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EL PROCESO DE REGIONALIZACION EN CHILE: UNA INTERPRETACION Y

DESAFIOS PENDIENTES
(Documento previo al Programa de Gobierno 2014-2018 y de la Comisin Asesora
Presidencial en Descentralizacin)

Luis Lira Cossio


Juan Snchez Alvarez

Santiago, julio de 2012


1

ndice

I.

INTRODUCCIN

II. ALGUNOS ELEMENTOS DE CONTEXTO PARA ENTENDER EL PROCESO


DE DESCENTRALIZACION
7
II.1 El marco general para el anlisis:
caractersticas de la institucionalidad 7
II.2

tipologa

de

pases

segn

Configuracin territorial y reduccin de las desigualdades regionales


12

II.3. Necesidad de un paradigma para enfrentar la modificacin de la


configuracin territorial del pas 16
III. EL PROCESO DESCENTRALIZADOR EN CHILE: UNA INTERPRETACION
19
III.1 El largo periodo 1973-1990: neoliberalismo econmico, autoritarismo
poltico y desarrollo regional (bases institucionales de la (des)centralizacin)
22
III.2

El perodo 1990-1994: las particularidades del retorno a la democracia


27

III.3 El periodo 1994-2000: aumento de la Inversin Pblica de Decisin


Regional (IDR) 35
III.4.El periodo 2000-2004: el anteproyecto regional de inversiones, el proyecto
de presupuesto de inversin regional y nuevo rol de la regin metropolitana.
38
III.5

El periodo 2006-2010: el gobierno ciudadano 44

III.6

El periodo 2010-2014: la nueva forma de gobernar 48

IV. EL ROL DE LA INSTITUCIONALIDAD GUBERNAMENTAL Y DE LA


SOCIEDAD CIVIL 51
V. EL CASO ESPECIAL DE LA REGIN DE TARAPAC
VI. ALGUNAS CONCLUSIONES 55
VII. DESAFOS PENDIENTES
VIII. BIBLIOGRAFA

60

57

54

I. INTRODUCCIN
El proceso de descentralizacin en Chile tiene elementos de similitud y
contrastes con los de otros pases latinoamericanos
Al igual que lo ocurrido en otros pases, ya desde fines de los aos 1940 se
inicia en Chile una preocupacin, primero en mbitos muy limitados y luego ms
extendida, sobre las anmalas consecuencias espaciales del proceso de
desarrollo, las que incluso an no alcanzaban su mayor expresin: alta
concentracin de las actividades en unos pocos centros geogrficos
fundamentalmente la ciudad capital, Santiago- y crecientes desigualdades en
los niveles de desarrollo con el resto del pas, sea cual fuera el indicador
utilizado.
En Chile, se formul e implement un conjunto de polticas para intentar detener
y revertir los efectos de un proceso de desarrollo territorialmente desequilibrado:
inicialmente se establecieron zonas francascon ventajas tributarias y
arancelarias-, luego se identificaron regiones de planificacin agrupando a las
preexistentes provincias-, para luego utilizar el enfoque del desarrollo regional
polarizado, el desarrollo rural integrado y la urbanizacin del sector rural, entre
otras. Como en casi la totalidad de los pases, tales esfuerzos tuvieron escasos
resultados concretos y lentamente cada uno fue abandonado y reemplazado
por otro que apareca superando las limitaciones del anterior.
Si bien Chile tiene una larga vida democrtica y republicana, slo la irrupcin
militar en el perodo 1973-1990, implic importantes avances en la
reorganizacin de la funcin pblica, en funcin del proyecto poltico del
gobierno militar que implicaba reestructurar la funcin pblica y suplir a los
partidos polticos como nexo de intermediacin entre el Estado y la sociedad
civil. En efecto y sin desconocer que los objetivos de mayor democracia y
participacin ciudadana eran contradictorios con el rgimen militar que vea la
descentralizacin y la desconcentracin como componentes de la
modernizacin del Estado, la incorporacin de privados en la provisin de
algunos servicios pblicos, como fue la privatizacin de la educacin y,
principalmente dotarse de una estructura poltica y administrativa ms favorable
al control ciudadano-, es evidente que este fue el perodo que sent las bases
de los cambios que se han profundizado en democracia. En este largo perodo,
se introdujo una severa reforma al rgimen municipal, y se inici la creacin de
una administracin pblica regional, se cre una nueva divisin polticoadministrativa, se establecieron secretarios regionales ministeriales como
rganos desconcentrados de los ministros, se cre un tem presupuestario
destinado a compensar desigualdades territoriales: el Fondo Nacional de
Desarrollo Regional (FNDR) y, entre otros, se regionaliza el sistema de
universidades pblicas.
Durante el rgimen militar, la ciudadana opositora fue lentamente gestando una
rica red de instituciones y organizaciones destinadas a acelerar el retorno a la
3

democracia, a promover nuevas formas de gestin pblica o comunitaria y a


introducir nuevos temas y preocupaciones para la sociedad chilena.
Fortalecidas organizaciones laborales, vecinales y acadmico-estudiantiles,
emergentes entidades interesadas en el medio ambiente, grupos tnicos o los
derechos de la mujer, asociaciones de profesionales o simplemente ONG,
fueron actores importantes que, al margen del aparato pblico y normalmente
opositores al gobierno militar, anticipaban un retorno a la democracia con
nuevas dinmicas y nuevos objetivos para el desarrollo nacional y la
participacin de la ciudadana. 1
El retorno a la institucionalidad democrtica en Chile se forj en el contexto de
una amplia expresin ciudadana, que demandaba no slo restaurar la
estructura bsica del gobierno y de la administracin del Estado existentes
hasta fines de los setenta, sino que tambin realizar una profunda revisin de la
institucionalidad generada bajo la dictadura militar en vistas a un
replanteamiento que incorporara el ideario social, econmico, poltico y cultural
que motiva a las sociedades contemporneas. En efecto, el Chile que extraEstado se fue gestando en el movimiento pro-retorno a la democracia se
apoyaba en una creciente valoracin de la organizacin social de base histrica
vecinal, laboral y otras-, en las inquietudes y aportes de nuevos ncleos
ciudadanos -movimiento ecologista, pro-derechos de la mujer, indgena,
juventud y tercera edad, entre otros- y en una nueva concepcin del papel y de
los mecanismos de organizacin del mundo intelectual y profesional, en parte
referidos a la funcin pblica tradicional, pero involucrando de manera ms
directa a las universidades y, particularmente, a los emergentes centros
acadmicos independientes y al complejo mundo de los organismos no
gubernamentales.
La supervivencia material y espiritual de los antiguos ncleos de organizacin
social y la emergencia de otros nuevos, particularmente los ONG, tuvieron una
directa relacin con el papel cumplido desde 1974 a 1990 por la cooperacin
internacional que aport no slo recursos econmicos, apoyo tcnico sino que
muy principalmente nuevas ideas que desafiaron y enriquecieron el concepto de
democracia y desarrollo y como ambos se imbricaban muy directamente con la
descentralizacin del poder poltico, administrativo y econmico.
En la prctica, una de las fortalezas del movimiento contestatario a la dictadura
militar fue justamente su carcter descentralizado, heterogneo, fuertemente
legitimado por las diversas comunidades en que se expresaba y, por lo mismo,
difcil de reprimir por el aparato militar. En consecuencia, hacia 1990, Chile
estaba en condiciones para que en el nuevo contexto se reformulara
sustancialmente el concepto de Estado, de la funcin pblica, el papel de la
sociedad civil y los ciudadanos, y el nuevo concepto de democracia y desarrollo
1

Esta seccin y algunas otras de los captulos iniciales son una versin actualizada, ampliada y
corregida de Lira Luis y Jos Antonio Abalos. Descentralizacin en Chile: Antecedentes, Desafos y el
Aporte del Programa MAS REGION. Marzo de 2005

en que se traduca todo ello. Sin embargo, el anlisis imperante de la nueva


dirigencia gubernamental que enfatizaba las debilidades de la transicin y la
emigracin de los cuadros tcnicos-profesionales de los organismos
alternativos a la funcin pblica se tradujo en una organizacin que encontr un
sistema presidencialista desconocido en el pas, bajo cuyo alero se restituy el
Congreso Nacional y los partidos polticos que buscaron agrupar a las
importantes organizaciones sociales movimiento vecinal y sindical, que haban
emergido con relativa fuerza en los ochenta.
Si bien hubo una oferta, en muchos casos explcita de apoyar a las nuevas
tareas de reconstruccin democrtica --incluyendo el emotivo encuentro
organizado con la Cooperacin Internacional, a das de iniciarse la
administracin Aylwin--, diversas razones frustraron tales posibilidades de
cooperacin, haciendo que el proceso se burocratizara, simplificando la
discusin pblica y restableciendo a los partidos y al sistema electoral como la
principal instancia de expresin de las aspiraciones ciudadanas, mientras se
produca un debilitamiento a velocidades diferentes de las nuevas instancias
organizacionales emergidas bajo la dictadura.
Ello no obstante, que la irrupcin de la descentralizacin en el advenimiento a la
democracia tuvo como su objetivo fundamental construir una sociedad ms
democrtica, pero la oposicin de la poca neg su apoyo a la eleccin directa
de los consejeros regionales. A este respecto, el Mensaje del ex Presidente
Aylwin2 con el que se inicia el proceso plantea que Al proponer la
recientemente aprobada reforma constitucional al Captulo XIV y otras normas
de la Constitucin Poltica de la Repblica, el Gobierno que presido ha buscado
afianzar un activo, progresivo y eficaz proceso de descentralizacin en el pas;
Lo anterior resulta fundamental en nuestra actual etapa de desarrollo, por los
requerimientos propios del sistema democrtico, por las demandas que plantea
la expansin econmica en varias zonas del territorio, por las exigencias que se
derivan de la modernizacin de la administracin pblica y como respuesta a
los anhelos legtimos de las comunidades locales y regionales. Estas son las
consideraciones que sirven de fundamento al presente proyecto de ley sobre el
gobierno y la administracin de la regin. Y ms adelante agrega Con ello
se procura avanzar en el logro de una mayor participacin ciudadana como
elemento consustancial a una descentralizacin de raz democrtica, si bien en
tal sentido las negociaciones que precedieron al acuerdo poltico en la materia
no permitieron arribar, al menos por ahora, a la frmula de generacin directa
del rgano colegiado del gobierno regional, como era el propsito de este
Ejecutivo
Durante el periodo 1990-1994 se abri un camino que conduca a terra ignota
segn el ex presidente Aylwin, pero la reforma a la constitucin en su captulo
2

Mensaje de S.E. El Presidente de la Repblica. Fecha 07 de enero, 1992. Cuenta en sesin 38,
Legislatura 323.

sobre Gobierno y administracin interior del Estado y el articulado de la ley


19.175 Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional
(LOCGAR) permita un cambio gradual pero importante en descentralizacin a
escala regional. No obstante ello por diversas razones se fue privilegiando un
enfoque centrado en la inversin en proyectos de infraestructura social
formulados y evaluados individualmente pero sujetos s estrictas normas
individuales que no se condicen con la potencialidades que abri la LOCGAR.
En este contexto, parece haber consenso referente a que el proceso
descentralizador avanza poco tanto en su escala comunal como regional. Es
posible afirmar que en la escala regional, el proceso est hoy mayormente
controlado por funcionarios y no es un tema de preocupacin ciudadana. No
obstante que en el Mensaje de 1992 con que se inici el proceso de
descentralizacin se hace nfasis en sus nexos con el perfeccionamiento de la
democracia, a travs de la eleccin directa de los consejeros regionales, y con
el desarrollo regional, la prctica ha derivado en el involucramiento de stos,
principalmente, en proyectos individuales y no en el cumplimiento y avance en
las funciones y atribuciones de desarrollo social, fomento productivo y
ordenamiento del territorio.
Ello se explica por las relaciones institucionales que privilegian los nexos entre
funcionarios de escala nacional y regional, dificultando que los Consejos
Regionales hagan efectiva la participacin de la ciudadana y dificultando
tambin el cumplimiento por parte de los funcionarios de las plantas
administrativas de los gobiernos regionales de las instrucciones de los
Intendentes Regionales como rganos ejecutivos stos.
El proceso de modernizacin del Estado ha avanzado en el nivel nacional pero
no en su nivel regional y por tanto los funcionarios de esta escala tienen que
ceirse a normas, procedimientos y sistemas diseados por ese nivel superior.
Hay varios estudios 3 que concuerdan con esta interpretacin, sealndose que
la gnesis del problema es del tipo poltico.
En este contexto, el documento es una caracterizacin e interpretacin del
proceso de Regionalizacin en el perodo dictatorial 1973-1990 a partir del cual
se examina lo realizado en descentralizacin por los gobiernos democrticos
desde 1990 en adelante. Para ello se muestran, en primer lugar, algunas
precisiones conceptuales sobre descentralizacin y algunos elementos para
contextualizar el anlisis. Seguidamente se describen e interpretan los
principales resultados del largo perodo 1973-1990, los avances en democracia

Vanse al respecto: Cunill Nuria. INFORME FINAL Estudio Articulacin y Actores para la
Descentralizacin en Tres Regiones de Chile (ID761-108-LP08). Programa Ciudadana y Gestin
Pblica Universidad de Los Lagos Sede Santiago, marzo y Waissbluth Mario y Cesia Arredondo.
DESCENTRALIZACION EN CHILE: UNA TRAYECTORIA POSIBLE. Centro de Sistemas Pblicos,
Departamento de Ingeniera Industrial Universidad de Chile. Nota Tcnica N 4 a b r i l 2011

de los periodos 1990-1994, 1994-2000, 2000-2006, 2006-2010 y del actual


perodo de gobierno. Por ltimo se extraen algunas conclusiones.
II. ALGUNOS ELEMENTOS DE CONTEXTO PARA ENTENDER EL PROCESO
DE DESCENTRALIZACION
En este documento se adopta la definicin de Montecinos (2005) 4 quien plantea
que se entiende por descentralizacin aquel proceso de transferencia de poder
poltico, fiscal y administrativo desde el nivel central a los niveles subnacionales
del gobierno. Agrega que En Amrica Latina la descentralizacin se ha entendido
como un medio para alcanzar diversos objetivos, entre los cuales podemos
destacar: profundizar y perfeccionarla democracia, fortalecer el desarrollo desde
abajo, contribuir a la equidad ciudadana, disminuir el aparato del Estado y hacer
ms eficiente la gestin pblica. No obstante, independiente del objetivo inicial que
se adjudique a la descentralizacin, existe consenso respecto de que se trata de
un proceso poltico que ha apelado a una nueva forma de gobernar que -- de la
mano de la reconfiguracin del Estado e inspirado en la idea de incluir a la
ciudadana en las decisiones pblicas --se propuso fortalecer y consolidar un
camino poltico ms democrtico y eficiente para la regin. Citando a Carrin
(2003) menciona que se puede encontraren la derecha y en la izquierda, en el
pas pequeo y en el grande y en cualquiera de los continentes, y su
generalizacin se puede asemejar al inters suscitado por la democracia, los
derechos humanos, el medio ambiente y el desarrollo, entre otros.
II.1 El marco general para el anlisis: tipologa de pases segn caractersticas
de la institucionalidad
Los elementos constitutivos del Estado son el poder (la poltica), el pueblo (la
poblacin) y el territorio. El territorio es el soporte fsico y material del Estado.
Es, en realidad, el espacio en el que se desenvuelve, acta y organiza la
institucionalidad estatal y administrativa a la hora de ejercer su dominio
siempre en un territorio delimitado o confinado que solamente se
permeabiliza en sus fronteras en el caso de ser aplicado convenios
internacionales y organizaciones supra estatales. A su vez, la administracin
pblica se define como el rgano del que dispone el poder poltico para el
funcionamiento y la provisin de servicios a los ciudadanos en el territorio
adscrito, en el cual se organizan las diferentes administraciones: la
administracin nacional, la administracin regional y la administracin local
dependiendo de las constituciones de cada Estado sea del tipo federal,
unitario, confederacin y el estado regional o unitario descentralizado como
el caso de Colombia.
En la interpretacin sociopoltica del proceso de descentralizacin el anlisis
del Estado y su rgimen poltico juega un rol clave. Una interesante y muy til
4

Montecinos Egon. Los estudios de descentralizacin en Amrica Latina: una revisin sobre el estado
actual de la temtica. Revista eure (Vol. XXXI, N 93), pp. 77-88, Santiago de Chile, agosto 2005

aproximacin al tema, desarrollada por Pedro Medelln, permite entender


claramente la naturaleza y alcances reales de las polticas de
descentralizacin que se han impulsado o estn vigentes en Amrica Latina
al destacar la centralidad del rgimen poltico.
En palabras de su autor 5: ...El problema no radica, entonces, en concentrar
los esfuerzos en el estudio de las polticas pblicas en s mismas. Las
polticas no pueden ser entendidas sino en la perspectiva del tipo de rgimen
poltico y de la accin de gobierno de la que emergen. No son variables
independientes que puedan ser explicadas de manera ajena al conjunto de
factores polticos e institucionales en los que se estructuran. Las polticas
pblicas hay que examinarlas desde el rgimen poltico y el gobierno Luego
seala cuatro grandes razones que justifican la centralidad del rgimen
poltico en el proceso de estructuracin de las polticas pblicas:

El rgimen poltico es el ordenamiento que le confiere corporeidad e identidad


(propia y particular) a la idea abstracta del Estado, bajo la forma de aparato
estatal.
El rgimen poltico le confiere organicidad y orden al conjunto de relaciones
que se entretejen en torno al Estado y la sociedad. Define e imprime un
determinado sentido normativo y contenido valorativo a las relaciones sociales.
Por una parte, bajo la forma del ordenamiento constitucional, establece los
principios, cdigos y normas especficos que ordenan y regulan una sociedad
particular. Y por otra, bajo la forma de ordenamiento institucional, establece los
principios que dan fundamento a una particular especializacin funcional y una
estructuracin jerrquica del poder que han de regir y regular la accin
institucional del Estado.
El rgimen poltico permite que el Estado se constituya y proyecte como un
generador de orden interno y externo. Interno, porque le imprime principios de
unidad a las instituciones estatales como representacin del Estado. Externo,
porque es el factor de cohesin de las estructuras y principios reguladores que
rigen la vida en sociedad, para mantener el equilibrio global de sociedad como
una unidad relativamente armnica.
El rgimen poltico se constituye en el ordenamiento a travs del cual el Estado
confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar las decisiones;
asigna competencias para comprometer, asignar y aplicar los recursos pblicos
(humanos, tcnicos y financieros); establece los controles y fija las
modalidades y los mrgenes de participacin decisional y/o fiscalizadora de los
ciudadanos y las comunidades.

La propuesta de Medelln diferencia los regmenes polticos considerando los


siguientes conceptos:

Medelln Pedro. La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para el estudio
de las polticas pblicas en pases de frgil institucionalidad. Serie Polticas Sociales 93 Divisin Social
CEPAL. Julio de 2004

Territorialidad: definido como el campo relacional a travs del cual el


individuo se convierte en ciudadano y el Estado se proyecta y constituye
como una unidad de poder que articula y regula a la sociedad en una unidad
geogrfica bien determinada.
Institucionalizacin del orden: sta puede ser entendida como un proceso de
dos dimensiones. Por una parte, como el proceso mediante el cual los
principios y valores que dan fundamento a las instituciones son conocidos,
aceptados y practicados regularmente, al menos por aquellos a quienes
esas mismas pautas definen como participantes o no del proceso. Aqu el
grado de institucionalizacin est dado por la capacidad que tienen los
principios y valores institucionales para mantener la unidad del poder poltico
y la cohesin del aparato estatal por encima de las tensiones y conflictos de
la sociedad Y por otra parte, la institucionalizacin del orden puede ser
entendida como el proceso mediante el cual las organizaciones adquieren
valor y estabilidad en sus estructuras, funciones y procedimientos. El grado
de institucionalizacin est determinado por la adaptabilidad, complejidad,
autonoma y coherencia de las organizaciones estatales en sus estructuras,
funciones y procedimientos.
Formalidad e informalidad: La institucionalizacin fragmentada del orden
puede producirse bajo dos formas distintas. Primero, como
institucionalizacin fragmentada formal que se caracteriza por configurar una
situacin en la que inclusive aquellos que no conocen, no aceptan o no
practican los principios y valores institucionales mantienen comportamientos
transparentes y previsibles o por lo menos dentro de parmetros que son
perfectamente contrarios a los que rigen aquella institucionalidad que
rechazan y por ello pueden ser predichos. Y segundo, como
institucionalizacin fragmentada informal que se caracteriza por configurar
una situacin que la que todos aquellos que no conocen, no aceptan o no
practican los principios y valores institucionales mantienen comportamientos
que son cada vez ms difusos y complejos.

El par o la combinacin de territorialidad e institucionalizacin del orden adquieren


mayor visibilidad cuando se expresa en situaciones de estabilidad e inestabilidad
del Estado o del Gobierno. Los problemas de territorialidad estn asociados a la
estabilidad del Estado y los de institucionalizacin del orden se vinculan a las
dificultades para mantener la estabilidad del Gobierno, es decir, la direccin y
control del proceso de conduccin de la sociedad y el Estado que se gobierna.
Si se considera la situacin en un cuadrante, se tiene que en el margen superior
izquierdo (territorialidad completa [TC] e institucionalidad plena [IP]) se ubican
aquellos pases caracterizados por estabilidad estatal y estabilidad gubernativa; en
el margen superior derecho (territorialidad completa e institucionalidad
fragmentada [IF]) se ubican los pases con estabilidad estatal e inestabilidad
gubernativa; en el margen inferior izquierdo la condicin no se cumple. No puede
haber un caso de territorialidad incompleta con institucionalizacin plena; y en el
margen inferior derecho (territorialidad incompleta [TI] e institucionalizacin

fragmentada [IF]) se ubican los pases que tienen en la inestabilidad estatal y la


inestabilidad gubernativa a su principal caracterstica.
IP
IF

TC

TP

TC-IP
Pases
que
presentan
estabilidad
estatal
con
estabilidad gubernativa.

TC-IF
Pases
que
presentan
estabilidad
estatal
con
inestabilidad gubernativa.

TP-IP
No se cumple

TP-IF
Pases
que
presentan
inestabilidad
estatal
con
inestabilidad gubernativa.

A partir de estos elementos, Medelln propone la siguiente tipologa:


1. Pases de Rgimen Poltico de Obediencias Slidas: se trata de pases en
donde el Estado cubre a toda la Nacin y esta llega a todo el territorio y la
institucionalidad es conocida, aceptada y practicada por toda la sociedad. Se
trata de regmenes en que el Estado y el Gobierno tienen una elevada
capacidad para mantener tanto la unidad del poder poltico institucionalizado
como la unidad de accin de sus instituciones. Se representara en los casos de
Estados Unidos, Francia y Espaa.
2. Pases de Rgimen Poltico de Obediencias Porosas: El Estado cubre toda la
nacin y esta llega a todo el territorio, pero la institucionalidad presenta fisuras
tales que hacen que no todas las instituciones polticas sean conocidas,
aceptadas y practicadas por la sociedad. El Estado tiene capacidad para
mantener la unidad del poder poltico institucionalizado, pero el Gobierno no la
tiene para mantener la unidad de accin de sus instituciones. Correspondera a
los casos de Argentina, Chile e Italia.
3. Pases de Rgimen Poltico de Obediencias Endebles: Se trata de pases
donde el Estado no cubre toda la nacin y sta no llega a todo el territorio, y en
donde la institucionalidad presenta fisuras que hacen que slo unas pocas
instituciones sean conocidas, aceptadas y practicadas por unos pocos
miembros de la sociedad. El Estado ni el Gobierno son capaces de mantener la
unidad del poder poltico institucionalizado, ni la unidad de accin de sus
instituciones. Seran los casos de Colombia, Mxico, Bolivia y Per.
En el caso de Chile, Medelln lo ubica como de obediencia porosa por la no
legitimacin de la Constitucin del 80. Pero el anlisis puede ser ms complejo.
Como antes se sealara, el retorno a la institucionalidad democrtica en Chile se
forj en el contexto de una amplia expresin ciudadana, que demandaba no slo
restaurar la estructura bsica del gobierno y de la administracin del Estado
existentes hasta fines de los setenta, sino que tambin realizar una profunda
revisin de la institucionalidad generada bajo la dictadura militar en vistas a un
10

replanteamiento que incorporara el ideario social, econmico, poltico y cultural


que motiva a las sociedades contemporneas.
Un documento que analiza la transicin, desde el punto de vista de la coalicin de
la Concertacin de Partidos por la Democracia Gobierno, sintetiza as la situacin:
Antes de 1990 la Concertacin vivi su etapa de gloria. Su fortaleza era orgnica
pero tambin sustantiva. Estaba dada por el apoyo de una Central nica de
Trabajadores (CUT) bien estructurada, con mstica, con un liderazgo potente y
capacidad de convocatoria, como para provocar las grandes protestas de los 80.
La Concertacin viva en los centros de alumnos y gremios acadmicos de todas
las universidades pblicas del pas; en las juntas de vecinos que se
democratizaban a pesar de las restricciones existentes; en el irreverente
movimiento de mujeres y en los colegios profesionales, en fin, en una ciudadana
consciente y que con valenta le expresaba su adhesin. Su subsistencia material
(y espiritual) se vinculaba a las seiscientas ONG que agrupaban a centenares de
profesionales y tcnicos abocados al desarrollo comunitario, la promocin de
sectores sociales y a los temas emergentes. Sus ideas se difundan a tr avs de
varios medios de comunicacin las revistas Hoy, Cauce, Anlisis y Apsi y los
diarios La poca y Fortn Mapocho- adems de numerosos boletines. Los partidos
polticos, con sus sedes bullentes de comprometidos militantes, emergan como
las organizaciones que cautelaran la materializacin de los sueos democrticos,
de un desarrollo equitativo, respetuoso de las personas y del medio ambiente. 6 En
la prctica, una de las fortalezas del movimiento contestatario a la dictadura militar
fue justamente su carcter descentralizado, heterogneo, fuertemente legitimado
por las diversas comunidades en que se expresaba y, por lo mismo, difcil de
reprimir por el aparato militar.
En consecuencia, hacia 1990, Chile estaba en condiciones para que en el nuevo
contexto se reformulara sustancialmente el concepto de Estado, de la funcin
pblica, el papel de la sociedad civil y los ciudadanos, y el nuevo concepto de
democracia y desarrollo en que se traduca todo ello. Sin embargo, el rechazo de
la oposicin a la eleccin directa de los consejeros regionales y el anlisis
imperante de la nueva dirigencia gubernamental que enfatizaba las debilidades de
la transicin y la emigracin de los cuadros tcnicos-profesionales de los
organismos alternativos a la funcin pblica se tradujo en una organizacin que
encontr un sistema presidencialista desconocido en el pas, bajo cuyo alero se
restituy el Congreso Nacional y los partidos polticos que no supieron darle
conduccin poltica al proceso.
En este contexto, el proceso de descentralizacin ms que ser el mecanismo de
expresin de la sociedad civil se ha transformado en un tema de la gestin
pblica, que preocupa fundamentalmente a los funcionarios encargados de su
conduccin pero que difcilmente puede convocar a la bsqueda de nuevos
caminos hacia el desarrollo en el mbito nacional. Ello sumado a los xitos del
pas en el mbito macroeconmico y del nuevo rol del pas en el concierto
6

Abalos Knig, Jos Antonio: La Concertacin o Cuando una Flor Pierde su Perfume. Ob. cit.

11

internacional ha relegado el proceso descentralizador a un lugar poco privilegiado


en la agenda pblica.
A lo anterior, se suma hoy da un descontento ciudadano que no slo se expresa
en lo referente a la constitucin poltica del 80 y sus efectos sobre la mantencin
del sistema binominal y el descrdito de la clase poltica sino tambin en un
cuestionamiento, por parte de algunos grupos, a las bases econmicas del modelo
de crecimiento.
II.2 Configuracin territorial y reduccin de las desigualdades regionales 7
La conformacin territorial del pas se ha modificado muy poco en los ltimos
aos en lo que dice relacin con sus regiones ya sea medida por la poblacin
o por el Producto Interno Bruto Regionalizado como se observa a
continuacin:
PIB Y POBLACION REGIONAL PARA AOS SELECCIONADOS (%)
AO
REGIONES
TARAPACA
ANTOFAGASTA
COPIAPO
COQUIMB
VALPARAISO

1960

1970

1980

1990

2000

2009

2010

PIB Poblacion PIB Poblacion PIB Poblacion PIB Poblacion PIB Poblacion PIB Poblacion
3,1
2,5
3,2
2,4
3,0
2,6
3,5
2,9
3,9
2,9
4,5
4,6
5,9
3,0
6,2
3,1
7,4
3,3
6,8
3,4
1,6
1,6
1,5
1,6
1,5
1,7
2,0
1,7
2,1
1,6
1,9
1,8
1,9
3,7
2,1
3,8
2,5
4,1
2,5
4,2
13,9
11,9
11,3
10,6 10,0
10,3
9,1
10,2
8,8
10,3

PIB Poblacion
3,4
1,9
11,3
3,4
2,4
1,6
3,2
4,2
8,1
10,3

43,9
4,6
3,5
12,4

49,0
4,5
3,3
11,5

47,2
4,6
3,2
11,6

38,0
5,2
6,5
13,5

47,7
4,6
3,6
11,4

39,4
5,2
6,3
13,0

48,2
4,4
3,8
9,4

40,2
5,2
6,0
12,2

48,3
4,1
3,8
10,0

40,3
5,2
5,9
11,9

47,8
4,5
3,4
7,9

40,3
5,2
5,9
11,9

AISEN

3,0
4,7
0,4

2,6
4,2
0,5

2,7
4,2
0,5

6,2
7,5
0,6

2,8
4,7
0,5

5,8
7,1
0,6

2,8
4,9
0,6

5,7
7,1
0,6

2,6
4,9
0,7

5,7
7,1
0,6

2,2
2,5
0,5

5,7
4,9
0,6

MAGALLANES

2,5

2,0

2,2

1,1

1,9

1,1

1,4

1,0

1,4

0,9

0,9
1,2
0,6

0,9
2,2
1,1

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

METROPOLITANA
O"HIGGINS
MAULE
BIOBIO
ARAUCANIA
LOS LAGOS

LOS RIOS
ARICA PARINACOTA
TOTAL

100

100

(Las trece regiones en Chile existen desde 1974 en adelante. Para ellas, existen datos de PIB de
diversas fuentes desde 1960 al 2009. A partir del 2008 existen datos de PIB para las actuales
quince regiones)

En el perodo 1960-2010 las regiones que aumentan su participacin porcentual


en el PIB nacional son la Regin de Antofagasta que pasa del 4,5% del PIB
nacional al 11,3% (gracias a su produccin cuprfera y en particular al alto precio
del metal) Coquimbo del 1,9% al 3,2% (producto tambin de la minera) y la
7

Algunas de las ideas y la argumentacin que ac se reproduce se encuentran en Ocampo Jos


Antonio. et al. Reestructuracin de los espacios nacionales. Serie Gestin Pblica ILPES 7.
Septiembre de 2000. Santiago, Chile

12

Regin Metropolitana del 43,9% al 47,8%. El aumento que se observa a partir de


1990 del peso econmico de la Regin Metropolitana (RM) obedece al rol que las
ciudades metropolitanas y las regiones que las albergan (como Santiago de Chile)
juegan en los procesos de globalizacin. En palabras de Saskia Sassen El gran
crecimiento de la globalizacin de la actividad econmica, ha elevado la escala y
complejidad de las transacciones econmicas, alimentando de esta forma el
crecimiento de las funciones de alto nivel en las sedes multinacionales y la
expansin de los servicios a las empresas, especialmente de servicios
corporativos avanzados. El crecimiento de la intensidad de los servicios en la
organizacin de la economa, proceso evidente en las empresas de todos los
sectores industriales, desde la minera hasta el sector financiero ha estimulado el
crecimiento de las grandes ciudades ya que poseen todos los factores de
competitividad 8. Sin embargo, esta conceptualizacin no considera que la
poblacin de las regiones que no crecen como resultado del modelo no podr ser
destinataria de los frutos del crecimiento ni tampoco asumir un protagonismo
similar a la poblacin de la RM. As, en un sentido contrario, la Regin de
Magallanes pasa del 2,5%del PIB en 1960 al 0,9 en el 2010, Valparaso del 13,9%
al 8,1% y Biobo del 12,4% al 7,9%. El resto de las regiones no exhiben cambios
significativos del punto de vista de su contribucin al PIB y es an muy pronto para
pronunciarse con respecto a las regiones de Arica-Parinacota y Los Ros ms all
de las razones que motivaron su creacin.
El caso especial de la Regin Metropolitana es digno de comentar. La mayora de
los analistas la consideran de tamao excesivo, con serios problemas
ambientales, de segregacin social y espacial, congestin y contaminacin en
tanto otros la consideran como una ciudad moderna y competitiva de clase
mundial. En relacin con eso ltimo, la Estrategia de Desarrollo de la Regin
Metropolitana de Santiago de Chile para el perodo 2000-2006 plantea que . En la
actualidad resulta claro que el desarrollo regional en todo el pas, en los
escenarios de la globalizacin y la descentralizacin, requiere el concurso de las
regiones metropolitanas, ya que stas son el medio que poseen los pases para
insertarse en el mundo global y superar los desafos del crecimiento, la equidad y
modernizacin. Esta afirmacin supone vencer una serie de creencias vigentes en
Chile y Latinoamrica, que responsabilizan a las Metrpolis de las desigualdades
territoriales nacionales, que plantean la relocalizacin de sus actividades e incluso
apuntan, a su desmontaje o congelamiento. Actualmente, el foco de atencin se
traslada al modo cmo la Metrpolis aprovecha sus ventajas competitivas y
moviliza en esta tarea al pas. Este planteamiento fue recogido por el informe del
Banco Mundial 2009, Una Nueva Geografa Econmica que seala que la
urbanizacin, las migraciones y la intensificacin del comercio de productos
especializados forman parte integrante del proceso de desarrollo. Estos cambios
han sido especialmente notorios en Amrica del Norte, Europa occidental y Asia
nororiental. Pero los pases de Asia oriental y meridional y de Europa oriental
estn experimentando ahora cambios que son semejantes en su alcance y
8

SaskiaSassen: Ciudades en la economa global: enfoques tericos En EURE Vol. XXIV pp.:5-25,
1998, Santiago de Chile.

13

velocidad. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2009: Una nueva geografa


econmica se llega a la conclusin de que estas transformaciones continuarn
siendo imprescindibles para el xito econmico del mundo en desarrollo, y
deberan alentarse9.
La verdad de la situacin de la RM est a medio camino. No es posible insertarse
en la globalizacin sin el concurso de la RM pero tambin sta exterioriza varios
problemas que son menores que los que la mayora percibe. As, por ejemplo,
Galetovic y Jordn sealan: Por qu discrepamos de la imagen de Santiago en
deterioro permanente? Una visin ms optimista de Santiago es defendible por a
lo menos dos razones. De un lado, varios trabajos del libro muestran que el
crecimiento, extensin y cada de la densidad de una ciudad no slo es inevitable
sino que suele ser sntoma y consecuencia de cosas deseables. En particular,
cuando aumenta el ingreso los hogares prefieren vivir en ms espacio, y por eso
compran automviles y recorren distancias ms largasLa nica manera de
terminar con el crecimiento de Santiago sera acabar con el crecimiento de los
ingresos. En el proceso se matara la creciente diversidad y especializacin de la
cual podramos beneficiarnos mucho. Del otro lado, muchas veces la visin
pesimista de Santiago se sostiene en creencias errneas. A veces la situacin es
bastante mejor de lo que se cree. As, por ejemplo, mucha gente cree que la
contaminacin del aire aument durante los aos noventa y que sigue
empeorando. La realidad, como vimos, es que disminuy un tercio, a pesar de
que, entre otras cosas, el nmero de traslados en vehculos motorizados creci
ms de 60 por ciento. Otras veces se afirma que en el resto del mundo ocurren
cosas que no son tales. Por ejemplo, se suele afirmar que Santiago es ms
grande y menos denso que Pars o Nueva York. Sin embargo, en realidad ocurre
lo opuesto: vimos que Santiago cabe ms de diez veces en Nueva York, ms de
tres veces en Pars y es mucho ms densa que ambas. Otras se desconocen
logros innegables. Por ejemplo, con todos sus defectos, la poltica de vivienda
social permiti que un nmero muy grande de familias obtuviera una vivienda
slida mucho antes de que sus ingresos lo permitieran. Gracias a esta poltica,
casi el ciento por ciento de los hogares de Santiago tiene agua potable y luz
elctrica, el 92 por ciento est conectado al alcantarillado y sta ha dejado de ser
una ciudad con los problemas tpicos de las ciudades grandes del tercer mundo. Y
a veces ignoramos que algunas cosas se han hecho muy bien. Por ejemplo, la
mayora de nosotros cree que Santiago jams se ha planificado. Sin embargo, el
Santiago contemporneo ha sido moldeado por un acto de planificacin presciente
concebido durante los aos cincuenta y sesenta del siglo pasado y que continuar
beneficindonos por mucho tiempo ms 10.

Banco Mundial informe sobre el desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica
http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2009/Resources/WDR_OVERVIEW_ES_Web.pdf
10
Galetovic Alexander y Pablo Jordn SANTIAGO: DNDE ESTAMOS? HACIA DNDE VAMOS?
Estudios Pblicos: N 101, 2006.

14

Si se observan las participaciones de las trece regiones en el PIB y en poblacin


nacionales se aprecia que, en general, las regiones del norte grande y la Regin
Metropolitana tienen mayores porcentajes de PIB que de poblacin en tanto que el
resto de las regiones presenta la situacin inversa en los aos 1980 y 2009.
Idntica situacin se presenta para el 2010 para las actuales quince regiones
En este contexto, la configuracin territorial de Chile se caracteriza por una
marcada concentracin territorial de carcter macroceflico, por importantes
desigualdades entre los territorios sea cual sea el indicador utilizado y por
elevados niveles de centralizacin decisional. En trminos simples, las
desigualdades regionales importan porque hay una prdida de produccin y de
ingreso para la economa nacional proveniente del sobre-desarrollo de las
regiones lderes y del subdesarrollo de las otras, una cuestin que parece
agudizarse en la poca actual. 11 Ello es especialmente cierto del lado del PIB ms
que del lado de la poblacin. 12
Hay pocos estudios econmicos para caracterizar las desigualdades regionales a
niveles menores de la divisin poltico-administrativa no obstante que los estudios
de desarrollo humano revelan grandes diferencias al nivel de la segunda o tercera
divisin poltico-administrativa en el caso de Chile13
En la actualidad se reconoce que la convergencia o divergencia de las
desigualdades inter-regionales depende, fundamentalmente, del modelo de
crecimiento. Estos enfoques postulan que las desigualdades disminuyen con el
crecimiento cuando ste se concentra en el sector tradicional, que aumentan
cuando el crecimiento slo favorece a regiones y sectores modernos y que puede
haber convergencia cuando el crecimiento ampla las regiones y sectores
modernos con la inclusin de regiones y sectores atrasados. Si el modelo de
crecimiento se concentra en el enriquecimiento del sector tradicional de la
economa, ello redundar en una reduccin de las desigualdades regionales
asociada a un aumento en el ingreso general. Si el crecimiento redunda en slo un
enriquecimiento del sector moderno ello provocar la situacin descrita para Chile,
en tanto que si ello ocurre por ampliacin del sector moderno se generar la U
invertida de Williamson como se aprecia en el grfico siguiente:

11

Holland Stuart. The Regional Problem.1976. London, Mac Millan Press


Un estudio recientte sobre Chile a este respecto es Silva Ivn, Luis Riffo y Sergio Gonzlez. La
economa regional chilena en el perodo 1985-2009. ILPES LC/L.3457-P enero de 2012 Serie
Desarrollo Territorial N 10 71 pp.
13
Uno de estos estudios es Ministerio de Planificacin y Cooperacin y Programa de las Naciones
Unidas. Desarrollo Humano en las comunas de Chile. Temas de Desarrollo Humano Sustentable 5.
En: http://www.desarrollohumano.cl/otraspub_grl.htm
12

15

CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD A TRAVES DE TRES TIPOS DE


CRECIMIENTO ECONOMICO

Desigualdad

Desigualdad

Nivel Ingreso
Crecimiento de
regiones y
sectores atrasados

Desigualdad

Nivel Ingreso
Crecimiento de
regiones y sectores
modernos

Nivel Ingreso
Crecimiento con
inclusin de regiones
y sectores atrasados

II.3. Necesidad de un paradigma para enfrentar la modificacin de la


configuracin territorial del pas
No obstante las virtudes del modelo de crecimiento chileno basado en la
exportacin de commodities, especialmente cobre, es claro que ello impacta
negativamente en la mala distribucin del ingreso, la desigual participacin de
las regiones y en problemas de sustentabilidad y parece llegar a una fase de
agotamiento. Como lo plantean Eyzaguire, Marcel, Tockman y Rodrguez 14
Chile comenz a experimentar un crecimiento alto y sostenido desde que,
abandonando la estrategia de desarrollo hacia adentro, sent las bases de una
estrategia de desarrollo compatible con sus ventajas comparativas y orden sus
polticas macroeconmicas lo que ocurri alrededor de 1985. Cuando lo
anterior se reforz y complement a partir de 1990 con un Estado no
ingenuo ni prescindente, corrector de fallas de mercado, proveedor de bienes e
infraestructura pblica y proteccin social, tambin se comenzaron a evidenciar
avances en trminos de equidad, principalmente en lo referido a reduccin de la
pobreza. Sin embargo, de la observacin de la evidencia internacional se
desprende que, a pesar de los xitos de los ltimos veinte aos, existen
limitantes en el modelo de desarrollo vigente en Chile que deben ser
enfrentadas de manera proactiva. En efecto, la seal de alerta aparece al
verificar que nuestro pas es claramente ms dependiente de sus recursos
naturales y presenta una distribucin del ingreso mucho menos equitativa que
los pases en el prximo nivel de desarrollo. A los autores le falt agregar que
14

Rodrguez Jorge, Marcelo Tokman, Mario Marcel y Nicols Eyzaguirre. Hacia la economa del
conocimiento: El camino para crecer con equidad en el largo plazo. Estudios Pblicos: N 97, 2005.

16

ello produce un modelo de organizacin territorial muy desigual. Si el modelo


econmico privilegia los commodities exportables, el crecimiento econmico se
producir en aquellas regiones que producen cobre, celulosa, vias y
acuicultura siendo la Regin Metropolitana la que intermedia con el exterior en
servicios avanzados a la produccin y exportacin. En sntesis, frente al peso
sectorial de los commodities en el modelo de crecimiento poco se puede hacer
con el enfoque territorial, una cuestin que tempranamente anunci de Mattos 15
Lo que se requiere, por tanto, es un modelo que privilegie la participacin y el
perfeccionamiento de la democracia a la hora de la discusin de modelos
alternativos.
En el campo ms reducido de los especialistas en desarrollo regional no existe
un paradigma prevaleciente en materia de desarrollo regional y configuraciones
territoriales ms all de su adscripcin a la descentralizacin.
Por un lado estn los creyentes cada da un nmero menor - en que el
proceso de crecimiento econmico producir convergencia territorial inter e
intrarregional: este es el caso, por ejemplo, de algunos funcionarios de gobierno
que a raz de conflictos territoriales localizados en regiones que a esa escala
presentan crecimiento econmico regional arguyen que de continuarse en la
senda del crecimiento los problemas de esas localidades desaparecern. Por
otro lado estn aquellos que postulan un aumento de las desigualdades pero
que parten de concepciones diferentes aunque complementarias. A este
respecto estn, en primer lugar, los que consideran que la definicin de rural en
Chile como lo no urbano y definiendo lo urbano simplemente como una cierta
concentracin de poblacin (entre 1000 y 2000 habitantes de poblacin
dispersa) con ciertos servicios bsicos crea la falsa ilusin de que Chile es un
pas altamente urbanizado y desarrollado. Chile segn el Censo de Poblacin y
Vivienda del 2002 tiene un 86,6% de poblacin urbana y solo un 13,4% de
poblacin rural. Lo urbano y lo rural en Chile son pares dicotmicos que no
admiten un gradiente urbano rural tal como lo plantean Chomitz, Buys y
Thomas 16. Muy por el contrario a Chile, el 56% de la poblacin de los 27
Estados miembros de la Unin Europea (UE) vive en zonas rurales, y stas
representan el 91 % de su territorio; de ah la vital importancia del desarrollo
rural. La agricultura y la silvicultura siguen siendo decisivas para la utilizacin de
las tierras y la gestin de los recursos naturales de las zonas rurales de la UE;
pero, adems, permiten diversificar la economa de las comunidades rurales.
Por eso la poltica de desarrollo rural ha pasado a ser una prioridad general de
la UE.17 Ms all por tanto de una cuestin simplemente definicional la medicin
de ruralidad en Chile es inadecuada y urge su replanteo. Densidad de poblacin
15

De Martos Carlos. La descentralizacin. Una nueva panacea para impulsar el desarrollo local?
Estudios Regionales N 26 1990 pp:49-70
16
Chomitz Kenneth, Piet Buys, and Timothy S. Thomas QUANTIFYING THE RURAL-URBAN
GRADIENTIN LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN
http://elibrary.worldbank.org/content/workingpaper/10.1596/1813
17
Comisin Europea. Agricultura y Desarrollo Rural. Poltica de desarrollo rural 2007-2013
http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/index_es.htm

17

y la lejana de las grandes ciudades constituyen dos indicadores tiles de


ruralidad segn los que adscriben a esta postura. Como una forma de enfrentar
esta deficiencia el RIMISP plantea el Desarrollo Territorial Rural que han de
operar con un concepto ampliado de lo rural, que debe necesariamente incluir el
o los ncleos urbanos con los que las reas pobres tienen o podran tener
vnculos funcionales en aspectos tanto productivos como sociales 18.
En segundo lugar estn los impulsores del desarrollo econmico local, la
competitividad territorial y una plyade de enfoques genricamente
provenientes del post fordismo. En sntesis sus impulsores piensan que en el
nuevo paradigma, el remplazo del petrleo en el fordismo por la tecnologas de
la info-comunicacin (TICs) del nuevo paradigma tecnolgico permitira a
cualquier territorio asirse a los proceso de globalizacin siempre y cuando
puedan ofrecer productos diferenciados por la introduccin continua de
innovaciones en el proceso productivo y en el tejido empresarial. 19
En tercer lugar estn los especialistas en ordenamiento del territorio que
postulan que la regulacin de los usos del suelo, de los recursos naturales y de
los servicios ambientales producir un nuevo patrn de organizacin territorial
a escala humana propicindose el desarrollo sustentable. Existe una variedad
de enfoques en ordenamiento del territorio ya que se trata de una disciplina
nueva en pleno proceso de elaboracin intelectual. El Ordenamiento del
Territorio se inscribe en la relacin espacio-sociedad. Como tal no se trata slo
de la apropiacin de personas individuales del espacio, ni tampoco de la forma
en que la sociedad se apropia de ste sino que se trata, principalmente, de la
forma en que los individuos y las sociedades se vinculan entre s y como esta
vinculacin produce efectos espaciales. El exagerado centralismo decisional y
la concentracin poblacional y de actividades productivas son un circulo que se
retroalimenta y el ordenamiento territorial que se configura a escala nacional se
reproduce a nivel local y regional impidiendo respetar la capacidad de soporte
territorial, lo que se manifiesta en problemas ambientales de todo tipo,
generando vinculaciones entre puntos de origen y destino sin articulacin de los
territorios intermedios y otros. En definitiva, se carece de un esqueleto que
soporte adecuadamente esta relacin espacio-sociedad. Es necesario insistir en
que el territorio esta ordenado o acondicionado como dicen en algunos
pases. Y ello obedece a una lgica de reproduccin territorial del capital que es
difcil de modificar.
Por ltimo estn aquellos que consideran que la Regin Metropolitana a pesar
de
tener un tamao excesivo, con serios problemas ambientales, de
18

Schejtman Alexander y Julio A. Berdegu. Desarrollo territorial rural. Marzo 2004. RIMISP. Centro
Latinoamericano
para
el
Desarrollo
Rural.
Debates
y
Temas
Rurales
1.
http://www.rimisp.org/FCKeditor/UserFiles/File/documentos/docs/pdf/dtr1_desarrolloterritorialrural.pdf
19
Alburquerque Francisco. El Enfoque del Desarrollo Econmico Local. Buenos Aires, Octubre de
2004
Programa AREA - OIT en Argentina - ItaliaLavoro. Serie: Desarrollo Econmico Local y Empleabilidad
Organizacin Internacional del Trabajo

18

segregacin, congestin y contaminacin se constituye como una ciudad


moderna y competitiva de clase mundial como antes se sealara.
PARADIGMAS EN DISPUTA EN LA PLANIFICACION Y DESCENTRALIZACION
TERRITORIAL

ESCUELA DE
CONVERGENCIA

ESCUELA DE
DIVERGENCIA

NUEVA GEOGRAFIA
BANCO MUNDIAL
2009

PROCESO DE DESCENTRALIZACION

EL DESARROLLO
TERRITORIAL
RURAL

DESARROLLO
ECONOMICO LOCAL
Y COMPETITIVIDAD
TERRITORIAL

EL
ORDENAMIENTO
DEL TERRITORIO

En sntesis, la no existencia, por lo tanto, de un paradigma prevaleciente para


enfrentar el diseo de una poltica nacional de desarrollo regional ya que en el
pas, por una parte, aun hay creyentes en la convergencia regional; por la otra
hay creyentes en la divergencia que se amparan en teoras y polticas que no se
complementan y por ltimo los defensores de las mega ciudades y su rol en los
procesos de globalizacin.
III. EL PROCESO DESCENTRALIZADOR EN CHILE: UNA INTERPRETACION
Contrariamente a lo que se podra suponer, los estudios desde la perspectiva
sociopoltica no son muchos. sobre descentralizacin son pocos. Las razones
seran la complejidad del tema, los diferentes actores que estn involucrados en
el proceso, el difcil acceso a las variadas fuentes de informacin y a
informantes calificados, la complejidad de la agenda legislativa en cada
gobierno y su estrecha vinculacin con los aspectos econmicos y
sociopolticos de orden nacional.
Entre los autores que realizan este tipo de anlisis se encuentra Francisco
Cumplido quien en 1983, analiza la estructura institucional del proceso durante
el gobierno militar concluyendo que ste es un instrumento de reafirmacin del
poder autocrtico, antes que uno que permita verdaderamente la participacin
ciudadana y que en todo caso, hay aspectos positivos del sistema actual de

19

Gobierno y administracin interiores, que pueden aprovecharse en un Rgimen


Poltico democrtico y otros modificarse substancialmente. 20
Palma en 1985 pretende llamar la atencin de los partidarios de la
descentralizacin para disear estrategias que conciten el apoyo social.
Postula que todo proceso de descentralizacin se enfrenta a las sobre
determinaciones que provienen de la insercin de la respectiva economa
nacional en la mundial, en cuya cambiante dinmica se han generado el auge y
la decadencia de zonas geogrfica, en razn de la incorporacin de nuevos
productos de exportacin. De este modo, para llevar adelante el proceso de
descentralizacin es necesario que surja un movimiento social de carcter
regional. Postula que el tema de la descentralizacin es un tpico de la cultura
disidente. En especial provoca adhesin entre los jvenes y los intelectuales. 21
Lira y Riveros en ese mismo ao analizan los avances del proceso de
Regionalizacin concluyendo que el proceso se encontraba estancado por un
vuelco hacia la comuna22. Abalos y Lira en 1986 23, llaman la atencin sobre la
contradiccin insalvable entre el carcter democrtico de la descentralizacin, el
liberalismo econmico que elimina muchas de las polticas regionales del pas
dejando a sus regiones sujetas a los impactos del proceso de apertura que se
inicia en los setenta y el carcter autoritario del gobierno militar.
El anlisis de esta contradiccin es profundizada en 1999 por Lira y Marinovic al realizar una evaluacin del proceso descentralizador chileno desde el punto
de vista de los Consejos Regionales de Desarrollo- para lo cual indagan en
aspectos poco conocidos del proceso anterior a 1990 y del cumplimiento de los
acuerdos polticos generados bajo la democracia de los consensos que explican
mucho de lo avanzado y condicionan nuevos logros.
Este ltimo estudio, concluye que el temor a la participacin y a la democracia
durante el gobierno militar que se trasuntan en la conformacin de entidades
participativas estamentarias y designadas, lo que sumado a su carcter
autoritario y fundacional revelan que con el transcurrir del largo perodo lo que
se buscaba mucho ms all de la incorporacin de los aspectos espaciales al
proceso de desarrollo con el fin de integrar fsica, econmica y socialmente al
pas y de alterar el patrn de desarrollo espacial del pas era el surgimiento de
organismos intermedios para transformar la matriz poltica del Estado chileno
20

Cumplido, Francisco. La estructura institucional del modelo de descentralizacin. Centro de


Estudios del Desarrollo, Documento de Trabajo N 3, 1983.
21
Palma Eduardo. El tema de la descentralizacin en la transicin hacia la democracia. EURE [en
lnea]. 1985, vol. 12, no. 34-35 [citado 2012-06-30], pp. 145-153. Disponible en Internet:
http://www.eure.cl/numero/el-tema-de-la-descentralizacion-en-la-transicion-hacia-la-democracia/. ISNN
0717-6236
22
Lira Luis y Fernando Riveros. La cuestin regional en la prensa. En: EURE Revista
Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales. Instituto de Estudios Urbanos, Facultad de
Arquitectura y Bellas Artes de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Vol XII, Diciembre de 1985
23
Abalos Jos y Luis Lira: Desarrollo regional, liberalismo econmico y autoritarismo poltico 19731984. En: Revista Pensamiento Iberoamericano 10. Desarrollo Regional, Nuevos Desafos, juliodiciembre de 1986.

20

habida cuenta de la excesiva politizacin que en su diagnstico explicaban la


falta de cohesin social a la que el pas haba llegado en 1973. 24
Los logros del proceso de Regionalizacin --como el gobierno militar
denominaba al proceso descentralizadorno son pocos y Boisier ha analizado
su vocacin regionalista, puntualizando que la herencia regionalista no fue
cuestionada por la transicin desde el autoritarismo a la democracia ya que La
accin del Gobierno Militar en este campo de las polticas pblicas fue
profunda, sistmicamente pensada, parcialmente ejecutada y entreg a los
gobiernos que lo han sucedido, una responsabilidad y unos desafos no slo
importantes en la permanente modernizacin de Chile, sino que sumamente
atrayentes en la tarea de reconstruir un futuro en el que se entienda que la
variedad territorial en estilos de vida, enmarcados en la unidad nacional de
una sociedad ms equitativa, es la mejor expresin concreta de una democracia
propia del siglo XXI. 25
Alrededor del 2002 Dagmar Raczynski y Claudia Serrano analizan los avances
y caractersticas del proceso descentralizador en concluyendo que No obstante
la enumeracin de bondades que se atribuyen a la descentralizacin del
Estado, es justo matizar y balancear este mpetu descentralizador que se ha
instalado en el discurso oficial y reconocer: i) Que no necesariamente arroja los
resultados que se esperan y que, de muchas formas Chile sigue siendo muy
centralizado, ii) Que las expectativas que se ponen sobre la descentralizacin
son desmedidas, que esta no es la respuesta a todos los problemas y que hay
temas cruciales en Chile, por ejemplo el de la desigualdad territorial y social,
que la descentralizacin no resuelve y que incluso puede agudiza, iii) Que los
plazos e hitos de la descentralizacin no necesariamente coinciden con el ritmo
sociocultural del proceso. La descentralizacin debe irse construyendo con los
agentes y actores pblicos y privados, los que tienen imgenes y
comprensiones distintas de lo que sta implica y la forma y modalidad de
llevarla adelante, iv) La descentralizacin, si bien no significa un debilitamiento
del Estado central, sino una modificacin en sus funciones y acciones, conlleva
cambios en las relaciones de poder y, por tanto, desacuerdos, negociaciones y
conflictos que tensionan al aparato pblico, en particular las relaciones
centrales regionales locales 26

24

Lira Luis y Fernando Marinovic. Estructuras participativas y descentralizacin: el caso de los


consejos regionales de desarrollo en Chile. EN: Instituciones y actores del desarrollo territorial en el
marco de la globalizacin ILPES (LC/IP/L.176) / Universidad del Biobo (Registro de Propiedad
Intelectual N111.182 I.S.B.N. 965-7813-05-1)
25
Boisier Sergio. Chile: la vocacin regionalista del gobierno militar. EURE, Vol. 26, N 77, mayo
2000, p. 81-107
26
Dagmar Raczynski Dagmar y Claudia Serrano. Avances y Caractersticas de la Descentralizacin
en Chile EN: DESCENTRALIZACIN. NUDOS CRTICOS Dagmar Raczynski y Claudia Serrano,
editoras. Corporacin de Investigaciones Econmicas para Latinoamrica (CIEPLAN) Asesoras para
el Desarrollo S.A.

21

En un trabajo de investigacin muy documentado, Mardones analiza la


descentralizacin dese el punto de vista de la agenda legislativa para el periodo
1990-2008 mencionado que del conjunto de leyes analizadas es notorio el bajo
nmero de ellas que se originan en el Congreso versus aquellas que son
ingresadas a tramitacin mediante un mensaje presidencial. En este contexto
se pregunta si Es democrtico el rgimen de gobierno interior chileno? El
cuestionamiento no tiene que ver con la existencia de un sistema unitario. La
respuesta no es normativa, sino emprica y referida a las imperfecciones de la
democracia nacional y de la democracia local, adems de la relativa ausencia
de la democracia regional. Contina luego preguntndose si Tienen derecho
los chilenos a la democracia regional?, respondiendo que S lo tienen, y es un
derecho que en la actualidad es en buena parte negadoDesde el punto de
vista utilitario, existe una serie de asuntos que pueden ser mejor gestionados a
nivel regional en trminos de eficiencia y eficacia. Sin embargo, el deficiente
proceso de delegacin de la educacin y la salud a los municipios; sin asegurar
el adecuado financiamiento, ha comprometido seriamente la capacidad de los
municipios de desarrollar aquellas otras funciones en las que son autnomos
del gobierno central y, por lo tanto, sujetos al control democrtico ciudadano.
Por lo tanto, una reforma descentralizadora a nivel regional que no desarrolle
capacidades y entregue los recursos requeridos pone en riesgo la eventual
democracia regional plena y genera tendencias centralizadoras. 27
En lo que sigue se interpreta el proceso descentralizador a partir de las
propuestas del ejecutivo dado que es el actor institucional que le da orientacin
y velocidad al proceso.
III.1 El largo periodo 1973-1990: neoliberalismo econmico, autoritarismo
poltico y desarrollo regional (bases institucionales de la (des)centralizacin)
Ms all de una regionalizacin con fines de planificacin, el Gobierno Militar se
compromete, fuertemente y desde el inicio, con un proceso de reforma estructural
y funcional de la administracin del Estado que busca reemplazar el sistema
poltico institucional colapsado dramticamente en septiembre de 1973. El poder
total en manos del rgimen militar permite asumir una reestructuracin del Estado
sin oposicin, ya que en la Junta de Gobierno se radican el total de las facultades
ejecutivas y legislativas. En este contexto, algunos aos despus, la constitucin
de 1980 consagra en el pas un rgimen calificado como de neopresidencialismo
que busca extremar la concentracin del poder en el Jefe del Estado, tpico de los
regmenes autoritarios. 28

27

Mardones Rodrigo. Descentralizacin: una definicin y una evaluacin de la agenda legislativa


chilena (1990-2008. Revista Eure, Vol. XXXIV, N 102, pp. 39-60, agosto 2008
28
Una extensa caracterizacin de este sistema se presenta en Arriagada Genaro. "Despus de los
presidencialismos... Qu?". EN: Godoy Oscar (Editor). Cambio de rgimen poltico. Ediciones
Universidad Catlica de Chile. 1992 pp.: 57-101.

22

En el largo perodo 1973-1990 es necesario, sin embargo, diferenciar subperodos para entender la supuesta vocacin regionalista del gobierno militar.
El perodo 1973-1978: la temprana dictacin de los Decretos Leyes 573 y 575 del
12 y 13 de julio de 1973 respectivamente
avalaran, en una lectura
descontextualizada, la mentada vocacin regionalista del gobierno militar. Como
lo plantean Abalos y Lira (ob.cit) la divisin del pas en regiones, la creacin en
1974 del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, la desconcentracin de los
ministerios en Secretaras Regionales Ministeriales, la creacin del cargo de
Intendente Regional, la conformacin de una instancia de participacin llamada
Consejo Regional de Desarrollo (COREDE) y otras evidencian en el perodo una
apuesta del gobierno militar a la regin y a la planificacin regional del desarrollo.
Entre las medidas que se planteaban para las regiones estaban desincentivos a la
RM (impuestos de localizacin, primas o subsidios de indemnizacin y aumento
del impuesto territorial) un estatuto de franquicias tributarias para el sistema
nacional de regiones, la regionalizacin del sistema universitario y otros. En el ao
1975 ODEPLAN publica la Estrategia Nacional de Desarrollo Regional 1975-1990.
Pero, la Regionalizacin en conjunto con la Reforma Administrativa Integral busca
una direccin centralizada y ejecucin descentralizada como lo plantean los
documentos oficiales de la poca. 29
Esto es el resultado, como menciona Boisier (ob.cit) del hecho que el documento
Restauracin nacional y desarrollo regional, Bases para una poltica fue
preparado por un amplio grupo de expertos de ODEPLAN cuyo objetivo era
aprovechar la coyuntura de profundos cambios que se avizoraba para incluir en la
agenda del Gobierno Militar la planificacin del desarrollo regional.
El perodo 1978-1982: La contradiccin entre la poltica regional y la lgica de un
modelo econmico neoliberal, que para 1978 ya se afianza en el pas, plantea una
ecuacin de difcil solucin que se concreta en la prctica en la casi total
desaparicin de la Subdireccin Regional de ODEPLAN, la consecuente no puesta
en prctica de la Estrategia Nacional de Desarrollo Regional 1975-1990, la
eliminacin de la principal poltica de control de crecimiento de la ciudad de
Santiago, un gradual pero persistente cambio desde la regin hacia la comuna que
se inicia en ese ao con la modificacin a la Ley de Rentas Municipales y el inicio
de la municipalizacin de los servicios de salud y educacin y un fuerte impulso a
los proyectos de inversin individuales a travs del diseo y puesta en prctica del
Sistema de Estadsticas de Inversin (SEBI) en reemplazo de los planes
regionales tradicionales.
Un hecho poco conocido del perodo, es que la lectura, de la Estrategia Nacional
de Desarrollo Regional 1975-1990 preparada con asesora externa por la
Subdireccin Regional de ODEPLAN, por parte del Sub-Director Nacional de la
poca determinara reemplazar los esquemas de planes por la preparacin y
29

Comisin Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA). Chile hacia un nuevo destino. Su


reforma administrativa integral y el proceso de Regionalizacin. Documento N 2 1976

23

evaluacin de proyectos. La Estrategia 1975-1990 abogaba por la discriminacin


de polticas justo en el perodo en el que prevaleca la idea de que el carcter no
discriminatorio de las polticas pblicas entre las actividades productivas y entre
las regiones evitaba la discrecionalidad funcionaria y las presiones de los grupos
de inters. Esto se sum al hecho de que a partir de 1975 la Ley de
Administracin Financiera del Estado obliga a que los proyectos que postulan a
fondos pblicos cuenten con recomendacin tcnica y econmica, razn por la
que el departamento de planes de ODEPLAN pasa a ser reemplazados por un
departamento de inversin regional. 30
En este contexto, en 1978 se instruye por parte de ODEPLAN a las SERPLACs que
respondan a las demandas de la poblacin para lo cual se disea un formulario que
busca identificar claramente la necesidad y su localizacin, en el formato precursor
de la actual ficha EBI (Estadsticas Bsicas de Inversin) y que creen luego Bancos
Regionales de Proyectos. Esta experiencia, exitosa en las SERPLACs, motiva que
el ejecutivo instruya a los ministerios y servicios pblicos, replicar esta metodologa
con el objetivo de crear Bancos Sectoriales de Proyectos que, luego de unos aos,
pasan a conformar con los Bancos Regionales, l hasta hoy denominado Banco
Integrado de Proyectos (BIP) como instrumento del Sistema de Estadsticas Bsicas
de Inversin (SEBI).
El avance logrado por el pas en materia de proyectos es incuestionable. No
obstante ello, el reemplazo de la elaboracin y ejecucin de planes por proyectos se
inscribe en la ideologa dominante en el perodo referente a que la sociedad es un
conjunto atomizado de individuos que buscan satisfacer necesidades individuales y
que la planificacin es un ejercicio estril que slo distrae recursos escasos y que
lleva a los peores elementos de la sociedad a los opuestos de poder, una idea
difundida en el pas por la Sociedad Mont- Pellerin y Friedrich von Hayek y sus
seguidores. Se pasa as de una modalidad de planificacin global-comprehensiva a
una disjointed-incrementalism en la tipologa de Faludi 31 que dificulta la relacin
armnica entre planes y proyectos hasta el da de hoy.
A partir de 1979 con la dictacin del la Ley de Rentas Municipales se crea el Fondo
Comn Municipal (FCM) y se comienza a traspasar a los municipios la salud
primaria y la educacin bsica. Se ha documentado que el objetivo del gobierno
militar era finalmente traspasar estos servicios a los cuerpos intermedios o

30

No debe olvidarse al respecto que los planes o estrategias por su carcter agregado no daban
pautas detalladas para la identificacin de programas y proyectos. En este sentido el cambio
tcnicamente bien logrado y se apoya en un convenio entre ODEPLAN y la escuela de economa de la
PUC.
31
La comprensin de las implicancias de este cambio es muy importante y en el pas no se ha dado
suficiente atencin al contexto en el que se pasa de los planes a los proyectos. Para una revisin de
estas modalidades vese Faludi Andreas (1974) Planning Theory. Pergamon Press

24

privatizarlos para que quedaran en manos del Estado slo aquellos que su rol
subsidiario recomendaba32.
No obstante ello, tambin existe un hecho poco conocido del perodo y que se
relaciona con el hecho de que algunos Intendentes Regionales -- militares en
servicio activo comenzaron a abogar por la reposicin de instrumentos de
discriminacin territorial de la poltica nacional, lo que se sum al descontento de
grupos empresariales regionales que postulaban que el nombramiento de
Intendentes y Gobernadores debera ser independiente de sus cargos militares y
recaer en personas de las regiones. Esta situacin fue interpretada por asesores del
gobierno militar como una intromisin de los seores polticos en las recin creadas
regiones y se opt por favorecer el poder social que en su opinin se manifiesta
mas en las comunas ya que la Regionalizacin (se opin) slo reproduce el
estatismo en un nmero mayor de puntos del territorio nacional.
El hecho ms distintivo del periodo es la promulgacin de la Constitucin del 80 que
otorg poderes omnmodos al presidente de la Repblica. En este perodo hay un
viraje a la comuna, se comienza a distinguir el poder social (expresado en los
problemas de la vida cotidiana de las personas) del poder poltico con lo que se
busca cambiar la matriz poltica y cultural del pas. La comuna servira as para
comunicar directamente al Presidente de la Repblica con los alcaldes designados
restndoles espacios a los partidos polticos. Se crea, tambin, la Secretara de la
Juventud que es el instrumento para reclutar jvenes que luego de un periodo de
adoctrinamiento en ella eran nombrados alcaldes de localidades aisladas del pas.
El perodo 1982-1988: este perodo se inicia con la crisis de 1982 en la que el PIB
cay en cerca de un 15% con tasas de desempleo abierto en el pas del 30%,
cuestin que determina que las SERPLACs y los municipios pasen a desempear
importantes roles en los programas de generacin de empleo y de absorcin de
mano de obra: Con ello las comunas pasan a ser la nueva escala del proceso de
Regionalizacin. La inversin pblica municipal y regional son las que sufren los
mayores embates de la crisis econmica del ao 1982, elemento que gatilla un
destino de sta hacia la infraestructura social que se mantiene hasta ahora. Ello
motiva que proyectos financiados tanto por el FNDR sean de escala eminentemente
local. En el perodo, la lgica de los proyectos individuales reemplaza al plan regional
tradicional, los que se siguen publicando slo por el mandato de la ley pero que en
definitiva son fuente de informacin ms que instrumentos para el cambio.
A partir de 1985 y hasta 1988 es posible visualizar un perodo de cambio
institucional signado principalmente por la creacin en 1985 de la Subsecretara
de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) en el ministerio poltico por
excelencia: el Ministerio del Interior. En esta Subsecretara se radican importantes
funciones relacionadas con el proceso de inversin regional y municipal, el
32

Ruiz Julio. Municipio y servicios sociales: la experiencia chilena EN: ILPES- Ministerio de Salud,
Chile/ OMS/OPS. La municipalizacin de servicios sociales en Chile. Santiago de Chile 1995 ILPES
LC/IP/L.109

25

seguimiento de la gestin de estos niveles y la modernizacin y reforma del


Estado, papel que en los primeros aos del Gobierno Militar cumpli la Comisin
Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA). Varias son las razones que
inducen a la creacin de esta nueva institucionalidad, que desde el inicio tiene una
relacin compleja con la ODEPLAN. Aventurando algunas hiptesis, se podra
sealar el inters del Gobierno Militar por el control poltico va el financiamiento
de las municipalidades y de la incipiente institucionalidad regional, dado que all se
radicaban y an se radican la distribucin del Fondo Comn Municipal (FC M), la
distribucin y control del FNDR 33 y los programas que en ese tiempo se
denominaban PMB (Programa de Mejoramiento de Barrios) y PMU (Programa de
Mejoramiento y Equipamiento Comunal) ya que el descontento social del pas
manifestado en cacerolazos y otras formas de protesta hacia difcil la mantencin
de la dictadura toda vez que, adems, la comunidad internacional tambin la
rechazaba, decidindose que haba que legitimar a Pinochet por la va de las
urnas en cumplimiento de un mandato de la Constitucin de 1980.
En efecto, la Constitucin Poltica de 1980 estableci un periodo transitorio, que se
extenda desde su entrada en vigencia, el 11 de marzo de 1981, hasta el trmino
del mandato presidencial de Augusto Pinochet de ocho aos. El plebiscito del 5 de
octubre de 1988 fue convocado por Augusto Pinochet Ugarte, con el fin de que la
ciudadana ratificara la continuacin de su mandato por un perodo de ocho aos
ms, de acuerdo con la Constitucin de 1980. Esta, en su artculo transitorio,
estableca que los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y el general
director de Carabineros podran proponer al pas, por la unanimidad de ellos, la
persona que ocupara el cargo de presidente de la Repblica en el perodo
presidencial siguiente. En conformidad con esta disposicin y tras una reunin,
stos decidieron proponer al general Pinochet para ocupar la ms alta
magistratura del pas. En el plebiscito, entonces, la ciudadana deba, por mayora
absoluta de votos, aprobar o reprobar esta propuesta. Si se aprobaba, se entenda
que el general Pinochet ejercera como presidente de la Repblica por un perodo
de ocho aos. En caso contrario, continuara en el cargo por un ao ms,
debiendo realizarse, al cabo de ese perodo, elecciones parlamentarias y
presidenciales.
El perodo 1988-1990: En este perodo, luego del Triunfo del NO en el 5 de
octubre de 1988, se comienza a desmantelar la Constitucin de 1980, tardamente
comienzan a conformarse los COREDES y los CODECOS y comienzan a
disearse los amarres institucionales tales como la promulgacin en los primeros
das de marzo de 1990 del estatuto administrativo, los funcionarios en plantas
adscritas y, especialmente la autonoma municipal un hecho que paso

33

El FNDR pasa desde 1985 en adelante a ser financiado por un Programa de Inversin Mltiple de
Desarrollo Local va un crdito BID. Este programa fue diseado para financiar obras de
infraestructura municipal, puesto que ya a ese ao estas entidades territoriales exhiben severos dficit
de inversin con recursos propios o con las transferencias provenientes del FCM habida cuenta de la
recesin del ao 1982 y de su efecto en los servicios municipalizados de salud y educacin.

26

relativamente inadvertido para las fuerzas triunfantes del NO que solo pueden
elegir los alcaldes y concejales en 1992.
El largo perodo 1973-1990 es complejo dadas las circunstancias por las que el
pas atraves y por las motivaciones del Gobierno Militar hacia el proceso de
descentralizacin que se vieron en una permanente contradiccin con la lgica del
modelo econmico, pero que a la vez ofrecen al gobierno un espacio de maniobra
para acercarse hacia la poblacin en los trminos del autoritarismo poltico propio
de la poca. El carcter sociopoltico del proceso de descentralizacin durante el
Gobierno Militar queda de manifiesto en la siguiente afirmacin de uno de los
primeros directores de la CONARA: La regionalizacin chilena no es, ni puede
ser, slo una divisin poltico-administrativa diferente ni una nueva redefinicin de
los mbitos geogrficos de competencia de los servicios pblicos, ni el
componente territorial de la planificacin del desarrollo. La regionalizacin es,
tambin, un proceso poltico del gobierno que se ha materializado en la creacin
de los gobiernos y administraciones regionales, en las cuales se han delegado en el grado que el Supremo Gobierno - ha considerado adecuado - poder y
potestades administrativas. 34
El temor a la participacin explica la tardanza con la que se implementan los
COREDES y CODECOS y editoriales de prensa de la poca sealaban que Sin
embargo, no puede olvidarse que el marxismo es hbil en la infiltracin de los
cuerpos intermedios. Siendo as, ser tanto mayor la dificultad que encuentre su
labor de penetracin cuanto mayor sea la congruencia entre la estructura de
administracin regional y comunal y las normas generales de defensa auto
totalitaria que la Carta establece, cuyo valor real resalta cuando se piensa que, en
la prctica, una defectuosa estructuracin de los COREDES y CODECOS podra
favorecer esa infiltracin 35
III.2 El perodo 1990-1994: las particularidades del retorno a la democracia
La Concertacin de Partidos por la Democracia que asume el Gobierno en 1990,
defini un conjunto de prioridades programticas para sus primeros cuatro aos de
gobierno, entre las que no se incluan grandes iniciativas en el plano,
principalmente, regional y local. Entre los objetivos programticos estaba asegurar
la transicin democrtica y la gobernabilidad mediante un tratamiento cauteloso
del tema FFAA, derechos humanos, reparar la deuda social, lograr la reinsercin
internacional, asegurar el crecimiento econmico y la mantencin de los equilibrios
fiscales.
En este contexto, ante la imposibilidad e inconveniencia de introducir reformas que
permitiesen remover los mecanismos que caracterizaban el marco institucional del
34Borel Edmundo y Claudio Mergudich. Algunos aspectos administrativos del Gobierno Regional y
perspectivas del nuevo municipio chileno. Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Econmicas y
Administrativas. Departamento de Administracin, 1976, p. 18
35
Lira Luis y Fernando Riveros Ob cit

27

pas - denominado como democracia de los consensos - se opt, primeramente,


por el perfeccionamiento de la Ley de Juntas de Vecinos y, luego, por la
democratizacin de las municipalidades.
Respecto a las Juntas de Vecinos, debe recordarse que en 1974 se dict el Decreto
Ley 349 que facult a las autoridades comunales a designar a sus dirigentes,
terminando con su autonoma. Esta situacin se prolong hasta el 30 de diciembre
de 1989 en que se public la ley 18.893 sobre Organizaciones Comunitarias
Territoriales y Funcionales, que permiti las primeras elecciones democrticas de
directivas de las organizaciones comunitarias desde 1973.
El Gobierno de Patricio Aylwin, para democratizar estas instancias de
participacin, envi un proyecto de ley que, inicialmente, recibi el acuerdo
favorable de la Cmara de Diputados respecto a la idea de legislar, el que luego
fue objeto de una presentacin durante su trmite ante el Tribunal Constitucional
en relacin con la propuesta del Mensaje de elegir slo una Junta de Vecinos por
cada Unidad Vecinal y de una Unin Comunal por cada comuna. El Tribunal
Constitucional acogi esta presentacin, fallando el 22 de abril de 1991 sobre la
inconstitucionalidad de la propuesta del Ejecutivo.
Tras 7 aos de un trmite legislativo que fue perdiendo paulatinamente inters por
parte de todas las fuerzas con representacin parlamentaria se public en 1997 la
Ley 19.418 que al haber sido objeto de reparos sustantivos, por parte del Tribunal
Constitucional, referentes al nmero de personas requeridas para conformar una
Junta de Vecinos, fue reemplazada por un texto refundido - la Ley 19.483 - que en
lo formal subsana esos reparos. Puesto que este texto refundido, subsana estos
reparos en virtud de disposiciones administrativas que contemplaba la ley original,
los Parlamentarios no consideran que este cuerpo legal, en la forma que se
promulg, incentive una real y verdadera participacin.
Con respecto a la democratizacin de las municipalidades debe recordarse que la
mayora de los alcaldes en funciones en 1990 36 haban sido nombrados en sus
cargos por el Consejo Regional de Desarrollo (COREDE) respectivo, a propuesta en
terna del Consejo de Desarrollo Comunal (CODECO), ambos de absoluta carencia
de representacin democrtica y creados como instancias de participacin
corporativa en sustitucin de la participacin va partidos polticos. Con un presidente
y un Congreso Nacional recientemente electos por voto popular - bajo un sistema
binominal que an est vigente la permanencia de estas autoridades municipales y
de estas instancias de participacin resultaba a todas luces contraproducentes con
la forma y fondo de un Gobierno democrtico no obstante que la democratizacin de
los municipios no fue considerada en el Plebiscito de 1988. 37 No ocurra lo mismo en
36

Slo con la excepcin de los alcaldes de las grandes ciudades nombrados por el Presidente Aylwin
El artculo 48 de la ley 18.695 Orgnica Constitucional de Municipalidades promulgada el 29 de
marzo de 1988 estableca que "El alcalde respectivo ser designado por el Consejo Regional de
Desarrollo respectivo, a propuesta en terna del consejo de desarrollo comunal. No obstante,
corresponder al Presidente de la Repblica la designacin del alcalde, quien ser de su exclusiva
confianza en las comunas de Arica, Antofagasta, Valparaso, Via del Mar, Santiago, Conchal, La
37

28

el plano regional toda vez que los Intendentes al ser de confianza del Presidente de
la Repblica haban sido recientemente designados en sus cargos y los COREDES
prcticamente no estaban en funciones en ninguna regin del pas.
Algunos autores sealan que la opcin por la democratizacin en el plano regional
estuvo ausente en el primer proyecto de reforma del Gobierno: Si bien el
Programa de Gobierno de la Concertacin planteaba la propuesta ms ambiciosa
en materia de descentralizacin, una vez instalado el Gobierno de Aylwin 38, la
cuestin regional, pareci perder prioridad en favor de la ms sentida necesidad
de democratizar el mbito municipal mediante la correspondiente Reforma
Constitucional. As en mayo de 1990 el Ejecutivo present a la Cmara un
proyecto de reforma constitucional que incida principalmente en la modalidad de
eleccin de alcaldes, proyecto rechazado en el Senado, fundamentalmente porque
los Senadores de oposicin consideraron inaceptable la falta de un tratamiento
integral de la descentralizacin, es decir, la falta de una propuesta regional. Esta
afirmacin no corresponde a la realidad ya que entre las prioridades polticas
estaba, primero que nada, la democratizacin tanto de organizaciones de base
funcionales y territoriales y de las municipalidades que manejaban los subsidios y
el vnculo directo con la poblacin. Lo que ocurri es que MIDEPLAN al no tener
relacin institucional con las municipalidades, ya que la dictadura militar decreta a
principios de 1990 la autonoma municipal, intenta a travs de su Divisin Regional
poner la descentralizacin en esa escala en primer lugar.
ODEPLAN ve amenazado su protagonismo en el proceso descentralizador. Si a
ello se suma que la transformacin de ODEPLAN en MIDEPLAN releg la escala
regional a una Divisin el control lo asumi la SUBDERE, En este contexto,
MIDEPLAN comienza a preocuparse de los municipios solo en los 2000 con la
publicacin de guas para la elaboracin de Planes de Desarrollo Comunal
(PLADECOS). De hecho, en la prctica hubo fricciones entre MIDEPLAN y la
SUBDERE por el tema regional ya que, argumentaban los nuevos funcionarios del
ministerio, la SUBDERE era una creacin de la dictadura militar y haba que
eliminarla. No obstante ello, la SUBDERE pasa a comandar el proceso gracias a
que tiene a su cargo el Crdito BIB 578-OC-CH que financia al FNDR y que posee
un importante componente de Fortalecimiento Institucional que le permite
desplegarse en todo el pas en conjunto con la Divisin de Inversiones de
MIDEPLAN en proyectos de inversin financiados por los GORES pero de
beneficio comunal.
Ante el reclamo de la oposicin de la poca sobre la imbricacin entre la escala
regional y comunal por el hecho de que, entre otras, el FNDR financia obras de
infraestructura comunal el ejecutivo enva un nuevo proyecto, esta vez de alcance
Florida, Las Condes, uoa, Concepcin, Talcahuano, Temuco, Puerto Montt, Coihaique y Punta
Arenas. El alcalde durar cuatro aos en el ejercicio de su cargo y podr ser designado por nuevos
perodos"
38
Vase al respecto Boisier Sergio. Modernizacin y Gestin Regional: El caso chileno. Documento
94/25 Serie Ensayos Direccin de Polticas y Planificacin Regionales del ILPES. Santiago, Chile

29

tanto regional como comunal, proyecto transformado en las leyes orgnicas


respectivas (Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin
Regional 19.175 y una modificacin a la Ley Orgnica de Municipalidades 18.695
publicada en 1988). Esta ley estableca que
las Municipalidades son
corporaciones de derecho pblico con personalidad jurdica y patrimonio propios.
Por otra parte, el Alcalde ya no es designado directamente por el Presidente de la
Repblica, sino que por el Concejo Regional de Desarrollo, basado en una terna
propuesta por el Concejo de Desarrollo Comunal. Sin embargo, esta frmula no
rige en las comunas donde los Alcaldes son designados directamente por el
Presidente de la Repblica 39.
En el perodo, los avances son, por una parte, ms el resultado del juego poltico
entre la oposicin y los partidos de la Concertacin por la Democracia en el
contexto antes definido, que el resultado de estudios y concepciones finalistas y
por la otra el resultado del liderazgo de la SUBDERE en estrecha colaboracin con
el Ministerio Secretara General de Gobierno, el Ministerio Secretara General de
la Presidencia y la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. El
Ministerio de Planificacin y Cooperacin, MIDEPLAN (entidad en la cual se
transform la Oficina de Planificacin Nacional, ODEPLAN, asesora directa de la
Presidencia de la Repblica en el Gobierno Militar) no jug un rol muy destacado
en el proceso, entre otras razones, porque en la reorganizacin institucional la
Subdireccin Nacional de ODEPLAN se transform en una Divisin de Desarrollo
Regional, como antes se sealara, con lo cual el tema perdi status interna y
externamente al ministerio.
Esta combinacin de intereses determina que al tenor de los discursos oficiales el
proceso persiguiera objetivos mltiples relacionados con la redemocratizacin
como ya se seal, la modernizacin y reforma del Estado, la bsqueda de una
mayor competitividad internacional en los procesos de globalizacin y apertura
externa y un nuevo intento por modificar la configuracin territorial del pas pero,
sin lugar a dudas, el primero de los nombrados comanda todo el proceso y
subsume a los otros objetivos.
El Acuerdo Poltico suscrito por todos los partidos con representacin
parlamentaria en 1991 permiti una importante modificacin a la Constitucin
Poltica en el Captulo XIII sobre Gobierno y Administracin Interior adems de
importantes modificaciones a los artculos 3 del Captulo I Bases de la
Institucionalidad y 19 nmero 20 del Captulo III sobre Deberes y Derechos
Constitucionales referente al destino de los tributos. Es importante sealar que el
Acuerdo Poltico se suscribi con el compromiso del gobierno de modificar adems de la generacin de una ley sobre Gobiernos Regionales y modificaciones
a la Ley de Municipalidades - la Ley de Rentas Municipales y la Ley sobre el
Impuesto Territorial.

39

Ver al respecto el informe que


http://www.cerroesperanza.com/temas/leyes

30

analiza

el

Rgimen

Municipal

Chileno

EN:

El Mensaje propuso entregar al Gobierno Regional la administracin superior de


cada regin. Luego se opt por dividir la funcin de gobierno y la de
administracin: la primera en manos del Intendente como representante del
Presidente y la segunda en el Gobierno Regional. La personalidad jurdica se
otorg al Gobierno Regional y no a la Regin, el que cuenta con funciones y
atribuciones generales, de fomento productivo, desarrollo social y cultural y
ordenamiento del territorio. No se modific la divisin poltico-administrativa por
cuanto la experiencia internacional demostraba que las pugnas localistas pueden
detener un proceso incluso en pases unitarios tan centralizados como Chile.
El proceso se lo concibi como la combinacin de deslocalizacin,
desconcentracin y descentralizacin y el financiamiento se bas en
transferencias del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales: FNDR,
ISARES y Convenios de Programacin. Se lo concibi como un proceso gradual y
selectivo en la transferencia de competencias hacia los gobiernos regionales y se
acord con la oposicin, dado su rechazo a la propuesta del ejecutivo de eleccin
directa, que los consejeros regionales seran electos indirectamente por los
concejales municipales.
A pesar de que el elemento gatillador del proceso fue la propuesta del gobierno
para elegir directamente a los alcaldes, la discusin parlamentaria que incluy
consultas a un amplio espectro de grupos representativos del pas inclin la
balanza hacia el proceso de descentralizacin en el nivel regional. La legislacin
simultnea sobre los niveles municipales y regionales - unidos a la premura por
democratizar por democratizar los municipios impidi analizar todas las
articulaciones entre los niveles nacional, regional y comunal, cuestin que subsiste
hasta el da de hoy existiendo una cierta pugna entre municipalistas y
regionalistas.
Las principales decisiones y acciones en este perodo son las siguientes:
Durante un periodo de tres meses el Congreso recibi delegaciones de las
diferentes regiones del pas para acoger sus demandas en los proyectos de ley
correspondientes. Adems de ello, las Comisiones Unidas del Senado viajaron a
las regiones extremas del norte y sur del pas con el fin de sostener reuniones con
la comunidad regional. Un hecho que debe destacarse es que en estas
actividades prevaleci la necesidad de legislar a escala regional ms que en la
comunal.
En el mbito de la institucionalidad pblica desconcentrada se crean los Gabinetes
Regionales, conformados como el espacio de coordinacin de toda la
administracin pblica desconcentrada en las regiones. Cada uno lo preside el
Intendente y lo integran los gobernadores y representantes de los ministerios en
cada regin (SEREMI). Se inicia la creacin de diversos fondos de carcter
concursable, que son administrados por servicios desconcentrados y que permiten
su coordinacin con aquellos recursos de los gobiernos regionales y, en muchos
casos, proveen de recursos frescos a los municipios.
31

Se crean los Gobiernos Regionales que son dotados de una institucionalidad


poltica, un amplio repertorio de competencias, una planta de personal propia y un
sistema de financiamiento. Se suscribe un nuevo convenio de prstamo con el BID
(1990), que permite que el FNDR pueda incorporar nuevos sectores de inversin,
en la medida que algunos sectores se agotan o bien la maduracin del proceso
plantea nuevas demandas. Adems de un fuerte crecimiento del FNDR durante
varios aos, se faculta a los Gobiernos Regionales a coadministrar programas de
inversin con los ministerios. Se crean los Convenios de Programacin ReginMinisterios y las Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional.
La Constitucin y la LOCGAR contemplan la transferencia de competencias para
los GORES. As, el artculo 67 mandata Los gobiernos regionales, para efectos
de lo previsto en el artculo 103 de la Constitucin Poltica de la Repblica, podrn
solicitar al Presidente de la Repblica el traspaso de competencias y recursos que
estn a cargo de organismos o servicios de la administracin central o
funcionalmente descentralizada, acompaando al efecto los estudios y
antecedentes que demuestren su aptitud para asumir tales responsabilidades. Los
antecedentes sern analizados por los ministerios y servicios pblicos
involucrados, los que debern evacuar un informe dentro de los sesenta das
siguientes a la recepcin de la documentacin respectiva.
Dicho informe y el
que, a su vez, deber expedir el Ministerio del Interior, sern entregados al
Presidente de la Repblica para su consideracin sobre la materia
En cada regin se crea un gabinete regional, rgano auxiliar del intendente,
integrado por los gobernadores y los secretarios regionales ministeriales. El
intendente podr disponer que integren, adems, este gabinete o que concurran a
l en calidad de invitados, jefes regionales de organismos de la Administracin del
Estado. Integrar tambin el gabinete regional, por derecho propio, el respectivo
director regional del Servicio Nacional de la Mujer
Durante este periodo se establece que el FNDR ser un fondo de compensacin
territorial y se regula su distribucin por la LOCGAR. Ello signific que varias
regiones del pas, especialmente las ms pobres, aumentaran significativamente
su participacin en tanto que la RM la disminuy de cerca de un 15% al 5%. Ello
gener controversias con los parlamentarios de de RM pero en el congreso
prevaleci la mocin del ejecutivo.
En el presupuesto de los GORES se incluye la posibilidad de conformar un Fondo
de Inversin Metropolitana cuya idea es que el FNDR sea, principalmente, un
fondo de compensacin territorial. As la letra b) del artculo 73 seala que el
presupuesto del GORE contemplar un programa de inversin regional, en el que
se incluirn los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que le
correspondan y los dems que tengan por objeto el desarrollo de la regin,
incluidos los que para la atencin de los problemas de las reas metropolitanas a
que se refiere el artculo 110, se perciban por el gobierno regional conforme a lo
dispuesto por el N 20 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica.
32

Para estos efectos, los respectivos gobiernos regionales podrn constituir un


Fondo de Inversin Metropolitana
Por falta de apoyo de la oposicin de la poca no se pudo legislar sobre la
eleccin directa de los consejeros regionales, acordndose el mecanismo de
eleccin indirecta por parte de los concejales municipales reunidos en cuerpo
electoral provincial lo que permiti el control casi absoluto de los CORES por los
partidos polticos y la imposibilidad de acceder a este cargo como independiente.
Durante el periodo no se modific la divisin poltico-administrativa. El proceso se
lo concibi como la combinacin de deslocalizacin, desconcentracin y
descentralizacin. Se concord que varios organismos tales como SERNATUR,
INDAP, INFOR, el INACH y otros se localizaran en regiones diferentes de la
Regin Metropolitana. Ello no se cumpli y solo el INACH despus de muchos
aos tiene su sede en la ciudad de Punta Arenas
La LOCGAR define como funcin para los GORES el Ordenamiento del Territorio
y desafortunadamente por el enfoque de esta de evaluacin ambiental del tipo at
the end of the pipe no se armoniza con la Ley de Bases del Medio Ambiente.
Se inicia el proceso legislativo para dotar de plantas administrativas a los
Gobiernos Regionales que se instalan en 1993 sin contar con apoyo profesional y
tcnico
En sus inicios el FNDR tambin tuvo dificultades con el Fondo de Solidaridad e
Inversin Social (FOSIS) ya que se entenda que el FNDR era un fondo para los
lugares en tanto que este era para las personas. Parte del conflicto se resolvi
cuando el FOSIS se transform en Inversin Sectorial de Asignacin Regional
(ISAR)
Por la accin decidida de la ciudadana y de las autoridades de la Regin de
Antofagasta se logra modificar el artculo 19 bis de la ConstitucinPoltica del
Estado para permitir la creacin de Patentes de exploracin y concesin mineras,
adems de reformarse el Cdigo de Minera.
En este periodo se crea tambin el Fondo de Desarrollo de Magallanes
(FONDEMA).Este fondo est compuesto nicamente por los ingresos reconocidos
por el Ministerio de Hacienda, por concepto de Derechos de Explotacin de la
Empresa Nacional del Petrleo Magallanes, por el impuesto con que el estado
grava a las empresas petroleras, por extraer riquezas que estn bajo suelo
chileno, y se calculan respecto de la produccin de gas y/o petrleo en la Regin
de Magallanes
Los principales avances a nivel local son los siguientes: Se dicta una reforma a la
ley municipal que permite la eleccin democrtica de alcaldes y concejales. Se
reordena el sistema de administracin de la salud y educacin traspasado a los
municipios, reconvirtiendo al personal en empleados pblicos (estatutos para
33

personal docente y de salud municipal). Se elevan las transferencias a los


municipios para reducir los dficits y quejas de los dos gremios afectados y se
realiza una mayor fiscalizacin y apoyo para mejorar la gestin. Se inicia el
Programa de Fortalecimiento Municipal (PROFIM), apoyado por el Banco Mundial
y que se focaliza en municipios con problemas de gestin. Se crea, en forma
autnoma, la asociacin Chilena de Municipalidades (ACHM), que inicia la
representacin y lobby de los intereses de esas instancias.
Un hecho, al respecto, poco conocido es que el Acuerdo Poltico suscrito en 1991
sealaba que el FNDR se incrementara con la inclusin a partir de 1992, de
recursos propios provenientes de la excepcin al artculo 19 nmero 20 de la
Constitucin Poltica que seala que los tributos no podrn estar afectos a fines
especficos cuya primera aplicacin fueron las patentes mineras y con el FNDR
cuyo presupuesto se incrementara, entre otros, con el Programa de
Mejoramiento de Barrios y Lotes con Servicios que administraba la Subsecretara
de Desarrollo Regional y Administrativo 40 La inclusin del PMB en el FNDR no se
cumpli, quedando ste como ISAR de la SUBDERE hasta el da de hoy.
Acciones complementarias: Para mejorar las capacidades descentralizadas de
gestin y hacer ms horizontal su relacin con autoridades y tcnicos del nivel
central, se realizan diversos programas de apoyo capacitacin, estudios,
asesoras, etc.- a los gobiernos regionales y servicios pblicos desconcentrados,
en el plano de la administracin de servicios, elaboracin de proyectos,
planificacin, etc.. Se realizan acciones de informacin a la comunidad boletines
peridicos, seminarios sobre temas diversos- para comprometerla con la gestin
local y regional y elevar su capacidad de interlocucin con sus autoridades. Se
elabora una metodologa para procesar las demandas de creacin de nuevas
comunas, provincias y regiones.
An cuando no era una prioridad programtica, este fue un perodo de
afianzamiento del proceso, dados por la democratizacin de los municipios, la
creacin constitucional de los Gobiernos Regionales y la ampliacin de los
instrumentos de apoyo a la gestin regional y local (nuevos programas
concursables reduccin de los dficit municipales, fortalecimiento de los recursos
de inversin regionales tanto en cantidad como flexibilidad, etc. Considerando que
era un de gobierno de transicin de slo cuatro aos de gobierno lo realizado es
de magnitud, no obstante lo cual estuvo marcada principalmente por la necesidad
de cautelar la disciplina poltica y social de la poblacin, para evitar reflujos
autoritarios, y tambin asegurar los equilibrios macroeconmicos.

40

Acuerdo Poltico de Partidos con Representacin Parlamentaria EN: Diario Oficial de la Repblica de
Chile, Diciembre de 1992. Constitucin Poltica de la Repblica (Actualizada) Leyes Anotadas y
Concordadas Edicin Especial.

34

III.3 El periodo 1994-2000: aumento de la Inversin Pblica de Decisin


Regional (IDR)
El ex presidente Eduardo Frei asume el gobierno con un 57,98 % de la votacin
nacional lo que le permitira modificar cuestiones substantivas que durante la
administracin anterior no se pudieron lograr. Pero ello no fue la impronta de su
gobierno. Su mandato presidencial tuvo como sello la profundizacin de la
insercin del pas en la globalizacin, a travs de acuerdos de integracin, la
dotacin de infraestructura por medio de concesiones y una reforma procesal
penal indita en el pas.
En el plano de la descentralizacin a escala regional durante su gobierno se
prefiri aumentar la inversin pblica que orientarse a impulsar el avance del
proceso descentralizador. La preferencia de avanzar por el camino de la inversin
se evidencia al anunciarse que se pasara del 16% de la inversin pblica
(conformada bsicamente por el FNDR) a un 40% de Inversin Pblica de
Decisin Regional (IDR) la que inclua al propio FNDR, las ISARES y los
Convenios de Programacin. En definitiva se opt por aumentar la cantidad de
proyectos individuales de infraestructura social, hecho que concentra hasta el da
de hoy la labor de los CORES ms que a darle contenido sustantivo a sus
funciones y atribuciones.
El aumento de la inversin a travs del FNDR fue, adems, condicionado por la
introduccin de glosas en el presupuesto que llegan a provisionar hasta el 60% de
ste no obstante que la LOCGAR mandata que se distribuir en un 93% al
comienzo de ao quedando un 5% para eficiencia y un 5% para emergencias. La
glosa ms importante es la que permiti la ampliacin de los colegios para la
jornada escolar completa sin que se alterara el proyecto educativo vigente.
La preferencia por la inversin, se evidencia, tambin, por el seguimiento
legislativo y por la forma en que se completaron los cargos de la ley de plantas
administrativas de los gobiernos regionales. A este respecto, durante el gobierno
del ex presidente Aylwin se instalaron los GORES (Intendentes Regionales y
Consejos Regionales) en 1993 sin contar con plantas administrativas que les
dieran apoyo tcnico mas all de la asignacin a proyectos especficos del FNDR
que como antes se mencionara existe en el pas desde 1975. Durante 1992, se
intent mediante una indicacin, que la LOCGAR permitiera el traspaso de las
SERPLAC a los GORES como divisin de planificacin regional a la que se
adicionaran las divisiones de administracin y finanzas y la de control de gestin
que estaban en el proyecto del ejecutivo. Esta indicacin fue retirada por el
conflicto que se gener con el ministro de MIDEPLAN de la poca de forma tal que
la ley de plantas finalmente inici su proceso legislativo solo con las dos divisiones
antes comentadas. Este hecho desconocido para la mayora del pas profundiz el
distanciamiento entre el MIDEPLAN y la SUBDERE.
La ley de plantas con slo dos divisiones qued, en marzo de 1994, en el
Congreso en segundo trmite constitucional de forma tal que se si le daba
35

urgencia se podra tener GORES con capacidades para cumplir con sus funciones
y atribuciones, en fomento productivo, ordenamiento del territorio y desarrollo
social y cultural provocando un cambio de magnitud en la gestin regional. En este
contexto, el traspaso de los funcionarios de CORFO, el MOP, el MINVU, Bienes
Nacionales y la Subsecretaria de Interior que cumplan las funciones de fomento
productivo, ordenamiento del territorio y desarrollo social y cultural que deben
realizar los GORES se realiz sin los filtros tcnicos adecuados con lo que se
perdi la oportunidad de crear plantas modernas en concordancia con los desafos
de la descentralizacin.
Lo antes comentado, tambin explica porque las Estrategias Regionales de
Desarrollo hasta el ao 2009 las elaboraran las SERPLAC a pesar que la
LOGGAR sealaba que corresponde al GORE Elaborar y aprobar las polticas,
planes y programas de desarrollo de la regin, as como su proyecto de
presupuesto, los que deber ajustar a la poltica nacional de desarrollo y al
presupuesto de la Nacin. Y agregaba que Para efectos de asegurar la
congruencia entre las polticas y planes nacionales y regionales, podr solicitar la
colaboracin del Ministerio de Planificacin y Cooperacin, quien asistir
tcnicamente a cada gobierno regional en la elaboracin de los correspondientes
instrumentos, emitiendo, a solicitud del gobierno regional, los informes
pertinentes.
No obstante que la meta de inversin se sobrepas en el perodo, existen dudas
razonables respecto del impacto de su cumplimiento por cuanto, la inversin
pblica del pas vena en descenso y, porque principalmente, el tema absorbi la
capacidad de trabajo de los recin creados gobiernos regionales que no tuvieron
tiempo para preocuparse de su arquitectura institucional, la coordinacin con las
instituciones desconcentradas y descentralizadas funcionalmente en las regiones
y as dar cumplimiento a las amplias a las amplias funciones y atribuciones que la
Ley 19.175 Orgnica Constitucional de Gobierno y Administracin Regional les
encomendaba. Ello, adems, permiti que la labor de los consejeros regionales en
torno a proyectos de inversin individualmente formulados y evaluados fuera
redundante tcnicamente y su orientacin en torno a polticas de inversin se viera
sobrepasada por el cortoplacismo.
En el periodo y especficamente en el ao 1995 se inici un programa nacional de
articulacin entre los Gobiernos Regionales y las universidades, para facilitar la
incorporacin plena de estas ltimas a programas de desarrollo regional.
Durante el perodo se promulg la Ley de Juntas de Vecinos y Organizaciones
Funcionales y Territoriales, advirtiendo los congresistas de todas las bancadas
que debera ser reformulada a la brevedad. Este no es un hecho menor ya que
como se coment fue el primer proyecto de ley que el Primer Gobierno de La
Concertacin de Partidos por la Democracia envi al Parlamento.
Entre 1995 y 1999 la SUBDERE encabeza un amplio proceso de consulta a las
regiones para establecer las Bases para una Poltica de Descentralizacin que
36

cristaliza finalmente en una propuesta y publicacin denominada El Chile


Descentralizado que Queremos. 41 Sin embargo, las propuestas identificadas no
se materializaron.
En este breve recuento no debe dejar de mencionarse el anuncio presidencial de
revisar la divisin poltico-administrativa del pas acogiendo, en buena medida, las
demandas por crear regiones en las actuales provincias de Arica y Valdivia, una
cuestin de enorme complejidad ya que segn el artculo 49 de la Constitucin
Poltica de la Repblica la eleccin de senadores se realiza por circunscripciones
senatoriales en funcin de las 13 regiones actuales del pas.
Adems, durante el perodo se anunci la supresin de MIDEPLAN debido a la
reduccin de su papel en el mbito planificador, reemplazado por la coordinacin
de varios organismos dirigidos a sectores sociales especficos.
En el mbito municipal se realizaron una serie de modificaciones a la Ley
Orgnica Constitucional de Municipalidades tendientes a mejorar su gestin. Dada
la descoordinacin de ministerios y servicios pblicos en el mbito jurisdiccional
del municipio en 1997 se introdujo en la Constitucin Poltica de la Repblica una
disposicin que los obliga a coordinarse con los dems servicios pblicos
existentes en la respectiva comuna. En este mismo sentido, se repuso el artculo
100 sobre personal de los municipios. No obstante el potencial de estas
disposiciones constitucionales, la coordinacin sigue siendo un problema de
marca mayor en la gestin pblica descentralizada y no se ha normado la forma
en que operarn las plantas municipales.
En el mbito de los servicios pblicos nacionales se inicia una poltica de
desconcentracin destinada a elevar la autonoma de las direcciones regionales
en su administracin interna y en su coordinacin con regiones y municipios. Se
establece la obligatoriedad de los servicios pblicos de formular metas de gestin
anual, generando informacin y condiciones para coordinar su trabajo entre ellos y
con municipios y gobiernos regionales. En cada regin se establecen foros
anuales de fomento productivo convocando a empresarios, trabajadores y
autoridades locales y regionales, que tienen resultados variables de una regin a
otra dependiendo de los liderazgos y capacidades existentes y se inicia una
Poltica de Fomento Productivo Regional destinada a desburocratizar el sistema y
generar nuevos instrumentos (capacitacin, crditos, apoyo de los servicios
pblicos, etc.) para un mayor desarrollo econmico de los territorios.
En opinin de la mayora de los actores concernidos Asociacin Chilena de
Municipalidades, Asociacin de Consejeros Regionales, Centros acadmicos,
Universidades de regiones, entre otros- este fue un periodo de estancamiento del
proceso descentralizador. Tambin mostr la capacidad de respuesta de los
organismos sectoriales que, va la generacin de decenas y centenares de
41

Ambas publicaciones se encuentran en http://www.subdere.cl/paginas /CEDOC /PUBLICACIONES


/DESCENTRALIZACION /publi7.html

37

programas especficos diseados y administrados centralmente- han buscado


que los GORES sean los que ejecutan y financien a stos.
III.4.El periodo 2000-2004: el anteproyecto regional de inversiones, el proyecto
de presupuesto de inversin regional y nuevo rol de la regin metropolitana.
El gobierno del ex presidente Lagos se caracteriz por innovar en varias materias
que afectan al desarrollo regional y a la descentralizacin. Su mirada hacia el
Bicentenario ms all del periodo de gobierno le permiti formular polticas
pblicas signadas por la innovacin. Al inicio de su gobierno las bajas tasas de
crecimiento de la economa nacional, que venan desde la crisis de 1998, entre
otros factores, centraron la atencin en problemas de orden nacional que, dado el
centralismo decisional chileno, errneamente no se discuten en regiones y
comunas.
En este contexto, el ejecutivo anunci, en una primera oportunidad, que luego de
conversar con la Asociacin Nacional de Consejeros Regionales (ANCORE) y con
el Consejo Nacional para la Regionalizacin y Descentralizacin (CONAREDE) la
agenda legislativa incluira los siguientes temas:
eleccin directa de los
consejeros regionales, creacin del cargo de presidente del Consejo Regional;
modificacin de la divisin poltico-administrativa regional; creacin de una Ley de
Rentas Regionales; legislar sobre territorios especiales; la creacin de servicios
pblicos regionales y la creacin de gobiernos regionales metropolitanos. 42
Un tiempo despus se anunci la supresin a la referencia constitucional al
nmero de regiones del pas, trasladando esta determinacin al mecanismo
simplemente legal, aunque de qurum calificado y siempre de exclusiva iniciativa
del Presidente de la Repblica; proponer la eleccin directa de los Consejeros
Regionales mediante sufragio ciudadano; junto a ello, la eleccin del Presidente
del Consejo Regional, entre los Consejeros; proponer la incorporacin de los
servicios regionales desconcentrados a la dependencia directa de la mxima
autoridad regional.; proponer que cada Gobierno Regional est en condiciones de
definir las instancias y niveles de participacin regional; proponer un
perfeccionamiento constitucional que permita la administracin eficiente en las
denominadas reas Metropolitanas, encomendndole a la Ley Regional la
determinacin competencial especfica de esta nueva administracin, como
asimismo la convergencia entre las atribuciones metropolitanas, regionales y
municipales; aumentar la Inversin de decisin regional, llegando a un 50% del
total de la inversin pblica; duplicar la participacin del FNDR en el total de la
inversin pblica; incorporar el presupuesto de los servicios pblicos
desconcentrados al presupuesto regional y expresar clara y s eparadamente el
presupuesto de cada Gobierno Regional en la Ley de Presupuestos.

42

Sobre el tema de la eleccin directa de los consejeros regionales y sobre el cargo de vice-presidente
del Consejo Regional se encuentra un anlisis en Lira y Marinovic (ob. cit).

38

En trminos de los logros se modific el artculo 49 de la Constitucin que


sealaba que los senadores se eligen por circunscripciones senatoriales en
funcin de las trece regiones del pas lo que permiti la creacin de las Regiones
de Arica Parinacota y de Los Ros.
Un producto muy importante del periodo es el Anteproyecto Regional de
Inversiones (ARI). El artculo 71 de la LOCGAR mandata que Durante el segundo
trimestre de cada ao y teniendo en consideracin los objetivos estratgicos del
gobierno regional y de los servicios que operen en la regin, el intendente, con la
participacin de representantes del consejo regional, de los secretarios regionales
ministeriales y los directores regionales de los servicios pblicos, elaborar un
anteproyecto regional de inversiones, correspondiente al ao siguiente, el que
deber ser considerado en la formulacin de los proyectos de presupuestos del
gobierno regional y de los respectivos ministerios. Para estos efectos, a ms
tardar en el mes de abril, los ministerios debern proporcionar a sus secretarios
regionales ministeriales, jefes de servicios y directores regionales, las
orientaciones e informacin necesarias relativas a las inversiones y actividades a
ejecutar en la regin en el ao siguiente. En los mismos plazos, los gobiernos
regionales debern poner a disposicin de los ministerios y sus unidades
regionales la informacin regional correspondiente. El anteproyecto regional de
inversiones comprender una estimacin de la inversin y de las actividades que
el gobierno regional, los ministerios y servicios efectuarn en la regin,
identificando los proyectos, estudios y programas, y la estimacin de sus costos.
Una vez elaborado el anteproyecto sealado, ste ser enviado a los ministerios
respectivos, con el objeto que sea considerado al momento de la formulacin de
sus correspondientes proyectos de presupuesto. En el caso de existir diferencias
entre el gobierno regional y algn ministerio en la formulacin de los respectivos
proyectos de presupuesto, stas debern ser resueltas en la etapa de evaluacin
y discusin a que se hace mencin en el artculo 73de esta ley
Este instrumento permitira que la inversin regional se coordine con la inversin
sectorial y al ser una atribucin del GORE dara origen a un proyecto presupuesto
de inversin regional. Pero este mismo artculo seala que El proyecto de
presupuesto del gobierno regional. ser enviado al Ministerio de Hacienda, en
conformidad con los plazos y procedimientos que ste establezca de acuerdo a lo
dispuesto en el Decreto Ley N 1.263, de 1975.contemplar una etapa de
evaluacin y discusin, entre el nivel central y cada una de las regiones, respecto
del proyecto de presupuesto propuesto en conformidad a este artculo. Para estos
efectos cada ao los consejos regionales designarn a uno de sus integrantes
para que conjuntamente con el intendente los represente en ella. O sea, el ARI
posibilit la creacin de un presupuesto de inversin regional pero al someterlo a
las fechas, normas y procedimientos de la Ley de Presupuesto comenz un
proceso de insercin en el Sistema General de Informacin Financiera del Estado
(SIGFE) y luego al sistema de informacin Chile Indica que permite el ingreso solo
de algunos funcionarios del GORE a l, con lo cual se provoca un divorcio entre el
CORE y las plantas administrativas y entre las propias divisiones del GORE. Y el
ARI y el PROPIR fueron la base para disear el incentivo salarial conocido como
39

Programa de Mejoramiento de la Gestin y especficamente como Gestin


Territorial Integrada (PMG-GTI) con lo cual el rol de la DIPRES pasa a ser
definitorio desde el punto de vista de las conductas de los funcionarios de las
plantas de los GORES.
Uno de las mayores innovaciones del periodo se relaciona con el nuevo rol
asignado a la Regin Metropolitana de Santiago en los exigentes escenarios de la
globalizacin. Hasta el gobierno del ex presidente Lagos, explcita o
implcitamente, se consideraba a la Regin Metropolitana y a la ciudad de
Santiago de tamao excesivo, con serios problemas ambientales, de segregacin,
congestin y contaminacin entre otros reforzando el centralismo decisional, la
mala inversin de recursos pblicos para solucionar sus problemas y las
consecuentes desigualdades regionales. El cambio de poltica hacia la RM y la
ciudad de Santiago proviene de la Estrategia de Desarrollo para el perodo 20002006: En la actualidad resulta claro que el desarrollo regional en todo el pas, en
los escenarios de la globalizacin y la descentralizacin, requiere el concurso de
las regiones metropolitanas, ya que stas son el medio que poseen los pases
para insertarse en el mundo global y superar los desafos del crecimiento, la
equidad y modernizacin. Esta afirmacin supone vencer una serie de creencias
vigentes en Chile y Latinoamrica, que responsabilizan a las Metrpolis de las
desigualdades territoriales nacionales, que plantean la relocalizacin de sus
actividades e incluso apuntan, a su desmontaje o congelamiento. Actualmente, el
foco de atencin se traslada al modo cmo la Metrpolis aprovecha sus ventajas
competitivas y moviliza en esta tarea al pas. 43
Este planteamiento fue recogido por el informe del Banco Mundial 2009, Una
Nueva Geografa Econmica, en que se que seala que la urbanizacin, las
migraciones y la intensificacin del comercio de productos especializados forman
parte integrante del proceso de desarrollo legndose a la conclusin de que estas
transformaciones continuarn siendo imprescindibles para el xito econmico del
mundo en desarrollo, y deberan alentarse. En sntesis este informe conocido
como el Informe de las 3 D seala que el desarrollo se produce en altas
densidades, a poca distancia de las grandes concentraciones y en los cuales no
opera el factor divisin, sea entre regiones, comunas u otra 44
En el periodo se realiz un cambio de reglamento del FNDR basado en una nueva
definicin como fondo de compensacin y desarrollo regional lo que ocasion un
vuelco en su forma de distribucin como lo demuestra Aroca.

43

MIDEPLAN. SERPLAC RM. Mirando al Bicentenario. Estrategia de Desarrollo de la Regin


Metropolitana de Santiago 2000-2006 132 pgs.
44
Banco Mundial. Una nueva geografa econmica. Panorama general. informe sobre el desarrollo
mundial 2009.
http://www.bancomundial.org/pubsdocs/

40

En palabras de Aroca: El grfico anterior muestra que existe una tendencia a


incrementar ms el FNDR en la Regin Metropolitana que en cualquiera otra
regin, desde su creacin hasta el 2006. Es importante aclarar que aunque el
FNDR no es el fondo pblico ms importante que posee el gobierno, es el nico
creado con el objetivo de reducir las diferencias regionales, por lo que no hay
razn para esperar que los otros fondos para invertir del Estado tengan un
tratamiento diferente cuando su objetivo no es el de promover equidad territorial.
Despus de una dcada en que claramente las desigualdades en el ingreso de las
personas que viven en el territorio se han incrementadola SUBDERE realiza
una distribucin del FNDR entre 2003 y 2006 en que la regin con mayor
aumento, 160 por ciento, en el periodo de tres aos es la Regin Metropolitana,
mientras que el resto de las regiones incrementa en promedio un 44 por ciento, es
decir, el fondo creado para reducir las desigualdades regionales se ha aumentado
en ms de 100 por ciento por sobre el resto de las regiones, en la regin con
mayores ingresos de la economa, mientras el resto que requiere de mayor gasto
pblico, que promueva una mayor equidad territorial, recibe un porcentaje
considerablemente menor. 45
De acuerdo a este trabajo, el cambio de reglamento de asignacin del FNDR de
2003 produjo un aumento an mayor para la Regin Metropolitana en la
participacin del fondo en desmedro de las dems regiones del pas. En el 2007,
el reglamento cambi nuevamente, y en ese mismo trabajo se muestra que la
asignacin hacia la Regin Metropolitana se incrementa ms que en la de 2003,
como lo muestra el grfico siguiente:

45

Aroca Patricio. La creciente concentracin econmica regional en Chile EN: Heinrich von Baer
(editor general) Pensando Chile desde sus regiones. Agrupacin de Universidades Regionales (AUR)
y Red Sinergia Regional

41

Otro hecho distintivo de este gobierno fueron las obras del Bicentenario en todas
las regiones del pas, pero all tambin se inscribe el TransSantiago una idea que
buscaba resolver los problemas de congestin y conectividad de la RM pero que
termin siendo un fracaso por la rapidez y por la amplitud con la que se dise,
mega proyecto que modifica la posicin del pas frente a la RM en la actualidad.
Fue tal la discusin que gener la necesidad de aportar subsidios para el normal
funcionamiento del TransSantiago que el gobierno se vio obligado a otorgar
fondos de compensacin al resto de las regiones del pas.
Durante este periodo se comenz por vez primera a cuestionar el modelo de
crecimiento del pas basado en commodities por sus efectos sobre la estructura
productiva del pas y la distribucin del ingreso. En palabras de economistas del
gobierno: Chile comenz a experimentar un crecimiento alto y sostenido desde
que, abandonando la estrategia de desarrollo hacia adentro, sent las bases de
una estrategia de desarrollo compatible con sus ventajas comparativas y orden
sus polticas macroeconmicas lo que ocurri alrededor de 1985. Cuando lo
anterior se reforz y complement a partir de 1990 con un Estado no ingenuo
ni prescindente, corrector de fallas de mercado, proveedor de bienes e
infraestructura pblica y proteccin social, tambin se comenzaron a evidenciar
avances en trminos de equidad, principalmente en lo referido a reduccin de la
pobreza. Sin embargo, de la observacin de la evidencia internacional se
desprende que, a pesar de los xitos de los ltimos veinte aos, existen limitantes
en el modelo de desarrollo vigente en Chile que deben ser enfrentadas de manera
proactiva. En efecto, la seal de alerta aparece al verificar que nuestro pas es
claramente ms dependiente de sus recursos naturales y presenta una
distribucin del ingreso mucho menos equitativa que los pases en el prximo nivel
42

de desarrollo. En este contexto, el presente estudio postula el imperativo de


transitar gradualmente desde el modelo primario exportador hacia la economa del
conocimiento como requisito indispensable para continuar creciendo y lograr la
equidad en el largo plazo. En contraste con la concepcin tradicional de agregar
valor a las exportaciones en un proceso de encadenamiento hacia adelante, la
estrategia aqu delineada acepta la centralidad de los commodities donde el pas
tiene ventajas comparativas en el men exportador, pero postula su mayor
articulacin con el resto de la economa en encadenamientos laterales y hacia
atrs donde el capital humano y el avance tecnolgico jueguen un rol cada vez
ms preponderante. 46
En el contexto anterior, se formula un proyecto de ley para grabar la actividad
minera (que no es en si un impuesto, sino un derecho a, que se paga para poder
extraer los minerales y se paga a todos los chilenos, a travs de los pagos al
Estado) denominado Royalty Minero cuyos recursos permitieron la creacin de
una institucionalidad orientada al trnsito hacia la economa del conocimiento: el
Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad (CNIC) y un Fondo de
Innovacin para la Competitividad (FIC).
Originalmente el proyecto del FIC contemplaba que el 75% de los recursos de
innovacin se distribuiran a nivel nacional y slo el 25% entre las regiones, lo que
motiv discrepancias entre el Ejecutivo y los senadores de las Comisiones Unidas
quienes consideraron que esa frmula favoreca a la capital. Por ello,
posteriormente, se acord que el 65% del FIC se distribuir a nivel nacional y el
35% restante entre las regiones. Asimismo dentro del FIC regional se hizo una
distincin entre regiones mineras y no mineras, por lo cual las primeras recibirn el
70% de los recursos y el resto el 30%. No obstante ello, prevaleci la idea original
del ejecutivo y hoy el Fondo de Innovacin Regional de Asignacin Regional
(FIC/R) es de un 25%.
Finalmente en este periodo se da un impulso importante a la modernizacin del
Estado que se concentra en instituciones principalmente de nivel nacional y no en
gobiernos regionales y municipios. Una excepcin a esto, fue la iniciativa para
crear servicios pblicos regionales en fomento productivo, ordenamiento del
territorio y desarrollo social y cultural que permitira contar con mayor capacidad
tcnica y de coordinacin regional. Ello porque Las disposiciones vigentes en
materia regional contemplan la posibilidad de crear servicios pblicos regionales
que le otorguen al GORE una mayor capacidad ejecutiva. La creacin de tales
servicios supondra, sin embargo, un traspaso ms definitivo de ciertas
responsabilidades al nivel regional. Ello se tropieza, sin embargo, con el hecho de
que el grueso del traspaso de competencias al nivel regional se ha efectuado a
travs de la Ley de Presupuestos, que slo tiene una vigencia anual. En tales
circunstancias no es de extraar que a la fecha no se haya creado ningn servicio
pblico regional, manteniendo los casos ms similares (SERVIU y Servicios de
46

Rodrguez Jorge, Marcelo Tokman, Mario Marcel y Nicols Eyzaguirre Hacia la economa del
conocimiento: El camino para crecer con equidad en el largo plazo. OB cit

43

Salud) una vinculacin institucional predominante con el ministerio sectorial


respectivo.
Finalmente, el Gobierno del Presidente Lagos elabor un proyecto de Reforma
Constitucional que permitira estructurar un proceso ms eficaz, permanente y
selectivo de traspaso de responsabilidades a nivel regional, pero dicho proyecto
no ha sido aprobado an por el Congreso Nacional. 47 Tambin se enva el
mensaje con el que se inicia un proyecto de ley sobre asociaciones y participacin
ciudadana en la gestin pblica.
III.5 El periodo 2006-2010: el gobierno ciudadano
Lo primero que debe mencionarse es que el periodo de la ex presidente Bachelet
es solo de cuatro aos sin posibilidad de reeleccin debido a que las reformas del
2005 as lo establecen desde ah en adelante
La eleccin de la primera presidenta en el pas represent un hito importante en
la cultura poltica chilena, tradicionalmente jerrquica y machista. .Pero Michelle
Bachelet simbolizaba ms que simplemente su gnero. Su surgimiento como
candidata a la presidencia fue basado en gran medida en su aparicin y auge en
encuestas de opinin pblica durante su desempeo como ministra de Estado, de
manera que su levantamiento como candidata no se realiz de la tradicional forma
concertacionista. Sin embargo, los lderes de la Concertacin rpidamente
entendieron que el recambio que representaba Michelle Bachelet, no solamente
en cuanto a gnero sino que en trminos generacionales, le presentaba a la
coalicin una buena oportunidad para intentar una cuarta victoria consecutiva en
una eleccin presidencial. El personaje poltico de la candidata Bachelet, y su
programa electoral, se construyeron sobre la base de la imagen de recambio y
renovacin, ideas que se tradujeron en dos ejes de su programa de gobierno: por
un lado hablaba de un gobierno ciudadano y, por el otro, prometa la paridad de
gnero en los nombramientos y que respecto a su eventual gabinete, nadie se
repetira el plato (se designaran personas que no haban servido en cargos
ministeriales previamente). 48 Ambos ejes sufrieron traspis y su gobierno sufri
las consecuencias de la mala implementacin del TransSantiago de forma tal que
los dos primeros aos de su gobierno fueron de baja popularidad. En el ao 2008
anuncia un cambio de gabinete para alinear a los partidos de la Concertacin tras
su gobierno.
Las preocupaciones de la ex presidenta sobre descentralizacin fueron expuestas
en la Segunda Cumbre de las Regiones celebrada en el Congreso Nacional en el
2007. All plante lo siguiente:

47

Marcel Mario. Acreditacin y mejora continua de los procesos de gestin subnacional en Chile.
Politeia. Soluciones Pblicas, octubre 2006
48
Funk Robert. Chile: segundo tiempo. Revista de ciencia poltica (Santiago). versin On-line ISSN
0718-090X Rev. Ciencia Poltica. (Santiago) v.29 n.2 Santiago 2009

44

Derogacin del Nmero de Regiones: Queremos recuperar la dignidad que


nos da la identidad, recuperar la identidad del territorio. No quiero que
nadie se vuelva a referir a las regiones por un nmero. Nunca ms se
hablar de la Primera, la Quinta o la Duodcima. Nunca ms tendremos que
destinar largos minutos para explicar que la decimoquinta regin en verdad
es la primera.
Eleccin directa de Consejeros Regionales: Los Consejeros Regionales
durarn 4 aos en su cargo y podrn ser reelegidos. Contempla la
inhabilidad para postular a otros cargos de eleccin popular al trmino del
ejercicio por un lapso de 4 aos, para que contemos con el apoyo
suficiente. Indicacin sustitutiva al Proyecto de Reforma Constitucional
sobre Gobiernos Regionales que se encuentra en primer trmite en la
Cmara de Diputados.
Transferencia de Competencias propias de los Ministerios y los Servicios
Pblicos, as como de personal y recursos, a los Gobiernos Regionales,
mediante Decretos firmados por el Presidente de la Repblica.
Necesitamos Gobiernos Regionales que mejoren sustancialmente su
capacidad de gestin, que progresivamente vean incrementados los
recursos con los que cuentan. Por eso he tomado la decisin de aumentar
de manera sustantiva los presupuestos de los GORES percibiendo recursos
de los organismos pblicos sectoriales.
Creacin de figura de Administrador Regional en cada Gobierno Regional
que permita comenzar desde ya a preparar las condiciones para el traspaso
efectivo de competencias a los Gobiernos Regionales
Traspaso de Agencias Regionales de Desarrollo Productivo a los Gobiernos
Regionales: Su sola existencia es importante en la administracin de
recursos pblicos en fomento productivo, pero hay dos asuntos pendientes:
la inclusin efectiva de la sociedad civil de regiones, a travs de consejos u
otras modalidades, y el traspaso de estas Agencias a los Gobiernos
Regionales. Una Agencia Regional de Desarrollo slo tiene sentido si es
de verdad regional, y lo haremos desde ya en las nuevas Agencias de AricaParinacota y Los Ros.

Respecto a esto ltimo, recurdese que en cumplimiento de una de las 36


medidas comprometidas en el Programa de Gobierno de la Presidenta de la
Repblica Michelle Bachelet para los primeros 100 das de su gestin, el Consejo
de la Corporacin de Fomento de la Produccin aprob la creacin de Agencias
Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP) en las trece regiones del pas, las
cuales se constituyen como Comits de CORFO. Cada una de las Agencias fue
liderada por un Consejo Estratgico Pblico-Privado, compuesto por nueve
personas: el Intendente o Intendenta, quien la preside, el secretario regional
ministerial de Economa, un representante de CORFO y uno de SERCOTEC.
Adems cada regin deber escoger a otras 5 participantes, tres personeros del
sector privado y otros dos del sector pblico. Las principales tareas fueron: Definir
una Agenda Regional de Desarrollo Productivo, sobre la base de la vocacin
productiva regional. Ser tarea de las agencias construir y validar dichas agendas
45

a travs de mecanismos convocantes y participativos, a fin de consensuar visiones


estratgicas de largo plazo y establecer las bases que guen las acciones de
emprendimiento, fomento y desarrollo, tanto pblicas como privadas. Las agencias
instalarn capacidades para la gestin y seguimiento de de ellas mismas y para
monitorear sistemticamente sus avances. Lo anterior generar redes de
inteligencia competitiva donde se producirn los intercambios y flujos de
informacin que facilitarn los emprendimientos y el desarrollo. El foco de accin
de las Agencias Regionales de Desarrollo estar puesto sobre las cadenas
productivas regionales y locales (clster). Se promovern y facilitarn acuerdos y
compromisos entre actores pblicos y privados en torno a iniciativas vinculadas
con oportunidades de nuevos y/o mejores emprendimientos. La idea es apoyar a
estas cadenas de productores y proveerlas coordinadamente de los diferentes
instrumentos disponibles de fomento productivo, innovacin y apoyo al
emprendimiento. Esto ltimo, con el propsito de evitar la duplicacin de esfuerzos
y lograr sinergias a partir del trabajo conjunto entre las distintas entidades de
fomento. Por ltimo, la construccin y operacin de sistemas de informacin y
promocin sobre las oportunidades productivas, de innovacin y de negocios
sustentables de cada Regin; facilitar la generacin de condiciones territoriales e
institucionales de entorno favorables para el desarrollo productivo de la PYME, la
inversin productiva, la innovacin tecnolgica y la capacidad emprendedora a
nivel regional.
Una evaluacin de las ADRP realizada por Moguillansky plantea los siguiente: La
evaluacin dio lugar al menos a cinco conclusiones importantes y que afectan la
continuidad de esta iniciativa. Estas son: la existencia de una alta valoracin de la
agencia por parte del sector privado; la necesidad de la descentralizacin, que an
figura como asignatura pendiente; la necesidad de un marco legal que incentive
relaciones virtuosas entre los diferentes actores; el fortalecimiento de la
institucionalidad para la innovacin y finalmente el mejoramiento de la
institucionalidad que define las agencias y la que permite alcanzar sus objetivos 49
La creacin de las ARDP como Comits CORFO sufri desde el inicio el rechazo
de los Gobiernos Regionales y por ello se intent traspasarlas a ellos. No obstante
dado que su financiamiento provena de un crdito del BID ello no fue posible y
desparecieron en varias regiones del pas en tanto que en otras se conformaron
como Corporaciones Regionales de Desarrollo Productivo bajo la figura de una
corporacin privada sin fines de lucro
Segn Marcel El Programa de Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet,
retoma el nfasis en el fortalecimiento de la autonoma y la capacidad de decisin

49

Moguillansky Graciela Las agencias regionales de desarrollo productivo: un germen de


colaboracin pblico-privada para el desarrollo regional en Chile. CEPAL. LC/W.333 8 Documentos de
proyectos N 49 49 pp

46

en los gobiernos subnacionales. Dicho nfasis se refleja en los siguientes


compromisos en materia de descentralizacin:
Eleccin directa de los consejeros regionales.
Traspasar a los gobiernos regionales y municipales todas las
responsabilidades pblicas relacionadas con la gestin del territorio, incluyendo
la construccin y conservacin de calles, caminos locales, escuelas,
consultorios, parques, plazas y centros comunitarios, la regulacin del espacio
urbano, la administracin de propiedades pblicas de uso regional, el
transporte, la conservacin del medio ambiente y de reas protegidas, y la
reaccin ante emergencias.
Traspasar a las regiones buena parte de las funciones pblicas de fomento
productivo, respaldado por la creacin de Agencias Regionales de Desarrollo.
Desarrollar el traspaso de recursos y competencias de manera selectiva,
permitiendo un avance ms rpido de las comunidades con instituciones ms
exitosas.
Desarrollar mecanismos de presupuestos participativos para la asignacin de
recursos a proyectos de inversin.
Promover un pacto fiscal entre el gobierno, las municipalidades y la
ciudadana, orientado a ampliar los recursos, las capacidades, la eficiencia y la
rendicin de cuentas en las comunas.
Como puede apreciarse entonces, luego de que los esfuerzos por elevar la
coordinacin regional de las inversiones revivieran una racionalidad principalagente en el proceso de descentralizacin, las iniciativas propuestas en el
programa de la Presidenta Bachelet involucran un importante giro en la direccin
de fortalecer la gobernabilidad y autonoma subnacional, creando mayores
espacios para la eleccin pblica local. 50
En la prctica el gobierno hereda varias iniciativas descentralizadoras del gobierno
anterior y como tal le corresponde implementar las Regiones de Arica Parinacota y
de Los Ros. Se intenta en su periodo, crear servicios pblicos regionales pero ello
no fue posible de forma tal que las nuevas regiones cuentan con la misma
organizacin institucional del resto del pas. Y a travs de un acuerdo entre la
Subsecretaria de Desarrollo Regional Claudia Serrano y la titular de MIDEPLAN
Clarisa Hardy se traspasa a los GORES la funcin de planificacin. Esta
iniciativa fue muy discutida por los consejeros regionales de todo el pas ya que se
argumentaba que tal funcin esta desde los inicios de los GORES en la LOCGAR.
No obstante la validez de este argumento lo cierto es que la funcin de
planificacin estaba en la prctica en las SERPLAC y este acuerdo tambin
permite la conformacin de una tercera divisin de Planificacin Regional en todos
los GORES del pas lo que eleva su capacidad tcnica y les permite dedicarse al
cumplimiento de sus funciones y atribuciones de mejor forma, en particular en
ordenamiento del territorio.

50

Marcel Mario. Acreditacin y mejora continua de los procesos de gestin subnacional en Chile. Ob cit

47

Los logros ms importantes del gobierno se relacionan con la reforma


constitucional que permite la eleccin directa de los consejeros regionales y para
dotar de mayores competencias (funciones y atribuciones) a los gobiernos
regionales. Tambin es un logro del periodo el avance legislativo la Ley 20.500
sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica
III.6 El periodo 2010-2014: la nueva forma de gobernar
El gobierno del Presidente Piera sume el gobierno con el eslogan de la nueva
forma de gobernar. En su programa de gobierno bajo el titulo Descentralizacin:
Santiago no es Chile se seala que Para poder avanzar hacia un pas
descentralizado se requiere de gobiernos regionales y comunales ms autnomos
y dotados de recursos suficientes. Desgraciadamente, por la inexistencia de un
liderazgo poltico que lleve adelante el proceso descentralizador, la regionalizacin
del pas no ha avanzado como corresponde. Es indispensable una visin sistmica
de la reforma del Estado, tanto de su institucionalidad como de su gestin, que
supere la actual perspectiva sectorial y por servicios. Las atribuciones con que hoy
cuentan los gobiernos regionales y comunales son insuficientes para lograr un
correcto y eficiente desempeo. En materia de inversin pblica, los gobiernos
regionales y comunales slo deciden una parte minoritaria de sta. No se han
privilegiado aquellos instrumentos de inversin que tienen asociados mayores
niveles de autonoma regional y comunal en la asignacin de los recursos. Hasta
ahora, el proceso de descentralizacin fiscal se ha focalizado en la
descentralizacin sectorial, y no en dotar a las regiones y comunas de mayores
recursos de libre disposicin. La inversin tambin debe tener una mirada
territorial. Los recursos no deben ser decididos por el nivel central sin que exista
una visin regional y comunal al respecto. En cuanto a la administracin de las
reas metropolitanas, si bien nuestro ordenamiento jurdico las contempla, stas
nunca han operado en la prctica. Esto se debe a diversos motivos, entre los que
destacan la ausencia de un enfoque nico del conjunto de sectores involucrados
para abordar los conflictos de escala metropolitana, la superposicin y
contraposicin de atribuciones en torno a un mismo problema, la falta de
competencia sectorial por obtener el liderazgo en determinadas materias, la falta
de capacidad de los municipios para establecer instancias de negociacin entre
ellos y los sectores, y la escasa voluntad por situar el problema metropolitano
dentro de la agenda de prioridades polticas , despus de lo cual enuncia seis
ejes estratgicos 51:
1. Mayores recursos para regiones y comunas no sujetos al poder discrecional
del gobierno central
2. Reordenamiento y traspaso de competencias, adems de la creacin de
reas metropolitanas
3. Fortalecimiento de la capacidad de gestin de gobiernos regionales y
comunales
51

http://www.gob.cl/programa-de-gobierno/instituciones/descentralizacion/

48

4. Fortalecer la probidad, transparencia y rendicin de cuentas


5. Promover la descentralizacin poltica
6. Aliviar la burocracias en regiones para lo cual se revisara el rol de los
gobernadores
En la prctica le correspondi ingresar a trmite legislativo publicar las leyes que
permiten la eleccin directa de los consejeros regionales y la ley que permite dotar
de mayores competencias a los GORES. Tambin le correspondi promulgar la
ley de participacin ciudadana. A este respecto, Altman seala que El 12 de
septiembre de 2011 el Ejecutivo ingres a trmite en el Congreso Nacional dos
proyectos de ley que se enmarcan en una poltica general de descentralizacin. El
primer proyecto, que se analizar aqu, que corresponde al boletn 7923-06,
modifica el actual rgimen de eleccin indirecta de los consejeros regionales
(CORES) por uno de eleccin directa. Por su parte, el segundo proyecto boletn
7963-06, transfiere algunas competencias a los gobiernos regionales desde el
mbito nacional. Ambos proyectos, en su conjunto, introducen modificaciones
sustanciales a la Ley N 19.175 Orgnica Constitucional Sobre Gobierno y
Administracin Regional, profundizando la regionalizacin y descentralizacin de
la Repblica. Indiscutiblemente, el boletn 7923-06 se acompasa perfectamente
con las palabras esgrimidas por el primer mandatario en su cuenta pblica a la
repblica (21 de Mayo), cuando seal muy enfticamente que potenciaremos y
modernizaremos los gobiernos regionales y comunales, incorporando la eleccin
directa de los consejeros regionales. Tal es el calibre de la reforma, que en la
seccin de antecedentes del mensaje presidencial se habla de una revolucin
descentralizadora.
Y agrega este mismo autor ms adelante: este es un proyecto particularmente
bienvenido en momentos en que la desafeccin cvica, el decrecimiento de los
partidos polticos y la animosidad frente a la democracia se encuentran en alza.Sin
embargo, el proyecto no es lo profundo que debera ser si es que se quiere
transitar el camino de una descentralizacin profunda. De acuerdo a la
Constitucin de la Repblica, el Intendente es el representante del presidente, y
los CORES son los representantes de la poblacin de la regin. Una pregunta, con
un fuerte componente poltico, es por qu no directamente elegir al ejecutivo y
legislativo regional. Esta pregunta resonar ms fuertemente en los casos de
choques frontales entre ambos poderes (algo ineludible en cualquier democracia)
y todo parece indicar que el representante de La Moneda tendr las de ganar casi
de forma sistemtica ya que no se prevn mecanismos potentes de control del
ejecutivo regional. Es decir, si bien se mejora la representatividad de los CORES,
el funcionamiento institucional no necesariamente se ver mejorado y menos an
se concretar la aorada profunda democratizacin o revolucin
descentralizadoraAs, la reforma propuesta es parcial ya que el Intendente
regional seguir siendo designado directamente por el Presidente de la Repblica
y permanecer en su cargo mientras goce de su confianza. Se replica de forma
casi automtica una suerte de presidencialismo exacerbado en las regiones, con
la deficiencia que el presidente regional Intendente no goza de legitimidad
democrtica. Quizs se ha perdido una posibilidad de oro de ser consistente con
49

el discurso y disear un sistema de gobierno y representacin regional ms


inclusiva (por ejemplo, algn tipo de parlamentarismo regional moderado) 52
Las dos primeras iniciativas tambin han tenido el rechazo de la ANCORE ya que
afirman que es falso plantear a las regiones que la eleccin directa de los
representantes regionales por s sola, viene a solucionar los problemas que
genera el centralismo.
El texto completo de las conclusiones del encuentro realizado en La Serena es el
siguiente
Los Consejeros Regionales de Chile reunidos en el XI Congreso Nacional
realizado en La Serena, acordamos lo siguiente:
1.- Acordamos propiciar el perfeccionamiento de la institucionalidad regional,
eligiendo al Presidente del CORE y dotndolo de las atribuciones del ejecutivo que
tiene el Intendente en el art 24 de la LOCGAR 19.175. Promover una ley de
presupuestos regionales que dote de autonoma financiera a las regiones.
2.- El Ejecutivo ha enviado una propuesta de Ley que reforma la institucionalidad,
sealndolo como un avance significativo en esta materia, no obstante, luego de
una serie de jornadas de discusin regionales y nacionales, los Consejeros
Regionales nos hemos hecho la conviccin de que este proyecto apunta en la
direccin contraria. Hoy, despus de que la ciudadana ha tomado conciencia de
lo necesario de avanzar desde un modelo de desconcentracin a uno de
descentralizacin real, este proyecto constituye un retroceso manifiesto. As
mismo, solicitamos al Ejecutivo que no persista en dividir este proyecto en dos
partes tratadas en ambas Cmaras, parcialmente al mismo tiempo.
3.- El proyecto de Ley cercena una serie de atribuciones, que aunque
insuficientes, han sido una ayuda a la gestin de las necesidades de las regiones.
4.- Es falso plantearle a las regiones que la eleccin directa de los representantes
regionales por s sola, viene a solucionar los problemas que genera el centralismo.
La eleccin directa de los Consejeros Regionales, representantes de la ciudadana
regional sin atribuciones concretas, enfrentando la figura de un Intendente, que
siendo representante del Ejecutivo Nacional, adquiere poderes an mayores y
excluyentes de la de los representantes de las regiones.
5.- Esta reforma no puede ser llamada a ser aprobada con celeridad, porque la
autonoma regional est en riesgo grave, por lo que rechazamos la promocin de
una votacin inmediata de estas materias, ya que requieren de una discusin
profunda y serena.
6.- Por ellos, los Consejeros Regionales aqu reunidos rechazamos absolutamente
la eleccin directa de los Consejeros Regionales, sin que en primer lugar est
unida a ms y mejores facultades de decisin que promuevan la voz y los
intereses de la ciudadana regional y no lo que el Poder Ejecutivo Nacional prevea
desde su posicin centralista.
52

Altman David. Eleccin directa de Consejeros Regionales: Remedio o placebo?*. Centro de


Polticas Pblicas Universidad Catlica. noviembre 2011 N 13

50

7.- Llamamos a los Parlamentarios, en especial a esa mayora de regiones, a


distinguir que materias como el traspaso de competencias, el financiamiento de
presupuestos regionales y la eleccin directa de los representantes regionales, en
el proyecto como est, son un retroceso daino a la decidida senda de la
regionalizacin y la descentralizacin.
8.- Un Estado Unitario y Nacional no puede ser impedimento para la construccin
de regiones empoderadas, capaces de decidir y calificar sus propias necesidades
y prioridades. Rechazamos la declaracin de interdiccin que encierra este
proyecto respecto a las regiones y las autoridades que puede elegir
legtimamente.
Y toda esta compleja situacin se da en un momento en que los conflictos
ambientales y territoriales se han exacerbado como ocurre en la Regin de Aysn,
en la comuna de Calama y en la localidad de Freirina para nombrar algunos.
Para copar con el descontento ciudadano en la Regin de Aisn se dise un
conjunto de medidas que si bien lograron restablecer el orden pblico no aseguran
que ste se vuelva a manifestar en el futuro. Algo similar ocurre con el
denominado proyecto de ley FONDENOR que fue la forma de anticipar conflictos
en una regin minera.
Por ltimo, debe mencionarse la creacin en la SUBDERE de una Academia
Regional y Local como instancia de capacitacin formal, orientada a satisfacer
las necesidades de funcionarios de todas las reas, de los 345 municipios y los
gobiernos regionales de las 15 regiones del pas. Ser un referente tcnico para
Municipalidades y Gobiernos Regionales, razn por la cual, la alianza con el
mundo acadmico, y la posibilidad de llegar en forma inmediata y certera a
cualquier lugar del pas, con conocimientos y especialidad que puedan ser
aplicados a su propia realidad, es el elemento que fundamenta la gestin de la
Academia 53 y el llamado a consultora de la SUBDERE sobre Diagnostico, lnea
base y escenarios para una Poltica Nacional de Desarrollo Regional
IV. EL ROL DE LA INSTITUCIONALIDAD GUBERNAMENTAL Y DE LA
SOCIEDAD CIVIL
Este recuento sera incompleto si no se analizaran el rol de las instiutuciones
gubernamentales en el proceso y el rol de la sociedad civil.
MIDEPLAN es un caso complejo, ya que se transform en un Ministerio de
Desarrollo Social perdiendo relacin directa con los GORES aunque sigue a
cargo del Sistema Nacional de Inversin Pblica que en la prctica condiciona la
inversin regional.
El caso de la SUBDERE es ms complejo toda vez que su quehacer est
condicionado por las visiones de los gobiernos de turno, no obstante lo cual ha
53

http://www.academia.subdere.gov.cl/?page_id=8

51

desarrollado programas permanentes que trascienden a stos. En su afn por


orientar el proceso durante varios aos se orient a elaborar manuales para su
uso en los GORES junto al impulso de modificaciones legales que cruzaron
gobiernos del mismo o distinto signo. En la actualidad est a cargo del Proceso de
Acreditacin Continua de los Gobiernos Regionales y junto a la DIPRES han
transformado el proceso en un tema ms de funcionarios que de ciudadanos. Y
todo ello con la venia de la DIPRES que a pesar de que en la escala regional no
hay problemas de desbordes fiscales las normas son frreas y refuerzan el
centralismo decisional.
La sociedad civil est configurada por el conjunto de organizaciones sociales
cuyas finalidades no se asocian a la preservacin del orden y de la seguridad
(propio de la sociedad militar), ni a la imposicin de un orden moral (propio de la
sociedad religiosa), ni a la creacin de riqueza (propio de la sociedad mercantil)
ni a la obtencin del poder y a la consecucin del bien comn (propio de la
sociedad poltica, Estado incluido). Por tanto, las organizaciones de la sociedad
civil no persiguen fines genricos, sino objetivos particulares al grupo que se auto
organiza para ellos. . En una perspectiva complementaria, se hablar de la
sociedad civil en el sentido de personas y organizaciones de personas que poseen
una visin colectiva de s, la que aunque difusa es cohesionada por la
participacin y por la movilizacin de sus actores (actrices) en torno a la
consecucin de objetivos relativamente autnomos respecto del Estado, de la
actividad poltica profesional y del mercado, pues si bien la sociedad civil no
pretende hacerse del control de estas entidades, ella no es absolutamente
independiente y extraa a aquellas. De hecho, tal vez una de las caractersticas
ms importantes sea, precisamente, su polivalencia ante los diferentes frentes de
accin, caracterstica que si es constantemente utilizada actualiza y fortalece a la
propia sociedad civil, de lo contrario su papel se limita a ser opinin pblica. El
xito de la sociedad civil podr medirse en su grado de influencia, adopcin y
proyeccin en el Estado, las instituciones polticas y en el mercado. 54 . Por ello,
deben evitarse los simplismos en el anlisis de la sociedad civil con el Estado. La
tradicional distincin entre la sociedad civil, caracterizada por la bsqueda del
consenso, y la sociedad poltica, caracterizada por el momento coercitivo de la ley
que es tpico del Estado, supone que la intermediacin entre ambos se produce a
travs de los partidos polticos por medio de representantes elegidos directamente
por la ciudadana. Es comn que esta conceptualizacin, basada en abstracciones
analticas, pase en la prctica social a ser considerada como representativa de
una realidad sustantiva en la que las unas estn escindidas de las otras y
especializadas en su accionar. En este contexto, lo social, lo estatal y lo poltico
aparecen como instancias diferenciables, escindidas y especializadas en su
accin, impidiendo ver las causalidades entre unos y otros en la simultaneidad de
una accin colectiva. As, la especializacin de la poltica conlleva a que la
54

Boisier, Sergio et al. (1995), Sociedad Civil, Actores Sociales y Desarrollo Regional, Centro de
Estudios Urbano Regionales (CEUR) de la Universidad del Biobo conjuntamente con el Instituto
Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Direccin de Polticas y Planificacin
Regionales (DPPR), Serie Investigacin, Documento 95/14, ILPES, Santiago de Chile

52

ciudadana participe polticamente slo por medio de la representacin, no


necesitando prepararse para ejercer el poder poltico, actitud que encierra el
peligro de tornar a los partidos y a los polticos insensibles a sus propias
demandas, facilitando el copamiento del aparato estatal, de todos los ciudadanos,
por la estructura partidaria y el ejercicio del poder a travs de delegados no
confirmados por la sociedad. A su vez, la especializacin de lo estatal conlleva
una autonoma del aparato pblico respecto de la sociedad que le da sustento,
derivando en una actuacin de los funcionarios ensimismada en sus lgicas
internas y no en la atencin al ciudadano como tal, sino slo como contribuyente o
como consumidor de servicios pblicos. Por ltimo, la especializacin de lo social
conlleva a que el ciudadano se presente como libre e igual, ajeno a la conquista
del poder poltico y, preocupado, principalmente, de slo la reivindicacin de
intereses concretos e inmediatos. 55
En el proceso de descentralizacin chileno varias instituciones de la sociedad civil
han permitido que el proceso avance ms all de lo presupuestado por el propio
aparato estatal o por acciones de los congresistas.
En ese sentido, en el sitio web de la Comisin Nacional para la Regionalizacin y
Descentralizacin (CONAREDE) se seala que Durante muchos aos, la primera
y principal organizacin civil en promover la descentralizacin y el desarrollo
regional en Chile, ha sido la Corporacin para la Regionalizacin de Chile,
CORCHILE, integrada por Universidades Regionales y Corporaciones Regionales
de Desarrollo. Entre stas, la ms antigua, organizada y slida, es la Corporacin
para la Regionalizacin del Biobo, COR-Biobo, cuyo liderazgo y soporte ha
resultado determinante para sostener las actividades de CORCHILE. Ambas
Corporaciones se desarrollaron bajo la inspirada e integradora conduccin del
Ingeniero Claudio Lapostl Marejouls. En la actualidad este rol le corresponde a
la CONAREDE, liderada por Heinrich von Baer, que ha intermediado en todos los
periodos de gobierno con las autoridades del Ministerio del Interior y con la
SUBDERE para que sus planteamientos se conviertan en propuestas del
ejecutivo. En los hechos durante las campaas presidenciales la CONAREDE
suscriba un acuerdo sobre diferentes y ambiciosos temas relacionados con la
descentralizacin
con todos los candidatos a presidente con el fin de
posteriormente iniciar un dilogo con aqul o aquella que resultara electo (a).
Para ello, se realizan Cumbres Regionales que permiten darle apoyo a iniciativas
plasmadas en los acuerdos antes suscritos. De esta interaccin entre la
CONAREDE y el ejecutivo han derivado acciones tales como el Chile
Descentralizado que queremos 56, el Programa SUBDERE-Universidades
Regionales y la publicacin del libro Pensando Chile desde sus regiones 57
55

Lira Luis y Bolvar Quiroga. 2009. Tcnicas de Anlisis Regional. ILPES-CEPAL LC/L.2884-P 3.
Serie Manuales N 59 99 p
56
Vase
al
respecto
http://www.bcn.cl/carpeta_temas/temas_portada.2006-1108.6401780721/documentos_pdf.2006-11-08.6496403228/archivos_pdf.2006-11-08.7435252379
57
Un libro muy ambicioso que sistematiza el pensamiento y las propuestas de muchos acadmicos y
funcionarios nacionales y regionales sobre la descentralizacin y el desarrollo regional
http://www.conarede.cl/conarede/index.php/documentos/category/1-2012

53

Un rol muy importante tambin ha jugado la Agrupacin de Universidades


Regionales 58 (AUR), continuadora de la Coordinacin de Iniciativas de
Universidades Regionales, organismo que coordinaba los Consejos de la V
Regin, Norte y Sur. Con fecha 26 de noviembre de 2002, la Agrupacin de
Universidades Regionales de Chile, acord la creacin de la Red Sinergi@
Regional59, cuya misin es fortalecer las capacidades y el compromiso de la
ciudadana, sociedad civil y organizaciones pblicas, privadas y acadmicas de las
regiones de Chile, para participar en forma eficaz en los procesos de
descentralizacin y de desarrollo humano local y regional y empoderar a
comunidades vulnerables en iniciativas dirigidas a ampliar sus oportunidades de
desarrollo.
V. EL CASO ESPECIAL DE LA REGIN DE TARAPAC
En el contexto antes esbozado, los GORES y especialmente los Consejos
Regionales de Desarrollo han privilegiado los proyectos de inversin diseados y
evaluados individualmente sin dar atencin a las complementariedades que
surgen por interrelacin de proyectos complementarios o mutuamente
excluyentes. La discusin en los CORES de los proyectos se torna una discusin
sin base tcnica mas all de la evaluacin realizada por el Sistema Nacional de
Inversiones.
No obstante lo anterior, los GORES han ido desarrollado una tarea que si bien es
financiada por transferencias del nivel nacional ha cristalizado en una nueva forma
de gestionar y ha ganado espacios de poder en la cesin desde el nivel nacional.
Un hecho alentador a este respecto, se refiere a un conjunto de acciones
impulsadas por el Gobierno Regional de Tarapac. Como se seala en el sitio
web del programa Tarapac: Regin Piloto de Descentralizacin Antes que otras
regiones, el Gobierno Regional de Tarapac entendi que la descentralizacin es
indispensable para el desarrollo de largo plazo de la regin, dado que su
crecimiento econmico es muy exgeno y asociado a recursos naturales no
renovables . Y agrega En primer lugar, el Programa es propio porque surge
bajo el liderazgo del Gobierno Regional de Tarapac y no responde a las
directrices de una poltica pblica nacional en esta materia, aunque ha contado
con el apoyo de SUBDERE y busca ser coherente con el marco legal y de polticas
existentes. En segundo lugar, el programa es propio porque ha sido diseado para
los desafos y condiciones institucionales y de recursos singulares de Tarapac
por lo que no pretende ser un modelo replicable a otras regiones, aunque si pueda
servir de estmulo y experiencia a otros territorios para emprender caminos propios
de descentralizacin
Por ello, a diferencia de las polticas nacionales en esta materia, aplicadas por
dcadas con escasos resultados desde Santiago, la presente propuesta no disea
58
59

http://www.auregionales.cl/?q=node/1
http://redsinergiaregional.wordpress.com/

54

todo de una vez expresin de un modo unilateral de formular polticas pblicas.


Es as como desde un enfoque Principal- Agente, la mayora de las veces la
poltica pblica se disea desde un escritorio de la capital nacional y en un
segundo momento se implementa en el territorio, con ejecutores y beneficiarios
que, frecuentemente, desconocen el sentido de la poltica diseada y tienen
escasos mrgenes para alterarla, a pesar de que las condiciones locales sugieren
adaptaciones y cambios como condicin de su eficacia y eficiencia 60 Otro de los
programas del Gobierno Regional de Tarapac es la creacin de un Centro de
Investigacin de Polticas Pblicas (CIPTAR), que surge de la necesidad de
disponer in situ y en forma permanente de capital humano avanzado en materia de
estudios, investigaciones
y anlisis de polticas pblicas con perspectiva
territorial, de manera de contribuir a generar la masa crtica indispensable para
una gobernanza territorial slida y avanzar en la construccin de un proyecto
poltico regional consensuado y basado en evidencias, adems de ayudar a
mejorar la pertinencia y efectividad de la accin gubernamental en el territorio.
VI. ALGUNAS CONCLUSIONES

60

El proceso descentralizador chileno en la escala regional avanza muy poco


a pesar de que las condiciones de su rgimen poltico permitiran medidas
ms audaces.
En el largo periodo 1973-1990 se sentaron las bases para cambiar la matriz
poltica del Estado al disear un esquema institucional que reduca el papel
de los partidos polticos en la intermediacin de la sociedad civil con el
Estado.
En el periodo 1990-1994 se abri una ventana de oportunidad al
promulgarse la Ley 19.175 Orgnica Constitucional sobre Gobierno y
Administracin Regional para perfeccionar la democracia y dar un rol ms
protagnico a los partidos polticos. Aunque militantes de los partidos
polticos con representacin parlamentaria fueron invitados a las
discusiones de la LOCGAR en el congreso, este tema no fue asumido por
las directivas concentrndose stos en la cuestin electoral tanto municipal
como regional sin dedicar tiempo a posturas sustantivas.
La LOCGAR promulgada en 1993 es una oferta de descentralizacin del
nivel nacional que permita una gestin regional descentralizada que no
prosper, sea por desconocimiento de intendentes y consejeros regionales
o sea por concentrarse slo en la asignacin de los recursos del FNDR a
proyectos formulados y evaluados individualmente que atendan las serias
carencias de infraestructura social de la poblacin provenientes del largo
periodo dictatorial.
La ventana de oportunidad abierta en 1993 no se utiliz en el periodo 19942000 ya que se prefiri concentrar el proceso en temas de inversin ligados
a infraestructura social por sobre la necesidad urgente de elaborar un
diseo institucional para las plantas administrativas de los GORES acorde

Al respecto vase el sitio http://www.tarapacadescentralizada.cl/index.php

55

56

con las exigencias de la democracia y del desarrollo regional, cuestin que


por lo dems no es incompatible con lo anterior.
Los partidos al no incorporar este tema en su doctrina no pueden proponer
medidas coherentes y funcionales a un modelo de desarrollo
descentralizado y sustentable y se han contentado con copar los cargos de
la administracin del Estado con militantes que cada da estn ms sujetos
a los mecanismos de control de gestin de un aparato nacional que se
moderniza, pero que no considera a la descentralizacin como un proceso
de modernizacin administrativa.
En este contexto, los logros del periodo 2000-2006 relacionados con la
creacin del Fondo de Innovacin para la Competitividad de Asignacin
Regional (FIC/R) y la posibilidad de generar un Anteproyecto Regional de
Inversiones (ARI) que sera la base para presupuestos verdaderamente
regionales conflictan con los mecanismos de control impuestos por la
Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. En varias regiones
el proceso ARI es entendido por los alcaldes y funcionario municipales
como una instancia extra para llevar los proyectos que no logran ingresar al
GORE desvirtundose su sentido.
El control sobre la gestin de los GORES que ejerce la Direccin de
Presupuestos y la Contralora General de la Repblica pasando la
descentralizacin a ser ms un tema de funcionarios que de ciudadanos. Si
se considera que los GORES no dan servicios a la poblacin sino que su
labor debe ser la anticipacin del futuro, la coordinacin de la gestin
pblica y su coherencia con la inversin privada y la evaluacin de lo
realizado ello es difcil de lograr por los instrumentos de control impuestos
por el nivel nacional.
La revalorizacin de la Regin Metropolitana en su contribucin al
desarrollo regional en el periodo 2000-2006 no es un hecho menor toda vez
que cambia radicalmente el paradigma vigente sobre desarrollo regional en
el pas definido como una poltica de desarrollo regional de suma cero:
detener el crecimiento de la Regin Metropolitana para estimular al resto
de las regiones del pas.
El vuelco que se pretendi dar a los GORES para que se dedicaran al tema
del fomento productivo va la creacin de Agencias Regionales de
Desarrollo Productivo no logr su objetivo y se perdi una oportunidad al no
insertarlas desde el inicio en las plantas administrativas de los GORES.
La conformacin territorial del pas se ha modificado muy poco en lo que
dice relacin con sus regiones ya sea medidas por la participacin relativa
de la poblacin o por el Producto Interno Bruto Regionalizado. Una rpida
mirada las cifras revela que ms de cincuenta aos de polticas regionales
no han logrado modificar la concentracin de poblacin y de actividades
econmicas en la Regin Metropolitana. Slo la regin de Antofagasta
muestra un avance significativo en trminos de PIB pero no as en
poblacin dada la modalidad de commuters del trabajo de los mineros. Se
destaca tambin el caso de la regin de Magallanes con una cada en su
participacin relativa en el PIB desde los sesenta en adelante. Por ltimo, la

reciente creacin de las nuevas regiones no permite evaluar su aporte al


desarrollo regional ms all de las razones de su creacin.
El descontento actual con el proceso de descentralizacin no slo se
desarrolla por sus escasos avances sino que se extiende hoy a la
desafeccin hacia los partidos polticos, al cuestionamiento de modelo de
crecimiento y a la modificacin del Estado unitario
As, los recientes proyectos de ley sobre eleccin directa de consejeros
regionales y mayores competencias para los GORES han ido
paulatinamente transitando desde la euforia inicial de los regionalistas a un
desencanto que se vuelca a cambios radicales tales como la eleccin de los
Intendentes Regionales.
Los conflictos territoriales y ambientales que se generalizan en el pas
requieren medidas audaces para que los gobiernos regionales y las
autoridades regionales asuman roles mas protagnicos. Ejemplos de esto
se encuentran en la Regin de Tarapac con su proyecto descentralizador
y la creacin de un ambicioso centro de investigacin en polticas pblicas.
La presencia de universidades regionales y centros de pensamiento
territorial en muchas regiones del pas puede asegurar un estrecho vinculo
con la comunidad y con el empresariado regional no obstante el desinters
que puedan exhibir los partidos polticos Ello permitir anclar el
pensamiento en la regin para que estas sean actores sociales de la
competitividad y la equidad.
Ejemplos como la elaboracin de la ERD 1990-1994 de la Regin de
Antofagasta y las recientes acciones de la regin de Tarapac revelan que
la actual LOCGAR contiene muchas disposiciones que se pueden usar si se
cuenta con el decidido apoyo de la autoridad regional, el consejo regional y
con el conocimiento pertinente.
No obstante la descentralizacin no lograr modificar significativamente la
configuracin territorial del pas ni las desigualdades regionales

VII. DESAFOS PENDIENTES

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El desafo principal del pas es redisear un proceso de descentralizacin


participativo y con cesin de poder que permita la implementacin de
polticas regionales que, a lo menos, puedan contrarrestar los efectos
espaciales negativos del modelo de crecimiento econmico imperante.
Crecientemente la poblacin del pas, cuestiona el rol del Estado en tanto
garante de la institucionalidad, en perfeccionar la desigual distribucin de la
poblacin y de la actividad econmica en el territorio y por su prdida de
capacidad regulatoria en el modelo econmico imperante. El desafo es, por
tanto, como conciliar un ordenamiento territorial que sea funcional a la
lgica del modelo econmico, pero que atienda simultanea y
prioritariamente a las demandas de una poblacin desigualmente distribuida
en su territorio lo que requiere cesin de poder y justicia distributiva. En los
casos recientes de Aysn, Calama y Freirina la movilizacin social logr
participar en las soluciones en curso, pero ello solo se da en el mbito de la
justicia distributiva y no en la cesin de poder del centralismo decisional lo

58

que puede provocar efectos positivos slo de corto plazo. La tarea


pendiente es analizar las razones de la exclusin de estas localidades del
esquema econmico y decisional en una perspectiva de mayor plazo lo que
requiere su inclusin como tema peridico en las labores del Congreso. Ello
requiere acciones decididas en la reduccin del extremado presidencialismo
del pas, resabio de la Constitucin del 80, ya que en tanto ello no ocurra
todas las fuerzas polticas y sociales se organizarn verticalmente parta
contrarrestarlo.
Si la descentralizacin y el desarrollo regional pasan a formar parte de la
doctrina de los partidos polticos, stos requieren disponer de un cuerpo
cognitivo que sea una respuesta a la impronta territorial del pas, derivada
del mapeamiento de su modelo econmico y en la insercin en la
globalizacin para as poder contextualizar las demandas de la ciudadana
que los ha hecho sus representantes.
Resueltas las carencias de infraestructura social va proyectos individuales
en las regiones del pas, el desafo es atender a las funciones de fomento
productivo, ordenamiento territorial y desarrollo social que posibilitan
acciones desde abajo para atemperar la lgica del modelo de arriba hacia
abajo. Ello requiere, adicionalmente, que los GORES sean responsables de
la coordinacin del sector pblico en las regiones.
El Anteproyecto Regional de Inversiones (ARI) debe ser perfeccionado para
contar con presupuestos verdaderamente regionales. El FIC/R debe lograr
crear una cultura de la innovacin en las empresas, en las universidades y
en el gobierno pero ello conlleva la necesidad de crear Sistemas
Regionales de Innovacin que no solo atiendan a los sectores y clster
definidos por el Consejo Nacional de Innovacin, por lo cual se debe
rescatar el conocimiento y las confianzas creadas entre empresarios,
universidades y gobierno surgidas al amparo de la Agencias Regionales de
Desarrollo Productivo y traspasarla a los GORES
Para que la descentralizacin sea un tema de los ciudadanos y no slo de
funcionarios los consejeros regionales deben ser electos en funcin de las
propuestas y programas para el desarrollo regional y de sus propuestas
para avanzar en descentralizacin dentro del contexto de Estado unitario.
Adicionalmente se requiere que se legisle simultneamente sobre mayores
competencias para los GORES y para el CORE en su conjunto de forma tal
que los Intendentes asuman un rol ms protagnico como rgano ejecutivo
del primero de los nombrados.
La poltica de suma cero (detener el crecimiento de la RM para estimular el
crecimiento de las otras regiones del pas) debe ser revisada para que la
Regin Metropolitana, la regin ms dbil del pas desde el punto de vista
de la descentralizacin, asuma los costos de su tamao y de sus
externalidades negativas sin distraer recursos para otras regiones del pas.
Igualmente se debe propiciar un ambicioso plan de deslocalizacin de
entidades pblicas de la RM siendo el cono el traslado de la sede de
CODELCO a la ciudad de Antofagasta.
El FNDR debe volver a ser, principalmente, un fondo de compensacin
territorial para aquellas regiones de bajo crecimiento econmico. Para

59

atender las demandas de la RM la LOCGAR contempla la posibilidad de


crear un Fondo de Inversin Metropolitano.
Ejemplos a seguir son el proyecto descentralizador de la Regin de
Tarapac con su proyecto descentralizador y con la creacin de un
ambicioso centro de investigacin en polticas pblicas. En este mismo
sentido, la elaboracin de la ERD 1990-1994 de la Regin de Antofagasta y
las recientes acciones de la regin de Tarapac recin mencionadas
revelan que la actual LOCGAR contiene muchas disposiciones que se
pueden usar si se cuenta con el decidido apoyo de la autoridad regional, el
consejo regional y se cuenta con el conocimiento pertinente.

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