PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO: POSSIBILIDADES E LIMITAES1.

DAISY MACEDO DE BARCELLOS 2

DCIO RIGATTI3
HLIOS PUIG 4

Estudos desde 1979 j demonstravam que o Oramento Participativo um instrumento

de manipulao de uma suposta democracia.
Bastante atual o texto, os tcnicos j alertavam que o processo participativo de cunho
democrtico onde todos deveriam ou tomam decises para manipulao de recursos para
tomadas de deciso do Estado, suas decises finais so na verdade da burocracia
governamental, uma vez que as reunies so sutilmente orientadas para decises j prontas.
O planejamento participativo significaria ento a construo do consenso o que, em
termos do capitalismo, no passa da busca de reforo para os interesses da classe dominante,
colocado como interesse geral.

APRESENTAO

O presente trabalho se constitui numa discusso crtica proposta de Planejamento

Participativo apresentada por Seno Cornely na Revista Brasileira de Planejamento n 7, editada
em 1978.
Tem por objetivo situar a referida proposta, em relao a um marco terico de anlise
que permitiu inferir um grande nmero de limitaes alm das apresentadas pelo autor,
deixando em aberto a possibilidade do processo de planejamento participativo a outro tipo de
organizao social, que no apresente obstculos da ordem daqueles oferecidos pelo sistema
capitalista, considerando suas relaes estruturais, bem como as formas de organizao de sua
superestrutura no plano dos aparelhos de Estado de que dispe.

1. INTRODUO

Analisar uma proposta alternativa de planejamento, que implique em participao de

amplas camadas da populao dentro da Sociedade Capitalista, implica em considerar desde um
primeiro momento, certos elementos de ordem globais, certos pressupostos tericos de que
partimos para empreender a avaliao crtica do mesmo.
Aceitamos a premissa de que, uma dada infra-estrutura condiciona e articula dentro de
condies sociais historicamente dadas uma superestrutura (o fato econmico se d no marco de
1

Trabalho apresentado, em 1978, no PROPUR - Programa de Ps-Graduao em Planejamento

Urbano e Regional da UFRGS na disciplina Teoria do Planejamento ministrada pelo professor
Jorge Lengler.
2
Sociloga, Professora da UFRGS e Mestre em Planejamento Urbano e Regional.
3
Arquiteto, Professor da UFRGS e Mestre em Planejamento Urbano e Regional.
4
Economista da FEE e Mestre em Planejamento Urbano e Regional.

uma estrutura de poder que lhe corresponde); nessa medida sua funo a de gerar elementos
que permitam a reproduo das relaes bsicas da estrutura global. Consideramos ento que as
relaes de produo de um Modo de Produo especfico, j levam em si relaes sociais uma estrutura de dominao. Toda uma ideologia engendrada, e todo um equipamento
organizacional montado no sentido de permitir e garantir sua realizao.
Nas sociedades de classes, caso da Sociedade Capitalista, o Estado aparece como fator
que tem o papel de coeso social, tem sobre si o encargo da manuteno da unidade do sistema
como um todo, bem como de promover as condies necessrias reproduo do mesmo,
atuando no sentido dos interesses das classes dominantes.
Atualmente, o Estado tem assumido um crescente papel de agente planificador, papel
esse que emerge em funo da incapacidade das "foras de mercado" ou da "mo invisvel" de
conduzir o desenvolvimento das sociedades capitalistas, devido instabilidade de seu "sistema
econmico em funo das crises cclicas" que o caracterizam e que se refletem "em desemprego
peridico", "subemprego", bem como a necessidade de "combater a misria". Acrescentam-se
ainda fatores como a "mobilizao das economias para a guerra", e o "esforo do
desenvolvimento econmico", favorecidos pelo "desenvolvimento tcnico e a secularizao do
pensamento" (avano das Cincias Sociais em geral) que permitiram conhecimentos mais amplo
e racional dos "processos gerais" que "regulam o desenvolvimento da sociedade", "cujas crises
peridicas geram alm dos elementos anteriormente enfocados, crises polticas e movimentos
sociais, que efetivamente colocam em risco a continuidade do sistema" (PEREIRA, 1978) ou
seja tudo decorrncia dos conflitos de interesses que se verifica, nas sociedades.
Desse modo o planejamento se insere na esfera do poltico (Estado). Insere-se como
instrumento de controle do processo de mudana social, atuando sempre como meio de
desenvolver um determinado sistema social, no lhe cabendo nem lhe sendo possvel, assumir a
funo de transformar a estrutura social, tarefa esta que se refere esfera poltica, ou seja,
prpria luta dos indivduos na sociedade (luta de classes, prxis poltica).
O planejamento, afirma Bety Medlin (LAFER, 1975 p.7) "nada mais do que um
modelo terico para a ao". Desse modo, constitui-se componente superestrutural, e conforme
j se afirmou sobre as relaes entre infra e superestrutura, pode-se dizer do planejamento, que
produto de necessidades econmicas e polticas, que surgem como uma forma de solucionar
problemas sociais, e econmicos (em geral a nfase dada a este aspecto) enquanto obstculos
realizao dos objetivos gerais de um determinado sistema numa dada formao econmico
social, a partir dos componentes definidos pela classe dominante.
Afirma Pradilla Cobos (PRADILLA, 1974.) que os "profundos problemas sociais em
permanente processo de agudizao, vo alm do campo do "econmico" para localizar-se na
esfera do "poltico" e da "poltica". Acrescenta ainda que "a prtica social tira toda validade dos
estudos tcnicos ou "Cientfico-acadmicos" ideologicamente qualificados de apolticos" e
demonstra que "toda anlise de uma realidade concreta que reivindique um carter cientfico
necessariamente uma anlise poltica".
Dentro desse enfoque cumpre analisar o papel do tcnico, no caso o planejador. No
sendo nem a tcnica nem a cincia neutra no pode o tcnico como elemento encarregado de
manipular os conhecimentos, ser um elemento neutro. E, como diz ainda Pradilla (1974) o
tcnico "oferece aos polticos e ao Estado a argumentao tcnica necessria para cumprir o
duplo propsito de informar a poltica e, simultaneamente encobrir seu carter poltico sob a
envoltura tcnica", j que ele mesmo resultado de uma diviso social do Trabalho.
Sob esse aspecto, ento, todo enfoque que considera a tcnica e o tcnico como neutro,
falsa e corresponde em termos de ideologia a um "discurso" que justifica o ato poltico
visando encobrir seu eventual carter de arbitrariedade e de controle.

Dessa forma, o processo de planejamento assume o carter de uma ao poltica,

voltado, conforme as afirmaes anteriormente desenvolvidas, manuteno de um dado
sistema, mediante a definio de metas e objetivos em cuja realizao est a minimizao dos
problemas gerados pela prpria configurao estrutural da sociedade, representada que pelas
relaes sociais de produo - relaes de classe - nas quais o Estado intervm assumindo,
ideologicamente, o papel de mediador, e de executor embora a sua composio de Poder
denuncie seu carter real ou seja, de classe. A funo de mediador, ou de elemento que se
coloca acima do jogo de foras na sociedade, est comprometida por sua composio de Poder.
Dentro deste sucinto marco terico que pretendemos avaliar criticamente a proposta de
planejamento participativo.

2. CARACTERSTICAS DO PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO

Partindo das colocaes de Seno Cornely, (1978.) o Planejamento Participativo visto

como uma forma de mobilizao, organizao e presso das bases sociais, mediatizada por uma
assessoria tcnica delegada pelo Poder Pblico visando obter atravs da comunidade, definio
de metas e elaborao de um plano de ao para a soluo dos problemas mais pertinentes do
ponto de vista da prpria comunidade.
Dentro desta tica o Poder Pblico visto como fator a servio da maioria da populao,
o que pressupe o Estado comprometido com a maioria.
Em termos gerais, o planejamento visto pelo autor, como um conjunto de instrumentos
tcnicos a servio de uma causa poltica. O planejamento tradicional, enquanto atribuio do
Estado visto como comprometido com a classe dominante. O autor pretende que sua proposta
seja vlida, aceitando a possibilidade de um Estado comprometido com a sociedade como um
todo, respeitando os interesses e necessidades da maioria.
A proposta de planejamento oferecida, aproxima-se das teorias: a) de liberao humana
de Ivan Illitch; b) planejamento humanista de Erich Fromm e c) pedagogia da libertao de
Paulo Freire, onde o homem o sujeito da histria, ator e no espectador. Da que o
desenvolvimento passa a ser encarado como um processo atravs do qual a populao tem
maior domnio sobre seu destino.
A proposta positiva porm idealista, porque restringida pela realidade, permeada que
de relaes de dominao, de poder, de explorao do homem pelo homem.
As vantagens apresentadas pelo Planejamento Participativo, sob o enfoque de eficcia
operacional seriam:
a) credibilidade e legitimidade.
b) ampliao do conhecimento qualitativo da realidade.
c) Conscientizao da comunidade de seus problemas e busca de solues. Seria
um processo pedaggico.
d) Obteno de um plano mais adaptado realidade, do ponto de vista do modelo
a atingir e aos meios disponveis na comunidade.
e) fortalecimento de foras favorveis mudana (agregao de novas vontades).
f) fortalecimento e ampliao do foco decisrio pela incorporao de novos
contingentes populacionais.
g) canalizao dos conflitos de interesse atravs da ao dialgica: negociao,
debate, barganha, pacto, coalizo, etc.

h) Diminuio dos riscos de descontinuidade pela presso popular como controle

da efetivao do plano.
i) Comprometimento, por parte da populao com a execuo do plano como
decorrncia da prpria participao na sua elaborao alm de levar a populao "enfrentar os
sacrifcios que qualquer plano exige".
j) Permite o acompanhamento e fiscalizao, pela comunidade, da ao do
administrador e do legislador, possibilitando exigncia de ao, caracterizando o que poderia ser
chamado de processo democrtico de governo.
acrescentado ao planejamento participativo um valor tico, pois o planejamento
tradicional, sob sua pretenso de neutralidade, afastaria o povo das decises que seriam
assumidas pelo tcnico.
Nesse sentido os homens passam a ser vistos no como sujeitos mas como objetos do
planejamento o que significaria uma forma de opresso que vista como imoral.
Para o autor, a neutralidade, tanto do planejamento quanto do tcnico, no existe. O
planejamento um instrumento intimamente relacionado com a distribuio dos recursos na
sociedade: ou favorece as maiorias ou as minorias.
O texto acrescenta ainda que o planejamento tradicional afirma a tcnica como nica
forma de solucionar os problemas. Cita Marcuse para quem o alijamento do povo na ao
planejadora completaria o ciclo repressivo.
Considerando que no existe um interesse geral mas interesses de muitos grupos em
conflito, significa que as decises se do ao nvel de contendas na rea poltica. A participao
pressupe, ento, acesso a todos os grupos, de ampla e completa informao, que instrumentaria
a defesa dos seus interesses.
O autor apresenta, entretanto, alguns riscos que o planejamento participativo poderia
apresentar, entre os quais a manipulao da comunidade - um dos mais significativos - a posio
do planejador envolvido tanto com a obrigao contratual de "contribuir" para a administrao
racional e a conscincia moral de conceder mais participao ao povo. Acrescenta, ainda o risco
de canalizar a participao do povo para os problemas locais ou secundrios, mantendo intocado
o sistema global, escamoteando os fatores estruturais, nos quais estariam as razes dos
problemas.
De outro lado, essa "participao concedida, vigiada, limitada e tutelada pode
corresponder ao interesse dos centros hegemnicos" e teria o efeito de "aliviar tenses e
presses" o que ajudaria a manter o "status-quo", obtendo legitimao atravs da cooptao.
Decorrente da manipulao existe o risco da busca de uma "adeso acrtica a programas
oficiais e a se manifestar como um ativismo irreflexo". Nesse momento acrescenta a crtica feita
por Quijano referente a este tipo de atuao em locais carentes de servios pblicos a qual
mobilizada para executar as obras, liberando o Estado das mesmas.
O que Seno sugere no que esses "trabalhos no sejam realizados". O que considera
possvel que esses trabalhos de comunidade "sirvam de instrumentos de conscientizao e no
de alienao da comunidade".
Quanto aos aspectos metodolgicos o autor prev a "presena ativa, consciente,
deliberada e decisiva da comunidade, atravs dos lideres mais autnticos das diversas categorias
que a compem".
O autor estabelece os passos que caracterizam o planejamento participativo, incluindo as
esferas de deciso, de acordo com o momento do processo sugerindo a composio e as formas
de articulao dos membros da comunidade bem como o papel do tcnico:

1 - A fase de anlise corresponde ao conhecimento co-participado da realidade. Aqui

seriam buscados os aspectos "qualitativos, de percepes subjetivas da vida comunitria". Desta
fase participariam os "tcnicos e lderes da prpria comunidade" com poder de deciso.
2 - No diagnstico participariam os lderes da comunidade "em Seminrios, fruns e
reunies pblicas em que qualquer pessoa tenha acesso e possa ajudar a radiografar a
realidade".
3 - A fase de prognstico consiste no exame do que a comunidade deseja ser. Aqui se
realiza o desenvolvimento dos modelos "em mente", atravs de reunies de grupo onde so
verbalizados as expectativas, os temores e a idealizao de modelos a serem concretizados.
Essas sesses seriam observadas pelos tcnicos e lideres da comunidade.
4 - A etapa de elaborao do plano, dar-se-ia em intima colaborao entre a equipe
tcnica e os membros da comunidade. Nesse sentido, enfatizado o carter pedaggico que
assume o planejamento participativo, que desse modo, "demanda insumos em forma de
educao": a comunidade apreenderia a planejar medida que realiza o planejamento.
Observa, Cornely que "ao ver do tcnico, a comunidade pode cometer erros na escolha
das alternativas". Atribui a ele - como elemento no neutro - "a responsabilidade de argumentar
e defender seus pontos de vista", embora a deciso de qualquer forma, fique a cargo da
comunidade.
5 - No momento da execuo do plano a participao comunitria se dar a nvel no s
das idias como tambm no trabalho e no aspecto material.
Nessa, fase a organizao da comunidade se d de modo diferente da realizada na
elaborao do plano. "Surgiro novos grupos-tarefa, comisses de trabalho, grupos ad-hoc ou
outras formas de organizao" capazes de engajar as pessoas para o trabalho executivo.
A organizao da comunidade no processo de execuo do plano se d mediante a
formao de:
a) Comisso Coordenadora - carter permanente, bem estruturada, com um programa de
trabalho em longo prazo e constituda de, alm dos tcnicos, elementos portadores de
respeitabilidade e credibilidade entre os comuns.
b) Conselho Comunitrio - simples, sem burocracia, sem esquemas sofisticados de
organizao, portadora de flexibilidade e atua como fator de coeso social e de motivao para
tarefas especficas.
c) Grupos-Tarefa - so sub-grupos de execuo. So menos duradouros e mais ou menos
provisrios. Ocorrem para realizao de tarefas especficas.

ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA COMUNIDADE

NA FASE DE EXECUO DO PLANO

ESTADO
(APARELHO)
!
!
COMISSO
COORDENADORA
!
---------------------------------------------------------------!
!
!
CONSELHO
CONSELHO
CONSELHO
COMUNITRIO
COMUNITRIO
COMUNITRIO
----------------------------------------------------------------------!
!
!
----------------------------------------------------!
!
!
!
!
!
GRUPO
..GRUPO
GRUPO
GRUPO
GRUPO
GRUPO
TAREFA
TAREFA
TAREFA
TAREFA
TAREFA
TAREFA
O autor afirma como ideal a progressiva passagem do comando para a comunidade.
Diz Cornely que, " medida que se executarem os projetos e se transformarem de idias
e papis em obras servios e bem-estar da comunidade, a avaliao dos mesmos mais
importante".
Os elementos fundamentais que atuam no processo de planejamento seriam, segundo o
autor, a sensibilizao, a conscientizao e a motivao. A sensibilizao se d atravs da
aproximao tcnico-comunidade, mediante um contato informal, onde o assunto em si o
agente sensibilizador. Nesse momento, os canais de comunicao de massa so vistos como
contribuio importante, apesar dos riscos de massificao e manipulao das necessidades da
populao.
6 - O momento da avaliao - embora seja permanente - formalmente incide mais nas
fases de execuo e realimentao. O planejamento "no se esgota nesse primeiro ciclo" - da
anlise avaliao - porque "novos problemas e necessidades surgem".
Se a comunidade se esvazia por ter atingido determinados fins, cabe ao tcnico
realimentar o processo, chamando a ateno para os novos problemas que estabelecem a
retomada do ciclo.
A conscientizao - vista como tomada de conscincia crtica da realidade, no sentido de
sua melhoria - seria atingida "atravs do dilogo, de grupos de debate, de sesses de discusso,
de seminrios e mesas redondas e de atividades informais de grupos".
A conscincia desmistificada da realidade gera "um mecanismo psicossocial" como
"impulso para a mudana", que constitui o que o autor chama de motivao que se manifestaria
atravs de mobilizao mediante engajamento em organizaes existentes ou criando outras
organizaes visando melhorar sua condio de vida.
Afirma o autor, finalmente, que o planejamento participativo "carece de um arcabouo
terico slido que lhes permita utilizar categorias de trabalho cientfico", bem como

"experimentos empricos devidamente analisados e criticados que permitam inferir uma

metodologia de ao de caractersticas universais".
Seno, diz ainda, que o Planejamento Participativo requer determinados insumos como:
educao social, colaborao financeira do poder pblico, apoio poltico, estmulo ao
sentimento de estima social dos membros da comunidade e expectativa de melhores condies
de vida.
Por ltimo, Seno coloca alguns papis que a assessoria tcnica assume, a saber:
ativadora, planejadora, orientadora, habilitadora, consultora, re-alimentadora, catalisadora e
terapeuta social.

3. AVALIAO CRTICA.

Conforme os pressupostos tericos apresentados, onde estabelecemos um marco

referencial para a anlise da proposta do Planejamento participativo, cabe em primeiro lugar
discutir a questo referente ao papel do Estado j que este o ponto bsico em que se apia
Seno Cornely para definir como possvel a ao planejadora, dirigida aos interesses da maioria
da populao.
Nesse sentido levanta-se a questo: como seria possvel o Estado assumir os interesses
da maioria da populao no momento em que se considera a prpria composio de poder desse
Estado?
No capitalismo, o Estado pode ser considerado como "fator de coeso da formao
social, sob cuja responsabilidade est a manuteno das relaes de dominao de umas classes
sobre outras e a produo, das condies necessrias para a reproduo do sistema em seu
conjunto" (POULANTZAS, 1971 p.42).
O Estado no Modo de Produo Capitalista, com seu papel de coeso da unidade social
como um todo, atua fundamentalmente no sentido de promover a reproduo do sistema o que
implica, alm do controle da reproduo material do capital, na reproduo nas relaes de
poder, ou seja, promove dentro de sua esfera de ao, as condies para a dominao de classe
ter continuidade. Nesse sentido, ele age tambm promovendo as condies necessrias
reproduo da fora de trabalho, bem como aplicando instrumentos de controle ao conflito de
classes implcito no prprio sistema.
Desse modo, v-se como improvvel, qualquer possibilidade de comprometimento, por
parte do Estado, com a maior parte da populao, embora conjunturalmente sejam adotadas
medidas que possam vir em benefcios da classe trabalhadora, posto que a promoo de certos
benefcios tem tambm o significado de amenizao de conflitos e garantia de sobrevivncia,
dessa classe, imprescindvel para a prpria continuidade do processo de reproduo do capital.
Seno Cornely, no desenvolvimento do seu trabalho, apresenta, como forma de
justificativa de sua contribuio, uma srie de vantagens que o planejamento participativo teria
do ponto de vista de sua eficcia operacional.
No que diz respeito a questo da legitimidade como vantagem propiciada pela
participao no processo de planejamento, argumentamos que esse fator pode ser obtido mesmo
que a participao no seja to concreta como a que o autor imagina, posto que o Estado como
agente de planejamento dispe de instrumentos capazes de gerar legitimao de aes e
realizaes mediante agilizao de mecanismos como por exemplo uma poltica populista,
mobilizao da populao no sentido dos objetivos do Estado como representante dos
interesses gerais da nao, etc.

Quanto ao maior conhecimento da realidade que a participao da populao ofereceria

tanto pode favorecer a tomada de decises como tambm pode ter o significado de estabelecer
melhores condies para a elaborao de instrumentos de controle sobre essa populao. Este
tipo de "vantagem" constituir-se-, como tal, dependendo da proposta poltica existente por trs
de deciso de planejar.
A tomada de conscincia por parte da populao uma das vantagens que a proposta
oferece. Porm para que o processo de conscientizao se efetue consideramos essencial que, de
um lado, verifique-se uma descentralizao do processo decisrio e, de outro, liberdade de
organizao suficiente para que a conscientizao em si torne-se real e no um processo de
aprendizado em que a comunidade absorveria como sua a proposta ou o estmulo desencadeado
pelo tcnico, pelo planejador.
Consideramos que a colocao a respeito da questo relativa ao comprometimento da
populao com a execuo do plano possui um contedo ideolgico onde, mais uma vez, a
participao legitimaria o processo de planejamento, desta vez, agindo sobre o nus
conseqente da deciso do planejamento sobre a populao, diminuindo, nesse sentido, riscos
de possveis conflitos.
Em relao a possibilidade de a comunidade acompanhar e fiscalizar a ao do
administrador e do legislador que democratizaria a forma de governo, consideramos que isso
exigiria por parte da comunidade, grande capacidade de organizao alm, claro, de permisso
para sua realizao.
O autor concorda com a no neutralidade tanto do planejamento quanto do tcnico.
Porm considera que esse comprometimento implcito na postura tcnica pode estar voltado
para os interesses da maioria da populao. Nesse ponto que centramos algumas restries
sua posio:
No capitalismo, consideramos impossvel ver a ao do planejamento, quer tecnocrtico
ou no, conseguir um comprometimento com as maiorias ou com a classe dominada. O Estado,
no capitalismo, um estado de classes, onde a dominante imprime seus interesses como
universais e gerais. O planejamento participativo seria uma busca do consenso o que, em termos
do capitalismo, seria a busca de reforo para os interesses da classe dominante, colocado como
interesse geral.
Cornely considera fundamental para realizao do planejamento democrtico, o acesso
s informaes necessrias participao de amplas camadas da populao, como nico modo
de impedir o carter repressivo que para ele tem o planejamento tecnocrtico.
Aqui fundamental levar em conta quem manipula a informao porque a estaria o
cerne da questo.
Esse tipo de crtica que Seno faz ao planejamento tecnocrtico em parte pode ser
aplicado ao participativo proposto.
Tambm esse implica em fidedignidade da informao, alm de ampla e completa. No
participativo julgado possvel porque imaginado um Estado de "consenso" de jogo de foras
equilibrado, pela luta que seria em igualdade de condies porque regulado pelo Estado, que
estaria comprometido com a maioria.
A se v como "relativo" esse conceito de maioria, j que est propondo uma forma de
planejamento alternativo para o regime capitalista.
O autor reconhece certos riscos que o planejamento participativo apresenta, onde so
salientadas a questo da manipulao da populao e sua mobilizao para problemas
secundrios e locais, deixando de lado os mais amplos, estruturais, alm do papel de
minimizador de tenses o que se faria atravs do que ele chama de "ativismo irreflexo", onde a
populao inclusive substituiria o Estado em diversos aspectos, como execuo de obras, etc.

Porm Seno no nega a validade do envolvimento da populao em obras porm acredita que
isso possa servir para a sua conscientizao.
Verificamos que a mobilizao da comunidade para execuo de obras produz reflexos
positivos para o Capital. Se a reproduo da fora de trabalho, atravs do consumo de bens
coletivos, um encargo do Estado, que tomou a si a tarefa do Capital, o que ocorreria seria,
nada mais, nada menos, que a promoo de uma auto-reproduo coletiva da fora de trabalho,
mediante a gerao de bens de consumo coletivo pela prpria comunidade, associada gesto
do Estado.
Acrescentamos ainda que dito trabalho de comunidade associado conscientizao sem
intenes manipulativas significa um trabalho poltico impossvel de omitir ou escamotear a
relao de explorao verificada em tal tarefa. Questiona-se, ento, qual a possibilidade
concreta desse tipo de trabalho, uma vez que, pela forma como o autor coloca, configura-se
extremamente contraditria. Consideramos importante salientar que a proposta integra as
populaes de baixa renda na produo de obras, enquanto que as populaes privilegiadas as
obtm atravs do Estado, configurando-se mais uma vez a real posio desse Estado, em
oposio a idia de Seno de um Estado de consenso e comprometido com a maioria.
A metodologia de planejamento prevista, envolve um sistema de representao e de
liderana, tanto do Estado quanto da comunidade onde o autor explicita uma postura terica em
cuja raiz podemos identificar a origem de suas falhas.
Nos chamou ateno o fato do autor utilizar o conceito de categorias sociais ao invs de
se referir a classe. Talvez isso explique o fato do autor incorrer em certas falhas, posto que
deixa de abordar as contradies fundamentais da sociedade capitalista, para a qual encaminha a
sua proposta.
Observa-se, ainda, que a sua formulao de planejamento implica num esquema de
representao podendo isso significar um princpio de intermediao que poderia comprometer
a prpria participao, abrindo caminho manipulao.
Outra questo que parece pouco clara no que diz respeito ao que Seno considera lder
autntico de uma comunidade, reforando, aqui, o risco da manipulao.
Por outro lado o processo de planejamento participativo instrumentaliza tcnicos e
lderes que podero utilizar as informaes a favor ou contra a comunidade. Pode redundar em
novas formas de controle, pois que se tornam conhecidas s debilidades da comunidade, bem
como suas aspiraes mais amplas o que indicaria possivelmente uma estratgia de conduo da
populao para realizar aes que operam como paliativos de solues mais amplas e de
repercusso mais intensas no sentido dos interesses reais da comunidade.
Quando o autor afirma que nesse processo a comunidade apreende a planejar medida
que realiza conjuntamente como os tcnicos (Estado) o planejamento, cabe objetar. Sem deixar
de referir novamente o aspecto referente substituio dos agentes na realizao de aes que
so de fato incumbncia do Estado, enquanto instncia encarregada da coeso social e
promoo das condies de realizao e reproduo do sistema que a comunidade aplicaria seu
trabalho, cabendo indagar ento, em que medida esse procedimento no significaria uma
diminuio dos custos do processo de planejamento. E questionar ainda que vantagens haveria e
para quem se dirigiam estas vantagens. Em termos de risco isso representa a utilizao da fora
de trabalho da comunidade em substituio de pesquisadores atendendo ao objetivo de reduo
dos gastos pblicos no atendimento dos interesses das classes menos favorecidas.
Outro tipo de crtica que podemos desenvolver quanto posio do tcnico nesse tipo
de situao. Devemos lembrar que essa posio relativa, de um lado sua posio de classes,
ao seu compromisso frente organizao na qual est inserido, e de outro, sua ideologia, ao
seu comprometimento em maior ou menor grau ou com o sistema ou com o anti-sistema -

oposio ao sistema dominante - o que, de ambos os lados significa uma ampla contradio que
dificultaria de modo decisivo sua atuao.
Salientamos, ainda, o papel do tcnico na relao de poder dentro da prpria
comunidade. Ele vai ser visto por ela como um representante de uma instncia de poder que o
situar em posio de superioridade, no s pelo que representa, quanto pelo conhecimento que
monopoliza, ao mesmo tempo em que possui sua autonomia restrita pela sua posio de
subordinado, em relao estrutura organizacional mais ampla da qual participa como agente
tcnico; isso porque, a deciso poltica determinada em nveis hierrquicos de poder superiores
a sua posio.
Conforme o quadro apresentado anteriormente pode-se verificar uma organizao
hierrquica no processo de execuo do plano segundo a proposta do autor onde se identifica,
uma relativa unidade de comando. No caso da comisso coordenadora, o tcnico representaria a
unidade de comando e nos demais departamentos - Conselhos Comunitrios e Grupos-Tarefa o esquema de liderana reproduziria a hierarquia geral da organizao. Embora o processo de
articulao dessa forma organizacional seja gerado mediante um trabalho de base, o produto
obtido no deixa de apresentar resqucios de um esquema administrativo de carter fayolista
(Taylor e Fayol, 1973).
Nos parece que as comisses imaginadas pelo autor terminam por constituir-se em
equipes de execuo de tarefas. A participao se d ao nvel do engajamento no processo como
fora de trabalho orientada pelo tcnico, apesar de devidamente "motivada" e "conscientizada".
Outro aspecto salientado pelo autor o motivacional e o fato de levar em considerao
as relaes concretas e as condies objetivas da comunidade. Percebe-se, ento, na proposta
organizativa do processo de planejamento de Cornely, influncia da Teoria das Relaes
Humanas, onde o aspecto motivacional e de liderana associada chefia, so os elementos
fundamentais para a realizao dos objetivos mediante a possibilidade de, atravs desses
elementos bsicos, uma maior aproximao das metas da empresa - no caso, aquela
representada pelo tcnico - com as dos indivduos - no caso, a comunidade. Ou seja, so levadas
em considerao, as relaes informais como ponto de apoio para a montagem da organizao
que atuar na efetivao do plano.
Observa-se, ainda, que a proposta sistmica, uma vez que prev, alm da visualizao
do planejamento como um processo, um circuito onde o tcnico assume o papel de realimentador do processo - "feedback" - onde, com o tempo se daria a passagem do comando,
paulatinamente, para a prpria comunidade.
O autor, no nosso entender, manifesta sua preocupao com respeito reproduo da
fora de trabalho a partir da direo que d ao planejamento no sentido de fornecimento de bens
de consumo coletivo para a comunidade.
sabido do custo que esses bens de consumo coletivo representa para o Estado. O
planejamento participativo seria, ento, uma estratgia econmica eficaz para, em longo prazo,
transferir esses custos para a comunidade.
Ora, a reproduo da fora de trabalho tarefa do Capital e transferida por ela ao
Estado que atua sob a forma de fornecimento de bens e servios em funo da necessidade de
rebaixar o custo de reproduo dessa fora de trabalho. Dessa forma o Estado denuncia seu
comprometimento com a classe capitalista, uma vez que assume um encargo de competncia
dessa classe, tornando-a beneficiria no processo de distribuio da riqueza social. Isso vai
contra a afirmao do autor, feita anteriormente, de que o Estado estaria comprometido com as
maiorias.
sabida a incapacidade da comunidade de remunerar esses bens e servios, devido aos
baixos salrios da maior parte da populao. Dessa maneira, a co-participao no planejamento

10

para a proviso desses bens - pois o autor no se refere a outras esferas alm de obras, servios e
bem-estar - representa menor custo de sua realizao e satisfao de certas necessidades
fundamentais - historicamente determinadas - para a reproduo da fora de trabalho, com
custos menores, significando, portanto, de um lado melhoria das condies de vida dessa fora
de trabalho como componente do Capital, e de outro a continuao do processo de
rebaixamento de seu custo que redunda em maiores lucros para o Capital. O Planejamento
Participativo portanto, instrumento valioso para a reproduo ampliada do Capital.
Consideramos ainda, que a pretenso de generalizao ou de universalidade de uma
metodologia para a ao em planejamento participativo que Seno Cornely apresenta do nosso
ponto de vista inadequada a tudo o que proposto como planejamento, onde as especificidades
da realidade, suas peculiaridades, so fundamentais para a sua realizao, desde o momento de
aproximao da comunidade at a prpria dinmica do local, cujo processo que deveria definir
a estratgia de ao adequada.
A realizao do Planejamento Participativo, envolve o que Seno chama de "insumos", ou
seja pr-requisitos no plano educacional, financeiro, poltico, etc.
Consideramos que a possibilidade desses "insumos" relativa ao tipo de organizao
poltico-administrativa da sociedade, ao grau de centralizao do poder, capacidade de
informao e sistema poltico.
No caso brasileiro, observa-se diversos obstculos obteno desses insumos. A
distribuio do ICM e a centralizao ao nvel da Unio, das diretrizes do planejamento instituies e organismos federais de direcionamento do desenvolvimento, prioridades e poder
sobre dotao de recursos. As necessidades da populao so limitadas pelo que considerado
fundamental ao nvel da poltica global, limitao essa que se reflete tanto nos recursos para
reas prioritrias quanto aos modelos de organizao que so previstos em funo dos objetivos
globais. Aqui cabe mencionar os planos gerais - como os PNDs - que prevem, inclusive, os
rgos encarregados da implementao das polticas, urbana, regional e setoriais, onde o
privilegiamento de espaos e setores so dados em funo de articulao poltica mais ampla.
Desse modo, a realidade brasileira, segundo a tica do planejamento global em si,
obstaculiza qualquer dinmica participativa do planejamento. Mesmo que a populao tivesse
acesso montagem de um plano, ele tenderia a ficar como aspirao a no ser que atenda as
necessidades e metas fixadas a nvel central, o que, em princpio, parece difcil de ocorrer.
Sendo o Brasil constitudo de regies nitidamente diferenciadas, com peculiaridades
referentes a distintas formaes econmicas-sociais, embora permeado dominante, pelo modo
de produo capitalista com um todo, verifica-se diferentes necessidades, problemas especficos
e metas adequadas a essa realidade que poder, muito provavelmente, entrar em choque com os
interesses centrais homogeneizadores do espao na sociedade que significam integrao no
processo geral de expanso do capitalismo, no s a nvel nacional como internacional.
Todos os mecanismos fiscais e poltico-administrativos, no Brasil, apresentam carter
nitidamente centralizador. Conforme se considerou anteriormente, a realizao do tipo de
planejamento proposto por Seno Cornely requer um poder de deciso menos concentrado, no
s do ponto de vista tcnico quanto do poltico, o que implica em reformas descentralizadoras
nos campos administrativos, poltico e, especialmente financeiro.

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4. CONSIDERAES FINAIS:

O texto como um todo, no leva em conta a possibilidade ou no do planejamento

participativo ao nvel da organizao da produo, sua distribuio, seu contedo e destino.
Parece ser esta uma falha importante de ser discutida, pois da maneira com que colocado,
parece corresponder a uma das afirmaes postas no texto como risco de deixar de lado o
sistema global, envolvendo a populao nos problemas materiais imediatos e locais,
canalizando seu potencial de mobilizao para os problemas mais vinculados ao consumo de
bens e servios (bens de consumo coletivo).
Existe por trs da proposta, como ideologia, a preocupao com a reproduo da fora
de trabalho em melhores condies, o que significa o favorecimento da reproduo ampliada do
capital.
Portanto, no foge, em termos gerais, ao esquema bsico (linhas mestras) do
planejamento tradicional, ou seja, em ltima instncia, atender aos interesses das classes
dominantes, s que acrescenta a possibilidade da auto-reproduo da fora de trabalho atravs
dos trabalhos comunitrios.
De qualquer maneira, o planejamento participativo, tende no atual sistema, a significar a
canalizao da mobilizao popular para a luta econmica auto-sustentada, onde a comunidade
se organiza, e define o modo de obteno dos meios para atingir certos interesses que, mesmo
podendo redundar em benefcios relativos para si, significam, principalmente, o favorecimento
do Capital e do controle poltico, bem como maior qualidade de informao sobre a populao,
o que representa maior poder de manipulao sobre ela por parte do Estado, atravs de seus
agentes, no caso o planejador e os polticos.
De outro lado, considerando o papel do Estado no modo de produo capitalista,
imagina-se que, mecanismos de controle seriam aplicados no sentido de impedir que a
mobilizao para o planejamento no seja extrapolada ao nvel de questionar o poder.
Se o Estado tem seu papel definido no modo de produo capitalista, no seu interesse
promover sua prpria destruio. A centralizao do poder de deciso tem sido um mecanismo
eficaz de controle, porm ela por ns entendida como o maior obstculo realizao do
planejamento participativo que precisa assentar-se em unidades de base, mais restritas, para que
seja eficiente e realizvel. Pensamos estar a uma das grandes contradies da proposta
associada idia inicial que aponta no sentido da possibilidade de um Estado comprometido
com a classe dominada dentro de uma sociedade de classes.
Com essa difuso do poder que o planejamento participativo exige, de se pensar como
o processo dessa forma de planejamento pode ser adequado organizao administrativa, tanto
do setor pblico como do privado. Esse aspecto atua como fator cerceador do tcnico na sua
atividade tradicional e, mais intensamente ainda, numa forma inovadora como no caso do
planejamento realizado conjuntamente com a coletividade, onde a prioridade dada para seus
interesses majoritrios.
V-se como vivel e at desejvel, quem sabe, uma ao de elementos portadores do
conhecimento tcnico junto comunidade no sentido de realizar, atravs de mecanismos
participativos, uma tentativa de planejamento comunitrio, mas como praxis, como ao social
e poltica desvinculada de organismos patrocinadores, quer pblicos quer privados. Existiria a
possibilidade deste tipo de trabalho, apenas se os elementos tcnicos no estiverem atrelados a
nenhum compromisso contratual e sim a compromissos com os interesses das comunidades para
as quais dirige sua ateno. Nesse sentido que se considera vlido a proposta que poderia
resultar em motivao para a ao organizada e dirigida para a busca e reivindicao dos

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interesses e necessidades da populao. Teria, ento, dois sentidos bem definidos: de um lado, a
organizao para a realizao conjunta de obras que venham em benefcio da prpria
comunidade mediante estratgias prprias de obteno dos recursos necessrios para tal. De
outro lado, do ponto de vista da ao poltica, da presso que a comunidade pode exercer, uma
vez que atravs dos tcnicos poderia dispor de informaes que de outra maneira talvez no
tivessem acesso.
Seria ento, o tcnico, o planejador atuando conscientemente, dotando a populao de
seus instrumentos e conhecimentos no sentido da luta e controle da ao do Estado, como grupo
de presso. Repete-se aqui que esses tipos de ao no podem ser vinculados ao planejamento
enquanto controle de mudana a encargo do Estado, e sim como meio de ao do planejador
enquanto elemento comprometido com a mudana em funo dos interesses objetivos e
concretos dos setores dominados da sociedade.
Outrossim, considerando que o planejamento, em geral, visto como um mecanismo de
controle social inovador, no sentido do desenvolvimento de um tipo histrico especfico e no
lhe cabendo a tarefa de transformar, a qual tarefa da praxis poltica dos indivduos na
sociedade de se invalidar qualquer pretenso desse tipo a partir do planejamento em si. Ele
nada mais que instrumento de organizao e controle do desenvolvimento de um determinado
sistema. Quando o que caracteriza um tipo histrico a dominao de classe, no se pode
imaginar como possvel uma ao do Estado, enquanto coligao das foras dominantes da
sociedade que coloque em risco sua prpria sobrevivncia, seu prprio poder.
Qualquer modelo de planejamento adequado aos fins gerais definidos pela sociedade
cujas necessidades so funo ou generalizao dos fins da classe dominante nessa sociedade.
Uma formulao metodolgica do planejamento necessita estar adequada proposta poltica,
deciso poltica que orienta sua elaborao. Dessa forma no se pode afirmar que o
Planejamento Participativo seja um instrumento de libertao como sugeriu Seno Cornely em
sua proposta.

BIBLIOGRAFIA:

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2 CORNELY, Seno (1978) Subsdios sobre Planejamento Participativo, Revista Brasileira de
Planejamento n 7.
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XXI.
5 PEREIRA, Luiz (1978) Ensaios de Sociologia do Desenvolvimento,3 ed., So Paulo,
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8 TAYLOR, F. W. e FAYOL, Henry (1973) Princpios de la Administracin Cientfica,
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