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NO
B RASIL CONTEMPORNEO
O desenvolvimentismo
cepalino: problemas tericos
e inf luncias no Brasil
RENATO P ERIM COLISTETE
de 50 anos desde a publicao do texto inaugural de Ral
Prebisch na CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica Latina), ganha-se
cada vez mais o benefcio do tempo para avaliar o significado e o impacto
das teses elaboradas pelo grupo de economistas e outros cientistas sociais reunidos a partir do final da dcada de 40 em Santiago do Chile no ento recm-criado
rgo da ONU. Um dos consensos emergentes aps todos esses anos o de que,
mais que um manifesto pelo desenvolvimento latino-americano, os autores cepalinos desenvolveram uma estrutura conceitual prpria, que deu suporte e legitimidade s propostas de poltica econmica oriundas da CEPAL. Esse conjunto de
proposies tericas e de polticas econmicas deu substncia ao que passou a ser
chamado de desenvolvimentismo cepalino, referindo-se o termo s teses dos autores da CEPAL que propunham que a industrializao apoiada pela ao do Estado seria a forma bsica de superao do subdesenvolvimento latino-americano.
ASSADOS MAIS
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das pela literatura significativa. Parte dos numerosos trabalhos sobre a CEPAL
publicados nos ltimos anos tem se concentrado na exposio da teoria cepalina
do subdesenvolvimento, sem o propsito explcito de explorar as possveis relaes entre essa teoria e o sucesso (bem como o posterior declnio) das teses da
CEPAL . O objetivo do autor neste artigo exatamente o de discutir as questes
antes indicadas: primeiro, at que ponto o sucesso do desenvolvimentismo cepalino
esteve associado estrutura terica elaborada pelos autores da CEPAL; segundo,
de que forma a teoria cepalina pode ter influenciado o pensamento econmico
brasileiro subseqente?
O artigo est organizado em duas partes. Em primeiro lugar so discutidos
os principais componentes do sistema conceitual e as peculiaridades na formulao da teoria cepalina do subdesenvolvimento que possam ter favorecido a
receptividade da CEPAL . Em segundo lugar, procura-se identificar em que aspectos mais gerais a teoria cepalina influenciou as correntes de pensamento econmico no Brasil. Por fim, a ltima seo resume as principais concluses obtidas.
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diversificadas e pouco integradas com um setor primrio-exportador dinmico, mas incapaz de difundir progresso tcnico para o resto da economia,
de empregar produtivamente o conjunto da mo-de-obra e de permitir o
crescimento sustentado dos salrios reais. Ao contrrio do que pregava a
doutrina do livre-comrcio, esses efeitos negativos se reproduziriam ao longo do tempo na ausncia de uma indstria dinmica, entendida por Prebisch
como a principal responsvel pela absoro de mo-de-obra e pela gerao
e difuso do progresso tcnico, pelo menos desde a Revoluo Industrial
britnica;
o ritmo de incorporao do progresso tcnico e o aumento de produtivida-
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A primeira das proposies acima afirma que os efeitos dinmicos da especializao primrio-exportadora sobre o conjunto da economia perifrica seriam
necessariamente limitados, de modo que somente a industrializao poderia dar
origem a um crculo virtuoso de crescimento da produtividade, do emprego e da
renda. Essa uma das implicaes centrais da teoria cepalina do subdesenvolvimento ou seja, a de que a diversificao industrial constituiria o principal meio
atravs do que seria possvel a reverso dos efeitos negativos da especializao
primrio-exportadora na Amrica Latina. Nos textos clssicos da CEPAL, contudo, esse resultado no definido precisamente em um aspecto importante: em que
consistiria a diversificao industrial vista como capaz de reverter o crculo vicioso
do atraso perifrico? O simples crescimento extensivo da indstria seria suficiente
ou seria necessria a diversificao industrial em setores de produo especficos,
intensivos em capital e tecnologia, por exemplo?
A resposta a essas perguntas ambgua se forem tomados os textos dos anos
50 da CEPAL. possvel encontrar passagens em que a expanso industrial traria
resultados positivos, primeiro, mediante a absoro do excedente populacional,
reduzindo presses sobre salrios e
preos do setor exportador; segundo, por meio da elevao gradativa
... a condio perifrica seria
da produtividade e renda resultansuperada de acordo com o avano te da introduo de mtodos mais
eficientes de produo associados s
da diversificao industrial ...
atividades industriais. Nessa perspectiva, a condio perifrica seria
superada de acordo com o avano da diversificao industrial e o fim da especializao produtiva sem maiores qualificaes sobre tal processo (2). Por outro
lado, possvel tambm identificar nos textos da CEPAL uma outra interpretao,
que aponta os setores industriais que permitiriam internalizar os impactos da
difuso da tcnica moderna. Para Prebisch, de fato, a expanso das indstrias de
bens de capital nos pases centrais estaria relacionada a inovaes tcnicas e redues de custo, que teriam um efeito positivo sobre a produtividade, os lucros, a
demanda de empregos e novos investimentos em mquinas e equipamentos. Sob
essa perspectiva, portanto, o ncleo da gerao e difuso do progresso tcnico
seria menos a indstria em geral do que a indstria de bens de capital, tornandose o desenvolvimento dessa ltima um requisito importante para a superao da
condio perifrica (3).
Aparentemente, em nenhum momento dos anos 50 a ambigidade acima
mencionada foi resolvida ou mesmo reconhecida de forma explcita. Implicitamente, porm, todo o edifcio da teoria cepalina estava fundado na hiptese de
que a indstria seria capaz de se tornar o ncleo gerador e difusor de progresso
tcnico e produtividade. Como isso dificilmente seria alcanado por setores tradi24
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A herana da CEPAL
e o pensamento econmico no Brasil
A influncia da CEPAL no Brasil tem sido reconhecida como provavelmente
a mais significativa entre os pases da Amrica Latina durante o ps-Segunda
Guerra Mundial. Embora em graus variados e muitas vezes de maneira difusa,
essa influncia ocorreu tanto entre intelectuais e policy-markers como entre o empresariado industrial. O foco desta seo mais limitado, consistindo na seguinte
pergunta: em que medida a concepo da economia desenvolvida pela CEPAL
pode ser detectada no pensamento econmico brasileiro? Essa questo por sua
vez ser tratada aqui brevemente mediante a identificao de caractersticas mais
gerais da teoria cepalina que passaram a marcar de maneira comum anlises e
correntes econmicas no Brasil.
A tentativa de identificar influncias gerais da teoria cepalina implica que a
discusso a seguir no ir examinar em detalhe escolas do pensamento especficas,
mas antes procurar isolar traos tpicos da abordagem cepalina que permaneceram como herana entre pelo menos
parte das abordagens econmicas no
pas. Duas correntes so selecionadas
para anlise: a teoria da dependncia e ... a teoria da dependncia
a teoria do capitalismo tardio. A teoria atingiu o auge de seu prestgio
da dependncia atingiu o auge de seu
nos anos 70 ...
prestgio nos anos 70, passando a declinar nas ltimas dcadas. J a teoria
do capitalismo tardio permanece altamente influente nas anlises econmicas no Brasil. O argumento apresentado a
seguir o de que a influncia da teoria da CEPAL sobre estas correntes do pensamento econmico brasileiro pode ser detectada em quatro dimenses relacionadas: a nfase nas estruturas, o papel reduzido dos atores sociais, a predominncia
de uma perspectiva macro e o desenvolvimento de uma viso peculiar da histria.
A nfase nas estruturas amplamente reconhecida como uma das caractersticas mais marcantes da teoria do subdesenvolvimento da CEPAL . De fato, os
escritos de Prebisch so geralmente vistos como os principais representantes da
corrente estruturalista nos estudos do desenvolvimento econmico e da economia poltica internacional (7). Embora marcante na concepo econmica desenvolvida desde os primeiros textos cepalinos, talvez a definio mais precisa da
noo de estruturas e seu significado tenha sido proposta nos anos 60, por Osvaldo Sunkel: dada a estrutura do sistema, fica definida a sua forma de funcionamento, e esta origina os resultados que o sistema produz (8). Em outras palavras, o funcionamento normal das estruturas econmicas e sociais perifricas gera
resultados especficos e pr-determinados: heterogeneidade econmica, baixo
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dinamismo de progresso tcnico e produtividade, desigualdade social, deteriorao dos termos de troca.
Uma perspectiva similar das estruturas pode ser encontrada em diferentes
correntes do pensamento econmico brasileiro. Segundo diversas variantes da
teoria da dependncia, por exemplo, as estruturas econmicas, sociais e polticas
herdadas do perodo clssico (agro-exportador) da dependncia condicionam as
trajetrias subseqentes e podem, no mximo, dar lugar a novas formas de dependncia (nova dependncia, industrial-perifrica, associada-dependente) (9). A
rigor, essa concepo do papel das estruturas idntica quela desenvolvida nos
textos cepalinos. No mesmo sentido, alguns trabalhos fundadores da chamada
Escola de Campinas adotam uma perspectiva similar ao visto acima. O capitalismo tardio e seu modo de funcionamento so determinados por estruturas que
caracterizam distintos perodos histricos. Nessa abordagem, as estruturas bsicas so as foras produtivas e as relaes de produo. Os demais elementos da
economia (por exemplo, a ao do Estado, a insero das empresas estrangeiras e
as relaes de trabalho) so derivados das caractersticas dessas estruturas em momentos especficos da histria econmica brasileira colonial, mercantil-escravista,
exportadora-capitalista, industrializao restringida e industrializao pesada (10).
certo que a CEPAL no foi a nica influncia estruturalista sobre as teorias
da dependncia e do capitalismo tardio, uma vez que pelo menos uma herana
igualmente significativa foi a de uma tradio marxista com forte nfase nas
estruturas. Mas parece razovel supor que, inclusive pelos prprios vnculos dos
principais autores daquelas correntes com a CEPAL, o estruturalismo cepalino
deixou uma forte marca sobre o pensamento econmico brasileiro. As perguntas
mais importantes aqui, no entanto, so outras: quais so as conseqncias mais
relevantes, do ponto de vista analtico, da nfase nas estruturas? O que priorizado
e deixado de lado nesse tipo de abordagem? A discusso a seguir dedica-se a tratar
dessas questes.
A primeira conseqncia que merece ser notada refere-se ao papel dos atores sociais. A despeito das diferenas nos conceitos e teorias, o que unifica as
abordagens mencionadas anteriormente uma concepo em que as estruturas
evoluem independentemente das aes dos atores sociais que constituem as sociedades analisadas. Os elementos centrais da anlise interagem de tal modo que a
sua prpria lgica determina certos resultados e exclui outros. Na teoria cepalina,
a dominncia do setor primrio-exportador reproduz baixo progresso tcnico,
deteriorao dos termos de troca e a condio perifrica. Na teoria da dependncia, as diferentes formas de insero internacional geram a impossibilidade de um
desenvolvimento autnomo e genuno. Na teoria do capitalismo tardio, as foras
produtivas se desenvolvem e do lugar plena autodeterminao do capital quando
so instaladas as indstrias do setor de bens de produo. Em nenhuma dessas
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abordagens, os atores sociais (como grupos de interesses e classes) e as instituies (como governos e firmas) chegam a cumprir um papel maior que o de realizar as determinaes que esto previamente inscritas nas prprias estruturas. Ou
seja, os graus de liberdade da ao dos atores sociais so assumidos como altamente reduzidos ou nulos e, conseqentemente, o foco da anlise dirigido para
a lgica de estruturas que esto alm do alcance de indivduos e grupos sociais.
Reproduo/Agncia Estado
A segunda conseqncia da
abordagem estruturalista referese perspectiva macro da economia. A teoria cepalina desenvolveu-se sobretudo mediante a anlise de agregados macroeconmicos, em uma abordagem muito
prxima dos modelos de crescimento keynesianos e neoclssicos que proliferaram a partir dos
anos 40. O desenvolvimento econmico foi, de fato, estudado na
tradio da CEPAL a partir da
interao de agregados como poupana, investimento, progresso
tcnico e renda nacional. Os trabalhos de Celso Furtado, o principal autor cepalino que procurou incorporar os insights da CEPAL teoria do desenvolvimento
e do crescimento econmico, so
particularmente ilustrativos do
dilogo entre a perspectiva macro
cepalina e as tradies keynesiana
e neoclssica (11). Tal perspectiva macro tambm comum s
teorias da dependncia e do capitalismo tardio, embora no caso dessas ltimas predominem conceitos
de origem marxista ou kaleckiana.
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damente para o argumento ou sejam efetivamente incorporadas nele. Aparentemente, este o caso da teoria da dependncia e seu uso prtico do chamado
mtodo histrico-estrutural (13). O mesmo poderia ser dito acerca da teoria do
capitalismo tardio, em que a ao do Estado, o comportamento de empresrios e
as formas assumidas pelas relaes de trabalho, por exemplo, j so previamente
definidos pelas estruturas em perodos histricos especficos (14).
Concluses
Sob a liderana intelectual de Ral Prebisch, os autores ligados CEPAL
foram capazes de articular uma abordagem original sobre as economias latinoamericanas, que constituiu uma teoria do subdesenvolvimento perifrico que teve
significativo impacto sobre as idias e as polticas econmicas na Amrica Latina.
O desenvolvimentismo cepalino encontrou um terreno particularmente frtil no
Brasil, onde as suas teses tiveram alguns de seus mais criativos divulgadores (como
Celso Furtado) e um ambiente altamente receptivo entre tcnicos governamentais e empresrios industriais. A primeira concluso a que se chegou no presente
artigo a de que a influncia da CEPAL no Brasil foi no s favorecida pela
atrao que as idias desenvolvimentistas exerceram entre elites econmicas interessadas em uma poltica industrializante, mas tambm dependeu das caractersticas internas da teoria cepalina.
De fato, a teoria do subdesenvolvimento da CEPAL foi altamente eficiente
tanto em termos de argumentao lgica como porque se apoiava em caractersticas amplamente reconhecidas como tpicas da realidade latino-americana. A teoria cepalina tambm beneficiou-se da maneira peculiar com que foi elaborada ao
longo dos anos. O seu ncleo conceitual bsico foi formulado de maneira relativamente imprecisa, de forma que hipteses no-explcitas podiam ser to importantes como as explicitamente introduzidas no argumento. Ao mesmo tempo, o
prprio ncleo terico bsico sofreu qualificaes substantivas com o passar dos
anos. Antes de constiturem uma desvantagem, como seria possvel concluir a
partir de uma perspectiva da cincia estritamente refutacionista, os ajustes permitiram que a teoria cepalina incorporasse novos temas e questes que passaram a
ser motivo de ateno da CEPAL . Deste modo, a discusso acima sugere que a
ambigidade e a flexibilidade da teoria cepalina foram decisivas para consolidar
sua influncia pelo menos nos anos 50 e 60.
Ainda assim, a constante qualificao das proposies centrais com novas
hipteses acabou minando a consistncia da teoria cepalina. As primeiras alteraes na teoria da CEPAL ocorreram j no incio dos anos 60, quando foi feito um
esforo de especificao mais precisa dos requisitos para que a diversificao industrial pudesse ser considerada efetiva isto , capaz de superar a condio perifrica. Outras mudanas teriam lugar nos anos subseqentes, muito mais radicais,
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Notas
1 Sobre esses pontos ver Octvio Rodriguez. Teoria do subdesenvolvimento da Cepal.
Rio de Janeiro, Forense, 1981 e Adolfo Gurrieri. La economia poltica de Ral Prebisch,
in: Adolfo Gurrieri (org.). La obra de Prebisch en la Cepal. Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1982, v. 1.
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alguns de seus problemas principais(1949), in: Ricardo Bielschowsky (org.). Cinqenta anos de pensamento na Cepal. Rio de Janeiro, Record, 2000, v. 1, p. 78.
3 Ral Prebisch. Estudo Econmico da Amrica Latina - 1949; e Problemas tericos e
e desigualdades espaciais: por um enfoque totalizante, in: Bielschowsky (org.), Cinqenta anos, v. 2, p. 526.
9 Para uma sntese, ver Peter Evans. A trplice aliana. As multinacionais, as estatais e o
Cultural, 1983.
12 Ricardo Bielschowsky. Cinqenta anos de pensamento na Cepal - uma resenha, in:
PASSADOS mais de 50 anos de sua criao, a CEPAL continua sendo uma fonte de
influncias e um importante tema de pesquisa sobre a histria econmica brasileira e
latino-americana como um todo. Apesar do contnuo interesse que a teoria cepalina continua gerando atualmente, os estudos sobre a CEPAL tm se dedicado relativamente pouco
ao exame dos motivos da grande influncia alcanada pela teoria cepalina do
subdesenvolvimento, nos anos 50 e 60 principalmente, entre policy makers, empresrios e
autores em geral. Igualmente, a literatura raramente tem procurado estimar o impacto da
CEPAL sobre o pensamento econmico na Amrica Latina e no Brasil, em particular. O
presente artigo tem por objetivo adiantar hipteses de interpretao sobre essas duas
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