Los fundamentos de la Nueva Gestin Pblica: lgica privada y poder tecnocrtico en

el Estado mnimo
Por Andrea Lpez
Introduccin
El fenmeno de la Nueva Gestin Pblica (NGP), o tambin referenciado como New Public
Management (NPM), encarna el actual derrotero de la poltica neoliberal en materia de
modernizacin de las administraciones pblicas. Significativamente, una vez transcurrido el
activo proceso de reestructuracin tendiente a minimizar el rol del Estado en diferentes esferas
de la actividad econmica y social, desde los propios organismos financieros internacionales se
impuls una variante crtica de las polticas derivadas del Consenso de Washington, haciendo
nfasis en la ampliacin de la capacidad institucional y en la eficacia de la accin estatal para el
buen funcionamiento de los mercados. En esta lnea, el Informe del Banco Mundial de 1997 puso a
consideracin un conjunto de medidas para llevar a cabo las reformas de segunda generacin que,
en el terreno estrictamente administrativo, apelan al fomento de una mayor competencia (por
ejemplo, a travs de un sistema de contratacin basado en los mritos), a la apertura de las
principales instituciones gubernamentales (a fin de romper el monopolio estatal), a la
descentralizacin y a la instrumentacin de prcticas de participacin ciudadana (por ejemplo,
encuestas de clientes, cartas de derechos ciudadanos, etc.) (Banco Mundial, 1997).
As, el Banco Mundial, el FMI, el BID y la OCDE comenzaron a fomentar la implantacin
de un nuevo vocabulario, que fue rpidamente adoptado por los gobiernos latinoamericanos a
instancias de los expertos o consultores provenientes de distintas consultoras,fundaciones y
universidades privadas que los sucesivos gobiernos utilizaron como masa crtica para el ajuste en el
sectror pblico. Trminos tales como gestin por resultados, "mejora continua de la calidad,
satisfaccin al cliente o gerencia de contratos adquirieron predominio en los nuevos programas
de modernizacin del Estado, como condicin necesaria para recibir los crditos de los
organismos financieros internacionales que, en el caso argentino, entre 1999 y 2003 comprendieron
ms de treinta millones de dlares1.
Pero mas all de la retrica, el resultado concreto de la aplicacin de estas propuestas
innovadoras (o, en muchos casos, de moda) tuvo mucha menor difusin. En efecto, los
propagadores del New Public Management se muestran menos proclives a considerar que aquellos
pases pioneros en este modelo, como Gran Bretaa, Nueva Zelanda y Australia, fueron liderados
por partidos neoconservadores, cuyo propsito era la configuracin de un Estado mnimo. Esto
desmiente por completo el carcter de tcnica -polticamente neutral- que ha pretendido
imponerse como razn principal para promover la utilizacin de este encuadre en la administracin
pblica, independientemente de todo tiempo y lugar.
Apoyada en las ideas bsicas provenientes de las ciencias de gestin o del management, la
legitimidad de la Nueva Gestin Pblica como fuente de propuestas para mejorar el desempeo del
sector pblico encuentra sustento en el discurso que contrapone la eficiencia privada vs. la
ineficiencia pblica2 rescatado por los mbitos acadmicos y polticos de diferente signo durante

Para mayor informacin, ver http://www.bancomundial.org.ar/arg_pro_p40.htm

Como seala Guerrero (2000), la visin eficiencia privada vs. ineficiencia pblica proviene de larga
data y tiene su origen en los trabajos de Frederick Taylor (1911) y Oliver Sheldon (1923). Pero para el autor,
la propuesta del NPM, lejos de arraigar en estos tericos, o en otros tales como Henri Fayol, Herbert Simon,
John Kotter o Henry Mintzberg, encuentra sus orgenes en el ideario de la economa neoclsica, a travs de

las ltimas dcadas. Como pretendemos reflexionar en este trabajo, dicha suposicin reedita el
clsico enfoque neoconservador que destaca las bondades del mercado para resolver los dilemas
bsicos del orden social junto al correlativo rechazo del espacio estatal en tanto articulador de
intereses sociales.
Como se pondr a consideracin, la aproximacin de algunos autores pone en tela de juicio
los fundamentos ideolgicos y culturales de la NGP, a partir de los cuales cobran significado un
conjunto de tcnicas y prcticas de aparente neutralidad. En este sentido,
(...) la limitacin fundamental del paradigma institucional del management, tal como se ha
construido en el sector privado e importado al sector pblico, es su pertenencia a una lgica de
racionalidad econmica individual y egosta, concebida para ordenar el comportamiento de una
organizacin independiente. Trasladar esa lgica al sector pblico presenta claras
insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender la exigencia de
colaboracin interinstitucional, imprescindible en la gestin de numerosas polticas pblicas
(Echebarra y Mendoza, 1999: 40-41).

Por otra parte, la experiencia internacional seala que en la mayora de los casos la
incorporacin de las tcnicas del management no fue acompaada con la recreacin de mecanismos
que hubieran favorecido el desarrollo de una nueva cultura de la responsabilidad, capaz de
reordenar la interrelacin entre funciones polticas y administrativas, en lugar de sustituir la
supervisin de burcratas y polticos por el control a travs de principios de mercado. Desde esta
ptica, se rescata el componente poltico que, necesariamente, lleva implcita toda reforma de la
administracin, no slo en trminos de su legitimacin, sino como precepto clave para definir el
rumbo de los cambios.
Particularizando ya en el caso de Amrica Latina, cabe preguntarse, adems, acerca de la
posibilidad real y la conveniencia de introducir una lgica gerencial, dando por supuesto que
dicho modelo superar al tradicional weberiano, en pases donde la mayora de sus administraciones
pblicas se caracterizan por la pervivencia de sistemas clientelares y/o patrimonialistas de profundo
arraigo. Para la mayor parte de los especialistas, se acepta cada vez ms el hecho de que uno de los
orgenes del mal funcionamiento del sector pblico es precisamente la falta de formalidad y respeto
a las normas que impera en la cultura administrativa de la regin (Burky y Perry, 1998; Evans,
1992; Shepherd, 1999). Concretamente, se apunta que la mayora de las tcnicas de gestin
favorecen la ampliacin de la discrecionalidad de los altos funcionarios, aunque de esta forma
los organismos que ellos conducen ganan en flexibilidad y eficiencia. Sin embargo, es muy
factible que en algunos casos ocurra la violacin de la tenue barrera que separa la
discrecionalidad de la arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupcin (Joaqun y Losada,
1999:4).

Para tratar de abarcar los puntos sustantivos del debate abierto en torno al fenmeno de la
NGP, partimos del estudio sobre las principales orientaciones y tecnologas reconocidas como
preponderantes para el proceso de modernizacin, sin perder de vista aquellos tpicos de carcter
cultural, ideolgico y poltico que atraviesan la discusin acerca de si el Estado se recupera con ms
impronta privada o publificando la administracin (Cunill Grau, 1997). Por ltimo, en las
reflexiones finales se discute el probable devenir de un modelo como el de la NGP, implantado de
manera acrtica en las administraciones pblicas de Amrica Latina y se contrasta la lgica propia
del New Public Management con los presupuestos ideolgicos afincados en el denominado Modelo
Ludwig von Mises, as como en la teora de la opcin pblica despleglada en los trabajos de Vincent
Ostrom y -ms recientemente- de William Niskanen.

Neopblico (Rami Matas,2001), en tanto respuesta poltica a un debate hegemonizado -hasta el

momento- por el discurso economicista y gestionario.
I. Los principios orientadores de la Nueva Gestin Pblica
No es de extraar que el movimiento de la reforma del sector pblico se haya difundido con
tanto entusiasmo en el mundo. Gravita en torno a ella el supuesto o creencia que su ejercicio
conduce a un gobierno ms econmico y eficiente, con servicios de mayor calidad y programas
ms eficaces, y adems, simultneamente, introduce cambios como la ampliacin del control
poltico, mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo su gestin, mayor transparencia
gubernamental y una mejora de la imagen de aquellos ministros y lderes ms comprometidos
(Pollitt y Bouckaert, 2000).

En el marco de este emprendimiento, el paradigma de la Nueva Gestin Pblica (en ingls, New
Public Management) se ha convertido en el cuerpo doctrinario comn imperante en la agenda de la
reforma burocrtica en numerosos pases de la OCDE desde finales de los aos setenta (Hood,
1991).
Si bien puede considerarse a la reforma administrativa como un subconjunto de todo el
desempeo poltico, no una serie de esfuerzos tcnicos separados de ella (Ingraham, 1997: 326)3,
el denominado modelo convencional de la NGP reconoce bsicamente a la reforma de la gestin
pblica como una serie de cambios intencionales de las estructuras y procesos de organizaciones
del sector pblico con el objetivo de que funcionen mejor en algn sentido (Pollitt y Bouckaert,
2000). En correspondencia con esta definicin bsica, la etapa inicial de la reforma se caracteriz
por la aplicacin de las tecnologas de gestin privada en el mbito de las organizaciones pblicas,
la racionalizacin de estructuras y procedimientos, la revisin de los procesos de toma de decisiones
y el incremento de la productividad de los empleados pblicos.
En esencia, los principios y tcnicas que configuran el management pblico se
presentaron como un conjunto de iniciativas aplicables a todo tipo de organizaciones y
caracterizadas por su neutralidad poltica. Sobre todo en los Estados Unidos, pas que acu en
sus mbitos acadmicos el concepto de public management como reemplazante del trmino
administracin pblica, se destacaban los beneficios que traera aparejada una fusin entre la
orientacin normativa de la administracin pblica tradicional y la orientacin instrumental de la
gestin general (Perry y Kraemer, 1983:10). A diferencia, en Francia, Alemania y los pases
nrdicos, los especialistas continan utilizando con mayor asiduidad la expresin administracin
pblica, lo que sugiere cierta resistencia al uso del nuevo concepto, basada en la desconfianza en
torno a la factibilidad de una rpida combinacin entre los valores de la NGP y los valores de la
administracin pblica tradicional4.

Adems de la reforma de la gestin pblica, el autor seala dentro del conjunto de medios para mejorar el
desempeo gubernamental las reformas polticas (por ejemplo, cambios en los sistemas electorales o los
procedimientos legislativos) y cambios sustanciales en las polticas clave (por ejemplo, nuevas polticas de
gestin macroeconmicas, reformas en el mercado laboral o cambios fundamentales en la poltica social)
(Ingraham, 1997: 326).
4
Para Perry y Kraemer, si bien en ambos conceptos puede quedar reflejada la preocupacin por las cuestiones
de eficacia, la nocin de administracin pblica involucra un conjunto de valores, como la democracia, la
responsabilidad por la gestin, la equidad y la probidad, mientras que el campo de los estudios de la gestin
pblica aportara como visin innovadora las dimensiones para (...) comprender cmo las organizaciones
pblicas, principalmente gubernamentales, pueden llevar a cabo las misiones que se les asignan (Perry y
Kraemer, 1983: 11). En otros casos, tambin genera reticencia la asimilacin directa de la propuesta
managerial con la voluntad de privatizacin o de rentabilizacin de los servicios pblicos (Gibert, 1980).

Precisamente, puede considerarse a los Estados Unidos como uno de los pases promotores
del modelo para la nueva gerencia pblica, a partir de la importante difusin alcanzada por la obra
conocida como la Reinvencin del Gobierno. El puntapi inicial tuvo lugar cuando la
administracin del gobierno de Clinton llev a cabo un estudio del sector pblico, el Anlisis de la
Actuacin Nacional (NPR), con el objeto de impulsar
un gobierno que ponga a la gente en primer lugar, mediante la creacin de un claro sentido de
misin, tomando el timn ms que los remos, delegando autoridad, sustituyendo normas y
regulaciones por incentivos, formulando objetivos por resultados, buscando soluciones de
mercado ms que soluciones administrativas, y cuando ello fuese posible midiendo el xito de
las acciones de gobierno en trminos de satisfaccin del usuario. (Gore, 1993: 7)5

El primer diagnstico de los analistas de la NPR recalca las dificultades que presenta el
Estado a raz de su sobredimensionamiento, con una estructura gubernamental llena de
organizaciones diseadas para un entorno que ya no existen... Mientras que las burocracias
estatales centralizadas se corresponden con los patrones culturales de la primera mitad del siglo
XX, hoy el desafo pasa por la transformacin de las organizaciones pblicas siguiendo un modelo
acorde con la era de la informacin. Principalmente, el movimiento modernizador pretende cambiar
la administracin pblica y la cultura administrativa focalizando en los resultados organizacionales,
la gestin individual y los incentivos del mercado (incluyendo, cuando sea posible, la
privatizacin). De este modo, las estructuras y culturas burocrticas del pasado, regidas por reglas,
sern sustituidas por entidades ms pequeas, flexibles y orientadas al usuario. El punto de llegada
es un Estado mnimo que desarrolle slo las funciones que son necesarias de una forma eficaz y
efectiva (Aberbach y Rockman, 1999).
En trminos generales, los documentos de la OCDE recuperan estos principios, aunque
cuestionan la versin restringida del New Public Management, asentada sobre tres valores bsicos
(la triloga economa, eficacia y eficiencia). En los lineamientos directrices aportados por esta
organizacin se distinguen un conjunto de rasgos clave en las reformas de la gerencia pblica
orientados a: a) devolver autoridad, otorgar flexibilidad; b) asegurar el desempeo, el control y la
responsabilidad; c) desarrollar la competencia y la eleccin; d) proveer servicios adecuados y
amigables a los ciudadanos; e) mejorar la gerencia de los recursos humanos; f) explotar la
tecnologa de la informacin; g) mejorar la calidad de la regulacin; h) fortalecer las funciones de
gobierno en el centro (OCDE, 1995).
Sin embargo, la OCDE alerta sobre la posibilidad de considerar a los principios de la NGP
como un modelo unvoco de reforma y transferible a cualquier pas, sin tomar en cuenta los
diferentes sistemas polticos y administrativos que, naturalmente, implicarn formas de
operacionalizacin muy divergentes de estos criterios considerados como bastante abstractos. As,
podrn ser convenientes reformas ms profundas, o reformas selectivas e incrementales, por medio
de distintas estrategias y alternativas, adoptando un enfoque pragmtico antes que dogmtico
(OCDE, 1995). De todas maneras, estas propuestas, encaminadas hacia la configuracin de un
paradigma post-burocrtico (Barzeley y Armajani, 1992), rescatan un conjunto de recursos del
mbito privado que, como se intentar dejar reflejado en los puntos siguientes, reducen la cuestin
de lo pblico a un mero proceso de eficiencia gestionaria, no compatibles necesariamente- con las
demandas polticas y sociales de la ciudadana.
5

La elaboracin del informe de la NPR se desarroll en tres etapas. En sus comienzos (al inicio de la dcada
de 1990), la NPR puso nfasis en cmo trabaja el gobierno, ms exactamente cmo debera trabajar el
gobierno. Durante su segunda etapa, la NPR se centr en lo que el gobierno hace y lo que deber hacer. A
fines de la misma dcada, tuvo lugar la tercera fase, tras el objetivo de abocarse en los resultados y en las
agencias de alto impacto, as como tambin en usar una medicin de los resultados para transformar la
gestin federal. ( Aberbach y Rockman, 1999)

II. La introduccin de las tcnicas del management privado en el sector pblico: propsitos y
dilemas
El nfasis puesto por la NGP en la incorporacin de las herramientas de gestin empresarial
tiene su justificacin central en la necesidad de recrear en el mbito pblico condiciones similares a
las del funcionamiento de los mercados. En efecto, la mayor parte de las tecnologas sugeridas
aparecen como respuestas creadas y desarrolladas por el sector privado frente a las exigencias del
mercado, y obedecen a preocupaciones tales como la tasa de rentabilidad, la obtencin de
resultados, los costos, las inversiones, el grado de competitividad, la orientacin al cliente y la
preocupacin por la eficiencia, en tanto criterios que empresarios y gerentes deben constantemente
promover y desarrollar para asegurar la adaptacin de sus organizaciones a los entornos cada vez
ms competitivos. Dada estas caractersticas, para el management privado, resulta prioritario el uso
de tcnicas tales como la planificacin estratgica, la direccin por objetivos, el marketing, la
gestin financiera y de sistemas de informacin, etc., mayoritariamente inclinadas hacia el clculo,
la cuantificacin y la elaboracin de indicadores.
El carcter de estas tecnologas, profundamente sesgado al mbito de lo privado, genera
varios interrogantes a la hora de encarar su utilizacin en el accionar de la administracin pblica.
En principio, y siguiendo a Echebarra y Mendoza (1999), destacamos cuatro aspectos de ndole
estructural, que le imprimen rasgos distintivos al contexto en el que tienen lugar los procesos de
gestin pblica y que, como tal, difieren de la lgica impuesta por el mercado a las compaas
privadas.

La sustitucin del mercado por el proceso poltico como mecanismo de asignacin de

recursos.

La provisin de bienes pblicos se realiza a travs de las acciones del gobierno y no por el mercado.
El proceso poltico, como mecanismo de asignacin de recursos, se caracteriza bsicamente por dos
elementos: a) su preocupacin por los aspectos redistributivos y de equidad, aspectos no
contemplados por el mercado y b) el condicionamiento impuesto por su pluralismo, la
fragmentacin de la autoridad, y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflicto es
legtimo.

Las administraciones pblicas en su calidad de poderes pblicos.

El conjunto de instituciones y organizaciones en las que se materializa el Estado es expresin del

complejo de intereses y contradicciones presentes en la sociedad. De esta forma, los objetivos
pblicos que debe perseguir el Estado no le son propios como organizacin, ya que se dirimen en el
campo poltico y su resultante debera poner de manifiesto aquellas necesidades priorizadas como
pblicas por el colectivo social.

Los procesos de creacin de valor en el sector pblico.

Existen diversas y variadas formas a travs de las cuales el sector pblico crea valor. Esto es, a
travs de transacciones individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestndoles
servicios o directamente transferencias monetarias), o por medio de aquellos programas pblicos
cuyos beneficiarios no necesariamente son sus usuarios directos. Asimismo, las regulaciones
estatales son fuentes generadoras de valor, de naturaleza tal que no presentan analogas en el sector
privado. Por otro lado, la creacin de valor en el sector pblico se encuentra fuertemente
condicionada por las percepciones sociales en torno a la manera en que el proceso poltico-

administrativo responde a las distintas demandas. As, los aspectos de transparencia, equidad, no
discriminacin, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho valor.

La dificultad de medir el valor creado por la accin de las administraciones pblicas.

Se plantea aqu la ausencia de precios para los bienes pblicos (que no pasan por el mercado), lo
que impide, por ejemplo, cuantificar los beneficios creados en trminos de ingresos, o bien poder
reflejar desde los presupuestos pblicos slo una parte de los costos implicados en algunos
programas, como es el caso de los regulatorios. Un segundo factor que dificulta la medicin del
valor reside en las superposiciones que suelen ocurrir entre aquello que un determinado programa
produce materialmente (outpus) y los resultados (outcomes) o impactos que realmente ha tenido la
accin administrativa.
En otras concepciones, que observan la especificidad de la gestin pblica desde una
perspectiva sistmica, la distincin entre lo pblico y lo privado debe formularse en trminos
analticos, trabajando la dicotoma entre macrogestin y microgestin. Bajo este marco, la
gestin pblica queda asimilada con el plano de la macrogestin, en tanto se ocupa del
comportamiento de todo un sistema, es decir, de la direccin de grupos enteros de organizaciones y
redes interinstitucionales que conforman el sistema de gobierno pblico en su conjunto. A
diferencia, la gestin privada situada en el plano de la microgestin se centrara en el
comportamiento de las partes, o dicho en otros trminos, abordara la direccin de cada una de esas
organizaciones que forman el sistema o la red (Metcalfe, 1999).
Entender a la gestin pblica como macroproceso implica reconocer que una
transformacin tan significativa como la que acarrea la reforma del Estado activa procesos
estratgicos y polticos de gestin en el seno de las redes de entidades y agencias estatales. Sus
programas requieren de una cooperacin intensa y prolongada entre muchas organizaciones, que
presentan simultneamente intereses diferentes y acaso opuestos. En consecuencia, el ncleo de los
problemas de la gestin pblica se ubica en el plano interinstitucional (Metcalfe, 1999), lo que
supone plantear soluciones alternativas a las pensadas para una sola unidad6. El camino hacia el
diagnstico compartido por las diferentes instituciones, para repensar las reglas de juego, funciones
y responsabilidades; el diseo de sistemas adaptables, como una forma de compromiso permanente
y de aprendizaje pblico, y la configuracin de esquemas de rendicin de cuentas para promover el
uso eficaz del poder, se presentan como opciones diferenciadas, ms acordes con la innovacin
que con la imitacin que impone la aplicacin de tcnicas empresariales en el sector pblico
(Metcalfe, 1999).
En el mismo sentido, y como se refleja en el cuadro 1, Echebarra y Mendoza (1999), le
atribuyen un bajo nivel de aplicacin directa en el mbito del sector pblico a la mayora de las
herramientas de gestin empresarial. Los autores se tornan ms proclives hacia la bsqueda de una
adaptacin creativa, o bien plantean la necesidad de reconceptualizacin, es decir una reinvencin
de los instrumentos de gestin, dada la especificidad del sector pblico.
CUADRO 1. GRADO DE ADECUACIN DE LAS TCNICAS DE GESTIN EMPRESARIAL A LA
ADMINISTRACIN PBLICA
6

En trminos del autor, Si la gestin en general consiste en saber hacer algo por intermedio de otras
personas, la gestin pblica consiste en saber hacer algo por intermedio de otras organizaciones. () suele
implicar el entendimiento de la compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad de dirigir una red
interinstitucional. La coordinacin entre organizaciones que son formalmente autnomas pero funcionalmente
interdependientes es una de las claves para conseguir la eficacia en la gestin pblica (Metcalfe y Richards,
1987: 71).

TCNICA DE GESTlN
CONSIDERADA

Aplicacin
Adaptacin
Reconcepdirecta
creativa
tualizacin

Planificacin estratgica
Gestin del cambio organizativo
Direccin por objetivos
Direccin de proyectos
Gestin de servicios
Marketing
Direccin de operaciones
Diseo organizativo
Direccin de recursos humanos
Gestin financiera
Sistemas de informacin
Control de gestin

Fuente: Echebarra y Mendoza, 1999.

El cuadro permite observar que aquellas tcnicas como la planificacin estratgica, el

control por resultados, el control de gestin y la direccin de los recursos humanos requieren de
importantes transformaciones para su instrumentacin en el sector pblico, atento a condiciones
tales como el carcter interdependiente de las organizaciones pblicas, la dificultad de
conceptualizar y medir el valor y la escasa integracin del ciclo de gestin (planificacin-ejecucincontrol) en gran parte de las agencias estatales. A diferencia, se reconoce un mayor grado de ajuste
de estas tcnicas en la accin de las organizaciones pblicas particularmente consideradas y en su
funcionamiento interno (Echebarra y Mendoza, 1999). No obstante, podra disentirse con los
autores, en la medida en que, salvo la gestin por proyectos, tcnicas tales como la gestin
financiera o los sistemas de informacin, obedecen tambin a criterios generales y uniformes de la
Administracin que restringen los grados de autonoma de cada organismo.
Con todo, el diseo de una poltica de "modernizacin" administrativa no queda agotado en
la mayor o menor posibilidad de insercin del management privado en el sector pblico. Como
destaca Rami Matas (2001), partir de esta estrategia supone anteponer el cmo (la forma de
gestionar) al qu (el modelo de Estado que se desea implantar), pensando a las reformas
exclusivamente como un requisito tcnico destinado a perfeccionar los medios sin prestar atencin
al problema de los fines. Tambin, en el marco acotado de este planteo, los conflictos entre los
actores polticos y la burocracia estn asociados a una concepcin estrictamente "productivista" de
las organizaciones. Por el mismo motivo, los propios ciudadanos pueden ser concebidos como

"clientes" alentados por el nico propsito de demandar opciones diferenciadas de servicios a una
administracin centrada en los "resultados" y capaz de satisfacer las elecciones individuales como
lo promete el mercado.
III. Las premisas de la Nueva Gestin Pblica y su impacto en la relacin entre Poltica y
Burocracia
Uno de los principios sobre el que se ha trabajado con mayor insistencia desde la NGP puede
sintetizarse en la frase de Kettl dejar que los gestores gestionen, aludiendo as a la bsqueda del
incremento de la responsabilidad de quienes administran los servicios ante el pblico. Con base en el
enfoque orientado al cliente, se propugna una mayor delegacin de poder hacia los gestores para
ganar flexibilidad en las decisiones de mejorar de los servicios, tomando en cuenta las demandas y
preferencias del consumidor. Desde esta ptica, se operan cambios sustanciales en la relacin entre los
funcionarios elegidos y los administradores, si estos ltimos quedan sujetos en primer lugar al
mandato de los clientes, a riesgo de afirmar su autonoma de los que elaboran las polticas
pblicas (Kettl, 1997). En la prctica, podra quedar abierto un alto margen de ambigedad entre las
metas fijadas por parte de los decisores polticos y la correspondiente libertad que se les otorga a los
cuadros administrativos , sin olvidar que los objetivos de las agencias pblicas resultan muchas veces
poco precisos, o incluso contradictorios, como resultado del juego de fuerzas y las negociaciones entre
el Ejecutivo y el Congreso.
Otras visiones con implicancias totalmente opuestas a la anteriormente mencionada, pero
tambin incentivadas desde la NGP abogan por la reduccin del poder de la burocracia, reforzando
la incidencia de las autoridades electas no slo en el terreno de la formulacin sino en la
implementacin de polticas, a travs de nuevos criterios de centralizacin, coordinacin y control
(Aucoin, 1990). En este caso y a diferencia del diagnstico precedente, segn el cual el excesivo
formalismo y reglamentacin impide lograr resultados el problema es domar a la burocracia
(Aucoin, 1990). Por ende, la existencia de asesores y/o cargos de confianza, etc., estara
ampliamente justificada a los efectos de contar con aparatos administrativos consustanciados con
las polticas de gobierno. Bajo esta alternativa, ms que un dilema de delegacin, emerge como
cuestin el tema de la responsabilidad: a quin se debe atribuir responsabilidades concretas
frente al incumplimiento de los objetivos o metas propuestas?: a estos nuevos gerentes o
burocracias flexibles?; a los funcionarios polticos?; las "tecnocracias paralelas poseen los
conocimientos y la experiencia suficiente como para ocupar tantas posiciones clave, desplazando
la mayora de las veces a los cuerpos estables de la administracin? .
De la mano de estos planteos se recicla una problemtica tradicional del sector pblico: la
frontera entre poltica y administracin. Tal como lo resaltan una serie de autores (Aucoin, 1990;
Halligan, 1997; Pierre, 1995), en los esquemas modernizadores pareciera haber tenido una mayor
gravitacin la percepcin del recelo poltico frente a las burocracias. Al respecto, Aberbach y
Rockman (1999) destacan que para el caso de los Estados Unidos el foco de la reforma prioriz
la necesidad de reducir el tamao del aparato burocrtico, predominando los recortes entre el
personal de mandos medios hacia abajo7, al tiempo que creca el componente de personal nombrado
polticamente, por el deseo de los presidentes y altos funcionarios electos de ejercer un control ms
estrecho sobre los burcratas, en los cuales no confan. Por el contrario, otros especialistas
(Clarke y Newman, 1997; Pollitt, 1993; Stewart, 1994) critican la expansin del fenmeno gerencial
hacia el terreno de la poltica, reduciendo en muchas ocasiones los problemas de gobierno a
7
Al respecto, Pollit y Bouckaert (2000) destacan como una de las contradicciones ms visibles de la NGP a
los principios de motivacin y promocin de un cambio cultural en el personal pblico, en paralelo con la
propuesta de romper con la estabilidad laboral y reducir personal.

meras cuestiones de eficiencia operativa. Bajo esta lgica, se corre el riesgo de entronizar la
solucin tecnocrtica, (Cunill Grau, 1997), desplazando la influencia de las autoridades polticas
sobre la administracin pblica y -junto a ello- los objetivos pblicos, es decir, polticamente
definidos para las instituciones.
IV. Otras consideraciones: Cliente o Ciudadano?
En general, las propuestas e iniciativas conocidas como de "orientacin al cliente" se
asumen en el marco de la NGP como un cambio en las reglas de juego entre los proveedores y los
destinatarios de los servicios pblicos. As, la preocupacin por las demandas diferenciadas, la
calidad de los servicios y la fijacin de los correspondientes mecanismos de resarcimiento en caso
de declinacin en los niveles de servicio ofrecidos, adems de la instrumentacin de sistemas de
queja y de mecanismos de participacin y consulta, conforman los componentes bsicos de esta
tendencia innovadora y, segn se declara, superadora del tradicional esquema en el que los usuarios
de servicios pblicos estatales posean el rol de receptores pasivos y carentes de derechos
especficos.
Sin embargo, cabe resaltar a ms de una dcada de puesta en marcha de este tipo de
experiencias (sobre todo en Europa) lo que pudieran considerarse como limitaciones intrnsecas a
este nuevo modelo, dado el escaso grado de implementacin de algunos de sus preceptos. Como lo
ha constatado la OCDE, son muy pocos los pases miembros donde el resarcimiento tiene fuerza
reglamentaria y no es meramente una declaracin de principios. De la misma forma, tambin la
participacin de los usuarios se ejerce restrictivamente, ya que lo que generalmente se concede"(...)
es el derecho de consulta, ms que el derecho de tomar la decisin" (OCDE, 1996:34). De este
modo, los dos componentes de esta propuesta que implican una transferencia concreta de recursos
hacia los usuarios, tanto monetarios como de poder de decisin, resultan los ms difciles de
implantar.
Asimismo, el nfasis puesto en la figura del cliente ha sido objeto de crticas, no slo por
la diversidad de intereses (prestadores, gobierno, contribuyentes en general, etc.) que entran en
juego a la hora de tomar decisiones sobre los servicios pblicos, sino tambin por la concepcin de
ciudadano que lleva implcita esta perspectiva, alejada de los criterios de legitimidad, igualdad y
acceso configurados en el modelo de Estado de Bienestar. Incluso llega a caracterizarse a este
nuevo enfoque como una negacin de la ciudadana, en tanto la sobrevaloracin de la
satisfaccin del consumidor
(...) convierte al gobierno en un instrumento de consumo de servicios, ignorando el papel del
gobierno en la resolucin de conflictos, en el establecimiento de objetivos nacionales, (...) en la
inversin en el futuro de la nacin, en la consecucin de los valores constitucionales y los
objetivos polticos, lo cual tiene poco o nada que ver con el servicio o la satisfaccin de los
consumidores (Carroll, 1995:302).

En este contexto, el concepto de ciudadano-cliente plantea otra de las encrucijadas por las que
atraviesa la administracin pblica contempornea. En esa acepcin, los ciudadanos se convierten
en propietarios polticos y econmicos de la Administracin, a la que le exigen resultados. El
problema radica en que reducir la condicin de ciudadano a la de mero cliente, lleva a una
simplificacin que, si por un lado fomenta las asimetras sociales, por el otro, obstaculiza las
acciones tendientes a recrear la legitimidad poltica en la administracin pblica:
Los ciudadanos son mucho ms que clientes de servicios pblicos; de hecho, son los accionistas
polticos y econmicos de las administraciones pblicas y tienen muchos ms derechos de los

que estn asociados al rol de cliente. Entre la administracin pblica y la ciudadana no hay un
contrato comercial sino un contrato social y poltico (Rami Matas, 2001).

Por estas razones, para algunos autores, la NGP peca de reduccionismo al limitar la
ciudadana a la prctica del consumo. Se advierte el efecto corrosivo que esta visin podra tener
sobre la idea del ciudadano como un ser social holstico, comprometido en un rango de relaciones
recprocas con otros y con la sociedad en general. En su lugar, el ciudadano es dividido en un
nmero de identidades de consumo separadas en relacin con distintos proveedores: el ciudadano es
paciente, o padre, o pasajero, dependiendo del contexto (Prior, Stewart y Walsh, 1995).
En trminos de Richards (1994), pensar el sujeto perceptor como ciudadano es
sustancialmente diferente de su consideracin como cliente, puesto que en el primero se reconoce la
existencia de un inters colectivo no equiparable a la suma de los intereses individuales, tal como se
expresa en las relaciones de mercado. A diferencia, la supuesta vuelta a la "soberana del
consumidor" implic desmantelar la nocin de ciudadano en tanto portador igualitario de derechos
exigibles, para sustituirla por otra que privilegia a quien tiene capacidad de consumo porque tiene
recursos para satisfacerla. Desde esta perspectiva, los criterios democrticos y de igualacin social
definidos polticamente, que en el modelo interventor-benefactor se colocaban como requisito previo
a la situacin de consumidor, son descartados, oponindose, como si fuera irreconciliable, la
posibilidad de garantizar mayor calidad del servicio pblico versus la preservacin de la igualdad
en su acceso (Thwaites Rey y Lpez, 2003a).
V. Reflexiones finales
Resulta evidente que la nueva propuesta gerencial involucra cuestiones de mayor
envergadura que la mera aproximacin instrumental, concebida en la NGP como requisito central
para mejorar la eficacia y la eficiencia de las organizaciones estatales. Como bien seala Yahezkel
Dror, sostener ese criterio podra llevar al paradjico resultado de hacer ms eficientemente lo
incorrecto (Dror, 1995, citado por Prats i Catal, 1998), sacrificando valores fundamentales como la
imparcialidad, la igualdad y el acceso, en aras de una supuesta "modernizacin" invocada como
justificativo para reducir an ms la esfera de lo pblico.
En la prctica, la NGP se impuso como tendencia quiz, como advierte Nickson (2002),
porque su definicin ambigua, amplia y desordenada hizo de la visin managerial un paradigma
ms transferible. Sin embargo, las posibilidades de introducir, sostener e implementar una
estrategia abarcadora de reforma basada en sus premisas resulta de difcil alcance. Porque, como
han demostrado varios autores, en los impactos de muchas reformas tuvo mayor incidencia la
naturaleza de los sistemas poltico-administrativos en los que tuvieron lugar (Clarke y Newman,
1997; Lane, 1997; Pollitt, 1998; Stewart, 1992) que el "paquete de herramientas" que se pretende
transplantar. Adems, en la mayora de los pases donde se impuso el NPM , el proceso de cambio
fue concebido de manera "verticalista" (Pollitt y Bouckaert, 2000), imperando la visin de las lites
polticas y tecnocrticas y de los actores privados ms comprometidos e interesados en "ajustar" el
Estado, en detrimento de los "saberes", propuestas y demandas provenientes de los empleados del
sector pblico y de la misma ciudadana.
En otro plano, la NGP reedita el debate clave abierto entre Estado y mercado, traducido
como poltica vs. economa. Porque la nica poltica admitida y legtima es la que asume con
firmeza los valores de la economa de mercado (Thwaites Rey y Lpez, 2003b). Pero, como plantea
Kettl (1997), por mucho que los reformadores incorporasen modelos del sector privado a las
operaciones del gobierno, el gobierno no es ni ser una empresa y su existencia se legitima por la
persecucin de objetivos de naturaleza diferente a la del mercado privado y la gestin empresarial.

An ms, podra plantearse hasta qu punto no entraran en contradiccin la eficiencia poltica y

la eficiencia en la gestin, si en esta ltima se sobrevalora la reduccin de costos indiferentemente
de los resultados8.
Para finalizar, no pueden dejar de mencionarse un conjunto de consideraciones especficas
relativas a la posible implantacin de la NGP en Amrica Latina. En primer lugar, cabe destacar que
-desde principios de los aos 90- los pases de la regin han sido propensos a importar esta
propuesta de corte anglosajn como requisito sine qua non para recibir asistencia financiera del
FMI, el Banco Mundial y/o el BID, independientemente de las caractersticas y problemas que
enfrentaban sus Estados tras largas dcadas de gobiernos autoritarios y en plena crisis de sus
economas9. El resultado, a ms dos dcadas de experimentos reformistas, es la catica convivencia
de una incipiente burocracia de carrera, superpuesta con segmentos clientelares tradicionales y
estamentos tecnoburocrticos que pretenden asumir un "liderazgo de tipo gerencial", situacin que
reproduce en el aparato estatal la arraigada lgica de los "compartimentos estancos".
Al evaluar las dificultades para sostener un modelo como el de la NGP, Nickson (2002)
enfatiza los rasgos clientelares y la ausencia de cuerpos de administradores de carrera, lo que trae
aparejado graves problemas de discontinuidad y prdida de memoria institucional10. En efecto,
en las administraciones pblicas latinoamericanas, las formas de reclutamiento y promocin de los
agentes pblicos- basadas ms en el patronazgo que en el mrito- debilita toda posibilidad de
profesionalizacin y alienta conductas bastante alejadas de los parmetros con que debiera actuar un
servidor pblico11. La impronta de las dictaduras militares y de los sucesivos gobiernos
democrticos de la regin fue a contramano de la consolidacin de instituciones burocrticas en el
sentido weberiano del trmino. En este cuadro de situacin, la primaca de la lealtad poltica de
los altos mandos administrativos hacia sus lderes de la organizacin, la falta de estabilidad en el
empleo y la ausencia de movilidad horizontal entran en colisin con los propsitos renovadores
que la NGP ha pretendido impulsar (Nickson, 2002).
En consonancia con este diagnstico, Prats i Catal (1998) entiende que el desafo para
Amrica Latina reside en la construccin de verdaderas burocracias modernas, regidas por
8

En tal caso, como observan Aberbach y Rockman, el dilema central se expresa en lo que una sociedad
espera de su gobierno y lo que est dispuesta a pagar. (...) En otras palabras, las reformas de la gestin
(juiciosamente aplicadas) pueden ayudar a solucionar algunos problemas, tales como la excesiva regulacin,
pero las decisiones sobre lo que debera o no hacer el gobierno son, en ltimo trmino, una labor de los
funcionarios elegidos en democracia. Decir lo que es bsico y lo que no es necesario, en resumen, es
fundamentalmente una cuestin poltica y no de gestin(Aberbach y Rockman, 1999: 14-15).
9
A este respecto, destaquemos que el propio Banco Mundial alentaba a los pases a buscar estrategias capaces
de revertir en el imaginario colectivo la clara asociacin de los procesos de reforma con las "recetas" del
organismo: As, en el Informe de 1997 se proclama que "los buenos dirigentes consiguen que la poblacin se
sienta identificada con la reforma, que se convenza de que sta no es algo que viene impuesto desde el
exterior" (Banco Mundial, 1997:16)
10
En el mismo sentido se pronuncia Shepherd (1999). El autor argumenta que el sesgo de la informalidad
como poltica (enraizada tambin en la sociedad y en el sector privado) reduce el grado de efectividad de las
reformas. Como manifestacin de esa informalidad, sostiene que la creacin de enclaves para llevar a
cabo las reformas, a partir del reclutamiento de una tecnocracia paralela que depende directamente del
Presidente y est sujeta a fuentes de financiamiento y controles diferentes, son difciles de sostener una vez
que se produce el cambio de gobierno, dando lugar a continuas modificaciones en los criterios programticos
bsicos.
11
Como destaca Nickson (2002:121) la rendicin de cuentas a la sociedad civil es dbil y la informacin es
ocultada al pblico.Debido a que la fidelidad principal de los administradores pblicos es hacia los nexos
clientelares y no a los cuerpos profesionales, ellos se niegan a impulsar la participacin de los ciudadanos en
los procesos de formulacin de las polticas pblicas

sistemas de mrito, con autonoma tcnica y conduccin poltica, y sometidas a reglas precisas para
tornarlas ms transparentes, accesibles, responsables y receptivas12. Bajo este marco, en la
orientacin de las reformas ocupa una posicin privilegiada la formacin de culturas de servicio
pblico apoyadas, ms que en diseos o modelos formales, en la creacin y consolidacin de
modos y hbitos de relacin de calidad diferente a la establecida (Martnez Nogueira, 2002, 198199). Para el citado autor, esta tarea no consiste en redefinir funciones, organigramas ni sistemas,
o de incorporar nuevos recursos o tecnologas.(...) Profesionalizar el servicio civil, establecer
sistemas de incentivos adecuados, mejorar los niveles de remuneracin y modificar los estilos de
gestin para introducir ms eficiencia y transparencia y permitir el mayor control social
resultaran los componentes centrales para la transformacin del sector pblico (Martnez Nogueira,
2002: 200).
Claramente, la resolucin de estas cuestiones excede el plano cultural, en tanto la
democratizacin de la administracin, remarcando su carcter pblico y aumentando su
responsabilizacin frente a la sociedad, constituye una tarea donde la reforma poltica resulta de
mayor prioridad y, en todo caso, antecede a la reforma administrativa (Shepherd, 1999). Adems,
los Estados latinoamericanos no pueden soslayar los problemas relativos al desarrollo econmico y
a la desigualdad social, cuya falta de resolucin contribuye a deslegitimar socialmente de manera
vertiginosa los diferentes proyectos de transformacin impulsados durante las ltimas dcadas
(CLAD, 1999).
En principio, las dificultades excluyentes que afrontan los Estados latinoamericanos
demandan salidas ms prximas a la corriente neopblica que al modelo neoempresarial (Rami
Matas, 2001) como el que expresa la NGP. A diferencia de este ltimo, en el paradigma neopblico
el concepto de ciudadana vuelve a reforzarse para recrear la legitimidad poltica de la
administracin, adems de reconocerse nuevos derechos con garanta a los ciudadanos, de actuar
con principios y valores como la universalidad y la igualdad en los servicios pblicos y de reforzar
los valores de la cosa pblica en los empleados de la administracin (Rami Matas, 2001).
"Publificar" la administracin (Cunill Grau, 1997) se corresponde tambin con una lgica
de accin colectiva que implique tanto a los trabajadores estatales como a la sociedad civil y sus
organizaciones autnomas para evitar los riesgos de burocratizacin y de utilizacin clientelar de
las instituciones pblicas. Porque cuando las reformas son confiadas a los "expertos", sin garantizar
espacios de decisin verdaderamente democrticos y capaces de preservar los intereses de la
mayora, los resultados saltan a la vista:
Luego de dos dcadas de frustracin, los pases iberoamericanos toman nota de que sus
instituciones administrativas, algunas nacidas junto con el Estado nacional, otras durante la
efmera bonanza de los regmenes benefactores, estaban menos mal que ahora. Que antao
tenan empresas pblicas deficitarias, pero las haba, y ahora ya no existen; y que las firmas
substitutas, privatizadas o privadas de nuevo cuo, quiebran por corrupcin o por ineficiencia de
sus managers. Que otrora haba servidores civiles de carrera ms o menos eficientes, y que
ahora los gerentes a la usanza privada bajo contrato por desempeo no son mejores. (...) En
suma: que la administracin pblica existente hasta hace dos dcadas con relativa salud, ha sido
daada y debilitada, si no amputada y destruida, y que es vctima del acoso, la ignorancia y la
demonizacin. Y que lo que consum cien aos para ser edificado, fue casi destruido en slo
veinte. Y sin embargo, la globalizacin sugiere a nuestros pases despojarse de lo sobrante y
donarlo para ser explotado en provecho de los particulares (Guerrero, 2000: 33).
12

A diferencia, Bresser Pereira (2001:14) destaca que el servicio pblico weberiano dej de ser un ideal.
A su entender, se requieren condiciones de trabajo ms flexibles y dirigentes pblicos profesionales y
competentes, con mayor autonoma y responsabilidad.

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