La Nueva Integracion AL Cap 1 y 2 BID

Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.
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Pgina en blanco a propsito
Progrese economic o y social e America Latina
Mas alla de las fronteras

El nuevo regionalismo en America Latina
Banco Interamericano de Desarrollo

Washinon, D.c.

Informe 2002
RECONOCIMIENTOS
La preparacin de este informe es responsabilidad del Departamento de Investigaciones, bajo la direccin de
Guillermo Calvo, y del Departamento de Integracin y Programas Regionales, bajo la direccin de Nohra Rey
de Marulanda.
Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto Stein, con la colaboracin de Mauricio Olivera, coordinaron el equipo nterdepartamental a cargo de esta edicin.
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Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto Stein

Robert Devlin y Antoni Estevadeordal
Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Marcos Jank
Roberto Echandi y Carolyn Robert
Arturo Colindo, Alejandro Micco y Csar Serra
Alberto Barreix, John Strong y Juan Jos Taccone
Jos Luis Machinea y Josefina Monteagudo
Eduardo Fernndez-Arias, Ugo Panizza y Ernesto Stein
Ernesto Stein y Ugo Panizza
Ernesto Stein, Christian Daude, Eduardo Levy Yeyati y Stephen Meardon
Ernesto Lpez-Cordova y Mauricio Mesquita Moreira
Suzanne Duryea y Raymond Robertson con Werner Hernani
Otras personas que contribuyeron en los captulos son Manuel Agosin, Alberto Barreix, Mario
Berrios, Csar Caldern, Alberto Chong, Daniel Chudnovsky, Andrew Crawley, Edgardo Demaestri, Kenroy
Andrew Dowers, Ramn Espinosa, Paolo Giordano, Jaime Granados, Jeremy Harris, Peter Kalil, Andrs
Lpez, Stephen Meardon, Alejandro Micco, Eric Miller, Josefina Monteagudo, Guillermo Ordez, Magdalena Pardo, Andrew Powell, Fernando Puga, Fernando Quevedo, Ennio Rodrguez, Ricardo Rozenberg, Giles
St. Paul, Matthew Shearer, Kim Staking, Kati Suominen, Gustavo Svarzman, Luiz Villela, Masakazu Watanuki. Eduardo Lora aport comentarios, sugerencias y consejos de gran ayuda. El Captulo 11 se benefici de
datos provenientes del Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), Brasil, y del Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), Mxico.
Se agradece tambin al personal del Banco que particip en los seminarios internos de discusin
sobre los documentos de trabajo base para este informe, y a aquellos que hicieron comentarios en el proceso de revisin del mismo.
Los asistentes de investigacin fueron Lucio Castro, David Coln, Megan Dooley, Rosa Finch, lan
Fuchsloch, Virgilio Galdo, Reuben Kline, Josefina Posadas, Alejandro Riao y Ricardo Vera.
La edicin y el diseo fueron responsabilidad de la Seccin de Informacin Pblica y Publicaciones
del BID. Madison Boeker y John Dunn Smith tambin brindaron apoyo editorial. Mara de la Paz Covarrubias y Martha Skinner brindaron asistencia administrativa.
Las opiniones expresadas en este libro son responsabilidad de sus autores y no necesariamente
reflejan los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo o de su Directorio Ejecutivo.
Ms all de las fronteras:

El nuevo regionalismo en Amrica Latina
Banco Interamericano de Desarrollo, 2002
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Estados Unidos de Amrica
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ISBN: 1-931003-24-6
ISSN: 0253-6013

Los principales autores son los siguientes:
PREFACIO
Desde la independencia, la integracin regional ha surgido repetidas veces de una forma u otra
en las agendas de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Las iniciativas han variado en sus objetivos: desde ambiciosas uniones polticas hasta simples acuerdos de libre comercio de bienes. Sin
embargo, aunque los esfuerzos para "unirnos" con los vecinos parecen ser una caracterstica definitoria de nuestra historia, la meta nos ha sido esquiva. Una y otra vez, las iniciativas regionales
han fracasado a causa de factores tales como conflictos polticos y militares, la distribucin desigual de los beneficios entre los socios, un diseo e mplementacin inadecuados, la inestabilidad
y las crisis macroeconmicas, o los obstculos de la naturaleza.
Despus del decepcionante desempeo de las primeras iniciativas de integracin econmica de posguerra, el casi colapso del comercio regional durante la crisis de los ochenta y el paso
a una estrategia de desarrollo basada en la economa de mercado, la integracin econmica
regional pareca haberse convertido en una reliquia del pasado. No obstante, para sorpresa de
muchos, las propuestas de integracin regional reaparecieron en los noventa, en formas nuevas y
ms robustas.
El regionalismo de los noventa surgi como un componente integral del proceso de reforma estructural en Amrica Latina y el Caribe, como complemento y refuerzo de las polticas de
modernizacin seguidas unilateralmente, o adoptadas como parte de la participacin de la regin
en la liberalizacin multilateral a partir de la Ronda Uruguay. Las reformas estructurales han cambiado la cara de la poltica de desarrollo y las iniciativas regionales diseadas para apoyarla. En
realidad, la integracin regional de los noventa se ha diferenciado de un modo tan drstico de la
primera experiencia de posguerra, que algunos analistas han acuado la expresin "nuevo regionalismo" para referirse a ella.
El nuevo regionalismo aparece como resultado de condiciones ms favorables en diferentes frentes. La mayor apertura externa y el mayor nfasis en el mercado han generado nuevas
oportunidades de comercio e inversin con el mundo y han brindado incentivos para adoptar nuevos enfoques regionales en las relaciones comerciales. La mejor gestin macroeconmica ha hecho
que nuestras economas sean ms resistentes. La democracia ha fomentado la participacin social,
pacificado las fronteras y aumentado la disposicin a cooperar e integrarse con otros pases, incluyendo las democracias industrializadas del norte que tambin, cada vez ms, estn buscando
socios regionales en el sur. Mientras tanto, el lanzamiento en Doha de nuevas negociaciones de la
OMC es una indicacin de que las iniciativas regionales estarn acompaadas de reglas multilaterales ms firmes. En este nuevo escenario, la integracin regional puede crear un ambiente que
permita profundizar las reformas de liberalizacin, alentando la transformacin productiva y fortaleciendo la cooperacin, lo que puede generar de forma ms rpida beneficios netos para todos.
Durante la dcada de los noventa, la integracin regional ha progresado en varios frentes. El acceso de bienes en los mercados subregionales se ha liberalizado sustancialmente. La cooperacin funcional en reas como la infraestructura regional, la seguridad y la proteccin de la

INFORME 2002
democracia no tiene precedentes histricos. Ms an, la integracin regional y la cooperacin econmica con pases industrializados del norte -algo polticamente inconcebible hace apenas 15
aos- estn ahora avanzando en mltiples frentes que abarcan los principales mercados regionales del mundo.
Sin embargo, quedan an muchos desafos. Las iniciativas paralelas para profundizar la
integracin en las subregiones, ampliar su alcance para incluir la integracin con pases industrializados y vincular esto con las sinergias potenciales de las negociaciones multilaterales en Ginebra plantean importantes cuestiones estratgicas para nuestros pases y sus potenciales socios
industrializados. Aquellos acuerdos subregionales que cuenten con el liderazgo poltico y la relevancia econmica necesarios deberan redoblar los esfuerzos para avanzar en sus objetivos de
mercado comn; o en ausencia de estas condiciones considerar alternativas ms limitadas pero
tambin valiosas, como preservar y perfeccionar las reas de libre comercio. Al mismo tiempo, la
regin debera explotar plenamente las nuevas oportunidades para apoyar la reforma estructural
y el desarrollo, integrndose con las regiones industrializadas ms importantes, as como con el
mundo entero bajo el paraguas de la Agenda de Desarrollo de Doha. En la bsqueda de estas
metas, los pases deben tener en cuenta la creciente demanda de participacin de la sociedad civil,
y desarrollar mecanismos para asegurar que los frutos del regionalismo y de la globalizacin sean
distribuidos de un modo ms equitativo. Mientras tanto, los pases industrializados tienen la responsabilidad de brindar acceso al mercado a sectores sumamente protegidos donde la regin
tiene una ventaja comparativa, facilitar acuerdos sostenibles apoyando el fortalecimiento de la
capacidad institucional en reas relacionadas con el comercio y otorgar especial atencin a los
problemas especficos de las economas pequeas en la liberalizacin regional y multilateral.
Desde su fundacin, el Banco Interamericano de Desarrollo ha sido, en palabras de su primer presidente Felipe Herrera, el "Banco de la Integracin". Esa vocacin se ha mantenido intacta hasta el da de hoy. Se expresa en la Estrategia Corporativa del Banco, donde la integracin
regional es uno de los cuatro pilares centrales de la Institucin (junto con la Competitividad, la
Modernizacin del Estado y el Desarrollo Social) para alcanzar las metas de crecimiento econmico y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. Claramente, el nuevo regionalismo puede contribuir al objetivo ltimo del desarrollo. La edicin 2002 de Progreso econmico y
social es un intento de contribuir a este propsito, examinando algunos de los avances y las dificultades del proceso y proponiendo una agenda futura sobre la base de los desarrollos prometedores de la dcada del noventa. Sin pretensiones de que sea la ltima palabra en un tema que
genera mucho debate, este Informe debera ayudar a todos a comprender mejor el estado de la
integracin regional en Amrica Latina y el Caribe, e incentivarlos a pensar en las futuras orientaciones de las polticas.
Enrique V. Iglesias
Presidente
Banco Interamericano de Desarrollo

INFORME 2002
NDICE
Prefacio
Estructura del Informe
Captulo 1.
Integracin regional: resumen y agenda
iii
vi
1
PARTE I
Dimensiones de la integracin regional

Captulo
Captulo
Captulo
Captulo
Captulo
2.
3.
4.
5.
6.

Acceso a mercados
Instituciones regionales y mecanismos de solucin de controversias
Integracin financiera
Infraestructura regional
27
67
95
111
137
PARTE II
Coordinacin macroeconmica
Captulo 7.
Captulo 8.
Captulo 9.
Coordinacin macroeconmica en la regin

Acuerdos comerciales, desacuerdos cambanos
Uniones monetarias
161
187
207
PARTE III
Efectos de la integracin regional

Captulo 10.
Captulo 11.
Captulo 12.
Integracin regional e inversin extranjera directa

Integracin regional y productividad
Integracin regional y desigualdad salarial
241
265
293

INFORME 2002
ESTRUCTURA DEL INFORME

El Informe Progreso econmico y social 2002 comienza con un resumen y una agenda de
temas y actividades relacionados con la integracin regional en Amrica Latina y el Caribe (Captulo 1). Cul es la situacin actual y hacia dnde va la regin? El foco se ubica en la interaccin
entre los proyectos actuales de integracin subregional, el nuevo programa de negociaciones
comerciales multilaterales lanzado en Doha, las iniciativas norte-sur -como el rea de Libre
Comercio de las Amricas (ALCA)- y los acuerdos interregionales con la Unin Europea y Asia.
El resto del libro se divide en tres partes.
La primera parte est dedicada a las diferentes dimensiones de la integracin
regional. En el Captulo 2 se analizan los mritos, objetivos e instrumentos de lo que se ha dado
en llamar "nuevo regionalismo" en Amrica Latina en los aos noventa. Si bien los temas conexos
de la integracin del comercio y el acceso a los mercados han captado gran parte de la atencin
(Captulo 3), se examinan tambin otras dimensiones que podran ser igualmente importantes: los
mecanismos institucionales que se requieren para el funcionamiento fluido de los acuerdos de integracin regional (Captulo 4), la integracin financiera (Captulo 5) y la integracin de la infraestructura fsica (Captulo 6). En cada captulo se hace hincapi en los principales efectos de la
integracin en cada una de esas esferas, analizndose cunto se ha logrado y qu queda por
hacer.
La segunda parte trata sobre importantes aspectos de la coordinacin macroeconmica. En el Captulo 7 se examinan los costos y los beneficios de los diferentes tipos de coordinacin macroeconmica, los obstculos que la dificultan y las experiencias de coordinacin en
Amrica Latina. Luego se aborda con ms detalle una clase particular de coordinacin que merece especial atencin: la de las polticas cambiaras y monetarias. En el Captulo 8 se plantean los
problemas que podran presentarse cuando los pases con acuerdos comerciales tienen desacuerdos cambiarlos, y en el Captulo 9 se describe la forma ms profunda posible de coordinacin de
tipos de cambio: la creacin de uniones monetarias.
En la tercera parte se analizan los efectos de la integracin regional en distintas
esferas: la inversin extranjera directa (Captulo 10), la productividad (Captulo 11) y la desigualdad (Captulo 12). En los tres captulos se procura determinar si los diferentes tipos de acuerdos
de integracin regional (norte-sur, sur-sur) tienen efectos tambin diferentes. En general, hemos tratado de aprender de las experiencias de los pases de Amrica Latina y otras regiones que puedan ayudarnos a comprender las consecuencias potenciales de los acuerdos de integracin
regional con pases industrializados. Estos acuerdos -entre ellos el ALCA- han cobrado cada vez
ms importancia en Amrica Latina y sin duda desempearn una funcin crucial en el futuro de
la regin.

INFORME 2002
INTEGRACIN REGIONAL:
RESUMEN Y AGENDA
La dcada de los noventa fue testigo de un resurgimiento del inters por la integracin regional en todo
el mundo. Europa, que haba avanzado en forma continua hacia la integracin regional durante la posguerra, comenz la dcada implementando un ambicioso
mercado nico (a travs del Acta nica Europea) y la
cerr con el lanzamiento del euro. Amrica del Norte
inici un rea de libre comercio de cobertura muy
amplia con la creacin del Tratado de Libre Comercio
de Amrica del Norte (TLCAN), que utiliz como
modelo al rea de libre comercio entre Estados Unidos
y Canad de fines de los aos ochenta. Los pases del
Sudeste Asitico fueron ms all de su larga tradicin
de cooperacin regional, expandiendo la Asociacin
de Pases del Sudeste Asitico (ASEAN) y convirtindola en un rea de libre comercio. En frica se han
creado cerca de 15 acuerdos de integracin regional
(AIR), en su mayora nuevos. Y en Amrica Latina y el
Caribe han surgido cerca de 30 acuerdos comerciales
regionales desde 1990.
Asimismo, a medida que avanz la dcada
aumentaron las iniciativas de integracin regional que
apuntaban a vincular economas desarrolladas con
pases en desarrollo. Amrica Latina es un buen ejemplo de esta tendencia. La incorporacin de Mxico al
TLCAN marc el comienzo de los esfuerzos por negociar en la regin reas de libre comercio recproco con
mercados industrializados. El lanzamiento del proceso
del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) a
fines de 1994 busca vincular a la regin con Estados
Unidos y Canad a travs de la creacin del rea de
libre comercio ms grande del mundo para 2005. Al
mismo tiempo, dos pases han firmado acuerdos de

libre comercio bilaterales con Canad y se est llevando a cabo una serie de negociaciones con este pas y
Estados Unidos. Entre tanto, Chile y Mxico han firmado acuerdos de libre comercio con la Unin Europea (UE); estos dos pases ms Per participan
tambin en el Foro de Cooperacin Econmica AsiaPacfico (APEC), que involucra a la mayor parte del
Sudeste Asitico, Japn, Australia, Nueva Zelanda y
Amrica del Norte; y hay an otros acuerdos en distintas etapas de negociacin.
Por qu el resurgimiento de la integracin
regional? Hay muchas razones, pero el motivo principal parece ser la bsqueda de herramientas de poltica
adicionales que permitan lograr una insercin exitosa
de los pases en una economa mundial cada vez ms
globalizada y competitiva. Hay muchos datos que
sugieren que los pases exitosos han implementado
polticas capaces de encauzar de manera proactiva las
fuerzas de la globalizacin para lograr el crecimiento
y el desarrollo econmicos, mientras que aquellos pases que se distancian de estas fuerzas se quedan atrs.
En realidad, las iniciativas de integracin regional
representan un tercer nivel de reforma de poltica
comercial, llevada a cabo como parte del proceso de
reforma estructural que se produjo desde mediados de
los ochenta, que apunta a complementar y reforzar la
liberalizacin unilateral y multilateral. Vista de este
modo, la integracin regional es una parte integral del
proceso mismo de reforma estructural.
El proceso tambin ha generado desafos. La
dimensin regional se ha ido transformando en un

Captulo
CAPITULO
componente ms importante dentro del paquete global

de polticas nacionales, y cada vez es ms lo que est
en juego. Durante la dcada de los noventa, el comercio creci de un modo significativo entre socios regionales, creando en muchos casos interdependencias
econmicas entre pases vecinos por primera vez en la
historia moderna. Sin embargo, una serie de acuerdos
-particularmente en Amrica del Sur- han enfrentado
dificultades, pues se han visto afectados por la volatilidad de los flujos de capitales, la inestabilidad macroeconmica, la ncertidumbre poltica y la prdida del
impulso, e incluso el debilitamiento, de los compromisos regionales. Los problemas econmicos en un pas
ahora se transmiten de forma ms rpida a otros pases de la regin, no solo a travs del contagio financiero, sino tambin a travs de shocks comerciales en
economas vecinas. Es claro que la etapa ms sencilla
de la integracin ya pas; las subregiones necesitarn
un liderazgo poltico renovado y un redoblamiento de
los esfuerzos si quieren alcanzar sus objetivos profundos de un mercado comn.
Es ms, por encima de todos los procesos de
integracin regional actuales est presente la realidad
de un proceso exitoso del ALCA, cuyas negociaciones
cubren una vasta y compleja agenda comercial que se
halla ahora en su intensa ronda final hacia 2005. Una
cuestin fundamental es cmo los pases articularn
sus negociaciones en el ALCA con sus importantes
objetivos estratgicos subregionales, negociaciones
con Europa y la negociacin de la Agenda de Desarrollo Doha en Ginebra, cuya finalizacin tambin
est programada para 2005. Entre los muchos acuerdos existentes, cules tendrn suficiente importancia
econmica y poltica para coexistir con el ALCA? Otro
tema complejo es cmo movilizarn los pases la capacidad y los conocimientos tcnicos para participar eficazmente y de manera estratgica en tantas
negociaciones simultneas, y para mplementar sus
resultados. Estas son cuestiones de enorme importancia, porque los resultados de las negociaciones en
todos estos frentes regularn el grueso del comercio
exterior y la inversin de los pases involucrados en las
prximas dcadas.
La importancia de estos acuerdos y de futuras
negociaciones no ha pasado desapercibida para el
sector privado y la sociedad civil, que quieren ser
escuchados en estos procesos de negociacin que cla-
ramente los afectan. Esta demanda democrtica exigir el desarrollo de canales de comunicacin que permitan la participacin de la sociedad civil, pero que al
mismo tiempo protejan a los responsables de formular
polticas de la "captura" por parte de los grupos de
inters. La persistencia en la liberacin econmica a
travs de la integracin regional -para no mencionar
la apertura unilateral o multilateral- requerir ms que
nunca la construccin de un consenso interno, en particular en el contexto actual en el cual las reformas
liberalizadoras estn siendo cuestionadas por diferentes sectores de la poblacin.
Uno de los beneficios potenciales de los
acuerdos norte-sur como el ALCA es que pueden servir como ancla para los pases miembros en vas de
desarrollo, ya que la unin con socios industrializados
otorga credibilidad a los compromisos regionales y
promueve el cambio estructural a travs de compromisos comerciales y de inversin. El TLCAN ha brindado
hasta cierto punto este tipo de paraguas a Mxico en
momentos difciles en el hemisferio; el ALCA y acuerdos de amplio alcance con la UE aumentan las posibilidades de que este beneficio se extienda al resto de la
regin.
La oportunidad de construir un ALCA ambicioso no debe perderse. La reciente aprobacin de la
autoridad de promocin del comercio por parte del
congreso estadounidense, aunque lejos de ser un mandato perfecto desde el punto de vista de muchos socios
comerciales de la regin, sienta las bases para poder
concluir la negociacin. Las negociaciones de un
acuerdo tan complejo entre 34 pases con perfiles econmicos muy heterogneos e intereses geopolticas
diversos sern sumamente difciles. Sin embargo, el
ALCA puede convertirse en un vehculo esencial para
consolidar las reformas y profundizar la liberalizacin, que ha sufrido cierta desaceleracin en algunos
acuerdos regionales. Asimismo, el acuerdo del ALCA
constituir un mnimo comn denominador para la
regulacin del comercio y la inversin en el hemisferio.
Para Estados Unidos y Canad ofrece una oportunidad de acceder a una mayor plataforma productiva
para que sus empresas compitan internacionalmente.
Al mismo tiempo, presenta una oportunidad de contrarrestar tendencias proteccionistas en aquellos sectores que han perdido su ventaja comparativa, pero en
los que los pases de Amrica Latina son competitivos

y necesitan desesperadamente acceso a estos merca-
evolucionando incluso hacia ciertas formas de unin
dos para promover una recuperacin econmica sostenida y una reduccin de la pobreza. Y para ambas
poltica.
partes se plantea el desafo de desarrollar una arqui-
regional, clasificados de acuerdo con el alcance y la
tectura institucional del ALCA que proteja los derechos
profundidad de sus compromisos, son (i) una simple
y las obligaciones de todos los pases miembros y promueva resultados equilibrados entre socios con capa-
rea de libre comercio de bienes en la cual las tarifas

y otras medidas fronterizas se eliminan entre los
cidades muy diferentes.
socios; (ii) un rea de libre comercio ms ambiciosa de
No obstante, un avance del ALCA no debera
"segunda generacin", que liberaliza los servicios y
hacer que los pases perdieran de vista oportunidades

simultneas de estrechar relaciones comerciales con la
otros aspectos de la actividad econmica relacionados

de un modo ms directo con polticas internas, en opo-
UE, as como buscar nuevos mercados en Asia. Adems de los beneficios que pueden derivarse de la coo-
sicin a medidas fronterizas per se; (iii) una unin
peracin y los acuerdos comerciales con estas

regiones, es una forma de avanzar an ms en el pro-
un arancel externo comn (AEC) y un mecanismo

regional para la recaudacin y distribucin de ingre-
ceso de regionalismo abierto, y un componente impor-
sos arancelarios; (iv) un mercado comn que libera no
tante para progresar hacia el libre comercio mundial.
slo el comercio, sino tambin los factores de produc-
Por ltimo, la agenda de la integracin regional no puede prosperar sin un sistema multilateral
cin, incluyendo los movimientos de mano de obra; (v)

una unin monetaria que crea una moneda y un
vigoroso, que regule el comercio mundial y los acuerdos regionales que cada vez ms forman parte de l.
banco central comunes, y quizs otras formas de coordinacin macroeconmica, y (vi) una comunidad o
Culminar con una Agenda de Desarrollo Doha de

cobertura amplia en Ginebra es esencial para brindar
una mejor base de sustentacin a los acuerdos subre-
unin econmica que abarca acuerdos colectivos en la

mayora de las reas fundamentales de la actividad
econmica. La secuencia que siguen los acuerdos
aduanera en la que el rea de libre comercio acuerda
gionales y avanzar en algunas reas crticas de sus
regionales en su camino hacia una integracin ms
agendas extrarregionales, incluyendo el ALCA y los
profunda ha variado en la prctica segn el caso.

Desde su independencia, los pases de Amrica Latina han realizado muchos intentos de integrarse
tanto poltica como econmicamente. Los esfuerzos de
integracin econmica fueron especialmente fuertes en
el perodo de posguerra. Las primeras iniciativas se
centraron en el desarrollo de reas regionales de libre
comercio o mercados comunes. Estas iniciativas se
insertaron en la estrategia dominante de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) y apuntaban
a impedir el agotamiento del modelo debido a la
pequea escala de los mercados nacionales. La integracin regional presentaba la promesa de crear economas de escala a travs de la creacin de un
mercado regional ms grande. Este mercado iba a
surgir a travs de la eliminacin del arancel preferencia! entre los socios, mientras se mantenan o
acuerdos con la UE. Pero la sinergia es un camino de

dos vas, pues los acuerdos regionales estn impulsando a su vez la liberalizacin en reas que todava
constituyen una frontera lejana para el sistema multilateral. En forma conjunta, ambos niveles de integracin
pueden servir para fortalecer la economa global y
hacerla ms prspera para todos.
UN PANORAMA DEL NUEVO REGIONALISMO

DE LOS NOVENTA
La integracin regional es un medio para alcanzar un
fin y no un fin en s misma. Por lo tanto, sera sorprendente que la poltica regional avanzara en direccin
contraria a la estrategia de desarrollo global de un
pas determinado. La integracin regional suele
comenzar con algn tipo de acuerdo comercial y
puede expandirse progresivamente a un espectro ms
amplio de polticas econmicas de carcter colectivo,
as como de cooperacin en reas no econmicas,
aumentaban las barreras a las importaciones extrarregionales. A este elemento central de la estrategia de ISI
se le una la fuerte intervencin del Estado en la actividad econmica. El enfoque fue controvertido, en parte
porque se consideraba que los altos niveles de protec-

Los niveles clsicos de integracin econmica
Pr!TjiiiiT^^B^B
cion eran una fuente de desviacion del comercio y las

inversiones, lo que iba en detriment del bienestar de
los paises involucrados, de terceros poises, y del sistema comercial multilateral en su conjunto. En todo caso,
despues de unos anos de exito aparente, el impulse de
los esquemas se agoto y los acuerdos regionales quedaron en su mayor parte desacreditados.
Las iniciativas regionales que surgieron en los
anos noventa han sido caracterizadas como el "nuevo
regionalismo". Esto se debe a que el papel de la integracion regional ha cambiado drasticamente con respecto a la experiencia de posguerra. El nuevo
regionalismo es una parte integral de un cambio de
politico estructural general en America Latino hacia
economias mas abiertas, basadas en el mercado, que
operan en un ambiente democratic.
sCuales son los motives que estan detras del
nuevo regionalismo? Uno de ellos es reforzar la apertura del mercado que se ha producido a nivel unilateral y multilateral. Ademas, la formacion de un
mercado regional apunta tambien a crear un ambiente mas seguro y estable para que las empresas desarrollen experiencia exportadora -en particular en
bienes de mayor valor agregado que por lo general
son mas intensivos en tecnologia- y a ofrecer mercados alternatives para los bienes que enfrentan un fuerte proteccionismo a nivel internacional. Ademas de
diversificar las exportaciones, las economias de escala, la atraccion de inversion extranjera directa (IED) y
la competencia generada por un mercado regional
creible pueden contribuir con el tiempo a aumentar la
productividad y desarrollar la competitividad internacional. Tambien se esta utilizando la integracion regional como una herramienta geopolitica para fortalecer
la capacidad de negociacion internacional y para
promover la cooperacion con los paises vecinos en
busca de objetivos tales como la paz, la democracia,
la resolucion de problemas fronterizos, o el desarrollo
de proyectos conjuntos de infraestructura. A continuacion, se discutiran los avances de la region en distintas
facetas de la integracion regional.
Apoyo a lo liberalizacion comercial

La liberalizacion comercial ha sido una pieza fundamental del proceso de reforma estructural. La liberalizacion unilateral ha sido notable, especialmente
durante el periodo de 1985 a 1995, al final del cual

los paises de America Latino tambien asumieron las
amplias disciplines de la Rondo Uruguay. En lo que
respecta a la integracion regional, esta ha demostrado
ser un complemento importante para bajar los niveles
promedio de proteccion.
Uno de los resultados mas importantes de los
acuerdos regionales ha sido la eliminacion generalizada de los aranceles al comercio de bienes entre los
socios, con relativamente pocas excepciones. En efecto, los acuerdos regionales han creado un ambiente
estable para la politico comercial basado en el principio de la reciprocidad, en el cual los paises senalan de
manera inequivoca su compromiso de liberalizacion
comercial mas alia de lo que es factible o deseable a
nivel unilateral y multilateral. Al mismo tiempo, la liberalizacion regional de los noventa ha evitado algunos
de los defectos del "viejo" regionalismo, gracias a su
evolucion en tandem con una apertura sustancial a
nivel unilateral y multilateral. En consecuencia, el compromiso de las autoridades con la liberalizacion regional es mas creible para el sector privado que en el
pasado y los riesgos de la desviacion del comercio se
redujeron de un modo sustancial. Es mas, los compromises de la liberalizacion regional por lo general se
han mantenido, incluso frente a problemas economicos y de balanza de pagos.
La integracion regional no ha sido sin embargo una herramienta igualmente eficaz para la liberalizacion en otras areas mas alia del comercio de bienes.
La mayoria de los acuerdos afectan mas que nada al
comercio de bienes, y aquellos que han asumido disciplines de segunda generacion (servicios, propiedad
intelectual, inversiones, etcetera) con frecuencia lo han
hecho solo de manera poco profunda o con compromises modestos. El mas avanzado en este aspecto es el
TLCAN, donde Mexico asumio compromisos muy
importantes mas alia del comercio de bienes.
A medida que se han ido eliminando los
aranceles, las medidas no arancelarias se han convertido en la principal barrera para el comercio de bienes. La liberalizacion unilateral y la Ronda Uruguay
eliminaron la mayoria de las restricciones cuantitativas
sobre las importaciones (tales como licencias y cuotas)
que tenian los paises de America Latino. Sin embargo,
el comercio regional todavia enfrenta barreras no
arancelarias tales como procedimientos aduaneros

\4
costosos, normas tecnicas y otros recargos relaciona-
Los poises pierden independencia en el manejo de la
dos con el comercio. Ademas, existe evidencia de que

las reglas de origen demasiado restrictivas tambien
politico arancelaria y la capacidad de usarla en respuesta a shocks.
han limitado el comercio regional o han llevado a los
Ninguna de las subregiones de America Lati-
exportadores simplemente a no usar las preferencias
na esta cerca de ser una verdadera union aduanera.
arancelarias negociadas. La armonizacion insuficiente
Todas han acordado aranceles externos comunes
o la falta de reconocimiento mutuo de marcos regula-
(AEC), pero estos se encuentran ya sea en desarrollo
torios tambien han restringido la explotacion plena de
(MCCA y Caricom) o en reformulacion (CA), o han
las oportunidades del comercio regional. El beneficio
sufrido serias perforaciones unilaterales (Mercosur).
economic de abordar de un modo eficaz estos temas
Las uniones aduaneras en la region tambien han sido
es grande y contribuiria a reforzar sustancialmente los
permisivas en lo que respecta a la capacidad de los
retornos de la liberalizacion arancelaria. Sin embar-
miembros individuales de negociar tratados bilaterales
go, la economia politico del desmantelamiento de
con terceros. Historicamente, los poises de America
estos obstaculos es compleja, y el progreso ha sido
Latina han tenido muchos problemas para formar un
limitado hasta ahora.
AEC, por no mencionar una union aduanera plena, y
Formation de uniones aduaneras
esto no ha cambiado con el nuevo regionalismo. Uno

de los problemas es la tension que surge entre el pais
con el mercado mas grande -cuya estructura aranceLas cuatro principales subregiones de America Latino
laria es tipicamente una caracteristica definitoria del
y el Caribe (el Mercado Comun del Sur, Mercosur; la
AEC- y los socios mas pequenos, que favorecen aran-
Comunidad Andina, CA; el Mercado Comun Centroa-
celes mas bajos para minimizar el riesgo y el costo de
mericano, MCCA, y la Comunidad del Caribe, Cari-
la desviacion de comercio. La dependencia fiscal de
com) han apuntado formalmente a crear mercados
los aranceles y los problemas de balanza de pagos
comunes o comunidades. La formacion de una union
tambien han erosionado la disposicion a ceder auto-
aduanera es un paso necesario en esta direccion.
nomia en la politico arancelaria. Mientras tanto, nin-
Como la union aduanera armoniza la estructura aran-
guna de las uniones aduaneras subregionales tiene
celaria externa entre los socios y permite una recau-
una formula o estructura institucional para compartir
dacion comun de los ingresos, las importaciones de
ingresos arancelarios.
terceros poises pueden entrar en el mercado regional
El estado imperfecto de las uniones aduaneras
a troves de cualquier pais y despues circular dentro del
de la region ha creado precisamente el tipo de costos
area de la union aduanera sin mayores controles inter-
que se supone que el sistema deberia eliminar. Toda-
nes. En contraste, un area de libre comercio (o una

union aduanera imperfecta) debe administrar reglas
via existe una administracion de fronteras costosa y

que produce demoras para evitar la triangulacion del
de origen (con frecuencia complejas) para regular el

acceso preferencial y evitar "la triangulacion del
comercio (casi la mitad del tiempo que lleva el trans-
comercio", es decir, el incentive para que las importa-
porte internacional de mercancias por tierra en el

Cono Sur transcurre en demoras en las fronteras).
ciones de terceros poises entren en el mercado regio-
Tambien se desperdician importantes ganancias de efi-
nal a troves del pais socio con los aranceles mas bajos.
ciencia en la recaudacion de ingresos arancelarios. Y
Las uniones aduaneras tambien permiten a los poises
el potencial de negociar en bloque se ve limitado cuan-
miembros la posibilidad de negociar como un bloque
do la capacidad de hacer compromisos creibles en
(ya que los aranceles a terceros de los poises miem-
bloque es erosionada por la posibilidad de acciones
bros deben moverse en tandem), mejorando de esta
unilaterales.
manera su poder de negociacion. Esto no sucede en

un area de libre comercio donde cada pais mantiene
la soberania sobre la politico arancelaria. Por el lado
de los costos, las uniones aduaneras son mas exigentes institucionalmente, incluso cuando son imperfectas.

Inteqracion reqionai: resumen y aqenda
CAPITULO
Creacin de comercio y promocin

de transformacin econmica
rica sugiere que el TLCAN ha tenido efectos significativos en la productividad en Mxico. Un trabajo simi-
La evidencia emprica hasta la fecha sugiere que en

general la liberalizacin regional de la dcada de los
noventa ha creado comercio. Cierta desviacin de
lar sobre Brasil sugiere que las ganancias de

productividad han estado ms asociadas con la apertura unilateral que con el Mercosur. Esto no es sorprendente, ya que Brasil es con mucho la economa
comercio es inherente a cualquier iniciativa de integracin regional. Sin embargo, esta ha sido contenida
en la mayora de los casos, porque la integracin
regional se ha producido en tndem con una liberalizacin comercial muy importante respecto de terceros
pases. En cualquier caso hay que recordar que no
toda desviacin de comercio reduce el bienestar, como
es el caso cuando dicha desviacin mejora los trminos de intercambio o cuando genera efectos dinmicos
que resultan en un aumento de la competitividad internacional.
Medidos desde el punto de vista del crecimiento del comercio, muchos de los acuerdos regionales han sido econmicamente relevantes. En efecto, las
preferencias regionales han reforzado los efectos de la
liberalizacin unilateral al permitir que mercados vecinos se descubrieran mutuamente, en particular en las
principales subregiones. Pero los acuerdos regionales
y las seales que generan en el sector privado tambin
han desatado un crecimiento comercial significativo
entre mercados distantes y poco conocidos, como en el
caso del rea de libre comercio Chile-Mxico.
En trminos de transformacin econmica, el
comercio regional tiende a estar ms concentrado en
manufacturas de mayor valor agregado en comparacin con el comercio extrarregional y tambin exhibe
una especializacin mayor a travs del comercio
intraindustrial. Por ende, el comercio regional est
contribuyendo a la diversificacin de exportaciones en
una regin que tradicionalmente dependa de la
exportacin de productos primarios. La participacin
de Mxico en el TLCAN es un buen ejemplo: su estructura de exportaciones ha evolucionado de petrleo a
maquinaria gracias a la integracin en el sistema productivo de las empresas norteamericanas.
Es de esperar que las oportunidades que brinda la creacin de un mercado regional aumenten la
productividad. Para que esto sea importante a nivel
agregado, el acuerdo regional debe afectar a una
parte importante de la actividad econmica y generar
competencia, comercio e inversin. La evidencia emp-
ms grande del Mercosur y por lo tanto el comercio y

la inversin regional son una parte relativamente
pequea de la produccin total de esa economa. Pero
otro factor es que la integracin de Mxico se ha dado
con dos importantes socios industrializados con diferentes ventajas comparativas, lo que le permiti a
Mxico obtener mayores ganancias del comercio, un
acceso relativamente mayor a IED y mejores prcticas,
y acceso a un mercado grande y sofisticado (magnificado adems por la proximidad geogrfica).
El nuevo regionalismo es relativamente oven
y por lo tanto est por verse hasta qu punto el comercio regional puede convertirse en una plataforma competitiva para las exportaciones. Si los acuerdos
regionales generan comercio en bienes que slo son
competitivos en el mercado regional ("bienes regionales") debido a preferencias u otros factores, los pases
pueden volverse demasiado vulnerables a los shocks
negativos experimentados por algunos de los socios.
Los mercados regionales se han convertido
tambin en un mercado alternativo para aquellos bienes que enfrentan niveles considerables de proteccin
internacional (agricultura, procesamiento de alimentos, textiles, acero, etc.) y en los cuales la regin tiene
una ventaja comparativa. A pesar de numerosas rondas multilaterales de liberalizacin comercial, los pases industrializados se han resistido a liberalizar
sectores que son sensibles a la competencia de pases
en desarrollo. La eliminacin del Acuerdo Multifibra en
2005 estipulada en la Ronda Uruguay promete traer
alivio a los textiles. Los avances en agricultura siguen
siendo modestos, ya que en los pases desarrollados
an existen importantes obstculos para el aprovechamiento de las ventajas comparativas de Amrica Latina, tales como picos arancelarios, medidas sanitarias,
subsidios a la exportacin y apoyo interno a la agricultura. La atencin est ahora puesta en la Agenda
de Desarrollo lanzada en Doha, con la esperanza de
que sea una oportunidad para abrir los mercados
mundiales a las exportaciones de los pases en desarrollo, y para contener la actividad de antdumping

las exportaciones de estos pases.
Como se discuti anteriormente, formar parte

de una unin aduanera no ha sido una barrera para
Con excepcin del TLCAN, el comercio trans-
que pases miembros negociaran en forma individual
fronterizo de servicios se ha visto ms afectado por los
acuerdos bilaterales con otros pases. Casi todos los
compromisos unilaterales y multilaterales de liberaliza-
miembros de la CA tienen al menos un rea de libre
cin que por la integracin regional como tal. Una
comercio bilateral con otro pas, mientras que algunos
muestra de esto ha sido la integracin de servicios
miembros del MCCA, la Caricom y el Mercosur han
financieros en Amrica Latina -por ejemplo, en los
buscado tambin sus propios acuerdos bilaterales.
mercados bancario y de capitales-, que ha involucra-
Estos desarrollos en ocasiones han debilitado la cohe-
do en gran medida la integracin de facto con el resto
sin de los grupos y han erosionado la credibilidad de
del mundo y con los pases industrializados en parti-
la negociacin en bloque.
cular. Los bancos extranjeros de pases industrializa-
A primera vista, el proceso puede parecer con-
dos tienen una fuerte presencia en la mayora de los
fuso y carente de sentido, pero tiene cierta lgica. Lo
mercados financieros internos y han sido una impor-
positivo es que, con la bsqueda de acuerdos mltiples,
tante fuente de competencia, modernizacin y con-
los pases han sealado al sector privado su compro-
fianza en los sistemas bancarios nacionales en la
miso con una liberalizacin gradual (en el contexto
regin. Incluso los mismos bancos extranjeros han
controlado y polticamente atractivo de AIR recprocos),
establecido filiales y sucursales en casi todos los pases
creando nuevos mercados para sus exportadores y
de la regin, creando las condiciones para ofrecer ser-
reduciendo la desviacin de comercio resultante de los
vicios transfronterizos a nivel regional. Sin embargo, el
acuerdos preferenciales existentes. Ha habido tambin
potencial para que los proveedores financieros operen
una tendencia progresiva a incluir disciplinas de segun-
a nivel subregional no se aprovechar por completo
da generacin, aunque en muchos casos con compro-
mientras los pases miembros no adopten e mplemen-
misos relativamente modestos. En realidad, a medida
ten protocolos de integracin financiera que excedan
que los pases van expandiendo la cobertura geogrfi-
sus compromisos en la Organizacin Mundial del
ca de sus acuerdos, estos comienzan a reproducir las
Comercio (OMC).
caractersticas de un acuerdo multilateral y a eliminar

la desviacin del comercio. Por ejemplo, hoy Mxico
La eleccin de socios comerciales
tiene acuerdos de libre comercio con Amrica del

Norte, con Europa, con una buena parte de Amrica
Los acuerdos regionales se han producido de manera
Latina, est participando en el foro del APEC y en
espontnea. La ola inicial de principios de los noventa

comenz con el lanzamiento o la renovacin de proyectos de integracin formal con objetivos de merca-
negociaciones bilaterales con Japn.

El avance ms importante ha sido el inters
creciente por integrarse con pases industrializados.
dos comunes en las cuatro subregiones. Todas estas
Como el pas industrializado ya tiene un marco eco-
iniciativas involucraban a pases que compartan un
nmico relativamente liberal, el peso del ajuste recae
espacio geogrfico comn y una historia de intentos
principalmente en el socio en desarrollo. No obstante,
de integracin econmica. En forma paralela a estas
la teora y la prctica sugieren que esta puede ser una
iniciativas, Chile, que no formaba parte de ningn
herramienta poderosa para consolidar los compromi-
grupo, avanz por su cuenta estableciendo reas de
sos de liberalizacin, brindando incentivos para la
libre comercio tanto con pases vecinos como con pa-
modernizacin, reduciendo la desviacin de comercio,
ses geogrficamente distantes. Despus de unirse al
aprovechando las ventajas comparativas nacionales,
TLCAN, Mxico firm acuerdos similares al TLCAN
obteniendo garantas de acceso a un importante mer-
con la mayor parte de los pases de Amrica Latina.
cado de exportacin y generando una fuente de
Finalmente, desde el TLCAN ha habido cada vez ms
importacin de tecnologa y mejores prcticas, as
propensin a vincularse con pases industrializados,
como atrayendo IED del pas industrializado. La expe-
algo que habra sido polticamente inconcebible antes
riencia tambin ha demostrado que negociar un
del nuevo regionalismo.
acuerdo con un pas industrializado es un ejercicio que

que con frecuencia penaliza el desempeo exitoso de
^^32l2l^^^B
contribuye al desarrollo de la capacidad de negociacion de los paises en desarrollo. Algunos poises que
han negociado acuerdos de libre comercio de este tipo
han visto a sus equipos de negociacion "graduarse",
convirtiendose en equipos de nivel internacional, y a
sus empresas locales menos temerosas de abordar la
competencia internacional. En estos casos parece funcionar el "aprender haciendo".
Una de las desventajas de estos desarrollos ha
sido la disminucion de la transparencia y el aumento
de ciertos costos de transaccion en el comercio mundial, ya que una cantidad de acuerdos preferenciales,
todos con diferentes normas y coberturas, han creado
un "spaghetti bowl" de obstaculos administrativos
para el comercio en el hemisferio. Otro tema que
merece atencion es la creacion de acuerdos de tipo
radial ("hub and spoke'') en los que algunos paises
lideres establecen una red de areas de libre comercio,
donde tienen acceso libre a mercados de muchos paises, pero estos mismos paises no gozan de condiciones favorables similares entre ellos. Chile y Mexico son
hubs en el hemisferio, y Canada y Estados Unidos
pueden convertirse tambien en hubs si el numero de
sus acuerdos se expande. En terminos hemisfericos, un
esquema basado en acuerdos bilaterales de forma
radial seria menos eficiente que un ALCA de ambito
hemisferico global. No obstante, bajo ciertas condiciones, un numero creciente de acuerdos bilaterales centrados en los paises lideres podrian ser elementos que
contribuyan a la construccion de un acuerdo hemisferico que incremente el bienestar de todos los paises
miembros. Pero si esta modalidad se utilize para
imponer los intereses comerciales estrechos de los paises lideres, el proceso puede llevar a una perdida de
bienestar para algunos de los miembros y por ende a
un ALCA insostenible. En el ALCA en particular, asi
como en otras iniciativas extrarregionales, es muy
importante prestar especial atencion a las necesidades
especificas de los paises pequenos que, entre otras
cosas, son mas vulnerables a la incertidumbre respecto del acceso a los mercados y a menudo no cuentan
con la capacidad institucional necesaria para sacar
provecho de los AIR en forma plena (vease el recuadro
2.5 del Capitulo 2)
Un tema relacionado con lo anterior es el de
los efectos negatives potenciales de esta proliferacion
de acuerdos bilaterales para aquellos paises que no
forman parte de los mismos (una cuestion de debate

para Centroamerica y el Caribe antes de que obtuvieran tratamiento de paridad con el TLCAN respecto de
su comercio con Estados Unidos). Esta cuestion de la
eleccion de los socios adquiere mas relevancia por el
hecho de que han surgido acuerdos similares en otras
partes del mundo. Evaluar el balance entre costos y
beneficios en un mundo de second best es un ejercicio
empirico dificil para los paises y para la comunidad
mundial en general. Mientras tanto, las opiniones
varian tanto a nivel teorico como de politico.
Atraccion de inversion extronjero directo

El escepticismo inicial de posguerra con respecto a la
IED en America Latino y el Caribe ha evolucionado
hacia una actitud mucho mas receptive, segun la cual
las empresas extranjeras se perciben como una fuente
potencial de adquisicion de tecnologia, mercados de
exportacion y mejores practices que refuerzan el proceso de reforma estructural. Pero esta misma evolucion
se ha producido en otras regiones en desarrollo, lo
que ha aumentado la competencia para atraer IED, en
particular de paises de la Organizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economicos (OCDE).
Durante gran parte de los noventa, America
Latino registro un crecimiento muy significative de IED,
que se ha convertido con mucho en lo principal fuente
de financiamiento externo privado para la region. Hay
varias razones para este aumento, entre ellas la estabilidad macroeconomica, la ola de privatizaciones, la
reforma institucional y tambien la integracion regional.
La evidencia empirica sobre una muestra
mundial de paises presentada en este volumen confirma que la integracion regional atrae IED cuando el
pais receptor se asocia al emisor o al pais fuente en un
acuerdo o cuando hay una extension significative del
mercado debida a la integracion. Estas ganancias, sin
embargo, pueden distribuirse de un modo desigual. En
particular, a menudo la localizacion esta sesgada
hacia socios con mercados mas grandes debido a que
la aplicacion de las reglas del comercio regional
puede hacerse de forma incierta, incomplete o desigual. El trabajo empirico tambien documenta que, a
medida que los paises que son fuente de IED expanden
su participacion en acuerdos regionales, la IED existente puede desviarse o diluirse.

..?.
Al mismo tiempo que contribuye a atraer IED,
presion para reducir el alcance de un acuerdo regio-
la integracion regional -al aumentar el area geografi-
nal -por ejemplo, de una union aduanera a un acuer-
ca desde la cual una empresa multinacional puede
do de libre comercio- o han incentivado la busqueda
proveer al mercado ampliado- puede intensificar la
de iniciativas bilaterales ad hoc por parte de los miem-
competencia en incentives para la ubicacion de IED.
bros afectados negativamente.
Dichos incentives, que se justifican cuando los proyec-
Es dificil imaginar un avance hacia acuerdos
tos de inversion generan externalidades positives, pue-
subregionales mas profundos sin resolver estos proble-
den bajo ciertas circunstancias llevar a resultados
mas de algun modo. Lamentablemente, los progresos
optimos en terminos de los proyectos de inversion que
en esta area han sido muy modestos. Ha habido algu-
se implementan y en terminos de su ubicacion. Pero la
nos intentos de establecer mecanismos de consulta,
competencia agresiva en incentives tambien puede
metas macroeconomicas o criterios de convergencia,
inclinar la distribucion de beneficios innecesariamente
asi como tambien el desarrollo de bases de datos
en favor de la empresa extranjera. Esto ha sido una
comunes para facilitar el monitoreo entre paises. Pero
importante fuente de dispute en algunas de las subre-
estos esfuerzos no han dado lugar a una cooperacion
giones. A pesar de ello, los acuerdos subregionales
o coordinacion sistematica, en detrimento de la estabi-
han sido lentos para encontrar mecanismos que coor-
lidad y la profundizacion de los acuerdos. Incluso la
dinen los esquemas de incentives para ayudar a incli-
cooperacion financiera sigue siendo bastante limitada,
nar la balanza en favor de los poises receptores.
aunque los paises andinos han establecido un fondo

de reserve (Fondo Latino de Reserves) que ha demos-
Coordination macroeconomica y monetaria
trodo ser de utilidad, por ejemplo, con el reciente desembolso de financiamiento o Bolivio.
Las crisis en los paises miembros y los grandes reajustes en los tipos de cambio bilaterales pueden generar
Instituciones regionales
importantes tensiones en la relacion entre los socios de

acuerdos regionales. La actual crisis en los poises del
Las estructuras institucionoles regionales excesivamen-
Mercosur es un buen ejemplo de este problema. Los
te burocraticas heredadas del viejo regionalismo han
reajustes cambiarios entre los socios pueden dar lugar
sido reformadas, y la nueva generacion de acuerdos
a reacciones proteccionistas en los poises afectados,
ha tendido a basarse en acuerdos institucionales de
debilitando el proposito del AIR; inducir a los inverso-
caracter intergubernamental de alcance mas limitado.
res extranjeros a reconsiderar la localizacion de sus
En general, ningun enfoque ha sido plenamente satis-
filiales, asi como a las firmas existentes a reubicar sus
factorio: la arquitectura institucional del nuevo regio-
inversiones en el pais que ha ganado competitividad;
nalismo parece ser demasiado debil frente a la
afectar de forma importante los flujos de exportocion,
integracion y las interdependencias coda vez mayores,
en particular en el caso de bienes que no son faciles
asi como frente a la complejidad de las agendas que
de redirigir a mercados alternatives; y debilitar la cre-
surgen en los diferentes foros. Esto se debe a que algu-
dibilidad de los compromises cambiarios de algunos
nas instituciones necesarias no existen, o a que las que
de los poises miembros y, por lo tanto, llevar al conta-
existen padecen de falta de financiamiento, no dispo-
gio. Por todas estas razones, la inestabilidad macroe-
nen de suficientes recursos tecnicos y humanos o care-
conomica y, en particular, los grandes reajustes
cen de relevancia respecto de los nuevos compromisos
cambiarios han erosionado a veces seriamente el com-
asumidos. La debilidad institucional tambien tiende a
promise politico con los acuerdos regionales en sus
desalentar la participation plena de paises miembros
poises miembros.
mas pequenos con menos poder de mercado y meno-
El peligro de contagio conlleva un efecto adi-
res capacidades.
cional que ha danado la cohesion de los acuerdos
Un area de particular importancia es la de los
regionales: la tendencia de los paises a diferenciarse
mecanismos de resolucion de disputes. Uno de los
de sus socios cuando estos estan afectados por una cri-
objetivos principoles de estos procedimientos formoles
sis. Estos problemas tambien han creado brotes de
de resolucion de conflictos, en contraposition al uso de

Integracion regional: resumen y agenda
CAPITULO
la va diplomtica, es la toma de decisiones ms transparentes y que dependan menos del equilibrio de

poder entre las partes involucradas. Los pases ms
pequeos obviamente tienen un especial inters en
mecanismos de resolucin de disputas eficaces, pero
en Amrica Latina generalmente ha primado la diplomacia, y los mecanismos de resolucin de disputas
existentes suelen carecer de mtodos eficaces de adjudicacin y compensacin. Ms an, la poca tradicin
en el uso de estos mecanismos explica que muchos
pases no cuenten con experiencia legal en esta rea,
lo que los inhibe de recurrir a los mecanismos aun
cuando estos existen. Esto podra ser un verdadero
problema para la regin en el caso del ALCA, donde
es de esperar que los mecanismos de resolucin de
disputas jueguen un papel importante.
Otras instituciones clave que hay que fortalecer son las secretaras tcnicas, que brindan a los pases miembros acceso a servicios homogneos, y suelen
servir como "memoria institucional" de los procesos de
integracin.
Iniciativas extrarregionales
Uno de los aspectos ms exitosos hasta el momento ha
sido la creciente importancia de acuerdos regionales
con pases industrializados. Pese a su complejidad, el
proceso de negociacin del ALCA ha avanzado de
forma ininterrumpida desde su lanzamiento a fines de
1994. Esto se ha logrado a travs de una organizacin disciplinada, objetivos claros, participacin enrgica, as como apoyo tcnico, financiero y logstica de
las organizaciones regionales. Gracias a ello, hasta el
momento ha logrado mantener al da los calendarios
tcnicos para poder culminar las negociaciones para
la fecha lmite de 2005. Aunque an est por verse si
se alcanza esta meta ulterior, el proceso del ALCA
-que ya lleva casi ocho aos- ha generado un legado
importante a travs de numerosas externalidades positivas que van desde la creacin de un esprit de corps
sin precedentes entre los negociadores comerciales
hemisfricos (y, por consiguiente, un nuevo foro para
discutir cuestiones bilaterales) a la divulgacin y publicacin de informacin estadstica y estudios comparativos sobre regulaciones comerciales nacionales y
regionales que no estaban disponibles. El proceso ha
servido tambin a los equipos negociadores como un
laboratorio de aprendizaje para negociaciones posteriores, permitindoles as mejorar su comprensin de

complejas cuestiones y disciplinas comerciales, incluyendo las de la OMC. A su vez, el proceso del ALCA
ha generado importantes efectos de demostracin
para la OMC misma en reas tales como la publicacin y el manejo de datos, la participacin, la transparencia y la articulacin con la sociedad civil.
Los recientes acuerdos de la UE con Mxico y
Chile son un paso importante en una relacin que est
madurando; fueron los primeros acuerdos de libre
comercio de la UE en la regin con carcter de reciprocidad en las concesiones comerciales, en contraposicin a los acuerdos tradicionales no recprocos. Se
basaron en un concepto innovador que establece un
vnculo explcito entre comercio y cooperacin a travs
de la negociacin de un acuerdo formal de asociacin
que integra elementos tradicionales de un acuerdo de
libre comercio con la cooperacin y el dilogo poltico. Esta integracin de tres reas de accin que pueden contribuir de forma importante al desarrollo
tambin se sustenta con generosos recursos de financiacin y ejercicios formales de programacin a
mediano plazo para ayudar a mejorar la asignacin
de recursos. Al vincularse con bloques subregionales,
la UE suele dar prioridad en la cooperacin a la consolidacin de la integracin subregional. En el caso
del Mercosur, las negociaciones apuntan a alcanzar el
primer acuerdo interregional de la UE entre dos uniones aduaneras. Las negociaciones han avanzado,
pero el ritmo ha sido lento debido a una serie de factores, entre los que se incluye la sensibilidad europea
a la liberalizacin de la agricultura -donde el Mercosur es un exportador de primer nivel- y los serios problemas econmicos en los pases que forman el
Mercosur. La cumbre ms reciente de la UE con Amrica Latina sent las bases para una negociacin eventual de acuerdos recprocos con los pases
centroamericanos y andinos, mientras que la Caricom
ya ha fijado para este ao el inicio de las negociaciones que culminarn en 2008. En lo que respecta al
APEC, despus de un comienzo prometedor, este proceso parece haber perdido impulso como ejercicio de
libre comercio.

10
Cooperacin regional
11
amenazas a la democracia en sus regiones. Casi todas

las fronteras sometidas formalmente a tensiones milita-
Infraestructura
res han sido pacificadas. Tambin las subregiones se
El aumento del comercio fronterizo, que sigue a la for-
cin, de modo ms notable en temas relacionados con
macin de acuerdos regionales, aumenta la demanda
el comercio, donde el Mercosur, la CA, la Caricom y
por una mejor integracin de la infraestructura. En
ms recientemente Centroamrica han negociado en
Amrica Latina deben subsanarse cuellos de botella
bloque.
muy importantes, surgidos por el incremento del

comercio. Las redes de carreteras -una modalidad
Fortalecimiento de la capacidad institucional
primaria de transporte de mercancas- tienen que

mejorar mucho, al igual que otros medios de trans-
El nuevo regionalismo ha incrementado la demanda
porte. Sin embargo, la mejora de la infraestructura
de asistencia tcnica y financiamiento para el fortale-
que conecta a los pases que se integran no se ha pro-
cimiento de la capacidad institucional. Las negociacio-
ducido, al menos no en escala suficiente. La clave del
nes de acuerdos regionales norte-sur y las de la OMC
problema se encuentra en la presencia de externali-
han sido un catalizador especial debido a las capaci-
dades. Los proyectos de infraestructura regional tie-
dades asimtricas entre pases desarrollados y en
nen costos y beneficios que van ms all de las
desarrollo, en particular los ms pequeos, y a la gran
fronteras de los pases. La porcin de camino que se
magnitud de la apertura potencial del mercado.
construye de un lado de la frontera tiene beneficios
En los foros regionales y multilaterales, los
para el pas vecino. En el contexto de una toma de
pases de Amrica Latina han identificado al menos
decisiones descentralizada, estas externalidades posi-
dos reas de prioridad estratgica. La primera es el
tivas tendrn como resultado una provisin subptima
fortalecimiento de la capacidad para negociar eficaz-
de infraestructura regional. El tema clave es cmo
mente compromisos complejos relacionados con los
hacer para que se realicen los proyectos regionales
acuerdos de comercio y su implementacin. El conjun-
necesarios, estableciendo mecanismos de decisiones
to de necesidades de negociacin identificadas es muy
coordinadas que internalicen las externalidades y al
vasto e incluye la capacitacin de los negociadores, el
mismo tiempo superen otros riesgos polticos y reg-
apoyo tcnico para la evaluacin del impacto de esce-
latenos que pueden existir debido al carcter multi-
narios alternativos y la evaluacin ex post de los efec-
nacional de los proyectos. Las 12 naciones de
tos de los acuerdos regionales, as como la asistencia
Amrica del Sur (a travs de la iniciativa para la Inte-
tcnica para la coordinacin entre pases y entre
gracin de la Infraestructura Regional en Sudamrica,
agencias, y para mecanismos de consulta con el sector
URSA) y Mxico y Centroamrica (a travs del Plan
privado y la sociedad civil. En lo referente a la imple-
Puebla-Panam) han lanzado, con el apoyo de orga-
mentacin, hay una necesidad imperiosa de fortaleci-
nizaciones regionales, iniciativas intergubernamenta-
miento institucional y de capacitacin del personal, en
les sin precedentes histricos para abordar la
especial en el caso de acuerdos que tienen agendas
identificacin y financiacin de proyectos coordina-
profundas.
dos de infraestructura regional. Aunque estos proce-
La segunda rea prioritaria se relaciona con
sos todava se encuentran en una etapa temprana de
la capacidad de los pases para llevar a cabo los ajus-
su desarrollo, sus aspectos organizacionales
tes necesarios para atenuar los costos y maximizar los
han
avanzado de manera muy prometedora.
beneficios potenciales que ofrecen los acuerdos. En

cuanto a los costos, dos ejemplos de reas de preocu-
Geopoltica
pacin inmediata son la reforma fiscal para hacer

frente a la prdida de ingresos arancelarios, y el desa-
Los acuerdos regionales han contribuido tambin en
rrollo de mecanismos eficientes que protejan a los sec-
trminos de geopoltica. El Mercosur y la CA tienen
tores de la sociedad que pueden salir perjudicados
clusulas democrticas y las han usado para enfrentar
con los procesos de integracin. Para maximizar los

han agrupado para aumentar su poder de negocia-
^^^Q^^^^^^B^B
beneficios, el conjunto de acciones es muy amplio e

incluye educacion y capacitacion, modernizacion
aduanera, reestructuracion industrial, identificacion de
mercados de exportacion, manejo de la infraestructura, atraccion de IED y regulacion de los mercados
financieros.
El fortalecimiento institucional para enfrentar
los desafios de los acuerdos de integracion y la apertura comercial es ante todo responsabilidad de cada
uno de los poises. Pero la cooperacion norte-sur puede
ayudar. Las negociaciones entre poises en desarrollo y
poises industrializados han servido como catalizadores de esta cooperacion. Por ejemplo, un mayor apoyo
al fortalecimiento de la capacidad institucional para
enfrentar los retos del sistema multilateral fue definitorio para la conclusion exitosa de las negociaciones en
Doha. Este tipo de cooperacion tambien se ha convertido en un tema importante para el progreso en las
negociaciones del ALCA, donde esta ganando impulse; es un componente central en las iniciativas de
comercio bilateral de la UE, y ha sido quizas una de
las caracteristicas mas distintivas del APEC.
Considerociones de equidad
Hay una percepcion generalizada entre los economistas, asi como entre los grupos antiglobalizacion, de
que la liberalizacion en los poises en desarrollo genera aumentos en la desigualdad. En teoria, sin embargo, este no es necesariamente el caso. De hecho,
segun la teoria, la integracion con los poises del norte
deberia reducir las desigualdades salariales en el sur,
ya que los bienes producidos en el norte tienen un
mayor contenido de mono de obra capacitada, lo que
deberia disminuir la demanda de mono de obra calificada en el sur. Por otra parte, la integracion (y en
particular la integracion con el norte) aporta nuevas
tecnologias y contribuye a atraer inversiones extranjeras que pueden aumentar la demanda de personal
calificado y por lo tanto, la desigualdad salarial. El
efecto neto es ambiguo. A pesar de las percepciones,
los datos sobre America Latino presentados en este
volumen en lo que se refiere a los cambios en la desigualdad sugieren tambien resultados ambiguos.
Pero aun si la integracion llevara a un aumento de la desigualdad, gdeberia esto desalentar a los
responsables de formular politicas en su busqueda de
una liberalizacion regional y multilateral? La respuesta

a esta pregunta es un enfatico "no". En primer termino, la integracion aporta nuevas tecnologias e inversiones extranjeras, que pueden ser ingredientes
importantes de mejoras en la productividad y el crecimiento sostenido. En el proceso, la tecnologia y la IED
pueden incrementar los retornos de la capacitacion, ya
que las nuevas tecnologias y los procesos de produccion de las empresas extranjeras pueden ser mas
intensivos en mono de obra calificada, pero los efectos
generales son claramente positives. En segundo lugar,
en la medida en que la integracion contribuye a
aumentar la productividad y el crecimiento, los aumentos en la desigualdad salarial no necesariamente Hevan a tasas de pobreza mas altas. En tercer lugar, los
incrementos en los retornos de la capacitacion brindan
incentives adicionales para que los estudiantes sigan
en la escuela, un ingrediente clave para futures mejoras adicionales de la productividad y un importante
vehiculo de movilidad social. En cualquier caso, es
importante tener en cuenta que la integracion puede
generar efectos desiguales en otras dimensiones. En
particular, mientras algunas regiones de un pais pueden florecer con los procesos de integracion, otras
pueden quedar rezagadas.
En suma, el comercio promete claramente
beneficios netos. Pero hay una trampa, aunque tiene
remedio: los beneficios netos se distribuyen de manera desigual y la desigualdad puede evitarse solo con
una implementacion eficaz de mecanismos compensatorios. Este ha sido un tema de preocupacion en Europa, donde se han introducido importantes mecanismos
compensatorios a troves de fondos regionales y de
cohesion. Este problema todavia no ha sido abordado
adecuadamente en el contexto de las iniciativas de
integracion regional en las Americas. La persistencia
de serias fallas en el diseno y la financiacion de politicas compensatorias ha sido el talon de Aquiles de la
globalizacion y del nuevo regionalismo.
UNA AGENDA PARA EL FUTURO!

AVANCES SIMULTANEOS EN MULTIPLES FRENTES
El lanzamiento de la nueva Agenda de Desarrollo
Doha en noviembre de 2001 puso en su lugar una
pieza muy importante para la construccion de una

12
13
integracion regional exitosa. El GATT/OMC es uno de
da y competitive, y para hacer frente a problemos y
los bienes publicos internacionales mas importantes de

la posguerra y un factor fundamental para el notable
oprovechar oportunidades propias y de poises vecinos, que pueden abordarse mejor-o solamente- a tra-
crecimiento del comercio mundial. El sistema multilate-
ves de la cooperacion subregional. Este nivel de accion
ral no discriminatorio constituye un minimo comun
es vital en este momento, ya que algunos acuerdos tie-
denominador para los acuerdos regionales preferen-
nen la ambiciosa meta de llegar a un mercado comun
ciales. Mas aun, a medida que el sistema multilateral
a mediados de esta decada, en un contexto en el cual
avanza y caen las barreras al comercio, las ventajas
la incertidumbre economica y la inestabilidad macroe-
de la proximidad geografica se vuelven mas fuertes, lo
conomica han dificultado, y en algunos casos incluso
que puede aumentar los incentives para buscar AIR
erosionado, la vision politico colectiva que debe estar
mas profundos.
en el centro de iniciativas subregionales exitosas.
El fracaso de la OMC en 1999 para lanzar
Como punto de interseccion de los dos niveles
una nueva ronda de negociaciones multilaterales en
de accion anteriores, se encuentran las iniciativas
Seattle freno el impulse que el multilateralismo habia
emergentes de integracion norte-sur, que ofrecen opor-
alcanzado en la Ronda Uruguay, revelando algunas
tunidades relevantes para el desarrollo y tienen impor-
fallas serias en terminos de transparencia, interaccion
tantes sinergias con las agendas subregional
con la sociedad civil y capacidad de los poises en
multilateral. Al mismo tiempo, estas iniciativas involu-
desarrollo para participar en forma plena. Si bien el
cran temas estrategicos que las subregiones deben
fracaso subrayo algunas de las virtudes del enfoque

regional de la liberalizacion, tambien introdujo ten-
manejar con cuidado para que sus beneficios potenciales se alcancen en forma plena. Dado que el pro-
sion, ya que algunos items de las agendas regionales
greso en los acuerdos norte-sur, y particularmente el
son dificiles o imposibles de completar sin una mayor
ALCA, podrian tener consecuencias muy significativas
liberalizacion a nivel multilateral. Por lo tanto, el cum-
para el papel de los acuerdos subregionales en Ame-
plimiento exitoso de la Agenda de Desarrollo Doha es
rica Latino, la agenda que se discute a continuacion
claramente una meta muy importante en la agenda
comenzara centrandose en el analisis de las iniciativas
comercial latinoamericana. Para hacer honor a su
de tipo norte-sur.
nombre, la ronda tendra que alcanzar con exito el

muy demorado acceso a mercados en sectores donde
Iniciativas de integracion norte-sur
America Latino tiene ventajas comparatives, pero

donde los niveles de proteccion se han mantenido persistentemente altos desde hace decadas. Esto requerira una fuerte voluntad politico de todas las partes para
Culminacion de un ALCA equilibrado
cumplir con la promesa de "desarrollo" de la agenda.
Uno de los principales objetivos inmediatos de la estrategia de integracion regional de los poises de Ameri-
Tambien requerira negociaciones muy activas y efica-
ca Latino es completar el ALCA de forma que tenga en
ces por parte de los poises de la region, que deberian

beneficiarse con un aumento de la asistencia tecnica
en temas relacionados con el comercio, de acuerdo
cuenta los intereses de todas las partes. Hay varias

razones para esto. En primer lugar, el acceso reciproco garantizado a los mercados de las Americas es de
con los compromises incluidos en la Declaracion de
gran importancia para todos los poises de la region
Doha.
que enfrentan barreras o acceso incierto a estos merEl segundo frente de accion para construir un
cados. De particular importancia es el acceso al mer-
modelo de integracion exitoso es la integracion subre-
cado
estadounidense,
aunque
hay
tambien
gional en si misma. Esta combine poises relativamente
oportunidades sustanciales para incrementar el comer-
homogeneos en acuerdos que tienen al comercio como
cio entre los grupos subregionales existentes, que
su nucleo inicial, pero que apuntan a mucho mas que
todavia comercian muy poco unos con otros. En
una relacion comercial. Se trata de un esfuerzo por

trabajar juntos para alcanzar metas de desarrollo
segundo lugar, el ALCA puede contribuir a consolidar

las reformas estructurales llevadas a cabo por los pai-
estrategico en una economia cada dia mas globaliza-
ses en la region, algunas de las cuales han sido cues-

CAPITULO
tionadas en el incierto contexto econmico actual. La

experiencia ha demostrado que las iniciativas subregionales entre pases en desarrollo no siempre brindan
los mismos incentivos para evitar una reversin de las
reformas, como los que hay en los acuerdos en los que
participa un pas industrializado. En tercer trmino, el
ALCA puede contribuir a consolidar vnculos polticos
a nivel hemisfrico, reduciendo la probabilidad de
conflictos potenciales y quiz sirviendo para fortalecer
y estrechar la cooperacin de Estados Unidos con los
pases de la regin. En efecto, el incremento del
comercio y la inversin en el hemisferio y su contribucin a la competitividad de las empresas norteamericanas en la economa mundial deberan aumentar el
inters de ese pas en las perspectivas de la regin.
Juntos, estos tres elementos (mejor acceso a
los mercados, aumento de la credibilidad de las reformas econmicas e incremento de la atencin estadounidense hacia la regin) pueden marcar una gran
diferencia en las perspectivas de desarrollo de Amrica Latina. Si bien muy lejos del impacto de la DE en el
sur de Europa y en los pases que estn en lnea para
acceder a la UE, un ALCA equilibrado de alcance
amplio podra servir de ancla para las economas de
Amrica Latina, reforzando su credibilidad interna, as
como en el exterior, en los mercados financieros y de
inversiones.
Dentro de la iniciativa del ALCA, el acceso
seguro al mercado juega un papel estratgico fundamental y es el principal objetivo de Amrica Latina. De
hecho, sin un cambio significativo en esta dimensin,
los beneficios de firmar un ALCA seran menos obvios
y el costo de abandonar el acuerdo no sera tan importante, lo que significa que los efectos de consolidacin
de las reformas se debilitaran. Y, ausentes la integracin del mercado y el afianzamiento de las reformas,
podran reducirse las perspectivas de una evolucin
favorable y sostenida de relaciones hemisfricas con
Estados Unidos.
Para los pases latinoamericanos, el acceso
efectivo al mercado depender del desmantelamiento
de las barreras existentes en los mercados industrializados del norte; de la existencia de -y el respeto porreglas que aseguren un ambiente seguro y predecible
en la aplicacin de medidas proteccionistas contingentes; del establecimiento de un procedimiento eficaz
para resolver disputas; y de la existencia de mecanis-
mos para asegurar resultados equilibrados en la operacin de un acuerdo con 34 pases heterogneos,
algunos de los cuales tienen capacidades institucionales limitadas.
Uno de los sectores ms importantes y sensibles en las negociaciones de acceso al mercado es el
de la agricultura. Deben buscarse progresos importantes en este campo en las negociaciones del ALCA, pero
es posible que para que haya cambios significativos
sea necesario tener xito en las negociaciones paralelas sobre agricultura en el contexto de la Agenda de
Desarrollo Doha, donde los pases en desarrollo estn
exigiendo una accin multilateral con respecto a los
aranceles agrcolas, los subsidios a las exportaciones,
y las polticas nacionales de apoyo al sector agrcola.
Mientras tanto, para Amrica Latina las ganancias de
mercados ms abiertos en el norte tendrn que ser
comparadas con las concesiones que deben hacerse
en toda negociacin comercial. En el contexto del
ALCA es muy importante que Amrica Latina evale en
forma cuidadosa el impacto de las demandas del norte
en reas como la propiedad intelectual, la inversin,
las compras del gobierno y el comercio de servicios,
que son de particular inters para Amrica del Norte.
Es claro que los diferentes jugadores tienen
diferentes objetivos en el ALCA. En realidad, en esto
consisten las negociaciones comerciales, las cuales
generan oportunidades para un acuerdo mutuamente
beneficioso. Pero hay diferentes formas de avanzar
hacia la culminacin del ALCA. Y el resultado de las
negociaciones del ALCA puede ser diferente dependiendo de la forma en que estas se lleven a cabo.
Por un lado, est el proceso formal de negociacin, lanzado durante la Cumbre de Miami, en el
cual estn representadas las 34 naciones. Por el otro,
hay una tendencia cada vez mayor a buscar acuerdos
bilaterales paralelos a las negociaciones del ALCA. El
reciente aumento del inters de Estados Unidos en iniciar y concluir negociaciones comerciales bilaterales
(con Chile, Centroamrica y Uruguay, por ejemplo)
sugiere la posibilidad de que el ALCA se construya de
/acto sobre la base de este conjunto de acuerdos bilaterales.
Es posible que este proceso de negociaciones
bilaterales simultneas pueda estimular el proceso. Si
bien 34 pases constituyen un nmero ms adecuado
para enfrentar una negociacin comercial frente a los

14
15
ms de 140 miembros de la OMC, sigue siendo un
Comercio (SAFTA) encaja perfectamente en este juego
nmero elevado. Pero un ALCA que surja implcita-
estratgico. Del mismo modo, una serie de recientes
mente de la evolucin de acuerdos bilaterales hub and
acuerdos bilaterales ha incluido clusulas que fueron
spoke plantea tambin riesgos potenciales. Un pas
de importancia para los acuerdos en cuestin, pero
que por su importancia tiene cierta capacidad de
adems sentaron precedentes que influirn en las
imponer su agenda en las negociaciones del ALCA
negociaciones del ALCA como un todo. Ejemplos de
tendr an mayor capacidad de hacerlo en el contex-
esto son la exportacin de las disciplinas del TLCAN
to de acuerdos bilaterales. Si el pas lder avanza
por parte de Mxico a un conjunto de acuerdos bila-
hacia un enfoque bilateral de tipo hub and spoke en
terales; el hecho de que Chile y Canad abandonaran
paralelo a sus negociaciones en el ALCA, debe asumir
las reglas antidumpng en sus acuerdos bilaterales con
los desafos y responsabilidades inherentes a esta
el fin de dejar sentado un ejemplo para el ALCA; o las
estrategia si su meta final es el ALCA.
clusulas laborales y de medio ambiente acordadas
En el escenario ms favorable, el pas lder

podra enfrentar las negociaciones bilaterales con una
por Costa Rica y Canad, que enfatizan la cooperacin tcnica en lugar de las sanciones.
visin equilibrada de los intereses polticos y econmi-
Como debera resultar obvio, el proceso de
cos de largo plazo del hemisferio, y las capacidades
negociar un ALCA de alcance amplio entre 34 pases
reales y las necesidades especficas de desarrollo de
heterogneos es una tarea sumamente difcil. Si bien la
todos sus socios comerciales. En este caso, sus acuer-
reciente aprobacin de la autoridad de promocin
dos bilaterales podran resultar piezas muy eficaces
comercial en Estados Unidos ha eliminado un obstcu-
para construir un ALCA que incremente el bienestar.
lo muy importante para su culminacin, el resultado
Alternativamente, el enfoque hub and spoke
final de la negociacin del ALCA sigue siendo un signo
podra estar dirigido principalmente a proteger los
de interrogacin, y el alcance y la profundidad del
estrechos intereses comerciales del pas lder a travs
acuerdo resultante siguen sin conocerse.
de su capacidad de imponer condiciones en las negociaciones bilaterales -o a travs de la inclusin en
as iniciativas de la UE y Amrica Latina
algunas de ellas de temas que tal vez no impliquen

concesiones importantes para la contraparte bilateral-
As como el ALCA contribuira a hacer a los bloques
y luego usar estas como precedente para forjar acuer-
subregionales ms abiertos y menos propensos a la
dos similares dentro del ALCA. En este sentido, el que
desviacin de comercio, los acuerdos de libre comer-
fija la agenda obtendra un acuerdo que estara ms
cio con Europa pueden lograr resultados similares.
cercano al cumplimiento de sus objetivos, sin tener que
Una de las razones por las que Mxico busc un
hacer muchas concesiones a cambio. Este tipo de enfo-
acuerdo con la UE, aunque el grueso de su comercio
que podra hacer peligrar la formacin del ALCA
era con Estados Unidos, fue minimizar la desviacin
-dejando un sistema hub and spoke menos eficiente en
de comercio residual, diversificarse a nuevos merca-
su lugar- o crear un acuerdo polticamente conflictivo
dos de exportacin y atraer IED y know-how europe-
que no contribuira al bienestar de todos sus miembros
os. El acuerdo de Chile con la UE, as como la
y que por lo tanto no sera sostenible. Finalmente, si
participacin de Mxico, Chile y Per en el APEC tie-
bien las negociaciones formales de los 34 pases y los
nen una justificacin similar.
caminos hub and spoke se presentan aqu como estra-
Los beneficios de la integracin en el hemisfe-
tegias polares, en realidad son parte del mismo pro-
rio podran incrementarse si la UE finalizara sus actua-
ceso de negociacin en el que las acciones en una
les negociaciones para un acuerdo de asociacin con
dimensin influyen en las acciones y el progreso de la
el Mercosur e iniciara negociaciones similares con las
otra dimensin.
otras subregiones lo antes posible (los pases de la
El uso estratgico de acuerdos bilaterales o
Caricom son tratados como parte del grupo de Pases
subregionales en el contexto de las negociaciones del
de frica, del Caribe y del Pacfico, ACP). Varios fac-
ALCA no carecen de precedentes. La propuesta ante-
tores sugieren que avanzar en la agenda de integra-
rior de Brasil de crear el rea Sudamericana de Libre
cin con la UE traera beneficios sustanciales:

CAPITULO
Muchos pases latinoamericanos comercian

con Europa tanto como con Estados Unidos y Canad.
De hecho, los resultados presentados en este volumen
(vase el apndice del Captulo 2) sugieren que para
varias subregiones los beneficios de la liberalizacin
del comercio con la UE son del mismo orden de magnitud que las ganancias del ALCA.
La UE ofrece un modelo diferente de integracin norte-sur, en el cual la cooperacin, acompaada de financiamiento adecuado, juega un papel
integral. Adems, asociarse con la UE ofrece a las
subregiones la oportunidad de acceder a su vasta
experiencia de integracin y beneficiarse de ella, lo
que puede ser particularmente til si los acuerdos
subregionales se convierten en proyectos ms profundos. Estos acuerdos pueden incluso aportar tecnologas y buenas prcticas diferentes de las que se pueden
adquirir a travs del ALCA.
Al brindar un acceso alternativo a mercados
en pases industrializados, los progresos en las negociaciones con la UE pueden aumentar la capacidad de
negociacin de los pases y subregiones de Amrica
Latina en las negociaciones del ALCA, el cual a su vez
puede aumentar el poder de negociacin de Amrica
Latina en sus negociaciones con Europa.
Es claro que con el lanzamiento reciente del
euro y con el proceso de accesin de nuevos pases, en
este momento las prioridades para la UE son la profundizacin de su propio proceso de integracin y su
ampliacin. Esto puede contribuir a explicar por qu
las negociaciones con pases y subregiones de Amrica Latina han avanzado a un ritmo ms lento. Con respecto a la expansin de la UE, es importante sealar
que los pases que estn en lnea para acceder a ella
en general no compiten en forma directa con la mayora de los pases de Amrica Latina, de manera que su
acceso puede ofrecer incluso mayores oportunidades
de comercio con Europa.
As a
Adems de avanzar en las negociaciones con la UE,
es importante continuar con los esfuerzos para fortalecer los vnculos de comercio e inversin con Asia, ya
que estos mercados estn relativamente poco explotados y pueden ofrecer algunos de los mismos beneficios
que los provenientes de los vnculos con la UE. El
reciente viraje hacia una actitud ms favorable de Asia

con respecto a la integracin regional puede posibilitar que los pases de Amrica Latina se involucren de
un modo ms activo en acuerdos bilaterales con esta
regin.
El papel de los acuerdos bilaterales

y subregionales
El ALCA servir como un punto de referencia para
determinar la pertinencia de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes y potenciales. Aquellos
que excedan al ALCA en alguna dimensin significativa tendran una razn para sobrevivir, sujetos a que
los beneficios adicionales excedan los costos de administracin. Si el ALCA termina siendo un acuerdo
superficial, los acuerdos bilaterales y subregionales
tendrn un papel ms importante. En todo caso, al
menos en lo formal, los acuerdos bilaterales en Amrica Latina tienen ambiciones de constituir uniones
aduaneras y mercados comunes que, por definicin,
exceden las obligaciones de un rea de libre comercio. En este contexto la lgica de los compromisos
subregionales deber tener en cuenta las siguientes
dimensiones:
Los pases que tienen acuerdos subregionales pueden beneficiarse de negociar en bloque, tanto
a nivel de la OMC, en negociaciones con otras regiones como la UE, durante el proceso de las negociaciones del ALCA, o incluso despus, durante la
implementacin y la futura evolucin de los acuerdos.
Este poder de negociacin conjunto puede usarse en
otros foros internacionales que trascienden el comercio. Naturalmente, para ofrecer concesiones en forma
colectiva tiene que haber un fuerte compromiso de
actuar como bloque en alguna dimensin, tal como
los aranceles. Por eso, los pases en uniones aduaneras probablemente estn mejor posicionados para
negociar en bloques que los pases en reas de libre
comercio. Del mismo modo, los bloques que probablemente desaparezcan despus de la formacin del
ALCA, quiz no ofrezcan una fuerte ventaja negociadora a sus pases miembros. Por lo tanto, los acuerdos que pretenden ir ms all de un rea de libre
comercio deberan mantener el impulso para alcanzar los objetivos establecidos si quieren ser vehculos
eficaces para negociar en bloque.

16
Incluso con un ALCA en pleno funcionamiento, una subregin que alcance un mercado comn
17
son, en principio, un vehculo ms viable que el ALCA

para este tipo de coordinacin de polticas.
cooperacin econmica, podr combinar recursos
Esas son las ganancias potenciales de los
nacionales de un modo ms efectivo para competir al
acuerdos subregionales. Sin embargo, hay tambin
interior del ALCA y en el resto del mundo.
algunas desventajas. En primer lugar, es probable que
Si los acuerdos norte-sur como el ALCA o
la coexistencia del ALCA con acuerdos subregionales
los acuerdos con la UE, o las negociaciones multilate-
y bilaterales represente un aumento de la complejidad
rales en la OMC no avanzaran lo suficiente al menos
y una disminucin de la transparencia en los sistemas
en el corto plazo en el tema del acceso al mercado, y
comerciales hemisfricos y mundiales, es decir, el lla-
siguiera siendo difcil colocar algunos bienes impor-
mado efecto "spaghetti bowl". En segundo trmino,
tantes en mercados extranjeros, entonces los acuerdos
aunque los acuerdos subregionales han sido negocia-
subregionales podran brindar acceso a mercados
dos bajo el paraguas del nuevo regionalismo, en el
alternativos para los productos en los que los pases
sentido de que han acompaado la liberalizacin res-
tienen ventaja comparativa.
pecto de terceros pases, quedan an muchos segmen-
La justificacin para la formacin de blo-
tos remanentes de proteccin excesiva y regulaciones
ques subregionales ha estado en parte relacionada
ineficientes difciles de reformar (por ejemplo, los reg-
con objetivos polticos, tales como la paz y la demo-
menes especiales en el sector automotor, que existen
cracia. Si bien algunos han argumentado que este tipo
en varios de los acuerdos subregionales). La subsisten-
de cooperacin no necesita de un acuerdo de integra-
cia de los acuerdos subregionales podra dificultar los
cin regional, la interdependencia a travs de los flu-
avances en la liberalizacin de estos sectores dentro
jos de comercio e inversin que surge de los
de las negociaciones del ALCA.
compromisos colectivos ha demostrado ser una fuerza
La conclusin es que, aparte de los segmentos
endgena que facilita la cooperacin y, por lo tanto,
de proteccin persistentemente alta, las desventajas no
puede brindar una plataforma efectiva para iniciativas
parecen ser demasiado serias. Los efectos del spaghet-
no econmicas. Aunque el ALCA debera contribuir al
ti bowl pueden mejorarse aumentando la compatibili-
fortalecimiento de las relaciones polticas en la regin,
dad de las reglas a travs de acuerdos subregionales,
dado su alcance hemisfrico y la heterogeneidad entre
y entre estos y el ALCA (aqu podran ayudar nuevas
los pases en trminos de historia, niveles de desarro-
reglas de la OMC). Pero el problema no parece ser
llo y geopoltica, los acuerdos subregionales probable-
demasiado grave en la medida en que se compense
mente tienen una ventaja comparativa para lidiar con
con otros efectos que conduzcan a incrementar la com-
cuestiones polticas tpicas de pases vecinos.
petitividad, el crecimiento y el desarrollo.
Por las mismas razones de vecindad, los
El debate ms acalorado que ha surgido con
acuerdos subregionales ms profundos pueden facili-
respecto a los mritos de los actuales acuerdos de
tar otras formas beneficiosas de cooperacin, tales
integracin subregionales es la preocupacin por la
como la coordinacin macroeconmica, la coopera-
desviacin de comercio. Como se mencion anterior-
cin funcional, la integracin de infraestructura, o la
mente, el trabajo emprico sugiere que en general el
provisin de bienes pblicos regionales, tales como
nuevo regionalismo ha sido ms bien un motor de cre-
proyectos ambientales y sanitarios. Es ms, a su vez
acin de comercio. Es ms, el ALCA probablemente
estos esfuerzos de cooperacin pueden convertirse en
contribuir a reducir an ms la desviacin de comercio.
los cimientos para la adopcin de iniciativas de cooperacin similares a nivel hemisfrico.

Por su parte, la coordinacin en diferentes
En realidad, la propia creacin de un ALCA

consistente con la OMC convertira automticamente
los acuerdos regionales en bloques ms abiertos. Con
dimensiones de poltica puede aumentar la credibili-
la incorporacin de dos economas industrializadas de
dad de dichas polticas, ayudando a las autoridades
primer nivel y un intercambio ms abierto entre subre-
nacionales a enfrentar las presiones de los grupos de
giones, los pases individuales en los acuerdos subre-
inters locales. Las iniciativas subregionales profundas
gionales estaran ms expuestos a la competencia al

con libre movimiento de factores y otras formas de
CAPITULO
interior de una zona que comprende todo el espectro

de ventajas comparativas existente en la economa
mundial. En este ambiente los problemas de desviacin de comercio deberan reducirse en la mayora de
los pases. Los acuerdos con la DE reforzaran este
efecto an ms.
En este contexto, los segmentos remanentes de
alta proteccin merecen especial atencin y deberan
tratarse de un modo apropiado. As como Amrica del
Norte debe ser sensible a la necesidad de eliminar la
proteccin excesiva en ciertos sectores, los socios
regionales deberan usar las negociaciones en el
ALCA y con la UE para acelerar el desmantelamiento
de estos segmentos protegidos, aunque su liberalizacin se produzca solo gradualmente.
Repensar los acuerdos subregionales.
De qu tipo? Cuan profundos?
El ALCA representa un cambio muy significativo en el
escenario de la integracin, que forzar a los pases a
repensar el papel de los acuerdos subregionales. Los
gobiernos del hemisferio han aceptado ampliamente
en sus negociaciones del ALCA que los acuerdos ms
superficiales sern absorbidos por l. Pero, valdra la
pena mantener en su forma actual los acuerdos subregionales que en su mayora consisten en uniones
aduaneras muy imperfectas e incompletas?
La respuesta es que probablemente no. La
naturaleza incompleta de estas uniones aduaneras
anula una de sus principales ventajas sobre los acuerdos de libre comercio: la eliminacin de las reglas de
origen y otras cargas administrativas en la frontera.
Ms an, la prctica generalizada de los miembros de
uniones aduaneras en la regin de negociar unilateralmente con terceros erosiona las ventajas potenciales
de negociar en bloque. En este contexto, las ventajas
marginales brindadas por las actuales uniones aduaneras en la regin pueden no ser suficientes para compensar la prdida asociada al sacrificio de una
poltica comercial independiente. Los acuerdos subregionales que buscan preservar un vehculo para la
cooperacin deberan completar la unin aduanera,
captando as plenamente sus beneficios potenciales, o
retrotraerse a un acuerdo de libre comercio que sea
ms profundo que el ALCA en alguna dimensin relevante. Los beneficios de completar la unin aduane-
ra se magnificaran considerablemente si esta fuera un

paso intermedio hacia un eventual mercado comn.
Ms all del xito y el alcance del ALCA, las subregiones con AEC deberan seguir reduciendo sus aranceles externos, lo que puede beneficiar a todos los
miembros, pero en particular a los ms pequeos que
son ms proclives a sufrir las consecuencias de la desviacin de comercio. Adems, las subregiones deberan continuar buscando acuerdos bilaterales con socios
industrializados y liberalizar unilateralmente en forma
gradual sobre una base de nacin ms favorecida
(NMF). En realidad, las economas pequeas en las
subregiones con niveles ms altos de proteccin tienen
un incentivo inmediato para avanzar en esta direccin. Estos pases podran incluso considerar el abandono de sus acuerdos subregionales de integracin si
los miembros ms grandes fueran reticentes a reducir
los niveles de proteccin excesivos.
Consolidacin de los acuerdos subregionales
Para aquellos acuerdos que valga la pena profundizar,
qu es lo que sigue en la agenda? Cules son las
prioridades? Cmo pueden los pases consolidar en
forma efectiva lo que ya tienen?
Culminacin de los proyectos de uniones
aduaneras, comenzando con la plena implementacin
del AEC como primera prioridad. Las excepciones al
libre comercio dentro de los acuerdos deben eliminarse junto con otras barreras no arancelaras a la circulacin interna de bienes. Adems, dentro del contexto
de un proyecto de unin aduanera completo, una vez
que se haya alcanzado el acuerdo sobre la mplementacin del AEC, deberan desalentarse los acuerdos
bilaterales con terceros realizados por miembros individuales. Como la formacin de una unin aduanera
completa no se alcanzar de la noche a la maana, la
modernizacin y la simplificacin de los procedimientos aduaneros permitir ahorrar un tiempo valioso en
relacin con las largas demoras que actualmente se
producen en los cruces fronterizos.
Como el movimiento de bienes y personas a
travs de las fronteras realimenta a su vez la integracin efe facto y de jure, el xito en profundizar la integracin subregional (y tambin el comercio en el
ALCA y en el mbito multilateral) depender y no en
menor medida del xito en desarrollar la infraes-

18
tructura regional.
19
Los proyectos de infraestructura
promisos e iniciativas colectivas. La otra parte de la
regional se caracterizan por generar importantes
ecuacin es una contraparte nacional competente y un
externa I dades, de modo que su realizacin requiere
liderazgo poltico de alto nivel -en particular en los
una accin coordinada. En este sentido, el URSA y el
socios ms grandes- con una visin clara de hacia
Plan Puebla-Panam son emprendimientos cooperati-
dnde se pretende avanzar en la integracin regional
vos sin precedente para coordinar el desarrollo de
y un fuerte compromiso para cumplir plenamente los
infraestructura a nivel nter e intrarregional. Los dos
convenios regionales acordados por los gobiernos.
procesos son auspiciosos en trminos de coordinar
Un obstculo importante para el buen fun-
posiciones oficiales, pero para que los proyectos se
cionamiento de los acuerdos subregionales ha sido la
concreten deber existir una participacin ms activa
inestabilidad macroeconmica. Las crisis en los pases
del sector privado.
miembros y los grandes reajustes en el tipo de cambio
Una profundizacin viable de la integracin
pueden tensar la relacin entre los socios, y erosionar
subregional requerir un marco institucional ms fuer-
el apoyo poltico a la integracin. En este contexto
te que el que tienen hoy las subregiones. Un rea fun-
puede requerirse cierta forma de coordinacin macro-
damental es el desarrollo y uso de mecanismos de
econmica para mantener vivo el impulso hacia la
resolucin de disputas transparentes y modernos, que
integracin a nivel subregional. Sin embargo, la coor-
por lo general han sido escasos en la regin. El ALCA
dinacin macroeconmica tiene sus costos, ya que
puede proveer cierta asistencia. En efecto, suponiendo
implica el sacrificio de discrecionalidad del gobierno,
un buen funcionamiento del acuerdo, es probable que
por ejemplo, en materia de poltica fiscal o monetaria.
el centro de gravedad de la resolucin de disputas
Entonces, qu deberan hacer los pases?

Una alternativa es no hacer nada. Esto puede
para muchas cuestiones regionales relacionadas con el

comercio se mude a este terreno, que tendra, al menos
no ser un obstculo para una mayor integracin en
en el mediano plazo, ms credibilidad, ms cobertura
algunos acuerdos regionales especficos que no se ven
en trminos de sentar precedentes y ms capacidad de
particularmente afectados por estos problemas, pero
aplicacin que los acuerdos subregionales (tal como
en los acuerdos regionales que estn sujetos a una
ocurre con el mecanismo de resolucin de disputas en
inestabilidad sustancial, la eleccin de no hacer nada
la OMC). Sin embargo, si hay una profundizacin
puede equivaler a abandonar el acuerdo subregional
progresiva en las subregiones ms all de los compro-
y ser absorbidos por el ALCA. En el otro extremo del
misos del ALCA, habra una correspondiente urgencia
espectro est la creacin de una unin monetaria,
en hacer ms robustos los mecanismos de resolucin de
aunque la mayora de los acuerdos subregionales no
disputas subregionales y usarlos con ms frecuencia.

La profundizacin crea muchas otras deman-
parecen ser buenos candidatos en trminos de los criterios desarrollados por la literatura sobre reas
das institucionales, que van desde mecanismos para
monetarias ptimas. Una posible excepcin es el
recaudacin y distribucin aduanera comn (para las
MCCA, en particular si la moneda se vincula de algn
uniones aduaneras) hasta agencias que puedan certi-
modo con el dlar norteamericano. Ms importante
ficar normas tcnicas y otras regulaciones mutuamen-
an: no queda claro hasta qu punto los pases miem-
te reconocidas, polticas de competencia y diferentes
bros estn preparados para acelerar la profundza-
foros para la coordinacin de polticas. Un rea insti-
cin de sus acuerdos como para que tenga sentido
tucional de particular importancia es el fortalecimiento
poner sobre la mesa el tema complejo y polticamente
de secretaras tcnicas bien financiadas y con personal
delicado de la unin monetaria. No obstante, dada la
profesional bien entrenado. Para ello, se debera apo-
naturaleza potencialmente endgena de los criterios
yar a un grupo reducido de expertos respetado por los
de reas monetarias ptimas, si existiera la voluntad y
sectores pblico y privado de los pases miembros, que
el liderazgo poltico para avanzar hacia una integra-
monitoree de un modo creble los compromisos asumi-
cin ms profunda, la dea merecera seguir explorn-
dos y ayude a mplementarlos, que brinde apoyo tc-
dose.
nico a las negociaciones intra y extrarregionales, y

que incluso proponga cronogramas de nuevos com-
Una opcin
intermedia menos ambiciosa
sera intentar limitar la volatilidad del tipo de cambio,

^^^T^CT^^^H^^^B
tal vez como un primer paso en el camino hacia una

union monetaria. La pregunta es: scual es la mejor
forma de llevar esto a cabo? Parece haber un amplio
acuerdo en que un sistema de bandas cambiarias al
estilo del Sistema Monetario Europeo (SME) no seria
factible en un mundo con gran movilidad de capitales.
Un grado menor de coordinacion requeriria que los
miembros del acuerdo regional evitaran la coexistencia de regimenes incompatibles (como regimenes fijos
y de flotacion) dentro del acuerdo regional. For ejemplo, la adopcion de regimenes flexibles con metas de
inflacion similares por parte de todos los socios puede
contribuir a reducir la volatilidad del tipo de cambio.
Compartir informacion, aumentar la transparencia y
adopter normas comunes que faciliten la comparacion
de los datos entre poises estaria claramente justificado.
Mas alia de esto, algunos sugieren la necesidad de
adaptor metas coordinadas "a la Maastricht" con respecto a indicadores tales como la inflacion, el deficit
fiscal, los deficit de cuenta corriente y el credito al sector publico, un enfoque que algunas subregiones ya
ban explorado en forma muy tentative. Otros son
escepticos con respecto a estas metas y sugieren un
enfoque mas institucional: fortalecer las instituciones
presupuestarias y otorgar independencia a los bancos
centrales. Pero, spor que no considerar ambas cosas?
Mas alia de la coordinacion macroeconomica, otras medidas podrian ayudar a enfrentar un contexto volatil, tales como mecanismos de compensacion
comercial transitoria frente a reajustes abruptos en el
tipo de cambio, unidades regionales de monitoreo
financiero, y fondos regionales que podrian brindar
apoyo financiero en el caso de shocks negatives de
importancia, o utilizarse para establecer incentives
para el cumplimiento de las metas regionales acordadas. Esta es claramente un area donde las instituciones
financieras internacionales podrian ser de ayuda.
Las instituciones financieras internacionales
tambien podrian brindar asistencia adoptando en
forma sistematica una perspective regional cuando se
opoyen programas nacionoles, a fin de anticipar los
efectos de estos programas en los poises socios y en
los compromisos regionales que el pais ha asumido. Y,
por supuesto, avanzar hacia una arquitectura financiera internacional mas eficiente, aunque no es un
tema directamente relacionado con la integracion,
seria ciertamente un apoyo al nuevo regionalismo.
Moximizar los benefidos

de los acuerdos regionales
Inversion extranjero directa
Si bien la integracion puede atraer mas inversiones
extranjeras, los beneficios para los miembros de
acuerdos regionales pueden no distribuirse de manera
pareja. Para aprovechar al maxima la IED atraida por
los acuerdos de integracion, los poises y las subregiones deberian esforzarse por mejorar sus instituciones
en particular, aquellas relacionadas con el imperio
de la ley y reducir la regulacion excesiva. Estas dos
dimensiones han demostrado jugar un papel importante en la atraccion de IED. Los poises deberian tambien fortalecer la calidad de la educacion. Si bien una
fuerza laboral educada no necesariamente lleva a
mayores flujos de IED (tambien se puede atraer IED
sobre la base de bajos salarios, por ejemplo), la educacion puede afectar la calidad de la IED que un pais
atrae (en sectores mas avanzados, con mayor potencial para externalidades tecnologicas) y la capacidad
del pais para absorber estas externalidades, y por lo
tanto sacarle el maximo provecho a la IED que los
acuerdos de integracion contribuyen a atraer.
Politicas como los requisites de desempeno
pore inversiones extranjeras (por ejemplo, respecto
del contenido local de insumos), que se han utilizado
en el pasado para tratar de aumentar los beneficios
de la IED, han demostrado ser ineficaces y han llevado a la perdida de flujos de IED. Es aun menos probable que estas politicas funcionen en el contexto de
la integracion regional, que expande las oportunidades de localizacion para las firmas multinacionales, y
que puede a la vez cambiar la motivacion principal
para invertir de la explotacion del mercado interne
protegido o lo participacion en redes de produccion
global. En este contexto, mas que nunca, el tratamiento nacional de las multinacionales parece ser el
camino por seguir. Mientras tanto, es necesario evitar
las costosas guerras de incentives al interior de los
acuerdos de integracion, ya que estas pueden redistribuir los beneficios en fovor de lo empreso multinacionol, en detrimento de los poises receptores.
Aunque esta no es una tarea sencilla, es importonte
explorer meconismos para coordinor los esquemos de
incentives pore atroer IED.

20
Aumento de la productividad y la competitividad

La evidencia incluida en este volumen, basada en la
experiencia de Mexico en el TLCAN y de Brasil en el
Mercosur, sugiere que el comercio y la inversion pueden generar importantes ganancias de productividad.
Si bien los canales por los que el comercio y la IED son
importantes parecen ser muy diferentes en estos dos
casos, un factor comun que emerge de estos estudios
es que su impacto en la productividad es mayor cuando los poises se integran con socios del norte. Esto no
significa que poises como Brasil deban abandonar sus
acuerdos subregionales; mas bien, significa que para
cosechar en forma plena los beneficios que ofrece la
integracion en terminos de productividad y crecimiento, esta estrategia debe complementarse mediante la
busqueda de vinculos con poises desarrollados (a traves del ALCA, del Acuerdo de Asociacion Interregional
Mercosur-UE, o de una mayor apertura a nivel multilateral). A su vez, estas estrategias tienen que complementarse con politicas internes que promuevan el
aumento de la productividad, incluyendo el fortalecimiento y la modernizacion de los mercados de credito
y trabajo, la mejora de las instituciones, el fortalecimiento de la educacion y de la calidad de la infraestructura, y la fijacion de politicas que faciliten el acceso
a las tecnologias de la informacion1.
Estas cuestiones de competitividad deberian
abordarse tambien a nivel regional. En la UE estas
cuestiones han sido abordadas tanto interna como
externamente a troves de la cooperacion en areas de
competitividad en sus acuerdos bilaterales de asociacion interregional. Este enfoque puede ser digno de
imitar en el caso de las iniciativas de integracion en las
Americas, donde la cooperacion en cuestiones de
competitividad ha tenido un papel mucho menor. A
nivel subregional, las oportunidades de cooperacion
son variadas. Los poises podrian cooperar en cuestiones de tecnologia y de investigacion y desarrollo, particularmente en los casos en que no es sencillo adaptor
las tecnologias utilizadas en los poises desarrollados
para su uso local. Un ejemplo seria el desarrollo de
tecnologia para la agriculture tropical, que es muy
diferentes de la que se utilize en climas templados.
Otra dimension en la cual la cooperacion puede resultar beneficiosa es el marketing de los productos de la
subregion en el mercado internacional, por ejemplo, a
21
partir del uso conjunto de canales de distribucion

comunes. Puede resultar dificil para un pais realizar
estas actividades individualmente, debido al caracter
de bien publico regional de algunas de ellas, o a la
falta de recursos humanos adecuados para llevarlas a
cabo.
2 Y los perdedores?
Dado que la teoria y tambien la experiencia muestran
que las iniciativas de comercio e integracion bien
disenadas pueden generar beneficios netos, pero que
estos beneficios no se distribuyen de manera equitativa, las prescripciones de politico social en esta area
tienen que concentrarse en como proteger a los perdedores, y como facilitar el proceso de ajuste en el
mercado de trabajo. Entre las politicas que pueden
implementarse para proteger a los perdedores en los
procesos de integracion estan las siguientes:
Programas de entrenamiento y busqueda de
trabajo que suavicen la transicion y ayuden a los trabajadores desplazados a ser mas productivos rapidamente. La disponibilidad de programas eficaces de este
tipo antes de una mayor liberalizacion o de iniciativas
de integracion sirve para reducir los temores de los trabajadores con respecto a la integracion, y puede ayudar a consolidar el apoyo politico necesario para estas
iniciativas. Un ejemplo reciente es la aprobacion de la
autoridad de promocion del comercio en Estados Unidos, que fue acompanada de un numero de iniciativas
para proteger a los trabajadores desplazados.
Programas de seguro de desempleo y de
salario minima a cambio de trabajo. Los programas
de seguro de desempleo deberian disenarse cuidadosamente para evitar que los beneficiaries carezcan de
incentives para volver el trobojo. A su vez, los progromos en los que los porticipontes reciben un salario
minimo a cambio de trabajo deberian implementarse
de un modo transparente para evitar que la asignacion de estos beneficios este influida por motivaciones
politicas.
Redes de seguridad social. Si bien son
herramientas deseables, las redes de seguridad social
1
Vease el informe Progreso economico y social en America Latino
(BID, 2001), enfocado en temas relacionados con la competitividad.

1
CAPITULO
no deben apuntar solo a aquellos que han sido perjudicados directamente por el proceso de liberalizacin.
Deben estar disponibles para todos aquellos en situacin de pobreza, ms all de la causa que la provoque.
Mejorar la calidad de la educacin. Una
fuerza laboral con un conjunto de capacidades fcilmente trasladables entre sectores estar en mejor posicin para aprovechar las oportunidades que brinda la
globalizacin, y para adaptarse a los cambios en los
precios internacionales y los avances en la tecnologa.
Si bien existe la tentacin de proteger a grupos con
capacidad de movilizar a la opinin pblica, o a grupos vulnerables, demorar el desmantelamiento de los
sectores altamente protegidos crea nuevas generaciones de trabajadores con capacidades inadecuadas.
Abordar el tema de la desigualdad regional. Adems de su efecto sobre la desigualdad salarial, la integracin puede intensificar tambin la
desigualdad regional dentro de un pas. En Mxico,
por ejemplo, las ciudades fronterizas y los pueblos
localizados sobre las principales carreteras que conectan con la frontera norte fueron los principales beneficiarios de la entrada en el TLCAN. El desarrollo de la
infraestructura nacional de transporte puede ser un
ingrediente clave para asegurar que los beneficios de
la integracin se distribuyan geogrficamente de un
modo ms parejo. En realidad, la participacin de
Mxico en el Plan Puebla-Panam est pensada en
parte para ampliar los beneficios de la integracin a
la zona sur del pas.
Mantener vivo el debate sobre la necesidad
de que la apertura de los pases del sur debe corresponderse con el desmantelamiento de las barreras
comerciales en el norte. En particular, la liberalizacin
en la agricultura es crtica para que el comercio pueda
contribuir al alivio de la pobreza. En toda la regin, la
pobreza tiende a concentrarse en las reas rurales. Los
aranceles de los pases de la OCDE para los productos agrcolas son cuatro veces ms altos que los
correspondientes a bienes industrializados. Mientras
tanto, los subsidios que distorsionan el comercio equivalen a US$700 millones por da, casi cuatro veces la
asistencia oficial al desarrollo. Las barreras comerciales, las polticas de apoyo interno y los subsidios a la
agricultura en el mundo desarrollado mantienen el
precio mundial de estos productos artificialmente bajo,
lo que bloquea un posible camino de salida de la

pobreza a aproximadamente el 20% de las familias de
la regin, cuyo principal medio de subsistencia proviene de la agricultura.
Cooperacin regional y fortalecimiento

institucional para el comercio y la integracin
La cooperacin regional para el fortalecimiento de la
capacidad institucional en la integracin y el comercio
resulta fundamental. Sin embargo, su mplementacin
es an muy incipiente. Para eliminar este cuello de
botella se requiere, entre otras cosas, una coordinacin ms eficaz entre los donantes y las agencias
financieras que brindan asistencia tcnica, y entre
ellas y los ministerios responsables de las cuestiones
relacionadas con el comercio y los temas relacionados
con el consiguiente ajuste econmico. Ms an, como
las agendas comerciales y los problemas de adaptacin relacionados con los principales acuerdos existentes y las actuales negociaciones extrarregionales
-en el ALCA, con la UE, Asia y la OMC- tienen
muchos elementos comunes, los beneficios de cualquier ejercicio especfico regional o subregional de
fortalecimiento institucional se extienden al resto de los
frentes, promoviendo mejores acuerdos. Dadas estas
externa I idades, podra ser aconsejable una coordinacin ms centralizada de la provisin del financiamiento y la asistencia tcnica, quizs organizada en
torno de subregiones cuyas necesidades son, por lo
general, relativamente homogneas. Una manera de
promover esta coordinacin sera a travs de la elaboracin de planes nacionales, con ayuda externa de
ser necesario, que orienten la accin hacia las necesidades ms urgentes en materia de comercio, integracin y ajuste econmico relacionado. Estos planes
especificaran las prioridades, los costos, la secuencia
ptima y los cronogramas de accin en materia de fortalecimiento de la capacidad institucional. Serviran
para orientar las demandas de asistencia tcnica por
parte de los pases, y las acciones de los donantes y los
organismos internacionales que la brindan.
El desarrollo de estrategias nacionales servira
a otro propsito: asegurar que el comercio y la integracin tengan un tratamiento prioritario similar a
otras reas de poltica en las agendas de desarrollo de
los pases y en las instituciones financieras internado-

22
los ministerios responsables de los temas de comercio
temas similares en las negociaciones del ALCA, as

como en aquellas que tienen lugar con la UE y los pa-
e integracin estn hacia el final de la lista de priori-
ses de Asia. En segundo trmino, la Agenda Doha
dades en lo que respecta al apoyo financiero para el
incluye negociaciones relacionadas con reglas regio-
fortalecimiento institucional. Como las negociaciones y
nales, que regulan el nexo entre el regionalismo y el
la implementan de estos acuerdos de integracin
sistema multilateral, tema en el que queda mucho que
regularn el grueso de la interaccin de los sectores
mejorar. Estas negociaciones deberan precisar temas
privados con la economa mundial en las prximas
como las restricciones con respecto a la formacin y
dcadas, estos temas merecen tener mayor prioridad.
la implementacin del AEC, las reglas preferenciales

de origen en los acuerdos regionales y los mecanis-
Liberalizacin multilateral y la Agenda

de Desarrollo Doha
mos para alentar el cumplimiento de los cronogramas

acordados. La conclusin es que el xito en la Agenda de Desarrollo Doha es un componente estratgico
El vnculo entre un regionalismo exitoso y un sistema
central para Amrica Latina y tambin un ingrediente
multilateral slido es esencial. En primer lugar, el pro-
clave para asegurar el progreso hacia un sistema de
greso que se alcance en Ginebra sobre algunos temas
regionalismo abierto, un regionalismo que represente
clave de negociacin, tales como la agricultura o el

anfidumping, podra condicionar los avances en
una contribucin, y no una barrera, al libre comercio

mundial.

nales. Con demasiada frecuencia, las necesidades de
23

Dimensiones de la integracion regional

PARTEI

El NUEVO REGIONALISMO
EN AMRICA LATINA
Los aos noventa se caracterizaron por la intensa actividad de las fuerzas de la globalizacin y la regionalizacin. De hecho, la globalizacin se hizo muy
evidente en la creciente participacin de los flujos de
intercambios comerciales, financieros y de inversin
extranjera directa (IED) en el producto mundial, la
fuerte presencia de las empresas multinacionales y la
creciente importancia de las corrientes migratorias y
de las remesas de los trabajadores a sus pases de origen (cuadro 2.1). Paralelamente a este proceso de globalizacin se acentu de forma importante el proceso
de regionalizacin. Si bien las limitaciones de datos
dificultan la tarea de documentar plenamente la regionalizacin, este proceso queda reflejado claramente
en el comercio exterior. Los intercambios regionales no
han dejado de crecer. A fines de los aos noventa dos
terceras partes del comercio de mercancas de Europa
se realizaba entre pases europeos, en tanto que las
cifras para Asia y el Pacfico y Amrica eran 40% y
50%, respectivamente (cuadro 2.2).
Las fuerzas centrfugas de la globalizacin y
la dinmica centrpeta de la regionalizacin pueden
parecer contradictorias a simple vista, pero cada vez
ms se interpretan como fuerzas complementarias en
el desarrollo de los mercados privados (Omn, 1998).
Es ms, los dos procesos estn impulsados por muchos
de los mismos factores. Los avances tecnolgicos en el
transporte, las comunicaciones, la informacin y otras
esferas han ampliado rpidamente el alcance mundial
de la actividad de los mercados, de forma parecida a
como ocurri en el siglo XIX.
El proceso de globalizacin dista mucho de ser
un fenmeno nuevo. Los economistas han identificado la

segunda mitad del siglo XIX como el inicio de la globalizacin, que se interrumpi durante la Gran Depresin,
pero se renov en el perodo de posguerra. Entonces,
como ahora, hubo un incremento sostenido e importante de los flujos internacionales de bienes, capitales y personas. Es ms, algunas corrientes, como las migratorias,
fueron mucho ms intensas que en la actualidad, y tuvo
que pasar gran parte del perodo de posguerra para
que los flujos de capitales y de comercio excedieran a
los que se registraron un siglo antes (Williamson, 1997;
Rodrik, 1997 y Crafts, 2000). Al mismo tiempo, la evolucin tecnolgica de los procesos de produccin en la
poca de posguerra increment las exigencias relativas
de flexibilidad, suministro puntual y respuestas descentralizadas a la demanda y a los distintos gustos. Esto dio
lugar a economas de aglomeracin que alentaron la
regionalizacin de la produccin, incluso para empresas que haban concebido una estrategia global (Omn,
1998; Humphrey y Schmitz, 2000).
La poltica econmica tambin impuls las
dobles fuerzas de la globalizacin y la regionalizacin.
La liberalizacin y la desregulacin unilaterales de la
posguerra, as como las sucesivas rondas multilaterales
en el contexto del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT) liberaron al comercio y
a las finanzas mundiales de las restricciones administrativas del perodo de entreguerras, en tanto que los movimientos legales de personas a travs de las fronteras
(con distintos grados de tolerancia para los ilegales)
incrementaron notablemente la participacin de los
inmigrantes en muchos mercados de trabajo.

Captulo
C 2
Cuadro 2.1
Indicadores de la globalizacin
1999
Indicador
1970
1980
1990
Comercio (% del PIB)

9CDE
frica
Asia
Amrica Latina y el Caribe1
25,6
49,9
10,2
22,3
39,5
60,1
26,2
30,2
37,1
52,6
38,3
28,4
41,1
61,3
53,5
35,6
6,3
7,1
4,7
8,3
11,8
3,9
18,3
28,2
7,3
1,0
1,3
0,6
2,2
3,3
0,4
4,6
7,0
3,0
Flujos de capital
Flujos brutos de capital privado (% del PIB, PPA)
Mundo
OCDE ingreso alto
Amrica Latina y el Caribe
Inversin extranjera directa bruta (% del PIB, PPA)
Mundo
OECD ingreso alto
Memorndum fem
Valor bruto del stock de capital extranjero [% del PIBj
Pases en desarrollo2
Migracin y remesas
Flujos de migracin
Tasa de inmigracin de la Unin Europea3
Tasa de inmigracin de Estados Unidos4
% de hispanos o latinos en la poblacin
de Estados Unidos
21,7
10,9
2,4
Ingresos por remesas de trabajadores (balanza

de pagos, % del PIB)
1,5
2,1
2,8
3,1
2,4
3,6
6,4
9,0
12,5
0,2
0,4
0,7
Amrica Latina y el Caribe corresponden a la definicin del hemisferio occidental del FMI.
El dato de 1970 se refiere a 1973, el dato de 1999 se refiere a 1998. Ver Maddison (2001).
3
La migracin neta se estima con base en la diferencia entre el cambio de la poblacin y su crecimiento natural (migracin neta corregida). La tasa anual
es por 1.000 habitantes de la UE. Los nmeros entre 1960 y 1980 se refieren a UE-10.
4
La tasa anual es por 1.000 habitantes de Estados Unidos; 1980 se refiere a 1971-1980, 1990 se refiere a 1981-1990, 1999 se refiere a 1991-1998.
Fuente: Clculos del BID basados en el Banco Mundial (2001), Oficina del Censo de Estados Unidos, Eurostat y datos del FMI (2001 a y b).
Las medidas deliberadas de poltica econmica

tambin dieron empuje a la regionalizacin. Cada vez
ms los pases estn recurriendo a la integracin regional formal para atemperar las fuerzas de la globalizacin. Durante el siglo XIX las naciones Estado tenan una
accin mediadora directa en la economa mundial,
pero la conmocin econmica que se produjo entre
ambas guerras indujo a los pases a cooperar y a sentar las bases para crear el sistema multilateral que conocemos hoy en da, cuyo objeto es fomentar un entorno
internacional conducente a una mayor estabilidad y a
una creciente participacin en la economa mundial
(James, 2001). Esto fue adems complementado por
una red de acuerdos bilaterales que abarcan todo tipo
de cuestiones. Pero a medida que fueron cobrando
vigor las fuerzas de la globalizacin, hubo respuestas
adicionales de poltica econmica, que incluyen la descentralizacin de la administracin por parte de las
naciones Estado (BID, 1997) y que facilitaron la adaptacin local a los retos de la globalizacin y al lanzamiento de iniciativas formales de integracin regional.
Si bien estas iniciativas tienen una larga historia, en los ltimos aos hubo una apreciable expansin de esta actividad, especialmente desde 1990.
Entre 1948 y 1979 se notificaron 54 iniciativas de
integracin regional al GATT y otras 15 durante los
aos ochenta. No obstante, durante los aos noventa
se registr prcticamente una explosin de nuevos
acuerdos que superaron holgadamente las notificaciones de los aos anteriores (grfico 2.1). Pese a que
existen varias motivaciones para procurar la integracin regional, muchas pueden entenderse como un

28
Cuadro 2.2
29
Participacin en el comercio intrarregional. 198O-2OOO
Regin
Foro de Cooperacin Econmica de Asia
y el Pacfico (APEC)1
Unin Europea y Europa del Este2
Unin Europea (UE)
Hemisferio occidental
Asia y Pacfico3
1980
1990
1999
2000
55,1
57,5
57,2
44,6
33,4
03,8
65,6
64,5
44,1
32,9
68,4
66,1
62,0
53,0
38,9
68,6
64,2
60,0
53,3
40,6
1
Incluye Australia, Brunei, Canad, Chile, Hong Kong, China, Indonesia, Japn, Repblica de Corea, Malasia, Mxico, Nueva Zelanda, Papua Nueva
Guinea, Per, Filipinas, Rusia, Singapur, Taipei Chino, Tailandia, Estados Unidos y Vietnam.
2
Incluye la UE ms Bulgaria, Repblica Checa, Hungra, Polonia, Rumania, Repblica de Eslovaquia (Checoslovaquia reemplaza a las Repblicas Checa y
de Eslovaquia antes de 1993).
3
Incluye Brunei, Singapur, Tailandia, Malasia, Indonesia, Filipinas, Cambodia, Lao P.D.R., Myanmar, Vietnam, China, Japn, Corea, Australia y Nueva
Zelanda.
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a).
Grfico 2.1
Nmero de acuerdos regionales

notificados al GATT/OMC, 1948-2OO2
reformas estructurales que incluan polticas unilaterales

para abrir las economas al resto del mundo y desregularlas a fin de proporcionar ms espacio para la
actividad del sector privado. A ttulo ilustrativo, los
aranceles promedio en la regin bajaron de ms del
40% a mediados de los aos ochenta a aproximadamente 12% a mediados de los noventa, lo que se combin con la participacin en la Ronda Uruguay de
negociaciones multilaterales y la adopcin de sus disciplinas de amplio alcance. La regin complement esta
apertura global con una red de nuevas iniciativas de
integracin regional: casi 30 desde 1990, que abarcan
desde zonas de libre comercio a uniones aduaneras
Nota: Los datos son el nmero de acuerdos que han sido notificados al
GATT/OMC bajo el artculo XXIV y bajo la Clusula de habilitacin. Algunos
de los acuerdos incluidos ya no estn vigentes. Las accesiones a acuerdos
existentes se contabilizan independientemente. Los datos provenientes de la
OMC estn organizados por ao de entrada del acuerdo y fueron calculados
por el Departamento de Integracin y Programas Regionales del BID. Los datos
del ao 2002 van hasta el 30 de abril.
Fuente: Secretara de la OMC.
con ambiciones de convertirse en un mercado comn.

En la actualidad, numerosos acuerdos se encuentran en
distintas etapas de negociacin (cuadro 2.3).
Los efectos de estas polticas comerciales se
reflejan en el comportamiento de los intercambios
comerciales. La apertura global de las economas de la
regin contribuy a un crecimiento anual promedio del
punto de partida para una participacin ms eficiente
comercio extrarregional que supera la expansin del
en el sistema de comercio multilateral y en una econo-
comercio mundial (10,8% frente a 6,6%) en los aos
ma mundial globalizada.
noventa1, con un crecimiento de las importaciones sensiblemente ms rpido que el de las exportaciones (12%
INTEGRACIN REGIONAL EN AMRICA LATINA
y 9,7% respectivamente) (BID, 2000). En el grfico 2.2

puede verse que el coeficiente de apertura de la regin
tambin se elev en el mismo perodo, pero sigue sien-
En el mbito de la poltica econmica, Amrica Latina
do bajo en relacin con otras reas comerciales.
ha seguido simultneamente las trayectorias global y

regional. Acuciada por la crisis econmica de los aos
ochenta, la regin comenz a emprender ambiciosas
era 7,8%.
Sin incluir a Mxico, el comercio extrarregional de Amrica Latina

(Comercio intrarregonal/comercio total, en porcentaje)
3O
CAPITULO
Cuadro 2.3 Acuerdos regionales en

Amrica Latina
Grfico 2.2
Coeficiente de apertura
(Comercio como porcentaje del PIB)
Acuerdos de integracin regional /

Uniones aduaneras
Mercado Comn Centroamericano (MCCA)
Comunidad Andina (CA)
Comunidad del Caribe (Caricom)
Mercado Comn del Sur (Mercosur)
Chile-Venezuela
Colombia-Chile
Costa Rica-Mxico
Grupo de los Tres (G-3)
Bolivia-Mxico
Chile-Mercosur
Bolivia-Mercosur
Mxico-Nicaragua
Chile-Per
MCCA-Repblica Dominicana
Chile-MCCA
Chile-Mxico
Mxico-Tringulo Norte de Centroamrica
Caricom-Repblica Dominicana
Costa Rica-Trinidad y Tobago
El Salvador-Panam
Acuerdos norfe-sur
Mxico-TLCAN
Chile-Caada
Mxico-Unin Europea
Mxico-EFTA
Mxico-lsrael
Costa Rica-Canad
Chile-Unin Europea
19601
19691
19731
1991
1993
1994
1994
1994
1994
1996
1996
1997
1998
19982
1999
1999
2000
2000
20022
20022
1992
1996
1999
2000
2000
Nota: El coeficiente de apertura es un promedio simple.

Fuente: Banco Mundial (2001).
Grfico 2.3
Participacin en el comercio
intrasubregional
(Como porcentaje del comercio total)
20012
2002
NEGOCIACIONES EN PROGRESO
Acuerdos de libre comercio
enfre pases de Amrica Latina
Mercosur-CA
Costa Rica-Panam
Mxico-Panam
Mxico-Per
Mxico-Ecuador
Mxico-Trinidad y Tobago
Acuerdos norfe-sur
rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)
Mercosur-Unin Europea
Chile-EFTA
Chile-Estados Unidos
Caricom-Unin Europea (acuerdos recprocos
post Cotonou)
Centroamrica (4)-Canad
MCCA-Estados Unidos
Uruguay-Estados Unidos
Mxico-Japn
Chile-Corea del Sur
Ofros
Brasil-China
Brasil-Rusia
1
2
Relanzado en los noventa.

En espera de ratificacin.
Nota: El porcentaje representa un promedio simple.

En lo que se refiere a la regionalizacin del

comercio exterior, el comercio subregional de Amrica
Latina aument con una rapidez considerablemente
mayor que el comercio extrarregional (grfico 2.3). En
los grficos 2.4 y 2.5, en los que se comparan los aos
1990 y 2000, se percibe un notable incremento de la
importancia relativa del comercio intrarregional, siendo los acuerdos comerciales subregionales el principal
vehculo para los pases que los integran. En el recua-

Fecha de la firma
El nuevo reaonalismo en Amrica Latina
Composicin geogrfica de los flujos

de comercio, 199O
Grfico 2.5
(Porcentaje del comercio total con pases

o regiones seleccionados)
(Porcentaje del comercio total con pases

o regiones seleccionados}
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a)
dro 2.1 se resumen las principales caractersticas de
Composicin geogrfica de los flujos

de comercio, 2OOO
del continente americano en el comercio total de la
los acuerdos de integracin subregionales y en el
regin, en gran medida a expensas del comercio con
recuadro 2.2 se presenta un examen ms detallado de
la Unin Europea (UE)2. Por consiguiente, los aos
la Comunidad del Caribe (Caricom) como ejemplo de
noventa muestran un claro perfil de intensificacin de
los ambiciosos objetivos de integracin que caracteri-
la regionalizacin en el comercio latinoamericano.
zan todas las iniciativas de Amrica Latina.
Mientras tanto, Brasil, Chile y unos pocos pases de la
Si se incluye el mercado de Amrica del Norte
Caricom presentan una tendencia ms globalizada.
en este anlisis, puede verse que su importancia para

Amrica Latina tambin ha aumentado en los aos
noventa. En ese decenio creci la importancia relativa
Vase un anlisis ms detallado en BID (2002).

Grfico 2.4
31
CAPITULO
Recuadro 2.1
Principales acuerdos de integracin subregionales en las Amricas
Comunidad Andina (CA)

Miembros. Bolivia, Colombia, Ecuador, Per
y Venezuela.
Establecimiento. El Acuerdo de Cartagena
fue Firmado por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y
Per en mayo de 1969. Venezuela se adhiri en febrero de 1973 y Chile se retir en octubre de 1976.
Objetivos. El acuerdo original contemplaba
una unin aduanera andina como primer paso hacia la
creacin de un mercado comn latinoamericano.
Durante el segundo quinquenio de la dcada de los
setenta, el proceso de integracin perdi impulso y fue
revitalizado en los aos noventa cuando los pases
miembros volvieron a lanzar un proyecto de mercado
comn. Concluyeron la zona de libre comercio antes
de 1992 y acordaron la aplicacin de un arancel
externo comn. En 1996 las recientemente institucionalizadas Cumbres del Consejo Presidencial Andino
dieron nuevo mpetu al proceso y allanaron el camino
para la adopcin del Protocolo de Trujillo, por el cual
se cre la Comunidad Andina (CA) (que hasta entonces se llamaba Grupo Andino), con base en una nueva
estructura institucional funcional y ms moderna. Adems de la renovacin institucional, las partes acordaron progresivamente un cronograma para reincorporar
a Per en la zona de libre comercio (ese pas estaba
suspendido desde 1992), se comprometieron a crear
un mercado comn para 2005 e iniciaron las negociaciones sobre un nuevo arancel externo comn de
cuatro niveles, que se espera que entre en vigencia
para fines de 2003.
Situacin actual. La CA es uno de los acuerdos regionales ms institucionalizados entre pases en
desarrollo. El programa de liberalizacin comercial
intrarregional concluy con la materializacin de la
zona de libre comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela en 1993. El libre comercio interno se
aplica de manera generalizada en toda la gama de
aranceles. Per comenz a poner en prctica un programa de liberalizacin en 1997, con el objetivo de
lograr el libre comercio interno sin restricciones para
2005. El arancel externo comn que entr en vigencia
en 1995 entre Colombia, Ecuador y Venezuela est
estructurado en cuatro niveles arancelarios (5%, 10%,
15% y 20%) con una tasa promedio nominal de 13,6%.
Cada pas puede divergir del arancel externo comn
para ciertos productos, en tanto que las excepciones
sectoriales estn determinadas por la aplicacin de

regmenes especiales en los sectores agropecuario y
automotor. Se refleja cierto avance de la coordinacin
macroeconmica en la fijacin de metas de convergencia para la inflacin y el dficit pblico.
Mercado Comn Centroamericano (MCCA)
Miembros. Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
Establecimiento. En diciembre de 1960
Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua firmaron el Tratado General de Integracin Econmica Centroamericana. Costa Rica se adhiri en julio de 1962.
Objetivos. El tratado general contemplaba
la creacin de un mercado comn, que originalmente
comenzara a funcionar dentro de un plazo de cinco
aos a partir de la fecha de entrada en vigencia del
acuerdo. Tras una primera dcada de integracin
sumamente promisoria, el proceso se fue estancando
debido a los conflictos polticos de los pases miembros
y a la crisis de la deuda. Se revitaliz en 1993 con la
suscripcin del Protocolo de Guatemala, que sentaba
nuevos cimientos para la integracin econmica en el
marco del Sistema de Integracin Centroamericana
(SICA). El protocolo introdujo los principios de gradualismo, progresividad y flexibilidad para la plena integracin del MCCA. Con base en estos criterios, los
miembros suscribieron acuerdos conducentes al establecimiento de una unin aduanera para finales de
2003. Belice y Panam se incorporaron al rgano poltico del sistema de integracin.
Situacin actual. La mayor parte del comercio intrarregional est exento de aranceles, con la
excepcin comn del caf y el azcar y unas pocas
excepciones en el comercio bilateral de productos agropecuarios. El Salvador, Guatemala y Honduras establecieron instalaciones aduaneras conjuntas, y el Plan
Puebla-Panam contempla una mayor simplificacin de
los procedimientos fronterizos, la eliminacin de barreras no arancelarias en los controles fitosanitarios y normas tcnicas, y una mayor integracin de la
infraestructura. Los pases miembros convinieron en
aplicar una cdula arancelaria de cuatro niveles (0%,
5%, 10% y 15%), con algunas excepciones sectoriales
y nacionales y un nivel promedio de alrededor de
7,5%. Actualmente se est aplicando alrededor del
80% del arancel externo comn.

32
Asociacin Latinoamericana de Integracin

(ALADI)
Miembros. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Cuba, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per,
Uruguay y Venezuela.
Establecimiento. Mediante el Tratado de
Montevideo de 1980 se estableci la ALADI como sucesora de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).
Objetivos. Fomentar el comercio bilateral
entre los pases miembros y entre estos y terceros pases
mediante acuerdos bilaterales y multilaterales. El tratado contemplaba una zona de preferencia econmica
para los bienes procedentes de estados miembros y
acuerdos parciales con el objeto de fomentar la complementariedad econmica, los intercambios comerciales, el comercio de productos agropecuarios y la
cooperacin cientfica y tecnolgica.
Situacin actual. En el marco de la ALADI
se han celebrado 40 acuerdos de alcance parcial entre
dos o ms pases; la mayora de los acuerdos fueron firmados en los aos noventa.
Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (TLCAN)
Miembros. Canad, Estados Unidos y Mxico.
Establecimiento. El acuerdo se firm en
diciembre de 1992, fue ratificado por las tres legislaturas nacionales en 1993 y entr en vigencia en enero de
1994.
Objetivos. El TLCAN tiene por objeto eliminar las barreras al comercio, facilitar el movimiento
trasfronterizo de bienes y servicios entre los pases,
promover la competencia leal en la zona de libre
comercio, incrementar sustancialmente las oportunidades de inversin y proporcionar proteccin eficaz a los
derechos de propiedad intelectual. A ms tardar para
2008 se eliminarn los derechos de importacin sobre
prcticamente todos los bienes. El TLCAN est complementado por dos acuerdos paralelos adicionales sobre
el medio ambiente y normas laborales.
Situacin actual. El programa de liberalizacin del comercio se ha ejecutado conforme al cronograma o incluso antes de las fechas establecidas. En
una reunin de la Comisin de Libre Comercio celebrada en abril de 1998 se acord eliminar los aranceles
de unos 600 bienes en agosto de ese ao, derogando
de esa manera muchos de los aranceles 10 aos antes

de lo previsto en un principio. Actualmente, ms del
90% de los bienes est exento de aranceles.
Mercado Comn del Sur (Mercosur)
Miembros. Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay.
Establecimiento. Los cuatro estados miembros firmaron el Tratado de Asuncin en marzo de
1991.
Objetivos. La integracin de los estados
miembros en un mercado comn mediante la libre circulacin de bienes, servicios y factores de produccin;
la adopcin de un arancel externo comn y una poltica comercial comn; la coordinacin de polticas
macroeconmicas y sectoriales, y la armonizacin
legislativa en esferas conducentes a una integracin
ms vigorosa.
Situacin actual. En 1994 el programa de
liberalizacin del comercio elimin en forma progresiva, lineal y automtica los aranceles intrarregionales
estableciendo una zona de libre comercio con excepciones significativas. Se cre adems un proyecto de
mercado comn que prevea la materializacin del libre
mercado interno para 2000, meta que tuvo que aplazarse debido a las graves dificultades econmicas de
los pases miembros. En 1995 entr en vigencia un
arancel externo comn organizado en 1 1 niveles con
tasas arancelarias que iban de 0% a 20% y un nivel
promedio de 13,5%. El arancel externo comn es
imperfecto, porque hubo una incorporacin gradual de
determinadas excepciones nacionales. Adems, se aplican regmenes aduaneros especiales a la produccin
azucarera y a la industria automotriz, aunque esta ltimo ingres en el Mercosur en condiciones que an se
estn negociando. Se han aprobado -pero se aplican
parcialmente- disposiciones regionales comunes que
cubren el comercio de servicios, salvaguardias, medidas antidumping y mecanismos de solucin de controversias. En 2000 el Consejo del Mercado Comn
(CMC), rgano supremo del Mercosur, convino en un
programa de trabajo centrado en la eliminacin de las
barreras an existentes de acceso a los mercados. Las
excepciones nacionales a la aplicacin del arancel
externo comn se prorrogaron hasta diciembre de
2002. En 2001 el CMC permiti que Argentina derogase con carcter excepcional y temporal la aplicacin
de ese arancel hasta diciembre de 2002.
33

El nuevo reaionalismo en Amrica Latina
plementari
Recuadro 2.2
Hacia un mercado y una economa nicos en la Caricom: situacin actual

y cuestiones pendientes
Miembros. Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados,

Belice, Dominica, Granada, Guyana, Hait, Jamaica,
Montserrat, San Vicente y las Granadinas, Santa Luca,
San Kitts y Nevis, Surinam, y Trinidad y Tobago.
En 1989 los miembros de la Comunidad del Caribe
(Caricom) acordaron crear un mercado y una economa
nicos que suponan la eliminacin de obstculos al
comercio de bienes y servicios, la libre circulacin de
trabajadores calificados, el fin de las restricciones a los
movimientos de capital, un arancel externo y una poltica comercial comunes, y una mayor coordinacin en
otras esferas de la poltica econmica. Por medio de
nueve protocolos que modifican el tratado por el cual se
estableci la Caricom se procura facilitar la materializacin del Mercado nico Econmico del Caribe
(MUEC): Marco institucional (Protocolo I); Establecimiento, prestacin de servicios y movimientos de capital (II); Poltica industrial (III); Poltica comercial (IV);
Poltica agrcola (V); Poltica de transporte (VI); Pases,
regiones y sectores en desventaja (Vil); Poltica de competencia (VIII), y Solucin de controversias (IX). Cuatro
de los protocolos entraron en vigencia (I, II, IV y Vil) y
tres (III, V y VI) estn siendo aplicados de manera provisional por la mayora de los miembros. La mayora de
los pases firmaron los Protocolos VIII y IX, pero solamente uno se aplica en forma provisional.
El proceso de cambio institucional prescrito en
el Protocolo I ya qued concluido y los nuevos rganos
responsables de polticas de la Caricom han estado en
operacin desde 1997. El comercio intrarregional de
bienes es prcticamente libre: se han eliminado todos los
aranceles y la mayora de las restricciones cuantitativas
no autorizadas. El comercio se ve afectado por algunos
impuestos que sustituyen la prdida de ingresos fiscales
y por exenciones autorizadas. El Protocolo VIII permite
acciones anf/dumping y la Secretara de la Caricom est
redactando una legislacin modelo para los pases que
no cuentan con una ley antidump'mg moderna. Los subsidios a la exportacin deben eliminarse antes de 2003.
Se han hecho esfuerzos para armonizar las leyes aduaneras nacionales, pero los estados miembros an tienen
que poner en prctica la legislacin correspondiente. En
la Caricom se ha instituido un rgimen de normas comunes para el comercio de bienes, y se est estableciendo
la Organizacin Regional de la Caricom sobre Normas
y Calidad (CROSQ).
El arancel externo comn se aplica en 10 de
15 pases, con varias excepciones nacionales. Por otra
parte, el mantenimiento de un arancel comn sobre las
importaciones procedentes de terceros pases se ve
afectado por el derecho de los estados miembros a
negociar acuerdos comerciales bilaterales con terceros
pases. El Protocolo IV resta flexibilidad a estas iniciati-
vas bilaterales porque obliga a los miembros que negocian esos acuerdos a obtener la aprobacin del Consejo de Comercio y Desarrollo Econmico cuando se
negocian los aranceles. Los ciudadanos de pases de la
Caricom que se dediquen a actividades industriales,
comerciales y profesionales no asalariadas tienen derecho a establecerse en cualquier lugar del MUEC. Los
estados miembros tendrn que eliminar todos los obstculos en este sentido para 2005, la misma fecha lmite
que se aplica a la liberalizacin plena del comercio
intrarregional de servicios. Al vincular las polticas intrarregionales y extrarregionales, los Protocolos II y IV
ampliaron la capacidad de la Caricom para disear y
aplicar polticas conjuntas al comercio de bienes y servicios. Los miembros crearon un mecanismo conjunto
para las negociaciones sobre comercio exterior: la
Maquinaria de Negociacin Regional.
En lo que se refiere al libre movimiento de
capital, el Protocolo II prev la eliminacin de las restricciones a los servicios bancarios, de seguros y otros
servicios financieros y a las transacciones en cuenta
corriente y de capital, as como una mayor coordinacin de las polticas cambiaras. Se ha avanzado en la
elaboracin de cross istings y en la negociacin transfronteriza de valores en los mercados burstiles de la
regin, en la reduccin o eliminacin de controles cambiarios, y en el mejoramiento de los mercados burstiles
para facilitar las transacciones y los pagos. Para 2003
se eliminar el requisito de obtener permiso de trabajo
para graduados universitarios, profesionales de medios
de difusin, artistas, msicos y deportistas. Los estados
miembros acordaron establecer un sistema de acreditacin ante el MUEC con normas armonizadas de certificacin, reconocimiento mutuo de calificaciones y un
rgano regional de acreditacin. En 1997 entr en
vigencia un acuerdo sobre transferencias de beneficios
de la seguridad social, pero no todos los pases promulgaron la legislacin correspondiente. Para 2003 se
expedir un documento de identidad que acredita a su
portador como miembro de la Caricom para todos los
viajes intrarregionales.
Los pases miembros procuraron armonizar sus
marcos normativos. Tambin se estn haciendo esfuerzos
para mejorar la coordinacin de polticas fiscales, industriales, agrcolas y de transporte. El xito depender en
parte de la capacidad de la Caricom para movilizar los
recursos tcnicos y financieros necesarios. Tambin se
necesita financiamiento para establecer un fondo de asistencia a los pases menos avanzados y poner en prctica otros cambios institucionales, como la creacin de la
Corte de Justicia del Caribe, una comisin sobre competencia (para asegurar el cumplimiento de normas empresariales), y los distintos rganos jurdicos previstos en el
nuevo mecanismo de solucin de controversias.

34
regionalizacin
ms, este ltimo tipo de regionalismo estaba bastante
de Amrica Latina, incluyendo la
generalizado a principios del perodo de posguerra
apertura unilateral de las economas, que diluy las
con la formacin de iniciativas ambiciosas como la
fronteras y permiti que cobraran fuerza los impulsos
Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (Am-
naturales de la geografa y de la cultura y los gustos

comunes. Pero la regionalizacin inducida por la pol-
rica del Sur y Mxico), que evolucion hasta convertirse en la Asociacin Latinoamericana de Integracin
tica -el regionalismo- tambin desempe un papel
(ALADI),
el Mercado
Comn
Centroamericano
mediante la creacin de acuerdos de integracin
(MCCA), el Grupo Andino (un proyecto de mercado
regional (AIR) que, entre otras cosas, permitieron la
comn que evolucion hasta convertirse en la Comuni-
eliminacin preferencia! de aranceles entre socios
dad Andina, CA) y la Asociacin de Libre Comercio
comerciales y un acceso ms seguro a los mercados
del Caribe (posteriormente Caricom, tambin un pro-
que el que ofrece el resto del mundo.
yecto de integracin profunda).
La regionalizacin fue ms all del comercio
Los aspectos novedosos de este nuevo regio-
exterior. Si bien los datos son sumamente limitados y
nalismo pueden encontrarse en sus objetivos, modali-
los valores relativamente bajos en comparacin con los
dades y resultados.
flujos extrarregionales, existen indicaciones de mayores flujos de inversin dentro de Amrica Latina duran-
El viejo regionalismo
te los aos noventa (Garay y Vera, 1998). En tanto, el

Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
Amrica Latina llev la delantera con estrategias de
(TLCAN) ha sido un imn para la IED de Estados Uni-
industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI)
dos. Mxico registr un notorio incremento de los flu-
que dominaron la poltica y la teora del desarrollo a
jos procedentes de Amrica del Norte, que alcanzaron
principios del perodo de posguerra. Este enfoque
un promedio de ms de US$6.000 millones anuales
tiene sus orgenes en los albores del siglo XX como una
entre 1994 y 1999, en comparacin con aproximada-
variante de la entonces dominante poltica econmica
mente US$2.000 millones en los aos precedentes
liberal, pero cobr plena expresin durante la Gran
(Lpez-Crdova, 2001; CEPAL, 1998). La migracin
Depresin, cuando se derrumbaron los mercados pri-
de trabajadores latinoamericanos a Estados Unidos
vados, el comercio y las finanzas internacionales, y los
fue creciendo en forma significativa, como ha ocurrido
gobiernos de todo el mundo levantaron drsticamente
con las remesas de los trabajadores en el sentido con-
barreras proteccionistas. Ante esa situacin, los pases
trario. Cabe sealar que para varios pases latinoa-
latinoamericanos tambin levantaron sus barreras y
mericanos estas remesas son una
comenzaron a tener una intervencin mucho ms

directa sobre la economa para estimular la inversin
fuente ms
importante de divisas que la IED o la asistencia externa (FOMIN, 2001). Se registr asimismo una creciente regionalizacin de los acuerdos de cooperacin de
y el crecimiento durante esos aos de crisis.

Los argumentos de posguerra a favor de la
carcter funcional, tema que se examinar ms ade-
estrategia de sustitucin de importaciones procedan
lante en este y otros captulos.
de algunos supuestos prevalecientes, muchos de los

cuales tenan profundas races en la experiencia de la
Gran Depresin. Entre ellos cabe sealar el pesimismo
El NUEVO Y EL VIEJO REGIONALISMO
en torno de la evolucin secular de los trminos de

intercambio con el exterior para los exportadores de
La ola contempornea de regionalismo suele denomi-
productos bsicos, el escepticismo sobre la vocacin
narse "nuevo regionalismo"
empresarial del sector privado, la confianza en la efi-
(Ethier, 1998; CEPAL,
1994)3. No obstante, el regionalismo en s no es algo

nuevo para Amrica Latina. Algunas de las primeras
iniciativas tras la independencia de muchos pases
contenan propuestas de unin poltica. Hubo tambin
varios intentos histricos de integracin econmica. Es
Fue la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

(CEPAL) la que document por primera vez el nuevo enfoque del
regionalismo bajo el lema de "regionalismo abierto".

Son muchos los factores que impulsaron la
35
plementar
cada de la empresa pblica y de la planificacin estatal, el temor a depender de empresas extranjeras y a

su extraccin de rentas con nimo de explotacin, y la
poca fe en el GATT y en el sistema de comercio multilateral (solo ocho pases latinoamericanos eran miembros del GATT en los aos cincuenta y ese nmero se
increment apenas a l i a finales de los sesenta).
Sobre la base de estos supuestos, las estrategias de ISI para el desarrollo fomentaron el nacimiento de industrias con elevados niveles de proteccin
contra la competencia externa, impulsaron la planificacin econmica estatal con una funcin preponderante de las empresas pblicas en los sectores
estratgicos y exigieron la regulacin de la IED.
Si bien la economa mundial comenz a
reconstruirse a principios de la posguerra con procesos paulatinos de liberalizacin y la recuperacin de
flujos de comercio y finanzas internacionales, el crecimiento de Amrica Latina comenz a tambalear, inicialmente en las economas ms pequeas y ms tarde
en el resto. Sin embargo, el modelo de desarrollo,
quiz vctima de su propio xito4, nunca fue cuestionado en sus fundamentos. En cambio, el diagnstico
prevaleciente de la poca era que los pequeos mercados internos haban agotado las posibilidades de
una sustitucin eficiente de importaciones en las nuevas industrias y era necesario un mercado ms extenso para lograr la eficacia de las economas de escala,
sobre todo en la industria pesada, centro medular de
ese enfoque estratgico.
En el debate sobre el desarrollo, la integracin regional surgi como una de las herramientas
estratgicas potenciales para fortalecer el modelo de
ISI. Haciendo un anlisis simplista, el enfoque tena
por objeto eliminar las barreras al comercio y a la
inversin entre los pases que comerciaban entre s,
mantener e incluso elevar la proteccin contra terceros
pases, extender la planificacin y la intervencin estatal a nivel regional, regular la IED y respaldar todo
esto con una arquitectura institucional colectiva cuyo
punto claro de referencia era el naciente proyecto de
integracin europea.
Los resultados de estas primeras iniciativas de
integracin econmica regional fueron limitados en
cuanto a la liberalizacin arancelaria y a los flujos de
comercio e inversin a nivel regional, con la excepcin
de Centroamrica por algn tiempo. Hacia mediados
de los aos setenta, los procesos mostraban claras

seales de fatiga. Algunos de los principales obstculos fueron los siguientes:
Tendencia al proteccionismo nacional. La
apertura de un mercado regional se vio obstaculizada
por el proteccionismo nacional inherente al modelo. Por
eso, la liberalizacin regional se llev a cabo por lo
general mediante un laborioso enfoque de "listas positivas", a menudo con alcance limitado. En efecto, la
herramienta estratgica de la integracin regional se
vio socavada por el mismo modelo que deba rescatar.
Tensin entre el Estado y el sector privado.
Por un lado, esto reflejaba la amplia intervencin estatal en el funcionamiento de los mercados; por el otro,
los hbitos proteccionistas del sector privado. La tensin se agrav an ms por las instituciones regionales excesivamente burocrticas que generaron algunos
de los acuerdos.
Inestabilidad macroeconmica. El modelo
de ISI era inherentemente desbalanceado y tenda a
agravar la inestabilidad macroeconmica, porque exiga una fuerte demanda de importaciones de bienes
de capital e intermedios sin la correspondiente generacin de exportaciones. Esto se exacerbaba por la
inestabilidad de los precios de los productos bsicos y
de los flujos financieros.
Distribucin de beneficios. El desequilibrio
de las balanzas comerciales entre los pases que
comerciaban dio lugar a agudas tensiones polticas en
el seno de los acuerdos.
Infraestructura. La escasa infraestructura
regional fue un factor limitante del crecimiento del
comercio regional.
Gobiernos autoritarios. Ese perodo estaba
dominado por gobiernos autoritarios que estimulaban
rivalidades nacionales, conflictos fronterizos y restricciones al flujo de bienes y de personas y al desarrollo
de una infraestructura regional.
Escepticismo de Estados Unidos. El gobierno estadounidense no vea con buenos ojos los enfoques regionales durante ese perodo, dado su inters
exclusivo en el sistema multilateral.
Como seal Daz Alejandro (1985), mientras Nueva York estaba

padeciendo la Gran Depresin, las mquinas no paraban de trabajar en Sao Paulo.

36
El nuevo regionalismo
La eclosin de la crisis de la deuda de principios de los
aos ochenta fue un golpe mortal para el vacilante
enfoque de ISI para el desarrollo y para los dbiles
esquemas de integracin regional introducidos para
respaldarlo. Una vez ms, la crisis dio lugar a un
importante cambio en el paradigma de desarrollo de
Amrica Latina. El colapso econmico de la regin en
la dcada de los ochenta se produjo en el contexto de
una expansin de la economa mundial y la apertura
global de los mercados. Es ms, para ese entonces
haba claros efectos de demostracin en los pases de
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE) y de Asia sobre el potencial de
crecimiento que entraaban la apertura de los mercados y las exportaciones a la economa mundial. Bajo
la presin de un prolongado colapso econmico y un
cambiante consenso en materia de poltica econmica,
la regin inici otra aventura histrica basada en el
conjunto de reformas econmicas estructurales mencionadas previamente.
La diferencia clave entre el nuevo regionalismo de los aos noventa y las experiencias anteriores
de la posguerra fue el entorno de polticas en el cual
estas iniciativas tuvieron lugar. En efecto, el nuevo
regionalismo se insertaba en un marco de reforma de
polticas que fomentaba la economa de mercado en
un ambiente institucional democrtico y moderno. El
nuevo regionalismo era en s una extensin del mismo
proceso de reforma estructural que haba comenzado
a mediados de los aos ochenta (Ethier, 1998; Devlin
y Estevadeordal, 2001).
Quizs el cambio ms drstico durante los
aos noventa fue el progresivo inters hacia acuerdos
interregionales (norte-sur) en lugar de la integracin
intrarregional tradicional (sur-sur), que vinculan
comercialmente a los pases industrializados en una
liberacin recproca del comercio, a menudo en conjuncin con ambiciosos programas de cooperacin
funcional (cuadro 2.3). Esto hubiese sido polticamente inconcebible antes de que apareciera este nuevo
marco de poltica en Amrica Latina. En general, los
objetivos del nuevo regionalismo son los siguientes:
Fortalecimiento de os reformas econmicas
estructurales. El motivo fundamental del nuevo regio-
37
nalismo es crear una herramienta de poltica estratgica para fortalecer el proceso de reforma econmica
estructural en un perodo de globalizacin muy competitiva. Actualmente los pases valoran una mayor
participacin en la economa mundial como manera
de estimular la inversin y el crecimiento. Se considera que la integracin regional es una herramienta de
poltica adicional que complementa y refuerza los procesos de reforma nacionales. El vnculo ms claro con
el proceso de reforma estructural es la profundizacin
de los compromisos con la liberalizacin del comercio
exterior, que ha sido una caracterstica central de
muchas estrategias desarrollistas de los pases en
desarrollo. Como se analizar con detalle en el Captulo 3, la integracin econmica regional debe considerarse como un nivel adicional de un proceso de tres
niveles que se refuerzan entre s y que tambin incluyen la apertura unilateral y multilateral. La liberalizacin del comercio regional super muchos de los
problemas de credibilidad del viejo regionalismo al
realizarse en paralelo con la apertura unilateral y multilateral, y tambin ayud a reducir an ms los niveles de proteccin y a mejorar la competitividad. Es
ms, la apertura regional entendida como herramienta de poltica se beneficia de ciertas consideraciones
no tradicionales de la economa poltica: la dimensin
compensatoria de la reciprocidad, la capacidad de
afianzar la reforma mediante compromisos jurdicamente vinculantes basados en normas, y la posibilidad
de dar seales de los compromisos de liberalizacin al
sector privado, sobre todo cuando no es factible lograr
una mayor apertura unilateral o multilateral (Fernndez, 1997). Mientras tanto, los acuerdos de comercio
regionales, especialmente los que tienen objetivos profundos -incluyendo las zonas de libre comercio de
segunda generacin que van ms all del acceso tradicional a los mercados de bienes-, alientan la modernizacin estructural de las instituciones directamente a
travs de las disciplinas que introducen, e indirectamente mediante las mayores demandas que surgen de
la competencia regional.
Transformacin econmica. Si bien la liberalizacin y la creciente participacin en la economa
mundial se consideran fundamentales para la modernizacin de la regin, los pases tienen graves vulnerabilidades debido a la estrecha base de exportaciones y a
la insuficiente competitividad de gran parte de la oferta

38
plementar 2
Cuadro 2.4
Exportaciones de manufacturas
1992
1998
2000
47,5
6,9
45,5
U,3
56,0
12,8
46,5
10,1
74, 3
5, 7
72,5
10,7
63, 7
17, 1
59,2
36,5
54,7
38,9
Mercosur
Intrarregional
Extrarregional
40,7
28,1
33,7
35,4
49,3
38, 2
55,8
35,1
55, 7
39,7
Mxico (TLCAN)
Intrarregional
Extrarregional
9, 2
16, 7
52,8
24,2
74,7
43,9
85,1
67,2
84,5
61,4
Amrica Latina^
Intrarregional
Extrarregional
46, 3
10,5
50,7
26,2
57, 9
38, 9
60,8
54,0
55, 9
56, 1
Mercado
1980
1986
CA
Intrarregional
Extrarregional
29, 5
3,
MCCA
Intrarregional
Extrarregional
Nota: Las cantidades son promedios simples.

1
Incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Per, Uruguay y Venezuela.
Fuente: Clculos del BID basados en DATAINTAL-BID.
del sector privado. La reciprocidad de la apertura, las
vo inherente primario es aprovechar consideraciones
garantas del acceso a los mercados, las preferencias
estratgicas de ms largo plazo derivadas de la nece-
y otros aspectos de un programa regional pueden traducirse en nuevas oportunidades para la exportacin
y la diversificacin y, con el tiempo, constituir un punto
sidad de corregir las imperfecciones de los mercados

dentro del pas y en el extranjero que ponen a los pa-
de apoyo estratgico para competir ms eficazmente

en una economa global. Como puede verse en el cua-
ses en desarrollo en una seria desventaja en el comercio mundial. En efecto, se buscan resultados de una
transformacin dinmica a partir del acceso preferen-
dro 2.4, el comercio regional se caracteriza por una

presencia considerablemente mayor de manufacturas
cial a un mercado ms seguro y ms amplio, flujos de

informacin ms especficos, una competencia defini-
de ms alto valor agregado que el comercio extrarre-
da en el mercado y oportunidades de exportacin
gional, que se inclina ms hacia los productos bsicos.
identificares que procedan de una plataforma regio-
Es ms, esta participacin tendi a incrementarse en el
nal institucionalmente organizada. Con el correr del
contexto de los principales acuerdos de comercio. Los
tiempo, se espera que estas ventajas con respecto al
mercados regionales tambin son un destino para una
resto del mundo sirvan para catalizar la diversificacin
importante gama de productos en los que Amrica
de las exportaciones, la inversin, una mayor especia-
Latina tiene una ventaja comparativa -como los textiles, los productos lcteos, la carne, los alimentos pro-
lizacin gracias a las economas de escala y la diferenciacin de productos, y un mayor comercio
cesados- pero que confrontan niveles persistentemente
ntraindustrial (vase el recuadro 2.3), todo lo cual
altos de proteccin en los mercados internacionales.
eleva la productividad, la competitividad, el empleo y
Por lo tanto, si bien el nuevo regionalismo
el crecimiento. En este proceso, la integracin regional
debera apuntar a la creacin de comercio, su objeti-
tambin puede contribuir a mejorar los mercados

(En porcentaje del comercio total intra y extrarregional)
nacionales en esferas tales como mano de obra, finanzas y tecnologas (Devlin y Ffrench-Davis, 1999)5.
Atraccin de IED. Existe una competencia
mundial entre los pases en desarrollo para atraer IED
debido a su potencial para desarrollar redes de exportacin, incorporar adelantos tecnolgicos y nuevos
conocimientos, as como lograr la modernizacin institucional. Al crear un mercado liberalizado ms
amplio basado en un sistema normativo con ventajas
derivadas de su localizacin, un acuerdo regional
puede distinguir a los pases miembros y ayudarlos a
competir y a atraer IED (Bmstrom y Kokko, 1997). Por
otra parte, la IED tiende a concentrarse, de manera
que el xito inicial puede dar lugar a ms xitos
(Ethier, 1998), aunque debe reconocerse que la respuesta estratgica de la IED a los acuerdos regionales
es muy compleja.
La dcada de los noventa coincidi con un
auge de los flujos de IED a Amrica Latina. Hay evidencia de que parte de esto fue resultado de acuerdos
regionales como el TLCAN, pero en general parece
que otros factores nacionales relacionados con el buen
funcionamiento de los mercados fueron ms importantes (Amann y Vodusek, 2001; BID/INTAL, 1999).
Geopoltica. Un grupo de pases con intereses similares puede utilizar un acuerdo regional con el
fin de proteger las democracias ms frgiles, promover el desarme y la paz en los pases vecinos y acrecentar el poder de negociacin en los foros
internacionales. Estos motivos fueron en parte los que
sustentaron las decisiones del Mercado Comn del Sur
(Mercosur), la CA y la Caricom para negociar acuerdos comerciales en forma conjunta. Los pases que
integran el Mercosur y la CA colaboraron para superar las amenazas a la democracia en pases miembros
y ayudar a resolver conflictos fronterizos (Devlin y Estevadeordal, 2001).
Cooperacin regional funcional. Por varias
razones, los acuerdos de comercio preferenciales y
recprocos son un punto de partida comn o un componente estratgico fundamental para el lanzamiento
de iniciativas formales de integracin regional ms
ambiciosas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002).
En primer lugar, el comercio por lo general atrae el
apoyo de los sectores empresariales privados relativamente bien organizados y financiados. En segundo
lugar, a diferencia de muchos otros acuerdos econ-
39
micos, los beneficios mutuos de los acuerdos comerciales y su distribucin pueden ser razonablemente
evaluados ex ante por los participantes, y monitoreados y aplicados ex post, dado que por lo general contienen clusulas jurdicas muy precisas. Adems, las
instituciones para la negociacin de acuerdos comerciales y su administracin ya existen en los ministerios
encargados del comercio exterior y en foros de negociacin ya establecidos. Tercero, los acuerdos comerciales toman en cuenta aspectos nacionalistas, porque
pueden disearse de manera tal que al principio entraen pocas concesiones de la soberana nacional,
como ocurre con las zonas de libre comercio. Cuarto,
estos acuerdos comerciales estn sujetos a ciertas
reglas y procedimientos en el mbito multilateral de la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Por ltimo, la existencia de una masa crtica de comercio
regional entre los pases asociados acta como una
"percha" de la que pueden colgarse otras esferas de
cooperacin regional (recuadro 2.4).
Es ms, la interdependencia econmica creciente y mutuamente beneficiosa entre los pases que
forman parte de un acuerdo genera por lo general
ms demandas de cooperacin econmica regional
adicional para explotar as ms plenamente las ventajas de un mercado regional que va madurando. Por
otra parte, las externalidades generadas por vnculos
econmicos crecientes exigen que los pases cooperen
en reas no econmicas e incluso polticas. Por eso, las
fuerzas centrpetas del comercio entre pases que forman parte de un acuerdo pueden ser un vehculo eficaz para una integracin formal ms profunda, se
haya planificado o no. Tenemos el ejemplo contemporneo de Europa Occidental, donde la creciente interdependencia por medio del comercio ha dado lugar a
planes de accin poltica de ciertos pases para lograr
una integracin profunda y una amplia cooperacin.
En efecto, la apertura del mercado regional en Europa
se volvi funcional para ampliar el alcance de la coo-
5
Hay pruebas de que los acuerdos regionales como el TLCAN estn
vinculados con aumentos de la productividad. A su vez, algunos
estudios de casos sectoriales respaldados por el BID/INTAL (1999)
muestran distintos resultados con respecto a los efectos de la integracin regional en la transformacin productiva, y sugieren cmo
tienen lugar esos efectos y cmo una poltica desacertada puede
restarles eficacia.

4O
plementaried
Por qu es importante el comercio intraindustrial dentro de la misma regin
El comercio intraindustriai es el comercio bilateral de

productos similares dentro del mismo sector industrial.
Es un fenmeno ampliamente observado que aparentemente contradice los modelos tericos tradicionales que
explican los intercambios internacionales a partir de las
diferencias en la dotacin de factores. Con base en la
labor pionera de Lancaster (1979) y Krugman (1981),
un "nuevo" segmento de la literatura terica sobre el
comercio aporta una justificacin de este fenmeno
apoyndose en la funcin de las economas de escala
y la diferenciacin de productos. El ndice propuesto
por Grubel y Lloyd (1975), calculado a un nivel suficientemente desagregado, puede emplearse para ilustrar la transformacin de los perfiles comerciales. En el
cuadro 1 se presenta la evolucin del ndice de Grubel
y Lloyd del comercio intraindustrial observado en los flu-
Cuadro 1
jos de comercio intrarregional y extrarregional de pases o regiones de Amrica Latina1.

El ndice muestra el fuerte impacto de la integracin regional en la promocin del comercio intraindustrial. De hecho, con excepcin de la Repblica
Dominicana -cuyas relaciones comerciales intraindustriales con Estados Unidos son particularmente intensas
pese a que no se ha celebrado ningn acuerdo de
comercio regional entre ambos pases-, en 1997 el
ndice era ms alto para el comercio intrarregional que
para el extrarregional en todos los pases y subregiones. A travs del TLCAN, Mxico logr la medida ms
alta de comercio regional intraindustrial. Sus niveles
actuales son comparables con los de las economas
desarrolladas. El Mercosur y la CA tambin se caracterizan por un grado importante y creciente de comercio
ndice de comercio intraindustrial (Grubel y Lloyd), I98O-1997

1980
1985
1990
1995
1997
Intrarregional
Extrarregional
7,2
2,8
7,0
3,9
11,3
7,6
28,7
8,4
30,2
6,7
Carcom
Intrarregional
Extrarregional
17,5
9,4
11,5
16,7
23,0
15,4
18,4
8,3
14,2
6,0
MCCA
Intrarregional
Extrarregional
31,0
2,9
36,7
3,8
25,7
7,2
33,9
6,8
33,3
17,0
Mercosur
Intrarregional
Extrarregional
17,0
10,7
21,1
15,7
36,7
18,8
47,9
15,5
51,2
15,1
Mxico
Intrarregional
Extrarregional
14,4
6,4
50,2
34,4
14,6
56,8
16,5
60,0
15,3
Chile
Intrarregional
4,4
Extrarregional
2,1
6,3
2,1
6,3
3,5
12,2
3,2
15,7
3,3
Repblica Dominicana
Intrarregional
Extrarregional
0,3
2,0
U
17,3
0,8
37,3
1,9
37,5
2,3
38,5
Panam
Intrarregional
Extrarregional
4,2
0,2
8,6
0,4
4,7
0,7
5,0
0,2
5,5
0,3
Mercado
CA
Fuente: Clculos del BID basados en Feenstra (2000).
8,8

Recuadro 2.3
ntrarregional bilateral. En estos grupos la expansin

del comercio intraindustrial se aceler claramente en el
ltimo decenio, paralelamente con el cumplimiento de
los nuevos compromisos de integracin regional.
A nivel microeconmico, el auge del comercio
regional intraindustrial es una prueba preliminar de la
transformacin estructural cualitativa que promueve la
integracin regional. De hecho, dado que el comercio
intraindustrial surge generalmente al intercambiar productos industriales diferenciados, no es solo una seal
de la madurez progresiva de la composicin del comercio por productos, sino tambin de una matriz de calidad en expansin y de una fragmentacin funcional
paulatina de los procesos productivos entre los interlocutores comerciales regionales.
A nivel macroeconmico, el desarrollo del
comercio regional intraindustrial altera la estructura de
interdependencia mediante los intercambios comerciales y fomenta una creciente correlacin de ciclos macroeconmicos. Cuando las economas nacionales de un
mercado regional integrado se especializan en el
comercio intraindustrial, los choques de demanda y
productividad afectan a los socios comerciales de la
misma manera. Esto, a su vez, incrementa la correlacin de los ciclos macroeconmicos y hace de la coordinacin de la poltica macroeconmica la opcin
ptima.
Otra caracterstica interesante es que la especializacin ntrarregional a lo largo de las lneas del
comercio intraindustrial disminuye las resistencias de la
economa poltica a la liberalizacin comercial, dado
que ese tipo de comercio entraa menores costos de
ajuste del mercado laboral que el comercio entre distintos sectores industriales. Adems, la movilidad de la
mano de obra en diferentes empresas y ocupaciones
podra ser mayor dentro de un mismo sector que entre
sectores distintos, los salarios relativos podran ser ms
41
flexibles dentro de un mismo sector, y tambin otros factores de produccin seran ms mviles. Desde esta
ptica, el comercio intraindustrial podra ser uno de los
factores que ayude a explicar por qu el nuevo regionalismo de los aos noventa fue relativamente mejor
recibido que la globalizacin por las sociedades latinoamericanas, como herramienta de transformacin
econmica e institucional.
Sera prematuro tratar de llevar registro preciso de los factores determinantes del perfil del comercio
intraindustrial de las economas de Amrica Latina.
Pero en los prximos aos probablemente los responsables de formular polticas quieran nutrir el desarrollo
de esta modalidad de comercio mediante la mplementacin de polticas sectoriales congruentes con los principios de la OMC.
Para cada pas, se calcula el ndice de comercio intraindustrial

ponderado por los intercambios comerciales con cada socio
comercial / y cada sector / por medio de la siguiente frmula:
donde X y M, respectivamente, representan las exportaciones y

las importaciones del producto /' del pas /. Los clculos se realizaron empleando datos agregados al nivel de cuatro dgitos de
la Clasificacin Uniforme para el Comercio lnternacional(CUCI)
(Rev. 2). Las cifras regionales son promedios ponderados de los
ndices nacionales, utilizando la participacin relativa de cada
pas en el comercio ntrarregional y extrarregional total de la
regin seleccionada como ponderacin. El comercio ntrarregional se refiere al que tiene lugar con socios comerciales regionales; el extrarregional se refiere al comercio con el resto del
mundo.
peracin o, en palabras de Garca Herrero y Glcker
poltica pblica. Si bien la cooperacin regional fun-
(2000), para la "integracin a hurtadillas".
cional puede surgir independientemente de la integra-
La cooperacin regional entre dos o ms pa-
cin formal -y de hecho lo hace-, puede constituir
ses tambin puede tener lugar sin pretensiones de
tambin una va paralela para ese proceso formal o,
integracin regional como tal (Balassa, 1961). Esta
con el tiempo, contribuir a su surgimiento.
cooperacin regional ms "funcional" supone un ajus-
Con el avance de la regionalizacin del
te de polticas y actividades para lograr los resultados

que los pases prefieran en lugar del statu quo y esto
comercio en los aos noventa hubo cada vez ms inte-
es posible en prcticamente todas las esferas de la
los pases miembros de diferentes acuerdos de integra-
rs en la cooperacin regional de carcter funcional en

Recuad
Recuadre 2.4 Una nueva oportunidad para el ALCA: cooperacin y comercio de petrl
en el continente
El desequilibrio energtico que padece el continente

representa una excelente oportunidad para profundizar
las relaciones comerciales y la integracin comercial en
el sector de la energa. Esto significa no slo el comercio de energa primaria, sino tambin el comercio de
capital, tecnologa, bienes y servicios para las actividades productivas que insumen gran cantidad de energa, aprovechando la abundante dotacin de recursos
energticos de Amrica Latina.
Por un lado, Estados Unidos tiene un dficit de
energa cada vez mayor y actualmente importa el 60%
del petrleo que consume: 11 millones de barriles diarios (mbd), con un nivel de consumo de 19 mbd. La brecha de energa se triplic en los ltimos 15 aos, de 3,5
mbd en 1985 a casi 11 mbd en 2001, dado que
aumentaron los niveles de consumo al intensificarse la
actividad econmica y cayeron los niveles de produccin al agotarse las reservas en Amrica del Norte. Si
continan las mismas tendencias de los ltimos 15 aos,
las importaciones de petrleo de Estados Unidos podran aumentar alrededor de 9 mbd, lo que prcticamente
las duplicara, en los prximos 20 aos.
La magnitud y la composicin de las importaciones se modificaron sensiblemente en los ltimos
15 aos. En la actualidad 50% del petrleo que importa Estados Unidos procede de otros continentes, en
tanto que 30% tiene su origen en los socios comerciales
del TLCAN (Mxico y Canad) y 20% en la CA, espe-
cialmente en Venezuela. A fines de la dcada de los

ochenta menos del 30% del petrleo que importaba
Estados Unidos vena de afuera del continente, pero su
volumen se quintuplic en 15 aos. Esta dependencia
cada vez mayor plantea inquietudes para el pas en trminos de la seguridad del suministro. Si en el futuro no
aumentan las exportaciones netas del resto del continente a Estados Unidos y contina la tendencia ascendente de las importaciones, el pas podra llegar a una
dependencia de fuentes extracontinenales de hasta
75%, lo que entraa una mayor seguridad en trminos
del suministro (vase el grfico 1).
Los pases de Amrica Latina y el Caribe, por
otra parte, son exportadores netos de energa y cuentan
con las reservas necesarias para cubrir las necesidades
actuales y futuras de importacin de hidrocarburos de
Estados Unidos. En los ltimos 15 aos las exportaciones netas de petrleo latinoamericanas se duplicaron de
2 mbd a 4 mbd. Si las tendencias de produccin y consumo no cambian, las exportaciones netas de Amrica
Latina podran aumentar en 2 mbd (es decir, 50%) en los
prximos 20 aos.
No obstante, an si suponemos que todas las
exportaciones netas de los pases latinoamericanos tendrn como destino Estados Unidos, su participacin en
las importaciones totales de petrleo de ese pas bajara del nivel actual de 32% a 27% en 2020. Si, por otra
parte, los pases latinoamericanos desean que sus
Grfico 1 Produccin, consumo e importaciones de petrl

(En millones de barriles diarios, mbd)

42
exportaciones aumenten hasta representar el 50% de

las importaciones estadounidenses en ese ao, las
exportaciones de petrleo a Estados Unidos tendran
que aumentar 6 mbd y no 2 mbd. Esto significa que en
los prximos 20 aos tendr que duplicarse la produccin actual.
Parece haber dos escenarios posibles para la
produccin petrolera de Amrica Latina. En el primero,
que llamamos "tendencial", los niveles de produccin y
consumo siguen la misma trayectoria que en los ltimos
15 aos. El consumo aumenta 4 mbd, la produccin
mbd y las exportaciones 2 mbd. En el segundo escenario de crecimiento acelerado, la produccin aumenta
10 mbd y, como resultado, las exportaciones aumentan
6 mbd.
43
En ambos escenarios se requieren inversiones

de US$120.000 millones o US$200.000 millones, respectivamente, solo para elevar la produccin. Y si a
esta inversin se suman los costos de mantener el incremento de la produccin, el gasto total en el sector petrolero se ubicara en US$143.000 millones y
US$233.000 millones, en uno y otro escenario respectivamente. Por ltimo, se calcula que el impacto directo
e indirecto en el PIB regional estar comprendido entre
US$200.000 millones y US$320.000 millones. Estas
cifras representan, respectivamente, 10% y 17% del
valor agregado actual de las economas de Amrica
Latina en un ao. El impacto sera significativo, mucho
mayor que el de cualquier otra actividad industrial de
la regin.
cin en esferas econmicas, sociales y polticas como
de cooperacin son tambin parte integral del proceso
resultado de las externalidades generadas por una
de libre comercio del Foro de Cooperacin Econmica
interdependencia cada vez mayor en los mercados
Asia-Pacfico (APEC)(cuadros 2.5, 2.6 y 2.7).
regionales, hemisfricos e nterregionales. El desarrollo
Por su mismo carcter, la cooperacin funcio-
de la infraestructura regional se ha convertido en un
nal plantea varios desafos. Es muy difcil negociar
punto focal de la cooperacin funcional en Amrica
cuestiones no comerciales, porque si bien los acuerdos
Latina, como se refleja en la iniciativa para la Integra-
de comercio preferencial -que, como ya se ha men-
cin de la Infraestructura Regional en Sudamrica
cionado, constituyen en general el punto de partida de
(URSA), en la que participan 1 2 pases, y el Plan Pue-
la integracin econmica formal- se ocupan de elimi-
bla-Panam en el que participan ocho. Algunas de las
nar las polticas que provocan distorsiones, la coope-
principales nuevas esferas de cooperacin regional en
racin en otras esferas econmicas, as como en
Amrica Latina son el apoyo a la competitividad
campos sociales y polticos, a menudo exige introducir
empresarial, el control de los desastres naturales, la
polticas adicionales, lo que puede ser ms difcil. Ade-
proteccin del medio ambiente y la seguridad de la
ms, las esferas no relacionadas con el comercio sue-
regin.
len disponer de menor capacidad institucional en

Ha habido tambin algunas iniciativas ambi-
comparacin con las relacionadas con el comercio,
ciosas de cooperacin que acompaaron a las iniciati-
por lo que se requiere una movilizacin ms intensa de
34
respaldo colectivo de tipo financiero, logstica y tcni-
democracias del hemisferio occidental lanzaron una
co. Por ltimo, muchas esferas de cooperacin funcio-
vas
de integracin
norte-sur. En 1994 las
serie de iniciativas de cooperacin juntamente con el
nal no son fciles de cuantificar, y resulta difcil hacer
rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Las
un seguimiento eficaz y una evaluacin de los resulta-
iniciativas de libre comercio con la DE tambin estn
dos. Estas complejidades se exacerban especialmente
acompaadas de un conjunto de programas de coope-
cuando se trata de la cooperacin funcional interre-
racin econmica y de dilogo poltico. Los programas
gional e interviene un gran nmero de pases hetero-

44
ms, las
Cuadro 2.5 Programas de cooperacin regional en APEC

Cooperacin relacionada con el comercio
Cooperacin no relacionada con el comercio

Econmica
Poltica macroeconmica, estabilidad financiera, reformas estructurales, infraestructura econmica, facilitacin de negocios, sistemas
financieros, libre movilidad de capitales, movilidad de personas de negocios, mercados de capitales, energa, turismo, pesca, transporte,
telecomunicaciones, pequeas y medianas empresas (PyME), agricultura, infraestructura rural, produccin alimentaria y biotecnologa.
Poltica
Dilogo poltico a travs de reuniones ministeriales.
Social y cultural
Redes de solidaridad social, desarrollo social e integracin de gnero.
Ambiental
Proteccin ambiental y conservacin de recursos martimos.
Recursos humanos y ciencia y tecnologa
Ciencia y tecnologa industrial, desarrollo de los recursos humanos, desarrollo de conocimientos y habilidades, tecnologa de la informacin, comunicaciones y comercio electrnico.
Oros
Preparacin para emergencias.
Fuente: Devlin, Estevadeordal y Krivonos (2002).
gneos, como es el caso del proceso de las cumbres
miento y la capacidad de importacin a futuro (Cor-
hemisfricas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002).
den, 1972; Ffrench-Davis, 1980).
Costos potenciales del nuevo regionalismo
comercio se remonta a Jacob Viner (1950), quien
Los AIR son parte integral del proceso de reforma estructural, pero como cualquier otro cambio estructural, exi-
contexto del viejo regionalismo, cuando era muy alta

la proteccin contra terceros y an as segua aumen-
gen ajustes y tienen costos potenciales para los pases
tando (Devlin y Estevadeordal, 2001) (recuadro 2.5).
participantes. Los pases deberan disear acuerdos que

en la medida de lo posible reduzcan al mnimo los cos-
Este riesgo volvi a surgir como fuente de inquietud en
El debate sobre creacin y desviacin del

seal los riesgos de la desviacin del comercio en el
tos innecesarios. Algunos de los costos tpicos para los

pases que forman AIR son los siguientes:
el debate contemporneo sobre el nuevo regionalismo

(Bhagwati y Panagariya, 1996). No obstante, los estudios empricos ms recientes apuntan en gran medida
Desviacin del comercio. Las preferencias
hacia los efectos de creacin del comercio derivados
en los acuerdos de comercio regional (unidas a las
del proceso simultneo de liberalizacin unilateral,
normas de origen en las zonas de libre comercio) pue-
multilateral y regional.
den desviar el comercio alejndolo de destinos ms
Vulnerabilidad de los bienes regionales. Un
eficientes en pases que no son miembros del acuerdo.
acuerdo regional puede crear comercio pero al mismo
Cierta desviacin del comercio es inevitable en los
tiempo sustentar en el mercado regional la circulacin
acuerdos preferenciales, lo que tiene costos para los
de bienes para los cuales hay poca demanda en el
consumidores nacionales y los pases no miembros.
resto del mundo. La falta de un mercado externo puede
Esto debe sopesarse contra la creacin de comercio y
deberse a las caractersticas particulares de ciertos bie-
la posibilidad de que la desviacin del comercio tenga

efectos de transformacin productiva que reduzcan los
costos y mejoren el bienestar, promoviendo el creci-
redes de exportacin y comercializacin, o a una falta
nes basados en la cultura y los gustos locales, a rgidas

de competitividad internacional de los bienes (debido,

Desregulacin, mediacin de diferencias comerciales, implementacin de obligaciones con la OMC, procesos de aduanas, estndares y
conformidad, derechos de propiedad intelectual, poltica de competencia, gastos del gobierno y reglas de origen.
Cuadro 2.6
Cumbre de Santiago - Temas del

plan de accin
Cuadro 2.7
45
reas tpicas de cooperacin entre

Amrica Latina y la UE en la
Asociacin de Acuerdos
Interregionales
Fortalecimiento de la democracia, la justicia y los derechos

humanos
Democracia y derechos humanos
Educacin para la democracia
Sociedad civil
Trabajadores migrantes
Fortalecimiento de las administraciones municipales
y regionales
Corrupcin
Financiamiento de campaas electorales
Prevencin y control del consumo indebido y del trfico
ilcito de estupefacientes y sustancias psicotrpicas y otros
delitos conexos
Terrorismo
Fomento de la confianza y seguridad entre los estados
Fortalecimiento del sistema de justicia y de los rganos
judiciales
Modernizacin del Estado en la administracin de materias
laborales
Integracin econmica y libre comercio
rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)
Acciones adicionales
Fortalecimiento, modernizacin e integracin de los
mercados financieros
Ciencia y tecnologa
Cooperacin energtica regional
Cambio climtico
Infraestructura hemisfrica
- Infraestructura general
- Transportes
- Telecomunicaciones
Erradicacin de la pobreza y la discriminacin
Fomento de microempresas y PyME
Registro de propiedades
Tecnologas de la salud
Mujer
Derechos bsicos de los trabajadores
Poblaciones indgenas
Hambre y malnutricin
Desarrollo sostenible
Cooperacin
Dilogo poltico
Paz y estabilidad
Medidas constructivas de confianza y seguridad
Proteccin de derechos humanos, democracia e imperio
de la ley
Desarrollo sostenible
Acciones en trfico de drogas, de armas, crimen
organizado y terrorismo
Cooperacin econmica
Cooperacin industrial
Regulacin tcnica y evaluacin de conformidad
Servicios
Promocin de la inversin
Poltica macroeconmica
Cooperacin cientfica y tecnolgica
Cooperacin energtica
Transporte
Telecomunicaciones
Agricultura
Pesca
Procedimientos aduaneros
Estadsticas
Medio ambiente
Proteccin al consumidor
Proteccin de datos
Cooperacin financiera y tcnica
Modernizacin de la administracin pblica
Cooperacin interinstitucional
Cooperacin en integracin regional
Cooperacin social
Educacin y entrenamiento
Dilogo social
Drogas y crimen organizado
Cultura
Fuente: Devlin (2001).
Fuente: Declaraciones y planes de accin de la cumbre.
por ejemplo, a la baja productividad o a un tipo de

cambio sobrevaluado) que tienen cabida en funcin de
las preferencias y las normas de origen.
Si la creacin o desviacin del comercio ocurre con mucha ms rapidez que los efectos dinmicos
conducentes a la competitividad internacional, entonces la creciente interdependencia con un pas que es
socio comercial puede dar lugar a que el miembro o
los miembros se vuelvan excesivamente vulnerables a
una recesin o a una depreciacin del tipo de cambio

en el mercado regional. Esto se debe a que ante un
mercado regional recesivo o ante la devaluacin de la
moneda de un importante socio comercial, no es fcil
redirigir las exportaciones a terceros mercados. Como
sealan Bevilaqua y Talvi (1999), este problema se ha
suscitado en el Mercosur, donde Argentina, Paraguay
y Uruguay dependen mucho del mercado regional
para sus exportaciones. Tambin puede ser un factor

Fortalecimiento de la educacin
Cuadro
Recuadre 2.5
Creacin y desviacin del comercie
Si bien los acuerdos de integracin regional (AIR) rara

vez se implementan exclusivamente sobre la base de
justificaciones econmicas (Fernndez y Portes, 1998),
sus efectos sobre el bienestar se han convertido en uno
de los principales temas de la literatura acadmica
(Baldwin y Venables, 1995; Winters, 1996; Panagariya, 2000) y de formulacin de polticas (Banco Mundial, 2000; OCDE, 1995; OMC, 1995). El anlisis de
la liberalizacin del comercio preferencial es muy complejo, dado que requiere marcos analticos integrales y
tcnicas empricas sofisticadas.
La precursora contribucin de Viner (1950) a
la teora de las uniones aduaneras sent las bases para
el debate en el que se destacan los efectos estticos de
los AIR de creacin y desviacin del comercio en un
mismo sector industrial. Como resultado de la liberalizacin preferencial del comercio, la creacin de comercio es la sustitucin de una fuente de abastecimiento
interno de costo ms alto por una de costo ms bajo de
un pas miembro, en tanto que la desviacin del comercio es la sustitucin de una fuente de abastecimiento de
menor costo de un tercer pas por una fuente de abastecimiento de un costo ms alto de un pas miembro. Los
AIR pueden tener efectos favorables sobre el bienestar
de los pases miembros y no miembros (Kemp y Wan,
1976), en tanto que los efectos de creacin y desviacin
del comercio pueden materializarse incluso antes de que
entre en vigencia el acuerdo, si lo dan por seguro los
comerciantes y los inversionistas (Freund y McLaren,
1999). La evaluacin del efecto neto necesita entonces
un cuidadoso anlisis de la estructura y de los costos del
mercado en el cual interviene la poltica de integracin,
un detalle completo de sus efectos dinmicos en el largo
plazo y una explicacin clara de las formas institucionales de los AIR (Pomfret, 1997).
La investigacin permite entender cada vez
mejor la magnitud de los efectos de la integracin regional. En el caso de Amrica Latina en particular, el nuevo
regionalismo de los aos noventa estimul una nueva
literatura emprica que paulatinamente mitig las
inquietudes anteriores sobre los efectos perjudiciales de
la integracin regional para el bienestar de miembros y
no miembros. A continuacin se examinan algunas contribuciones significativas que se centran en los efectos
de la creacin/desviacin del comercio de los principales acuerdos de la regin.
Las primeras evaluaciones integrales del
TLCAN, como las que hicieron Hufbauer y Schott
(1993) convergen en torno a la conclusin de que la
expansin extraordinaria de los flujos de comercio
intrarregional no tuvo lugar a expensas del resto del
mundo. Al analizar la evolucin geogrfica y la composicin de los flujos comerciales a nivel sectorial,
Krueger (1999) seala que la implementacin de una
poltica de comercio preferencial ha creado ms comercio del que ha desviado, dada la alta participacin
intrarregional de los miembros del acuerdo y el incremento paralelo de los flujos de comercio con el resto del
mundo. Krueger tambin subraya la funcin de la evolucin del tipo de cambio real para explicar la expansin de los flujos de comercio intrarregional. En el
anlisis se determin que la entrada en vigencia del AIR
no modificaba en forma sustancial el perfil de comercio, conclusin que tambin sugieren Soloaga y Winters (1999).
En uno de los primeros estudios sobre el Mercosur, Yeats (1997) lleg a la conclusin de que la orientacin regional de las exportaciones creci ms
rpidamente para los productos respecto de los cuales
los pases miembros no tenan ventajas comparativas y
dedujo que hubo una significativa desviacin del comercio. Nogues (1996) cuestion esta conclusin y en cambio subray la existencia de ventajas comparativas
intrarregionales en ciertos sectores de los pases miembros del Mercosur. Devlin (1997), por su parte, seal
que el anlisis de las distorsiones del perfil de comercio
debera centrarse en las importaciones y sugiri que el
sesgo regional ha sido mitigado por la liberalizacin
unilateral paralela a la puesta en prctica del acuerdo.
Nagarajan (1998) llega a una conclusin emprica similar, sealando que la creacin de comercio probablemente tuvo ms peso que su desviacin. Adems,
Giordano (2001) muestra que la reorientacin de los flujos de comercio regional se debi a la trayectoria divergente de los tipos de cambio efectivos reales dentro y
fuera de la regin. Soloaga y Winters (1999) comparten estas conclusiones y, utilizando un modelo gravitacional, afirman que la tendencia significativa del
comercio de los pases miembros refleja la liberalizacin
del comercio universal y sugiere que el desempeo del
comercio fue dominado por la sobrevaluacin de las
monedas y no por la poltica comercial en s. A su vez,
Echavarra (1998), quien examina los flujos de comercio
intrarregional en la CA, destaca los efectos de creacin
de comercio del acuerdo.
Por ltimo, en los estudios de equilibrio general computable de la integracin regional que incorporan las conclusiones de la nueva teora del crecimiento,
se ha encontrado invariablemente que la creacin de
comercio es mucho mayor que la desviacin (Robinson
y Thierfelder, 1999). En el caso del TLCAN, Francois y
Shiells (1994) confirman esta conclusin al aseverar
que todos los pases miembros se benefician, particularmente Mxico, lo que podra incrementar el bienestar entre 1% y 5%. En la misma lnea, Flores (1997),
que analiz el Mercosur, demostr que Argentina, Brasil y Uruguay podran incrementar el PIB en 1,8%, 1,1%
y 2,3%, respectivamente.

46
determinante para algunos sectores de Mxico que a

travs del TCLAN estn muy integrados en las redes de
produccin y comercializacin de la economa estadounidense (Dussel Peters et al., 2002).
Este tipo de vulnerabilidad puede ocurrir en
cualquier acuerdo de integracin en que el comercio
regional se expande rpidamente ya sea por la proteccin ofrecida a ciertos sectores industriales, por normas de origen excesivamente restrictivas, o por la
apreciacin simultnea de los tipos de cambio de los
socios comerciales (Devlin y Ffrench-Davis, 1999). Esa
vulnerabilidad seala la necesidad de reducir progresivamente la proteccin externa y el carcter restrictivo
de las normas de origen a medida que se hace ms
profunda la interdependencia comercial entre los pases de un acuerdo regional, y para protegerse contra
una apreciacin prematura o abrupta del tipo de cambio ante el resto del mundo.
Efectos redistributivos de la prdida de
ingresos arancelarios. Cuando existen importantes
asimetras en los niveles de proteccin externa entre
pases que forman parte de un acuerdo de integracin econmica, la prdida de ingresos arancelarios
en el pas con los aranceles ms elevados puede
tener un grave efecto redistributivo en los otros pases (Panagariya, 1996). De hecho, parte de lo que
hubiese obtenido el pas con aranceles ms altos
como ingreso arancelario sobre las importaciones
provenientes del pas con aranceles ms bajos antes
del acuerdo se transfiere ahora a los productores del
pas de aranceles ms bajos, debido a la eliminacin
de los aranceles dentro del acuerdo. Esto se debe a
que los exportadores del pas de aranceles ms bajos
toman como referencia los aranceles significativamente ms altos a terceros del socio comercial al
establecer sus precios. La desviacin del comercio
agrava este problema. Panagariya (1996) indica que
este efecto fue significativo para Mxico cuando se
uni al TLCAN, ya que Estados Unidos y Canad
tenan aranceles mucho ms bajos a terceros pases,
pero fue claramente un costo que Mxico estaba dispuesto a pagar para poder obtener los beneficios de
integrarse econmicamente con Amrica del Norte.
Para contrarrestar este costo, Mxico fue reduciendo
sus niveles de proteccin mediante la celebracin de
acuerdos de libre comercio con la mayora de los
pases de Amrica Latina y la UE, y est en conver-
47
saciones con Japn para la firma de un acuerdo

similar.
Impacto asimtrico en el desarrollo. Cuando
no existen mecanismos de ajuste, los beneficios de la
integracin regional para el desarrollo suelen distribuirse de manera asimtrica entre los pases o en regiones
de esos pases (Puga y Venables, 1997). La integracin
europea ha sido muy sensible a este problema, que se
refleja en la creacin de un conjunto amplio de mecanismos institucionales de carcter colectivo para resolver
desequilibrios potenciales (Pastor, 2001).
Los graves desequilibrios comerciales y los
problemas de ajuste han sido histricamente una
importante fuente de tensiones para las iniciativas
regionales en Amrica Latina y, en algunos casos,
inclusive han provocado su desaparicin (Salgado,
1979). En el viejo regionalismo se contemplaba
ampliamente el tratamiento especial y diferencial para
los pases menos avanzados a fin de que pudieran
resolver algunos de estos problemas. No obstante, el
nuevo regionalismo tendi a prestar mucha menos
atencin a tratamientos especiales, restringindolos en
la mayora de los casos a cronogramas de liberalizacin un poco ms largos para el pas menos avanzado (Devlin y Estevadeordal, 2001).
La liberalizacin asimtrica puede facilitar
una liberalizacin regional gradual, pero existen
muchas otras fuentes de desequilibrios y tensiones
entre pases con intercambios regionales significativos.
A medida que las economas se vuelven ms interdependientes en el curso de la creacin de acuerdos
regionales, la falta de coordinacin de las polticas
macroeconmicas y de los regmenes cambanos
puede ser un factor especialmente corrosivo en los
compromisos regionales. Por otra parte, los exitosos
programas de liberalizacin comercial en Amrica
Latina no se han visto acompaados por esfuerzos
paralelos de coordinacin de las polticas macroeconmicas y cambiaras entre los pases.
La integracin regional puede tener efectos
asimtricos importantes en el interior de un pas miembro. Esto ha ocurrido en Mxico, donde la influencia
del TLCAN se ha concentrado sobre todo en los estados
del norte, agravando la brecha del desarrollo entre el
norte y el sur de este pas (Perry, 2001). El Plan PueblaPanam lanzado en 2001 se inspir en parte en el
deseo del gobierno mexicano de impulsar fuerzas que

Cuadro
ejercieran un efecto compensador para el desarrollo de

los estados del sur.
El spaghetti bowl. El nmero cada vez
mayor de acuerdos de integracin econmica con
diferentes cronogramas de liberalizacin, mrgenes
de preferencias, normas de origen y otras disposiciones y disciplinas, crea lo que se ha dado en llamar un
"spaghetti bowl" de sistemas normativos de comercio
exterior. Esto reduce la transparencia y eleva los costos administrativos (Wonnacott y Wonnacott, 1995).
Como se ver en el Captulo 3, el spaghetti bowl de las
Amricas es cada vez ms complejo. Otra ineficiencia
adicional se presenta cuando se establece un sistema
radial en el cual el pas eje celebra tratados de libre
comercio con varios pases que no tienen acuerdos
entre s (hub and spoke). Esto provoca una desviacin
del comercio y de la inversin (Wonnacott, 1996).
Debido a sus mltiples acuerdos, Mxico y Chile se
han convertido en ejes de un sistema radial de acuerdos comerciales en la regin. Estados Unidos podra
tambin convertirse en un importante eje si sigue
negociando acuerdos bilaterales recprocos.
Desviacin de la inversin. En tanto que la
expansin de los mercados regionales y las preferencias arancelarias pueden atraer IED, potencia I mente
podran tambin desviarla de lugares ms eficientes
(Winters, 1998). Desde la perspectiva de Viner, el destino de la IED puede estar motivado por una desviacin del comercio derivada de la aplicacin de
aranceles y barreras no arancelarias elevadas (entre
ellas, las normas de origen) para captar los efectos
estticos discriminadores inherentes a los procesos de
integracin regional (Kindleberger, 1966). Ciertos pases pueden percibir costos incluso cuando la IED es eficiente en la seleccin de su destino. Por ejemplo,
cuando la IED tiene por objeto evitar el pago de aranceles, puede reorientarse hacia un destino ms eficiente en otro pas en el que hay una liberalizacin del
comercio y de la inversin a nivel regional.
Oros costos. Se ha sostenido que los acuerdos de integracin pueden crear un "efecto de pandilla" (gang effect) que deja con pocas opciones a los
pases que no pertenecen a ellos, obligndolos a adherirse por temor a una desviacin del comercio y la
inversin (Winters, 2000). Esta es evidentemente una
dinmica que los pases confrontan en la ola del nuevo
regionalismo. Es probable que Uruguay y Paraguay no
hubiesen podido resistir fcilmente como observadores

pasivos ante la integracin de Brasil y Argentina. La
adhesin de Mxico al TLCAN contribuy a las demandas de Centroamrica para la firma de acuerdos de
libre comercio con Estados Unidos y Canad. Por
supuesto, los efectos coercitivos de la integracin regional deberan evaluarse en trminos de la contribucin
de dichos acuerdos a las reformas estructurales en
lugar de adoptar otras trayectorias posibles, y en este
contexto la presin para unirse a una iniciativa regional podra ser un beneficio y no un costo.
Mientras tanto, la formacin de grandes bloques regionales puede generar un poder de mercado
y modificar los trminos de intercambio con el resto del
mundo, lo que representa un beneficio para la regin
pero un costo para los dems (Stein, 1994; Winters,
1998). En un mundo de competencia perfecta, esto
representara una prdida de bienestar, pero en el
mundo subptimo en el que los pases operan realmente, no es posible llegar a prior a esa conclusin.
En todo caso, Schiff y Chang (2000) han calculado
estos efectos en el caso de la formacin del Mercosur.
Evaluacin del balance entre costos

y beneficios
Por ltimo, debe recordarse que la integracin regional no es un fin en s misma sino un instrumento para
lograr un objetivo. De aqu que no todas las iniciativas
de integracin regional tengan sentido desde el punto
de vista econmico, e incluso aquellas que s lo tienen
pueden no llegar a concretarse si el marco de poltica
econmica es inadecuado. Por consiguiente, la nica
manera de determinar si un acuerdo tiene o no sentido para los pases participantes y para el resto del
mundo es evaluar los beneficios en relacin con los
costos. Una de las cuestiones fundamentales de un
acuerdo es su pertinencia econmica. Existen casi 30
iniciativas de integracin en la regin y se estn negociando varias ms pero, han generado intercambios
comerciales? El grfico 2.6 muestra que la mayora de
los acuerdos estn asociados con un aumento significativo del comercio6. La posibilidad de acceder a nue-
Por supuesto, es necesario un mayor anlisis para determinar la

causalidad entre el acuerdo y el comercio.

48
Grfico 2.6
Comercio ntrarregional, 199O-2OOO

(En millones de dlares constantes de 1990)
Fuente: Clculos del BID basados en el FMI (2001a)
os acuerdos norte-sur y el ALCA

El creciente inters suscitado en Amrica Latina por
acuerdos regionales con pases industrializados es de
alguna manera la mejor expresin del nuevo regionalismo. Estos acuerdos vinculan a pases que estn en
proceso de reforma estructural con pases que ya han
logrado un alto grado de liberalizacin. Por consiguiente, la liberalizacin del acuerdo regional tiene un
peso asimtrico en el pas que est emprendiendo
reformas. Adems, los acuerdos tienden a tener un
amplio alcance de disciplinas de segunda generacin,
de manera que las implicaciones para el cambio
estructural son cuantiosas para el pas en desarrollo.
Por qu los pases se someten a un proceso
asimtrico de liberalizacin? Bsicamente porque
muchos esperan que cuando se afiance un acuerdo
regional gracias al ancla que representa la credibilidad de una alianza con un pas industrializado, los
beneficios de la reforma estructural esbozados previamente se amplificarn a un costo razonable.

Uno de los objetivos principales del pas en
desarrollo que forma parte de un acuerdo es lograr
acceso a los mercados. Aun cuando los pases industrializados en la mayora de los casos tienen en
promedio aranceles bajos a terceros y amplias preferencias no recprocas para la regin, existen picos
arancelarios y otras barreras y distorsiones no arancelarias que inhiben el comercio de muchos bienes en
los cuales Amrica Latina tiene una clara ventaja comparativa. Los productos agropecuarios son un claro
ejemplo de este problema. Es ms, algunos analistas
sealan que los acuerdos norte-sur son menos propensos a la desviacin del comercio que los acuerdos sursur, debido a la competitividad internacional del pas
industrializado y a la participacin relativamente elevada del comercio con estos mercados (Venables,

vos mercados para comerciar es solo una de las consideraciones del valor econmico de los nuevos acuerdos, y se requiere un anlisis emprico mucho ms
detenido de los efectos. Lamentablemente, la evaluacin emprica es de por s difcil debido a las brechas
gravsimas de disponibilidad de datos, a la compleja
causalidad de los efectos dinmicos de transformacin
productiva (donde uno espera que existan los grandes
efectos), y a las dificultades metodolgicas de derivar
conclusiones plausibles de un anlisis contrafactual
(Devlin y Ffrench-Davis, 1999).
Dado que el nuevo regionalismo abarca
mucho ms que el comercio como tal, la atencin del
analista debe ir ms all del examen "esttico" de la
creacin o desviacin del comercio (cuyos problemas
de evaluacin emprica tampoco deben menospreciarse; vase Winters, 2000) y centrarse ms en la dificultad de evaluar efectos dinmicos sobre la
productividad y el crecimiento sectoriales y econmicos (o la falta de ellos) y sobre la contribucin del
regionalismo a la economa poltica de la reforma
estructural. Adems, tambin es necesario evaluar los
objetivos polticos, dado que tienen gran peso en
muchas iniciativas, sobre todo en los acuerdos para el
establecimiento de un mercado comn. Hasta la fecha
este tipo de evaluacin global ha escapado en gran
medida al debate.
49
CAPITULO 2
2001 )7. En todo caso, las simulaciones de un modelo
an ms) respecto de nuevas disciplinas comerciales
de equilibrio general computable (EGC) sugieren que
en servicios, inversin, derechos de propiedad intelec-
los acuerdos de acceso a los mercados norte-sur como
tual y compras del Estado. Otro objetivo es promover
el ALCA, o los que se han celebrado con la DE, ten-
agendas nacionales sobre polticas que no hayan sido
dran impactos significativos en el aumento de las
acordadas mayoritariamente en foros multilaterales,
exportaciones y del producto interno bruto (PIB), supo-
como la relacin entre normas comerciales y labora-
niendo que las barreras comerciales de los pases con
les, la transparencia y las cuestiones vinculadas con la
los que se comercia se eliminan en su totalidad, inclu-
consulta a la sociedad civil8. Otra meta importante es
so para los productos de origen agropecuario (vase
el posicionamiento geopoltico de los mercados en esta
el apndice).
era de globalizacin.
Los acuerdos norte-sur son un
Pero quiz sea ms importante para el pas en
verdadero
desarrollo la posiblididad de un acceso estable a los
desafo para la regin. Las implicaciones para los mer-
mercados mediante un conjunto integral de normas y
cados que se estn abriendo son considerables tenien-
mecanismos de solucin de diferencias con el socio
do en cuenta los niveles relativamente ms elevados de
comercial industrializado. Esto se debe a que el acceso
proteccin de la regin. Adems, Amrica Latina an
a los mercados puede verse interrumpido por medidas
no ha avanzado apreciablemente en muchas de las
unilaterales como acciones antidumpng, salvaguar-
nuevas disciplinas comerciales, como la liberalizacin
dias, eliminacin de preferencias no recprocas y
de los servicios financieros, que no ha pasado mucho
aumentos de aranceles por debajo de los niveles con-
ms all de protocolos y declaraciones de intenciones.
solidados en la OMC. Los acuerdos regionales ofrecen
Por otra parte, existe una capacidad asimtrica entre
una oportunidad para que de forma recproca se
el pas industrializado y la regin para negociar
pueda garantizar esta seguridad del acceso al merca-
acuerdos sostenibles y llevarlos a cabo. Y, por supues-
do. Otra importante motivacin es anclar las econom-
to, sern necesarios muchos ajustes para compensar la
as mediante un acuerdo
regional con un pas
reduccin de ingresos fiscales debido a la eliminacin
industrializado creble, con la esperanza de reducir en
de los aranceles, asegurando sistemas financieros y
forma significativa la prima de riesgos del pas y atraer
entornos macroeconmicos estables y estableciendo
flujos de inversin (Ethier, 1998; Fernndez-Arias y
un marco de poltica que atienda las repercusiones del
Spiegel, 1998). Por ltimo, la historia sobre los resulta-
comercio sobre la pobreza y la equidad. La tarea por
dos de los acuerdos regionales como mecanismo para
realizar es difcil, pero muchos pases de Amrica Lati-
afianzar las reformas es bastante irregular. Si bien estos
na estn dispuestos a hacer frente al reto para captar
han mejorado en la era del nuevo regionalismo, an
los beneficios potenciales del comercio y en el mbito
distan de ser perfectos (Devlin y Estevadeordal, 2001).
de la economa poltica que resultarn del estableci-
En cambio, se espera que el afianzamiento de la refor-
miento de vnculos ms fuertes con sus principales mer-
ma sea ms firme en los acuerdos norte-sur, porque los
cados.
pases industrializados tienden a tener un poder econmico considerable y existen una serie de mecanismos
institucionales nacionales que fortalecen y monitorean
el cumplimiento de los derechos y obligaciones acordados (Devlin, Estevadeordal y Garay, 2000).
Mientras tanto, la motivacin de las zonas
industrializadas para formar acuerdos de integracin
incluye la eliminacin de los obstculos arancelarios,
dado que los aranceles promedio de la regin son de
tres a cinco veces ms elevados que los de los mercados del norte. Pero lo ms importante es fomentar los
compromisos ms all de los niveles que establece la
OMC (y fijar precedentes para ampliar esta frontera
No obstante, esto no es vlido para todos los sectores importantes

(por ejemplo, textiles), por lo que puede haber un riesgo de una
grave desviacin del comercio (Panagariya, 1996).
8
Esta dinmica puede verse en el comportamiento de Estados Unidos y la UE. Los intereses de Estados Unidos en formar una zona de
libre comercio con Canad y su extensin al TLCAN (rompiendo con
el foco singular que ha mantenido tradicionalmente ese pas en el
multilateralismo) surgieron de la creacin de un mercado nico en
Europa y de un esfuerzo de valerse del TLCAN para lograr en Estados Unidos los objetivos de negociacin propios ante los retrasos de
la Ronda Uruguay. Por otra parte, el reciente inters de la UE en
lograr un libre comercio recproco con Amrica Latina probablemente est relacionado con el avance del proceso del ALCA (BID,
2002).

50
Grfico 2.7
Estructura de las negociaciones del ALCA
El ALCA es evidentemente la iniciativa nortesur ms ambiciosa de la regin, en la que participan

todos los pases democrticos de Amrica Latina y
Amrica del Norte. Si se concreta, constituira la zona
de libre comercio ms amplia del mundo: 34 pases
con un total de 800 millones de habitantes y una economa regional con un valor de US$10 billones. Promete no solo liberalizar el comercio con Amrica del
Norte sino tambin en las subregiones que comercian
relativamente poco entre ellas9. El proceso fue lanzado en la cumbre de jefes de estado que tuvo lugar en
Miami en diciembre de 1994, pero con grandes dificultades, porque el tema del comercio no figur en el
programa sino hasta unos pocos meses antes de la
reunin, debido a cierta ambivalencia inicial por parte
de Amrica del Norte (Hoyes, 1996). La presin de
Amrica Latina y el Caribe fue decisiva para ubicar el
tema del comercio en el centro de la agenda de la
cumbre10.
El ALCA es una iniciativa que tiene todas las
caractersticas de un acuerdo comercial de segunda
51
generacin. En junio de 1995 se inici un amplio proceso preparatorio, tras el cual en septiembre de 1998
comenzaron las negociaciones formales en nueve grupos (grfico 2.7). La meta es lograr un acuerdo equilibrado e integral consistente con los lineamientos de la
OMC para enero de 2005, en un compromiso nico
acordado por consenso. El acuerdo debe tener en
cuenta las necesidades, condiciones econmicas y
oportunidades de los pases ms pequeos de la
regin con vulnerabilidades especiales (vase el recuadro 2.6). El ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales en la medida en que los
derechos y las obligaciones que imponen estos acuerdos no estn cubiertos o excedan los derechos y las
obligaciones del ALCA (ALCA, Declaracin de San
Jos, 1998). Se desprende de aqu que un ALCA de
carcter integral podra absorber algunas de las zonas
de libre comercio del continente o incluso algunos
acuerdos subregionales si, debido a los problemas que
se suscitan, no pueden avanzar ms all de simples
reas de libre comercio de fado o revertir a ellas.
El proceso ha continuado de manera ininterrumpida desde 1995 (cuadro 2.8) con una organizacin disciplinada y un fuerte compromiso por parte de
los gobiernos en cuanto a la participacin, el tiempo y
el financiamiento. Por ejemplo, en 2000 hubo 184
das de negociaciones con ms de 3.000 participantes
y se generaron ms de 2.000 documentos. En 2001 se
dio a conocer un texto en borrador, con parntesis, del
acuerdo del ALCA hasta entonces negociado. En mayo
de 2002 las delegaciones acordaron los mtodos y las
modalidades para la liberalizacin especfica de productos y sectores, lo que sienta las bases para la ronda
final de negociaciones en las cuales se presentarn
propuestas y solicitudes a fin de lograr cronogramas
definidos de liberalizacin para diciembre de 2004.
Como han sealado Blanco y Zabludovsky
(2002), si bien la negociacin ha avanzado firmemente hasta la fecha, esta ltima etapa ser crucial y
sumamente difcil. Aunque los 34 pases del ALCA
representan un mecanismo de negociacin ms compacto para obtener consenso en comparacin con los
Por ejemplo, menos del 5% del comercio de la CA y del Mercosur

se realiza entre ambos bloques (BID, 2000).
10
La decisin se tom por consenso de los 34 pases.

El nuevo reqionalismo en Amrica Latina
CAPITULO
Recuadro 2.6
Retos que enfrentan los estados pequeos
La profundizacin de la globalizacin y el proceso en

curso de liberalizacin del comercio multilateral han
desatado un debate internacional sobre las circunstancias singulares de los pequeos estados en la economa
mundial, sobre todo en lo que respecta a su vulnerabilidad ante los shocks externos adversos y los peligros
naturales. El debate ha dado lugar a propuestas que
sugieren que las pequeas economas deberan gozar
de perodos de transicin ms largos para cumplir con
los compromisos; menos obligaciones internacionales y
menos difciles de cumplir; asistencia para el ajuste del
comercio y la gestin de riesgos; y mayor seguridad y
predictibilidad en el acceso a los mercados.
Este tipo de propuestas surge de las caractersticas que comparten estos pases por ser pequeos y
remotos. En relacin con los vecinos regionales de
mayor superficie, suelen tener economas ms especializadas y menos diversificadas, y a menudo las exportaciones estn centradas en unos pocos productos
bsicos. Tienen deseconomas de escala e inversin;
estn extraordinariamente abiertos a la evolucin econmica externa en materia de comercio, flujos de capital y tecnologa; dependen en gran medida de la
afluencia de capital extranjero y deben pagar altos costos en concepto de transporte internacional. En la literatura econmica se destacan cada vez ms estas
caractersticas comunes y se examinan distintos problemas comunes relacionados con ellas.
Volatilidad del ingreso

Los pases pequeos suelen tener tasas de crecimiento
ms altas que sus vecinos de mayor superficie, pero
esas tasas varan con ms amplitud. Tienden a depender mucho del comercio exterior de bienes y servicios,
y a estar abiertos a la inversin extranjera como medios
de contrarrestar las limitaciones de escala inherentes al
reducido tamao de sus mercados y bases de recursos
nacionales. Dado que la participacin del comercio en
el PIB de esos pases es a menudo especialmente grande, y como sus exportaciones generalmente estn centradas en determinados productos y mercados,
padecen variaciones mucho mayores de sus trminos
de intercambio y de sus tasas de crecimiento. En los
estados pequeos la desviacin estndar del crecimiento per cpita real anual podra ser un 25% ms alta que
en los pases ms grandes (Commonwealth Secretariat/World Bank Task Forc on Small States, 2000). Se
ha sostenido que las desventajas de la volatilidad estn
contrarrestadas por las ventajas de la apertura al
comercio exterior (Easterly y Kraay, 1999). o obstante, un mayor acceso a los mercados no entraa auto-
mticamente una mayor penetracin: el equilibrio entre

beneficios y riesgos depende de que la mayor apertura
de los pases pequeos se sume a una penetracin ms
segura de los mercados de los pases con los que
comercian.
Choques externos y acceso al capital

La concentracin de productos y la especializacin de
las exportaciones en un pequeo nmero de productos
bsicos clave, parte de un esfuerzo para lograr economas de escala en los pases pequeos, pueden estimular la productividad y la competitividad en los mercados
mundiales. No obstante, por su limitada diversificacin,
estos pases son vulnerables a shocks y distorsiones del
mercado, como fluctuaciones de los precios de los productos bsicos, dificultades de acceso a los mercados,
desastres naturales, plagas y otros problemas en la produccin agropecuaria y el fuerte poder de negociacin
de las empresas multinacionales. La disputa que se suscit entre Estados Unidos y la UE debido al tratamiento
preferencial del pltano caribeo en el mercado europeo lustr la fragilidad de los pequeos estados que
dependen de acuerdos preferencia les, as como su susceptibilidad a las distorsiones en el acceso a los mercados. La di versificacin limitada tambin incrementa el
riesgo econmico, lo que a su vez afecta la capacidad
de las pequeas economas para acceder a los mercados financieros internacionales. Adems, en estos pases se percibe un riesgo mayor que en los pases
grandes. En efecto, se los discrimina: aunque la calidad
de sus polticas y capital humano sea comparable a la
de los pases ms grandes, siguen considerndose ms
riesgosos para la inversin, deben pagar primas de
riesgo ms elevadas y, por lo general, pagan diferenciales ms altos de tasas de inters. Por otra parte, la
intensa competencia para atraer inversin da pie a la
necesidad de incentivos an mayores (y fiscalmente perniciosos) y al compromiso de incrementar los recursos
para promover la inversin (Commonwealth Secretariat/World Bank Task Forc on Small States, 2001).
Liberalizacin del comercio y prdida de
ingresos
Muchos estados pequeos se han beneficiado del acceso preferencial a los mercados y de niveles relativamente altos de asistencia oficial para el desarrollo por parte
de los pases de la OCDE. Los miembros del grupo de
pases de frica, del Caribe y del Pacfico (ACP) han disfrutado de una relacin especial con la UE en ambas
esferas. A medida que la liberalizacin del comercio

52
erosiona el acceso preferencial a los mercados tradicionales, los pequeos estados enfrentan un doble problema. Por un lado, deben adaptarse a la prdida de
preferencias en los mercados de los principales pases
con los que comercian. Por el otro, estn obligados a
reducir o eliminar sus propias barreras comerciales. No
obstante, como tienen una pequea base tributaria interna, muchos pases pequeos dependen sustancialmente
de los ingresos por concepto de aranceles. Pero a medida que se reducen los aranceles, esos ingresos necesariamente descendern y debern ser sustituidos por
ajustes considerables en las estructuras tributarias a fin
de conseguir nuevas fuentes de ingresos fiscales.
Capacidad institucional limitada
Las economas ms pequeas tienen un nmero relativamente bajo de empleados pblicos que trabajan en
exceso y son responsables de mltiples tareas, y por lo
general no se contratan especialistas. Las limitaciones de
financiamiento contribuyen a una alta rotacin de personal e impiden la capacitacin frecuente, lo que a su
vez no favorece la acumulacin de aptitudes gerenciales
y restringe la innovacin (CEPAL, 2000). Como resultado, es menor la capacidad de participar eficazmente en
las negociaciones de acuerdos de integracin.
Ajustes empresariales y costos privados
La mayor competencia a raz de la liberalizacin de las
importaciones provoca la concentracin local de pequeas empresas en sectores en las que tienen una ventaja
competitiva. La especializacin y reasignacin de recursos que se requieren para ese propsito pueden tener
costos de ajuste significativos, cuya carga suele recaer
53
a menudo en trabajadores de empresas e industrias que

enfrentan la perspectiva inmediata de los despidos, y
en hogares pobres en los cuales el desempleo es un verdadero problema. Los beneficios sociales de la reforma
pueden contrarrestar los costos sociales en el largo
plazo, pero los costos privados del ajuste no estn distribuidos en forma equitativa, y la resistencia a ellos
puede dejar sin efecto los esfuerzos de liberalizacin
del comercio (Gonzales, 2000). Por otra parte, los costos de transporte ms elevados debido a la distancia y
a los volmenes limitados de comercio, as como las
bases fragmentadas de produccin conspiran para frustrar la mayor productividad necesaria para la competitividad internacional. Este es especialmente el caso de
los estados insulares y los archipilagos, donde el problema no es solamente la distancia, sino que en algunos casos un pequeo nmero de transportistas
detentan el monopolio de la prestacin de servicios.
Desastres naturales
Muchos pases pequeos, sobre todo los de Centroamrica y los estados insulares en desarrollo del Caribe,
estn particularmente expuestos a los peligros naturales. Los pases caribeos ubicados en la zona de huracanes padecen constantemente el peligro de la
devastacin y comparten con otros pases de las Amricas la exposicin natural a la actividad volcnica, los
terremotos, los derrumbes y las inundaciones. Dado que
las economas, la superficie territorial y las poblaciones
de estos pases son pequeas, los desastres naturales
pueden perjudicar una gran parte de la actividad econmica y de la capacidad de exportacin.
ms de 140 pases miembros de la OMC, un entendi-
ms sensibles de los otros y viceversa. Adems, exis-
miento entre pases tan heterogneos en cuanto a nive-
ten complejas cuestiones tcnicas sobre los tipos de
les de desarrollo (figuran algunos de los ms pobres y
normas de origen que se necesitan para asegurar la
de los ms ricos del mundo) y perspectivas geopolti-
plena utilizacin de las oportunidades comerciales del
cas exigirn frmulas creativas para alcanzar a la vez
ALCA, reducir al mnimo la desviacin del comercio y
el equilibrio y una liberalizacin sustancial. Al exami-
la inversin, y hacer ms manejable la carga adminis-
nar los perfiles de comercio exterior, Blanco y Zablu-
trativa. El tratamiento de las economas ms pequeas
dovsky observan que las metas ms agresivas de las
ser una delicada negociacin poltica. Para superar
agendas negociadoras de muchos pases del ALCA
estas y otras dificultades, los negociadores debern
coinciden con los sectores defensivos polticamente
hacer gala de aptitudes tcnicas, pero tambin se

El nuevo reqionahsmo en America Latina
54
Liberaliz
Cuadro 2.8 Cronologa del proceso del ALCA

Fecha
Acontecimiento
Accin
Diciembre 1994
I Cumbre de las Amricas (Miami)
Lanzamiento del proceso del ALCA.
Enero 1995
Comit especial de comercio de la OEA
Se establecen el plan inicial de trabajo y el

cronograma.
Junio 1995
Reunin ministerial en Denver
Se establecen siete grupos de trabajo; el comit

tripartito BID-OEA-CEPAL se encarga del
soporte tcnico.
Marzo 1996
Reunin ministerial en Cartagena
Se establecen cuatro grupos de trabajo adicionales.
Mayo 1997
Reunin ministerial en Belo Horizonte
Se encarga a los grupos de trabajo terminar su

labor para la siguiente reunin ministerial; se
establece un grupo de trabajo adicional.
Marzo 1998
Reunin ministerial en San Jos
Se recomienda el lanzamiento de las negociaciones; se logran acuerdos sobre la estructura,

calendario, lderes y localizacin de las negociaciones. Se establecen nueve grupos de negociacin, dos comits y un grupo consultivo.
Abril 1998
II Cumbre de las Amricas (Santiago)
Jefes de Estado lanzan las negociaciones.
Reunin del comit de negociaciones

de comercio en Buenos Aires
Viceministros plantean programa de trabajo para

cada grupo y comit.
Perodo de negociacin
Junio 1998
Septiembre 1998
Se establece la secretara administrativa del

ALCA en Miami.
Septiembre 1998
Comienzo de las reuniones del grupo de

negociacin y de los comits.
Noviembre 1999
Reunin ministerial en Toronto
Revisin de las guas de los eventuales captulos

del ALCA; aprobacin de paquetes de medidas
de facilitacin de negocios; grupos de
negociacin solicitan la produccin de textos de
los eventuales captulos.
Enero 2000
Comienzo de las medidas de facilitacin de

negocios, cumplindose con el mandato de
"progreso concreto" en 2000.
Marzo 2001
Transferencia de la secretara administrativa a la

ciudad de Panam.
Abril 2001
Reunin ministerial en Buenos Aires
Revisin de los textos de los captulos, nuevas

instrucciones.
Abril 2001
III Cumbre de las Amricas (Quebec)
Lanzamiento al pblico de los textos preliminares

del ALCA en cuatro idiomas.
Mayo 2002
Octubre 2002
Reunin ministerial en Ecuador
Lanzamiento de negociaciones por sectores

especficos.
Noviembre 2002
Comienzo de la copresidencia de Brasil

y Estados Unidos.
Marzo 2003
Transferencia de la secretara administrativa a

Ciudad de Mxico.
Diciembre 2004
Conclusin de las negociaciones.
Diciembre 2005
Entrada en vigencia del acuerdo del ALCA.

Perodo de prenegociacin
nadas con transparencia y procedimientos aduaneros

para facilitar las transacciones comerciales y propici
el surgimiento de una comunidad empresarial continental que se rene peridicamente en las conferencias ministeriales del ALCA.
El NUEVO REGIONALISMO Y EL SISTEMA

MULTILATERAL
Uno de los principales puntos de discordia sobre el
nuevo regionalismo ha sido su relacin con el sistema
multilateral del GATT/OMC. Ruggie (1992) conceptualiz el multilateralismo a partir de sus caractersticas de indivisibilidad (pertenencia a un sistema en su
conjunto), normas de conducta generalizadas y reciprocidad difusa. Como ha sealado Winters (2000), el
sistema de comercio multilateral es "indivisible en
cuanto a que permite una red sumamente densa y de
gran alcance de vnculos comerciales y de contactos
intergubernamentales y se considera que tiene una
existencia separada de todos los vnculos comerciales
individuales entre los participantes, y esa existencia
separada se ve como valiosa. La norma generalizada
ms evidente del sistema comercial es la ausencia de
discriminacin (nacin ms favorecida, NMF), que de
manera inmediata y automtica extiende los acuerdos
bilaterales a todos los miembros. La reciprocidad es
difusa porque los gobiernos aceptan acciones individuales que no parecen ser en su propio inters inmediato, pero se acepta en general que todos los pases
tienen algo que ganar".
La integracin regional incluye la liberalizacin
del comercio en un grupo de pases con intereses semejantes y por lo general definido por lmites geogrficos.
La ndole preferencial del regionalismo le da carcter
excepcional con respecto al principio de NMF en el que
se basan el GATT/OMC y de hecho se trata como una
excepcin con normas jurdicas que procuran circunscribir la prctica (artculo XXIV del GATT reforzado por
el entendimiento relativo a la interpretacin de ese artculo y del artculo V del Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios, AGCS, en la Ronda Uruguay)11.
11
La otra excepcin formal para la integracin en los pases de desarrollo es la clusula de habilitacin.

requiere un renovado liderazgo poltico para resolver

los problemas econmicos recientes de la regin y
atender seales cada vez ms claras de presiones proteccionistas en el continente.
Para ser sostenibles, los acuerdos requieren
una negociacin y una implementacin efectivas, y
polticas que promuevan un ajuste socialmente eficiente, y en todos estos aspectos la capacidad institucional
de muchos pases latinoamericanos es an muy limitada. Tambin puede ser difcil acordar una arquitectura
institucional eficiente y econmica en el ALCA, dadas
las restricciones fiscales de todos los pases miembros y
las diversas tradiciones del continente, que se extienden
desde acuerdos puramente intergubernamentales hasta
instituciones de mayor envergadura inspiradas en el
modelo europeo. Por ltimo, el progreso en ciertas esferas importantes de las negociaciones del ALCA -como
en el sector agrcola- est intrnsecamente vinculado
con los avances en las negociaciones multilaterales de
la OMC cuya conclusin est prevista para 2005.
Aunque la materializacin del ALCA ser un
reto tcnico y poltico de grandes proporciones, es
importante sealar que el proceso ya est dejando un
legado positivo para el desarrollo de Amrica Latina
(Iglesias, 1999). Algunas de las externalidades positivas que gener el lanzamiento del proceso en 1995
han sido muy importantes. Por ejemplo, tras casi ocho
aos de reuniones regulares, hay cierta familiaridad y
espritu de equipo entre las delegaciones, lo que les ha
permitido utilizar el foro que ofrece el ALCA para
resolver problemas de comercio bilateral y lanzar nuevas iniciativas. El proceso tambin ha dado mayor
transparencia al generar un vasto volumen de datos
comparativos a nivel del continente sobre normas y
disposiciones comerciales nacionales y regionales que
previamente no existan o eran difciles de obtener. Los
pases tambin han utilizado las negociaciones del
ALCA como laboratorio de aprendizaje de las disciplinas de la OMC para tratar por primera vez cuestiones
de comercio de segunda generacin (por ejemplo,
poltica de competencia y comercio electrnico), as
como para explotar las oportunidades de afinar las
aptitudes de negociacin mediante la amplia participacin y el liderazgo que el proceso ha alentado aun
para los pases ms pequeos del continente. El proceso del ALCA tambin aprob y puso en prctica
varias medidas sobre facilitacin de negocios relacio-
55
Liberaliz
Paralelamente a la adopcin de normas ms

estrictas en el acuerdo de la Ronda Uruguay en los
aos noventa, los efectos sistmicos de la integracin
regional en el sistema de comercio multilateral fueron
objeto de mayor atencin. Se plantearon inquietudes
sobre los efectos discriminatorios del nuevo regionalismo, que es contrario a los principios de no discriminacin del sistema de comercio multilateral y que algunos
consideran con potencial para desalentar la participacin en el sistema, cuya meta es el avance de la liberalizacin del comercio en todo el mundo. Numerosos
estudios se han ocupado de intentar determinar si la
proliferacin del sistema de comercio multilateral es de
hecho beneficiosa o perjudicial para el fortalecimiento
de la liberalizacin del comercio mundial (Krugman,
1981; Summers, 1991). Los conceptos de bulding
blocs vs. stumbling blocs (Bhagwati, 1991) han adquirido tanta prominencia como los de la creacin y desviacin del comercio en el debate sobre la integracin
regional.
Si bien es tericamente posible que la interaccin dinmica entre el regionalismo y el multilateralismo pueda debilitar a este ltimo (Bhagwati y
Panagariya, 1996), las caractersticas inherentes del
nuevo regionalismo pueden garantizar una mayor
complementariedad. De hecho, cuando se tienen en
cuenta las caractersticas del nuevo regionalismo
(Y, 1996) o cuando se consideran los beneficios netos
que pueden obtenerse por ajustarse progresivamente a
la competencia en los mercados mundiales (Frankel y
Wei, 1996), la integracin regional puede aportar condiciones econmicas y polticas para una mayor integracin en el sistema multilateral, aun cuando exista el
riesgo de que algunos elementos de economa poltica
pueden atentar contra este resultado (Levy, 1997; Krishna, 1998). Es ms, el nuevo regionalismo parece ser
una respuesta endgena a los crecientes retos de la
integracin con el sistema de comercio mundial y por
lo tanto puede contener un elemento de compatibilidad
sistmica en su mdula. Ethier (1998) demuestra cmo
las rondas comerciales multilaterales exitosas pueden
generar incentivos para el regionalismo12.
No cabe duda de que existe un conflicto entre
los acuerdos preferenciales y el sistema multilateral
cuando aquel promueve una mayor proteccin con
respecto al statu quo. Pero, existe un grave conflicto
cuando la liberalizacin regional es paralela a la
apertura unilateral y al cumplimiento de compromisos

multilaterales para llevar a pases con intereses similares ms all de la liberalizacin que puede lograrse en
el sistema de comercio multilateral? A medida que el
nuevo regionalismo fue avanzando, en algunos acuerdos se han adoptado ciertas medidas que podran suscitar inquietudes legtimas y muchos acuerdos tienen
deficiencias significativas. Pese a todo, como seala un
informe de la Secretara de la OMC (1995), considerando todos los factores, los dos procesos parecen
complementarse ms que contrarrestarse.
Para poner en su debida perspectiva la relacin entre el nuevo regionalismo y el sistema multilateral, primero deber recordarse que los dos procesos
generan productos diferentes que son, cada uno a su
manera, tiles para fomentar la liberalizacin. El sistema multilateral es un "hipermercado" mundial de ms
de 140 miembros que debe tomar decisiones por consenso. Establece un mnimo comn denominador para
la regulacin ordenada del comercio mundial. En
cambio, el regionalismo tiene las caractersticas de un
mercado "de barrio" para pases con intereses similares que explotan posibilidades de liberalizacin
comercial que van ms all del sistema multilateral
porque no estn contempladas o no son factibles a
nivel mundial, y que a menudo persiguen objetivos
regionales que van ms all de un acuerdo de carcter puramente comercial como la OMC13.
En segundo lugar, un acuerdo de integracin
regional es una poltica de second best y por lo tanto
dista de ser un acuerdo perfecto. El sistema multilateral ha sido un bien pblico global extraordinariamente importante que ha permitido la liberalizacin del
comercio mundial tras el perodo proteccionista de
entreguerras. Sin embargo, en la prctica el sistema
multilateral tambin tiene caractersticas subptimas.
Luego de ms de 50 aos de rondas de liberalizacin
comercial, el sistema no ha conseguido resultados sufi-
12
La distancia econmica es igual a la distancia geogrfica ms las

barreras comerciales. A medida que las sucesivas rondas multilaterales reducen las barreras, el factor de la geografa adquiere mayor
peso, estimulando la regionalizacin del comercio y los incentivos al
regionalismo.
13
Incluso una simple zona de libre comercio de bienes va ms all
de la OMC, porque debe cumplir con lo que establece el artculo
XXIV, cuyo objetivo es eliminar las restricciones en "lo esencial de los
intercambios comerciales".

56
cientes para liberalizar el comercio relacionado con la

produccin agropecuaria en la que muchos pases en
desarrollo tienen una ventaja comparativa. Adems,
hasta el lanzamiento de las negociaciones de Doha se
prest poca atencin a las capacidades asimtricas
entre los pases para participar, negociar e implementar las disciplinas. Los acuerdos regionales modernos
pueden superar estos problemas, aun cuando tengan
elementos de discriminacin.
En tercer lugar, es evidente que Amrica Latina y otras regiones en desarrollo no ven al regionalismo como un sustituto del sistema multilateral. Slo un
pas de la regin no es miembro de la OMC y el nmero de miembros de esa organizacin contina amplindose, como ha ocurrido ms recientemente con la
adhesin de China. Adems, Amrica Latina particip
activamente en la preparacin y negociacin del lanzamiento de la Ronda de Doha, como lo hicieron la UE
y Estados Unidos, cuyo liderazgo fue esencial.
En cuarto lugar, existen importantes sinergias
entre el nuevo regionalismo y el sistema multilateral
que impulsan a ambos hacia la direccin de la liberalizacin. Los acuerdos regionales de segunda generacin -cuyas disciplinas son la imagen virtual de las
disciplinas de la OMC- sirven para ayudar a los pases a prepararse para las rondas multilaterales en
estos nuevos temas. Por otra parte, estos acuerdos pueden ser un laboratorio para introducir nuevas disciplinas en el sistema multilateral, como lo fue el TLCAN
para la Ronda Uruguay y como lo son la UE y otros
acuerdos regionales en trminos de sustitucin de
acciones ontidumping por una poltica sobre competencia. Los acuerdos regionales tambin pueden incrementar la presin para que se realicen y conduzcan
rondas multilaterales, ya sea porque terceros pases
desean eliminar gradualmente los mrgenes de preferencias o porque los socios comerciales de un acuerdo
regional tratan de multilateralizar su programa de
liberalizacin en el marco de la OMC.
En quinto lugar, el regionalismo necesita a la
OMC para concluir la agenda de liberacin en cuestiones que son difciles o imposibles de negociar a nivel
57
regional como la reduccin de la proteccin agrcola.

El problema fundamental parecera ser que el
sistema multilateral trata al regionalismo como una
excepcin y no como un componente sistmico de la
liberalizacin del comercio mundial. Esta ambivalencia era comprensible durante la era del viejo regionalismo con su vocacin proteccionista, pero parece
inadecuada en el contexto del nuevo regionalismo y en
un mundo en el que ms del 50% del comercio se realiza mediante acuerdos regionales. Los nicos miembros de la OMC que no tienen un acuerdo regional
son Corea del Sur y China (incluido Hong Kong). Una
mejor alternativa podra ser adoptar decididamente el
regionalismo con un conjunto integral y mejor definido
de normas que promueva sus beneficios potenciales y
reduzca al mnimo los costos para los miembros y la
economa mundial en general.
Tal como lo demuestran Serra et al. (1997), el
entendimiento relativo a la interpretacin del artculo
XXIV del GATT en el marco de la Ronda Uruguay redujo la considerable ambigedad sobre las normas
regionales multilaterales, pero no la elimin. Por ejemplo, el monto exacto del comercio regional total que
debe liberalizarse recprocamente para acatar las disposiciones de la OMC sigue abierto a interpretacin al
igual que la determinacin del nivel de proteccin que
podra imponer una nueva unin aduanera para que
no sea ms restrictivo que los aranceles de NMF preexistentes. La incorporacin del tratamiento de las normas preferenciales de origen en el artculo XXIV sera
un importante avance, dado su poderoso potencial de
servir a los intereses proteccionistas (Estevadeordal,
2000). El tratamiento de las barreras no arancelarias
y la falta de cumplimiento de las disciplinas acordadas
son otras deficiencias de ese artculo. Por ltimo, tambin se necesita una mejor capacidad de monitoreo
por parte de la OMC. Sera importante que algunas
de estas cuestiones se aborden en la negociacin de
las normas regionales que forma parte de la agenda
de negociacin de la nueva ronda multilateral de
negociaciones lanzada en Doha.

Liberaliz
APNDICE
EVALUACIN DE ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO
DEL CONTINENTE UTILIZANDO UN MODELO DE
EQUILIBRIO GENERAL COMPUTABLE1
Un elemento crucial de la formulacin de polticas es
poder evaluar y comparar con precisin el impacto de
las diferentes opciones de liberalizacin comercial que
tiene un pas. Entre las distintas metodologas disponibles, los modelos de equilibrio general computable
(EGC) han sido ampliamente utilizados para evaluar
tanto polticas comerciales como otras polticas. Al ser
una representacin simplificada de toda la economa,
estos modelos captan el impacto agregado y sectorial
de las modificaciones de poltica en la economa objeto del estudio y en la de los pases con los que esta
comercia. Esta es la caracterstica que los distingue de
otros tipos de modelos econmicos.
El modelo permite evaluar las repercusiones
de una determinada poltica al comparar la situacin
inicial de las economas (equilibrio de referencia computado a partir de los datos reales del pas o los pases) con el nuevo equilibrio numrico resultante de la
adopcin de dicha poltica. Si bien no se menciona
especficamente el perodo de ajuste, se supone que es
suficientemente largo como para que los mercados se
reajusten y de esa manera logren el nuevo equilibrio.
El anexo de este apndice contiene una descripcin
ms detallada del modelo as como sus principales
ventajas y desventajas.
Utilizando un modelo de EGC, se evalu y
compar el efecto diferenciado de distintos acuerdos
comerciales en Amrica Latina: el ALCA y acuerdos de
libre comercio entre los pases del Mercosur y los pases de la CA con sus dos principales socios comerciales, la U E y Estados Unidos. Todos los acuerdos
considerados estn en proceso de negociacin o han
sido anunciados. Dado que parte del debate reciente
sobre el nuevo regionalismo se ha concentrado en las
ventajas relativas de los acuerdos norte-sur en comparacin con los acuerdos sur-sur (Venables, 2001), los
resultados tambin aportan elementos a este debate.
El modelo de EGC utilizado es un modelo de
esttica comparativa con varios pases y mltiples sectores que incorpora externalidades y economas de
escala vinculadas al comercio en las industrias manufactureras. Las variables de poltica utilizadas son la
eliminacin de la proteccin arancelaria (que incluye

aranceles ad valorem as como especficos y mixtos y
contingentes arancelarios)2, subsidios a las exportaciones y estimaciones de proteccin al productor (para
los pases del TLCAN y la UE). Cabe sealar que el
acceso a los mercados es solo una parte de los beneficios potenciales netos de un acuerdo de libre comercio y de aqu que las simulaciones constituyan una
estimacin muy conservadora de los efectos.
En los grficos 2.1 a y b se compara el impacto de los tres acuerdos para el Mercosur y los pases
andinos. En ellos se muestra el incremento porcentual
de las exportaciones que resultara de un acuerdo de
libre comercio con la UE y Estados Unidos, y del
ALCA. En aras de la simplicidad, agregamos los 15
sectores con los que cuenta el modelo en tres grupos
ms amplios: bienes primarios, manufacturas ligeras y
manufacturas pesadas. Si bien el alto grado de agregacin resta precisin en la definicin de estos grupos,
estos estn relativamente correlacionados con el uso
relativo de los factores: las industrias primarias con la
tierra, las manufacturas ligeras con el trabajo y, en
general, las manufacturas pesadas con el capital.
El impacto ms alto de las exportaciones del
Mercosur sera el que resulta de un acuerdo de libre
comercio con la UE (un incremento del 12%), seguido
por el ALCA (un incremento del 8%). Para la CA, el
ALCA aportara un incremento de las exportaciones
del 6%, en tanto que un acuerdo de libre comercio con
la UE incrementara las exportaciones en un 3%. Si
bien son muchas las razones que explican estos resultados, estos se ven afectados por los vnculos comerciales iniciales entre los pases que firman un acuerdo
(por ejemplo, como mercado de destino, la UE tiene
ms peso para el Mercosur que para la CA) y por la
proteccin inicial al comercio que confrontan los pases. En todo caso, tanto la UE como el ALCA son mercados suficientemente importantes como para
continuar estos acuerdos de libre comercio como una
proposicin de una sola opcin.
1
Los resultados presentados en este apndice estn basados en
Monteagudo y Watanuki (2002).
2
Si bien la mayora de los aranceles son ad valorem, es frecuente

la aplicacin de aranceles que no lo son para productos de origen
agropecuario, especialmente en los pases ms desarrollados.

58
El nuevo regionalismo en Amrica Latina 5

9
s
Impacto de potenciales AIR sobre la
exportaciones andina
s
(Crecimiento de las exportaciones,) %
Apndice
Grfico 2.1 b
s
Impacto de potenciales AIR sobre la
exportaciones del Mercosur
(Crecimiento de las exportaciones, %)
Apndice Cambio en las exportaciones bajo el ALC

A
Grfico 2.2 (Crecimiento de las exportaciones, %)
El anlisis por sectores muestra que en todos
macrosectores que el acuerdo con Estados Unidos:
los escenarios las manufacturas ligeras son el sector de
especializacin en manufacturas ligeras, seguida po

r
ms rpido crecimiento, aunque el impacto relativo e

s
manufacturas pesadas y productos primarios, lo qu

e
mayor en el marco de un acuerdo de libre comerci

o
obedece en parte a que los productos primarios est

n
con la UE que en los otros dos escenarios considerados

.
relativamente menos protegidos en el hemisferio occi

-
Como cabra esperar, los productos de origen agro-
dental que en el mercado de la UE. En la mayoraed
cuario (carne y alimentos procesados) que figuran entr

e
los casos, el mayor volumen de exportaciones ed
los sectores que confrontan la ms alta proteccin n

e
manufacturas pesadas en el Mercosur y en los pase

s
los mercados de Estados Unidos y la UE son las manu

-
andinos corresponde a manufacturas intensivas e

n
facturas ms dinmicas. Este resultado confirma dnd

e
recursos naturales.
se encuentra la ventaja comparativa de la subregin

ne
En el grfico 2.2 de este apndice se present

a
el seno de acuerdos con pases ms desarrollados. El
el impacto del ALCA por macrosectores. El aumento e

d
ALCA refleja el mismo perfil de crecimiento de los tres
las exportaciones totales oscila entre 4% y 9% en Am-

Apndice
Grfico 2.1a
Grfico 2.2 (
rica Latina, con excepcin de Mxico (2%) a causa del

TLCAN. El anlisis por sectores muestra que todos los
pases considerados de la regin (excepto Venezuela)
se especializan relativamente en exportaciones de
manufacturas ligeras (principalmente textiles en Centroamrica y el Caribe, alimentos procesados y otras
manufacturas ligeras en los pases del Mercosur, y una
combinacin ms heterognea en los pases andinos).
El sector de manufacturas pesadas es el segundo de
crecimiento ms rpido; las nuevas exportaciones estn
constituidas principalmente por automviles y maquinaria procedentes de Brasil y manufacturas pesadas
ms basadas en recursos naturales, como el petrleo en
Venezuela y Argentina (en este caso, tambin productos qumicos), as como hierro y acero en el grupo integrado por Bolivia, Ecuador y Per (resto de la CA).
Por ltimo, un resultado interesante es determinar qu diferencia representa la presencia de pases
de Amrica Latina en el ALCA. En el grfico 2.3 se
muestra que para todos los pases ms del 40% de las
nuevas exportaciones se dirigirn a la regin, con la
excepcin de Centroamrica (como resultado de su
alta dependencia del mercado estadounidense). Otro
resultado que vale la pena mencionar es que, para las
exportaciones de productos primarios, el mercado
regional absorbe ms del 50% de las nuevas exportaciones; estos porcentajes se elevan al 69% para las
manufacturas ligeras y al 72% para las manufacturas
pesadas. En la medida en que la especializacin en
manufacturas es una consideracin estratgica atractiva, este es un resultado importante que debe recordarse al determinar la importancia del mercado de
Amrica Latina en las negociaciones del ALCA.
ANEXO METODOLGICO DEL APNDICE!

USO DE LOS MODELOS DE EQUILIBRIO GENERAL
COMPUTABLE PARA EVALUAR POLTICAS DE
LIBERALIZACIN DEL COMERCIO
Caractersticos bsicas de los

modelos de EGC
Apndice
Grfico 2.3
Importancia de las exportaciones de

Amrica Latina en el ALCA
(En porcentaje de las exportaciones totales al ALCA)
identifican nicamente a los actores o agentes econmicos clave (como hogares o consumidores, empresas
o productores, y el gobierno).
Se dice que son modelos de equilibrio porque
describen el comportamiento de la economa como el
resultado de la interaccin entre la oferta y la demanda para cada producto en cada mercado, de manera
tal que los precios se ajusten hasta que ambas coincidan. No hay ningn mercado con exceso de demanda
o de oferta y todos los mercados alcanzan el equilibrio
simultneamente.
Son modelos de equilibrio general porque
captan todos los sectores de una economa y todos los
agentes econmicos participantes. Esta es la ventaja
ms relevante de los modelos de EGC en comparacin
con los modelos de equilibrio parcial. En consecuencia, los modelos de EGC pueden examinar especficamente la eficiencia de las asignaciones de recursos y
la equidad de su redistribucin.
Son modelos computables porque proporcionan una sola solucin de equilibrio y se cuantifican de
manera numrica y no por medios analticos, lo que
proporciona una medicin precisa del impacto econmico de una poltica dada.
Qu capta el modelo de EGC?

Los modelos de EGC se basan en la teora del equilibrio general, segn la cual se determinan simultneamente los precios y las cantidades de equilibrio. Son
una representacin simplificada de la economa e
El modelo de EGC capta los principales efectos de la

liberalizacin del comercio predichos por la teora
estndar del comercio internacional:

60
Efectos sobre el comercio. La eliminacin de
61
Principales desventajas
Por supuesto, estos modelos tienen desventajas, algu-
eliminacin de las distorsiones arancelarias dar lugar
nas compartidas con otros mtodos de evaluacin de
a un aumento de las exportaciones.
la poltica econmica como los modelos de insumo-
Efectos sobre la produccin. Los productores
produccin, programacin lineal, control ptimo y
(las empresas) ajustan las estructuras de produccin
macroeconomtricos. Algunas de las desventajas se
conforme al nuevo conjunto de precios y rendimientos
relacionan con la construccin del modelo, ya que los
de los factores de acuerdo con sus respectivas fronte-
modelos de EGC son de compleja construccin porque
ras de posibilidades de produccin.
emplean gran cantidad de datos (cuentas nacionales,
Efectos sobre los ingresos pblicos. En el
cuadros de insumo-produccin, corrientes comercia-
corto plazo el gobierno pierde ingresos debido a que
les, balanza de pagos, etc.). Como consecuencia, se
recauda menos aranceles; si esta situacin no se com-
requiere un gran ajuste de los datos para poder cons-
pensa con el aumento de otros ingresos, la reduccin
truir una base de datos del ao de referencia compa-
puede dar lugar a una contraccin del gasto pblico.
tible y coherente.
Efectos sobre el bienestar. El ingreso real de
Otras desventajas se relacionan con la puesta
los hogares se ve afectado porque cambian los salarios
en prctica del modelo, pues estos modelos dependen
reales y el precio de otros factores (capital y tierra), as
mucho de los datos de referencia (es decir, de las con-
como el de los bienes y servicios. Supuestamente, todos
diciones econmicas en el ao base), y son muy sensi-
estos factores significan un mayor bienestar.
bles a estimaciones o supuestos sobre determinados

parmetros (como las elasticidades).
Principales venta/as
Por ltimo, es necesario interpretar con mucho

cuidado los resultados de estos modelos, porque no
Algunas de las ventajas de utilizar modelos de EGC
consideran ninguna otra accin de poltica econmica
para el anlisis de la poltica econmica son:
ni shocks durante el perodo de ajuste de la economa

al nuevo equilibrio y porque no reflejan los efectos no
Permite a los responsables de formular pol-
econmicos (como las repercusiones institucionales).
ticas evaluar el impacto especfico de las distintas
Adems, la mayora de los modelos de EGC se refiere
opciones que se pueden estar considerando, controlan-
al lado real de la economa y excluye variables mone-
do por los efectos de otros instrumentos de poltica.
tarias o financieras, as como los efectos dinmicos de
Toman en cuenta todas las complejas cone-
la acumulacin del capital.
xiones de interdependencia que existen en las economas reales, o interacciones entre los sectores, los
Caractersticas del modelo de EGC utilizado
hogares y con los socios comerciales, lo que no ocurre

con el anlisis de equilibrio parcial.
El modelo tiene 1 2 pases o regiones. Cada una de
Modelan explcitamente toda la economa.
estas 12 economas incluye 15 sectores agrupados en
Examinan el impacto sobre la asignacin de
tres macrosectores principales: el sector primario, las
recursos, la equidad y la distribucin del ingreso.
manufacturas ligeras y pesadas, y los servicios. Una
Miden los cambios en el bienestar.
de las caractersticas principales del modelo es que
Simulan alternativas de polticas.
incluye externalidades positivas vinculadas a flujos
Proporcionan resultados numricos que per-
comerciales, lo que refleja la idea de que la libera-
miten comparar las alternativas y clasificar fcilmente
lizacin del comercio conduce a una mayor producti-
las opciones de polticas disponibles.
vidad.
Hasta
cierto
punto,
esta caracterstica
compensa la naturaleza esttica del modelo (porque

no refleja la acumulacin de capital de un perodo al
otro). El ao de referencia para este modelo es 1997.

aranceles provoca un incremento de las importaciones

y una mayor eficiencia a mediano plazo, dado que la
Grfic
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65

ACCESO A MERCADOS
La liberalizacin del comercio por medio de iniciativas
paradigma fue llamado primeramente "regionalismo
de integracin regional ocupa un captulo importante
abierto" por la Comisin Econmica para Amrica
de la historia econmica de Amrica Latina y el Cari-
Latina y el Caribe (CEPAL) y ms recientemente anali-
be en el siglo XX, poca en que los acontecimientos
zado, de modo similar pero ms terico, por Ethier
externos desempearon un papel determinante en la
(1998) y Devlin y Estevadeordal (2001) bajo el nom-
senda del desarrollo de la mayora de los pases de la
bre de "nuevo regionalismo".
regin. Cuando los futuros historiadores econmicos
Este captulo se inicia con un panorama del
observen en retrospectiva el punto de inflexin de la
paradigma reciente de la poltica de comercio exterior
regin en el siglo pasado, probablemente prestarn
de Amrica Latina, cuantificando la importancia y el
atencin a la funcin de las polticas de comercio exte-
grado de liberalizacin e integracin del comercio
rior de la mayora de los pases de la regin (y de sus
alcanzado en varios frentes y con respecto a diferen-
socios comerciales ms importantes) durante los aos
tes medidas que afectan el comercio de bienes. Segui-
noventa.
damente se hace hincapi en la integracin

De todas las reformas estructurales que se lle-
del
comercio de productos agrcolas, destacando la
varon a cabo en la regin en los ltimos tiempos, la
importancia de mirar ms all de la regin para
liberalizacin del comercio, sobre todo en lo que se
entender los principales obstculos para acceder a los
refiere al acceso a los mercados, se destaca como la
mercados que enfrenta la agricultura. En la ltima sec-
poltica ms coherente. Si bien el alcance de la libera-
cin se evala la complejidad del sistema de acuerdos
lizacin ha variado de un pas a otro y de un sector a
comerciales existentes ante el desafo de continuar la
otro, este perodo fue sin duda el de mayor apertura
liberalizacin comercial en el marco de los esfuerzos
en la regin desde la poca que precedi a la Gran
ms ambiciosos de negociacin del continente: el rea
Depresin de los aos treinta.
de Libre Comercio de las Amricas (ALCA).
No obstante, pese a estos cambios histricos,

la integracin del comercio en el continente est an
lejos de completarse. En este captulo se examina la
LA COMPLEJA TRAMA DE LA LIBERALIZACIN
compleja trama de iniciativas de liberalizacin del
DEL COMERCIO
comercio exterior, a nivel unilateral, multilateral y preferencial (bilateral o regional) que se lanzaron en la
Entre mediados y fines de los aos ochenta, la mayo-
regin. Estos esfuerzos simultneos en materia de pol-
ra de los pases en desarrollo comenzaron a adoptar
tica definieron un nuevo paradigma en la manera en
profundas reformas de economa de mercado que
que fueron diseadas e mplementadas las polticas de
incluan, casi sin excepcin, polticas unilaterales de
comercio e integracin en toda la regin. Este nuevo
liberalizacin del comercio exterior (BID, 1996). Esto

Captulo
to
ocurra en el contexto de los esfuerzos multilaterales

realizados en Ginebra para liberalizar el comercio de
bienes y servicios en todo el mundo, que culminaron
en los Acuerdos de la Ronda Uruguay de 1994 y en la
creacin de la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC) en 1995. Adems, en todo el mundo, y especialmente en Amrica Latina, iba cobrando inters creciente el regionalismo que se iba creando por medio
de iniciativas regionales tradicionales o acuerdos preferenciales de comercio de reciente creacin.
La profundidad de las reformas comerciales
unilaterales adoptadas por la mayora de los pases de
la regin se hace evidente cuando se analiza la evolucin de la poltica arancelara en la regin: el arancel
promedio pas del 40% a mediados de los ochenta al
10% en 2000. Los aranceles mximos de la regin
cayeron en promedio de ms de 80% a 40% y solo
muy pocos pases aplican actualmente aranceles mximos de ms de 100% en un nmero reducido de productos. La dispersin arancelaria, en promedio,
descendi de 30% a mediados de los ochenta a un
promedio de 9% en la actualidad. El arancel promedio ms alto y la dispersin arancelara ms elevada,
medidos por la desviacin estndar, se encuentran
actualmente por debajo de 18% y 25%, respectivamente. Siguen existiendo, sin embargo, algunos picos
arancelarios importantes y aproximadamente el 20%
de las lneas arancelarias estn sujetas a tasas superiores al 20%. En el grfico 3.1 se muestran los aranceles promedio que se aplican en cada pas de la
regin.
Este proceso de apertura unilateral fue acompaado por esfuerzos de liberalizacin en el marco de
las negociaciones comerciales multilaterales de la
Ronda Uruguay. El acuerdo, que entr en vigencia en
enero de 1995, tras casi un decenio de negociaciones,
inclua el establecimiento de la OMC, responsable de
administrar el acuerdo comercial mundial ms sofisticado y amplio de la historia. En noviembre de 2001 se
lanz una nueva ronda de negociaciones en Doha
(Qatar), con nuevos compromisos para liberalizar el
comercio mundial, sobre todo en lo que respecta a
esferas de importancia para los pases en desarrollo
(vase el Captulo 2).
Las negociaciones de la Ronda Uruguay
(1986-1994) se centraron principalmente en dos cuestiones bsicas con respecto a la liberalizacin del
Grfico 3.1
Arancel promedio de nacin ms

favorecida (NMF) para todos los
productos, 2OOO
(En porcentaje!
Fuente: Clculos del BID basados la Base de Datos Hemisfrica de

las Amricas (2001) usando nicamente aranceles a valorem.
comercio exterior: primero, asegurar un mayor acceso

a los mercados reduciendo o eliminando obstculos al
comercio de bienes y servicios, y segundo, darles un
carcter jurdicamente ms vinculante a los niveles de
acceso a los mercados bajo normas y procedimientos
ms estrictos de la OMC. En lo que se refiere a la liberalizacin arancelara, la ltima ronda de negociaciones del GATT logr una reduccin arancelaria media
de 38% en los pases industrializados y, desde el punto
de vista de los pases de Amrica Latina y el Caribe,
implic fuertes compromisos para desmantelar los obstculos a las importaciones. La obligacin central con
respecto a los aranceles exige a los pases que limiten
sus niveles a un mximo especificado o lo que se denomina "consolidacin" arancelara en el marco del
GATT. La ltima ronda dio como resultado un incremento significativo en el nmero de lneas arancelarias
consolidadas. En el caso de los pases desarrollados,
el incremento pas de 22% a 72% y para los pases en
transicin, de 78% a 98%. Amrica Latina en su conjunto acord consolidar prcticamente todas las lneas
arancelarias. Esto cobra especial significacin cuando
se compara con los niveles existentes de consolidado-

68
nes arancelarias antes de que se iniciara la Ronda

Uruguay. En Amrica Latina, slo estaba consolidado
el 38% de las lneas arancelarias para los productos
industriales, lo que equivale al 57% de las importaciones. En el caso de los productos agrcolas, los porcentajes eran de 36% y 74% respectivamente. En la
actualidad el arancel consolidado para los pases de
Amrica Latina se ubica en promedio en torno al 35%.
Estos esfuerzos unilaterales y multilaterales
tenan lugar en una poca en que se estaba firmando
un gran nmero de acuerdos de libre comercio en el
continente americano. Como se seal en el Captulo
2, los acuerdos de libre comercio tienen una larga historia en la regin, pero la dcada de los noventa fue
testigo de un resurgimiento de iniciativas de integracin comercial bajo el enfoque del nuevo regionalismo. Hacia la poca en que se firm el Acta Final de la
Ronda Uruguay, se pusieron en prctica varios acuerdos subregionales, entre los que cabe citar el Tratado
de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y el
Mercado Comn del Sur (Mercosur). Adems, se efectuaron importantes reformas institucionales y de poltica en los acuerdos existentes, tales como el Pacto
Andino (que pas a llamarse Comunidad Andina, CA,
en 1997), la Comunidad del Caribe (Caricom) y el
Mercado Comn Centroamericano (MCCA). En
diciembre de 1994 tuvo lugar la Cumbre de Miami,
donde se lanz el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), la ambiciosa iniciativa para la integracin econmica del hemisferio.
Desde mediados de los noventa, dos pases de
la regin, Mxico y Chile, han estado en proceso de
consolidar sus posiciones como centros de comercio
estratgicos de la regin para un tiempo por venir. En
1994 Mxico logr tres acuerdos importantes basados
en el modelo del TLCAN: con Costa Rica, con Colombia y Venezuela (conocido como el Acuerdo del Grupo
de los Tres o G-3) y con Bolivia. Los tres acuerdos fueron implementados a comienzos de 1995. Seguidamente, Mxico aprovech la tendencia y concluy
acuerdos con Nicaragua en 1997 y con el Tringulo
Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras) en 2000.
Adems, en 1998 Mxico ampli y profundiz su
acuerdo con Chile.
Chile, por su parte, se fue estableciendo como
centro de comercio de manera gradual y uniforme.
Firm sus primeros y ms bsicos acuerdos en cuanto
69
al alcance y a la ndole de la cobertura con Mxico en

1991, Venezuela en 1992, Colombia en 1993 y Ecuador en 1994. El nivel de sofisticacin se ampli un
poco ms en los acuerdos de Chile con el Mercosur en
1996 y con Per en 1998. El impulso ms fuerte tuvo
lugar en 1996 con la celebracin de un acuerdo de
libre comercio con Canad, que era prcticamente
una rplica del TLCAN. El acuerdo actualizado entre
Chile y Mxico en 1998 tambin se basaba en el
modelo del TLCAN, como los acuerdos de 1999 con
los pases del MCCA. Ms recientemente, Chile ha
estado negociando un acuerdo de libre comercio con
Estados Unidos con base en el modelo del TLCAN.
Cuando se concrete, se aadir a la siempre creciente
lista de acuerdos norte-sur del hemisferio.
Este dinamismo tambin ha estado presente a
nivel extrarregional, sobre todo en el contexto de la
iniciativa del Foro de Cooperacin Econmica AsiaPacfico (APEC). Mxico ingres al APEC como miembro de pleno derecho en noviembre de 1993, Chile
ingres un ao despus y Per en 1998. Durante la
Segunda Reunin Presidencial del APEC de noviembre
de 1994, celebrada en Indonesia (el mismo ao del
lanzamiento del ALCA), los dirigentes acordaron establecer la libertad de comercio y de inversin en la
regin a ms tardar en 2010 para las economas
industrializadas y en 2020 para los pases en desarrollo.
Este breve repaso de los esfuerzos de integracin de los noventa sera incompleto si no se hace referencia a la participacin de la Unin Europea (UE) en
Amrica Latina. La UE firm un acuerdo de cooperacin comercial y econmica con el Mercosur en 1995,
seguido de un acuerdo marco de cooperacin con
Chile en junio de 1996. No obstante, el proceso de
mayor alcance hasta ahora ha sido el Acuerdo de
Asociacin Econmica, Concertacin Poltica y Cooperacin entre Mxico y la UE. Este amplio acuerdo
marco se celebr en 1997 y dio lugar a la firma de un
acuerdo integral de libre comercio entre las dos partes
en 1999. El lanzamiento formal de las negociaciones
para los acuerdos de asociacin entre la UE y el Mercosur y Chile fue convenido en 2000, y Chile firm el
acuerdo en mayo de 2002.
Si bien todos los 30 acuerdos recprocos ms
algunos acuerdos parciales estn vinculados a los
objetivos del enfoque del nuevo regionalismo, cada

Acceso a mercados
7O
3CATITULO
pas ha perseguido sus propios objetivos de comercio
en el marco de negociaciones multilaterales pueden
estratgico con sus mecanismos preferidos de reduc-
explicarse por las exitosas reformas unilaterales de
cin arancelaria, reglas de origen, normas tcnicas y
liberalizacin del comercio que tuvieron lugar a nivel
otros aspectos administrativos. Esto ha dado lugar a lo
nacional. A su vez, esos mismos compromisos a nivel
que algunos observadores han denominado el efecto
multilateral actuaron como mecanismos para anclar las
"spaghetti bowl" de los acuerdos comerciales (cuadro
reformas internas. De la misma manera, los acuerdos
3.1 y grfico 3.2). Los problemas potenciales que
de la Ronda Uruguay sentaron las bases para procurar
representa este fenmeno se analizarn en la ltima
acuerdos regionales dentro de un marco comn de nor-
seccin de este captulo en el contexto de los desafos
mas de comercio mundial y un conjunto ms claro de
para las actuales negociaciones en torno del ALCA.
disciplinas bajo las cuales pueden negociarse acuerdos
Pese al efecto del spaghetti bowl, esta revisin
preferenciales. Estas normas mundiales pueden fortale-
histrica permite analizar de alguna manera cmo ha
cerse an ms en la nueva ronda de negociaciones de
interactuado (e nteractuar en el futuro) el nuevo
Doha. Es ms, si bien la reciprocidad implcita en una
regionalismo de Amrica Latina con otros enfoques
ronda multilateral genera un respaldo poltico nacional
para la liberalizacin del comercio exterior. Algunos de
para continuar la liberalizacin, y teniendo presentes
los compromisos asumidos por los pases de la regin
las ventajas econmicas de la liberalizacin multilate-

Grfico 3.2 El spaghetti bowh tratados de libre comercio vigentes y en proceso de negociacin en las Amricas
71
Acceso a mercados
Provisiones en tratados de libre comercio seleccionados en las Amricas
TLCAN
V
Eliminacin arancelaria
Reglas de origen
por producto (S.A.)
V
ALADI-reglas de origen
Reglas especialessector automotor
V
AgriculturaV
captulo separado
Medidas sanitarias
V
y fitosanitarias (MSF)
Barras tcnicas
al comercio
V
Inversin
V
Solucin de controversias
(entre inversionistas
y Estado)
V
V
Servicios
Entrada temporal de
personas de negocios
V
Compras del sector pblico V
Propiedad intelectual
V
Anf/c/ump/ng-derechos
V
compensatorios
Poltica de competencia
Solucin de controversias V
TP
Laboral-medio ambiente
Tratamiento diferenciado
y especial
EcuadorChile
G-3
MxicoCaricomChileChileMxico
Caada- Tringulo Bolivia- Repblica Amrica
Mercosur Nicaragua
Norte
Mercosur Dominicana Central
Chile
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V
V*
V
V
V
V
V
V
TP
Notas: TP = Tratado paralelo, F = Los participantes debern explcitamente desarrollar disciplinas en estas reas en el futuro, SA= Sistema armonizado.
* Los participantes acordaron una exencin temporal en la aplicacin del antdumping.
ral del comercio, a veces es difcil evaluar las ventajas

netas en un foro de negociacin en el que participan
ms de 100 pases con intereses estratgicos muy diferentes que actan como limitaciones para alcanzar
nuevos compromisos. Los acuerdos regionales y bilaterales ofrecen ciertas ventajas en este respecto. Estos
acuerdos se basan en principios de reciprocidad que
afectan a un grupo ms pequeo de pases. Esto puede
generar un mejor ambiente para lograr consenso en
torno de la compleja gama de temas incluidos en la
agenda de negociaciones actuales, evaluar mejor las
ventajas potenciales de la negociacin y lograr que el
sector privado comprenda y apoye el proceso de liberalizacin. Asimismo, Ethier (1998) ha sealado que la
integracin regional puede estimular la liberalizacin
multilateral al facilitar la coordinacin. En sntesis, la
ola del nuevo regionalismo que invade al continente

americano -incluidas la profundizacin de los acuerdos existentes y las negociaciones en torno del ALCAdeben entenderse como complemento de las reformas
unilaterales y de los esfuerzos multilaterales1.
beralizadn arancelarla preferendal

Las negociaciones de acceso a los mercados bajo el
"viejo" regionalismo (Captulo 2) solan realizarse por
medio de un arancel preferencial fijo por debajo del
arancel de nacin ms favorecida (NMF) y, en muchos
1
Vanse Devlin y Ffrench-Davis (1999) y Devlin y Estevadeordal
(2001).

Cuadro 3.1
CATITU
casos, solo para un grupo selecto de productos o sectores. Las reducciones arancelarias unilaterales y multilaterales erosionaban progresivamente los mrgenes
de preferencia acordados inicialmente. Para poder
mantener esos mrgenes constantes en el tiempo, los
pases tenan que renegociar los acuerdos continuamente. Alternativamente, algunos acuerdos se negociaban por medio de reducciones arancelarias
preferenciales como porcentaje de los aranceles de
NMF aplicados en cada momento, mantenindose
constantes de esa forma los mrgenes de preferencia
con el correr del tiempo. En la actualidad, la mayora
de los acuerdos de libre comercio del nuevo regionalismo han seguido el modelo del TLCAN2, basado en
un programa de desgravacin arancelaria relativamente rpido, automtico y casi universal. El mecanismo de eliminacin arancelaria sigue cronogramas
especificados previamente que van desde la eliminacin inmediata hasta una eliminacin gradual en diez
aos, con perodos de transicin ms prolongados
para aquellos productos considerados "sensibles". Las
negociaciones comienzan generalmente con un acuerdo sobre un arancel base a partir del cual se aplican
calendarios de eliminacin gradual. El arancel base
puede ser tambin objeto de negociaciones con el
objetivo de comenzar los calendarios de eliminacin
gradual a partir de niveles ms bajos.
El grfico 3.3 muestra la evolucin de los
aranceles de NMF con respecto a los aranceles preferenciales de 1985 a 1997. En el grfico se compara el
promedio arancelario de NMF aplicado por 11 pases
de Amrica Latina con la tasa preferencia! promedio
aplicada por cada pas a todos sus socios comerciales
con los cuales existen acuerdos comerciales bilaterales
o regionales. Se muestra de manera contundente la
reduccin simultnea de barreras externas e internas
como una de las caractersticas clave del nuevo regionalismo minimizando la posibilidad de desviacin del
comercio. Si bien los aranceles se eliminarn casi en su
totalidad de acuerdo con los calendarios de la mayora de los acuerdos comerciales en vigencia (el porcentaje promedio de excepciones gira en torno del 5%, lo
que contrasta favorablemente con la mayora de los
acuerdos tradicionales), la dinmica interna de los programas de eliminacin gradual de aranceles vara
considerablemente de un acuerdo a otro. En algunos
casos, ms del 50% de los productos quedaron exen-
tos de aranceles durante el primer ao de ejecucin del

acuerdo; en otros, esos porcentajes no se alcanzarn
sino hasta el quinto ao o mucho despus. Por ejemplo, en el caso del TLCAN, la mayor parte de la liberalizacin del comercio entre Estados Unidos y Canad
con respecto a Mxico tuvo lugar durante el primer ao
del acuerdo, en tanto que el grueso de la liberalizacin
de Mxico con respecto a sus socios del TLCAN se concret cinco aos despus de iniciado el acuerdo. En el
grfico 3.4 se muestran los mrgenes de preferencia
promedio de algunos pases de la regin. En el grfico
se compara el arancel promedio de NMF con el arancel preferencial promedio que aplica cada pas a sus
socios comerciales de la regin con los cuales ha firmado un acuerdo comercial. En el grfico 3.5a se calcula el porcentaje de lneas arancelarias que quedarn
liberalizadas en su totalidad para 2005 como resultado de la ejecucin de los programas existentes de liberalizacin arancelaria, mientras que los grficos 3.5b
y 3.5c presentan estimaciones en trminos del monto
de comercio intrarregional que abarcan esos acuerdos
y el porcentaje que quedara plenamente liberalizado
para 2005 suponiendo que se mantiene estable la
estructura del comercio exterior. Con base en la estimacin de que alrededor del 80% del comercio total
intrahemisfrico quedar liberalizado para 2005, ao
en que se prev la entrada en vigencia del ALCA, y el
hecho de que el cumplimiento con las normas multilaterales exige que la liberalizacin cubra "lo esencial de
los intercambios comerciales"3, puede llegarse a la
conclusin de que la mayora de las dificultades para
negociar la liberalizacin del comercio en el ALCA
afectar a aproximadamente el 10% de los flujos
actuales de los intercambios intrarregionales.
2
El mecanismo interno de eliminacin arancelaria en el Mercosur
tambin sigui un programa lineal automtico.
3
El artculo XXIV (8) del GATT establece que para que las uniones
aduaneras y las zonas de libre comercio se consideren como tales
bajo las normas de comercio multilateral, debern prever la eliminacin de derechos y otras medidas restrictivas con respecto a "lo
esencial de los intercambios comerciales". No existe una definicin
de aceptacin universal sobre lo que constituye "lo esencial de los
intercambios comerciales". Han surgido controversias en las partes
en cuanto a si los criterios deberan ser el nmero de lneas arancelarias liberalizadas, el valor del comercio liberalizado, una combinacin de ambos, o si deberan incluir o no todas las categoras
principales de productos (por ejemplo, agricultura). En este clculo
estamos usando el 90% del comercio como nivel de corte para la
definicin de "lo esencial de los intercambios comerciales".

72
Acceso a mercados
NMF y liberalizacin de aranceles

preferenciales, Amrica Latina,
1985-1997
Nota: Los pases incluidos son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.
Fuente: Estevadeordal y Shearer (2002).
Inciden los acuerdos de comercio

preferencial en el comercio?
Grfico 3.4
Arancel promedio de NMF y preferencial

para todos los productos, 1999
(En oorcentajos)
Fuente: Clculos del BID usando nicamente aranceles ad va/orem.
dos y medio entre sus integrantes. Estevadeordal y

Robertson (2002) han examinado los efectos de los
acuerdos preferenciales en el volumen del comercio
En el ltimo decenio, gran parte de la literatura espe-
bilateral empleando una ecuacin gravitacional que
cializada ha tratado de evaluar los efectos de los
incluye una medida precisa de los aranceles preferen-
acuerdos de comercio preferencial sobre los flujos de
ciales6. En este estudio se analiza el efecto de los aran-
comercio, el bienestar mundial y las repercusiones
celes preferenciales y de los aranceles de NMF sobre el
para el sistema de comercio multilateral4. En general,
volumen del comercio, con base en una especificacin
esta literatura se ha centrado en determinar si esos
que propugnaron Anderson y van Wincoop (2000) con
acuerdos son buenos o malos para el bienestar mun-
datos de varios pases de Amrica Latina y sus princi-
dial desde una perspectiva terica. No obstante, la
pales socios comerciales industrializados: Estados Uni-
evidencia emprica sigue siendo relativamente limitada
dos, Canad, Europa y Japn.
y sabemos an muy poco sobre la magnitud y la sig-
Una de las ventajas de este enfoque gravita-
nificacin de la eliminacin de obstculos al comercio
cional es que compara directamente las contribuciones
de forma preferencial sobre los volmenes de comer-
de las fricciones de "poltica", como los aranceles, con
cio bilateral. En casi toda la literatura reciente se han

analizado los efectos de los acuerdos de comercio preferencial sobre el comercio utilizando un modelo gravitacional que incluye variables ficticias para acuerdos
comerciales (vase el recuadro 3.1)5. En general, son
muy pronunciados los efectos de un acuerdo de libre
comercio en los intercambios que tienen lugar entre los
miembros del acuerdo. Frankel (1997) determin que
la formacin de la Comunidad Europea increment el
comercio entre los pases europeos en aproximadamente 65%, y que el Mercosur y el Pacto Andino estimularon el comercio en un factor de aproximadamente
Vanse Bhagwati y Panagariya (1996), Frankel (1997), y Bhagwati, Krishna y Panagariya (1999).
5
Vase Frankel (1997). Existe tambin una cantidad considerable

de literatura que se basa en modelos de equilibrio general que calculan el impacto de la liberalizacin sobre el comercio, e incluyen
escenarios de acuerdos de comercio regional que no se mencionan
aqu.
6
Linnemann y Verbruggen (1991) estudiaron explcitamente el

impacto de los aranceles sobre los perfiles de comercio bilateral
utilizando un modelo gravitacional. No obstante, Estevadeordal
y Robertson (2002) hicieron el primer estudio que incorpor
explcitamente tasas arancelarias preferenciales en un modelo
gravitacional.

Grfico 3.3
73

La Nueva Integracion AL Cap 1 y 2 BID

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Progrese economic o y social e America Latina

Mas alla de las fronteras

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Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto Stein

Ms all de las fronteras:

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Los principales autores son los siguientes:

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Dimensiones de la integracin regional

El nuevo regionalismo en Amrica Latina

Coordinacin macroeconmica en la regin

Efectos de la integracin regional

Integracin regional e inversin extranjera directa

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ESTRUCTURA DEL INFORME

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mismo tiempo, dos pases han firmado acuerdos de

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componente ms importante dentro del paquete global

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Integracin regional: resumen y agenda

y necesitan desesperadamente acceso a estos merca-

evolucionando incluso hacia ciertas formas de unin

partes se plantea el desafo de desarrollar una arqui-

regional, clasificados de acuerdo con el alcance y la

tectura institucional del ALCA que proteja los derechos

profundidad de sus compromisos, son (i) una simple

rea de libre comercio de bienes en la cual las tarifas

cidades muy diferentes.

socios; (ii) un rea de libre comercio ms ambiciosa de

No obstante, un avance del ALCA no debera

"segunda generacin", que liberaliza los servicios y

hacer que los pases perdieran de vista oportunidades

otros aspectos de la actividad econmica relacionados

sicin a medidas fronterizas per se; (iii) una unin

peracin y los acuerdos comerciales con estas

un arancel externo comn (AEC) y un mecanismo

ceso de regionalismo abierto, y un componente impor-

sos arancelarios; (iv) un mercado comn que libera no

tante para progresar hacia el libre comercio mundial.

slo el comercio, sino tambin los factores de produc-

cin, incluyendo los movimientos de mano de obra; (v)

Culminar con una Agenda de Desarrollo Doha de

unin econmica que abarca acuerdos colectivos en la

aduanera en la que el rea de libre comercio acuerda

gionales y avanzar en algunas reas crticas de sus

regionales en su camino hacia una integracin ms

agendas extrarregionales, incluyendo el ALCA y los

profunda ha variado en la prctica segn el caso.

acuerdos con la UE. Pero la sinergia es un camino de

UN PANORAMA DEL NUEVO REGIONALISMO

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Los niveles clsicos de integracin econmica

cion eran una fuente de desviacion del comercio y las

Apoyo a lo liberalizacion comercial

durante el periodo de 1985 a 1995, al final del cual

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costosos, normas tecnicas y otros recargos relaciona-