolsa Famlia em 2004. Nos anos 1990, iniciaramse os debates sobre os projetos de assentamento de pequenos produtores versus a participao do produtor
empresrio. Em 1997, foi constitudo o modelo de irrigao, com lotes familiares para projetos de assentamento e
projetos pblicos de irrigao totalmente ocupados por empresas.
1998
Criao do Programa Federal de Combate aos Efeitos da Seca, coordenado pela Sudene, para ajudar os atingidos pela
seca. Em 1998, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) passou a publicar os resultados das auditorias de programas
sociais. Dentre outros, foram auditados o Programa Nordeste I (DNOCS e a Companhia de Desenvolvimento dos Vales
do So Francisco e Parnaba (Codevasf), Progua (DNOCS e Sudene) e o Programa de Dessalinizao gua Boa. Para
evitar a desarticulao dos projetos pblicos de irrigao, em dezembro de 1999 a Sudene, a Superintendncia da
Amaznia (Sudam), o DNOCS e a Codevasf foram vinculados ao Ministrio da Integrao (criado em setembro de
1999). Em julho de 1999, foi elaborado pelo Conselho Nacional de Defesa Civil (Condec) o Manual para Decretao
de Situao de Emergncia ou de Estado de Calamidade Pblica.
2001-06
Criao do Programa 1 Milho de Cisternas Rurais P1MC, dentro do Programa de Formao e Mobilizao Social
para a Convivncia com o Semirido, da ONG Articulao do Semirido (Asa), criada em 1999. O P1MC passa
a ser poltica pblica do governo federal, ao ser firmado o Termo de Parceria n 001/2003 com o Ministrio do
Desenvolvimento Social (MDS). Devido s denncias de corrupo divulgadas pelo TCU, a Sudene foi extinta em maio
de 2001, tendo sido renomeada Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (Adene) em junho de 2004.
Observando a trajetria acima, possvel verificar que os trs perodos das polticas pblicas
de combate seca, organizados assim por convenincia de anlise, apresentam caractersticas
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distintas. No primeiro perodo (do ano de 1877

at os anos 40 do sculo XX), a atuao do Estado dava-se atravs das medidas de salvao, ou
seja, distribuio de alimentos entre os retirantes
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que conseguiam chegar s capitais, e de esmolas

aos que permaneciam no interior. No aspecto
tcnico, investia-se em infraestrutura hidrulica,
como: construo de vrias e grandiosas obras de
audagem, poos profundos e barragens.
Num segundo perodo (do final da dcada de
1950 at a dcada de 1970), a ateno poltica
antisseca migrou das obras de audagem para o
aproveitamento racional dos recursos hdricos.
Nesse contexto, foram criadas pelo governo federal, em 1948, a Comisso do Vale do So Francisco, seguidamente pelas instituies Banco do
Nordeste do Brasil (BNB) e Superintendncia
do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Em
1956, o governo federal, instituiu o Grupo de
Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
(GTDN), cuja importncia consistiu na identificao das disparidades regionais. De acordo com
o GTDN, foram precisas medidas amplas e uma
soma de investimentos muito maior para o desenvolvimento da regio. Essa fase foi intitulada
desenvolvimento planejado, quando as polticas
antisseca procuraram se embasar em anlises
mais cuidadosas da realidade.
O terceiro perodo, que se inicia a partir de
1970, foi marcado pela implantao de vrios
programas, tais como: Proterra (1971), Provale
(1972), Polonordeste (1974), Projeto Sertanejo
(1976) e Prohidro (1979).
Apesar das inmeras polticas pblicas implementadas ao longo da histria do Nordeste semirido, o que se observa que elas se revelaram
incompletas e desintegradas, pois a cada governo
interromperam-se ou alteraram-se os projetos do
governo anterior.
Segundo Villa (2001), o semirido precisa de
uma interveno do governo federal que se contraponha ao suposto descaso das elites regionais. Para ele, sempre faltaram aes planejadas.
Para ilustrar sua afirmao, o historiador compara o fenmeno da estiagem ao tsunami, e diz que
o problema da seca pior, pois pode ser previsto
ISSN 1806-2261
com bastante antecedncia. Segundo o autor, a

responsabilidade das autoridades federais e das
elites polticas nordestinas ainda maior, porque
todos acabam sendo cmplices de uma tragdia
anunciada (VILLA, 2001). Em outras palavras,
historicamente, nessa regio, a distribuio de
gua permeia os interesses das elites econmicas
locais ao vincularem o aceso gua ao apoio poltico em perodos eleitorais.
Nesse contexto, desde o primeiro mandato
do atual governo do presidente Lula da Silva,
buscou-se incentivar e fortalecer as iniciativas da
sociedade civil com o objetivo de agir de maneira mais eficaz no combate seca. Dessa forma,
a partir de 2003, vm sendo sistematicamente
organizados aparatos institucionais e destinados
recursos da Unio para a construo de cisternas.
Merecem destaque, nessa poltica, como se ver
em detalhes mais adiante, o Programa 1 Milho
de Cisternas Rurais (P1MC) e a organizao no
governamental Articulao do Semirido (ASA),
sua principal gestora.
O PROGRAMA 1 MILHO DE
CISTERNAS (P1MC)
Segundo Gnadlinger (2000), a coleta e o aproveitamento da gua de chuva tem sido uma tcnica bastante popular em muitas partes do mundo, especialmente em regies ridas e semiridas
(aproximadamente 30% da superfcie da terra). A
coleta de gua da chuva foi inventada independentemente em diversas partes do mundo e em
diferentes continentes h milhares de anos. Ela
foi usada e difundida especialmente em regies
semiridas, onde as chuvas ocorrem somente durante poucos meses e em locais diferentes.
A captao de guas de chuva em sistemas individuais de abastecimento de gua tem sido uma
prtica usual h muitos anos. Segundo Plnio ToCadernos Gesto Pblica e Cidadania / v. 15, n. 56 So Paulo: 2010
73
maz (2003), existem reservatrios escavados desde 3600 a.C. Na Pedra Moabita (datada de 850
a.C.), uma das inscries mais antigas do mundo
encontradas no Oriente Mdio, o rei Mesha, dos
moabitas sugere que as casas tenham captao
de gua da chuva. Na China, essa tcnica j era
conhecida no planalto de Loess, h 2 mil anos,
quando j existiam cacimbas e tanques para a
gua da chuva (GNADLINGER, 2000).
Na dcada de 1970, vrias cidades da ndia tiveram nas tcnicas de captao de gua de chuva
a soluo para a sua produo agrcola e passaram
da situao de importadoras a exportadoras de
alimentos. Em meados da dcada de 1980, a populao da cidade de Gopalpura, tambm na ndia, localizada em uma regio propensa s secas,
passou a reviver as prticas de captao de escoamento superficial. O sucesso do empreendimento
motivou outras 650 cidades prximas a desenvolver esforos similares, levando elevao do nvel
do lenol fretico, rendimentos maiores e mais
estveis provenientes das atividades agrcolas e
reduo das taxas de migrao. Impressionado
com o sucesso da experincia do uso de tcnicas
de captao de guas de chuva, o ministro-chefe
do estado indiano de Madhya Pradesh repetiu a
iniciativa em 7.827 cidades. O projeto atendia a
quase 3,4 milhes de hectares de terra entre 1995
e 1998 (WORLD WATER COUNCIL, 2000, apud
PALMIER, 2001).
No mundo rabe, sistemas de captao de gua
de chuva sempre foram utilizados e desenvolvidos nessa regio do planeta, que, historicamente,
enfrenta crnica escassez de gua. As tcnicas de
captao de gua de chuva so praticadas h milnios em vrios pases da referida regio, sendo
comuns em pases como a Arbia Saudita, Catar,
Emirados rabes Unidos, Imen, Om e Tunsia.
Nesses pases utiliza-se o sistema de recarga de
guas subterrneas atravs da construo de barragens que fazem parte de planos nacionais de
desenvolvimento (PETRY e BOERIU, 1998, apud
ISSN 1806-2261
PALMIER, 2001).
Nas Amricas, Gnadlinger (2000) salienta as
prticas pr-colombianas do povo maia na pennsula de Yucatn, hoje Mxico. O Mxico como
um todo rico em antigas e tradicionais tecnologias de coleta de gua da chuva, datadas da poca
dos astecas e maias. Ao sul da cidade de Oxkutzcab, ao p do monte Puuc, ainda hoje podem ser
vistas as realizaes do povo maia. No sculo X
j existia uma agricultura baseada no aproveitamento da gua de chuva. As pessoas viviam nas
encostas das montanhas e sua gua potvel era
fornecida por cisternas com capacidade de 20 mil
a 45 mil litros, chamadas chultuns.
Como se pode perceber, a captao de gua
de chuva tem se tornado uma medida estratgica
para o desenvolvimento social e econmico das
regies semiridas do mundo inteiro.
No Semirido Nordestino, armazenar e usar a
gua das chuvas adequadamente tambm um
desafio, uma vez que esse terreno se caracteriza
por solos rasos e com baixa capacidade de reteno de gua subterrnea.
A pluviosidade nordestina irregular e diferenciada. A gua do subsolo quase sempre salobra.
A grande maioria do solo no oferece condies
para a perfurao de poos profundos. Existem
poucos rios; na realidade, existem apenas duas
grandes bacias: a do So Francisco e a do Parnaba. Nessas circunstncias, tornam-se imprescindveis a busca de solues alternativas e a criao
de uma nova mentalidade, uma nova cultura e
adaptao ao meio ambiente semirido.
A construo de cisternas acompanhada por
um processo educativo de gerenciamento de uso
da gua captada tem se mostrado eficiente no
combate seca nordestina. Os estudos especializados na rea de consumo humano e qualidade
de vida coincidem e estimam que, em mdia, as
necessidades aceitveis de gua para beber, cozinhar e fazer a higiene bucal (tpicas dos assistidos pelos programas de cisternas) so da ordem
74
de 14 litros/pessoa/dia ou 16 mil litros/famlia/8

meses. No semirido nordestino, os ndices pluviomtricos histricos so suficientes para atender s necessidades tcnicas de implantao com
sucesso de projetos dessa natureza. A ttulo de
exemplo, dados estatsticos sistemticos colhidos
em Iguaraci, municpio com menor ndice pluviomtrico da regio do Paje, serto pernambucano (344,6mm, um dos menores do Nordeste),
mostram que foi possvel conseguir uma captao
mnima de 24 mil litros de gua por residncia ao
ano utilizando telhados com 78 m, subtraindo
perdas de 10%.
Desde a dcada de 1970, a Embrapa faz experincias com cisternas, obtendo excelentes resultados, mas aquelas experincias bem-sucedidas no
foram disseminadas para a populao por falta de
uma poltica institucionalizada, particularmente
voltada para a populao rural do Semirido Brasileiro (GNADLINGER, 2000).
Na dcada de 1990 foi criado o Instituto Regional da Pequena Agropecuria Apropriada (Irpaa),
entidade no governamental sem fins lucrativos,
sediada no municpio de Juazeiro/Bahia, que
desde a sua criao desenvolve trabalho tcnico
na busca de cisternas mais resistentes. So elas:
cisternas de placa, tijolos e cal, tela de cimento
e alambrado. Tambm vem desenvolvendo sistemas de construo de cisternas em consrcio com
outras organizaes no governamentais, organizaes scias de base e comunidades locais organizadas. No decorrer desses trabalhos, percebeu
a necessidade de implementar programas educacionais estruturados para incentivar a convivncia com o clima semirido e um manejo adequado da gua. Nos anos seguintes, a Embrapa e o
Irpaa organizaram vrios Simpsios Brasileiros de
Captao de gua de Chuva, atravs dos quais
deram um grande impulso utilizao da gua
de chuva.
Em julho de 1999, durante a 3 Conferncia
das Partes da Conveno de Combate DesertiISSN 1806-2261
ficao e Seca (COP3), em Recife, foi criada a

Articulao do Semirido (ASA) entidade no
governamental que atualmente j congrega cerca de 700 entidades. Na ocasio, a sociedade civil organizada e atuante na regio do Semirido
Brasileiro, reproduzindo a experincia da Conferncia Rio-92, e promoveu o Frum Paralelo da
Sociedade Civil. A ASA teve um papel decisivo
na coordenao desse processo, vindo a consolidar-se como espao de articulao poltica da
sociedade civil em fevereiro de 2000. A base de
sua constituio a Declarao do Semirido, documento que sintetiza as percepes dos grupos
participantes da ASA em torno da regio. A partir dessas experincias e da ao protagonista da
ASA que se props e se desenvolveu o Programa
1 Milho de Cisternas (P1MC).
O Programa de Formao e Mobilizao Social
para a Convivncia com o Semirido: 1 Milho
de Cisternas Rurais (P1MC) iniciou-se no ano
de 2001, atravs de um Projeto Piloto financiado
pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA), para a
construo de 500 cisternas e elaborao do projeto, mobilizao nos estados, seminrios e oficinas (PEREIRA, 2006).
A caracterstica principal da proposta divulgar
um modelo de gesto que seja assumido integralmente pela mesma comunidade de interesse e beneficiria da poltica, organizada como sociedade
civil, que contribui ativamente na elaborao da
referida poltica e cria, utiliza e aperfeioa sistemas de controle social rigorosos nos diferentes nveis de implementao das aes programticas.
O P1MC estabelece junto s comunidades
rurais do Semirido Brasileiro, um processo de
capacitao que pretende envolver ao final, diretamente, 1 milho de famlias. Nesse processo
abordada a questo da convivncia com o Semirido, com enfoque especfico no gerenciamento
de recursos hdricos, construo de cisternas, gerenciamento de recursos pblicos e administrao financeira dos recursos advindos do P1MC.
75
A cisterna o passo inicial para que as famlias

possam perceber que possvel conviver com e
se desenvolver no Semirido.
A cisterna de placa, modelo adotado pelo
P1MC, uma tecnologia simples e barata. Um reservatrio de gua com formato redondo construdo ao p da casa, meio encravado no cho (2/3),
meio fora, que capta a gua de chuva do telhado
das casas. O projeto prev um curso de gerenciamento de recursos hdricos com as famlias beneficiadas para que aprendam a gerenciar de forma
racional a sua gua de beber e cozinhar, para que
dure por todo o longo perodo de secas (entre 8 e
10 meses). As cisternas so vedadas, no permitindo a entrada de luz e insetos. Sem luz, no h
procriao de algas. Na entrada da gua, h um
filtro, que impede a passagem de impurezas. A
cisterna utiliza as guas de chuvas captadas pelo
telhado da casa e canalizadas por calhas ou bicas.
A gua conserva-se limpa e apropriada ao consumo humano.
O custo de uma cisterna, com todos os componentes, gira em torno de R$ 1.800,00 (um mil e
oitocentos reais). Sendo que cerca de R$ 350,00
(trezentos e cinquenta reais) constitui a contrapartida das famlias, ou seja, a escavao do buraco, a areia quando essa est disponvel nas proximidades da casa, alimentao e hospedagem dos
pedreiros. Assim, o valor da construo propriamente dita de aproximadamente R$ 1.450,00
(mil quatrocentos e cinquenta reais), ou seja,
80% do custo total (PEREIRA, 2006).
A construo de uma cisterna leva em mdia 5
(cinco) dias, e na grande maioria das vezes conta
com a ajuda da prpria famlia e de vizinhos, no
sistema de mutiro. A capacidade da cisterna de
16 mil litros de gua potvel a gua de chuva na
zona rural do Semirido Nordestino, onde a poluio atmosfrica como conhecida nos grandes
centros urbanos praticamente inexistente, apresenta-se como uma das mais limpas da natureza.
O volume armazenado suficiente para abasISSN 1806-2261
tecer uma famlia de at cinco pessoas durante

o perodo de seca, com um consumo dirio de
14 litros/pessoa. Para a saturao do reservatrio,
com capacidade para 16 mil litros, so necessrios 500 mm de chuva em uma rea de coleta (telhado) com um mnimo de 40 m.
Se construdas seguindo os padres tcnicos e
utilizando material de boa qualidade, as cisternas
devem ter durabilidade mnima de 40 anos. Os
problemas apresentados so decorrentes de: uso
de material de m qualidade; tcnicas inadequadas de construo; no adequao de uso do material ao tipo de solo; falta de cuidados especiais
de manuteno, tais como no deixar a cisterna
vazia ou no constru-las prximas a rvores.
As cisternas caseiras tm apresentado a tecnologia mais vivel para a convivncia com o Semirido. Conforme Poletto (2001), as cisternas renem uma srie de vantagens que lhes conferem
essa classificao: baixo custo, facilidade de disseminao da tecnologia entre os meios populares
menos alfabetizados ou analfabetos, e possibilidade de ser articulada com a reeducao da famlia
quanto ao cuidado necessrio para a preservao
da qualidade da gua.
A influncia das cisternas na sade das famlias (principalmente idosos e crianas) imediata.
Facilita tambm o trabalho das mulheres, tantas
vezes alquebradas pela labuta de buscar gua em
fontes (barreiros, aguadas, poos etc.) na maioria
das vezes bastante distantes. Ocorre tambm uma
relativa libertao destas comunidades carentes
em relao aos donos dos audes e aos carrospipas, de proprietrios privados ou pertencentes
s pequenas Prefeituras. Em quaisquer modalidades, todavia e invariavelmente, o acesso gua
potvel sempre esteve sob o controle das classes
dirigentes locais e de seus interesses polticos,
acostumados a domesticar a populao pela sede
(VILLA, 2001).
Atingir 1 milho de famlias em cinco anos
era a meta do projeto. Apesar de no chegar a 1
76
milho, este continua sendo o maior projeto de

abastecimento de gua para consumo humano
destinado populao do Semirido existente at
hoje no Brasil. a possibilidade de se armazenar
algo em torno de 16 bilhes de litros.
O P1MC no pretende ser apenas um programa de transferncia de ativos e distribuio de
renda, mas tambm promover mudana cultural
e fortalecimento do capital social. Por ter uma
abordagem universalista e no baseada em reivindicaes corporativas, prope um padro de
relacionamento entre Estado e a sociedade sobre
questes relacionadas s infraestruturas e aos servios pblicos. Visa assim o fortalecimento institucional das organizaes de base, para o fortalecimento e desenvolvimento de alternativas locais
e a gesto dos recursos pblicos.
Foi somente aps perceber os sensveis impactos benficos da construo de cisternas (pilotos)
em algumas comunidades que a ASA tomou a deciso de ampliar o projeto, associando-se s polticas governamentais. Um convnio celebrado
com o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), cujo
objeto era a construo de 500 cisternas, permitiu
que a ASA realizasse experimentos para o processo
de mobilizao e sensibilizao de comunidades e
instituies governamentais e no governamentais. Posteriormente foi celebrado um convnio

com a Agncia Nacional das guas (ANA) para a
construo de 12.400 cisternas.
No ano de 2003 foi firmado o Termo de Parceria n 001/2003 com o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e a Associao Programa 1
Milho de Cisternas para o Semirido (AP1MC).
Dessa forma, o Programa toma feies de poltica
pblica, com oramento definido.
Atualmente, o Programa vem recebendo apoio e
firmando parcerias tambm com instituies privadas. Em todo o Semirido Nordestino, existem
diversos exemplos da participao da iniciativa
privada, tanto nacional como internacional, tais
como: Federao Brasileira dos Bancos (Febraban); Sindicato dos Metalrgicos do ABC; Adote,
iniciativa da microrregio de Juazeiro (BA); cooperativas italianas (COSPE, Ucodep e Forlimpopolli); e doaes de pessoas fsicas da Holanda.
At 2009, foram construdas mais de 266 mil
cisternas, mobilizando 292 mil famlias, em 6.078
municpios. Tambm foram capacitadas 268 mil
famlias em recursos hdricos, alm de 5.500 pedreiros na regio.
Tabela 1 Comparativo: cisternas, poos e aguadas

CISTERNAS x POOS x AGUADAS
Cisternas
Poos
Aguadas (fonte, rio, lagoa ou qualquer

manancial existente numa propriedade)
Quanto localizao
Perto
Distantes
Distantes
Quanto ao custo
Baixo
Mdio
Mdio
Manuteno
Fcil e barata
Especializada e cara
Fcil e barata
Qualidade da gua
Boa
Ruim (salobra)
Ruim
Quanto ao solo
Independe do tipo de solo
O solo do semirido predominantemente cristalino, necessitando de

perfuraes profundas (at 60 m)
Existem limitaes de solo
Evaporao
Inexistente
Inexpressiva
Alta
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77
RESULTADOS OBTIDOS
Das 34 famlias entrevistadas, 23 (68%) possuem
mulheres como responsveis pela cisterna. Vale
destacar que ser o responsvel significa, neste
caso, cuidar da manuteno fsica dos equipamentos (obra civil, bomba de gude, telhado e ca-
lhas de coleta etc.) e do uso do estoque de gua

para os fins que ela mais necessria (beber, cozinhar e realizar higiene bucal). o responsvel
quem tambm decide se e o quanto vai fornecer
de gua da sua cisterna s famlias de vizinhos
no beneficiados pelo programa.
Grfico 1 Responsvel pela cisterna
preciso levar em conta que, na regio, prtica comum os homens se deslocarem, como
acontece com frequncia em muitas outras regies rurais do interior nordestino, para atividades
agrcolas remuneradas nas safras do Sudeste do
pas. o caso tpico da colheita da cana-de-acar
no estado de So Paulo, quando os homens passam s suas esposas a responsabilidade de chefiar
as casas durante os meses do corte. Alm disso, a
mulher parece ser mais apta para a manuteno
da vida dos seus familiares, bem como apresenta um sentimento mais apurado de solidariedade
junto comunidade da qual faz parte.
Como, em outras experincias de polticas pblicas (renda mnima; mutires habitacionais;
ISSN 1806-2261
cooperativas de artesanato; arranjos produtivos

locais etc.) que envolvem aes articuladas e consrcios comunitrios, a participao feminina
merece destaque. Parece no ser diferente, alis,
nesses programas e polticas pblicas do Semirido do Nordeste e dirigidos gesto sustentvel
dos recursos hdricos, fonte de vida por excelncia.
As cisternas com capacidade de 16 mil litros
so as mais adequadas para a realidade da regio,
pois 76% das famlias tm entre 1 e 5 moradores,
que consomem 3.360 e 16.800 litros, respectivamente, de gua durante um perodo de 8 meses
(240 dias), com um consumo dirio de 14 litros/
pessoa. Dessa forma, essas famlias tero condiCadernos Gesto Pblica e Cidadania / v. 15, n. 56 So Paulo: 2010
78
es de captar e armazenar gua suficiente para

passar o perodo de estiagem (8 meses), com gua
disponvel para beber, cozinhar e realizar a higiene bucal. Porm, importante salientar que, se
somente uma famlia no conseguir armazenar a
quantidade de gua ideal para passar o perodo de

estiagem, j suficientemente aconselhvel que o
dimensionamento das cisternas seja repensado,
saindo da forma padronizada para uma escala de
tamanho varivel com o nmero de moradores.
Grfico 2 Nmero de moradores / domiclio
Dos entrevistados, 90% declararam que usam a

gua da cisterna somente para beber, cozinhar e
escovar os dentes.
Grfico 3 Uso da gua
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79
Das 34 famlias entrevistadas, 95% tiveram

participao na construo das cisternas. Isso demonstra que a participao dos atores sociais um
dos pontos fortes do Programa 1 Milho de Cisternas (P1MC). o que o diferencia das polticas
pblicas usuais de combate seca.
A cisterna no feita apenas para a famlia. Ela
tambm feita pela famlia, o que produz um sentimento de propriedade que ultrapassa o sentido
de posse e uso. Apropriada em sua tecnologia de
construo e operao, se torna uma extenso da
vida e das decises da coletividade, isto , familiar
e comunitria.
Grfico 4
Participao na
construo da cisterna
Das 34 famlias entrevistadas, apenas 25%

afirmaram que s abasteceram as cisternas com
gua da chuva, os outros 75% j tinham abastecido com o carro-pipa. Segundo os entrevistados,
o abastecimento com o carro-pipa s aconteceu
porque eles forneceram a gua da chuva coletada na cisterna para as famlias vizinhas que ainda
no foram beneficiadas pelo P1MC. Acredita-se
que, com ampliao e continuidade do programa,
esse problema no persistir.
Grfico 5
Participao na construo da cisterna
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80
Todos os entrevistados foram unnimes em

afirmar que esto muito satisfeitos com a cisterna
e que tm convico de que suas vidas mudaram
para melhor.
A maioria das famlias, 70%, disse que a gua
armazenada na cisterna foi suficiente para o con-
sumo das pessoas do domiclio por um perodo

superior a 8 (oito) meses. As demais relataram
que a gua durou menos tempo, pois forneceram
gua para os vizinhos que ainda no possuam a
cisterna.
Grfico 6 Durabilidade da gua
O acesso gua de qualidade foi o maior benefcio apontado pelas famlias. Todos os entrevistados (100%) afirmaram, categoricamente, que a
gua de chuva coletada e armazenada na cisterna
de qualidade superior quela a que eles tinham
acesso anteriormente. Muitos relataram que consumiam uma gua salobra, barrenta e, at mesmo, contaminada com dejetos de bichos como
sapo, r, besouro e calango.
Acerca da sade, relataram que, quando consumiam gua sem qualidade e de origem duvidosa,
eram bastante comuns os casos de doenas nas
famlias relacionados gua, tais como: diarreias,
vmitos, clicas etc. E que agora, com a utilizao
da gua coletada na cisterna, tais doenas ocorrem muito esporadicamente.
O questionrio tambm mostrou que antes me-
ISSN 1806-2261
tade das famlias entrevistadas dedicava um tempo significativo tarefa de buscar gua (cerca de 2
horas para cada deslocamento). Em muitos casos
faziam mais de um deslocamento por dia, todos
os dias da semana.
Situada ao lado da casa, a cisterna permite
que as famlias tenham acesso gua de qualidade sem ter que perder tempo ou empreender
grandes esforos fsicos nos deslocamentos entre
a casa e a fonte de fornecimento de gua. Por isso,
100% dos entrevistados apontaram a economia
de tempo e esforo como um grande benefcio
possibilitado pelo uso da cisterna, uma vez que
esta permite maior dedicao a outras atividades,
como o trabalho rural, ou mesmo ao cuidado das
crianas. Todas as famlias entrevistadas afirmaram que a sua renda melhorou, citando como
81
principais motivos a sobra de tempo para outras

atividades (trabalho na roa, pastoreio, tarefas
domiciliares etc.) e a economia dos recursos financeiros, uma vez que no necessitam mais se
deslocar at a sede do municpio para solicitar
o carro-pipa, nem pagar pelo custo do abastecimento.
Das comunidades pesquisadas, Sobrado, Pau
Preto, Pateiro e Manga so as que ficam mais distantes da sede do municpio de Juazeiro e por
esse motivo so as que mais valorizam a gua captada das chuvas e armazenada na cisterna. Nessas
comunidades, a presena do carro-pipa menos
frequente, o que explica o fato de a maioria das
famlias s utilizar a gua da cisterna para beber,
uma vez que temem que falte gua de qualidade
durante a seca.
As comunidades visitadas so carentes e, ainda hoje, vem-se diante do desafio de conquistar
outras melhorias bsicas das condies de vida,
como gua encanada nas torneiras, elevao do
nvel de escolarizao, ampliao das oportunidades de trabalho e renda. Apesar disso, deve se
reconhecer que as cisternas constituem-se num
melhoramento significativo da vida dessas famlias, que, anteriormente ao Programa, gastavam
horas do dia na busca de gua para beber, nos
perodos de seca.
Para a realidade dos que vivem no meio urbano, com infraestrutura bsica de gua e esgoto, a
cisterna pode ser avaliada como mais um paliativo, uma vez que ainda est longe de ser comparada a um sistema de saneamento bsico, porm, para aquelas famlias, a cisterna um bem
de inestimvel valor. Todas as cisternas visitadas
estavam em locais onde no existe nenhuma outra fonte permanente de gua apropriada para o
consumo humano, ou seja, o P1MC no constri
cisternas que no sejam realmente necessrias.
Para que as cisternas sejam um meio eficiente
de minimizar o desequilbrio socioambiental do
Semirido, necessrio que o alto envolvimento
ISSN 1806-2261
das famlias na construo das cisternas continue.

A sustentabilidade proposta no paradigma de
convivncia com o Semirido vai depender dos
cuidados dirios que as famlias vo ter com as
cisternas: usar a gua somente para beber e cozinhar; sempre lavar o telhado com a primeira chuva; manter a cisterna fechada; colher a gua da
cisterna atravs da bomba de gude; enfim, adotando todos os procedimentos para ter gua potvel para beber e cozinhar nos perodos de seca,
que duram aproximadamente 8 (oito) meses.
H indicativos de melhoria das condies de
vida e de acesso gua para o consumo humano da populao estudada devido facilidade
de acesso a uma estrutura simples e eficiente de
captao da gua da chuva e de aproveitamento
sustentvel de recursos pluviais. A pesquisa demonstrou que, em algumas das comunidades, a
sustentabilidade est ameaada pela carncia de
mais cisternas, ou seja, como nem todas as famlias possuem cisternas, as que foram beneficiadas
com elas costumam dividir a gua do reservatrio com outras famlias. Sendo assim, a gua ir
terminar antes de chegar a nova estao das chuvas, e as famlias continuaro na dependncia dos
carros-pipa particulares ou dos contratados pela
Prefeitura.
Deve-se reconhecer que o P1MC um grande
e importante passo num processo que levar futuramente ao fim da agonia da falta dgua no Semirido Nordestino. O ponto forte do programa
a metodologia escolhida, que envolve as famlias
com a ideia da sustentabilidade, no dando meramente a cisterna, no molde paternalista e assistencialista da indstria da seca, mas incentivando-as, atravs de um sistema de mutiro, a
compreender a dimenso do trabalho coletivo e
do potencial de mudana existente na mobilizao social.
82
CONSIDERAES FINAIS
As condies de vida so produto da sociedade
como um todo e esto relacionadas quilo que
uma determinada sociedade realiza para a criao
de condies bsicas favorveis manuteno
da vida s, como a implementao de programas
sistemticos de sade preventiva e saneamento, e
em sistemas de cobertura e assistncia universal.
Todavia, essas condies mnimas esto distantes da realidade brasileira, especialmente nas regies historicamente mais pobres, como visto na
reviso inicial do artigo (KERSTENETZKY, 2000;
KLIKSBERG, 1997; SACHS, 2004; SANTOS,
1987). Os esforos para diminuir essas profundas diferenas devem se orientar para a integrao dos processos de transformao. O exemplo
aqui apresentado mostra como a criatividade e a
disposio poltica dos condutores de consrcios
sociais podem, com recursos modestos, proporcionar saltos significativos de desenvolvimento,
especialmente se a base de partida for muito precria (SEM, 2000). o caso do programa de cisternas para o Semirido Nordestino.
possvel perceber o sensvel grau de promoo de capital social da regio, favorecendo assim
seu desenvolvimento endgeno. O envolvimento
das famlias no P1MC contribui para a formao
de um novo sujeito coletivo, um cidado mais
consciente e atuante, capaz de criar solues que
melhorem o bem-estar de toda a comunidade. O
P1MC hoje exemplo do novo padro de polticas que se baseia na parceria entre rgos pblicos, empresas privadas e organizaes da sociedade civil. O fato de o programa ter sido criado por
uma ONG, ser posteriormente reconhecido pelo
governo e transformado em poltica pblica formal confirma que a relao sociedade-estado passa por mudanas significativas. E cada vez mais a
participao da sociedade no processo de desenvolvimento se torna fundamental ao incorporar
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padres relevantes na formao de capital social,

conforme indicado em literatura consagrada na
rea (BEDUSCHI e ABRAMOVAY, 2003; DRAIBE, 97; JACOBI, 2000; MOURA, 2002; SOUZA,
1999).
Pode-se concluir que as cisternas rurais no s
se apresentam como uma soluo efetiva para a
sanidade das famlias do Semirido ao obter acesso gua potvel, como tambm rompem com o
padro poltico da troca de votos por gua, prtica utilizada historicamente pelas lideranas locais, a partir da construo dos audes em terras
privadas. O unnime grau de satisfao medido
pela pesquisa indica a importncia da cisterna na
convivncia no Semirido e a consequente ampliao da participao poltica dos moradores,
que passam a ter crescente grau de liberdade para,
por exemplo, melhor escolher seus representantes e acompanhar a gesto dos governos locais.
H projetos pilotos, atualmente em implantao, de cisternas coletivas. So normalmente
construdas sob os crculos de convivncia, tais
como as praas centrais das pequenas comunidades, com capacidade de armazenamento entre
50 e 100 mil litros, que sero destinadas ao uso
coletivo para a criao de pequenos rebanhos
comunitrios (especialmente caprino-ovinocultura), bem como de hortas e pequenas lavouras
coletivas para a merenda das escolas e o consumo
dos habitantes da localidade. Tais circunstncias
ultrapassam a dependncia histrica de acesso
gua potvel e, por seu exemplo, podem se tornar um marco na conquista de outras liberdades,
contribuindo para a construo de estgios de
cidadania mais civilizados para a regio e para
o pas (BODSTEIN e ZANCAN, 2002; FAORO,
1992; FURTADO, 1999).
Diante desse quadro, considera-se esta uma poltica pblica adequada quanto aos meios e quanto aos fins. Ou seja, no caso especfico, aquela poltica onde os rgos governamentais das esferas
federal, estadual e municipal, o setor privado e as
83
organizaes no governamentais possam contribuir, de forma mais intensiva e articulada, para

a disseminao da construo de cisternas rurais
na captao de gua de chuvas para o consumo
humano, onde ela for necessria. Que o programa alcance a meta de 1 milho de cisternas nos
prazos previstos.
E, mais ainda, que os conceitos basilares da articulao da rede de atores, do padro de planejamento e gesto da poltica, bem como da filosofia
fundamental de promoo do desenvolvimento
integrado e sustentvel, se tornem modelares.
Tanto para a criao e implantao de outras polticas de minimizao do estoque de dvida social
quanto para a construo da to desejada modernidade institucional, republicana e democrtica
no pas.
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86

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ARTIGOS APONTAMENTOS SOBRE AS POLTICAS PBLICAS DE COMBATE SECA NO BRASIL: CISTERNAS E CIDADANIA?

APONTAMENTOS SOBRE AS POLTICAS PBLICAS

PALAVRAS-CHAVE Poltica pblica, cidadania, parcerias, Semirido Brasileiro, desenvolvimento local.

Claudia Souza Passador cspassador@usp.br

Joo Luiz Passador jlpassador@usp.br

Cadernos Gesto Pblica e Cidadania / v. 15, n. 56 So Paulo: 2010

CLAUDIA SOUZA PASSADOR E JOO LUIZ PASSADOR

desenvolvimento regional endgeno, abordando

crescimento variava entre as regies e as naes,

CLAUDIA SOUZA PASSADOR E JOO LUIZ PASSADOR

fatores produtivos da regio; a segunda, sociocultural, onde os valores e as instituies locais

civil regional e aos seus processos de organizao

social tem a ver com o ambiente social propcio

CLAUDIA SOUZA PASSADOR E JOO LUIZ PASSADOR

Dentro dessa amplitude, o conceito de capital

POLTICAS PBLICAS CONTRA OS

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CLAUDIA SOUZA PASSADOR E JOO LUIZ PASSADOR

distintas. No primeiro perodo (do ano de 1877

Cadernos Gesto Pblica e Cidadania / v. 15, n. 56 So Paulo: 2010

que conseguiam chegar s capitais, e de esmolas

com bastante antecedncia. Segundo o autor, a

CLAUDIA SOUZA PASSADOR E JOO LUIZ PASSADOR

de 14 litros/pessoa/dia ou 16 mil litros/famlia/8

ficao e Seca (COP3), em Recife, foi criada a

CLAUDIA SOUZA PASSADOR E JOO LUIZ PASSADOR

A cisterna o passo inicial para que as famlias

tecer uma famlia de at cinco pessoas durante

milho, este continua sendo o maior projeto de

instituies governamentais e no governamentais. Posteriormente foi celebrado um convnio

Tabela 1 Comparativo: cisternas, poos e aguadas

Aguadas (fonte, rio, lagoa ou qualquer

Independe do tipo de solo

O solo do semirido predominantemente cristalino, necessitando de

Existem limitaes de solo

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CLAUDIA SOUZA PASSADOR E JOO LUIZ PASSADOR

lhas de coleta etc.) e do uso do estoque de gua

Grfico 1 Responsvel pela cisterna

cooperativas de artesanato; arranjos produtivos

es de captar e armazenar gua suficiente para

quantidade de gua ideal para passar o perodo de

Grfico 2 Nmero de moradores / domiclio

Dos entrevistados, 90% declararam que usam a

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CLAUDIA SOUZA PASSADOR E JOO LUIZ PASSADOR

Das 34 famlias entrevistadas, 95% tiveram

Das 34 famlias entrevistadas, apenas 25%

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Todos os entrevistados foram unnimes em

sumo das pessoas do domiclio por um perodo

Grfico 6 Durabilidade da gua

CLAUDIA SOUZA PASSADOR E JOO LUIZ PASSADOR

principais motivos a sobra de tempo para outras

das famlias na construo das cisternas continue.

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padres relevantes na formao de capital social,

CLAUDIA SOUZA PASSADOR E JOO LUIZ PASSADOR

organizaes no governamentais possam contribuir, de forma mais intensiva e articulada, para

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dad. Revista Instituciones y Desarrollo. Barcelona, n. 16, p. 133170, 2004.

rie Estudos e Documentos).

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