Dossiê Políticas e Gestão Da Educação 1991 1997

SRIE ESTADO DO CONHECIMENTO NO 5
Polticas e Gesto
da Educao
(1991-1997)
Realizao:
Associao Nacional de Polticas
e Administrao da Educao (Anpae)
Organizadores:
Lauro Carlos Wittmann
Professor da Universidade Regional de Blumenau (Furb) e diretor de pesquisas da Anpae
Regina Vinhaes Gracindo

Professora da Universidade de Braslia (UnB) e presidente da Anpae
Braslia-DF
MEC/Inep/Comped
2001
COORDENAO-GERAL DE LINHA EDITORIAL E PUBLICAES

Antonio Danilo Morais Barbosa
COORDENAO DE PRODUO EDITORIAL
Rosa dos Anjos Oliveira
COORDENAO DE PROGRAMAO VISUAL
F. Secchin
EDITOR
Jair Santana Moraes
REVISO
Antonio Bezerra Filho
NORMALIZAO BIBLIOGRFICA
Maria ngela Torres Costa e Silva
Rosa dos Anjos Oliveira
PROJETO GRFICO E CAPA
F. Secchin
ARTE-FINAL
Marcos Hartwich
TIRAGEM
2.000 exemplares
EDITORIA
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A exatido das informaes e os conceitos e opinies emitidos so de exclusiva

responsabilidade dos autores.
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Polticas e gesto da educao (1991-1997) / Realizao: Associao Nacional de Polticas e
Administrao da Educao. Braslia : MEC/Inep/Comped, 2001.
149 p. : il. (Srie Estado do Conhecimento, ISSN 1676-0565, n. 5)
1. Poltica da educao bsica. 2. Gesto da educao. I. Associao Nacional de Polticas e
Administrao da Educao. II. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais. III. Srie.
CDU 37.014
Sumrio
APRESENTAO ........................................................................................................................... 7
INTRODUO ............................................................................................................................... 9
Lauro Carlos Wittmann, Regina Vinhaes Gracindo
O processo da pesquisa ............................................................................................................... 9
Levantamento de dados ............................................................................................................. 10
Organizao do banco de dados e primeira anlise .................................................... 10
Anlise por rea temtica e divulgao ........................................................................ 12
Viso sinptica dos resultados ...................................................................................... 12
Os captulos do livro .................................................................................................................... 16
Captulo 1
EDUCAO-ESTADO-SOCIEDADE COMO PANO DE FUNDO
DA GESTO DO ENSINO ............................................................................................................ 19
Brulio Tarcsio Porto de Mattos, Maria Zlia Borba Rocha
Introduo.................................................................................................................................... 19
Resultados ................................................................................................................................... 21
Concluso ................................................................................................................................... 28
Referncias bibliogrficas ........................................................................................................... 28
Captulo 2
DIREITO EDUCAO E LEGISLAO DO ENSINO ............................................................... 31
Lourdes Marcelino Machado, Romualdo Portela de Oliveira
Introduo.................................................................................................................................... 31
A subcategoria temtica Direito Educao ............................................................................. 33
A subcategoria temtica Legislao do Ensino ......................................................................... 36
Anexo 1 Descritores da subcategoria Direito Educao,
por convergncia temtica e freqncia ................................................................... 40
Anexo 2 Descritores da subcategoria Legislao do Ensino,
por convergncia temtica e freqncia ................................................................... 41
Captulo 3
POLTICAS DE EDUCAO: CONCEPES E PROGRAMAS ................................................. 43
Janete Maria Lins de Azevedo, Mrcia Angela da Silva Aguiar
Introduo .................................................................................................................................... 43
As pesquisas sobre Polticas de Educao ................................................................................ 45
Consideraes finais ................................................................................................................... 50
Captulo 4
O PBLICO E O PRIVADO NA EDUCAO ............................................................................... 53
Luiz Fernandes Dourado, Maria Sylvia Simes Bueno
Introduo .................................................................................................................................... 53
O pblico e o privado: marcos tericos na agenda educacional .............................................. 54
Caracterizao geral das pesquisas .......................................................................................... 56
Constructo da categoria O Pblico e o Privado na Educao ...................................... 56
Identificao e anlise dos descritores por subcategoria ............................................ 58
Presena da categoria nas demais pesquisas ............................................................. 59
Metodologia ................................................................................................................................. 61
Captulo 5
PESQUISAS NO PAS SOBRE O FINANCIAMENTO DA EDUCAO:
ONDE ESTAMOS? ....................................................................................................................... 63
Jacques Velloso
Um cenrio dos estudos sobre o financiamento ........................................................................ 63
Origens da consolidao ............................................................................................... 63
Temrio original .............................................................................................................. 64
Diversificao e novos rumos ........................................................................................ 64
As pesquisas no Pas .................................................................................................................. 66
Evoluo e uma questo preliminar .............................................................................. 66
Recortes e grandes temas transversais ........................................................................ 67
Tpicos especficos ....................................................................................................... 69
Breve e provisria nota final ........................................................................................................ 71
Captulo 6
MUNICIPALIZAO E GESTO MUNICIPAL DA EDUCAO ................................................... 75
Cleiton de Oliveira, Lcia Helena G. Teixeira
Consideraes iniciais ................................................................................................................ 75
Uma viso geral dos trabalhos analisados ................................................................................ 76
Os estudos sobre a municipalizao do ensino ........................................................................ 78
4 Srie Estado do Conhecimento
Os estudos da gesto municipal ................................................................................................ 79

Captulo 7
PLANEJAMENTO E AVALIAO EDUCACIONAIS ..................................................................... 85
Bernardo Kipnis, Roberto Algarte
Introduo .................................................................................................................................... 85
Relevncia terico-prtica da categoria ..................................................................................... 86
Anlise dos resultados na categoria ........................................................................................... 87
Captulo 8
A QUESTO DA FORMAO DOS EDUCADORES NO BRASIL:
INTEGRANDO ESTUDOS REALIZADOS NA BUSCA DE NOVAS
SOLUES ............................................. .................................................................................... 99
Marta Luz Sisson de Castro, Naura Syria Carapeto Ferreira
Introduo .................................................................................................................................... 99
O universo da pesquisa .............................................................................................................. 99
As subcategorias temticas ...................................................................................................... 102
A subcategoria Formao ........................................................................................... 103
A subcategoria Prtica ................................................................................................. 105
A subcategoria Luta Sindical e Profissionalizao ...................................................... 106
A subcategoria Formao do Especialista .................................................................. 107
A subcategoria Avaliao ............................................................................................ 108
A subcategoria Outros ................................................................................................. 109
Consideraes finais ................................................................................................................. 110
Referncias bibliogrficas ......................................................................................................... 110
Captulo 9
GESTO DE SISTEMAS EDUCACIONAIS: A PRODUO DE
PESQUISAS NO BRASIL ........................................................................................................... 113
Regina Vinhaes Gracindo, Vani Moreira Kenski
Introduo .................................................................................................................................. 113
Anlise descritiva ....................................................................................................................... 114
Tipos de pesquisa ........................................................................................................ 114
Anos de concluso ...................................................................................................... 115
Instituies de origem .................................................................................................. 116
Pesquisas por regio ................................................................................................... 116
Pesquisas por gnero dos autores .............................................................................. 117
Pesquisas por esferas de poder .................................................................................. 117
Pesquisas por instncia administrativa ....................................................................... 118
Pesquisas por nvel de ensino ..................................................................................... 119
Polticas e Gesto da Educao 5
Anlise descritiva circunstanciada ............................................................................................ 119

Relao entre perodo e tipo de pesquisa .................................................................. 120
Relao entre instituies, tipos de pesquisa e perodos .......................................... 120
Pesquisas por tipo de investigao e metodologia .................................................... 121
Concepo e mbito de sistemas educacionais ........................................................ 122
Temticas das pesquisas ...........................................................................................................122
Produo de pesquisas ............................................................................................... 123
Organizao e funcionamento dos sistemas educacionais ....................................... 123
Relao escola/trabalho/modernizao na gesto dos
sistemas educacionais ................................................................................................ 124
Articulao entre as instncias do Poder Pblico ....................................................... 124
Gesto de polticas pblicas especiais ....................................................................... 124
Democratizao da gesto de sistemas educacionais .............................................. 124
Consideraes finais ................................................................................................................. 125
Captulo 10
GESTO DA UNIVERSIDADE: CAMINHOS E POSSIBILIDADES
NA PRODUO DE PESQUISAS .............................................................................................. 127
Afrnio Mendes Catani, Maria Estela Dal Pai Franco
Introduo .................................................................................................................................. 127
A temtica Gesto da Universidade condies e inseres ................................................. 128
Convergncias da temtica Gesto da Universidade ............................................................... 131
Avaliao e qualidade .................................................................................................. 131
Universidade e pesquisa ............................................................................................. 133
Poltica de educao superior ..................................................................................... 134
Histria da universidade .............................................................................................. 135
Universidade e sociedade ............................................................................................136
Perfil do profissional ..................................................................................................... 136
Autonomia e deciso ................................................................................................... 137
Encaminhamentos conclusivos ................................................................................................ 138
O olhar sobre as subtemticas .................................................................................... 138
Caminhos e possibilidades .......................................................................................... 139
Referncia bibliogrfica ............................................................................................................. 140
Captulo 11
GESTO DA ESCOLA ............................................................................................................... 141
Antonio Elizio Pazeto, Lauro Carlos Wittmann
Introduo .................................................................................................................................. 141
A gesto escolar em novos tempos ......................................................................................... 141
Objetivo, importncia e processo metodolgico ..................................................................... 142
Abrangncia e temtica das pesquisas .................................................................................... 143
Temas convergentes ................................................................................................................. 147
Democratizao da gesto e autonomia .................................................................... 147
Organizao do trabalho escolar ................................................................................ 148
Funo e papel do gestor ............................................................................................ 148
Gesto pedaggica ..................................................................................................... 149
Concluso ................................................................................................................................. 149
Apresentao
A Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao (Anpae) vem se consolidando, desde 1996, como espao social de pesquisa. De 1996 a 1997, ela desenvolveu um
programa de pesquisa sobre A Situao da Administrao da Educao no Brasil, que envolveu
pesquisadores de todo o Pas em quatro pesquisas nacionais. Os relatrios dessas pesquisas foram
publicados nos cadernos da Srie Estudos e Pesquisas, de sua edio.
No perodo de 1998 a 1999, a Anpae desenvolveu a pesquisa O estado da arte sobre
polticas e gesto da educao no Brasil: 1991-1997.* Decorrente desta pesquisa, disponibiliza, em
sua home page (http://www.fe.unb.br/anpae), o banco de dados contendo as fichas das 922 pesquisas levantadas. Como outra forma de divulgao dessa pesquisa, publica-se este livro, que
analisa toda a produo acadmica identificada e que se constitui uma expresso do compromisso acadmico-poltico de pesquisadores do mais alto nvel com a causa da construo histrica
de uma educao pblica, gratuita, universal e de qualidade para todos. A cada um, um especial
agradecimento.
Agradecemos ainda ao Conselho Nacional de Secretrios de Educao/Rede Nacional
de Referncia em Gesto Educacional (Consed/Renageste), pela parceria na coleta de dados nas
unidades federadas, e, tambm, ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) e
Fundao Ford, pelo apoio financeiro que viabilizou a construo desse processo.
Os resultados alcanados no presente estudo so uma contribuio histrica para a
academia, para a prtica da gesto e para o estabelecimento de polticas. Primeiro, eles contribuem
para a realizao de estudos e pesquisas, subsidiando trabalhos acadmicos; alm disto e principalmente, trazem reflexes e encaminhamentos que podem auxiliar na melhoria da prtica social da
educao, especialmente de sua gesto em nvel de sistema, de instituies educativas e de outras
organizaes da sociedade civil. Contribuem, ainda, para subsidiar o estabelecimento de polticas
de educao comprometidas com a construo da cidadania brasileira.
Regina Vinhaes Gracindo

Presidente da Anpae 1995-1999
Verses anteriores deste trabalho foram publicadas pela Anpae, como relatrio de pesquisa, na srie Estudos e Pesquisas, n. 6, Braslia, 1999,
e pela Editora Plano, Braslia, 2001. (N. do E.)
Introduo
Lauro Carlos Wittmann*

Regina Vinhaes Gracindo**
O PROCESSO DA PESQUISA
Na administrao da educao, as funes bsicas de estabelecimento de polticas e
de gesto da educao, assim como a resultante organizao e funcionamento das instituies
educacionais, so fatores decisivos no desempenho e no nvel de qualidade de sua prtica. Um
estudo da produo de pesquisas como expresso do estado do conhecimento sobre Polticas e
Gesto da Educao torna-se, pois, de fundamental importncia para o processo histrico de
produo de conhecimento, para a qualificao dos agentes e para a melhoria da prtica concreta
da educao, especialmente de sua administrao.
Com o intuito de contribuir para o avano do conhecimento relevante na rea da
administrao da educao e consolidar sua base nacional de articulao e intercmbio sistemticos entre pesquisadores na rea, a Associao Nacional de Poltica e Administrao da
Educao (Anpae) realizou este estudo e, atravs desta publicao e da Internet,1 disponibiliza
os resultados alcanados.
A rede nacional de pesquisadores da Anpae foi mobilizada para as atividades de
elaborao do projeto, levantamento e anlise dos dados e elaborao desta publicao. Alm
dos coordenadores nacionais, organizadores desta publicao, e dos autores dos captulos deste
livro, tiveram destacada participao os seguintes pesquisadores: Edna Maria Cunha Dias/Universidade Federal da Paraba (UFPB), Gilda de Arajo Costa/Universidade Federal do Esprito Santo
(Ufes), Jos Soares de Arajo Filho/Universidade Federal do Piau (UFPI), Jacira Caboclo da Costa/Universidade do Amazonas (UA), Jurema Rosa Lopes/Universidade Federal do Mato Grosso
(UFMT), Ktia Siqueira de Freitas/Universidade Federal da Bahia (UFBA), Otvio Augusto Martins/
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e Rinalva Cassiano Silva/Universidade
Metodista de So Paulo (Umesp). Os pesquisadores, alm de reunies nacionais, participaram do
processo por interlocuo virtual, mediante a utilizao dos recursos do correio eletrnico.
O estudo desenvolveu-se, de setembro de 1998 a novembro de 1999, em trs fases:
a) levantamento das pesquisas realizadas; b) categorizao das pesquisas e incluso do acervo
levantado no Banco de Dados da Anpae; e c) anlise dos documentos por categoria e elaborao
dos textos para divulgao dos resultados.
Professor da Fundao Universidade Regional de Blumenau (Furb) e diretor de pesquisas da Associao Nacional de Polticas e Administrao
da Educao (Anpae).
**
Professora da Universidade de Braslia (UnB) e presidente da Anpae.
1
Cf. http://www.fe.unb.br/anpae
*
LEVANTAMENTO DE DADOS
Foi estabelecido que o estudo deveria envolver todas as pesquisas sobre polticas e
gesto concludas no perodo de 1991 a 1997, como um prosseguimento do levantamento (j iniciado em 1997) desenvolvido pelos professores da Universidade de Braslia (UnB) Roberto Algarte e
Regina Vinhaes Gracindo e publicado no Caderno n 3 da Srie Estudos e Pesquisas da Anpae, em
1998. Assim, foram identificados relatrios de pesquisa, livros e artigos que, nesta ordem de prioridade, continham as informaes necessrias para a anlise pretendida.
Para o levantamento de dados, a Anpae contou com sua rede nacional de pesquisadores, tendo um coordenador em cada unidade federada, e, em algumas delas, com uma equipe
de pesquisadores. Em diversos casos, esta equipe envolveu-se muito alm da coleta de dados,
participando da anlise das pesquisas levantadas, bem como da definio das categorias ou reas temticas. Com a idia de contemplar um horizonte bastante amplo de pesquisas realizadas,
de forma extensiva, optou-se por se tomar como base os resumos das produes acadmicas
referidas.
Nessa fase ocorreu a primeira parceria da Anpae com o Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed) na realizao da pesquisa. Os representantes estaduais da Rede Nacional de Referncia em Gesto Educacional (Renageste) auxiliaram no levantamento dos dados das
respectivas unidades federadas.
A estratgia de levantamento dos dados, os procedimentos de coleta, assim como a
elaborao do instrumento e a prpria coleta dos dados, foram definidos no processo, com o
envolvimento de pesquisadores da Anpae de todo o Pas.
Os documentos resultantes desse levantamento tm limitaes de duas ordens: primeiro, o rastreamento no foi exaustivo, o que significa existirem pesquisas concludas no perodo
e que no constam do levantamento, por no terem sido levantadas ou porque foram excludas da
anlise por falta de dados indispensveis; segundo, grande parte dos resumos levantados impuseram limites ao aprofundamento da anlise neste estudo do estado do conhecimento. A natureza
dos resumos variada, no contemplando todos os aspectos que devem existir num resumo de
pesquisa eles no indicam descritores, e muitos omitem informaes sobre a metodologia ou
resultados. Apesar destas limitaes, o resultado alcanado constitui uma contribuio significativa para a rea de estudo.
Organizao do Banco de Dados e Primeira Anlise

Inicialmente, os dados primrios e secundrios coletados foram includos no Banco
de Dados da Anpae, para, em seguida, desencadear-se o processo de anlise dos documentos
com vista definio das categorias ou reas temticas contempladas nas pesquisas levantadas;
houve uma especial ateno nesse processo de definio das categorias e, principalmente, na
categorizao dos resumos. Dadas as limitaes dos resumos, destacadas anteriormente, a busca de novas informaes visando complementao e fidedignidade dos dados obtidos foi fator
que exigiu dedicao redobrada.
Houve um processo de seleo dos documentos resultantes do levantamento inicial.
Muitos referiam-se a outras reas como avaliao de aprendizagem e experincias didticas e
que foram excludos da anlise por "impertinncia temtica"; outros correspondiam a pesquisas
que no haviam sido concludas no perodo do estudo (1991 a 1997), que tambm foram excludos
por "impertinncia temporal". Um terceiro grupo foi excludo por preenchimento inadequado ou
falta de informaes solicitadas no instrumento de coleta, como autor, origem institucional, natureza da pesquisa ou, at mesmo, o prprio resumo.
O projeto inicial previa a categorizao das pesquisas em dois grandes conjuntos:

polticas e gesto. A anlise dos dados levou, no entanto, a uma redefinio da enucleao das
categorias ou reas temticas. A partir dos documentos, foram enucleadas 11 grandes temticas
da produo de pesquisas. Os documentos pertinentes a cada uma destas temticas constituram
a base para a anlise do estado da arte, constituindo cada temtica um captulo desta publicao.
Os contedos constantes do Quadro 1, encontrados nas pesquisas e identificados como
eixos temticos, fundaram a definio das 11 categorias deste estudo.
Quadro 1 Categorias temticas e contedos respectivos
Anlise por rea Temtica e Divulgao

A ltima etapa desta pesquisa consistiu na anlise e elaborao dos captulos para
divulgao dos resultados, atravs da publicao em livro e sua disponibilizao na Internet. Um
significativo nmero de pesquisadores da Rede Nacional de Pesquisadores da Anpae participou da
definio do processo de anlise e das sugestes para a elaborao de textos e divulgao dos
resultados da pesquisa. Em vrias reunies da equipe coordenadora, com a participao de outros
pesquisadores e mediante contribuies enviadas por correspondncia postal ou eletrnica, foram
analisados os dados levantados e delineados aspectos da metodologia de trabalho, resultado, portanto, de esforo coletivo.
Nessa fase, os documentos foram distribudos segundo as 11 categorias ou reas
temticas que constituram o objeto de estudo do estado do conhecimento. Os autores dos captulos
fizeram a anlise descritiva dos respectivos documentos e elaboraram os textos.
A busca da unidade na diversidade norteou o trabalho de anlise das categorias. A
unidade era demandada pelo fato de se tratar de uma pesquisa desenvolvida pela Anpae; a diversidade decorreu do fato de cada captulo ser elaborado por autores diferentes. Portanto, cada captulo
deste livro constituiu uma pesquisa com identidade, autonomia e objetivos prprios, inerentes ao
estudo especfico de cada categoria. Respeitada esta especificidade, cada categoria manteve ligao com o todo, integrada ao contexto do estudo global.
As exigncias mnimas para a anlise descritiva dos resumos levantados, coletivamente
definidas, no constituram uma camisa de fora, mas sugestes para garantir a unidade da pesquisa em seu conjunto ou a integrao de cada captulo sobre uma das categorias no todo do estudo
deste estado do conhecimento.
O resultado constante desta publicao revela, como trao comum e fundamental de
todo o processo, o esforo de nortear as anlises pelo princpio metodolgico da fidelidade ao objeto,
enucleando o que est nos resumos, descobrindo os eixos que neles esto presentes. O horizonte
terico dos autores dos captulos foi o "filtro". Se, de um lado, no foi possvel confrontar a produo
levantada com todo o conhecimento de ponta no tema, de outro lado procurou-se superar a mera
descrio classificatria. Nesse sentido, os dados foram problematizados na construo de cada tema/
categoria, possibilitando uma significativa reflexo para a rea.
Viso Sinptica dos Resultados

A ttulo de situar a totalidade do estudo e de expor alguns pontos relevantes de suas
partes, destaca-se, inicialmente, que foram analisados 1.170 documentos, dos quais 248 foram excludos da pesquisa por impertinncia (temtica ou temporal) ou por insuficincia de dados. Os
demais, 922, foram incorporados ao estudo e distribudos em 11 categorias (cf. Tabela 1).
Tabela 1 Nmero de pesquisas por categoria
(continua)
(concluso)
Quase 70% das pesquisas analisadas concentram-se em cinco categorias: a) Profissionais da Educao: Formao e Prtica; b) Polticas de Educao: Concepes e Programas; c) Gesto da Escola; d) Escola/Instituies Educativas e Sociedade; e e) Gesto da Universidade. Destas, h
uma significativa preponderncia de duas (mais de 30%): as que tratam da formao e prtica dos
profissionais de educao e as que dizem respeito s polticas de educao.
Trs das 11 categorias analisadas receberam um volume bastante diminuto de pesquisas, prximo de 10% do total. Certamente este fato no ocorreu pela irrelevncia dos temas, mas
talvez, sim, pela pontualidade e especificidade de suas reflexes: Financiamento da Educao; O
Pblico e o Privado na Educao; e Planejamento e Avaliao Educacionais.
Uma vez que os temas muitas vezes se entrelaam e diversos deles so analisados em
vrias categorias, importante destacar que a alocao de cada um em uma dada categoria deveu-se
ao foco principal da anlise desenvolvida. Nesse sentido, os estudos so complementares, mesmo
configurando-se como originais e especficos.
O Grfico 1 possibilita a visualizao de todas as categorias e a disperso das pesquisas entre elas.
Grfico 1 Nmero de pesquisas levantadas por categoria temtica

As pesquisas analisadas so decorrentes de trs origens: dissertaes de mestrado, teses de doutorado e pesquisas docentes (individuais, coletivas, interinstitucionais, etc.). Destaca-se,
nessa tabela, a produo de dissertaes, que atinge a marca de quase 64% do total; seguem-se, na
ordem, as pesquisas docentes e as teses, essas em nmero significativamente menor (Grfico 2).
Grfico 2 Porcentagem das pesquisas segundo a natureza

No que concerne produo das pesquisas no espao temporal de anlise (1991 a
1997), destaca-se o ano de 1995 como o mais profcuo quantitativamente, concentrando cerca de
25% das pesquisas do perodo. Nos quatro anos que antecederam 1995, a produo de pesquisas
na rea manteve pequena variao; nos anos posteriores, no entanto, nota-se uma significativa queda em 1996, com uma pequena recuperao em 1997 (Grfico 3).
Grfico 3 Pesquisas por ano de concluso

As pesquisas analisadas no presente estudo foram produzidas nas cinco regies geogrficas brasileiras, tendo sido encontradas sete desenvolvidas por mais de uma regio e duas com
a participao de instituies estrangeiras.
A preponderncia daquelas oriundas da Regio Sudeste (mais de 50%) confirma a expectativa, como conseqncia da concentrao dos programas de ps-graduao brasileiros nesta
regio. Prximo de 40% do total de pesquisas foram produzidas nas Regies Sul e Centro-Oeste,
ficando menos de 10% nas Regies Norte e Nordeste.
A disperso da produo de pesquisas em polticas e gesto da educao apresentada (Grfico 4), altamente centralizada nas Regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste (90%), parece
demonstrar a fragilidade das polticas pblicas de educao e de cincia e tecnologia nas regies
economicamente mais carentes.
Grfico 4 Pesquisas por origem regional de sua produo

Ao verificar a distribuio das pesquisas nas regies, conjugada situao apresentada nos anos focalizados (Tabela 2), verifica-se uma ntida tendncia de ampliao das oriundas das
Regies Centro-Oeste e Sul, com um declnio das produzidas na Regio Sudeste. Os anos de 1996
e 1997 mostram o empobrecimento das pesquisas produzidas nas Regies Norte e Nordeste.
Tabela 2 Pesquisas por ano de concluso, segundo a regio de origem
OS CAPTULOS DO LIVRO
Quanto aos captulos constantes do presente livro, abrangendo as 11 categorias de
anlise, destaca-se:
No captulo "Educao-Estado-Sociedade como Pano de Fundo da Gesto do Ensino",
elaborado por Brulio Tarcsio Porto de Mattos e Maria Zlia Borba Rocha, analisada a diversidade
temtica e metodolgica encontrada no mbito da categoria. Os autores verificam a insero da categoria no conjunto geral das pesquisas, destacando sua posio relativa e significativa (114 pesquisas),
e as caractersticas gerais dessa categoria relativamente s demais. Em seguida, passam ao
"mapeamento dos estudos feitos na rea temtica em questo". Apresentam os resultados encontrados em relao aos dois conjuntos temticos (categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade e
as demais), considerando a regio, o tipo de trabalho, o tipo de instituio e sexo/modalidade. Ao se
debruarem na anlise da diversidade temtica interna categoria, consideram cinco variveis: o tipo
de investigao, a metodologia da pesquisa, o aporte terico, o locus enfocado no trabalho e as
subcategorias temticas. As subcategorias indicadas pelos autores so: Movimentos Sociais, Polticas
Pblicas, Representaes Sociais, Estruturao Escolar e Gesto do Ensino.
O captulo "Direito Educao e Legislao do Ensino", elaborado por Lourdes Marcelino
Machado e Romualdo Portela de Oliveira, aborda o tema descrito em 74 pesquisas, sob duas ticas: a
da educao enquanto um direito da cidadania e a da realidade da legislao do ensino encontrada
nas pesquisas produzidas. Sob a tica da educao como direito, a anlise recai sobre as questes da
incluso e da excluso, da educao cidad e das experincias e alternativas para a transformao
desse direito em prtica. Sobre a questo da legislao educacional, os autores destacam, em sua
anlise, estudos que trataram da elaborao, os que se voltam para a interpretao e os demais, que
estudam os impactos da legislao na realidade educacional.
No captulo "Polticas de Educao: Concepes e Programas", produzido por Janete
Maria Lins de Azevedo e Mrcia Angela da Silva Aguiar, so analisados 139 resumos que, arbitrariamente, foram "agrupados em trs grandes blocos temticos". O primeiro desenvolve
as anlises sobre concepes de polticas de educao, compreendendo 16% dos casos; no
segundo, encontram-se os que tratam do papel dos partidos polticos e de outras entidades da
sociedade civil na proposio de polticas ou no acompanhamento da sua implementao, com
11% dos casos; por ltimo, tem-se o bloco temtico que agrega os trabalhos voltados para a
avaliao de programas e projetos, o maior dos trs, englobando 73% do total analisado.
As autoras mostram o destaque que as pesquisas vm dando ao tema Polticas de

Educao,
cuja explicitao advm do significativo acervo produzido nos sete anos aqui considerados. Com
efeito, os pesquisadores deste campo tm colocado disposio da comunidade acadmica
uma gama diversificada de estudos sobre os mais distintos temas e problemas, o que, de certo
modo, 'cobre' questes relativas a todos os nveis de ensino, bem como a atores e entidades que
possuem uma interface direta com a poltica educacional.
No captulo "O Pblico e o Privado na Educao", produzido por Luiz Fernandes Dourado e Maria Sylvia Simes Bueno, ressaltado que
o debate entre o pblico e o privado na educao brasileira no recente, e as pesquisas explicitam
pontos de convergncia e de divergncia entre os quais se inserem as questes destas categorias e seus reflexos em cada modalidade e/ou nvel educacional, destacando anlises que tratam
da natureza e do carter da educao.
Os autores identificam, no conjunto dos 33 resumos analisados, as seguintes

subcategorias: Relaes Pblico/Privado, Estudos Comparativos, Esfera Pblica, Esfera Privada e
Instituies Filantrpicas/Confessionais. Destacam que
a reflexo sobre o enfoque temtico dos trabalhos, no intuito de delinear o perfil de cada
subcategoria, foi conduzida pela seleo dos descritores evidenciados nos textos dos resumos e
no nos trabalhos neles sintetizados.
Apontam tambm para a presena da categoria nas demais pesquisas, assinalando que
sua presena ressaltada por uma srie de indicadores, que classificamos como especficos ou
tangenciais, os quais denotam sua transversalidade e a existncia de grande similaridade, na
abordagem terica e tratamento analtico, com os estudos arrolados na categoria especfica.
Nas consideraes finais, destacam as novas facetas da relao pblico e privado, "o
que coloca (...) novos marcos e desdobramentos efetivos na esteira fronteiria entre o pblico e o
privado".
O captulo "Pesquisas no Pas sobre o Financiamento da Educao: Onde Estamos?",
elaborado por Jacques Velloso, apresenta um cenrio dos estudos sobre financiamento, destacando
que a consolidao das pesquisas sobre o tema, na literatura internacional, remonta s dcadas de
60 e 70. Aborda a diversificao dos modelos de anlise do financiamento da educao nos anos
recentes, em especial do financiamento escolar; as temticas que vm predominando na dcada de
90 eqidade, custos da educao, bolsas de estudo e emprstimos a estudantes; e os estudos que
tratam de avaliao e financiamento. Destaca ainda uma outra abordagem dos estudos de financiamento que coloca o Estado no centro das anlises e tem "como ponto de partida a responsabilidade
deste para com o financiamento do ensino pblico". Quanto situao das pesquisas no Pas nesse
cenrio, o autor analisa o conjunto dos 25 resumos de pesquisas registrados, procurando indicar "os
tipos de recortes que dominam os objetos de estudo, depois os grandes temas transversais que os
marcam e, finalmente, os principais tpicos tratados".
O captulo "Municipalizao e Gesto Municipal da Educao", elaborado por Cleiton
de Oliveira e Lcia Helena G. Teixeira, inicia com uma reviso bibliogrfica sobre o tema, enfatizando
a descentralizao como matriz. Os 60 trabalhos desta categoria foram divididos em duas
subcategorias: Municipalizao do Ensino e Gesto do Ensino Municipal. Na primeira, foram detectadas como principais temticas a democratizao, o binmio centralizao x descentralizao e a
dimenso administrativa. Na segunda, foram identificados como temas principais a dimenso administrativa, a dimenso poltica e pedaggica, a qualidade de ensino, mudana e democratizao.
Enfatizam os autores que os estudos esto progressivamente tomando como tema a anlise de
experincias na gesto municipal da educao.
No captulo "Planejamento e Avaliao Educacionais", produzido por Bernardo Kipnis e
Roberto Algarte, partindo de "duas referncias conceituais relacionadas concepo dos termos
planejamento e avaliao", os autores estabelecem "os descritores de categorizao" que "esto representados por vocbulos ou expresses-chave que exprimem a natureza temtica da pesquisa e
que proporcionaram, de forma objetiva, a sua categorizao". Destacam a relevncia terico-prtica
da categoria e apontam trs princpios fundamentais ao planejamento e avaliao: dialogicidade,
participao, diretividade. Na seo "Anlise dos resultados na categoria" apresentam "alguns comentrios e grficos sobre o perfil dos trabalhos identificados nesta categoria, em dois nveis. Primeiramente, uma descrio da incidncia porcentual nas escalas das variveis com as quais foi possvel
trabalhar". Em seguida, propem "alguns cruzamentos, de forma a possibilitar uma compreenso
mais desagregada dos dados e a identificao de diferenas porventura existentes". O perfil vai ser
"descrito atravs das variveis ano, regio, unidade da Federao, instituio, subcategoria e tipo de
pesquisa". Nas consideraes finais, os autores buscam interpretar as "tendncias da produo em
pesquisa" identificada a partir dos 40 documentos analisados.
No captulo "A Questo da Formao dos Educadores no Brasil: Integrando Estudos

Realizados na Busca de Novas Solues", elaborado por Marta Luz Sisson de Castro e Naura Syria
Carapeto Ferreira, so considerados 143 resumos que constituram o universo da pesquisa. Estes
resumos apresentam-se agrupados em "seis subcategorias que se construram na/da convergncia
das temticas abordadas na produo cientfica relativa categoria" mencionada, a saber: Formao; Prtica; Luta sindical e Profissionalizao; Formao do Especialista (supervisor, orientador);
Avaliao; e Outros. Na temtica Formao, as produes organizam-se em trs aspectos: formao do professor, formao do educador e formao poltica. As autoras analisam os resumos vinculados a cada um desses aspectos e, na anlise dos dados, assinalam os possveis ganhos e as
lacunas detectadas. Por fim, indicam as tendncias e perspectivas da temtica em questo.
No captulo "Gesto de Sistemas Educacionais: a Produo de Pesquisas no Brasil", elaborado por Regina Vinhaes Gracindo e Vani Moreira Kenski, so analisadas 62 pesquisas. O texto
apresenta, num primeiro momento, a descrio dos tipos de pesquisa, ano de concluso, instituies
de origem, regies das instituies, gnero de seus autores e amplitude dos grupos, esferas do poder,
instncias administrativas e, finalmente, nveis de ensino. Numa segunda parte, analisa a relao do
tipo de pesquisa com os anos em que foram concludas, compara esses dados e as instituies em
que as pesquisas foram realizadas e identifica o tipo de investigao e a metodologia que forjaram as
pesquisas em questo. Ao final do texto, so apresentadas reflexes sobre os seis eixos temticos
identificados nos documentos: produo de pesquisas; organizao e o funcionamento dos sistemas
educacionais; questes sobre a relao escola/trabalho/modernizao na gesto dos sistemas educacionais; articulao entre as instncias do poder pblico; gesto de polticas pblicas especiais; e a
democratizao da gesto de sistemas educacionais. Alm da supremacia quantitativa desse ltimo
eixo de anlise, destaca-se a significativa nfase dada aos estudos sobre descentralizao, autonomia
e municipalizao na gesto desses sistemas.
No captulo "Gesto da Universidade: Caminhos e Possibilidades na Produo de Pesquisas", desenvolvido por Afrnio Mendes Catani e Maria Estela Dal Pai Franco, os autores apresentam
"um quadro panormico da temtica Gesto da Universidade, em produes de pesquisa no interregno
1991-1997, analisando condies, inseres e convergncias temticas, tendo presente a distribuio
temporal e a natureza do estudo". No estudo, so analisados 98 documentos nos quais so trabalhadas as subtemticas de Avaliao e Qualidade, Universidade e Pesquisa, Poltica de Educao Superior, Universidade e Sociedade, Histria da Universidade, Perfil do Profissional e Autonomia e Deciso.
O captulo "Gesto da Escola" foi desenvolvido por Antonio Elizio Pazeto e Lauro Carlos
Wittmann. Em seu estudo dos 134 documentos, identificaram como temas convergentes da pesquisa
nesta rea temtica as subcategorias: Democratizao da Gesto e Autonomia, Organizao do Trabalho Escolar, Funo e Papel do Gestor e Gesto Pedaggica. Salientam o crescente reconhecimento
da centralidade da escola e, nesta, da aprendizagem , apresentam um quadro geral dos resultados
das pesquisas e detalham informaes sobre cada um dos quatro temas convergentes identificados
na anlise.
Com a divulgao deste trabalho de pesquisa, a Anpae tem como objetivo contribuir
para o avano da pesquisa na rea e, principalmente, subsidiar a melhoria da prtica e formao dos
gestores da educao em todos os nveis e modalidades e, tambm, a definio de polticas. A
perspectiva da emancipao humana, de sua autonomizao, da construo sempre mais consistente e significativa da educao pblica, democrtica, universal, gratuita e de qualidade para os
brasileiros funda a atuao terico-prtica da Anpae.
Captulo 1
Educao-Estado-Sociedade como
pano de fundo da gesto do ensino
Brulio Tarcsio Porto de Mattos
Maria Zlia Borba Rocha*
INTRODUO
O presente artigo tem por objetivo analisar a diversidade temtica e metodolgica
encontrada no mbito da categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade. Mais especificamente, pretendem os autores no apenas observar o peso quantitativo dos temas e abordagens
tpicas no conjunto dessa categoria, mas tambm sugerir algumas possibilidades interpretativas
com respeito ao assunto.
Por certo, Max Weber tem razo ao afirmar que o objeto existe a partir do olhar do
sujeito. Contudo, por demais evidente o predomnio de determinados temas e problemas de investigao em determinadas pocas. Ademais, no que se refere a hegemonias temticas no contexto
das cincias humanas, quase sempre muito difcil discernir o valor intrnseco dessa produo, se
moda passageira ou linha de pesquisa promissora. Talvez Imre Lakatos tenha oferecido o melhor
esquema de avaliao da produo cientfica at o presente momento. Tal esquema no ope talento individual lgica coletiva, mas pretende apreender a solidez de certos "programas de pesquisa"
orientados por forte liderana intelectual (Lakatos, 1979). Naturalmente, em funo do escopo estrito
do material emprico coletado na presente pesquisa, no estamos em condies de aferir aqui a
qualidade dos estudos focalizados. Para isso, seria necessrio dispor de informaes sobre autores
e estudos cannicos (referncias onomsticas em peridicos reconhecidos, etc.). Limitar-nos-emos,
ento, a apresentar aquilo que nos parece ser o quadro panormico dos subtemas que compem a
categoria em foco no perodo entre 1991 e 1997.
Em primeiro lugar, importa ainda considerar a insero dessa categoria no conjunto
da produo. Conforme observado na Introduo deste livro, a categoria Escola/Instituies
Educativas e Sociedade representa 12,3% do total de pesquisas realizadas no perodo (ou seja,
114 de 922 estudos). Isto pode parecer pouco, mas deve-se tomar em conta que a sistemtica
de amostragem adotada pela pesquisa, por acurada que tenha sido, pode estar subestimando o
contingente de pesquisas educacionais feitas dentro de departamentos de Cincias Sociais stricto
sensu. Se assim for, revela-se expressivo o fato de essa categoria ocupar a quarta posio no
mbito de investigaes primordialmente voltadas para o campo poltico e administrativo da
educao. O Grfico 1 informa sobre a evoluo dessa participao relativa ao longo do perodo
considerado.
* Professores da Faculdade de Educao da Universidade de Braslia (UnB).
Grfico 1 Participao relativa das categorias por ano de realizao das pesquisas
Observa-se que a categoria objeto de estudo (representada pela linha preta) manteve
uma posio relativa na faixa entre 8% e 15% no perodo; ascendeu primeira posio no intervalo
1993-1995; tem variado diretamente com a categoria Municipalizao e Gesto Municipal da Educao
e inversamente com as categorias Polticas de Educao: Concepes e Programas e Profissionais de
Educao: Formao e Prtica. Ainda que a magnitude desses movimentos de ascenso e descenso
relativos seja pequena, caberia investigar melhor, em pesquisas subseqentes, o seu significado. Em
termos absolutos, vimos, na Introduo deste trabalho, que 1995 foi o ano mais produtivo e 1996, o
menos. Seguramente, esse fenmeno est associado s vicissitudes do sistema de financiamento.
No est claro, contudo, se essas mesmas vicissitudes, por ao refletida ou no, esto atingindo,
seletivamente, o campo de investigaes como um todo. Em todo o caso, importa-nos aqui ressaltar o
fato de a categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade ter respondido por um nmero significativo de pesquisas no perodo considerado.
No seria exagero dizer que a educao constitui uma temtica fundante da Sociologia
moderna. H muito, os cientistas sociais tm assimilado educao socializao, enquadrado funcionalmente essa instituio na estrutura social e investigado seus vnculos com outras grandes
instituies sociais (famlia, empresas, governo, mdia, igrejas). Nesse sentido, compreende-se que
as Cincias Sociais constituam termo de referncia para a pesquisa educacional (diga-se, uma fonte
de amparo, mas tambm de presso).
O contexto brasileiro, no entanto, apresenta duas peculiaridades relevantes a esse respeito, e importante aqui ao menos mencion-las sucintamente. A primeira delas diz respeito ao
excepcional peso do Estado, tanto no funcionamento efetivo do sistema nacional de educao quanto na intelligentzia encarregada de pensar essa realidade. Ainda que seja cabvel discutir (terica e
politicamente) o grau de estatizao direta dos sistemas de educao no Pas, difcil no reconhecer
o fato de que a atuao dos governos nacional e subnacionais nessa seara tem sido expressiva, no
mnimo do ponto de vista regulatrio. De outra parte, sabemos que o Estado tem sido tambm uma
idia-fora poderosa na formao da Sociologia brasileira, mais aberta s influncias francesa e alem
do que s inglesa ou norte-americana. A confluncia dessas duas tendncias ajuda a entender por que
a relao educao-Estado-sociedade tornou-se uma espcie de pano de fundo inevitvel da pesquisa
educacional em geral e sobre polticas e gesto da educao em particular.
A segunda peculiaridade diz respeito ao relativo distanciamento tradicionalmente estabelecido entre educadores e cientistas sociais no Brasil. Nesse particular, a indagao mais
incisiva que deve ser feita se a institucionalizao da ps-graduao ocorrida no Pas nas ltimas dcadas tem revertido o referido distanciamento. Em outras palavras, precisamos saber se a
formao ps-graduada, carro-chefe tambm da pesquisa, tem promovido simultaneamente o
treinamento cientfico apropriado dos pedagogos e ampliado o interesse dos cientistas sociais
pelo campo educacional.1
Feitas essas consideraes, passemos ento ao mapeamento dos estudos feitos na
rea temtica em questo.
RESULTADOS
Socilogos, pedagogos, antroplogos, cientistas polticos e estudiosos do servio social debruaram-se sobre os aspectos sociais envolvidos na formulao de polticas e na gesto
educacionais. Antes de tomar em considerao a diversidade interna das 114 pesquisas em questo, importa ainda observar algumas caractersticas gerais dessa categoria relativamente s demais.
Os Grficos 2 a 5 representam as diferenas entre esses dois conjuntos temticos, por regio do
Pas, tipo de trabalho, tipo de instituio e sexo dos pesquisadores. Embora as diferenas observadas sejam pequenas, so estatisticamente significativas (exceo feita ao sexo).
Grfico 2 Distribuio porcentual das pesquisas por regio

1
Acerca do engajamento poltico da pesquisa educacional, confira-se Brunner (1994). Com respeito ao distanciamento entre pedagogos e
cientistas sociais no Brasil, confira-se Gomes (1979).
O Grfico 2 permite observar que, embora a Regio Sudeste represente, em termos

absolutos, a maior contribuio para os dois conjuntos (52% para a categoria Escola/Instituies
Educativas e Sociedade e 59% para o conjunto das demais categorias), em termos relativos, o Nordeste contribuiu proporcionalmente mais para o desenvolvimento de pesquisas nessa temtica (25%
das pesquisas nessa rea foram feitas no Nordeste, ao passo que a regio contribuiu apenas com
9% da produo de pesquisas referentes s demais categorias). Uma possvel explicao para essa
ascendncia da Regio Nordeste nessa rea temtica, comparativamente s Regies Sul, CentroOeste e Norte, pode estar no grande nmero de universidades federais existentes nessa regio (superado apenas pela Regio Sudeste).
O Grfico 3 mostra uma predominncia absoluta de dissertaes de mestrado nos dois
grupamentos temticos. Contudo, a tambm se verifica uma maior participao relativa desse tipo
de trabalho no universo da categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade comparativamente
com o peso da mesma no conjunto das demais categorias (84% contra 61%).
Grfico 3 Distribuio porcentual das pesquisas segundo a modalidade

De outra parte, a pesquisa docente sobressai no conjunto das demais categorias comparativamente categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade (27% contra 8%), e as teses
de doutoramento constituem 8% das pesquisas realizadas nessa categoria, pouco se sobressaindo
no universo dos trabalhos levantados.
Considerando-se o tipo de instituio avalizadora das pesquisas, observa-se no Grfico 4
que as universidades federais ocupam grande destaque na produo como um todo, quer nessa categoria, quer nos demais segmentos temticos. Em termos comparativos, contudo, a contribuio desse
tipo de instituio na produo de cada segmento revela-se proporcionalmente maior na rea temtica
em tela do que nas demais. Mais precisamente, as universidades federais contriburam com 68% das
pesquisas feitas nessa categoria e com 54% nas demais reas.
Este grfico possibilita que se faa ainda um outro recorte analtico, atentando para a
contraposio entre o setor pblico (universidades federais e estaduais) e o setor privado (universidades confessionais e outros tipos de instituio). Nesse caso, observa-se que o setor pblico
contribuiu proporcionalmente mais para as pesquisas feitas na categoria temtica Escola/Instituies Educativas e Sociedade do que o setor privado, mais voltado para outras temticas. O setor
pblico respondeu por 85% das pesquisas feitas nessa rea e por 73% das pesquisas em outras
reas, ao passo que o setor privado respondeu por 26% das pesquisas em outras reas e apenas
16% na categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade.
Grfico 4 Distribuio porcentual das pesquisas por tipo de instituio
Por fim, considerando-se as diferenas entre os dois universos temticos em funo

da varivel combinada sexo do pesquisador/modalidade da pesquisa, o Grfico 5 mostra que
inexistem diferenas marcantes a esse respeito. Em termos absolutos, nos dois grupamentos, a
pesquisa em equipe ainda rara, e o sexo feminino, predominante. Estatisticamente, deve-se
desconsiderar a pequena ascendncia do sexo feminino sobre a categoria Escola/Instituies
Educativas e Sociedade.
Grfico 5 Distribuio porcentual das pesquisas segundo o sexo dos pesquisadores
Passemos agora diversidade temtica interna categoria Escola/Instituies

Educativas e Sociedade. Sob esse aspecto, h que se considerar cinco variveis interessantes: o
tipo de investigao, a metodologia da pesquisa, o aporte terico, o locus enfocado no trabalho e
as subcategorias temticas.
Em relao ao tipo de investigao, verifica-se pelo Grfico 6 que 73% dos estudos
nessa rea temtica se constituem de pesquisas empricas, 15% so de carter histrico e apenas
12% enquadram-se como trabalhos tericos. Esse predomnio de trabalhos empricos pode ser tomado como uma caracterstica positiva, pois possibilita um mapeamento cada vez mais minucioso e
completo das relaes educao-Estado-sociedade.
Grfico 6 Categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade por tipo de investigao

O Grfico 7 complementa o anterior e mostra que a impreciso metodolgica atinge
32% dos trabalhos analisados. De outro lado, dado que as matrizes disciplinares na rea de humanidades se caracterizam por conbio de paradigmas e no por excluso mtua dos mesmos, a
diversidade metodolgica dos estudos registrada nessa categoria temtica parece ser positiva.2
Constata-se, assim, que 23% deles foram de estudo de caso, 21% consistiram em anlise documental, 8% se constituram de pesquisa participante, 5% foram realizados a partir de pesquisa
quantitativa por amostra estatstica, 4% foram baseados em histria oral dos atores envolvidos, 3%
trataram de anlise do discurso, 3%, tambm, foi a incidncia de trabalhos etnogrficos, ficando a
pesquisa qualitativa com um ndice de apenas 1%.
Grfico 7 Categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade

por metodologia da investigao
2
Acerca do conceito de matrizes disciplinares e diversidade paradigmtica nas cincias humanas, confira-se Oliveira (1988).
Por certo, no podemos nos deter aqui nas demarcaes epistemolgicas,

metodolgicas e tcnicas presentes na pesquisa social brasileira como um todo ou na pesquisa
educacional em particular. Entretanto, vale observar que a contraposio entre teoria e empiria constitui uma nota recorrente e bastante imprecisa em nosso meio. No so poucos os pesquisadores
que trabalham com uma noo etrea da teoria e com um arsenal emprico desprovido de valor
autocorretivo. E o mais curioso que essa deficincia pode ser explicada no apenas pela falta de
orientao terica explcita, mas pela natureza da orientao terica assumida pelo pesquisador.3
Os Grficos 8 e 9 tratam das correntes tericas que embasam as pesquisas na rea.
O exame do Grfico 8 revela duas caractersticas dos trabalhos: a falta de delimitao
terica (58%) e o predomnio do marxismo no contexto das orientaes tericas explicitadas (26%).
Como no foram geradas tabulaes cruzadas entre tipos de investigao e modelos de orientao
terica, no sabemos qual o grau ou a natureza de empiria envolvidos nesse marxismo hegemnico.
Em todo o caso, os dados so insuficientes para se falar em demonstraes empricas oportunistas
(ilustrativas de teses preconcebidas).
Alm disso, trata-se de um marxismo muito nuanado: reprodutivista (3%), marxismo
cristo de Paulo Freire (7%), historicismo dialtico de Antnio Gramsci (50%) e, mesmo, a teoria
crtica da Escola de Frankfurt (2%).4
H que se ressaltar tambm a inexistncia do pensamento weberiano como escopo de
anlise, muito embora a temtica da burocracia tenha sido tratada por algumas pesquisas. Mesmo
sem dispor de uma hiptese explicativa para isso, acreditamos que a resposta deve ser buscada nas
caractersticas do prprio marxismo que acabou predominando em nosso meio intelectual (no caso da
educao, predomnio afirmado contra uma matriz funcionalista que mal havia rendido seus primeiros
frutos, a exemplo dos estudos de Fernando de Azevedo).
Por fim, deve-se considerar tambm que novas orientaes tericas podem estar sendo
gestadas no presente momento e acabaram escapando ao levantamento coberto pela presente
pesquisa.5
Grfico 8 Categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade por correntes tericas

Acerca da teoria cientfica moderna como generalizao de dados empricos regulada por heurstica conceitual e lgica, confira-se Merton
(1970). Especialmente importante a reflexo desse autor sobre o nvel de alcance da teorizao. Acerca do papel autocorretivo da empiria na
cincia moderna, confira-se Lakatos. Segundo ele, "a honestidade intelectual consiste em especificar precisamente as condies em que uma
pessoa est disposta a renunciar sua posio. Marxistas e freudianos comprometidos recusam-se a especificar tais condies" (Lakatos,
1979, p. 111).
4
Em texto bastante informativo, Merquior (1987) engloba sob a denominao "marxismo ocidental" todo um espectro de estudiosos europeus
inspirados em Marx, mas fortemente interessados na cultura e na subjetividade (diferentemente do marxismo sovitico, do chins e, mesmo,
do latino-americano, por exemplo, mais voltados para as dimenses econmica e poltica dos fenmenos sociais). Especialmente marcante,
nesse particular, foi o freudo-marxismo, desenvolvido pela chamada Escola de Frankfurt. Tendo em vista o carter menos doutrinrio desse
marxismo "psicoculturalista", a reflexo de Merquior convida-nos a indagar se essa virtude decorre da qualidade intrnseca desses intelectuais
ou do ambiente acadmico que lhes circundara.
5
Seria interessante estudar, por exemplo, o potencial de crescimento das "vises de mundo alternativas" no campo da pesquisa educacional.
Sobre a surpreendente confluncia entre marxismo e pensamento alternativo, confira-se Carvalho (1994).
3
Grfico 9 Categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade por corrente marxista

O Grfico 10 representa as subcategorias temticas que apresentaram maior incidncia nos estudos analisados: Movimentos Sociais (52%), Polticas Pblicas (20%), Representaes
Sociais (13%), Estruturao Escolar (12%) e Gesto do Ensino (3%).
Grfico 10 Categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade

por subcategoria temtica
A subcategoria Movimentos Sociais abarca um amplo leque institucional e comporta muitas
possibilidades analticas. Nos anos 80, a literatura sociolgica promoveu um enquadramento terico
dos movimentos sociais em contraposio ao sindicalismo e aos partidos polticos. A idia bsica era
a de que esses novos movimentos (associaes de bairro, movimento dos sem-terra, etc.) constituam
canais de democratizao do Estado brasileiro, desprovidos que eram de vcios tradicionais
(corporativismo sindical, fisiologismo partidrio, etc.). Essa abordagem refluiu bastante na dcada de
90, mas deixou como contribuio a conscincia de que o modus operandi da democracia brasileira
transcende em muito o sistema clssico de representao poltica. Por certo, a construo da democracia provoca efeitos na (e sofre efeitos da) educao. Nesse sentido, o conjunto de estudos dessa
subcategoria focaliza no apenas o ensino formal, mas tambm uma enorme gama de processos
educativos no-formais.
Para fins da presente anlise, tomamos os movimentos sociais em sentido amplo. Nessa
acepo, a poltica e a gesto educacionais foram referidas aos diversos tipos de movimentos sociais
na seguinte proporo: sindicalismo (28%), associaes de bairros (25%), movimentos de pais como
luta organizada pela escolarizao (9%), movimentos de mulheres (9%) e uma gama variada de outros
movimentos (cooperativismo, movimento estudantil, formao de lideranas, modelos comunitrios
alternativos de escola, organizao popular em torno do oramento pblico, etc.).
Ainda com referncia aos movimentos sociais, interessante observar que estudos
voltados para o meio rural foram relativamente escassos nessa subcategoria (3% apenas), especialmente se considerarmos que, no conjunto da categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade
tais estudos atingiram a casa de 11% do total. A explicao para essa preferncia pode estar associada no apenas maior facilidade de acesso coleta de dados, mas, tambm, a um vis urbano
dos prprios pesquisadores.
Com respeito ao tema das Polticas Pblicas, cuja incidncia no universo investigado foi
de 20%, observamos que a educao profissional mereceu maior destaque (54% de incidncia no
conjunto das polticas). Certamente tal nfase est associada ao multifacetado fenmeno da globalizao,
s modificaes em curso na estrutura dos mercados e seus reflexos sobre as relaes laborais
(informalidade, empregabilidade, desemprego, formas de gesto, entre outras), assim como s polticas de educao profissional adotadas atualmente pelo governo federal. Verificamos, portanto, que as
polticas voltadas para o ensino fundamental foram objeto de estudo em apenas 18% dos trabalhos
algo paradoxal , no entanto, as polticas de cincia e tecnologia no emergiram no perodo como
tema de grande interesse (27% de incidncia no conjunto das polticas). Isso surpreendente, pois a
supremacia da cincia e da tecnologia constitui uma caracterstica fundamental do processo de
globalizao e fonte de muitas incertezas no que tange ao processo de democratizao (cf. Goergen,
1998; Dowbor, 1997; Gorender, 1997; Singer, 1997).
Estudos sobre Representaes Sociais aparecem como o terceiro tema (13%) nas
infinitas nuanas das relaes educao-Estado-sociedade. Observa-se que este tema emergiu a
partir de 1994. A preocupao das pesquisas centra-se em descobrir quais representaes sociais
os vrios atores apresentam do processo educacional, da poltica, de seu prprio movimento, das
polticas pblicas engendradas pelo Estado para o setor educacional. A emergncia deste tema
permite a apreenso dos significados simblicos que os sujeitos tm da realidade, consistindo em
uma temtica fundamental para a compreenso da realidade educacional que nos cerca, seja na
esfera formal ou nos processos no-formais.
A quarta subcategoria entre as que apresentaram maior porcentual foi Estruturao
Escolar, com 12% de incidncia. Nesses trabalhos, observamos que as investigaes em espaos
escolares compreenderam 44% do universo enfocado. Destes, 25% tratavam do ensino pblico,
9%, do ensino privado e 10%, das modalidades de ensino comunitrio. Considerando-se as modalidades de ensino, verificamos que quase todas foram contempladas: ensino fundamental e o
ensino mdio comparecem com 8%. A educao profissional merece destaque, com a incidncia
de 10% dos estudos. O ensino superior consistiu foco de anlise em 9% dos trabalhos investigados. A educao de adultos compreendeu 5% das pesquisas e a educao infantil foi foco de
estudo em 3% delas, enquanto os processos de alfabetizao apresentam o ndice de 1%, o mesmo do ensino a distncia. A especificidade de educao indgena foi enfocada em apenas um
trabalho, assim como apenas um trabalho investigou especificamente a questo da educao
artstica. Os temas da organizao escolar que foram contemplados compreenderam desde a
organizao curricular ao livro didtico, passando pelas metodologias de ensino e pela evaso
escolar. As relaes escola-comunidade, escola-Estado, escola-mundo do trabalho, escola-ideologia, escola-mdia permearam os estudos. A ausncia que se destaca so as investigaes em
torno do ensino especial e do contedo das vrias disciplinas especficas que compem o universo escolar, como importante elemento que confere instrumental compreenso da realidade. Outra lacuna consiste nas relaes assistemticas que permeiam o mundo da escola, posto que as
relaes intersubjetivas informais so conformadoras do funcionamento do sistema de ensino em
um sentido muito mais profundo do que parece primeira vista (cf. Freitag, 1993; Giroux, 1986,
1997).
CONCLUSO
No restam dvidas de que o conjunto da produo cientfica na categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade foi amplo e variado no perodo considerado (1991-1997). De outra parte,
a baixa incidncia na subcategoria temtica Gesto do Ensino (3% do conjunto das pesquisas na
categoria) um dado surpreendente, cabendo aqui chamar a ateno para ele na concluso deste
artigo. O fato surpreendente, quer por estarmos diante de pesquisadores especialistas nessa rea,
quer pela circunstncia de a realidade mesma estar desafiando a nossa capacidade de compreenso
sobre o tema. O capitalismo contemporneo vive uma profunda reestruturao de seus paradigmas
administrativos, movimento esse que se iniciou na esfera produtiva privada e que atingiu o aparelho
estatal na segunda metade da dcada de 90 (Reforma do Estado). As escolas e o sistema de ensino
no ficam de fora dessa movimentao terica, metodolgica e poltico-ideolgica que pressiona por
racionalizao gerencial no contexto das organizaes como um todo. Como explicar ento que o
assunto esteja sendo to pouco trabalhado pelo conjunto de pesquisas que se propem investigar a
poltica e a administrao do ensino a partir da relao educao-Estado-sociedade?
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Captulo 2
Direito educao e
legislao do ensino
Lourdes Marcelino Machado*
Romualdo Portela de Oliveira**
INTRODUO
Duas razes justificam a presena do tema Direito Educacional num estado do conhecimento sobre Polticas e Gesto da Educao no Brasil: uma diz respeito efetivao de direitos e
normatizao dos sistemas de ensino; a outra prende-se sua relativamente pequena abordagem
na literatura brasileira recente.
O ttulo deste captulo poderia ser reduzido ao seu segundo termo. De fato, o Direito
Educao no deixa de ser, na verdade, uma parte da Legislao do Ensino e, em seu sentido mais
amplo, do Direito Educacional. Cabe distingui-los, para fins de classificao, pela especificidade
conceitual decorrente da polissemia do termo "direito educao" e pela pequena produo acerca
de ambos na literatura brasileira hodierna.
Entretanto, preciso reconhecer que o estudo desta temtica no faz parte da tradio
da pesquisa em educao no Brasil. Afora produes isoladas, como a Enciclopdia de legislao
do ensino, de Vandick Londres da Nbrega (1952), poucos so os trabalhos na rea eventualmente
influenciados por algum processo marcante de elaborao legal. Neste caso, cabe destacar aqueles
elaborados a partir do incio dos anos 30, motivados pela elaborao da Constituio de 1934 e,
posteriormente, da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), Lei n 4.024/61,
momentos em que avulta o nmero de publicaes que procuram analisar e influir nos rumos do
debate (cf. Villalobos, 1969; Buffa, 1979; Cury, 1978).
Diferentemente, em outros pases, como os Estados Unidos, significativa a bibliografia sobre legislao educacional, particularmente no seu aspecto jurisprudencial, caracterstica tpica
do seu sistema jurdico.1 Da mesma forma, os trabalhos de Hctor Felix Bravo (1986 e 1988), na
Argentina, marcam uma importante contribuio para os estudos nesta rea na Repblica Platina.
No Brasil, durante o perodo analisado neste texto, o interesse pela temtica foi
incrementado pelo debate pr e ps-Constituinte de 1987-1988 e seus desdobramentos, tanto no
que diz respeito aos processos de elaborao das Constituies Estaduais (CEs), das Leis Orgnicas Municipais (LOMs), da LDB (Lei n 9.394/96), do Plano Nacional de Educao (PNE), como
regulamentao de aspectos da legislao facultados ao Conselho Nacional de Educao, nos termos do art. 90 da LDB.2 Apesar desse incremento, a produo ainda pouco significativa em termos
quantitativos.
Doutora em Educao, professora do Departamento de Administrao e Superviso Escolar da Faculdade de Filosofia e Cincias da Universidade
Estadual de So Paulo (Unesp/Marlia), diretora estadual da Anpae, Seo So Paulo.
**
Doutor em Educao, professor do Departamento de Administrao Escolar e Economia da Educao da Faculdade de Educao da
Universidade de So Paulo (USP), onde atualmente coordenador do Curso de Pedagogia.
1
Apenas para citar alguns trabalhos, vale lembrar os que compilam e analisam as decises da Suprema Corte a respeito do Direito Educao
(Fellman, 1961; Wilkinson, 1979; Morris, 1999, entre outros), bem como revistas acadmicas especialmente dedicadas ao tema.
2
O art. 90 da LDB prev que "As questes suscitadas na transio entre o regime anterior e o que se institui nesta Lei sero resolvidas pelo
Conselho Nacional de Educao ou, mediante delegao deste, pelos rgos normativos dos sistemas de ensino, preservada a autonomia
universitria".
*
Edivaldo Boaventura aponta como contribuio para a sistematizao dos estudos na

rea o I e II Seminrios de Direito Educacional, realizados na Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp) nos anos de 1977 e 1978. O III Seminrio, segundo o autor, realizou-se "em Salvador-BA,
em 1982, em comemorao ao centenrio dos pareceres de Rui Barbosa sobre a reforma do ensino"
(Boaventura, 1985, p. 109).
No presente levantamento, pode-se constatar que permanecem srias lacunas nessa
rea de conhecimento, o que indica a necessidade de maior estmulo e apoio a pesquisas que
tenham por foco a Legislao do Ensino e, em seu sentido mais abrangente, o Direito Educacional.
O reflexo dessa situao manifestou-se nas dificuldades percebidas durante a organizao deste captulo. A primeira foi decidir o que faria parte dele e o que seria trabalhado em outros
enfim, o tradicional problema do que incluir ou excluir e de como classificar, que se expressou j no
levantamento das pesquisas. Uma vez que cada ttulo includo no Banco de Dados s recebeu uma
classificao, a amostra ficou sensivelmente reduzida. Se fosse tomado como critrio incluir aqui os
trabalhos que se reportam ao Direito Educacional e Legislao do Ensino em seu sentido amplo,
aqueles que tomam a legislao como "pano de fundo" para estudos especficos, provavelmente
teramos de arrolar vrios que esto "classificados" em outras partes deste Estado do Conhecimento.
Foi, portanto, necessrio realizar "escolhas". Muitas podem ser consideradas arbitrrias, mas sem elas este trabalho teria sido invivel. Optou-se por organizar o captulo a partir de seus
elementos constitutivos, o Direito Educao e a Legislao do Ensino. Apesar de haver uma certa
interpenetrao entre eles, possvel distingui-los.
A comparao do nmero de trabalhos includos em cada uma das duas subcategorias
corrobora o que foi dito anteriormente. O Grfico 1 mostra a distribuio dos trabalhos entre as duas
partes deste captulo e sua presena no total coletado.
Foram includos na categoria 74 trabalhos, o que corresponde a 8% das pesquisas
levantadas. O Grfico 2 mostra sua participao relativa no total.
Grfico 1 Distribuio dos trabalhos da categoria temtica Direito Educao

e Legislao do Ensino por subcategoria
Grfico 2 Posio da categoria Direito Educao e Legislao do Ensino em relao ao

universo da pesquisa
A seguir, uma anlise mais detalhada de cada uma dessas subcategorias e os descritores
levantados em funo do material coletado
A SUBCATEGORIA TEMTICA DIREITO EDUCAO

Uma das conquistas do sculo 20 a ampliao da noo de direitos do homem que
herdamos do Iluminismo. Se compararmos os dois documentos paradigmticos a respeito, a Declarao dos direitos do homem e do cidado, da Revoluo Francesa de 1789, e a Declarao universal dos
direitos humanos, da Organizao das Naes Unidas (ONU) de 1948, possvel perceber a ampliao do reconhecimento dos direitos que devem ser garantidos a cada ser humano (cf. ONU, 1948;
Faur, 1996). No documento de 1948, o direito educao incorporado nos seguintes termos:
I. Todo ser humano tem direito educao. A educao deve ser gratuita, ao menos nos estgios
elementar e fundamental. A educao elementar deve ser compulsria. (ONU, 1948, art. 26)
Este direito reconhecido em praticamente todas as Constituies deste sculo. A Constituio alem de Weimar,3 de 1918, foi a primeira a incluir em seu texto um captulo especfico para
a educao.
Esta incorporao do direito educao pode, grosso modo, ser historicizada nos termos realizados por Thomas Humphrey Marshall (1967), em seu estudo clssico Cidadania, classe
social e status. Apesar da evidente impregnao, em seu trabalho, da especificidade britnica, esta
certamente uma referncia para os estudos a respeito nas sociedades contemporneas.
Marshall (1967, p. 66) recupera o desenvolvimento do conceito de cidadania dividindoo em trs elementos civil, poltico e social , cada um deles tendo sua expanso-consolidao,
grosso modo, associada a um sculo diferente: respectivamente, o sculo 18 para os direitos civis, o
sculo 19 para os direitos polticos e o sculo 20 para os direitos sociais. Ao explicit-los, trata inicialmente dos elementos da cidadania civil e poltica:
O elemento civil composto dos direitos necessrios liberdade individual liberdade de ir e vir,
liberdade de imprensa, pensamento e f, o direito propriedade e de concluir contratos vlidos e
o direito justia. Este ltimo difere dos outros porque o direito de defender e afirmar todos os
direitos em termos de igualdade com os outros e pelo devido encaminhamento processual. Isto
nos mostra que as instituies mais intimamente associadas com os direitos civis so os tribunais
de justia. (...) Por elemento poltico se deve entender o direito de participar no exerccio do poder
poltico, como um membro de um organismo investido da autoridade poltica ou como um eleitor
dos membros de tal organismo. As instituies correspondentes so o parlamento e conselhos
do Governo local. (Marshall, 1967, p. 63)
Por fim, do elemento social:

O elemento social se refere a tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser
civilizado de acordo com os padres que prevalecem na sociedade. As instituies mais intimamente ligadas com ele so o sistema educacional e os servios sociais. (idem, ibidem, p. 63-64)
Bryan Turner (1986, 1993) problematiza o trabalho de Marshall, explicitando sua

especificidade inglesa, e aponta pistas para uma necessria atualizao do conceito. Parece-nos uma
decorrncia do fim do processo de associao entre o desenvolvimento capitalista e a expanso dos
direitos, civis, polticos e sociais, conseqncia da crise do Estado de Bem-Estar Social. Pela primeira
vez nos ltimos duzentos ou trezentos anos, o desenvolvimento econmico capitalista separa-se do
desenvolvimento poltico e social um no implica mais o outro. O cinismo do discurso neoliberal, da
inevitabilidade da excluso de uma parcela da sociedade, uma expresso desse movimento (cf.
Forrester, 1997). o fim da associao entre capitalismo e democracia, amplamente problematizada
3
Em Oliveira (1995, cap. 1) realizado um mapeamento de grande nmero de Constituies onde se constata a sua incorporao ao Texto
Constitucional de mais de 70 pases.
na filosofia poltica.4 Assim, passa a ser absolutamente necessrio distinguir liberalismo econmico
de liberalismo poltico, de uma maneira que poderia ser ideologicamente, no sentido marxiano do
termo, negligenciado em outros momentos.
Em Marshall, a educao aparece como um direito social proeminente, como um pressuposto para o exerccio adequado dos demais direitos sociais, polticos e civis:
A educao das crianas est diretamente relacionada com a cidadania, e, quando o Estado
garante que todas as crianas sero educadas, este tem em mente, sem sombra de dvida, as
exigncias e a natureza da cidadania. Est tentando estimular o desenvolvimento de cidados
em formao. O direito educao um direito social de cidadania genuno, porque o objetivo
da educao durante a infncia moldar o adulto em perspectiva. Basicamente, deveria ser
considerado no como o direito da criana freqentar a escola, mas como o direito do cidado
adulto ter sido educado. (...) A educao um pr-requisito necessrio da liberdade civil. (Marshall,
1967, p. 73)
Alm de ser um direito social, a educao um pr-requisito para usufruir-se os demais

direitos civis, polticos e sociais, emergindo como componente bsico dos direitos do homem. A
educao enquanto direito humano quase um pressuposto para se poder usufruir dos demais,
concepo adotada explicitamente na Declarao de 1948. Como decorrncia disso, Norma Tarrow
(1987) aborda o tema em seus dois aspectos: a educao como um direito humano e a educao
para os direitos humanos.
Na produo brasileira, o conceito de cidadania adotado bastante influenciado pelo
trabalho de Marshall. As crticas a esta formulao ainda so pouco difundidas. particularmente
instigante a leitura que Jos Murilo de Carvalho (1992) faz do processo de desenvolvimento da
cidadania no Brasil, pois ele entende que esta, entre ns, se desenvolve de maneira diferente do
esquema proposto por Marshall.
As pesquisas sobre a educao enquanto um direito so raras, podendo-se mencionar
entre estas o clssico Direito educao, de Francisco Pontes de Miranda (1933).
A legislao brasileira tem progressivamente incorporado o direito educao, elevandoo ao nvel constitucional a partir de 1934. Mesmo as Constituies ditatoriais de 1967 e sua Emenda de
1969 o ampliam (cf. Oliveira, 1995, cap. 3). Finalmente, em 1988 detalhado, precisado e explicitado,
estabelecendo-se at mesmo os mecanismos para sua garantia como em nenhuma das Constituies
anteriores (art. 208).
Um seno que se pode levantar a este processo de ampliao do direito educao
consiste nas modificaes introduzidas nos incisos I e II do artigo 208 pela Emenda Constitucional
n 14 (EC-14), de 1996. No inciso I, ela suprime a obrigatoriedade do acesso ao ensino fundamental aos que a ele no tiveram acesso na idade prpria, mantendo, entretanto, a sua gratuidade; no
inciso II, substitui a expresso "progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade" ao ensino
mdio por "progressiva universalizao". Evidentemente, a nfase do texto diminui, mas discutvel que tenha representado uma reduo de direitos.
No inciso I, necessrio lembrar que o termo "obrigatoriedade" neste tipo de legislao
de duplo significado: refere-se tanto obrigao do Estado em garantir o ensino gratuitamente
quanto ao pai ou responsvel de matricular seu filho na escola. Assim, esta obrigatoriedade para os
que a ela no tiveram acesso na idade prpria no poderia redundar em eventual punio ao adulto
que no desejasse estudar e que no tivesse tido acesso ou completado este nvel de ensino. No caso
do ensino fundamental para as crianas de 7 a 14 anos, os pais ou responsveis so obrigados a
matricular seus filhos na escola. O art. 246 do Cdigo Penal, de 1940, tipifica esta omisso como crime
4
Norberto Bobbio (1986, 1987), entre outros, explora bastante as dicotomias que esta associao sugere.
de "abandono intelectual", caracterizado como "deixar, sem justa causa, de prover instruo primria
de filho em idade escolar",5 cujas penas previstas so a perda do ptrio poder ou multa pecuniria.
No caso da verso original do Texto Constitucional de 1988, no h tipificao de crime
por parte do adulto que optar por no cursar o ensino fundamental. Ele teria o direito de se matricular, e
o Estado, de garantir-lhe a gratuidade. O termo "obrigatoriedade" ali expresso propiciava uma ambigidade interpretativa. Resta, pois, discutir se a excluso da palavra obrigatoriedade exclui tambm o
dever do Estado. Entendemos que no, pois mantm-se a garantia da gratuidade no inciso I modificado pela EC-14 e, ao mesmo tempo, mantm-se o expresso dever do Estado para com a oferta de
educao no artigo 205 do Texto Constitucional. Nesse sentido, parece-nos que fica juridicamente mais
explicitado o carter opcional ao aluno, mantendo-se a obrigao do Estado.
No inciso II, em ambas as redaes, a prescrio tem um carter prospectivo; no um
dispositivo auto-aplicvel nem enseja a possibilidade de responsabilizao da autoridade pblica
pelo seu no cumprimento, como no caso do ensino fundamental. Assim, a diferena introduzida
pela EC-14 tem sentido mais simblico do que real, pois discutir se "progressiva extenso da
obrigatoriedade e gratuidade" substantivamente diferente de "progressiva universalizao" no parece, salvo melhor juzo, delinear claramente posies antagnicas.
Neste caso, o elemento decisivo para a "progressiva obrigatoriedade" ou para a
"universalizao" do ensino mdio dada pela crescente presso da populao por vagas nesse
nvel de ensino, conseqncia dos processos de regularizao do fluxo no ensino fundamental a que
temos assistido nos ltimos anos. A realidade atropela eventuais posies restritivas impressas no
texto legal.
Uma decorrncia dessa progressiva ampliao da declarao do direito educao pode
ser observada na presente pesquisa. Constatou-se que o conceito de cidadania referncia para
diversos estudos que abordam aspectos especficos do direito educao a partir da anlise de programas visando combater a excluso do sistema escolar. Adotou-se como critrio caracteriz-los na
subcategoria Direito Educao, sob a convergncia temtica Combate Excluso do Acesso Educao. Particularmente nesta subcategoria poderiam ser includos trabalhos classificados em outros
itens deste estado do conhecimento, se fosse adotada mais de uma classificao para uma mesma
pesquisa.
A outra gama de estudos decorrentes desta temtica refere-se educao para a
cidadania ou para os direitos humanos. Seria mais pertinente inclu-la num levantamento sobre os
"fins da educao" ou em um outro sobre "contedos curriculares". Entretanto, levando-se em conta a importncia que a educao adquire na construo dos demais direitos, achou-se adequado
aqui consider-la.
Dessa forma, a opo foi classificar os trabalhos desta subcategoria nas seguintes
convergncias temticas: Direito Educao e Construo da Cidadania; Combate Excluso do
Acesso Educao; Educao para os Direitos Humanos e/ou Cidadania (Grfico 3).
Grfico 3 Distribuio dos trabalhos da subcategoria Direito Educao,

por convergncia temtica e ano de produo
5
Decreto-Lei n 2.848, de 7/12/1940: Ttulo VII - Dos Crimes contra a Famlia; cap. III - Dos Crimes contra a Assistncia Familiar.
A seguir, so apresentados os descritores identificados em cada uma delas:

a) Direito Educao e Construo da Cidadania
Foram identificadas como descritores nesta convergncia as seguintes expresses:
concepes/representaes/prticas e prtica social; formao/construo da cidadania; relaes
educao/economia/Estado; direitos; direito educao, participao social/participao criativa;
trabalho/trabalhador/formao profissional; espao social/relaes socioculturais/poder.
b) Combate Excluso do Acesso Educao
Aqui enfatizam-se experincias e alternativas para a universalizao do atendimento ao
direito subjetivo e inalienvel educao, todas tendo como foco o combate excluso social ou a
promoo da incluso na escola, tanto do ponto de vista do acesso quanto da permanncia e do
sucesso do aluno. Sobressaem os seguintes descritores: escolas/ creches/classes comunitrias;
Campanhas Nacionais de Educao Popular e de Alfabetizao; Projetos Especiais, como Ensino
Noturno; diferentes formas de Educao Bsica de Jovens e Adultos; experincias em Educao
Especial; Educao Indgena; Escola de Assentados e Ensino Supletivo, fracasso escolar; cultura
popular; prtica de avaliao; excluso; Conselhos Tutelares/agentes institucionais; Estado/famlia/
sociedade; escola pblica; creches/escolas comunitrias; violaes; demanda social; educao do
trabalhador/trabalho-educao; prticas institucionais; alfabetizao/escolarizao e desigualdades
sociais.
c) Educao para os Direitos Humanos e/ou Cidadania
Nesta convergncia, foram considerados como descritores: projeto pedaggico/
poltico-pedaggico; cidadania/participao/organizao popular; educao popular/educao
de jovens e adultos; educao bsica; alfabetizao; movimentos sociais/populares; escolas
comunitrias; Estado/poder pblico/sociedade civil; ensino supletivo/centro de ensino supletivo;
acesso escola; escola pblica; espao social; defesa/resistncia; educao rural; valorizao
da cultura popular; saber oficial; dificuldades de aprendizagem; classes especiais; portador de
dificuldades de aprendizagem; escola de tempo integral e estrutura curricular.
A SUBCATEGORIA TEMTICA LEGISLAO DO ENSINO

Em relao subcategoria Legislao do Ensino, puderam ser contemplados trs tipos
de estudo, enfatizando os seguintes aspectos: Condicionantes Poltico-Sociais da Elaborao da
Legislao; Interpretao da Lei; Verificao do Impacto da Lei e Jurisprudncia.
Grfico 4 Distribuio dos trabalhos da subcategoria Legislao do Ensino,

por convergncia temtica
O Grfico 4 mostra a distribuio dos trabalhos nestas convergncias temticas. Dos

trs aspectos identificados, aparece com maior nfase o relativo ao processo de interpretao das
leis. Observe-se no Grfico 5 a maior incidncia nos anos de 1991 e 1995, o que talvez possa ser
explicado pelo perodo ps-Constituio de 1988 e pr-LDB. Evidentemente, interpenetram-se o balano de uma com a elaborao da outra. A seguir, so discutidas cada uma destas convergncias.
Grfico 5 Distribuio dos trabalhos da subcategoria Legislao do Ensino,

por convergncia temtica e ano de produo
a) Condicionantes Poltico-Sociais da Elaborao da Legislao
A elaborao da Constituio de 1988 uma referncia fundamental para estes estudos,
pois eles, durante o perodo de ditadura iniciado em 1964, revestiam-se de pouca importncia, uma vez
que o poder decisrio no se encontrava no Legislativo. Mesmo no caso da Constituio de 1967,
"elaborada" atravs de debate parlamentar, os limites impostos a este a tornaram quase que uma
"ratificao" dos desejos do Executivo, como em todo o debate parlamentar aps o endurecimento do
Regime Militar. sempre pertinente lembrar que uma das peculiaridades da ditadura brasileira de 19641985 foi a de "manter" o Legislativo em funcionamento. Destaque-se aqui que a elaborao da LDB
mereceu muitos estudos. So estudos de "disputa", muitos deles produzidos "no calor da hora", em
torno do contedo da lei, procurando expor tanto o ponto de vista de diferentes setores quanto a
avaliao dos "beneficiados" pelo texto legal.
Foram identificadas como descritores nesta convergncia temtica as seguintes expresses: Diretrizes e Bases da Educao; Administrao/Poltica; Frum Nacional em Defesa da
Escola Pblica; Democratizao; Cmara dos Deputados; Sociedade Civil/Estado; Constituio/
Constituinte; Plano Nacional/Decenal;
b) Interpretao da Lei
Aqui incluem-se os textos interpretativos e sistematizadores das novas leis, de exegese
dos textos legais muitos deles com finalidades didticas. Particularmente aps a aprovao da
LDB, vrios trabalhos procuraram explicitar e interpretar o contedo do texto legal para um pblico
mais amplo. Alguns so trabalhos que se referenciam na disputa anterior aprovao da lei os que
realizam a sua interpretao a partir dos interesses/propostas de um dado grupo/setor social. Citese entre estes aqueles sobre as prerrogativas do Poder Pblico para controlar as anuidades nas
escolas particulares e os que discutiam a auto-aplicabilidade da autonomia universitria, presente no
art. 207 da Constituio Federal de 1988. So balanos do contedo da legislao aprovada.
Foram consideradas como descritores as seguintes expresses: Constituio; Leis de
Diretrizes e Bases; Direitos Constitucionais; Poltica Educacional; Reformas de Ensino;
Profissionalizao/Escolarizao; Currculo; Educao Bsica; Leis Orgnicas; Instruo Pblica;
Ideais; Financiamento da Educao; Gesto; Medida Provisria; Plano Decenal; Pareceres e Agentes Sociais.
c) Verificao do Impacto da Lei e Jurisprudncia.

Esta ltima "frente" procura verificar tanto a aplicao (ou no) da legislao quanto os
seus impactos. Ainda so escassos tanto estes quanto os que realizam a sistematizao da jurisprudncia decorrente das recentes modificaes legais.
Identificamos nesta convergncia os seguintes descritores: Realidade/Repercusses/
Efeitos; Poltica Educacional; Educao para Todos; Diretrizes e Bases; Constituio; Movimentos
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Anexo 1
DESCRITORES DA SUBCATEGORIA DIREITO EDUCAO,
POR CONVERGNCIA TEMTICA E FREQNCIA
Anexo 2
DESCRITORES DA SUBCATEGORIA LEGISLAO DO ENSINO,
POR CONVERGNCIA TEMTICA E FREQNCIA
Captulo 3
Polticas de educao:
concepes e programas
Janete Maria Lins de Azevedo
Mrcia Angela da Silva Aguiar*
INTRODUO
Conforme foi anunciado na Introduo deste livro, este captulo focaliza a produo
recente que teve por objetivo investigar as polticas de educao do Pas, como uma categoria que
se desdobra nas subcategorias Concepes das Polticas de Educao, Papel dos Partidos Polticos
e Outras Entidades da Sociedade Civil, e Programas e Projetos, utilizadas enquanto uma estratgia
de ordenamento e anlise dos dados.
Em virtude das ambigidades que, costumeiramente, se fazem presentes no trato
conceitual das questes do campo educacional e das polticas concernentes, oportuno, de partida,
esclarecer ao leitor o significado que se atribuiu quelas subcategorias no desenvolvimento deste
trabalho.
Neste sentido, as polticas de educao foram tratadas na qualidade de componentes do conjunto das polticas pblicas de corte social, entendidas como a expresso da ao (ou
no-ao) social do Estado e que tm como principal referente a mquina governamental, no
movimento de regulao do setor educao. Isto sem desconhecer o papel de distintos atores ou
sujeitos coletivos que interagem neste processo (Jober, Muller, 1987; Azevedo, 1997).
Em tal quadro, "concepes" foram entendidas como a expresso dos referenciais
normativos subjacentes s polticas e que podem se materializar nas distintas filosofias de ao, ao
passo que "programa" foi tomado no sentido estrito quando referenciado s polticas, como policy:
programa de ao, que tambm se desmembra em projetos.
Este procedimento terico-metodolgico, por seu turno, trouxe tona, talvez com maior
visibilidade, as dificuldades que cercam o campo de investigao em anlise. No desconhecido o
fato de que se trata de um campo relativamente novo, ainda no consolidado em termos de referenciais
analticos consistentes, e que, de resto, sofre as indefinies resultantes da crise de paradigmas que
afeta as Cincias Sociais e Humanas na contemporaneidade, crise esta decorrente das mudanas
estruturais que perpassam as sociedades e as formas da sua regulao no presente, afetando os
prprios processos de compreenso da realidade social.
Sem perder de perspectiva esses referentes, mas considerando as limitaes impostas
pelos prprios dados,1 trabalhou-se com uma amostra de 145 resumos de pesquisas, compreendendo dissertaes de mestrado (a maior parte), teses de doutorado e pesquisas de docentes,
todas produzidas nos anos de 1991 a 1997. Desse total, deixou-se de fora seis resumos, devido s
inconsistncias apresentadas, sejam de ordem formal ou de contedo.
*
1
Professoras do Centro de Educao da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).

Principalmente os limites decorrentes da heterogeneidade dos contedos dos resumos e de suas formas. Foram encontrados diversos casos
em que no constavam informaes sobre os percursos terico-metodolgicos trilhados pelos pesquisadores que, desta maneira, se restringiram
a tecer consideraes genricas sobre o tema investigado.
Procedida a anlise inicial do contedo dos 139 resumos, foram eles arbitrariamente
agrupados em trs grandes blocos temticos, conforme est apresentado na Tabela 1 e no Grfico 1.
Tabela 1 Trabalhos analisados por subcategoria temtica
Grfico 1 Categoria Polticas de Educao: Concepes e Programas

e as subcategorias temticas
No primeiro bloco esto situados os trabalhos que tm como foco principal as anlises sobre concepes de polticas de educao, compreendendo 16% dos casos; no segundo,
encontram-se os que tratam do papel dos partidos polticos e de outras entidades da sociedade
civil na proposio de polticas ou no acompanhamento da sua implementao, com 11% dos
casos; por ltimo, tem-se o bloco temtico que agrega os trabalhos voltados para a avaliao de
programas e projetos, o maior dos trs, englobando 73% do total analisado.
Antes da apresentao dos resultados da anlise, oportuna, ainda, uma advertncia.
Certamente, a classificao arbitrria dos trabalhos constitui uma estratgia analtica que visa delimitar, com maior grau de preciso, os imbricados limites e interfaces comuns ao campo investigativo,
como tambm as opes metodolgicas adotadas pela pesquisa em seu conjunto. Sendo assim, o
eixo analtico construdo a partir das subcategorias aqui em destaque no invalida a presena de
outras dimenses tratadas, com maior nvel de profundidade, em outros captulos, que, de resto,
devem ser lidos e tomados como um conjunto de contribuies interligadas que buscam delinear o
estado da arte da produo de pesquisas em polticas e gesto da educao no Brasil.
AS PESQUISAS SOBRE POLTICAS DE EDUCAO

De uma perspectiva bastante genrica, possvel afirmar que o conjunto das pesquisas analisadas guarda um certo equilbrio no que se refere ao grau de abrangncia das questes
investigadas ou da problemtica que aborda. Do total, 51% tratam de problemticas de cunho
nacional ou originadas a partir das instncias centrais de poder, como registram os dados da
Tabela 2 e do Grfico 2. Os 49% restantes dizem respeito a investigaes de questes que tm
abrangncia regional, estadual ou municipal, destacando-se, entretanto, a presena de questes
de carter estadual em 34% dos casos deste conjunto.
Tabela 2 Trabalhos analisados por esfera de abrangncia da questo
Grfico 2 Categoria Polticas de Educao esferas de abrangncia da questo
Conforme ser melhor explicitado adiante, mesmo havendo uma certa predominncia da
investigao de questes que tm uma abrangncia nacional, chama a ateno o fato de que so
poucos os estudos que se preocupam com uma macroabordagem da poltica educacional. Ao contrrio, quando os estudos so focalizados em conjunto, observa-se um amplo recorte e fragmentao de
objetos, o que impossibilita afirmar da presena contnua e da consistncia de conhecimentos produzidos sobre a rea que permitissem o vislumbrar de questes analticas comuns e essenciais para a
consolidao deste campo de saber.
Em face desta realidade, importante que se leve em conta o fato de que bastante
recente a considerao e legitimao da rea em destaque como campo investigativo, particularmente no que diz respeito abordagem das polticas de educao no contexto das polticas pblicas. Um exemplo disto foi a tardia constituio do grupo de trabalho Estado e Poltica Educacional no
interior da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (ANPEd) em relao
constituio desta entidade, o que s ocorreu ao final dos anos 80. Da mesma maneira, a partir do
ano de 1995 que a Anpae reconhece e institucionaliza este campo como integrante da esfera das
suas preocupaes.2
Um outro dado a ser considerado diz respeito s caractersticas da amostra de trabalhos
examinada, de uma vez que predominaram as dissertaes de mestrado (65% do total, como mostram
a Tabela 3 e o Grfico 3).
Tabela 3 Modalidades das pesquisas analisadas, por abrangncia da questo
Grfico 3 Modalidades das pesquisas analisadas nas subcategorias da temtica

Polticas de Educao
2
No por acaso, a Anpae abandonou a denominao Associao Nacional de Profissionais de Administrao da Educao para passar a se
chamar Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao.
Como se sabe, essa modalidade de pesquisa constitui a etapa inicial de formao de

pesquisadores, e, como tal, pode legitimamente apresentar nveis de menor complexidade no seu
desenvolvimento; as dissertaes, em geral, tm como marca a eleio de estudos de caso no
enfoque de seus objetos, o que constitui uma das causas da ampla fragmentao temtico-conceitual
detectada.
Na perspectiva de situar melhor o leitor em face da realidade encontrada, cabe tecer
comentrios a respeito do contedo dos trabalhos ordenados nas subcategorias, tal como aparecem na Tabela 4 e no Grfico 4.
Tabela 4 Pesquisas analisadas por detalhamento das subcategorias temticas
e esfera de abrangncia da questo
Grfico 4 Pesquisas analisadas por temticas e esfera

de abrangncia da questo
Como antes mencionado, a anlise sobre Concepes das Polticas de Educao agrega
as pesquisas que tm como objeto primordial filosofias de ao relativas s polticas, seja no que diz
respeito a construes que se forjam fora da mquina governamental na qualidade de proposies
ou diretamente vinculadas a um programa governamental ou a uma orientao de governo numa
determinada conjuntura.
Este agrupamento, majoritariamente caracterizado por tratar de questes com abrangncia
nacional, tem nos trabalhos de cunho histrico o seu maior vigor, principalmente quando sistematizam
concepes educativas de determinadas correntes e tendncias e suas influncias na definio das
polticas de educao neste sculo mas so raros. O mais comum e recorrente a focalizao das
tendncias liberal e neoliberal, destacadas de uma perspectiva sociolgica, histrica ou econmica,
sem que haja, entretanto, indcios de tratamento analtico consistente, indicando a presena de abordagens bastante genricas que, na maior parte dos casos, no avanam para alm de tentativas de
sistematizao. Mesmo assim, detecta-se um esforo na rea no sentido de identificar pressupostos e
fundamentos que do respaldos aos referenciais das polticas.
O segundo agrupamento, que tambm aparece na Tabela 4, congrega pesquisas cujo
fulcro a anlise sobre o Papel dos Partidos Polticos e Outras Entidades da Sociedade Civil na
proposio e na formulao de polticas; no conjunto analisado, o que contm o menor nmero de
trabalhos. Caracterizando-se, como o grupo anterior, por tratar de questes que tm abrangncia
nacional, indica, em certa medida, a presena de uma nova dimenso na agenda das pesquisas
aqui em referncia. Isto porque, quase em todos os casos, as pesquisas incorporam uma varivel
poltica s suas anlises, ao acentuarem particularmente as propostas e as formas de atuao de
determinadas entidades na arena das decises, trazendo para o campo investigativo o enfoque de
atores e processos que tm sido marcantes no contexto recente da problematizao das questes
educacionais do Pas.
Como se sabe, o processo constituinte e o da promulgao da LDB, as formas de
atuao do Conselho Nacional de Educao, o processo da formulao do Plano Nacional de
Educao, entre outras, so situaes onde se forjou a abertura de espaos de participao que
vm permitindo uma atuao mais sistemtica das foras sociais organizadas no debate sobre
os rumos e as reformas educacionais do Pas.3 a atuao destas foras, sejam elas congregadas
por entidades sindicais (patronais ou de trabalhadores), associaes cientficas e profissionais,
alm de partidos polticos, que est sendo eleita para anlise, o que permite vislumbrar a disponibilidade de um conhecimento mais sistemtico dos interesses que circundam as definies da
poltica educacional. Embora numericamente pouco expressivas e, na maior parte dos casos,
carecendo ainda de um apoio maior em aportes analticos peculiares Cincia Poltica, dada a
interface direta com este campo do conhecimento, as pesquisas analisadas neste grupo apontam para uma contribuio importante para a rea, indicando uma possibilidade vigorosa de
constituio de uma subrea de investigao importante e relevante para os estudos sobre as
polticas educacionais.
Voltando o olhar para os dados da Tabela 4, evidencia-se que a maior parte da amostra examinada concentrou-se no terceiro agrupamento, classificado como Anlise e Avaliao de
Programas e Projetos, em que foram agregadas 73% das pesquisas objeto de estudo. Alm do
que, nesta categoria esto agregadas 57% das pesquisas que tm questes de abrangncia nacional, 87% daquelas com abrangncia estadual e 100% das de abrangncia regional e municipal. ,
portanto, aqui, conforme estes parmetros quantitativos, o espao em que se situam as principais
tendncias e expresses do estado da arte das polticas de educao, segundo as subcategorias
em anlise.
3
Alm do que, a questo educacional tem representado um tema central no que diz respeito ao modo de insero do Brasil nos novos padres
tecnolgicos que as transformaes produtivas esto impondo s sociedades neste final de sculo, sendo este tambm um forte fator de
mobilizao dos mais diversos segmentos em torno desta questo.
A abrangncia peculiar rea temtica em destaque tem na enorme disperso e fragmentao de objetos e questes o seu contraponto, cujo grau de visibilidade se torna maior nesse
agrupamento. Como se observa na Tabela 4, as pesquisas se distribuem segundo a anlise e/ou avaliao de programas e projetos relativos a nveis e modalidades especficas de ensino, a programas e
projetos destinados formao e capacitao de professores, gesto de sistemas de ensino e de
unidades escolares, alm de se ocuparem de anlises sobre o planejamento governamental.
Em tal contexto, maior a incidncia de estudos que focalizam programas voltados
para a educao bsica, precisamente 50% do total da subcategoria Programas e Projetos. Nela
foram agrupadas as pesquisas que tratam da educao infantil, do ensino fundamental e do ensino
mdio. Entretanto, mais recorrentes foram anlises de programas especficos, a exemplo da Jornada
Ampliada e do Ciclo Bsico, do Programa da Merenda Escolar, do Livro Didtico, de projetos do
Programa de Expanso e Melhoria da Educao no Meio Rural do Nordeste (Edurural), do Programa
Nacional de Aes Socioeducativas e Culturais para as Populaes Carentes Urbanas e Rurais
(Pronasec), do Monhangara, do projeto Nordeste, dos Parmetros Curriculares Nacionais, programas locais de Alfabetizao de Jovens e Adultos e de Crianas, de Implantao de Creches, de
Ensino Supletivo, entre inmeros outros, sendo a tendncia predominante a focalizao do ensino
fundamental. Tal focalizao, em certa medida, expressa preocupaes dos pesquisadores em conhecer os alcances e limites das inmeras aes governamentais que vm priorizando a educao
fundamental, de resto, nvel nevrlgico do nosso sistema de ensino, que, como tal, no poderia
deixar de atrair a ateno das investigaes.
Em segundo lugar, mesmo com uma incidncia bem menor, destacam-se anlises de
programas e projetos destinados educao superior, que tambm se caracterizam por uma ampla
pulverizao dos objetos empricos. Com efeito, neste agrupamento situam-se estudos que tratam
do papel da Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), da
avaliao do Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Cientfica (Pibic), das propostas para o
ensino a distncia, do exame dos mecanismos de acesso ao ensino superior, dos programas de
bolsa para a ps-graduao, dos cursos de ps-graduao lato sensu, etc. Em contrapartida, so
bem poucas as pesquisas que tm como objeto a poltica educacional para a educao superior,
tomada enquanto um programa mais global, referente a determinados governos ou conjunturas, que
permitissem a disponibilidade de conhecimentos mais horizontalizados sobre esta subrea temtica.
Entretanto, a disponibilidade de um conhecimento mais horizontal de programas
encontrada nas pesquisas que se ocupam da formao e capacitao de professores e do planejamento governamental.
As referentes formao e capacitao de professores, embora em quantidade pouco
significativa (representam apenas 11% do total dos trabalhos agrupados na subcategoria Programas
e Projetos), tm mais claramente um ncleo comum de interesses, configurando um eixo temtico
que explicita um maior grau de organicidade entre elas. Em certo sentido, expressam a considerao
da prioridade que a formao docente vem assumindo nas agendas dos governos federal, estaduais
e municipais e que tem se concretizado na forma de programas especficos, seja como meio de
atendimento a compromissos assumidos com organismos internacionais, seja como uma das estratgias para contemplar as demandas da populao por maiores nveis de qualificao. Os objetos
especficos de que se ocupam dizem respeito avaliao de projeto de reformulao curricular para
a formao docente, do Centro Especfico de Formao e Aperfeioamento do Magistrio (Cefam),
de programas de capacitao de professores leigos e de capacitao continuada dos docentes das
redes estaduais e municipais de ensino, sendo a tnica os processos de formao para o ensino
fundamental.
Por seu turno, os trabalhos que integram a subtemtica Planejamento Governamental,
que representam 9% do total da categoria em destaque, tm em comum a anlise das definies
para a poltica educacional de governos estaduais. Estes estudos, que se caracterizam por tratar do
planejamento a partir da dcada de 80 e abranger a realidade de Mato Grosso do Sul, Minas Gerais,
Par, Sergipe, Paran, So Paulo, Cear e Pernambuco, configuram um acervo de conhecimentos

que tem claramente um ncleo comum, passvel de se constituir um ponto de partida para o
aprofundamento da subtemtica por meio do desenvolvimento de estudos comparativos, a exemplo
do que se identificou com as pesquisas que tratam de programas e projetos de capacitao e formao de professores.
Cabe ainda uma aluso s anlises sobre Gesto de Sistemas e de Escolas e sobre
Formao Profissional e Educao Tecnolgica. Na primeira situam-se pesquisas cujo objeto
emprico so programas de reformas administrativas nos sistemas de ensino e nas escolas, tanto
a partir de indicaes do poder central como de iniciativas dos governos estaduais. Tm-se aqui
estudos sobre a escola-padro, sobre os programas de descentralizao e autonomia, sobre a
participao da comunidade na gesto escolar e sobre novos arranjos institucionais presentes nas
redes estaduais que visam ao controle da qualidade dos servios de educao. Finalmente, na
segunda subtemtica, esto agrupadas pesquisas que abordam a formao profissional desenvolvida atravs de programas, como o Projeto Saber e os implantados pelo Servio Nacional de
Aprendizagem Industrial (Senai) e pelo Programa Nacional de Alfabetizao (Pronaf), e a reforma
do ensino tcnico, materializada na criao dos Centros Federais de Educao Tecnolgica (Cefets).
CONSIDERAES FINAIS
A anlise realizada, malgrado seus limites em virtude do tipo de dados utilizados, permite o apontar de caractersticas que marcam o conjunto de pesquisas cujo campo investigativo a
categoria temtica Polticas de Educao: Concepes e Programas.
No contexto das pesquisas que vm tratando de Polticas e Gesto da Educao no
Brasil: 1991-1997, a categoria em referncia ocupa uma posio de destaque, cuja explicitao advm
do significativo acervo produzido nos sete anos aqui considerados. Com efeito, os pesquisadores
deste campo tm colocado disposio da comunidade acadmica uma gama diversificada de
estudos sobre os mais distintos temas e problemas, o que, de certo modo, "cobre" questes relativas
a todos os nveis de ensino, bem como a atores e entidades que possuem uma interface direta com
a poltica educacional.
Esta diversidade, por seu turno, ao mesmo tempo que se constitui um ponto forte identificado no campo temtico, tambm reveladora da presena de fragilidades. Se, de um lado, a
multiplicidade de objetos empricos expressa uma caracterstica comum e necessria a um campo
do saber em constituio, ela tambm se mostra problemtica quando a referncia o refinamento
de ferramentas analticas que permita um melhor tratamento da conjugao dos objetos tericos e
empricos.
Desta perspectiva, o que se deseja enfatizar que a heterogeneidade da produo
tende a impossibilitar uma acumulao de conhecimentos que venha a expressar a presena de "um
programa de pesquisa" a partir do qual a comunidade de pesquisadores, em estreita interao, possa desenvolver e aprimorar procedimentos terico-metodolgicos com maior grau de consistncia e
com melhor grau de delimitao. Neste sentido, importante esclarecer que no se est postulando
um desenvolvimento linear do campo, e sim prticas investigativas que possam ter por parmetro
elementos comuns que articulem as diversidades, de resto, necessrias ao prprio avano do conhecimento. Tais elementos, entretanto, s podem ser estabelecidos a partir da dinmica que a
prpria produo do conhecimento vai gerando.
H que se considerar, tambm neste contexto, a dimenso interdisciplinar que caracteriza no s as investigaes na rea da poltica educacional, mas o prprio campo da educao em
seu conjunto. Com efeito, a apropriao de ferramentas terico-analticas vindas de outros campos
do saber, em particular das Cincias Sociais e Humanas, que permite desenvolvimentos deste campo. Neste sentido, importante ter sempre presente a necessidade de uma interao efetiva com as
formulaes concernentes, sobretudo no que diz respeito ao tratamento analtico de determinados

conceitos e categorias e das suas ressignificaes, particularmente neste atual contexto de crise,
que se mostram essenciais na abordagem dos objetos empricos.
Embora a fonte de dados no tenha permitido uma anlise acurada das abordagens
tericas, pode-se afirmar, por exemplo, da presena de indcios que apontam para o pequeno grau
de problematizao da categoria Estado, essencial s anlises das polticas de educao, como
tambm do pouco uso de parmetros peculiares aos estudos de avaliao de polticas sociais,
malgrado a grande quantidade de estudos que se propem realizar avaliao de programas e
projetos.
Em sntese, os problemas acima tratados no invalidam potencialidades identificadas
no decorrer das anlises nem negam a construo de um campo de investigao que, por se encontrar em processo e ainda no possuir tradio, apresenta, ao mesmo tempo, seus limites e virtudes
no delineamento do caminho para a sua institucionalizao.
AGUIAR, Mrcia A. da Silva; AZEVEDO, Janete M. L. O grupo de trabalho Estado e Poltica Educacional : identidade, trajetria, perspectivas. Caxambu : ANPEd, 1998.
AZEVEDO, Janete M. L. A educao como poltica pblica. Campinas : Autores Associados, 1997.
FIGUEIREDO, Marcos Faria; FIGUEIREDO, Argelina M. C. Avaliao poltica e avaliao de polticas :
um quadro de referncia terica. Textos IDESP, So Paulo, n. 15, 1986.
JOBERT, Bruno; MULLER, Pierre. L' tat en action : politiques publiques et corporatismes. Paris : PUF,
1987.
RICO, Elizabeth Melo (Org.). Avaliao de polticas sociais : uma questo em debate. So Paulo :
Cortez, 1998.
Captulo 4
O pblico e o privado
na educao
Luiz Fernandes Dourado*
Maria Sylvia Simes Bueno**
INTRODUO
O debate entre o pblico e o privado na educao brasileira no recente, e as pesquisas explicitam pontos de convergncia e de divergncia entre os quais se inserem as questes
destas categorias e seus reflexos em cada modalidade e/ou nvel educacional, destacando anlises
que tratam da natureza e do carter da educao.
Ao situar o embate entre o pblico e o privado, necessrio ressaltar que seus desdobramentos efetivos vinculam-se s determinaes estruturais e conjunturais de uma dada realidade
sociopoltico-cultural. Entende-se a educao, para efeito de anlise, como uma prtica social contraditria, com objetivos e fins nem sempre convergentes, resultantes da sua caracterizao como
campo de disputas hegemnicas de projetos sociais providos de historicidade e impregnados pelas
condies sociopoltico-culturais nas quais se constituem e buscam se efetivar.
Neste sentido, os debates sobre a educao brasileira tm sido permeados pelos confrontos entre os defensores do ensino pblico e os defensores do ensino privado, cujas demarcaes terico-conceituais sofrem alteraes substantivas ao longo da histria, apesar de resultarem
da precria delimitao entre as esferas pblica e privada da sociedade. Essa indefinio fronteiria
acarreta, particularmente, a ambigidade do Estado enquanto expresso de Poder Pblico.
A anlise das polticas engendradas pelo Estado brasileiro e, em especial, os desdobramentos assumidos por este na esfera educacional so claros indicadores dessas disputas sociais e
do carter ideologicamente privatista assumido pelo Estado stricto sensu no Brasil.
Esse carter privatista resultante, entre outras coisas, do alargamento das funes
do ethos privado, ainda que subvencionadas pelo Poder Pblico. Tal quadro produz uma situao
perversa da ao estatal, na medida em que esta no estabelece as fronteiras e diferenas entre
os interesses coletivos e os interesses particulares, facultando a emergncia da privatizao do
pblico e, conseqentemente, a interpenetrao entre as esferas pblico e privado.
Nessa perspectiva, Pinheiro (1996, p. 258) afirma que
No Brasil, aps a dcada de 30, concomitante ao processo de interveno do Estado na esfera
econmica, como principal agente do desenvolvimento, ocorreu uma tendncia de privatizao
da esfera pblica. Mas o processo de interpenetrao entre essas esferas caracterizou-se por um
duplo prejuzo da esfera pblica, pois tanto a interveno do Estado na rea econmica quanto
do setor privado na esfera pblica favoreceram primordialmente interesses privados e no pblicos. (grifo nosso)
*
**
Doutor em Educao, professor titular da Universidade Federal de Gois (UFGO).

Doutora em Educao, professora assistente-doutora da Universidade Estadual de So Paulo (Unesp/Marlia).
Esse confronto ou essas ideologias em conflito vo assumindo, portanto, contornos/

configuraes diferenciados ao longo do processo histrico, tendo em vista as questes conjunturais
em que se efetivam, seus protagonistas e a caracterizao do regime poltico. Trata-se de um embate que no se circunscreve agenda educacional mas tem nela explicitao concreta, revelando,
desse modo, o papel da educao como constituinte e constitutiva das relaes sociais.
O conflito pblico/privado vai margear os desdobramentos do Estado no Brasil e as
implicaes disso na rbita de suas polticas. Na rea educacional, esse atrito, plenamente configurado a partir dos anos 30, vai desenhar-se como resultante das disputas poltico-ideolgicas por
hegemonia entre os defensores da escola pblica e os defensores da escola privada, nas dcadas
seguintes, e vai ser objeto de vrios estudos e pesquisas que tentam compreender como se processa a interpenetrao dessas esferas.
Considerando essas demarcaes iniciais, objetivo deste trabalho situar a produo
na rea educacional sobre a temtica, indicando os recortes efetivados por 33 pesquisas no perodo
de 1991 a 1997. Para efeitos analticos, procedeu-se, inicialmente, anlise dos resumos das referidas pesquisas e sua categorizao e, em decorrncia deste processo, tentativa de explicitao
dos horizontes terico-metodolgicos subjacentes s mesmas.
O PBLICO E O PRIVADO: MARCOS TERICOS

NA AGENDA EDUCACIONAL
A relao pblico/privado constitui objeto de pesquisas especficas ou articuladas a
outras temticas relativas administrao e poltica educacional e sofre, sob o rigor da anlise
acadmica, crivos constantes. Pblico e privado so categorias expostas a dupla contaminao e
tendem a tornar classificaes nelas ancoradas cada vez menos pacficas e mais carregadas de
dubiedade. Essa questo atravessa fronteiras e se constitui objeto de investigao em muitos pases. Estevo, ao discutir, em sua dissertao de doutorado, a escola privada portuguesa enquanto
organizao, procura elucidar conceitualmente o referido binmio, cuja dinmica projeta imagens
que implicam mltiplas significaes entrelaadas. Ele assinala que
o pblico aparece, amide, colado ao sistmico, ao manifesto, ao formal, ao generalizvel e, de
algum modo tambm, ao universo cultural dos smbolos e rituais partilhados e ao poder
publicitvel; ao passo que o privado, na esteira de sua etimologia, vinculado a um certo
sentido de privao, ao que se encontra afastado ou isolado da sociedade pblica e, simultaneamente, ligado aos recursos prprios (idia de propriedade), ao uso individual e domstico,
ao ntimo, ao que no est sujeito intruso de outros, ao que no festivo; ou seja, o privado
reservado para o secreto, o informal, o particular, o individual ou o interpessoal, e ainda para
o poder oculto. (Estevo, 1998, p. 5)
As duas esferas assumem, assim, conotaes diversificadas, dependendo do olhar

que lhes lanado. Todavia, enquanto caracterizao jurdico-formal, essas categorias, carregadas
de historicidade, indicam demarcadores que as vinculam explicitao do regime jurdico. A esse
respeito, Mello (1975, p. 14) registra que
Saber se uma atividade pblica ou privada mera questo de indagar do regime jurdico a que
se submete. Se o regime que a lei lhe atribui pblico, a atividade pblica; se o regime de
direito privado, privada se reputar a atividade, seja, ou no, desenvolvida pelo Estado. Em suma:
no o sujeito da atividade, nem a natureza dela que lhe outorgam carter pblico ou privado;
mas o regime a que, por lei, for submetida.
No campo das polticas sociais e, particularmente, na arena das polticas educacionais

e de seus desdobramentos efetivos, a relao pblico/privado assume contornos mais complexos,
no interior dos quais a anlise da natureza e do carter das experincias esboa cenrios ambguos. Desse modo, o embate pblico versus privado, ao adjetivar instituies escolares das quais
se pretendem especificar funes, caractersticas e relaes com o Estado, parece travar-se por
uma luta por legitimidade e significncia que pode encaminhar um processo de desqualificao
ou, paradoxalmente, a apropriao de traos qualitativos de um e de outro, valorizados em funo
do momento vivido e dos interesses e tendncias predominantes.
No bojo desse processo, a impregnao de concepes originrias de vertentes tericas
liberais nas organizaes e instituies sociais contemporneas concorre para a formao de uma
rea cinzenta que mescla qualidades difusas ora associadas a um, ora a outro desses conceitos. Em
tal quadro, a discusso do binmio, de suas contraposies, articulaes, travessias e mestiagens
constitui temtica importante num momento em que o dimensionado como pblico aproxima-se e
incorpora caractersticas do mercado a ttulo de modernizao, e o conhecido como privado num
momento em que os bens pblicos se individualizam na perspectiva da competitividade e perdem de
certo modo sua feio de direito social inalienvel persegue novas identidades, vestindo peles de
cordeiro que lhe dem uma cara social.
Processa-se, nessa perspectiva, uma falsa publicizao do privado, que se apropria
cada vez mais do espao pblico no que concerne ao carreamento de recursos e explorao de
servios, ao mesmo tempo que aprofunda suas caractersticas mercadolgicas alinhadas ao processo de modernizao e reforma do Estado, configurado como sua minimizao no tocante s
polticas pblicas. Expresses indicativas do rtulo privado, que j marcavam vinculaes ideolgicas, tais como escola privada, particular, livre, confessional, no-estatal, leiga, laica, so
enriquecidas por um repertrio menos explcito, que inclui escolas paraestatais, comunitrias, nogovernamentais, cooperativas, organizaes sociais, etc.
O pblico, por sua vez, privatiza-se. Para alm dos desdobramentos do tratamento da
res publica como negcio particular, rano de prticas populistas e clientelistas fundadas no que
Ferreira (1986) denomina "teoria da coisa nossa", as pesquisas analisadas indicam, num cenrio de
imbricao entre o pblico e o privado, que esse processo adquire, na perspectiva economicista das
polticas pblicas, a feio empresarial de compra e venda de servios. Esse carter, traduzido em
um jargo gerencial de eficincia, eficcia e qualidade total, possibilita a emergncia de modalidades
de privatizao do pblico: escolas pblicas pagas, autnomas, conveniadas, prestadoras de servios e parceiras, entre outras.
Que critrios so ento adotados para a identificao das instituies educativas? Em
princpio, a distino realiza-se com base em aspectos singulares ou combinados, tais como: perfil
institucional do mantenedor (propriedade), natureza jurdica, fonte principal de recursos, existncia
de contrapartida financeira para o benefcio que oferecem, etc.
Numa perspectiva jurdico-administrativa, o pblico identifica-se pela manuteno/
gesto do poder governamental ou de entidades de direito pblico, e o privado, pela gerncia e
propriedade de pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado. Esse critrio no apreende, todavia,
as nuanas da interpenetrao entre as duas esferas no mundo contemporneo e no abarca
adequadamente as peculiaridades das chamadas escolas comunitrias, filantrpicas ou
identificadas com organizaes no-governamentais, cujos contornos tornam-se pouco ntidos
quando sua finalidade definida como propriedade pblica no-estatal.
Quando a subjetividade impregna esses critrios e os fundamenta com argumentos
ideolgicos e valorativos, a relatividade conceitual das duas categorias se aprofunda. Nessa perspectiva, imagens contraditrias so projetadas, nos dois casos, desenhando escolas pblicas ora
como nichos da elite, ora como depositrias de entulho burocrtico, arcasmo e ineficincia, e
escolas privadas ora aladas a centros exemplares de excelncia e modernidade, ora reduzidas a
espaos de consumo rpido, imediatista e mercadolgico, sem o crivo de qualidade dos servios.
Se, de um lado, percebe-se um persistente antagonismo entre as duas esferas, de
outro, h uma apropriao crescente de traos de uma pela outra. A aproximao da escola pblica
da escola privada emerge das intenes (expressas ou no) subjacentes s propostas de

descentralizao e autonomia sugeridas pelas agncias internacionais, como o Banco Mundial. Alguns textos, principalmente os voltados para a questo do financiamento ou para reformas
institucionais, so bastante explcitos. O processo de ressignificao da descentralizao do sistema
escolar defendido por esses organismos multilaterais articula-se, via de regra, com sua progressiva
privatizao ou assuno de modelos e estratgias de mercado, capitaneadas pela desconcentrao
das aes, sem que ocorra uma garantia efetiva de financiamento. Tais encaminhamentos tm resultado, como possvel constatar no plano concreto, na crescente desobrigao do Estado no terreno
educacional.1
Ao refletir sobre esse quadro complexo, dbio e conturbado, Gentili (1998) assinala que
coexistem hoje formas muito variadas de conjugar o verbo privatizar. Todavia, duas questes fundamentais parecem permear esse fenmeno: em primeiro lugar, ele se constri no seio do processo
mais amplo de reestruturao do mundo contemporneo; em segundo lugar, acompanha o discurso
que prega a reduo da interveno estatal e a transferncia em nome da eficincia e da efetividade
de suas responsabilidades para o setor privado.
O referido pesquisador d ateno especial s dimenses menos evidentes da privatizao
do pblico, que ultrapassam o aspecto econmico e embutem formas originais e ousadas que delegam o fornecimento dos servios educacionais mas preservam seu financiamento. Essa estratgia
mantm o Poder Pblico extremamente comprometido com a subveno e "gratuidade" de servios
"semipblicos" em nome de uma viso questionvel da liberdade de escolha, se considerarmos, por
exemplo, os desdobramentos das recentes experincias chilenas na rea do financiamento educativo
(Figueroa, 1997).
A multiplicidade de dimenses que atravessa a relao pblico/privado na rea educacional vem, assim, exigir, cada vez mais, estudos que a explicitem e denunciem a crescente
sobrevalorizao do individual e do privado, naturalizada pelo consenso ideolgico subjacente
"nova" argumentao liberal que reconfigura o Estado como guarda-chuva protetor do bem-estar do
capital.
CARACTERIZAO GERAL DAS PESQUISAS

Constructo da categoria O Pblico e o Privado na Educao
Considerando os citados marcos tericos, em menor ou maior abrangncia, as pesquisas analisadas evidenciam o construto da categoria e indicam subcategorias que explicitam os
processos reveladores da interpenetrao entre essas esferas.
Entre onze temas destacados pelo projeto de pesquisa sobre Polticas e Gesto da
Educao no Brasil: 1991-1997, num universo de 922 pesquisas, a categoria em questo e seus
desdobramentos correspondem a apenas 3,5% do total, o que representa o nmero de 33 trabalhos.
Os resumos classificados dentro desse campo so diferenciados entre si e permitem a identificao
das seguintes subcategorias: Relaes Pblico/Privado, Estudos Comparativos, Esfera Pblica, Esfera Privada e Instituies Filantrpicas/Confessionais. As referidas subcategorias desenham o perfil
do subconjunto de pesquisas e, dentre elas, sobressai a das Relaes Pblico/Privado, que concentra a maioria dos trabalhos (Grfico 1).
1
Nesse particular, podem ser citados especialmente textos publicados pelo Banco Mundial: Prioridades y estrategias para la educacin (1996);
Decentralization of education gaining consensus (Fiske, 1996); Decentralization of education: comunity financing (Bray, 1996); e Beyond the
Washington consensus (Burky, Perry, 1998).
Grfico 1 Perfil da categoria O Pblico e o Privado na Educao

A distribuio dos trabalhos por subcategoria, ao longo do perodo pesquisado, evidencia a concentrao maior de pesquisas nos anos de 1992 e 1995. evidente outrossim que,
mesmo acompanhando essa tendncia, a discusso da subcategoria Relaes Pblico/Privado
cresce tambm em 1997, possivelmente estimulada pela intensificao do processo de
interpenetrao dessas esferas, tendo em vista a reforma do Estado em curso. Essa reforma
centrada em processos de clara privatizao de setores estratgicos e na emergncia de novas
formas de regulao e gesto que privilegiam a implementao do modelo das organizaes de
servio pblico no-estatais, tambm denominado de terceiro setor.
Tais organizaes so definidas por Pereira e Grau (1999, p. 16-17) como
organizaes ou formas de controle "pblicas" porque voltadas ao interesse geral; so "noestatais" porque no fazem parte do aparato do Estado, seja por no utilizarem servidores
pblicos, seja por no coincidirem com os agentes polticos tradicionais. A expresso "terceiro
setor" pode considerar-se tambm adequada na medida em que sugere uma terceira forma de
propriedade entre a privada e a estatal, mas limita ao no-estatal enquanto produo, no
incluindo o no-estatal enquanto controle (...) o que estatal e, em princpio, pblico. O que
pblico pode no ser estatal, se no faz parte do aparato do Estado.
Essas novas formas de regulao e gesto complexificam o cenrio das polticas sociais
e, particularmente, das polticas educacionais, a partir do aparecimento de novas formas de
implementao de bens pblicos com nfase no estabelecimento de parcerias de mltiplas combinaes como alternativa para suprir a combalida e ineficiente atuao do Poder Pblico, assim identificada
pela prpria fala governamental, e o desinteresse do mercado na coordenao de determinados servios, sem que se perca, contudo, o papel do Estado como ente regulador e transferidor de recursos
para o terceiro setor. Esse cenrio pode ser visualizado no Grfico 2.
Grfico 2 Incidncia das subcategorias por ano de publicao
Identificao e Anlise dos Descritores por Subcategoria

Os resumos analisados no enunciam descritores. Nesses termos, para tentar aprofundar,
na medida do possvel, a reflexo sobre o enfoque temtico dos trabalhos, no intuito de delinear o
perfil de cada subcategoria, a classificao foi conduzida pela seleo dos descritores evidenciados
nos textos dos resumos e no nos trabalhos neles sintetizados. A ausncia de um critrio uniforme
em sua formulao amplia, de certo modo, o carter especulativo dessa classificao. Isso no
impediu, todavia, que a anlise evidenciasse a coerncia da produo acadmica da dcada de 90
com as questes e vicissitudes que perpassam a temtica em discusso.2
Assim, num esforo de sntese dos descritores identificados por subcategoria,
oportuno situar, quanto temtica mais recorrente Relaes Pblico/Privado , nuanas apreendidas pela pesquisa em tela, na medida em que localizam a questo pblico e privado como
um conjunto de relaes cujo deslindamento implica anlises mais amplas. Desse modo, situam-na como inexoravelmente interligada a processos macroestruturais de cujo escopo no escapam as polticas educacionais. Nesse quadro, os trabalhos privilegiaram: a anlise crtica do
encaminhamento oficial de solues privatistas para o ensino superior no correr da dcada; os
processos e modalidades de privatizao, com destaque aos novos arranjos jurdico-formais
(fundaes, convnios, parcerias, prestao de servios, etc.); polticas expansionistas e de
interiorizao de aes e atividades educacionais; afloramento de novas categorizaes centradas
na ambigidade da relao pblico/privado, entre outros.
Os trabalhos arrolados na subcategoria Esfera Privada, por sua vez, abriram espao,
na primeira metade da dcada, para o balano crtico dos aspectos positivos e negativos de uma
instituio privada. A subcategoria corresponde s pesquisas cuja tica analtica objetiva a compreenso de processos efetivados no mbito do setor privado enquanto identidade institucional,
concepes, papis docente e discente, expanso e avaliao, entre outros.
No mbito da esfera pblica, os trabalhos ressaltam a questo social, imprimindo um
carter eminentemente poltico discusso. A anlise da noo de esfera pblica envolve relaes
entre a noo de efetividade social e o conceito de pblico, tendo por horizonte a qualificao do
popular. Nessa tica, situa concepes e desdobramentos efetivos de processos e aes voltadas
para a ressignificao da esfera pblica e sua democratizao.
As pesquisas concentradas em realizar estudos comparativos tiveram espao reduzido
at meados do perodo. A despeito do pequeno nmero de trabalhos, a anlise contempla questes
estruturais de acesso, oferta e demanda ao ensino nos diferentes nveis e modalidades educacionais, e sua tnica principal a busca de localizao e avaliao desses nveis e modalidades nos
setores pblico e privado, realando suas condicionantes e implicaes.
A subcategoria Instituies Filantrpicas/Confessionais busca situar-se na mediao
entre o pblico stricto sensu e o privado, destacando peculiaridades presentes na identidade
institucional do segmento denominado filantrpico e nos processos de participao desenvolvidos
em seu interior.
importante assinalar que os resumos analisados no do conta da produo nacional
sobre o tema no perodo indicado, mas revelam a riqueza e fertilidade do campo focalizado. Trata-se
2
Descritores por subcategoria (supostos a partir dos resumos): Relaes Pblico/Privado: expanso, interiorizao, fundaes municipais de
ensino superior, prtica educacional, instituio pblica, organizao burocrtica, ensino superior, sistema poltico-administrativo, apropriao
de recursos pblicos, publicistas, privatistas, parceria Estado-Igreja, propostas da LDB, estadualizao, poder privado, mensalidades escolares,
privatizao da universidade, relao Estado/Igreja, fundao, ideologia neoliberal, conceito de no-pblico, nacionalizao, transio escola
comunitria/pblica, privatizao da esfera pblica, conflito pblico-privado, modernizao conservadora, proposta ideolgica burguesa,
neoliberalismo e educao, migrao da escola particular para a pblica, modernizao do ensino mdio; Estudos Comparativos: concepes
do professor sobre a escola, condies estruturais, exame vestibular, educao especial, atuao dos servios pblicos e privados, oferta e
demanda/ensino pblico e particular; Esfera Privada: escola particular, escolas alternativas, prtica sindical/categoria docente, ensino superior
privado na tica discente, evaso no terceiro grau, expanso quantitativa, aspectos institucionais/legais; Esfera Pblica: esfera popular, relao
pblico/popular, escola pblica e destino social, avaliao escolar, padres burgueses, educao libertadora; Instituies Filantrpicas/
Confessionais: perfil da entidade filantrpica, administrao participativa, escola confessional.
de uma amostragem significativa, uma vez que contempla a produo de pesquisadores de 21 (vinte
e uma) instituies que representam 12 (doze) unidades da Federao, inclusive o Distrito Federal
(Tabela 1).
Tabela 1 Produo de pesquisas segundo a instituio
Presena da Categoria nas demais Pesquisas

Os estudos classificados apresentam, outrossim, interfaces com outras categorias,
tendo em vista que a temtica est, via de regra, articulada a muitas questes. O ensino pblico,
por sua vez, o universo da maioria das pesquisas. reduzido o nmero de trabalhos que tm por
objeto o estudo de uma instituio privada. A esse respeito, merecem destaque anlises que se
propem esse recorte, particularmente no que se refere ao ensino superior. A tnica atual parece
indicar a implementao desse nvel de ensino via polticas de expanso e interiorizao potencialmente privadas, ainda que subsidiadas pelo Poder Pblico atravs de variadas formas.
Embora as pesquisas sobre o pblico e o privado em educao ocupem um campo

reduzido em relao maioria das demais categorias, essa temtica foi objeto de reflexo e anlise
nos estudos relativos a sete das 11 temticas identificadas. Sua presena ressaltada por uma srie de
indicadores, que classificamos como especficos ou tangenciais, os quais denotam sua transversalidade
e a existncia de grande similaridade, na abordagem terica e no tratamento analtico, com os estudos
arrolados na categoria especfica. Esse panorama, que reala a relevncia do estudo da categoria
dada sua recorrncia na problemtica educacional brasileira atual, apresentado no Quadro 1.
Quadro 1 Presena da categoria O Pblico e o Privado na Educao

nas demais categorias
METODOLOGIA
impossvel deixar de apontar a variedade formal dos resumos apresentados, que
reduz um pouco as possibilidades de anlise. Seu perfil diversificado: no seguem um padro, no
enunciam descritores, no contm, via de regra, concluses. Alguns so extremamente resumidos,
atendo-se aos objetivos da pesquisa, outros contm uma proposio que no inclui hipteses e/ou
questes norteadoras, e outros, ainda, reduzem-se discriminao dos procedimentos metodolgicos
adotados.
Nesses termos, tais procedimentos se concentraram na definio de subcategorias
que permitissem uma organizao objetiva dos trabalhos e na identificao de descritores que
orientassem sua anlise e classificao.
Finalmente, as pesquisas referem-se, de maneira geral, utilizao de documentao
como base de apoio s anlises propostas e destacam, em alguns casos, o entendimento de documentao em sentido lato, ou seja, como articulao entre documentao oral e escrita.
CONSIDERAES FINAIS
As pesquisas analisadas indicam que o embate entre os partidrios da educao pblica e os da educao privada no Brasil remonta estruturao e consolidao do Estado brasileiro,
sendo expresso da interligao entre as esferas privada e pblica. Tais nexos so assegurados pela
natureza patrimonial da sociedade e do Estado, cuja feio tem reduzido a educao demanda
individual, no se constituindo efetivamente um direito social. Nesse cenrio, os confrontos pblico e
privado vo se complexificando, tendo em vista o quadro sociopoltico e as diferentes foras sociais.
Essa polemizao ancora-se, inicialmente, no antagonismo recorrente entre os defensores do ensino laico e os defensores do ensino confessional, ao longo dos processos constituintes no Pas e,
mais recentemente, vincula-se aos interesses do segmento empresarial e lucrativo.
Essa nova configurao se apresenta no contexto educacional destacando-se a
rediscusso dos marcos entre o pblico e o privado. Novas questes so colocadas, destacando-se
a subdiviso do setor privado em duas vertentes: a lucrativo/empresarial e a no-lucrativa, presentes
no mbito da Constituio Federal de 1988.
Tal conformao redirecionou o confronto entre os interlocutores, dando novo contedo poltico, sobretudo s escolas confessionais que chamavam para si o papel de instituies de
ensino superior (IES) pblicas no-estatais. As reformas educacionais em curso nos anos 90 indicam a transfigurao da atuao estatal no sentido de manuteno da gide privatista do Estado
brasileiro atravs do incremento de novas facetas de intermediao entre as esferas pblica e
privada, fazendo emergir organizaes com natureza e carter ambguos, como as fundaes e as
organizaes sociais. Esses arranjos esto em sintonia com as recomendaes das agncias
internacionais, com destaque s prescries do Banco Mundial. Na busca de situar, nesse cenrio
reformado, as novas propostas e modalidades em curso, h trabalhos importantes a serem considerados, como o de Gentili (1998), j citado, que faz uma anlise crtica do binmio em questo e
das mltiplas combinaes a que est sujeito. Em contraponto, h uma pesquisa da Fundao do
Desenvolvimento Administrativo (Fundap), de 1996, na perspectiva governamental, que, a partir do
questionamento da funcionalidade gerencial do setor pblico e da realizao de uma pesquisa de
campo, pretende construir um conceito de parceria pblico-privada e estabelecer uma nova tipologia.
H que se ressaltar, ainda, todo o processo de reforma do Estado implementado no Pas, particularmente na gesto Fernando Henrique Cardoso, cuja tnica tem sido a recomposio dos setores
de Estado, nas formas de propriedade, administrao e instituies, reforando processos diretos
de privatizao e a emergncia da forma de propriedade pblica no-estatal (Petrucci, Schwarz,
1999; Pereira, Grau, 1999).
Nesse quadro de referncias, novas facetas da relao pblico e privado vo se efetivando, merecendo destaque a discusso entre pblico estatal e pblico no-estatal, o que coloca
para os pesquisadores da temtica novos marcos e desdobramentos efetivos na esteira fronteiria
entre o pblico e o privado.
BANCO MUNDIAL. Prioridades y estrategias para la educacin. Washington, DC, 1996.
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BURKY, S. J.; PERRY, G. Beyond the Washington consensus : institutions matter. Washington, DC : The
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ESTEVO, C. A. V. Redescobrir a escola privada portuguesa como organizao. Braga (Portugal) :
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Braslia : Enap, 1999.
PEREIRA, L. C. Bresser; GRAU, N. C. O pblico no-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro : Ed.
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PETRUCCI, V.; SCHWARZ, L. Administrao pblica gerencial : a reforma de 1995. Braslia : Ed.
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PINHEIRO, M. F. O pblico e o privado na educao : um conflito fora de moda. In: FVERO, O.
(Org.). A educao nas Constituintes brasileiras : 1823-1988. Campinas : Autores Associados,
1996.
Captulo 5
Pesquisas no pas sobre o

financiamento da educao:
onde estamos?
Jacques Velloso*
UM CENRIO DOS ESTUDOS SOBRE O FINANCIAMENTO

O financiamento da educao como rea de estudos bastante antigo, at porque
indispensvel para uma boa gesto das redes pblicas de ensino. As pesquisas na rea ganharam
flego nos pases cientificamente centrais com o surgimento de um novo campo nos anos 60, o da
Economia da Educao. A consolidao das pesquisas sobre o financiamento da educao, na
literatura internacional, data dessa dcada e da seguinte; no surpreende, portanto, que obras
consideradas clssicas neste campo tenham sido publicadas h 40 ou 30 anos atrs. O texto de
Benson (1970), um destes clssicos no financiamento da educao, cuja primeira edio data de
1961, passando mais tarde por sucessivas ampliaes e revises, ilustrativo da concepo que
veio a dominar boa parte dos estudos posteriormente conduzidos.
Origens da Consolidao
A Economia da Educao, disciplina na qual se desenvolveram inicialmente os estudos sobre o financiamento do ensino, comeou a ter identidade prpria a partir dos trabalhos de
Schultz, de Becker e de outros, na virada dos anos 60.1 Por vrios anos, o primeiro vir a ser o seu
principal divulgador,2 mas o segundo que dar densidade terica disciplina (Becker, 1964).
Todos se situavam na tradio terica neoclssica. Com boa dose de simplificao, pode-se dizer
que estes economistas neoclssicos imaginavam a economia regida pela mo invisvel de Adam
Smith, tendendo ao equilbrio desde que o Estado evitasse intervir. Como se tal cenrio de fato
fosse observado, nele geralmente desenvolviam suas teorias e pesquisas empricas.
O j mencionado texto clssico de Benson no era exceo tendncia dominante na
economia da educao nos anos 60. interessante notar que o ttulo daquela sua obra A economia
da educao pblica, o que sugere um paradoxo, pois a abordagem neoclssica havia sido construda
para tratar do setor privado no do pblico e em regime de livre competio. De todo modo,
relevante conhecer os estilos de anlise que prope, porque estes, seja por seu intermdio, seja pela
mediao de outros atores, emolduraram os estudos de financiamento da educao por algumas
dcadas.
Na referida obra, Benson desejava examinar "os problemas da educao pblica que
podem ser formulados em termos financeiros ou econmicos". Duas grandes questes eram por ele
*
1
2
Professor da Universidade de Braslia (UnB) e membro do Conselho Nacional de Educao (CNE).

As razes da economia da educao situam-se no sculo 17, em Adam Smith, como argi Kikker (1971).
The economic value of education, de Theodore W. Schultz (1963), foi, por vrios anos, o texto de maior impacto entre os no-economistas.
exploradas: a primeira indagava "como as escolas, operando como uma atividade pblica descentralizada [nos Estados Unidos da Amrica], poderiam obter recursos suficientes para levar a cabo
adequadamente suas tarefas"; a segunda preocupava-se com "a eficincia nos gastos, qualquer que
fosse o montante de recursos que estivesse disponvel para o financiamento das escolas".3 Uma
outra ordem de preocupaes na poca, ainda que de importncia relativamente menor, dizia respeito "equalizao de oportunidades educacionais" (Benson, 1970, p. 158 e seguintes).
Temrio Original
Desde logo, nota-se que a proposta de Benson, ilustrativa de outras, transita por trs
visveis perspectivas de anlise: uma, a da receita ou da fonte, ou, ainda, da captao dos recursos,
perguntando-se a proposta de como e onde obter as verbas; outra, a dos gastos ou das despesas,
esta com nfase na eficincia, j que a questo da eficincia no emprego dos recursos habitualmente
se faz presente na teoria econmica, em suas diversas vertentes; a terceira a da eqidade. Questes
relativas equalizao de oportunidades educacionais j integravam a agenda do financiamento da
educao, tendo em vista as conhecidas diferenas de qualidade na oferta do ensino obrigatrio
advindas, em larga medida, de desigualdades entre os nveis de recursos destinados s escolas e
considerado o projeto de uma democracia liberal naquele pas.
H ainda uma quarta perspectiva, menos visvel na sntese esboada: a proposta no
pretendia apenas obter respostas para problemas que resultassem em princpios tericos genericamente aplicveis; ela desejava ir alm, alcanando diretrizes que pudessem ser adotadas por governos
estaduais e locais no financiamento da educao numa palavra, ela procurava obter implicaes para
a gesto do ensino pblico. O financiamento da educao, nos clssicos dos anos 60, configurava-se
como campo que buscava respostas no mbito conceitual, mas, tambm, aplicaes prticas na rbita das polticas pblicas.
Buscando responder s questes de sua agenda, o autor ora adotava a lgica da economia neoclssica, ora outra que dela divergia, porm pretendia acolher. Entendia a economia de seu pas
como um "sistema de preos" ou como uma "economia de mercado auto-regulada". Em tal sistema, "o
financiamento pblico [do ensino] justifica-se porque a educao resulta em considerveis benefcios
sociais, diferentes dos benefcios privados" (Benson, 1970). Na lgica de anlise adotada, nem todos os
benefcios que a educao gerava para a sociedade seriam adequadamente apropriados ou aferidos
pelo dito sistema de preos os salrios das pessoas, por exemplo,4 no refletiriam todos os benefcios
sociais que a escolaridade traria para o conjunto do corpo social. Isso resultaria em ineficincias ou
distores na destinao de recursos para o ensino, pela sociedade. Sendo a educao obrigatria uma
condio da cidadania, justificava-se, ento: 1) a destinao de verbas pblicas para a educao; e 2) as
redes pblicas de ensino por parte do Estado.
Diversificao e Novos Rumos

Ao longo dos anos, diversificaram-se os modelos de anlise do financiamento da educao, at por conta das pesadas crticas que se fizeram economia neoclssica. Na dcada de 90,
a agenda dos estudos sobre financiamento que antes se desenhara manteve suas preocupaes
Benson (1970, p. 3-4), ao enunciar ambas as preocupaes, indicava que, em sua anlise, tomaria em conta "o carter misto da (...) economia
[norte-americana], composta de um setor privado e de um setor pblico, (...) mutuamente relacionados, sendo de especial interesse perceber
como a educao pblica fortemente influenciada pela economia privada na qual ela se insere". Note-se que tal observao, absolutamente
pertinente, ressalta a inadequao das ferramentas da economia neoclssica para responder quelas preocupaes.
4
O raciocnio subjacente o de que, na tica neoclssica, numa economia competitiva em equilbrio, os salrios seriam equivalentes
"produtividade marginal" do trabalhador, ou seja, sua contribuio ao processo produtivo ou contribuio para o conjunto da sociedade.
Para uma crtica a tal entendimento, veja-se, por exemplo, Klees (1991); para uma crtica mais radical, veja-se Frigotto (1993); para uma
tentativa de contraste entre ambas as abordagens, consulte-se Velloso (1995).
3
com o nvel dos recursos necessrios para que um dado sistema de ensino pudesse adequadamente levar a cabo suas tarefas, embora tal questo jamais fosse adequadamente respondida. A agenda
tambm manteve as preocupaes com a eficincia e com a eqidade na distribuio dos recursos.
Mas o paroquialismo de muitos dos estudos sobre financiamento nos anos 60 cedeu
lugar a perspectivas algo mais amplas. O tratamento da questo da eqidade no financiamento do
ensino superior, por exemplo, passou a reconhecer pelo menos duas abordagens: uma, a adotada
nos Estados Unidos, na qual "as principais formas de apoio financeiro para o ensino superior consistem num sistema de dotaes e de emprstimos concedidos diretamente aos estudantes, cujo montante est relacionado (inversamente) renda familiar"; outra, a adotada na Europa e na maioria dos
pases em desenvolvimento, na qual "o governo central arca com a maioria dos custos da educao
ps-secundria, includa a manuteno dos estudantes, sendo as verbas destinadas s instituies"
(Benson, 1995, p. 408-412).
O desenvolvimento da pesquisa na rea igualmente viu surgir um campo especfico, o
do financiamento escolar, voltado para o ensino fundamental e mdio e, por vezes, para a educao
infantil. Valendo-se fortemente das contribuies de outras reas, como a "poltica da educao e a
legislao do ensino, utilizando princpios da economia da educao e das finanas pblicas",5 o
financiamento escolar gradualmente ganhou autonomia, deixando de ser tema de estudo cativo da
Economia da Educao, disciplina que o impulsionou por algum tempo. Junto com ele, igual rumo
tomou o financiamento da educao, campo que inclua o anterior e havia tido impulso anlogo.
Nessa trajetria da rea maior e da rea mais especfica, a questo do custo-aluno
ganhou destaque nos anos 80 e na dcada de 90. Se a questo dos custos da educao sempre
esteve presente nos estudos de financiamento do ensino, em virtude de sua bsica origem na economia da educao, na qual o tema dos custos sempre foi matria do dia-a-dia, mais razo haveria
para seu destaque quando declinavam as receitas pblicas.
No perodo, em especial nos anos 80, a reduo na taxa de crescimento econmico
da maioria das economias do cenrio mundial e a queda na renda per capita que assolou muitas
naes em desenvolvimento contriburam para diversificar o foco original dos estudos sobre financiamento do ensino. Naquela dcada, a Amrica Latina o continente mais endividado do mundo
sofreu fortes presses de agncias financeiras internacionais e de pases emprestadores para
reduzir os gastos pblicos, privatizar empresas pblicas e, nas atividades custeadas pelo Estado,
encontrar novas fontes de recursos (cf. Carnoy, Torres, 1992). Estudos indicam que as polticas de
reestruturao (ou de ajuste) levadas a cabo nestes pases geralmente resultaram em efetiva reduo dos gastos pblicos no ensino (cf. Reimers, 1990).
Agncias financeiras internacionais, como o Banco Mundial (Bird) e, mais tarde, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), passaram a ter destacados papis na formulao da
agenda dos estudos e das polticas do financiamento. O Bird tornou-se um vigoroso produtor de
pesquisas na rea, e, ademais, suas clusulas de condicionalidade estipuladas nos emprstimos a
pases em desenvolvimento conduziam a polticas diversas das que vigiam at ento. Tanto os estudos realizados pelo Bird como as polticas acordadas nos emprstimos direcionavam-se para a
chamada "recuperao de custos" ou cobrana de anuidades e para medidas anlogas, como a
privatizao dos servios educacionais.6 Nos estudos, tiveram destaque, habitualmente na tica da
economia neoclssica embora nos anos 90 com algumas qualificaes (Salmi, 1992) , temas
como eqidade, custos da educao, bolsas de estudo e emprstimos a estudantes. Na segunda
metade dos anos 90, surgiram mudanas, pois divulgaram-se, embora com visvel desigualdade na
difuso e condies de aceitao, propostas da Unesco (1995) que, em larga medida, opunham-se
s do Banco Mundial e s do BID.
5
6
Esta uma sinttica descrio do novo campo, tal como aparece em texto de outro autor j clssico da rea; veja-se Levin (1995).
Vejam-se as anlises e propostas do Banco, por exemplo, em Psacharopoulos et al. (1987, especialmente p. 19 e seguintes).
O perodo tambm testemunhou o surgimento de discusses sobre avaliao e financiamento. Com fortes mas no exclusivas vinculaes, na sua origem, a projetos de governos
neoconservadores ou neoliberais , como o de Tatcher na Inglaterra e o de Reagan nos Estados
Unidos, e a propostas de agncias financeiras internacionais, tomou corpo, sobretudo (mas no
exclusivamente) no financiamento do ensino superior, o debate sobre as relaes entre resultados de
avaliaes de instituies e a alocao de recursos pblicos.7 O tpico da conexo entre avaliao
e recursos pblicos e o tema da privatizao certamente se constituram as duas principais inovaes da agenda dos estudos e das polticas do financiamento do ensino, a partir dos anos 80 at a
atual dcada.
No contexto das citadas inovaes, veio a ocupar novo espao uma outra abordagem
dos estudos do financiamento da educao, particularmente na Amrica Latina. Foi bem-vinda por
vrios ttulos, inclusive como saudvel contraponto hegemonia das vertentes dominantes, embora
no dispusesse do poder da alavanca representada pela oferta de recursos que estavam mo
daquelas. Com origens no hemisfrio norte, mas mediante desenvolvimento local, a economia poltica do financiamento colocou no centro das anlises o que o Estado havia feito e fazia. Usou como
ponto de partida a responsabilidade deste para com o financiamento do ensino pblico. A atuao
do Estado na educao pblica passou a ser tema privilegiado nestas abordagens, parte integrante
do projeto para uma sociedade democrtica na qual quase tudo falta, inclusive recursos para a
educao de todos exceto, mais freqentemente do que o tolervel em qualquer concepo do
capitalismo internacional, verbas pblicas para o socorro a instituies financeiras, mesmo admitindo que a dbacle de algumas pode ter conseqncias mais danosas para os excludos do que
grandes cortes no oramento do governo.
AS PESQUISAS NO PAS
Esboado o cenrio dos estudos do financiamento no panorama internacional, cabe
indagar como se situam nele as pesquisas feitas no Brasil.
Evoluo e uma Questo Preliminar

O financiamento da educao vem despertando crescente interesse entre os pesquisadores no Pas. Tal tendncia no significa, entretanto, que sejam numerosos os resumos
registrados, pois at nos anos 80 era diminuta a quantidade dos que se dedicavam a estudos na
rea. Com efeito, os resumos de pesquisas registrados compem um pequeno universo de apenas 25 casos. Nesse conjunto, pouco mais da metade das pesquisas foi conduzida por docentes,
porm a participao das dissertaes de mestrado expressiva, correspondendo a cerca de 1/3
do total; o restante cabe a teses de doutorado.
No intuito de caracterizar os estudos do mencionado conjunto, pode ser til indicar
primeiro os tipos de recortes que dominam os objetos de estudo, depois os grandes temas transversais que os marcam e, finalmente, os principais tpicos tratados. Quais so os recortes, os grandes
temas transversais e os principais tpicos especficos abordados pelas pesquisas? As respostas a
tais perguntas requerem algumas consideraes preliminares.
No presente texto, a expresso recortes do estudo refere-se a nveis de ensino e a esferas
de governo. A expresso grandes temas transversais diz respeito a assuntos, questes ou problemas
que atravessam todos os nveis de ensino ou esferas de governo. J os tpicos abordados pelos
7
Um exemplo bem ilustrativo da crtica terica, no plano internacional, s abordagens de avaliao com financiamento que tiveram origem em
governos neoconservadores o texto de Klees (1993).
estudos, termo que vem do grego tpiks, significando "local", referem-se aos assuntos especficos
que so abordados pelas pesquisas. A identificao de cada um destes recortes, grandes temas
transversais, tpicos especficos pretende associar-se ao que vem sendo discutido na literatura
internacional, mas, evidentemente, h definies arbitrrias da parte deste autor; elas decorrem do
olhar subjetivo que pode e cr dever lanar sobre cada registro e sobre o conjunto deles.
Toda resenha da literatura ou reviso da bibliografia reflete o olhar de seu autor. Um dos
principais elementos deste olhar ou marca a escolha que ele faz da perspectiva pela qual as obras
resenhadas sero discutidas. O presente texto no exceo regra. Na identificao dos tpicos
especficos nele tratados, o olhar deste autor, poderia ser balizado por descritores ou palavras-chave
definidos pelos prprios autores dos estudos publicados. Mas, no caso das pesquisas sobre o financiamento da educao, no se dispe destes descritores ou palavras-chave, apesar dos esforos da
Anpae para obter resumos que refletissem adequadamente o contedo dos estudos. Dispe-se de
resumos de variada extenso e qualidade do ponto de vista do leitor que deseja saber do que tratou
cada estudo e a que concluses cada qual chegou. Assim, a identificao dos tpicos especficos
abordados baseou-se na meno explcita, em cada resumo, de termos ou expresses identificadas
como descritores ou palavras-chave. Considerou ainda que a nomeao de um tema pudesse ser
sugestiva, para o leitor deste texto, do que trataram os estudos registrados.
Recortes e Grandes Temas Transversais

H recortes por nvel de ensino e h abordagens que tratam do financiamento para o
conjunto dos nveis de ensino, mas no h um nico recorte deste tipo que sobressaia nitidamente
em relao aos demais. Embora predomine a preocupao com o ensino fundamental, com mais de
1/3 das publicaes, a abordagem do conjunto dos sistemas de ensino alcana quase a mesma
frao; em seguida vem o recorte do ensino superior, alcanando cerca de 20% do total. Os poucos
trabalhos restantes so dedicados educao bsica entendida no sentido que lhe d a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) e somente um trata especificamente do ensino
mdio, certamente reflexo da situao que tem vivido este nvel de ensino, usualmente visto como
mera transio entre a educao obrigatria e a universidade.
Outro tipo de recorte adotado por esfera de governo. H preferncias, mas no h
destaque ntido para um nico tipo. Estudos focados na Unio ocupam quase 1/3 do total, mas as
pesquisas que tratam da rede num certo Estado da Federao representam 28% do conjunto.
Trabalhos que discutem o financiamento sem se orientarem especificamente para uma ou mais
esferas de governo correspondem a 1/5 dos registros; parcela menor explicitamente considera as
relaes entre as trs esferas, e poucos so os voltados para a esfera municipal.
No cenrio internacional, as verbas pblicas vm sendo o objeto primeiro de anlise
das pesquisas, quando menos devido sua magnitude relativa. O sucesso parcial da insistncia de
agncias como o Banco Mundial para inserir na agenda o debate sobre os recursos de origem
privada no logrou alterar substantivamente este panorama. As pesquisas registradas no Brasil, insensveis a tais iniciativas, tm os recursos pblicos como seu objeto de anlise quase que exclusivo.
Temas relativos aos recursos de origem privada, quando existentes, constituem apenas referncias
menores e ocasionais.
O grande tema transversal dominante nas pesquisas feitas no Pas a questo do
ensino pblico, explicitamente presente em quase metade dos estudos registrados. Nestes trabalhos, a responsabilidade do Estado pelo ensino pblico e a necessidade de sua valorizao so
usualmente tomadas como um dado no uma questo do problema a ser examinado. Tal responsabilidade do Estado considerada como ponto de partida da anlise, um dado do problema em
exame exgeno ao objeto de estudo, como diriam alguns do outro lado da vitrina e no como
uma questo a ser estudada. Esse tipo de perspectiva faz parte da recente tradio daquela economia poltica do financiamento antes aludida.
No temrio das pesquisas feitas no Pas, anota-se a importncia do debate sobre a

privatizao do ensino. Cerca de 1/5 dos resumos dos trabalhos tem como um de seus objetivos
ou como principal objetivo analisar a questo da "privatizao" do ensino atravs do financiamento.
Juntos, o tema do ensino pblico com o tpico da privatizao, com alguma dose de superposio,
permeiam bem mais da metade dos registros.
A noo de privatizao comporta diversas acepes. Trata-se de um aumento relativo
da alocao de verbas pblicas para o ensino privado, em comparao com as destinadas ao ensino
pblico? Trata-se de facilidades quele concedidas, pois as normas pblicas para o crescimento do
setor privado so laxas, demasiado flexveis? Ou trata-se de falha intencional na superviso do Estado,
devido a arranjos polticos de ocasio? Ou, ainda, trata-se de uma crescente dominncia, por parte dos
interessados/representantes polticos do ensino privado, nos espaos de formulao da poltica educacional? Os resumos compulsados no permitem, em seu conjunto, sempre identificar quais destes
problemas estariam presentes no tema da privatizao. De todo modo, significativo anotar que bem
mais da metade dos registros disponveis tratam do tema do ensino pblico combinado com o debate
acerca da "privatizao", esta provavelmente em suas diversas acepes, e que tal debate est na
ordem do dia na literatura internacional.
Nesta literatura internacional, o financiamento do ensino abordado tanto pela tica
das fontes de recursos, das receitas ou a da captao quanto pela perspectiva da destinao
(alocao) das verbas ou da aplicao dos gastos. Esta ltima perspectiva sempre foi majoritria no
plano internacional, porm nos anos 90 perdeu espao, sem perder a dominncia, para estudos
sobre novas fontes de recursos reflexo da crise fiscal, que teve seu maior impacto nos anos 80, e,
em parte, da agenda de agncias internacionais.
No caso brasileiro, segundo os registros disponveis, praticamente todos os estudos
tratam do financiamento pela tica da alocao dos recursos ou da aplicao das verbas; os que
se voltam para a discusso das fontes, das receitas ou da captao de recursos correspondem a
menos de 30%. Estes freqentemente abordam tambm questes de alocao ou de aplicao
dos recursos, ou de ambas.
Por que tal disparidade entre as pesquisas no Pas e a tendncia internacional? Parte
da explicao para a disparidade de enfoques entre os estudos conduzidos aqui e as pesquisas
que so feitas noutros pases, em especial nos cientificamente centrais, seguramente pode ser
encontrada na vinculao constitucional de recursos vigente no Brasil. Esta instituiu uma moldura
legal profundamente diversa da encontrada na quase totalidade dos outros pases.
Dispositivos da Constituio Federal de 1988 e das constituies estaduais depois promulgadas determinaram, reiterando e aperfeioando normas antes vigentes, as fontes e os nveis
mnimos de recursos para a manuteno e desenvolvimento do ensino. Assim, era de se esperar que
a anlise do financiamento pela tica das fontes de recursos, da receita ou da captao no encontrasse, nas pesquisas feitas no Brasil, a mesma nfase registrada nas tendncias internacionais. Mas
a pequena frao de estudos brasileiros que se valem desta tica de anlise no deixa de sugerir
certa preocupao quanto futura consolidao do financiamento da educao como campo de
investigao.
Nos estudos brasileiros registrados, a discusso por esta tica abrange principalmente problemas relativos a redues na base de arrecadao, referindo-se a isenes fiscais
mediante artifcios legais ou contbeis e sonegao de impostos. Questes como estas so de
grande relevo para o financiamento do ensino. Esto abrangidas por dois grandes temas transversais do financiamento, no cenrio internacional: o da eqidade e o da eficincia. No caso
brasileiro, questes como as mencionadas estariam abrigadas em duas outras maiores, que
talvez pudessem ser enunciadas da seguinte forma: 1) como se distribuem as fontes de recursos pblicos e a captao de verbas para a educao e como tal distribuio se afigura diante
de perspectivas da eqidade? 2) quais so os principais bices a uma captao de recursos
mais eficiente para a educao e qual a sua origem?
Dependendo do modo pelo qual questes de pesquisa como as sugeridas sejam

desenhadas, pode ser necessrio, para enfrent-las, vencer a fronteira entre a investigao sobre
o financiamento da educao propriamente dito e a pesquisa sobre finanas pblicas em geral;
pode ser indispensvel transpor delimitaes formais entre aquele campo de estudos e a pesquisa
sobre poltica educacional; pode ser preciso superar os limites entre aquela e a pesquisa sobre a
legislao do ensino. A superao dos dois ltimos limites j integra a tradio de boa parte da
pesquisa feita no Pas sobre o financiamento do ensino, seja sob a tica das fontes ou captao de
recursos, seja pela perspectiva das despesas. Mas as contribuies da rea de finanas pblicas
ainda merecem ser melhor exploradas.
No conjunto das pesquisas registradas, dois grandes temas transversais da literatura
internacional o da eqidade e o da eficincia tm diminuta presena, conforme sugerem explicitamente os resumos registrados. Um ou outro, ou ambos os temas esto presentes s em cerca de
15% do total dos estudos. Considere-se que a eficincia na captao das verbas pblicas e na sua
aplicao um imperativo de ordem poltica e tica, pois so recursos que pertencem a toda a
populao. Considere-se ainda que questes de eqidade dizem respeito diretamente a outras no
mbito da justia social qualquer que seja a concepo de maior justia social adotada e que
estas ltimas so de indispensvel discusso na construo de um projeto democrtico para o Pas.
Nesta ordem de idias, parece que o tratamento de questes de eqidade e de eficincia merecem
maior ateno da pesquisa no Pas sobre o financiamento da educao.
No entanto, a recente criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) certamente ensejar alguma mudana neste
cenrio, pois a ele so inerentes questes de eqidade e de eficincia na alocao e distribuio dos
recursos. tambm promissor registrar que, entre os estudos publicados em 1997, a maior parte j
discutia a implantao do novo fundo, que teria incio no ano seguinte, e que algumas dessas pesquisas tratavam de questes contidas naqueles grandes temas transversais.
Tpicos Especficos
Os tpicos especficos abordados pelas pesquisas so bastante diversos e, por via de
regra, cada estudo trata de mais de um deles. A quantidade de tpicos identificados algo maior do
que o total de estudos registrados.
A diversidade de temas abordados geralmente resulta, sobretudo num conjunto relativamente pequeno de estudos, em disperso dos porcentuais da freqncia com que cada qual
se verifica. As excees ficam por conta de dois ou trs temas cuja recorrncia com que so
tratados destaca-os um pouco dos demais. Um deles o tema da avaliao institucional conectada
alocao de recursos (20%), particularmente no ensino superior, uma das principais inovaes
da pesquisa do financiamento e da poltica educacional recente. Outro o tpico das despesas
com a manuteno e desenvolvimento do ensino (20%), este ilustrando a mencionada articulao
entre a anlise do financiamento do ensino propriamente dito e o campo da pesquisa sobre a
legislao educacional. Ambos so sintomas de vitalidade e de atualidade da agenda das investigaes sobre o financiamento do ensino.
Entre os demais temas, a freqncia com que so discutidos gira entre quase 10% at
aproximadamente 15%. Entre estes sobressaem o do financiamento do ensino na LDB e o das propostas das polticas de financiamento de agncias internacionais, ambos geralmente referindo-se a
mais de um nvel de ensino.
importante anotar que as novas orientaes determinadas pela LDB, promulgada
em 1996, ocupam parte significativa do conjunto de temas tratados nas pesquisas publicadas at
1997; relevante observar que as propostas das agncias internacionais tm tido pondervel participao relativa como objeto de discusso nos estudos, pois tais agncias vm tendo relevncia
crescente ainda que desigual no debate internacional sobre o financiamento do ensino. A

salincia destes temas parece indicar, por um lado, preocupao com a anlise da nova poltica de
financiamento que se configura no Pas e, por outro, uma ateno aos desdobramentos no cenrio
internacional. No conjunto, a salincia dos temas parece sugerir vitalidade no desenvolvimento da
rea. Tal juzo, entretanto, s pode ser adequadamente aferido quando for comparada a evidncia
obtida pela evoluo dos estudos na rea do financiamento do ensino com a da evoluo em
outras reas.
Continuemos com os tpicos menos presentes, situados perto do outro extremo da
faixa de freqncias mencionada ou mesmo neste extremo. No mbito do ensino fundamental,
identificam-se temas como o do salrio-educao, examinado sob diversos ngulos; o do
clientelismo no financiamento do ensino; o dos convnios entre escolas privadas e governos estaduais/municipais, destinados a financi-las com verbas pblicas; o do custo aluno-ano, que j
aparece antes dos estudos sobre o Fundef e tambm mais tarde, sendo reiterado na j aludida
preocupao com este fundo.
Todos estes temas cabem na ordem do dia dos estudos sobre o financiamento do
ensino, por motivos diversos. O salrio-educao fonte importante do financiamento da educao
obrigatria desde seu estabelecimento. A partir da criao do Fundef, a quota federal do salrioeducao passou a ser pondervel fonte de recursos deste fundo, merecendo ateno redobrada
nas pesquisas sobre financiamento do ensino. O clientelismo na alocao de verbas para o ensino
tem sido pouco explorado por educadores os pesquisadores que geralmente se dedicam anlise
do financiamento da educao , embora na Sociologia e na Cincia Poltica o clientelismo e o
patrimonialismo j tenham respeitvel tradio de investigao no Pas.
Os convnios entre governos e escolas privadas de educao bsica, segundo alguns, alinhar-se-iam a experincias de xito em pases como a Holanda. Mas, naquele pas, toda a
populao em idade de escolarizao obrigatria est na escola. E se todas as escolas confessionais
(que dominam o ensino privado neste nvel) naquele pas recebem verbas pblicas para a sua
manuteno, o governo vigia o salrio pago aos professores nessas escolas e, alm disso, sabe
exatamente quanto elas recebem como eventual anuidade e quanto efetivamente gastam. Com
efeito, tal contexto de escolaridade obrigatria e tal sistema de superviso do Estado no guardam
qualquer proximidade com os convnios firmados no Brasil. Se j tardava a incorporao do tema
agenda das pesquisas no Pas sobre o nosso financiamento do ensino, promissor que hoje ele
a integre, mesmo que em escala modesta.
O tpico dos custos da educao tem estado sempre visvel na agenda internacional.
Sua anlise vem sendo objeto de continuadas melhorias do ponto de vista tcnico e de crescente
discusso no campo terico. Sua incluso com pequena presena na agenda das pesquisas no pas
sinal positivo de atualizao, conquanto de porte ainda muito recatado.
Por fim, cabe indicar alguns temas importantes, apesar de tratados em apenas uma das
pesquisas com resumos registrados. A relao entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no
financiamento da educao um deles. Sua bvia relevncia decorre no somente da formal configurao republicana, na qual os trs poderes seriam independentes e harmnicos entre si, mas
tambm da prtica poltica no Pas, com suas diversas e imaginveis ramificaes, e do papel do
Legislativo, a quem de direito cabe votar a lei que aprova o oramento para o Executivo.
Um outro tpico abordou o antigo Fundo Social de Emergncia, atual Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF), que reduz em 20% a base tributria sobre a qual incidem os mnimos
constitucionais destinados manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE). Estudos tm
mostrado que, em anos recentes, na esfera da Unio, tudo o que foi cortado pelo FEF retornou
ao Ministrio da Educao (MEC) em montantes duas ou trs vezes maiores (Shwartzman, 1999,
especialmente p. 129); os cortes de 20% em todos os setores da ao do Estado reverteram em
verbas que beneficiaram a educao no plano da Unio, isto , o MEC e, enquanto tal, a educao nacional. Mas as transferncias obrigatrias da Unio aos Estados e municpios continuam
sofrendo os efeitos dos cortes do FEF, com reflexos sobre a efetiva base de impostos dos Estados
e municpios. As recentes reivindicaes de governadores de Estados quanto ao ressarcimento dos
efeitos negativos do FEF sobre suas receitas, tal como publicadas na imprensa quando se elabora o
presente texto, em outubro de 1999, so testemunhos vivos da importncia da questo que integrou
o temrio de pelo menos uma das pesquisas registradas. Se promissor o registro deste tema uma
nica vez tratado, pois indica que problemas atuais e relevantes no esto sendo descuidados na
agenda das pesquisas, o registro tambm aponta para os longos caminhos a serem ainda percorridos pela rea.
Um outro tema de relevo, igualmente tratado apenas uma vez nos resumos registrados,
o da bolsa-escola. A idia de conceder pequenas bolsas s famlias de alunos que tivessem
renda muito baixa e cujas crianas estivessem regularmente matriculadas na educao obrigatria, concebida e implementada na segunda metade dos anos 90, no governo Cristvam Buarque
no Distrito Federal, foi, como se sabe, objeto de prmio internacional. As implicaes desta idia,
convertida em poltica pblica para a educao fundamental e para combater a desigualdade de
renda no Pas uma faceta da questo da justia social antes aludida , ainda esto muito pouco
exploradas analiticamente, apesar do sucesso internacional da proposta e das replicaes nacionais que despontaram depois. O registro deste tema, uma nica vez tratado nas pesquisas, se
pode sugerir indcios de vitalidade e de atualidade das preocupaes da rea, indica, ao mesmo
tempo, que muito falta ser feito para que a investigao sobre o financiamento da educao se
ponha altura de seus desafios acadmicos e polticos.
BREVE E PROVISRIA NOTA FINAL

Ao final da sucinta explorao dos resumos das pesquisas sobre o financiamento da
educao no Brasil, lcito indagar: onde estamos? Parte da resposta a esta pergunta j foi fornecida
ao longo do texto.
Nesta breve nota final destacam-se alguns aspectos maiores da preliminar explorao realizada, limitada, como sempre, ao material disponvel. Os temas abordados pelas pesquisas sobre o financiamento da educao parecem apontar, em sua ampla maioria, para a gradual
construo de um campo de conhecimento abrangente e relevante do ponto de vista acadmico e
das polticas pblicas. Este o tom extremamente positivo que deve ser sublinhado no temrio
registrado.
bem verdade que os resumos registrados no permitem, na maioria dos casos,
apreciar com a necessria exatido como cada um dos temas foi tratado nos estudos conduzidos nem quais resultados foram obtidos. Reconhecida esta limitao, de resto anteriormente
anunciada, registre-se ento uma contrapartida otimista nota do pargrafo anterior, pois em
alguns resumos despontam, aqui ou ali, orientaes cujo pequeno teor analtico parece renitentemente buscar moda da insistncia metodolgico-poltica de propostas como as do Banco
Mundial, porm em sentido inverso sustentao para teses j prontas e acabadas, imunes
evidncia que pode ser coligida e interpretada. Tais orientaes, se confirmadas numa apreciao mais prxima do contedo das publicaes, certamente precisam ser superadas.
Considere-se um desejvel e futuro desenvolvimento dos estudos sobre o financiamento da educao. Muito do que foi abordado pelos resumos alinha-se a temas tratados no
panorama internacional e atende a prementes questes postas pelas polticas de financiamento
do ensino no Pas. Mas parte do que foi discutido carece de maior dedicao a atuais e relevantes
objetos de estudo, a fim de que o campo mantenha-se frente dos desafios que os cenrios
nacional e internacional lhe oferece. Um dos desafios j postos, por exemplo, a anlise da bolsaescola, internacionalmente premiada, todavia ainda pouco estudada em sua origem geopoltica e
em seus efeitos maiores.
A diversidade de temas nos resumos registrados seria saudvel indicador de avano da rea. Ela diria que os estudos na dcada de 90 no teriam sido vtimas dos condenveis
modismos que tanto infestam a Educao, as Cincias Humanas e Sociais. Sinalizaria para uma
progressiva maturidade das pesquisas sobre o financiamento da educao, campo que j teria
sado de sua infncia acadmica e poltica, prometendo ulterior consolidao. A abrangncia
dos temas, contudo, deixou de fora a educao infantil e virtualmente ignorou o ensino mdio. A
fim de alcanar a consolidao desejada, parece que ainda falta ao campo ampliar o leque dos
temas tratados e aproximar-se prudente e criticamente do temrio internacional, incorporando
com maior vigor questes relativas eqidade e eficincia no financiamento do ensino.
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Captulo 6
Municipalizao e gesto
municipal da educao
Cleiton de Oliveira*
Lcia Helena G. Teixeira**
Neste captulo so analisadas as pesquisas sobre municipalizao e gesto municipal

da educao, desenvolvidas no perodo de 1991 a 1997. O trabalho se inicia com a apresentao de
consideraes referentes reviso da literatura, da legislao e dos principais determinantes da
poltica educacional brasileira concernentes ao assunto, no perodo que antecede o estudo. A seguir
so apresentados e analisados os dados gerais das pesquisas, com o intuito de propiciar uma viso
global delas. Nos dois tpicos seguintes so analisados dois grandes blocos, constitudos, de um
lado, pelos estudos referentes municipalizao do ensino e, de outro, pelos relacionados gesto
municipal; cada um destes blocos, por sua vez, subdividido em dois grupos, conforme os assuntos
desenvolvidos. Por ltimo, so apresentadas as consideraes finais, ressaltando aspectos gerais
que emergiram da anlise e as tendncias de pesquisas a esse respeito.
CONSIDERAES INICIAIS
A reviso bibliogrfica sobre a municipalizao e gesto municipal da educao, tendo
como matriz a questo da descentralizao, mostra que, em determinados perodos, como nas
dcadas de 50, 80 e 90, o tema foi mais discutido que em outros.
Pode-se encontrar as causas destes fluxos e refluxos na produo de conhecimentos
sobre a temtica em razes histricas, econmicas, polticas e sociais, entre outras. A
descentralizao do ensino consagrada pelo Ato Adicional de 1834 e incorporada na administrao pblica, as presses internacionais pela reorganizao do Estado, o consenso utpico de que
a descentralizao condio sine qua non para a democratizao, as presses das esferas municipais por maior participao conjugadas com interesses das demais esferas de governo de se
desobrigarem dos encargos educacionais e, enfim, os movimentos da sociedade civil por maior
acesso e permanncia na escola explicam, com maior ou menor nfase (conforme o perodo), o
movimento analisado.
A descentralizao do ensino pode ser estudada sob trs aspectos: administrativo,
econmico-financeiro e curricular-pedaggico (Hevia, 1991). No caso brasileiro, essa
descentralizao se inicia pelo mbito administrativo, conforme o citado Ato Adicional; o financeiro vai se dar a partir da Constituio de 1934, embora os municpios, j na Primeira Repblica,
pressionassem por maiores recursos; e o curricular, a partir da Lei n 4.024/61. Deve-se registrar,
porm, que o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, em 1932, j se posicionava contra a
centralizao.
*
**
Professor da Faculdade de Educao da Universidade Metodista de Piracicaba (Unimep) e ex-coordenador dos cursos de licenciatura da
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
Professora da Faculdade de Educao da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF).
A municipalizao do ensino vem ocorrendo, em diferentes graus de amplitude, nas

vrias regies brasileiras, pela constituio de redes/sistemas de ensino e/ou pela atribuio, aos
municpios, de determinados programas comuns rede pblica, como, por exemplo, merenda escolar, construes e transporte.
Dentre os que estudaram a questo da municipalizao do ensino destaca-se Ansio
Teixeira (1957), advogando que ao municpio coubesse o oferecimento da 1 4 srie, propondo um
trabalho conjunto entre as esferas de governo e o financiamento com base no custo-aluno.
Estudos procuraram demonstrar que no havia condies de municipalizar integralmente o ensino, considerando que os municpios no dispunham de recursos humanos e financeiros
para levar a cabo tal tarefa. Entre outros, destacam-se os de Mascaro (1958), Brasileiro (1973), Costa
(1977), Soares (1988) e Baranda (1981).
Problemas decorrentes da municipalizao do ensino foram apontados, entre outros,
por Barreto e Arelaro (1986) e Flix (1990). Favorveis municipalizao, desde que atendidas
determinadas condies, manifestaram-se, igualmente, Souza (1979), Rocha (1984), Romo (1988),
Soares (1988) e outros.
Procurou-se aqui, sem a pretenso de exaurir, destacar trabalhos que podem exemplificar
as preocupaes com o tema antes do perodo que abrange este estudo.1
Do ponto de vista da legislao, a municipalizao ganhou destaque com a promulgao da Lei n 5.692/71. No pargrafo nico do seu art. 58, essa Lei introduziu a idia de transferncia
de responsabilidades educacionais para os municpios, fortalecida, no art. 71, pelo preceito que
instituiu a possibilidade de delegao de competncias, pelos Conselhos Estaduais de Educao,
aos Conselhos organizados nos municpios com condies de assumi-las. Com tais preceitos, esse
documento legal reforou a perspectiva que vinha acompanhando a evoluo de um movimento
"lento mas constante de afirmao dos prprios municpios brasileiros" (Chagas, 1978, p. 275) no
que se refere definio das responsabilidades com o ensino no Pas.
Com o advento da Constituio de 1988, o municpio teve, na qualidade de ente federativo, o fortalecimento de seus poderes de deciso e de participao poltica. Na rea da educao, a
Carta Magna reconheceu, pela primeira vez, os sistemas municipais (art. 121), atribuindo competncias especficas instncia municipal na manuteno do ensino (art. 30).
Mais recentemente, em 1996, foi aprovada uma legislao fortemente indutora
municipalizao. Trata-se da Emenda Constitucional n 14/96, direcionando os gastos com o ensino por intermdio da criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorizao do Magistrio (Fundef), sendo regulamentada pela Lei n 9.424/96. Nesse mesmo
perodo estava em tramitao a nova LDB, Lei n 9.394/96, que veio disciplinar os gastos com o
ensino (arts. 70 e 71) e que expressa os princpios orientadores da gesto do ensino municipal
(arts. 11, 18 e 87).
UMA VISO GERAL DOS TRABALHOS ANALISADOS

Na tentativa de analisar o conjunto de 60 trabalhos referentes municipalizao e
gesto municipal de ensino, procurou-se, de incio, localizar geograficamente as reas estudadas.
Os dados levantados evidenciaram que, desses, 8,33% so de carter geral e contemplam aspectos
da poltica de educao no Pas, enquanto outros 10% no apresentam informaes que permitam a
identificao do espao geogrfico a que se referem. Os trabalhos restantes cobrem as diferentes
regies: a Regio Norte apresenta-se com apenas um trabalho (1,67%), a Regio Nordeste, com
cinco (8,33%), a Centro-Oeste, com 11 (18,33%), enquanto as Regies Sul e Sudeste renem a
maioria dos trabalhos, correspondendo a 53,34% dos estudos realizados 16 trabalhos cada.
1
Uma reviso bibliogrfica mais pormenorizada desse perodo encontra-se em Oliveira (1992).
Os dados coletados revelaram uma sria limitao pretenso de se realizar um maior

aprofundamento na anlise desses trabalhos, uma vez que apenas 6,45% deles explicitam o suporte
terico utilizado no desenvolvimento das pesquisas. A explicitao desse referencial foi identificada
em estudos que avaliam a implantao de projetos especficos e diz respeito s caractersticas que
lhes so inerentes.
Dos trabalhados analisados, observou-se que 33 (55,11%) no fazem quaisquer referncias metodologia ou aos procedimentos metodolgicos empregados. Entre os que a explicitam,
registrou-se que: 11 (18,37%) citam o emprego de entrevistas; oito (13,36%), a anlise documental/
legal; quatro (6,68%), a pesquisa de campo/observao; trs (5,07%), o questionrio; trs (5,07%), a
anlise bibliogrfica. Com apenas uma (1,67%) indicao foram encontradas a teoria de sistemas, a
pesquisa-ao, a anlise do discurso e informaes vagas, tais como a anlise de dados secundrios, a anlise de dados estatsticos e a anlise quantitativa. Registrou-se ainda que alguns trabalhos
indicaram o emprego de mais de um procedimento metodolgico.
No que diz respeito aos resultados, constatou-se que 53,34% desses estudos fazem
referncia a algum tipo de concluso. Entretanto, diante da variedade de abordagens utilizadas, o
tratamento estatstico desses resultados mostrou-se inadequado ao propsito de indicar as concluses mais freqentes a que chegaram.
Na anlise dos 60 trabalhos pesquisados, pode-se perceber a existncia de dois grandes blocos, que aparecem indicados no prprio ttulo do captulo: o primeiro refere-se questo da
poltica de municipalizao do ensino e de sua implantao; o segundo, mais significativo em termos
numricos, focaliza especialmente a gesto do ensino. A Tabela 1 apresenta os dados apurados.
Tabela 1 Os principais temas estudados
A partir da tabela, percebe-se que a discusso geral e terica da problemtica em questo, traduzida pelos estudos sobre a municipalizao do ensino, foi objeto de 21,67% dos trabalhos
examinados, enquanto 78,33% deles trataram da gesto municipal do ensino.
As pesquisas, considerando os dois grandes blocos citados, podem ser distribudas
pelo ano de realizao, conforme os dados da Tabela 2.
Tabela 2 Distribuio das pesquisas por ano de realizao
Evidencia-se nessa tabela que a maioria dos trabalhos do primeiro grupo foi realizada
no perodo de 1991 a 1993, j os referentes ao segundo grupo aparecem em maior nmero no
perodo de 1995 a 1997. Isso nos indica que as pesquisas sobre a municipalizao do ensino concentraram-se no incio da dcada, enquanto que a questo da gesto municipal tem recebido uma
nfase maior nos anos mais recentes. Alm de outros possveis fatores, isto se deve tramitao/
promulgao da legislao de 1996, claramente indutora municipalizao e disciplinadora dos
gastos pblicos com a educao.
OS ESTUDOS SOBRE A MUNICIPALIZAO DO ENSINO
Na anlise dos trabalhos desse conjunto, percebeu-se que oito (61,54%) deles se caracterizam pela realizao de uma abordagem geral do tema, enquanto os cinco (38,46%) restantes
referem-se a trabalhos que realizam anlises circunscritas municipalizao, restringindo-se ao universo especfico de um Estado da Federao, embora um trabalho deste grupo refira-se a uma
anlise comparativa entre trs Estados.
Das oito pesquisas que constituem o primeiro subgrupo, interessante observar que
trs se mostram explicitamente favorveis municipalizao do ensino e que uma quarta encontrou
opinies divergentes em seu universo de estudo; as demais no fazem referncia questo. de se
registrar ainda que, destes trabalhos, trs fazem referncias s condies que devem ser observadas no processo de municipalizao, condies estas que dizem respeito participao, autogesto
e autonomia. Por outro lado, h cinco trabalhos que vem a municipalizao como decorrncia de
mudanas nos cenrios nacional e internacional, desvelando razes econmicas, polticas e ideolgicas que determinam tal processo.
No segundo subgrupo, constitudo por cinco trabalhos, observou-se que h uma preocupao, em trs deles, de verificar como est ocorrendo a municipalizao em determinado(s) Estados(s)
e, nos dois outros, de verificar se os princpios da democratizao tm presidido ao processo.
Na tentativa de perceber a forma de tratamento conferida pelos estudos do grupo
municipalizao, procurou-se identificar, a partir dos resumos consultados, as temticas por eles
adotadas. So aqui consideradas temticas aqueles aspectos que aparecem de forma explcita e
esto presentes em um ou mais dos trabalhos pesquisados - simbolizam preocupaes que cercaram a definio dos objetivos das pesquisas, a realizao das suas anlises e as concluses sobre
as abordagens que vm sendo conferidas ao assunto.2 A Tabela 3 apresenta os dados obtidos.
Tabela 3 Tratamento conferido ao tema da Municipalizao
Uma vez que um trabalho pode indicar uma ou vrias temticas, os clculos porcentuais foram obtidos com base no total de pesquisas desse
bloco.
Da anlise desse conjunto de trabalhos deriva a constatao de que h o predomnio

de uma perspectiva concreta, prtica, na abordagem da municipalizao, em relao a uma perspectiva terica e conceitual. So indicadores dessa interpretao: a busca de democratizao do
ensino por intermdio da municipalizao; a nfase na dimenso administrativa sobre a dimenso
poltica; a identificao das estratgias para a descentralizao; e a referncia especfica aos graus
e modalidades de ensino.
Merece destaque, nessa tabela, a nfase no processo de democratizao conferida
pela presena dessa temtica em 46,15% dos estudos, estando a contempladas as dimenses da
participao e autonomia. A idia de participao aparece em 27,07 % dos trabalhos, e a de autonomia, em 7,64 % deles. A concepo da municipalizao como Democratizao do Ensino aponta,
sem dvida, uma perspectiva tratada, ao longo do tempo, como elemento capaz de justificar e sustentar essa proposta. O municpio tem sido tomado como instncia de gesto mais democrtica por
favorecer maior participao, contemplar a descentralizao de decises e a desconcentrao de
servios na comunidade. Essa linha tem sido, por vezes, incorporada com aparncia de uma proposta consensual; entretanto, no significa, necessariamente, garantia de incluso, de participao
e de democratizao das oportunidades de acesso e permanncia na escola, uma vez que pode
estar significando a transferncia de responsabilidades com a manuteno e desenvolvimento do
ensino para municpios que no possuem as condies materiais e humanas para garantir um ensino de qualidade para todos.
Em 38,46% dos trabalhos encontrou-se referncia temtica da Centralizao x
Descentralizao. Entendendo ser o municpio a unidade administrativa bsica do ensino, a tese da
municipalizao desenvolveu-se aliada idia de descentralizao, sendo incorporada s propostas
de reformas administrativas no setor educacional. Diversas experincias de descentralizao vm
sendo levadas a efeito desde a dcada de 80, oferecendo importante material para um estudo que
merece ser aprofundado.
Tambm chama a ateno a freqncia com que o processo de municipalizao do
ensino foi tratado em sua Dimenso Administrativa, presente em 38,46% dos trabalhos. Sem dvida,
a municipalizao requer dos municpios a criao e o aperfeioamento de um aparato administrativo adequado gesto do ensino. A realizao de estudos a respeito poder fornecer subsdios
significativos nessa rea.
OS ESTUDOS DA GESTO MUNICIPAL

O segundo grande bloco de pesquisas, constitudo por 47 trabalhos, pode igualmente ser subdividido em dois grupos: o primeiro deles, com 13 estudos (27,66%), aborda a gesto
municipal de maneira geral; o segundo, com 34 (72,34%), enfatiza a avaliao de projetos ou
programas. Neste caso, a perspectiva avaliativa assumida sob diferentes formas, englobando a
avaliao das propostas de gesto da educao municipal e de projetos implantados por essas
administraes.
Sabe-se que a prtica da avaliao visa assegurar o constante ajustamento entre
planejamento e ao. Serve, por isso, de subsdio valioso para as decises relativas manuteno
ou mudana de aes em desenvolvimento (Baptista, 1981, p. 62). Nesse sentido, a avaliao
pode se constituir, no campo da educao, um importante instrumento para o processo de melhoria
dos servios na rea da educao pblica, envolvendo critrios relativos eficincia, eficcia,
efetividade e melhoria nos indicadores sociais. neste sentido que os trabalhos nesta rea devem
ser objeto de considerao.
Entre estudos gerais encontram-se aqueles que adotam uma perspectiva histrica e os
que tratam da questo especfica da organizao do aparato administrativo do ensino no municpio.
A anlise do material pesquisado nos 47 trabalhos que compem esse bloco permitiu
identificar as preocupaes que orientaram tais estudos. A Tabela 4 mostra, como no item anterior,
as temticas neles identificadas.
Tabela 4 As abordagens da Gesto Municipal
Esta tabela evidencia dados que apontam como objetos de estudos mais freqentes a
Dimenso Administrativa da gesto do ensino municipal e sua Dimenso Pedaggica; esta ltima,
com menor incidncia, seguida, de perto, pela questo da Qualidade de Ensino.
Destacam-se ainda as temticas da Mudana, da Dimenso Poltica e da Democratizao. Com incidncia menor registra-se a temtica da Participao. Outros aspectos so contemplados
com freqncia inferior nesses estudos.
significativo constatar que as dimenses administrativa (38,29%) e pedaggica (27,65%)
ganham preponderncia sobre a dimenso poltica, no cmputo geral dos estudos relativos gesto
do ensino municipal. Diante desse encaminhamento, poder-se-ia levantar a hiptese da primazia,
nesses trabalhos, dos aspectos tcnicos da gesto do ensino sobre as questes polticas nela envolvidas. Entretanto, os dados levantados no permitem chegar-se a qualquer concluso a respeito,
embora seja possvel perceber a coerncia desse direcionamento com a lgica que tem prevalecido
na conduo da poltica educacional brasileira nesses ltimos anos, em conexo com o contexto da
economia globalizada que caracteriza este final de milnio. Nesse contexto, as reflexes sobre esta
questo se revestem de importncia fundamental.
A abordagem da qualidade de ensino, presente em 27,65% dos estudos examinados,

mostra certa relao com a nfase na dimenso pedaggica. A isso pode-se aliar ainda a existncia de
21,27% de estudos interessados na discusso da mudana ou inovao na gesto do ensino municipal. Diante do descalabro em que se encontra a educao no Pas, o discurso da qualidade ganha
enorme fora mobilizadora (Assmann, 1993, p. 478), e projetos de mudanas so priorizados. No entanto, no se dispe de informaes que permitam identificar a tica adotada no trato dessa questo.
Conquanto seja um aspecto recorrente nas discusses no campo educacional nos dias atuais, a idia
da qualidade no neutra. Pode inscrever-se numa concepo de economia de mercado praticamente
irrestrito que submete a educao a critrios mercadolgicos, reduzindo-a a resultados do rendimento
escolar, ou, ao contrrio, voltar-se para a criao das condies capazes de garantir a todos uma
efetiva aprendizagem.
Conforme evidenciado na Tabela 4, a questo da democratizao do ensino focalizada em 21,27% dos estudos sob a forma indeterminada de Democratizao, enquanto em outros
19,14% dos casos aparece sob a denominao especfica de Participao, que diz respeito ao
envolvimento da comunidade escolar nas decises, no planejamento, na execuo e na avaliao
de propostas em desenvolvimento.
Esses dados evidenciam que a natureza, o alcance e os caminhos da democratizao
continuam sendo objeto de discusses freqentes no campo educacional. Adotando variados
enfoques, tais estudos contemplam diferentes dimenses desse processo, que vo do acesso
escola (representado pela questo do atendimento demanda) garantia de permanncia na escola (que concerne questo da qualidade do ensino oferecido). Atingindo os mbitos administrativo e
pedaggico da gesto do ensino e sua relao com a comunidade, eles traduzem a abrangncia
dos aspectos que, segundo Rodrigues (1984, p. 45), esto circunscritos idia de democratizao
da escola.
O paradigma da participao, da forma como est presente em tais estudos, no fornece elementos suficientes para que se possa precisar a abordagem conferida ao tema nem os graus
assumidos por essa participao.
A gesto participativa contempla, sem dvida, aspectos importantes, uma vez que a
escola, sendo um dos locais de formao da conscincia e do homem democrtico, deve organizar-se democraticamente, no podendo descartar a participao da sua comunidade, quer interna
ou externa. Entretanto, dada a natureza especfica da gesto do ensino, h que se estabelecer os
limites e objetivos dessa participao, no sentido de evitar que sejam retiradas da escola as competncias pedaggicas que lhe so prprias (Rodrigues, 1992, p. 62). Estudos e anlises que
contemplam essa questo aprofundam as reflexes sobre a teoria e a prtica da participao na
gesto do ensino.
CONSIDERAES FINAIS
Fizeram parte deste estudo as pesquisas relacionadas especificamente com a
municipalizao e a gesto municipal do ensino. Pesquisas concernentes s relaes entre Estados
e municpios so analisadas no Captulo 9, referente gesto em nvel de sistema, e as que tratam
das questes financeiras esto includas no Captulo 5, que aborda especificamente o financiamento
da educao.
Os trabalhos analisados foram agrupados em dois blocos, conforme a denominao
do captulo. de se destacar que, em todo o perodo estudado, de 1991 a 1997, as pesquisas
pertencentes ao bloco da gesto municipal preponderaram em relao s que se referiam
municipalizao do ensino. Entre as pesquisas daquele bloco, preponderaram os estudos avaliativos
de projetos/programas enfim, de gestes municipais determinadas.
Temas como Descentralizao, Autonomia, Participao e Democratizao estiveram

presentes nos dois blocos analisados.
Se em dcadas anteriores as pesquisas se detinham mais nos levantamentos das
vantagens/desvantagens, nas possibilidades/impossibilidades da municipalizao do ensino, no
perodo em tela prevaleceram os estudos que partem para a anlise de gestes j municipalizadas.
Esta diferenciao pode ser explicada pelos rumos tomados pela poltica educacional
brasileira ps-1988, cujos determinantes foram apontados no incio deste captulo, em especial com
a nova legislao de 1996, esta claramente indutora municipalizao do ensino. Com a mudana
no perfil de atendimento das esferas de governo, de se prever que as pesquisas referentes
educao municipal, em seus diferentes aspectos, tendam a crescer nos prximos anos.
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Captulo 7
Planejamento e avaliao
educacionais
Bernardo Kipnis
Roberto Algarte*
INTRODUO
A pesquisa, no que se refere categoria temtica Planejamento e Avaliao Educacionais,
teve seu delineamento metodolgico fixado a partir de duas referncias conceituais relacionadas
concepo dos termos "planejamento" e "avaliao". Como pressupostos de fundamentao, ambos
os termos, neste processo de investigao, apesar da diversidade de abordagens tericas que os
definem, foram assim entendidos e considerados:
a) planejamento a prtica que se caracteriza como instrumento de implantao das
polticas estabelecidas. Compreende os mecanismos tcnico-operacionais no sentido de transformar
diretrizes, objetivos e orientaes gerais em planos, programas ou projetos para orientar, conduzir e
avaliar a execuo das atividades e tarefas operacionais;
b) avaliao o conjunto de mecanismos, instrumentos, mtodos e tcnicas utilizados
para acompanhar, analisar e julgar a execuo de planos, programas e projetos, suas atividades e
tarefas. Assim, a avaliao entendida como um dos componentes do processo de planejamento e
uma forma tcnica que possibilita gesto analisar e julgar todas as fases deste processo.
Sob estas duas referncias conceituais estabeleceram-se os descritores de
categorizao, ou seja, os elementos que especificavam as composies temticas relativas s
pesquisas em planejamento e avaliao. Os conjuntos de descritores esto representados por
vocbulos ou expresses-chave que exprimem a natureza temtica da pesquisa e que proporcionaram, de forma objetiva, a sua categorizao.
Entre os descritores definidos destacam-se alguns de importncia superior, uma vez
que expressam, como maior freqncia, os assuntos e argumentos dos pesquisadores. Entre eles
esto: em planejamento anlise de plano, anlise de projeto, elaborao de planos, implantao
de polticas pblicas, metodologia, planejamento educacional, planejamento participativo, projeto
poltico pedaggico; em avaliao avaliao de polticas educacionais, avaliao de ensino bsico, avaliao do 1 grau, avaliao do ensino mdio, avaliao dos professores, avaliao
emancipatria, paradigmas avaliativos, pesquisa e avaliao, sistema de avaliao.
Consubstanciada nestas orientaes conceitual e temtica, a pesquisa, nesta categoria,
assumiu os seguintes objetivos:
a) identificar, listar e resumir as pesquisas produzidas entre os anos de 1991 e 1997, na
categoria Planejamento e Avaliao Educacionais;
*
Professores da Faculdade de Educao da Universidade de Braslia (UnB).
b) caracterizar e comentar as principais tendncias presentes na produo de pesquisa

neste perodo e nesta categoria, em relao aos descritores especificados.
RELEVNCIA TERICO-PRTICA DA CATEGORIA

O planejamento e a avaliao educacionais tm relevncia significativa no contexto das
polticas e gesto da educao no Brasil. Isto porque, sendo o planejamento um instrumento de
implantao das polticas estabelecidas e a avaliao o mecanismo de verificao e julgamento de
planos, programas e projetos, passam ambos, obviamente, a constituir a condio tcnico-operacional
de viabilizao concreta de idias e proposies em educao.
Assim posto, esta categoria, como ao prtica, representa o canal metodolgico que
congrega duas bases do conhecimento: o ideal das concepes tericas e o objetivo da realizao
concreta. Colocando-se na interseo dessas duas bases epistemolgicas, planejamento e avaliao
tornam-se imprescindveis construo de propostas. Portanto, ambos se integram aos processos
poltico e gerencial da educao, uma vez que do a eles o sentido de exeqibilidade.
Para que possa mediar os movimentos criativos da poltica e as realizaes concretas
desta criao, o planejamento e a avaliao fundamentam-se em princpios tericos que iro darlhes a validade epistemolgica indispensvel. Entre os princpios fundamentais ao planejamento e
avaliao, trs sintetizam a sua essencialidade terica: a dialogicidade, a participao e a diretividade.
a) Dialogicidade. Este princpio est ligado teoria da argumentao, contraposto
s idias positivistas de pesquisa e conhecimento. A dialogicidade "designa vrias formas de
raciocnio que no se deixam enquadrar nas regras da lgica convencional e que implicam um
relacionamento entre pelo menos dois interlocutores, um deles procurando convencer o outro
ou refutar seus argumentos" (Thiollent, 1986). Est, portanto, a dialogicidade envolvida na comunicao e, predominantemente, na comunicao social. Com isso, tanto o planejamento como a
avaliao educacionais so sempre aes comunicativas e, como tais, dialgicas, "no sentido
especfico de produzir conhecimento do outro para si, e de si para o outro" (Demo, 1996).
b) Participao. Este princpio constitui um dos importantes pontos da fundamentao
terica do planejamento e da avaliao. Segundo uma viso dialgica e construtivista do conhecimento, ambos se manifestam, como instrumentos metodolgicos, a partir do envolvimento consciente e
crtico de todos os que planejam e avaliam. Tal envolvimento representa a convergncia de propsitos
e a busca de solues compartilhadas para o problema educacional pesquisado. Sem dvida, a participao representa "uma ocasio privilegiada, reunindo o pensamento e a ao de uma pessoa, ou de
um grupo, no esforo de elaborar o conhecimento de aspectos da realidade que devero servir para a
composio de solues propostas aos seus problemas" (Ldke, Andr, 1986).
c) Diretividade. Tanto o planejamento como a avaliao possuem tambm, como princpio de fundamento, a diretividade, que os conduz para a especificidade de um dado fenmeno com
o intuito de conhec-lo e transform-lo. a conduo dos processos de planejar e de avaliar com
vista obteno de objetivos, metas e propsitos estabelecidos. Em relao educao, estes
processos relacionam-se organizao, gerncia, execuo e conduo de planos educacionais
nos seus diferentes nveis de abrangncia. , enfim, o princpio que especifica a responsabilidade
dos processos quanto ao aprimoramento da educao em seus aspectos de qualidade pedaggica,
atendimento demanda e relaes com a comunidade. Este princpio representa, em ltima anlise,
a funo operacional do planejamento e da avaliao da educao, uma vez que estes so parte de
planos e aes que visam realidade social e, sobretudo, formao democrtica e cidad.
As caractersticas tcnico-metodolgica e operacional do planejamento e avaliao

da educao, que ocorrem de forma simultnea e inter-relacionadas, do a ambos a relevncia
terico-prtica, pois concorrem para a sistematizao de idias e concepes propositivas e,
tambm, para o monitoramento e investigao da aplicao e implantao dessas idias e proposies na realidade do cotidiano educacional.
ANLISE DOS RESULTADOS NA CATEGORIA
Esta seo apresenta alguns comentrios e grficos sobre o perfil dos trabalhos identificados nesta categoria, em dois nveis. Primeiramente, uma descrio da incidncia porcentual nas
escalas das variveis com as quais foi possvel trabalhar. Em seguida, so propostos alguns cruzamentos de forma a possibilitar uma compreenso mais desagregada dos dados e a identificao de
diferenas porventura existentes. Ressalte-se o fato de que as observaes aqui propostas esto
baseadas no banco de dados acessado, 40 trabalhos ao todo, com as devidas limitaes j
explicitadas em outro momento.
Este perfil ser descrito atravs das variveis ano, regio, unidade da Federao,
instituio, subcategoria e tipo de pesquisa.1
De uma perspectiva geral da categoria, percebe-se uma tendncia queda no nmero de trabalhos ao longo do perodo, com um mximo de produo em 1992 (Grfico 1).
Quando desagregada por subcategorias, observa-se que os estudos em Avaliao contribuem
com um porcentual maior em 1992, excepcionalmente, mas caem em seguida, inclusive com
uma interrupo em 1994 (Grfico 2). Em anos recentes, Planejamento, que se mantinha estvel,
vem acentuando esta queda. Por regio, o Sudeste responsvel pelo mximo da produo em
1992 e 1995, o Sul em 1993, porm, mais recentemente, o Centro-Oeste vem sendo a nica
regio pesquisando dentro desta categoria (Grfico 3).
Grfico 1 Nmero de trabalhos por ano
Grfico 2 Nmero de trabalhos por ano, segundo a subcategoria

1
Ano varia de 1991 a 1997; subcategorias Planejamento e Avaliao; tipo de pesquisa corresponde a pesquisa docente, dissertao de
mestrado, tese de doutorado; as outras variveis regio, unidade da Federao e instituio apresentam as escalas conhecidas pelos seus
nomes.
Grfico 3 Nmero de trabalhos por ano, segundo a regio
Nos grficos seguintes, observa-se o predomnio de trabalhos de dissertao seguidos por pesquisas docentes e concentrados, embora no em sua maioria, na Regio Sudeste
(Grficos 4 e 5). As Regies Sul e Centro-Oeste, conjuntamente, fazem o outro bloco de produo,
levando a uma diversificao regional, embora continuando o Norte e o Nordeste sub-representados. Desagregando-se por unidades da Federao, percebe-se que So Paulo, embora ainda
predominante, j no apresenta um porcentual diferenciador elevado (Grfico 6). Mesmo trabalhando-se com o eixo RioSo Paulo (42,5%), Rio Grande do Sul e Distrito Federal se aproximam
bastante (37,5%). Ressalte-se o fato de que estas quatro unidades da Federao, conjuntamente,
so responsveis por 80% da produo na categoria. Esta diversificao em nvel regional reforada pelo predomnio acentuado (17,5%) da Universidade de Braslia (UnB) sobre as demais instituies do eixo RioSo Paulo e do Rio Grande do Sul (7,5% cada), que vm em seguida (Grfico
7). No seu conjunto, seis instituies respondem por 67,5% da produo, refletindo ainda um grau
de concentrao elevado.
Grfico 4 Nmero de trabalhos por tipo
Grfico 5 Nmero de trabalhos por regio
Grfico 6 Nmero de trabalhos por unidade da Federao
Grfico 7 Nmero de trabalhos por instituio
O corte por regio, no Grfico 8, permite observar o predomnio da subcategoria

Planejamento em relao Avaliao, principalmente no Centro-Oeste e Sudeste, acompanhando a tendncia geral. J em relao ao tipo de pesquisa, enquanto nas Regies Centro-Oeste e
Sul predomina a pesquisa docente, a maioria das dissertaes localiza-se no Sudeste, com
pouca pesquisa docente e, em menor quantidade, no Nordeste (Grfico 9). Como era de se
esperar, as teses de doutorado foram realizadas na Regio Sudeste, nas universidades paulistas
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Pontifcia Universidade Catlica (PUC) e Universidade de So Paulo (USP) (cf. Grfico 10). Na UnB, apesar do predomnio da pesquisa
docente, h um nmero prximo de dissertaes, enquanto na Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS) s houve produo em pesquisa docente.
Grfico 8 Nmero de trabalhos por regio, segundo a subcategoria
Grfico 9 Nmero de trabalhos por regio, segundo tipo de pesquisa
Grfico 10 Nmero de trabalhos por instituio, segundo tipo de pesquisa
A anlise pode, tambm, ser desagregada pela natureza da instituio. Pelos Grficos
11 e 12, percebe-se uma maioria de trabalhos (55%) localizados em universidades federais, com
poucas diferenas porcentuais entre as estaduais, as PUCs (So Paulo e Rio Grande do Sul) e as
particulares. Os resultados seguem a tendncia geral, quando o cruzamento se d por tipo de pesquisa. Os percentuais do grfico devem ser interpretados dentro de cada tipo de pesquisa. Assim,
70% das pesquisas docentes e 55% das dissertaes foram realizadas nas federais, enquanto as
teses de doutorado se concentram nas estaduais e PUCs, onde esto localizados os seus programas de ps-graduao.
Grfico 11 Nmero de trabalhos por natureza da instituio
Grfico 12 Porcentual de trabalhos por natureza da instituio,

segundo o tipo de pesquisa
Do ponto de vista dos aspectos conceituais e metodolgicos utilizados nas pesquisas,

no se pde aprofundar a anlise em virtude da diversidade e, muitas vezes, da precariedade das
informaes contidas nos resumos e na forma como foram elaborados. Neste sentido, apresenta-se
uma viso exploratria em relao a trs cortes percebidos: a natureza do estudo (se de carter
terico ou emprico), a temtica abordada (aqui identificada como de educao bsica, de educao
superior e ps-graduao e de polticas governamentais) e a abrangncia (se estudos de perspectiva macro ou micro). Os Grficos 13, 14 e 15 assinalam um elevado porcentual (72,5%) de trabalhos
de natureza emprica, uma concentrao (40%) de estudos em educao bsica seguidos de perto
por educao superior e ps-graduao e, finalmente, trabalhos de abrangncia micro (55%).
Grfico 13 Porcentual de trabalhos por natureza do estudo
Grfico 14 Porcentual dos trabalhos por temticas
Grfico 15 Porcentual de trabalhos por abrangncia
Fazendo-se a relao conceitual e metodolgica com as subcategorias e com o tipo de

pesquisa, conforme os Grficos 16, 17 e 18, observamos que existe um equilbrio (50%) entre os nveis
macro e micro para Planejamento, enquanto 64,3% dos trabalhos em Avaliao concentram-se neste
ltimo. Se para Planejamento a concentrao das pesquisas ocorre na educao bsica, os trabalhos
sobre Avaliao abordam a educao superior e ps-graduao (57,1%). Enquanto para o Planejamento 66,7% dos trabalhos so empricos, nenhum trabalho em Avaliao de carter terico.
Grfico 16 Porcentual de trabalhos por subcategoria, segundo a abrangncia
Grfico 17 Porcentual de trabalhos por subcategoria, segundo a temtica
Grfico 18 Porcentual de trabalhos por subcategoria, segundo a natureza do estudo
Por fim, os cruzamentos destas variveis com os tipos de pesquisa mostram que, enquanto a pesquisa docente concentra seus trabalhos na esfera macro (71,4%), as dissertaes de
mestrado (68,2%) e teses de doutorado (66,7%) referem-se ao nvel micro, muitas vezes estudos de
caso (Grfico 19). Quanto temtica, a pesquisa docente dirige-se a estudos sobre educao bsica
e esfera governamental (42,9%), enquanto as dissertaes de mestrado se inclinam para a educao
superior e ps-graduao (42,9%) e todas as teses de doutorado referem-se educao bsica (Grfico 20). A natureza emprica dos estudos, detectada de forma geral, tambm prevalece entre os tipos
de pesquisa, com maior nfase para as dissertaes (81%) e teses (100%); somente 33,3% das pesquisas docentes so de natureza terica.
Grfico 19 Porcentual de trabalhos por tipo de pesquisa, segundo a abrangncia
Grfico 20 Porcentual de trabalhos por tipo de estudo, segundo a temtica
Grfico 21 Porcentual de trabalhos por tipo de estudo, segundo a temtica
Alguns comentrios conclusivos podem ser propostos para esta seo, como uma
sntese do que se procurou mostrar. Pelo volume de pesquisas identificadas, percebe-se que a
categoria temtica Planejamento e Avaliao Educacionais no est entre as que mais atraem estudos; principalmente quando analisamos a sua trajetria no perodo em observao, vemos que o
nmero dos documentos que abrange declinante. No entanto, se mergulharmos neste universo,
ainda que pequeno, poderemos observar algumas tendncias. Parece no haver um predomnio
absoluto do eixo RioSo Paulo, com uma forte participao das Regies Centro-Oeste e Sul,
embora com sub-representao do Norte e Nordeste. Desagregando-se por unidade da Federao, quatro delas respondem por 80% da produo. Na verdade, para esta categoria, estamos
falando, alm de Rio e So Paulo, do Distrito Federal e Rio Grande do Sul e de poucas instituies, ressaltando-se a produtividade da Universidade de Braslia, alm das estaduais paulistas e
da PUC-SP. Se a ps-graduao ainda ocorre nestas ltimas instituies, a pesquisa docente est
sendo realizada pela UnB e pela UFRGS. H tambm o predomnio das universidade federais,
tanto em pesquisas docentes quanto dissertaes. Parece ser esta uma rea onde predominam
os estudos sobre a subcategoria Planejamento, com uma participao da subcategoria Avaliao
em teses e dissertaes maior que em pesquisas. So trabalhos, em geral, de natureza emprica,
de abrangncia micro e concentrados em problemas de educao bsica e de educao superior.
CONSIDERAES FINAIS2
A interpretao das tendncias da produo em pesquisa, nestes sete anos, feita
tomando-se por base o referencial terico e, neste, a posio adotada por Gramsci e Paulo Freire,
cuja matriz terica advm das idias de Marx sobre as relaes homem/mundo e produo do
conhecimento.
So bsicas para essa crtica interpretativa as palavras de Gramsci, quando afirma que
no se pode separar o Homo faber do Homo sapiens, e as de Paulo Freire, ao definir que os homens,
ao contrrio do animal, no somente vivem, mas existem, e sua existncia histrica.
2
As concluses desta categoria so semelhantes s da pesquisa realizada pela Anpae em 1998, com o ttulo Produo de pesquisas em
administrao da educao no Brasil, e que teve o mesmo objeto de investigao desta pesquisa. A diferena entre as duas pesquisas est no
perodo de abrangncia: a primeira investiga a produo entre 1991 e 1995 e esta, entre 1991 e 1997. Como as tendncias e o marco
referencial (no explicitado aqui) permaneceram inalterados, utilizou-se, no que se refere a esta categoria, a mesma linha interpretativa;
portanto, aqui so transcritas, com ligeiras alteraes, as concluses contidas no documento citado.
Segundo essas afirmativas, tomadas aqui como orientadoras e fundamentais, torna-se

possvel interpretar a tendncia da produo de pesquisa, considerando-se que a maior nfase dos
pesquisadores est nas explicaes sobre a parte ideal, conceptual e intencional da educao e,
muito menos, no estudo das manifestaes concretas desse ideal, dessa concepo e dessa
intencionalidade. Ao concentrar-se em polticas de educao, escola/instituies educativas e sociedade, os pesquisadores esto procurando verificar as doutrinas, as ideologias, os modelos
socioeconmicos e os estilos de governo que inspiraram as polticas pblicas em educao, bem
como sua estruturao institucional. Evidentemente, so reas temticas de importncia, mesmo
porque o mundo como um todo passa por profundas revises sobre suas economias, suas condies culturais na globalizao e o futuro do fator trabalho nas relaes humanas e sociais.
Contudo, quando essa concentrao se torna excessiva e no vem acompanhada
das necessrias explicaes sobre a realizao concreta dessas reas, pode, na realidade, ocorrer
uma distoro quanto abordagem da questo educacional como um todo. o caso das tendncias da produo em pesquisa que fica evidente. Ora, se se est adotando a concepo de
educao expressa por Gramsci e Paulo Freire como possvel explicao dos contedos temticos
desta categoria pesquisada, parece pouco provvel que, com a persistncia desta tendncia, os
trabalhos de pesquisa em polticas de educao, escola/instituies educativas e sociedade
gerem conhecimentos suficientemente consistentes para explicar e condicionar processos de
mudana. Mesmo percebendo-se que esta tendncia comea a se modificar, uma vez que um
porcentual significativo de estudos tende para temas mais operacionais e prticos como Profissionais da Educao: formao e prtica (15,5%), Gesto da Universidade (11%) e Gesto da
Escola (14,2%) , ainda permanece a predominncia daquela viso mais subjetiva e idealista da
educao. E, no havendo correspondncia entre esta viso terica e estudos em planejamento
e sobretudo em avaliao, corre-se o risco de abordar a poltica e as instituies educativas
como ato intencional e ideolgico, mas sem a possibilidade de capt-la como ao realizada na
comunidade, na escola e no educando. Ento, a dissociao entre o ideal e a realizao fica
estabelecida, o que, sem dvida, compromete a explicao que se queira fazer do fenmeno
educacional.
Ao assumir que um ato objetivo, real, precedido por outro subjetivo, psquico, mas,
por sua vez, o ato material aparece fundamentando tanto um novo ato psquico, em virtude dos
problemas que suscita, como um ato material (Sanchez Vzquez, 1986), fica perceptvel a dissociao
entre intencionalidade e realidade, que pode tornar improdutivo o conjunto das pesquisas em polticas e gesto da educao produzidas entre 1991 e 1997. Dever haver uma correspondncia entre
as pesquisas em polticas, instituies educativas e as demais reas categorias para que a questo da educao, em suas dimenses ideal e real, subjetiva e objetiva, conceptual e operacional,
possa ser estudada de forma global.
A sincronia e a complementaridade dessas dimenses so a condio material para
que a explicao seja completa, possibilitando a compreenso de toda a extenso do fenmeno
educacional, desde seus ideais e intenes (poltica e instituio), seus processos de realizao
(planejamento), at os instrumentos de direo e acompanhamento das aes concretas realizadas
(gesto e avaliao). , enfim, a unio entre teoria e prtica, atravs da qual elas se complementam
mutuamente.
Em resumo, a excessiva concentrao das pesquisas no perodo evidencia uma preocupao pertinente, mas que, ao mesmo tempo, pode no produzir os efeitos esperados tanto no
campo da teoria como no da prtica educacionais. Ainda que as carncias histricas da educao
brasileira, a viso econmica dos governos em relao organizao e administrao das escolas e
a obsolescncia de mtodos, tcnicas e instrumentos aplicados no ensino-aprendizagem, equivocadamente, delimitem um tratamento unidirecional para as questes educacionais, estas demandam,
na verdade, tratamento multidimensional, nica forma de explicar a totalidade da educao como
fenmeno social, terico e prtico.
ASSOCIAO NACIONAL DE POLTICA E ADMINISTRAO DA EDUCAO ANPAE. Produo de
pesquisas em administrao da educao no Brasil : relatrio final da pesquisa. Braslia, 1998.
(Srie Estudos e Pesquisas, 3).
DEMO, Pedro. Pesquisa : princpio cientfico e educativo. 4. ed. So Paulo : Cortez, 1996.
LDKE, Menga; ANDR, Marli E. D. A. Pesquisa em educao : abordagens qualitativas. So Paulo :
EPTU, 1986.
SANCHEZ VZQUEZ, Adolfo. Filosofia da prxis. Rio de Janeiro : Paz e Terra, 1986.
THIOLLENT, Michel. Metodologia da pesquisa-ao. 3. ed. So Paulo : Cortez : Autores Associados,
1986.
Captulo 8
A questo da formao dos

educadores no Brasil: integrando
estudos realizados na busca de
novas solues
Marta Luz Sisson de Castro*
Naura Syria Carapeto Ferreira**
INTRODUO
Quando se pensa na formao e na prtica do profissional da educao, fica evidente
que elas se do em diversos tempos e espaos, assim como em variados nveis. Primeiro, porque
a experincia humana um fator de formao tanto do ponto de vista da histria quanto das
vivncias cotidianas; segundo, porque elas tm, pelo desenvolvimento da cincia e da tecnologia,
hoje, um espao de sistematizao, de transmisso/assimilao e de produo. Os conhecimentos necessitam ser constantemente atualizados e avaliados quanto a sua pertinncia em relao
s demandas sociais e s possibilidades de todos, do ponto de vista profissional e, tambm,
pessoal. Esse conjunto concorre para ser fixado em nossa memria cientfica, cultural, pessoal.
Cada proposta, cada experincia, cada "feito", cada "momento" uma "herana civilizatria", nas
palavras de Gramsci (1991). H de se fazer o inventrio dessa herana, onde ela se apresenta e da
forma como se apresenta. Uma das vias para realizar este inventrio a busca do registro escrito
do acontecido, o exame do que pensado e feito, o levantamento do que produzido a
respeito tais so a proposta e o contedo desta investigao, que, neste captulo, examina a
produo cientfica sobre o que se categorizou, no mbito da pesquisa, como Profissionais da
Educao: Formao e Prtica.
O UNIVERSO DA PESQUISA
A produo do conhecimento na rea de administrao da educao no perodo de
1991 a 1997 permite identificar tendncias da realidade educacional brasileira e reflete, de uma forma
bastante fiel, os dilemas que a rea educacional enfrenta no seu dia-a-dia.
Foram cadastrados 144 resumos, tendo sido excludo um por estar fora do perodo
estipulado para a produo; assim, a nossa anlise considerar um total de 143 resumos. Esses
resumos esto distribudos segundo a instituio de origem o Grfico 1 apresenta essa distribuio
nas instituies que produziram um nmero mais significativo deles.
Foram identificadas 39 instituies produtoras de pesquisa na rea e, entre elas, a que
apresentou maior nmero de resumos nesta classificao foi a Universidade de Braslia, com 18
resumos, o que representa 12,6% do total. Este fato pode estar associado a um maior cuidado na
coleta de informaes (pois a sede da Anpae nacional se encontra nessa instituio) ou a um maior
nmero de pesquisas na rea de Administrao da Educao. Seguem, em nmero de resumos, a
*
**
Professora do Programa de Ps-Graduao em Educao da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUC-RS). E-mail:
msisson@pucrs.br.
Professora do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade Tuiuti do Paran (UTP). E-mail: naura@utp.br.
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e a Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
(PUC-SP), com 12 resumos cada. A produo em cada uma destas instituies representa 8,4% do
total. A quarta instituio foi a Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUC-RS), com 10
resumos, o que representa 7,0% do total. A Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) segue a
ordem, com um total de nove resumos, representando 6,3% do total.
Grfico 1 Distribuio de resumos por instituio

Considerando o conjunto global das instituies representadas, convm destacar a
Furb, com sete resumos, e a Universidade do Contestado, com quatro. A produo da Furb representa 4,9% do total e a da Universidade do Contestado, 2,8%.
Trs das instituies com maior nmero de resumos esto entre as melhores, segundo
critrios da Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) na
sua ltima avaliao formal: a UFRGS, a PUC-SP e a PUC-RS. A Unicamp se destaca como um
programa com nmero bastante expressivo de alunos, e sua liderana deve certamente refletir este
fato. As duas universidades catarinenses indicam instituies que esto emergindo e se consolidando como rea de estudo de administrao da educao. As outras instituies apresentam uma
produo que fica entre um e cinco resumos, com uma distribuio mais rarefeita.
A distribuio de resumos por unidade federada (Grfico 2) mostra uma maior incidncia no Estado de So Paulo, com 34 resumos classificados, seguido do Estado do Rio Grande do
Sul, com 26, e do Distrito Federal, com 18. O Estado do Rio de Janeiro apresenta a freqncia de 15
resumos, e o Estado de Santa Catarina, de 9. interessante observar o aumento da produtividade de
pesquisa em Santa Catarina, o que evidencia o seu recente desenvolvimento na rea da administrao educacional. Estes dados esto relacionados com as instituies de origem dos resumos
apresentados anteriormente.
Grfico 2 Distribuio dos resumos por unidade federada
A distribuio por regio (Grfico 3) reflete os dados esperados ao considerar-se a

distribuio por Estado. A Regio Sudeste apresenta o maior nmero de resumos, com 57 classificados, seguida da Regio Sul, com 40. As Regies Centro-Oeste e Nordeste apresentam 22
resumos cada.
Grfico 3 Distribuio de resumos por regio
Em relao ao tipo de pesquisa (Grfico 4), observa-se que a grande maioria (69,4%) se
constitui de dissertaes de mestrado, seguidas de pesquisas docentes (19,44%) e, em terceiro
lugar, de teses de doutorado (11,11%). Este resultado indica que a maior parte das pesquisas realizadas no contexto universitrio brasileiro se constitui de dissertaes de mestrado e que as pesquisas
docentes representam apenas cerca de 20% do total. Esta evidncia coloca em questo o modelo
de universidade, com a integrao e indissociabilidade das funes de ensino, pesquisa e extenso.
Grfico 4 Distribuio dos resumos por tipo de estudo
Os professores universitrios fazem pouca pesquisa, e as pesquisas realizadas

dissertaes de mestrado e teses de doutorado tm como objetivo bsico a titulao do pessoal docente. Estes dados nos levam, por um lado, a questionar o modelo nico de universidade
e, por outro, a indagar como promover o incentivo da pesquisa docente de uma forma regular,
para que ela se torne a modalidade mais freqente nas atividades de pesquisa das universidades brasileiras.
Os dados constantes do Grfico 5 mostram que no ano de 1995 houve uma concentrao
de 27,08% da produo no perodo; esta distribuio desigual pode ser compreendida como um perodo
de revitalizao da rea de administrao da educao, com o conseqente aumento da produo nesse ano. Estes dados podem refletir algumas mudanas que certamente tendero a ocorrer nos prximos
anos ou, talvez, indicar que o debate sobre a formao do educador tenha se tornado mais relevante no
perodo citado.
Grfico 5 Distribuio dos resumos por ano
AS SUBCATEGORIAS TEMTICAS
No universo de 143 resumos, foram agrupadas seis subcategorias que se construram
na/da convergncia das temticas abordadas na produo cientfica relativa categoria Profissionais da Educao: Formao e Prtica. So elas: Formao, Prtica, Luta Sindical e Profissionalizao,
Formao do Especialista, Avaliao e Outros.
A Subcategoria Formao
Esta subcategoria constituiu-se de 42 resumos, abrangendo as seguintes unidades da
Federao: Rio Grande do Sul, Maranho, Piau, So Paulo, Amazonas, Minas Gerais, Rio de Janeiro,
Gois, Santa Catarina, Mato Grosso do Sul, Distrito Federal, Bahia, Paraba e Pernambuco. De acordo com o tipo de pesquisa, essa produo est assim distribuda: pesquisa docente 9; dissertao
de mestrado 29; tese de doutorado 4.
A anlise do material coletado sobre Formao levou a proceder a trs agrupamentos
que evidenciam os seguintes focos: formao do professor, formao do educador e formao poltica. Cada uma destas nfases guardam, em suas pequenas diferenas, algumas especificidades
que permitiram assim agrup-las, sem contudo distanciar-se da subcategoria mais ampla que se
constitui o mais forte conceito explicativo que a Formao.
No que concerne formao do professor, observou-se que a produo cientfica examinada, atravs dos resumos coletados, revela alguns objetos de investigao incidentes e outros
esparsos, embora a preocupao com a qualidade da formao esteja sempre presente em todos
os 16 resumos que constituem este grupo. A maior concentrao de pesquisas sobre Formao tem
o professor como alvo de estudo para sua melhor qualificao. A tnica a exigncia de uma melhor
qualidade na formao do professor, no sentido de atender aos desafios da contemporaneidade tal
como se apresentam. A maior incidncia est na inequvoca e imprescindvel relao teoria/prtica,
que aparece em quase todos os resumos, das mais diversas formas, a saber, "currculos para atender s necessidades", "formao do professor como intelectual dentro do seu campo de trabalho",
"que a prtica pedaggica precisa refletir um currculo", "estabelecer uma relao entre aes/programas" ou, ainda, na defesa da "ao compartilhada", entendida como "o trabalho articulado de
docentes da rea pedaggica, de orientadores de estgio, de docentes das reas de contedos
especficos, de docentes das escolas de 1 e 2 graus que recebem estagirios e dos prprios
estagirios no processo de prtica de ensino". Destaca-se que a expresso "ao compartilhada"
que, explicitamente, aparece em dois resumos expressa a responsabilidade conjunta de diferentes
instncias e setores das instituies em face da formao do professor, garantindo, desta forma, a
necessria indissociabilidade teoria-prtica. Trata-se, em outras palavras, do "compartilhamento da
responsabilidade" a que se refere Wittmann (1996, p. 45), sem o qual no se realiza a necessria
formao do professor, do profissional da educao, do cidado. Este binmio, enfatizado como "a
vinculao teoria-prtica que visualiza a questo sob o ponto de vista do descompasso universidade
e ensino fundamental e mdio e que aponta para a necessidade da articulao entre as duas instncias a partir do entrelaamento do saber e do fazer" e apresentado como constatao e proposta,
constitui-se um dos eixos propostos para a Base Comum Nacional, conceito construdo pelos educadores e pela Anfope e j consagrado no art. 64 da Lei n 9.394. Defendendo a docncia como a
base da identidade profissional de todo educador, a Associao Nacional pela Formao dos Profissionais da Educao (Anfope) concebe os cursos de formao dos profissionais da educao como
momentos de produo coletiva de conhecimento, atravs da "unidade entre teoria/prtica". Os pesquisadores, assim como revelam esses resumos, esto preocupados com a superao do
descompasso ainda existente em nosso contexto educacional e social.
A necessidade de uma formao mais crtica e estimuladora no convvio com a divergncia e na prtica cotidiana salientada em vrios resumos, assim como a necessidade da
interdisciplinaridade, que aparece em cinco resumos, a partir da fragmentao entre o pedaggico e
o contedo especfico, cuja superao exige trabalho compartilhado por diferentes reas de conhecimento. Ora, ser crtico saber-se limitado, saber-se necessitado de ultrapassar seus limites na
compreenso da grandeza de cada um de nossos parceiros, com quem compartilhamos nossas
formas de compreender e fazer o mundo e nossas existncias, diferenciadas e, por isto, ricas.
compreender, aceitar e querer a co-participao, a colaborao, a convivncia com os outros humanos, que nos completam com as suas diferenas e nas divergncias, fazendo-nos compreender o
que no compreendamos e a respeitar outras possibilidades. disto mesmo que fala Fazenda
(1996, p. 15-24), ao nos explicar que interdisciplinaridade nomeia um encontro que pode ocorrer
entre seres (inter) num certo fazer (dade), a partir da direcionalidade da conscincia, pretendendo
compreender o objeto, com ele relacionar-se, comunicar-se. Assim interpretada, a
interdisciplinaridade supe um momento que a antecede, qual seja a disposio da subjetividade,
atributo exclusivamente humano, de perceber-se e presentificar-se, realizando, nessa opo, um
encontro com-o-outro, a intersubjetividade. Nesta perspectiva, h que superar, tambm, a compreenso de interdisciplinaridade, vista do ponto de vista esttico que traria em si uma viso
cartesiana de relao biunvoca sujeito-objeto, compreendendo pontos de ligao entre diferentes
mundos humanos na busca de compreenso de uma disciplinaridade dinmica que ultrapassa a
segmentao e recupera o homem do esfacelamento e mutilao do seu ser e do seu pensar
fragmentados, a fim de que professores, "profissionais da educao e profissionais em geral possam desenvolver-se como seres humanos fortes intelectualmente, ajustados emocionalmente,
capazes tecnicamente e ricos de carter" (Ferreira, 1998, p. 113).
Dois resumos tratam da formao do professor com vista sua contribuio para a
integrao cultural e educacional no Mercosul. Um outro resumo no tema formao do educador,
que ser tratado em seguida, tambm coloca a integrao cultural dos pases do Mercado Comum
do Sul (Mercosul), sugerindo alteraes nos currculos para atender a estas necessidades e perspectivas. Destaque-se a pertinncia desta temtica na conjuntura atual com a criao do Mercosul
Educativo em 1991, que ressalta, no Plano Trienal para o Setor de Educao, entre outras coisas, a
qualidade educativa, a urgente melhoria da formao cientfica e tecnolgica e a atualizao das
qualificaes ocupacionais da fora de trabalho.1
Um nico resumo destaca a necessidade de compreender a formao do professor
enquanto intelectual dentro do seu campo de trabalho e verificar como a interferncia dessa prtica
pode contribuir para a transformao da sociedade, com vista a repensar os cursos de formao de
professores como intelectuais e pesquisadores.
O Centro Especfico de Formao e Aperfeioamento do Magistrio (Cefam), como
alternativa vivel de formao, analisado em dois resumos que investigam esta experincia nos
Estados de So Paulo e Mato Grosso do Sul, questionando a conduo do processo de formao de
professores novos numa estrutura educacional tradicional.
Em um resumo, o curso de Pedagogia considerado como um dos cursos de preparao de recursos humanos para a educao, destacando a instabilidade deste curso como principal
fator responsvel pela formao de professores. Aponta para a necessidade do resgate da sua verdadeira funo, exercendo convenientemente seu papel na formao dos especialistas que co-administram a educao no Brasil. Esta preocupao aparece na relao que dois resumos estabelecem com as licenciaturas, quando se referem ao estabelecimento de uma poltica de formao de
professores e defendem a necessidade de garantir licenciatura o seu papel, na universidade brasileira, de formar professores para o ensino fundamental e mdio, estabelecendo interlocuo com a
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao (ANPEd) e a Anfope e recolocando
o compromisso poltico e acadmico da universidade de resgatar a escola pblica no Pas.
A subcategoria temtica Formao ainda considerada fundamental no contexto de
revitalizao do dilogo entre as cincias sociais e a educao, a fim de estabelecer uma relao
entre aes/programas de capacitao implementados pela burocracia pedaggica dos Estados e
as aspiraes da sociedade.
Um nico resumo trata historicamente de como esta subcategoria se apresenta na busca da compreenso dos processos concretos de formao superior dos professores do ensino fundamental e mdio desde os anos 30.
1
Para maior aprofundamento, consultar Morosini (1996).
A formao do educador vinculada formao do alfabetizador, ao desenvolvimento,

modernidade e educao na Amrica Latina, ao movimento e contribuio da Anfope, relao
cidadania-educao, que as disciplinas de Histria da Educao, Sociologia e Filosofia propiciam,
condio de profissional transformador, crtico e reflexivo e formao humana como base da formao do educador, ressaltada na formao do profissional da educao, que "exige uma slida
formao humana que subsidie a formao de um novo homem para a construo de uma sociedade humana, realizada e feliz" (Ferreira, 1999, p. 206).
O processo analtico relativo formao poltica do educador identifica questes e
temticas que se expressam em constataes e propostas: a conscincia poltica conservadora
dos profissionais da escola, a necessidade do desenvolvimento da capacidade crtica e da interao
indivduo-grupo, a viso poltica da escola pblica, os cursos profissionalizantes Esquema I e II.
Partindo da histria do ensino tcnico no Brasil e suas conexes com o processo de industrializao, destaca as prticas pedaggicas nas escolas pblicas, partidos polticos, movimentos religiosos, Central nica dos Trabalhadores (CUT), movimento estudantil, relaes familiares; cursos
de graduao e ps-graduao, como fatores importantes na formao poltica do educador; a
necessidade de conhecer o nosso tempo, discusses conceituais e instrumentos interativos e
linguagem como condies necessrias formao; a formao continuada de professores de
Educao Fsica como educadores; ausncia de condies de trabalho na escola; como se d o
uso do desenho na reproduo ou produo da realidade; o potencial do professor e o descrdito
deste profissional relacionado sua prpria funo docente na sociedade; a falsa conscincia da
mulher sobre sua realizao pessoal e profissional no trabalho como educadora. destacado, em
um resumo, que o poltico se produz como ao intelectual incontestavelmente poltica, quando
encerra uma tarefa fundamental de carter moral.
A Subcategoria Prtica
A subcategoria Prtica totalizou 19 resumos, assim distribudos: pesquisa docente 1;
dissertaes de mestrado 14; teses de doutorado 4. Essa produo aborda os seguintes problemas: avaliao da prtica docente do professor do curso de Direito; contradies entre as formas de
racionalizao impostas educao e as prticas e concepes desenvolvidas pelas professoras no
seu cotidiano e trabalho; concepes de mundo e ao, desenvolvimento e aprendizagem, o social e
o individual, realidade e mediao lingstica, trabalho e educao, necessidades e possibilidades, a
fim de se discutir a especificidade do ofcio de ensino como trabalho metacognitivo do sujeito professor
que produz uma proposta de ensino em Portugus; como se constri a competncia do professor
numa perspectiva democrtica; a necessidade de uma formao e prtica mais crtica e criativa; relao entre auto-realizao e a eficcia da prtica docente dos professores de 3 grau; a superao da
dicotomia teoria/prtica, a instituio de uma prtica pedaggica nascida de uma discusso coletiva e
sistemtica e de um processo de avaliao contnuo; a coerncia entre teoria e prtica do currculo;
como se desenvolve o estgio num curso de cincias.
Um dos resumos ressalta as concepes de organizao e gesto escolar pontuando
a participao a partir de duas categorias bsicas: a participao como legitimao da ordem instituda e a participao como ao direta, instituinte, objetivando a organizao escolar. Ressalta o
que se estuda e a participao coletiva como determinaes do trabalho pedaggico em seu carter
autnomo e cooperativo, bem como a desqualificao docente em face do saber pedaggico na
prtica profissional.
Outro resumo trata da relao entre um conflito de terra e a educao, focalizando a
viso de mundo dos professores e sua prtica pedaggica no ensino de 1 grau. J um outro referese anlise dos fatores que interferem na atuao dos professores alfabetizadores: o relacionamento entre escola e a atuao do professor que nem poder visvel e invisvel, presente e oculto, claro
e enigmtico e no se consegue determinar seu titular.
Destaca-se um resumo que investiga a ao pedaggica das professoras de Prtica de

Ensino atravs da histria de vida e trabalho das docentes e o processo de construo do seu fazer
pedaggico. Prope a formao de professores conscientes de que sua prtica deve envolver um
comportamento de observao, reflexo crtica e constantes reconstrues de suas aes pedaggicas, onde o professor e o aluno sejam investigadores no cotidiano da sala de aula, buscando
respostas que orientem a prtica pedaggica como fenmeno, com competncia e autonomia.
A Subcategoria Luta Sindical e Profissionalizao

Foram classificados nesta subcategoria 29 resumos, distribudos da seguinte forma:
luta sindical e movimento docente 20; profissionalizao 9.
A maioria dos trabalhos estuda o movimento docente de organizao dos profissionais da educao, sob a forma de sindicato e luta trabalhista, nos diferentes Estados. Os resumos
identificam estudos realizados em 11 unidades da Federao: So Paulo, Mato Grosso do Sul,
Gois, Distrito Federal, Piau, Cear, Amazonas, Espirito Santo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e
Mato Grosso. Estes resultados so indicadores da precariedade da situao trabalhista e das
condies de trabalho do professor de escolas pblicas de 1o e 2o grau, em nvel nacional. A
maioria estuda como se organizaram os movimentos, quais foram as trajetrias destes movimentos e como eles se relacionam com a construo da qualidade da educao. Analisam organizaes nacionais, como, por exemplo, a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao
(CNTE) ou rgos sindicais representativos dos professores estaduais. A distribuio dos trabalhos desta subcategoria no perodo indica que o maior nmero de estudos sobre este tema ocorreu no incio dos anos 90. Este dado reflete o processo de redemocratizao e abertura poltica
que o Pas atravessou, que deu impulso aos movimentos sindicais dos professores de escola
pblica durante os anos 80 e cuja concretizao vai ocorrer na dcada de 90.
Estes trabalhos procuram "apreender o profissional da educao como mais um agente
histrico a partir das diferentes dimenses da prtica social onde o subjetivo e o simblico se fazem
presentes".
A valorizao do papel do professor em termos salariais e de condies de trabalho
continua sendo um dos grandes ns da educao brasileira, e a situao, apesar da organizao
sindical e dos movimentos, no se modificou na direo desejada. Os esforos para estabelecer um
padro salarial em nvel nacional no resultaram em maior nvel de profissionalizao ou melhores
condies de trabalho. Dados sobre o movimento dos professores no Estado do Rio Grande do Sul
indicam que o salrio que os professores estaduais recebem hoje corresponde a um dcimo do
salrio que recebiam na dcada passada. Existe uma contradio entre as conseqncias esperadas de um movimento sindical organizado e melhorias concretas na vida e na prtica dos docentes.
Dois resumos tratam da questo do movimento docente universitrio e de uma perspectiva sindical, um dos quais uma tese de doutorado.
Cinco resumos tratam especificamente da questo concreta da greve e da forma como
os professores participavam dos movimentos polticos. A perspectiva das mulheres professoras nos
movimentos de greve, a participao dos professores nesses movimentos ou, ainda, as possibilidades da greve como um movimento de reconstruo pedaggica foram os temas trabalhados por
estes estudos.
Todos os resumos parecem estar considerando a importncia de incorporar a dimenso poltica na compreenso e ao dos professores e na construo das condies histricas
necessrias para a transformao deste quadro. Estes resultados passam, necessariamente, pela
questo da profissionalizao do educador, que um tema relacionado questo mais ampla da
formao e s questes sindicais.
Em relao profissionalizao do educador, foram classificados nove resumos, com

os temas estresse e os profissionais da universidade, a qualificao e educao na dimenso da
reestruturao do trabalho, a burocratizao do trabalho do professor, o professor como funcionrio, profissionalizao e condies de trabalho e carreira. Alm destes temas, foram identificados
dois resumos: um relacionado ao conhecimento e outro s diferentes racionalidades que marcam
o trabalho docente. Dois resumos tratam da questo do desencanto do professor, tema muito
atual considerando o estudo realizado por Codo (1999), que levanta exatamente este problema da
desistncia do educador. A situao de crise que enfrenta a educao, que se traduz em baixos
salrios e poucas perspectivas, torna o trabalho do educador bastante penoso e difcil. Autores
internacionais, como Fullan e Hargreaves, tm levantado a questo de o professor trabalhar com a
emoo e de como importante a esperana para realizar um trabalho educativo. Manter o professorado com esprito elevado e motivao um dos desafios, j que em que os salrios continuam
baixos e h pouca valorizao social e institucional do professor.
A luta sindical do professorado necessria para a construo da qualidade da educao e para garantir recursos humanos qualificados para a rea, mas progresso deve ser feito em
relao profissionalizao. O movimento sindical ser valorizado medida que evoluir, no sentido
de qualificar os seus prprios membros; a associao entre a luta sindical e a profissionalizao
necessria para a superao da crise atual.
As pesquisas realizadas podem nos ajudar a entender a importncia e pertinncia
do tema, uma vez que os dilemas no foram ainda superados. E talvez possa nos auxiliar a
compreender a contradio da no-efetividade do movimento sindical em realmente melhorar a
situao dos professores. Ou seja, ocorreu uma srie de progressos em termos do movimento e
organizao poltica dos professores de ensino fundamental e mdio, mas isto no se traduziu
em ganhos concretos para a categoria, o que desvela uma das grandes contradies da nossa
realidade educacional.
A Subcategoria Formao do Especialista

Nesta subcategoria foram identificados 20 resumos que analisam a questo da formao do especialista ou temas a ela relacionados. A formao do administrador aparece com
destaque (13 resumos), evidenciando preocupao com a formao especfica do administrador
educacional em sete dos resumos classificados. Esta preocupao reflete a diversidade de prrequisitos e padres em relao formao do administrador nos diferentes Estados brasileiros.
Os resumos classificados dentro da formao do administrador tratam de temas como:
perspectivas de formao do educador-administrador; as diversas modalidades de formao dos
administradores da educao (tanto em nvel de graduao como de ps-graduao); acompanhamento de egressos de curso de especializao em administrao da educao; um novo
paradigma para a formao do diretor de escola; pensamento poltico-pedaggico brasileiro e a
formao de administradores escolares; a formao dos administradores como rea de conflito;
formao e desenvolvimento profissional do administrador educacional. A questo da formao
muito relevante, considerando que o processo de democratizao da gesto criou novos critrios
para a seleo dos administradores educacionais. A seleo atravs de processos democrticos,
como a eleio, criou novas possibilidades e novos padres de formao. A formao profissional
para a funo originou algumas tenses entre as habilidades tcnicas e a dimenso poltica. Em
estudo realizado por uma das autoras no Estado do Rio Grande do Sul (cf. Castro, 1999), observou-se uma tenso entre os critrios tcnicos e a construo de um trabalho em equipe, com uma
direo colegiada, onde o trabalho do diretor assume uma nova feio. Estes desafios fazem parte
da construo de uma nova prtica de desenvolvimento profissional.
Analisando ainda a questo da formao sob a perspectiva dos administradores, alguns resumos apresentam temas como: o papel educativo do administrador; a educao dos gestores
de uma forma mais ampla; a questo da liderana democrtica do diretor de escola; um perfil do
diretor de escola municipal.
Nove resumos tratam da formao do especialista (supervisor e orientador) e refletem,
de certa forma, a necessidade de revalorizar a prtica e o papel do especialista na escola. Estes
resumos tratam de temas como: o supervisor escolar na viso dos professores da escola; o papel do
orientador no resgate de uma educao de qualidade; a organizao do trabalho escolar e os especialistas da educao; superviso educacional autonomia para educar; rejeio da superviso e
suas causas. Outro tenta esclarecer a contribuio da prtica supervisora, e um ltimo trabalha o
supervisor como um profissional transformador.
As mudanas ocorridas em relao organizao do trabalho na escola, a valorizao do trabalho do professor-educador e o questionamento do papel dos especialistas presente
no contexto educacional brasileiro levaram necessidade de revisitar e revalorizar o papel dos
especialistas. A tenso entre o conhecimento tcnico e as habilidades polticas aparece novamente em relao superviso, mas mantendo uma certa crtica da contribuio real da superviso
para a prtica docente. A experincia anterior parece ter criado a necessidade de revalorizao e
redimensionamento do papel do especialista.
A tendncia de considerar o educador reflexivo como aquele que constri o seu conhecimento a partir da prtica, da experincia, coloca um grande questionamento no papel do especialista,
que talvez trouxesse um critrio externo ao desenvolvimento profissional do educador. A democratizao do processo de gesto e a criao de uma equipe diretiva administrativa fazem surgir novos
parmetros para a contribuio do especialista. Estes resumos refletem tendncias mais amplas da
rea educacional. "A democratizao nas relaes no cotidiano escolar passa pela reflexo, discusso
e participao conjunta, pela definio da ao administrativa, supervisora e orientadora, partindo da
concepo da equipe diretiva enquanto coletivo responsvel pela coordenao da escola, superando
a dicotomia administrativo-pedaggica."
Estas dicotomias entre a profissionalizao e o desenvolvimento profissional do educador, entre o coletivo e o individual, entre a liderana democrtica e a pessoal criam uma certa tenso/
contradio em relao prtica do especialista. So dilemas de difcil soluo, como o da diretora
de escola, com uma liderana e experincia construda com muita competncia e qualidade, que diz
"estar" diretora e que se afastar do cargo pelo processo democrtico. Ao mesmo tempo que se
ganha em renovao perde-se em conhecimento e prtica, o que afeta de forma bastante significativa a ao educativa da escola. Como desenvolver diretoras de escola e especialistas que no se
distanciem dos professores e mantenham uma liderana democrtica e tcnica? Este um dos
nossos desafios como especialistas.
A Subcategoria Avaliao
Esta subcategoria aglutinou 12 resumos, sendo trs originados de pesquisas docentes
e nove de dissertaes de mestrado. Novamente prevalece o nmero de dissertaes como fonte de
produo de conhecimento.
Os resumos, na sua totalidade, tratam da avaliao dos cursos de pedagogia, abordando: redefinio de polticas para a formao do educando; avaliao do ensino a distncia;
influncias trocadas na relao museu/ensino formal no ensino de cincias; qualidade poltica dos
fenmenos avaliativos em escolas de 1 grau como poltica de seletividade e discriminao pedaggica, incidindo, majoritariamente, sobre os alunos j socialmente discriminados; concepo e
prtica de avaliao da aprendizagem das professoras que atuam no ciclo bsico de alfabetizao
em escola pblica, objetivando identificar as conseqncias que determinam no desenvolvimento
do processo de ensino e aprendizagem e na consecuo do novo projeto poltico-pedaggico;

avaliao enquanto forma de garantir a construo de uma escola comprometida com a
concretizao do sonho democrtico de assegurar ensino de qualidade para todos; significado
da avaliao para professores de uma faculdade de odontologia; percepo que os professores
e alunos tm do processo avaliatrio no ensino de cincias e as condies sob as quais esse
processo desenvolvido na prtica; as representaes sociais dos professores e alunos sobre a
avaliao escolar; proposta de ao e reflexo coletivas como um caminho para a compreenso
dos fenmenos que envolvem a avaliao no cotidiano escolar; conscincia do professor sobre
a sua prtica; necessidade do trabalho dialgico, coletivo e crtico dentro da escola, numa direo em que a prtica pedaggica possa ser explicitada e utilizada, transformando-se num meio
importante para criar novos conhecimentos e reordenao do cotidiano.
A Subcategoria Outros
Nesta subcategoria foram agrupados os resumos cuja temtica no permitiu a sua
incluso nas demais subcategorias, de maneira ampla, e que refletem, de certa forma, a diversidade
e riqueza dos focos referentes formao e prtica dos profissionais da educao.
Dos 23 resumos classificados, quatro esto relacionados com a escola ideal, com
representaes feitas por professores, desde a viso da escola pblica sonhada, passando pela
qualidade do ensino e o referencial pedaggico do professor, a representao do conceito de
educao no cotidiano dos docentes, at as suas crenas sobre o sucesso e o fracasso dos seus
alunos. Estas representaes fundamentam e orientam a ao docente de uma forma sutil e direta.
Dois resumos tratam do papel da ps-graduao na formao profissional, um enfocando
cursos de especializao e o outro analisando a ps-graduao em educao de uma unidade,
buscando conhecer sua identidade na opinio de professores e alunos.
Outros trs resumos poderiam ser classificados dentro de inovaes educacionais: um
trata especificamente da inovao e os outros dois abordam o uso da tecnologia, sendo que um deles
trabalha especificamente com redes acadmicas.
A democratizao aparece como tema em trs resumos: um trabalhando a questo
das polticas pblicas de democratizao, outro tratando especificamente da democratizao da
gesto e o terceiro analisando a relao educao/Estado; dois resumos tratam do planejamento
participativo na universidade.
Cinco resumos dizem respeito questo da disciplina e o seu poder na escola ou
educao, concepo de autoridade e disciplina, que parece ser um tema emergente no cotidiano
da escola. A ttulo de ilustrao, veja-se um exemplo: uma das autoras deste estudo pretendia realizar um trabalho de observao das prticas de diretoras de escola e acabou fazendo um estudo
sobre a violncia na escola (cf. Castro, 1998). Este fato reflete problemticas mais amplas que so
comuns s escolas do mundo globalizado, superando limites nacionais e regionais.
Outros resumos listados nesta subcategoria abordam temas variados: Ansio Teixeira,
perspectiva tico-interdisciplinar na escola, vnculo acadmico professor/universidade e outros,
especficos, referentes ao dos profissionais da educao. A subcategoria Outros reflete as
mltiplas interfaces da educao com o meio social e os seus recursos, como, por exemplo, as
novas tecnologias (que afetam o processo de gesto da escola e a prpria educao) ou o
processo de democratizao (que modifica as formas tradicionais de escolha das lideranas), e
assim por diante.
CONSIDERAES FINAIS
Foram analisados 143 resumos na categoria Profissionais da Educao: Formao e
Prtica, que se originaram basicamente da Universidade de Braslia, da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, da Pontifcia Universidade Catlica
do Rio Grande do Sul e, com menor freqncia, de outras universidades nacionais. A concentrao
dos resumos por Estado e por regio reflete a localizao das instituies com maior freqncia de
estudos, predominando as Regies Sudeste e Sul e os Estados de So Paulo e Rio Grande do Sul.
Com relao ao tipo de estudo, predominam as dissertaes de mestrado, seguidas
das pesquisas docentes e teses de doutorado, indicando as dissertaes de mestrado como a fonte
mais comum dos resumos.
Foram identificadas seis subcategorias: 1) Formao; 2) Prtica; 3) Luta Sindical e
Profissionalizao; 4) Formao do Especialista; 5) Avaliao; e 6) Outros.
Na subcategoria Formao, os resumos foram divididos nos seguintes focos: formao
do professor, formao do educador e formao poltica; eles discutem formas capazes de tornar a
formao dos professores mais atual e voltada para as necessidades do contexto. Na subcategoria
Prtica considerada a prtica cotidiana do professor, em suas mltiplas dimenses. Na subcategoria
Luta Sindical e Profissionalizao aparece claramente a necessidade de melhorar as condies do
trabalho do professor e a importncia do movimento sindical na construo desta qualidade; ao mesmo tempo, so desveladas as contradies existentes entre movimento sindical e profissionalizao e
melhores condies de trabalho para o educador, evidenciando que o movimento precisa alcanar
novos nveis e misses para fazer frente a este desafio. Na subcategoria Formao do Especialista
foram examinados resumos que tratam especificamente da questo da formao do administrador
educacional, refletindo o debate atual sobre seleo democrtica do diretor de escola e do conhecimento tcnico e poltico necessrio ao pleno exerccio da funo; outros abordam a formao do
supervisor e do orientador, evidenciando a necessidade constante de definio do papel do especialista em nosso contexto educacional. Na subcategoria Avaliao apareceram as questes da avaliao
da qualidade de ensino e da prtica docente, criando novas presses e responsabilidades sociais para
o trabalho do educador. Finalmente, na subcategoria Outros, apareceram temas referentes a questes
tericas sobre a escola que queremos e outros acerca da disciplina e da violncia no ambiente escolar.
As subcategorias analisadas indicam os desafios da realidade educacional brasileira,
com a necessidade de formao de professores cada vez mais preparados para uma prtica efetiva,
com melhores condies de trabalho, salrios condignos e avaliados de forma sistemtica, criando
condies para uma educao de qualidade para todos. Os estudos realizados e descritos nos
resumos analisados refletem essa realidade, com todos os seus dilemas e contradies.
CASTRO, Marta Luz Sisson de. Prticas democrticas na escola : perspectiva das diretoras. Cadernos CEDAE. Prticas democrticas e gesto da escola bsica. Porto Alegre, n. 5, p. 89-116, 1999.
________. Violncia no cotidiano da escola bsica : um desafio social e educacional. Educao [PUCRS], Porto Alegre, v. 21, n. 34, p. 7-28, 1998.
CODO, Wanderley (Coord.). Educao : carinho e trabalho. Petrpolis : Vozes, 1999. cap.: Burnout, a
sndrome da desistncia do educador, que pode levar falncia da educao.
FAZENDA, Ivani (Org.). Prticas interdisciplinares na escola. So Paulo : Cortez, 1996.
FERREIRA, Naura Syria C. (Org.). Education technology and the professional in Brazil : his or her
formation and the possibility of human culture. Bulletin of Science Technology & Society, University
Park (Penn.), v. 19, n. 3, 1999.
________. Gesto democrtica da educao : atuais tendncias, novos desafios. So Paulo : Cortez,
1998. cap.: A gesto da educao e as polticas de formao de profissionais da educao :
desafios e compromissos.
GRAMSCI, Antonio. Concepo dialtica da Histria. 9. ed. Rio de Janeiro : Civilizao Brasileira,
1991.
MOROSINI, Marlia. Internacionalizao de sistemas universitrios : o Mercosul. Revista Portuguesa
de Educao, Braga (Port.), v. 9, n. 2, 1996.
WITTMANN, Lauro Carlos. Administrao e planejamento da educao : ato poltico-pedaggico.
Revista Brasileira de Administrao da Educao, Braslia, v. 12, n. 2, jul./dez. 1996. Parte 1.
Captulo 9
Gesto de sistemas educacionais:

a produo de pesquisas no Brasil
Regina Vinhaes Gracindo*
Vani Moreira Kenski**
INTRODUO
Na pesquisa sobre Polticas e Gesto da Educao no Brasil 1991-1997, a categoria
temtica Gesto de Sistemas Educacionais identifica-se como o espao para a anlise e descrio
dos estudos produzidos no perodo sobre a administrao da educao, sob a tica das polticas,
planejamentos e estratgias de gesto.
Existem trs outras categorias na aludida pesquisa que tambm tratam desses mesmos processos: Municipalizao e Gesto Municipal da Educao, Gesto da Universidade e
Gesto da Escola. O que as diferencia, basicamente, o locus onde se desenvolve a gesto. No
caso especfico deste texto, a anlise recai predominantemente sobre o sistema estadual de
ensino e, secundariamente, sobre processos de gesto de carter nacional.
Tratar das questes relativas gesto da educao enseja uma rpida retomada da
discusso que vem acontecendo nos meios acadmicos e sindicais sobre o uso do termo gesto,
em contraste ao de administrao.
Os termos gesto e administrao (da educao) so utilizados na literatura educacional ora como sinnimos, ora como termos distintos. Algumas vezes, gesto apresentada como
um processo dentro da ao administrativa; em outras, seu uso denota a inteno de politizar essa
prtica. Apresenta-se tambm como sinnimo de gerncia, numa conotao neotecnicista, e, em
discursos mais politizados, gesto aparece como a nova alternativa para o processo poltico-administrativo da educao.
interessante verificar que tanto os organismos internacionais quanto os movimentos
sindicais que postulam posies mais avanadas na rea optaram pelo termo gesto. Certamente
as motivaes de ambos no esto aliceradas nos mesmos pressupostos e nos mesmos objetivos.
Percebe-se que o Banco Mundial (a ttulo de exemplo) e os tcnicos brasileiros que esposam e
desenvolvem as polticas ditadas pelos acordos internacionais adotam o termo gesto como sinnimo de gerncia, como processo instrumental atravs do qual fica garantida a implementao dessas
polticas. Neste sentido, pode-se compreender a disseminao, os largos incentivos e fartos financiamentos para a implantao de processos de "gerncia total" ou "qualidade total" nos diversos nveis
de ensino e nas diversas instncias do Poder Pblico. De outro lado, muitos dos educadores que tm
posies avanadas sobre a educao parecem utilizar a expresso gesto da educao como uma
reao forma descomprometida, "neutra", tecnicista e mantenedora da realidade vigente com que
a administrao da educao se desenvolveu na dcada de 70, trazendo importantes reflexos nas
seguintes. Essa forma de administrar a educao no Brasil trouxe conseqncias muito negativas
*
**
Professora da Faculdade de Educao da Universidade de Braslia (UnB) e presidente da Associao Nacional de Polticas e Administrao
da Educao (Anpae).
Professora do Programa de Ps-Graduao da Universidade de So Paulo (USP) e diretora da Anpae.
prtica social da educao, o que gerou todo um movimento de reao e de mudana em sua
concepo e prtica, que se reflete nos nossos dias.
Essa confuso conceitual decorre, muitas vezes, do jogo de foras poltico-ideolgicas que identifica a importncia da gesto/administrao no processo educativo e, por isso, estabelece conceitos que melhor se coadunam aos seus interesses. A Associao Nacional de Poltica
e Administrao da Educao (Anpae), em estudos recentes,1 procurou dar novo significado ao
termo administrao da educao o conjunto de polticas, planejamento, gesto e avaliao da
prtica social da educao. Neste sentido, garante as dimenses poltica, tcnica e pedaggica,
reconhecendo que a administrao da educao est intrinsecamente ligada prtica educativa,
possuindo um forte compromisso social.
Apesar das observaes feitas, vale ressaltar que, para fins do presente estudo, j que
sua denominao reflete tambm as diferenas conceituais relatadas, entende-se por Gesto de
Sistemas Educacionais o processo poltico-administrativo, contextualizado e historicamente situado,
atravs do qual a prtica social da educao organizada, orientada e viabilizada.
A estrutura deste texto contempla, num primeiro momento, a anlise descritiva de alguns aspectos das pesquisas levantadas, com o intuito de localiz-las no tempo e no espao em que
ocorreram. Posteriormente, feita a anlise descritiva circunstanciada, a partir do cruzamento de
algumas variveis, no sentido de dar maior visibilidade s tendncias apontadas pelo estudo. Ao
final, procura-se identificar temticas abordadas nas pesquisas, a fim de situ-las nas discusses
atuais e apontar possveis tendncias futuras.
ANLISE DESCRITIVA
A anlise da categoria Gesto de Sistemas Educacionais privilegia alguns aspectos
revelados pelos indicadores. preciso ressaltar que estudos deste tipo, em que se contemplam
informaes ligadas a contedos que no podem ser validados na coleta de dados como, por
exemplo, a fidelidade dos contedos expressos nos resumos em relao s pesquisas como um
todo , devem privilegiar os aspectos descritivo/quantitativos, mais confiveis. Estas pesquisas
so importantes como levantamentos e definies de tendncias em relao aos temas propostos. So importantes tambm para a identificao de espaos e grupos que encaminham suas
pesquisas para determinadas categorias na rea analisada. Um outro aspecto importante a identificao da existncia de grupos de pesquisas ou de movimentos isolados de pesquisadores e/ou
alunos de ps-graduao que orientam suas preocupaes para o estudo dessas temticas.
A seguir, so apresentadas questes suscitadas pelo levantamento e anlise dos dados obtidos nesta categoria, tentando abranger o maior nmero de articulaes possveis.
No levantamento de pesquisas realizadas entre 1991 e 1997 em instituies de ensino
superior (IES) de todo o Brasil, a categoria Gesto de Sistemas Educacionais apresenta um total de
62 pesquisas vlidas. A anlise realizada nos dados coletados sobre estas pesquisas levou em conta as seguintes variveis: tipos de pesquisas desenvolvidas; anos de concluso; instituies em que
foram realizadas; regies das quais fazem parte as instituies; gnero de seus autores; esferas de
poder, instncias administrativas e nveis de ensino envolvidos.
Tipos de Pesquisa
Foram encontrados trs diferentes tipos de pesquisa nesta categoria: dissertaes, teses e pesquisas de docentes. O maior nmero deles resultante de dissertaes de mestrado (39).
1
Ver Srie Estudos e Pesquisas da Anpae 1 a 5, 1998.
Em seguida, destacam-se as pesquisas de docentes (15) e, com um nmero sensivelmente menor

(8), as teses de doutorado (Grfico 1).
Grfico 1 Tipos de pesquisa

Ressalta-se, entre as pesquisas docentes, uma pesquisa nacional realizada por professores/pesquisadores sob a coordenao da Anpae.
Anos de Concluso
Os dados mostram que, de 1991 at 1995, o crescimento do nmero de estudos nesta
categoria foi gradual e significativo. Se, em 1991, eram oito as pesquisas concludas, em 1995 chegou-se ao ponto mximo, com 15 estudos realizados. A partir da houve um repentino decrscimo,
com apenas quatro pesquisas na categoria em 1996 e quatro em 1997 (Grfico 2).
Grfico 2 Anos de concluso
Instituies de Origem
As 62 pesquisas analisadas tiveram origem em 20 instituies. A que realizou o maior
nmero de estudos nesta categoria no perodo foi a Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
(PUC-SP), com 11 pesquisas, seguida pela Universidade de So Paulo (USP), com sete pesquisas
realizadas, e pela Universidade de Braslia (UnB) e Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),
com seis pesquisas cada (Grfico 3). Reunidas as produes das quatro universidades destacadas, tem-se quase 50% dos estudos nesta rea. As demais pesquisas representam, em grande
parte, esforos de pesquisadores e instituies isoladas, com raras pesquisas nesta temtica durante o perodo.
Grfico 3 Pesquisas por instituio

Pesquisas por Regio
Quase dois teros das pesquisas produzidas no perodo analisado foram realizados em
instituies da Regio Sudeste. Se forem agregadas a essas as produzidas na Regio Sul, o cmputo
geral ultrapassa 75% da produo (Grfico 4).
Grfico 4 Pesquisas por regio
Esse dado refora estudos anteriores que demonstram a grande concentrao da produo acadmica nacional em educao nestas regies, possivelmente pela alta concentrao dos programas de ps-graduao nos Estados que as compem. Entre as trs regies com menor produo
(Norte, Nordeste e Centro-Oeste), sobressai-se a Regio Centro-Oeste, que, sozinha, responde por
mais de 50% das pesquisas produzidas. Nesta, destaca-se a produo da UnB, que, por sua posio
privilegiada, prxima aos centros de poder das esferas governamentais nacionais, possui condies
de realizar estudos quantitativamente significativos, contribuindo com mais de 90% das pesquisas realizadas na regio.
Um nmero pouco significativo de estudos (1,6%) revela o frgil esforo para a realizao
de pesquisas inter-regionais.
Pesquisas por Gnero dos Autores

Das pesquisas analisadas neste estudo, 90% foram produzidas por um nico pesquisador 1/3 por homens e 2/3 por mulheres; as demais foram produzidas por grupos de
pesquisa, dividindo-se igualmente por grupos de um s gnero e grupos mistos (4,8% cada),
conforme demonstra o Grfico 5. Esses dados evidenciam o que freqentemente apontado no
meio acadmico como uma questo importante a ser resolvida: a existncia de poucos grupos
consolidados de pesquisa, tornando essa tarefa um trabalho solitrio. H esforos de muitos
programas de ps-graduao no sentido de promover e incentivar a organizao de grupos de
pesquisas, mas ainda so muito poucas as equipes consolidadas na rea.
Destaca-se ainda na anlise a verificao da predominncia, nesta categoria, de
pesquisas realizadas por profissionais do sexo feminino, caraterizando a rea como de influncia e predominncia deste gnero.
Grfico 5 Pesquisas por gnero dos autores

Pesquisas por Esfera de Poder
Ao tentar identificar o foco de anlise das pesquisas referente aos setores pblico/privado
(Grfico 6), verifica-se que mais de 80% delas recaem sobre questes relacionadas ao setor pblico,
ficando uma quantidade insignificante (quase 2%) voltada para a anlise de assuntos relacionados
esfera privada da educao. As demais, cerca de 18%, no explicitam a prioridade de seu foco de
anlise nos resumos analisados.
Em grande parte, esses estudos esto voltados para a anlise do papel do Estado em
relao a esses dois setores, e, com isto, muitos focalizam, em suas anlises, a forma e as estratgias de destinao e utilizao dos recursos pblicos.
Grfico 6 Pesquisas por esfera de poder
Pesquisas por Instncia Administrativa

Como j foi assinalado no incio do presente texto, h uma incidncia de pesquisas
nesta categoria voltadas para as questes relativas ao nvel estadual (aproximadamente 55%) de
educao. Assuntos pertinentes gesto da educao pelo municpio e pela Unio correspondem a
20% das pesquisas realizadas. Os demais estudos correspondem a anlises gerais, no relacionadas diretamente a apenas uma instncia especfica (Grfico 7).
Grfico 7 Pesquisas por instncia administrativa
A concentrao de estudos em nvel estadual parece ser decorrente da existncia, na

pesquisa geral, de duas outras categorias: uma que trata especificamente do nvel municipal e
outra que analisa as questes da gesto da universidade. Concentram-se nesta ltima os estudos
voltados para o nvel federal, com anlises sobre a esfera central a Unio.
Pesquisas por Nvel de Ensino
Os documentos analisados refletem enfoques desenvolvidos predominantemente
sobre a educao bsica (mais de 62%). Destes, mais da metade tem carter geral, analisando
a educao bsica como um todo. Destaque deve ser dado aos poucos estudos especificamente voltados para a educao infantil, contemplada com apenas 1% dos trabalhos (Grfico 8). A
educao superior apresenta-se nesta categoria mediante alguns estudos (11%) que analisam
sua insero nos sistemas educacionais. Esse porcentual torna-se importante, no entanto, quando
comparado com os menos de 10% que, no conjunto, somam os estudos sobre o ensino mdio e
a educao infantil.
Grfico 8 Pesquisas por nvel de ensino
ANLISE DESCRITIVA CIRCUNSTANCIADA

O cruzamento de alguns dos dados levantados e antes apresentados encaminham as
reflexes para outras questes significativas para o estudo. Nesse sentido, duas relaes ampliam o
quadro de anlise: a primeira corresponde ao cruzamento dos dados referentes ao tipo das pesquisas com os anos em que foram concludas; a segunda, diz respeito aos resultados da comparao
entre esses dados e as instituies em que as pesquisas foram realizadas. Alm disso, apesar dos
poucos dados disponveis, tenta-se identificar os tipos de investigao e as metodologias das pesquisas em questo, alm de um mapeamento inicial da concepo e mbito de sistemas educacionais que as delimitam.
Relao entre Perodo e Tipo de Pesquisa

Como possvel observar no Grfico 9, as pesquisas nesta categoria apresentam
caractersticas muito especficas: em primeiro lugar, a total ausncia de pesquisas de docentes
nos anos de 1991 e 1992. Nestes anos predominam as dissertaes de mestrado, que, por sinal,
permanecem at 1996. Em 1997, as dissertaes praticamente desaparecem (assim como as
teses) e predominam, ainda que em nmero incipiente, as pesquisas de docentes (apenas trs).
Nota-se em 1997 o aparecimento da nica pesquisa docente institucional da rea um esforo
realizado pela Anpae. As teses de doutorado (no mximo duas por ano) esto circunscritas ao
perodo de 1992 a 1995, e nos anos seguintes elas desaparecem. Este sensvel esvaziamento e
conseqente desinteresse dos pesquisadores pelo tema parece estar relacionado com o crescente interesse, neste ltimo perodo, pelas pesquisas mais centradas nos processos individualizados
de ao escolar e na ao nos sistemas municipais de ensino.
Grfico 9 Relao perodos/tipos de pesquisa
Relao entre Instituies, Tipos de Pesquisa e Perodos

A anlise das pesquisas por tipo, principais instituies produtoras e perodo em que
foram concludas evidencia a grande produo da PUC-SP no incio dos anos 90 (Grfico 10). Este
vigor, no entanto, no foi encontrado no restante do perodo, chegando em 1997 ausncia total
desta categoria de pesquisas na instituio, seja como produo docente ou discente (mestrado e
doutorado). Situao inversa apresenta-se na UnB; nesta, as pesquisas surgem em 1994 como
produo docente e dissertaes e mostra-se com regularidade nos anos seguintes. H que se
notar, no entanto, a ausncia de dissertaes ou teses produzidas em 1997. A USP a despeito da
pequena produo anual apresenta uma regularidade e equilbrio na realizao de pesquisas
nesta categoria em seus diversos tipos (produo docente e discente) e distribuio no perodo.
No so apresentados dados da produo docente da UFRJ e da PUC-SP.
Grfico 10 Relao instituies/tipo de pesquisa/perodos
Pesquisas por Tipo de Investigao e Metodologia

Como foi apontado anteriormente, muitos dos resumos no trazem todas as informaes
que deveriam conter, como snteses que so de pesquisas realizadas. Mais de um tero deles no
explicita o tipo de investigao desenvolvida (Grfico 11). Os dois teros restantes dividem-se em trs
tipos: pesquisa emprica, pesquisa histrica e trabalhos eminentemente tericos. Vale ressaltar a predominncia de anlises de experincias realizadas pelos sistemas educacionais e que se revelam em
mais da metade do estudos, especificados como pesquisas de carter emprico.
Grfico 11 Pesquisas por tipo de investigao
Dada a insuficincia apontada, a identificao das metodologias adotadas nos estudos restringe-se a menos da metade das pesquisas analisadas, pois a outra metade no as
delimitou em seus documentos (Grfico 12). Assim, do que foi possvel identificar, h predominncia dos estudos alicerados em anlises documentais, acrescidos de um pequeno nmero
de estudos de caso e de metodologias de anlise de discurso. As pesquisas que se desenvolveram com base em estudos por amostragem, em trabalhos etnogrficos e como pesquisas-ao
no tm significado estatstico relevante.
Grfico 12 Pesquisas por tipo de metodologia

Concepo e mbito de Sistemas Educacionais
A totalidade de pesquisas da categoria considera apenas como gesto de sistema a
administrao pblica da rede de escolas, quase que exclusivamente de ensino fundamental; estudos so realizados nos nveis estaduais (preferencialmente), municipais e federal. Em geral as
pesquisas se limitam ao estudo da regio em que se situa a universidade. O mbito regional,
caracterstico destas pesquisas, orienta-se para o estudo e anlise das especificidades locais e o
levantamento de problemas pontuais especficos de determinada fase do governo em questo. A
categoria carece de estudos amplos, com reflexes aprofundadas sobre a temtica Gesto de
Sistemas Educacionais e, tambm, de estudos comparativos entre pases ou realidades nacionais
ou regionais. Ressalte-se nesta ltima observao a pesquisa realizada pela Anpae, em que pesquisadores de cinco universidades analisam experincias de gesto de sistemas educacionais
exitosas na Regio Centro-Oeste. Esta anlise nica tambm por mesclar profissionais de universidades diferentes na mesma pesquisa. Todas as demais pesquisas so manifestaes individuais
(na grande maioria) ou realizadas por duplas ou pequenos grupos de pesquisadores da mesma
faculdade e do mesmo departamento.
TEMTICAS DAS PESQUISAS
No foi possvel uma anlise mais aprofundada das temticas envolvidas na categoria Gesto de Sistemas Educacionais, dados os limites impostos pelo material disponvel nos documentos. Nesse sentido, a anlise restringiu-se aos ttulos dos trabalhos e aos dados superficiais apresentados nos
resumos. A anlise, neste item, privilegia a definio de temticas preferenciais e tendncias apresentadas por instituies que, sistematicamente, realizam pesquisas sobre o tema.
As 62 pesquisas analisadas poderiam ser categorizadas em seis grupos temticos
(subcategorias): Produo de Pesquisas, Organizao e Funcionamento dos Sistemas Educacionais, Relao Escola/Trabalho/Modernizao na Gesto dos Sistemas Educacionais, Articulao entre
as Instncias do Poder Pblico, Gesto de Polticas Pblicas Especiais, e Democratizao da Gesto
de Sistemas Educacionais. Nesta ltima, destaca-se a nfase dada aos estudos sobre a questo da
descentralizao da gesto desses sistemas.
Produo de Pesquisas
Duas pesquisas registram esforos anteriores ao presente estudo, na identificao da
produo acadmica na rea de gesto: uma, de carter mais geral, envolvendo as temticas sobre
polticas, planejamento e avaliao de sistemas, coordenada pela Anpae em 1996-1997; outra focalizando pesquisas voltadas para a alfabetizao e analisando seus reflexos nessa prtica educativa.
Organizao e Funcionamento dos Sistemas Educacionais

Cinco grupos foram identificados nessa subcategoria: origem e histria das organizaes
educacionais; teorias das organizaes; controle do Estado; diagnstico da realidade dos sistemas
educacionais; e problemas pedaggicos na gesto dos sistemas/escolas.
a) Origem e histria das organizaes educacionais Trs das pesquisas analisadas
voltam-se para a compreenso da origem e histria de organizaes educacionais: uma sobre a
origem da escola brasileira; outra focalizando a instituio educacional pblica no Estado do Rio
Grande do Sul; e uma terceira que analisa a transposio da idia de "escola do proletariado" no
Brasil.
b) Teorias das organizaes Uma das pesquisas retrata a natureza da administrao
nas organizaes educacionais, tendo como base terica a Teoria de Greenfield e sobre a qual
estabelece proposta de modelo para a administrao da educao.
c) Controle do Estado Trs pesquisas exploram analiticamente o papel/controle do
Estado no desenvolvimento das organizaes educacionais. Duas delas analisam o controle do Estado exercido sobre os educadores: uma mostrando a resistncia desses na implantao de mudanas organizacionais; outra desvelando o controle direto que ele tem sobre o magistrio pblico. A
terceira analisa as ambigidades do Estado em sua ao de mediao, evidenciada na contraposio
do discurso democrtico que apregoa com a gesto autoritria que desenvolve.
d) Diagnstico da realidade dos sistemas educacionais Envolvendo um leque de
questes, sete pesquisas analisam aspectos importantes da gesto de sistemas educacionais em
diversos nveis da administrao pblica, desde a Unio at a escola. Uma delas analisa o modelo
de universidade pblica no Brasil, apontando concepes alternativas e inovadoras; outra analisa
o papel do Conselho Federal de Educao (CFE) na construo do Sistema Educacional; as demais aprofundam-se nas questes organizacionais da gesto educacional: a gesto organizacional
e a relao do "administrativo" com o "poltico" e o "pedaggico"; o funcionamento de um sistema
educacional, com foco nas escolas de segundo grau; e a gesto empresarial democrtica e a
administrao participativa nas organizaes educacionais. As duas restantes analisam a questo
da descontinuidade administrativa que ocorre na gesto educacional. Nessas, o foco de anlise so:
o Instituto de Pesquisas Educacionais do Rio de Janeiro, uma experincia descontinuada; e um
projeto de gesto democrtica abandonado pela gesto do Estado de So Paulo.
e) Problemas pedaggicos na gesto dos sistemas/escolas Um grupo de cinco pesquisas procura analisar aspectos pedaggicos extremamente ligados gesto educacional, em todos os nveis. Questes como produtividade e evaso escolar e a coordenao do trabalho dos
especialistas (orientador educacional, supervisor e inspetor escolar) esto no mago das discusses
encontradas.
Relao Escola/Trabalho/Modernizao na Gesto dos Sistemas Educacionais
Sete pesquisas analisam relaes da educao com o trabalho e da educao com os
conceitos e demandas da "modernidade". As que tratam da relao educao/escola com o mundo
do trabalho o fazem enfocando: as demandas profissionais do mercado; a necessidade de
universalizao da educao; a inadequao das possibilidades de acesso educao aos interesses do trabalhador; e os modelos de gesto decorrentes das demandas do mercado. A relao
estabelecida entre educao e modernidade destaca: o potencial emancipatrio da educao; a
mentalidade burguesa encontrada nessa relao; e as significaes de modernidade encontradas
no planejamento educacional.
Articulao entre as Instncias do Poder Pblico
Cinco pesquisas analisam as relaes que se estabelecem entre instncias do Poder Pblico e entre nveis de ensino. Trs delas mostram as articulaes existentes entre a Unio,
os Estados e os municpios, desvelando as ambigidades, superposies, relaes de poder e
o papel dos partidos polticos. As duas outras focalizam a relao (1) da universidade com a
educao infantil e (2) de um Conselho Estadual de Educao com a Secretaria de Educao.
Gesto de Polticas Pblicas Especiais
Sete pesquisas analisam a gesto de algumas polticas de educao especficas: o
livro didtico; o calendrio rotativo; o salrio dos professores; a formao do professor em nvel
mdio; a prtica avaliativa; as cooperativas educacionais; e a questo do vestibular.
Democratizao da Gesto de Sistemas Educacionais
Sete pesquisas concentram suas anlises sobre os sistemas educacionais e sua
gesto, destacando aes de democratizao desse processo. Elas analisam duas das formas
de democratizao da educao: a democratizao do acesso educao e a democratizao
do processo educacional.
Delas, apenas uma desenvolve estudo estritamente terico, analisando os discursos sobre educao e democracia existentes na produo pedaggica nos anos 80 e publicados em duas
revistas nacionais. Trs delas falam da questo do acesso: duas do acesso educao superior e uma
ao ensino fundamental. Das que se dedicaram a analisar o acesso educao superior, uma traz
baila a influncia do "modelo" desse nvel de ensino sobre a forma de acesso aos cursos de graduao,
destacando a funo do vestibular; a outra analisa dois modelos de vestibular implantados em uma
universidade. A pesquisa que trata do acesso ao ensino fundamental estuda a relao entre a localizao da rede fsica das escolas municipais do Rio de Janeiro e a oferta de matrculas.
Como uma faceta da democratizao da educao, trs pesquisas analisam processos de gesto democrtica. As trs identificam e se voltam para experincias concretas de gesto
democrtica: uma, desenvolvida em Lages (SC), aponta, entre outras coisas, a influncia do partido
poltico nessa experincia; outra, no Paran, d relevo ao processo de eleio de diretores de escolas; e a ltima, em Mato Grosso, mostra o envolvimento de atores sociais (sindicato e comunidade) e
a influncia do Estado na experincia.
Existe uma questo que perpassa a anlise de quase todas as 62 pesquisas localizadas
no presente estudo (algumas de forma tangencial, muitas como pano de fundo e 13 de forma privilegiada): a questo da descentralizao na gesto dos sistemas educacionais, como decorrncia da
democratizao da gesto. Alm disso, questes absolutamente integradas e interligadas
descentralizao, como autonomia e municipalizao, aparecem como subtemas em quase todas as
pesquisas classificadas nessa categoria.
Anlises fundantes (das mais amplas at as mais particulares) desvelam: a opo
neoliberal do Estado e sua conseqente reestruturao influenciando modelos de gesto; os critrios poltico-partidrios envolvidos na municipalizao da educao; o modelo burocrtico que
conduz s contradies das decises de centralizar ou descentralizar; a duplicidade de rede de
escolas revelada em um processo de descentralizao/municipalizao; as relaes que se estabelecem num processo de autonomia com o Estado; o sentido de qualidade revelados em experincias descentralizadas de gesto; a questo da globalizao e os "Estados Nacionais" indicando
rumos para a gesto educacional.
Duas pesquisas da Anpae identificaram experincias importantes de gesto educacional
em diversos nveis: uma relatando oito experincias desenvolvidas na Regio Centro-Oeste e a outra
identificando mais de 60 experincias em todos os Estados da Federao. O amlgama analtico que
as uniu foi justamente a trade descentralizao-autonomia-municipalizao.
CONSIDERAES FINAIS
Analisar a gesto de sistemas de ensino implica refletir sobre as polticas de educao.
Isto acontece porque h uma ligao muito forte entre elas, pois a gesto transforma metas e objetivos educacionais em aes, dando concretude s direes traadas pelas polticas. Nesse sentido,
verifica-se, em muitos dos estudos, uma embocadura poltica na anlise da Gesto de Sistemas
Educacionais.
As temticas mais estudadas nesta categoria referem-se s formas democrticas de
gesto de sistemas educacionais, envolvendo a descentralizao de sua ao. A questo da democratizao e as experincias pontuais realizadas em sistemas estaduais e municipais ocupam
papis predominantes nestes estudos; em geral, so anlises e avaliaes de propostas especficas que foram realizadas em determinados perodos e por determinadas equipes e partidos quando assumiram o poder. Correlatas a estas pesquisas e, s vezes, coincidindo e ampliando esta
temtica central, so encontrados estudos sobre democratizao do ensino e a descentralizao
da gesto estadual/municipal e a municipalizao.
Apesar de no haver sido identificada nenhuma pesquisa que focalizasse a temtica
"eleio de diretores", possivelmente includa na categoria temtica Gesto da Escola, ela aparece
vinculada ao grande tema da democratizao da gesto, que, possivelmente, inspirar a anlise em
outras categorias.
Ressalta-se nestas pesquisas o grande nmero de estudos sobre o sistema educacional estadual de So Paulo. Esses estudos, em sua grande maioria, apresentam em seus ttulos e
resumos a manifestao crtica negativa sobre os caminhos trilhados pela administrao pblica
estadual paulista no que se refere educao.
importante ressaltar a focalizao do tema democratizao da educao e, nele, a
democratizao da Gesto de Sistemas Educacionais presente em um nmero significativo dos
estudos analisados. Nesse contexto, as questes de descentralizao, municipalizao, autonomia
e participao contornam suas anlises, configurando-se como possveis dimenses do processo
de democratizao da gesto.
Depreende-se na literatura especfica que a gesto democrtica da educao precisa
ser um processo contnuo de coordenao da prtica educacional coletiva, que se desenvolve de
forma no fragmentada, num dado contexto histrico.
medida que se destaca o carter transformador que est subjacente ao conceito de
Gesto de Sistemas Educacionais, em todas as dimenses dessa prtica pedaggica, financeira,
de pessoal, de material e patrimnio , pode-se compreender porque alguns estudos focalizam a
questo pedaggica em seus subtemas de anlise.
Publicaes recentes situam a gesto da educao como uma questo que extrapola a
questo tcnica, demonstrando sua forte dimenso poltica ao identificar a especificidade da sua
funo pblica e o seu papel na construo da cidadania.
Como elementos constitutivos de uma nova prtica de Gesto de Sistemas Educacionais que possui compromisso com a democratizao da sociedade, a literatura da rea destaca,
entre outras, a autonomia e a participao. De um lado, a participao conquista e constri novos
espaos; de outro, a autonomia garante e assegura as conquistas.
Os estudos sobre Gesto de Sistemas Educacionais propiciam amplas abordagens e
mltiplas anlises e aprofundamentos. Talvez esta amplitude seja um dos fatores que desanimem os
pesquisadores a se dedicar ao estudo destas organizaes complexas. A dificuldade de um olhar
nico e abrangente que explique todo o sistema ainda que limitado s especificidade de anlise de
uma determinada questo exige conhecimento profundo da organizao e do funcionamento do
objeto estudado. O estmulo para que grupos de docentes se dediquem a este tipo de estudo pode
ser um dos caminhos para a realizao de maior nmero de pesquisas nesta categoria. De toda
forma, as transformaes que vm ocorrendo em todos os sistemas educacionais brasileiros nos
ltimos tempos mostram o vigor e a necessidade urgente com que a categoria Gesto de Sistemas
Educacionais precisa e merece ser estudada. Com isso, ela poder consolidar-se como um campo
de conhecimento academicamente relevante, podendo ter reflexos positivos tanto na definio de
polticas pblicas quanto na melhoria da prtica social da educao.
Captulo 10
Gesto da universidade:
caminhos e possibilidades na
produo de pesquisas*
Afrnio Mendes Catani**
Maria Estela Dal Pai Franco***
INTRODUO
O objetivo primeiro do presente trabalho apresentar um quadro panormico da temtica
Gesto da Universidade, em produes de pesquisa no interregno 1991-1997, analisando condies, inseres e convergncias temticas, tendo presentes a distribuio temporal e a natureza do
estudo. Teve como fonte o Banco de Dados sobre Produo de Pesquisas em Polticas e Gesto da
Educao no Brasil: 1991-1997, da Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao
(Anpae).
Foram analisados 98 documentos classificados na temtica em apreo. A incluso dos
documentos derivou da sistemtica adotada para a organizao do Banco, marcadamente ancorada na opinio de juzes especialistas que, em diversos estgios e aps sucessivas rodadas, chegaram definio ltima da temtica principal de classificao de cada documento, tendo em vista a
elaborao posterior do estado da arte do qual faz parte a presente anlise.
Na produo sobre Gesto da Universidade so trabalhadas as subcategorias temticas
Avaliao e Qualidade, Universidade e Pesquisa, Poltica de Educao Superior, Universidade e Sociedade, Histria da Universidade, Perfil do Profissional, Autonomia e Deciso. Tais subcategorias
esto presentes nos documentos que constituram o corpus analtico do estudo.
O direcionamento metodolgico adotado permitiu dois nveis de anlise, levados a efeito, em alguns momentos, de modo concomitante. O primeiro, na ordem de apresentao, de
carter analtico-descritivo, atendo-se inicialmente na insero da temtica na totalidade das demais
que perfazem os documentos sobre Polticas e Gesto da Educao no Brasil. Neste primeiro nvel
foram tambm analisadas a distribuio temporal da produo por subcategoria no perodo 19911997 e a natureza dos estudos, entendida quanto finalidade da produo: docente ou com vista
obteno de grau acadmico. O segundo nvel de anlise de carter analtico-inferencial, cuja
adequao para um estudo da natureza deste se funda na construo paulatina e de sucessivos
olhares sobre o corpus analtico, configurando subcategorias temticas. As subcategorias daqui
por diante tratadas como subtemticas emergiram em um processo de convergncias temticas,
delas inferindo-se a noo/vocbulo revelador de cada, isto , a expresso mais adequada do que
se constitui o cerne de cada documento e dele dentro do conjunto do qual faz parte. pertinente
registrar que a construo da primeira ordem de subcategorias, isto , subtemticas, desveladas na
quase centena de documentos que compem a categoria temtica Gesto da Universidade e que
Colaboraram na organizao deste trabalho os bolsistas de Iniciao Cientfica do Programa de Ps-Graduao em Educao da Universidade
do Rio Grande do Sul (PPGEdu/UFRGS) Aline Garcia Bender Corra e Cntia Hoffmeister Rizzi, pela Fundao de Amparo Pesquisa do
Estado do Rio Grande do Sul (Fapergs/UFRGS) e Daniel Gustavo Mocelin, pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq).
**
Professor da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (USP).
***
Professora do Programa de Ps-Graduao em Educao da UFRGS.
*
se constituram as sete subtemticas do estudo realizou-se sob os princpios da similaridade e

da contrastao, apoiada em um processo de triangulao. Tal processo refere-se participao
de pelo menos trs juzes na organizao das convergncias e denominaes. A segunda ordem
de categorias, enquanto objetivao prtica da categoria temtica Gesto da Universidade e de
suas subtemticas, seguiu um processo similar ao anteriormente descrito para a construo de
convergncias internas. Ela exigiu, no entanto, um passo adicional: alm da anlise descritiva que
se apresenta pari passu inferencial, so trazidas, em cada temtica, consideraes crticas, no
sentido de sinalizar contraposies e acenar com possibilidades.
Vale finalmente reiterar que a importncia da temtica estimula a deciso de analis-la.
incontestvel o esforo que a universidade envida para sua prpria consolidao e desenvolvimento, num momento em que o novo ordenamento poltico-legal est ainda em curso, que a crise
socioeconmica se faz sentir nos mais diferentes segmentos e instncias e que est a exigir novas
formas organizativas e gerenciais. Certamente o acesso produo de conhecimento sistematizado
fator decisivo para seu prprio desenvolvimento, elevando a temtica para outro patamar.
A TEMTICA GESTO DA UNIVERSIDADE

CONDIES E INSERES
Gesto da Universidade ocupa o destacado quinto lugar (10,6% da produo) no
conjunto das temticas presentes no Banco de Dados sobre Produo de Pesquisas (Anpae,
1999). antecedida pelas temticas Profissionais da Educao: Formao e Prtica (15,5%),
Polticas de Educao: Concepes e Programas (15%), Gesto da Escola (14,5%), Escola/Instituies Educativas e Sociedade (12,3%). No surpreende a maior incidncia de produo nestas
temticas, pois no caudal da Carta Magna de 1988 e nos oito anos subseqentes de tramitao
da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/96) elas foram amplamente
discutidas no cenrio nacional. Questes como competncia tcnica e poltica, os especialistas,
formao e aposentadoria so vinculadas temtica referente aos profissionais da educao;
as vrias faces das polticas da educao, a construo de uma gesto democrtica e participativa,
a escola enquanto instituio social e comprometida foram alguns dos temas que estiveram na
mesa de discusses, perpassando os anos 90.
A anlise interna da temtica revela riqueza de subtemticas e convergncias. O Grfico 1 mostra como as subtemticas se distribuem.
Grfico 1 A temtica Gesto da Universidade e suas subtemticas

Fonte: ANPAE. Banco de dados sobre produo de pesquisa em Polticas e Gesto da Educao no Brasil, de 1991 a 1997.
Braslia : Anpae, 1999.
As subtemticas com maior incidncia de documentos so, respectivamente, Avaliao e

Qualidade, Universidade e Pesquisa e Poltica de Educao Superior. As trs revelam-se pertinentes
Gesto da Universidade: Avaliao e Qualidade, em decorrncia da natureza da universidade como
locus avaliativo; Universidade e Pesquisa, por trazer tona questes como a razo de ser institucional
e a vinculao ensino e pesquisa, fundamentais no atual contexto; finalmente, Poltica de Educao
Superior, em decorrncia das discusses sobre a LDB. No processo analtico, foram identificadas as
convergncias temticas e, em cada subtemtica, analisadas as duas convergncias predominantes.
Na Tabela 1, possvel observar que a subtemtica Avaliao e Qualidade abarca 22
documentos dentro de um total de 98, o que corresponde a 22,4% do total da produo da temtica
e a 2,38% do total do Banco de Dados sobre Polticas e Gesto da Educao no Brasil.
Tabela 1 Distribuio de documentos da temtica Gesto da Universidade,

por subtemtica e segundo sua contribuio para a produo de pesquisa sobre
Polticas e Gesto da Educao no Brasil 1991-1997
Na Tabela 2 destaca-se como o ano mais produtivo o de 1995, com 22 produes

distribudas entre seis subtemticas. A subtemtica que mais produziu documentos nesse ano foi
Avaliao e Qualidade, com 31,8% em relao aos outros anos. Em segundo lugar aparece o ano de
1991, com um total de 18 produes. A subtemtica que mais produziu documentos nesse perodo
foi Poltica de Educao Superior, com 44,4% da produo total neste ano e com 53,3% em relao
aos outros anos. Observou-se dentro da subtemtica Universidade e Pesquisa, no perodo em questo, um aumento na produo. De dois documentos produzidos em 1991, correspondendo a 11,8%
da produo total, nota-se que foram produzidos cinco documentos em 1997. Esta uma subtemtica
que angaria interesse crescente. Outra subtemtica que pode retomar espao Universidade e Sociedade. J Poltica de Educao Superior enquanto temtica mais genrica parece decrescer, mas,
em questes especficas, ela se manifesta em quase todas as demais subtemticas, como, por
exemplo, pela discusso de autonomia de grupos de pesquisa, entre outros aspectos. A subtemtica
Perfil do Profissional parece de tendncia recessiva, at porque algumas das questes que poderiam
a ela estar ligadas j no suscitam os mesmos interesses, com o caso da eleio de dirigentes.

por subtemticas e segundo o ano de publicao no perodo 1991-1997
A Tabela 3 mostra que, no perodo em questo, o que mais se produziu foram dissertaes de mestrado (DM), correspondendo a 48% do total da temtica Gesto da Universidade.
Sucessivamente, surgem as pesquisas docentes (PD), com 42,8%, e as teses de doutorado (TD),
com 9,2% do total da produo. A subtemtica que mais produziu nesse sentido foi Avaliao e
Qualidade, com 12 documentos de PD e 10 de DM. Em relao s TD, a produo dividiu-se entre
Universidade e Pesquisa e Autonomia e Deciso, com trs teses cada.
por subtemtica e segundo a natureza das produes no perodo 1991-1997
J a Tabela 4 apresenta as convergncias das subtemticas. A maior produo ficou

em Avaliao Geral e Especfica, dentro da subtemtica Avaliao e Qualidade, com 16 documentos,
que correspondem a 73% dentro da subtemtica e a 16,3% do total de documentos da grande
temtica.
Tabela 4 Distribuio de documentos nas convergncias das subtemticas

da categoria Gesto da Universidade
CONVERGNCIAS DA TEMTICA GESTO DA UNIVERSIDADE

Avaliao e Qualidade (22 documentos)
A subtemtica Avaliao e Qualidade abarca duas convergncias temticas: Qualidade
e suas Condies e Avaliao Geral e Especfica.
Qualidade e suas Condies trata a qualidade do ensino como condio que deve
ser valorizada, abarcando tpicos variados, como qualidade de ingresso na graduao e seleo
na ps-graduao, evaso, processos de formao, articulao formao/prtica profissional, sem
esquecer a questo do projeto pedaggico.
De um modo geral, os documentos detm-se em aspectos prticos, o que no surpreende, tendo em vista a articulao entre prtica e formao profissional. Sob tal perspectiva, so
tambm apresentadas formas de implantao de programas de qualidade, fundamentais para a
melhoria do ensino.
A qualidade considerada complexa e decorrente de mltiplos fatores e tenses

institucionais. A histria e a filosofia das instituies, como marcas da identidade institucional, so
tidas como basilares para o estabelecimento de critrios de aferio da qualidade. Entre as convergncias internas se destacam a relao entre processo seletivo e ps-graduao, as concepes de
qualidade de ensino de docentes, que tendem para compromissos com o iderio da escola crtica, a
relao entre projeto pedaggico e a histria de vida de professores, a vinculao entre ensino de
qualidade e investimentos para melhores condies de trabalho e a explicitao das polticas
institucionais.
A convergncia Avaliao Geral e Especfica mostra diferentes propostas tericometodolgicas de avaliao institucional e de cursos, evidenciando o significado da formao do aluno
segundo o perfil proposto pela instituio. So apresentados trabalhos que remetem graduao e
ps-graduao. Nos dois nveis, as reas de sade e educao so discutidas quanto qualidade do
ensino e aos campos de estgio, a partir do contexto das profisses. Na ps-graduao, abordada a
residncia mdica como um tipo de ensino diferenciado.
Consideraes
No surpreende que Avaliao e Qualidade tenha sido a subtemtica que mais angaria
o interesse daqueles que pesquisam sobre gesto da universidade no contexto do presente trabalho. Primeiro porque as polticas pblicas, nos ltimos anos, tm colocado a questo da avaliao da
educao superior e da qualidade do ensino como um dos motes das estratgias governamentais,
inserindo-a no mbito das reformas do Estado. A avaliao da ps-graduao remonta dcada de
70 e, a partir dos anos iniciais da dcada de 80, espalha-se para outros nveis e focos. Do olhar crtico
na reforma de 1968, chega no limiar do novo sculo com a certeza de que veio para ficar e de que
ocupa um espao de tenses. De um lado esto as medidas reguladoras oriundas das polticas de
governo e que ressaltam a avaliao externa das mltiplas instncias e faces da educao superior;
de outro est a determinao das Instituies de Ensino Superior de usufrurem os espaos de autonomia possibilitados pelos fundamentos legais da Carta Magna de 1988 e pela Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (LDB) de 1996, que as fortalecem especialmente na interpretao de
uma das polticas de governo, a do Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras (Paiub), porta de entrada da auto-avaliao.
Tem-se presente, no entanto, que o vnculo avaliao-concesso de recursos, aliado ao
fundamento poltico-normativo que privilegia o Estado mnimo, gera a competitividade institucional e
o depauperamento da universidade pblica. Mas uma dupla via, pois as polticas pblicas so
tambm condicionadas pela especificidade das instituies que as significam. Os sentidos atribudos pelas culturas das instituies, em alguns casos, tomaram a expresso de movimentos sociais
e, com marcante liderana das universidades pblicas, influenciaram aes redirecionando-as em
sua implantao, como as ligadas ao Paiub e, tambm, aos novos formatos avaliativos nas universidades comunitrias, confessionais e demais universidades privadas. inegvel, portanto, que a
avaliao e a demonstrao de atendimento a padres de qualidade tornaram-se questo estratgica nos diversos nveis e instncias em que ocorre a gesto da universidade: no sistema, nas instituies, nas unidades universitrias, nos cursos. Ela prpria subsidia a gesto, mas, tambm, exige
novas estruturas de gesto que acirrem a competitividade intra e interinstitucionais.
Vale registrar ainda que existe preponderncia de documentos sobre avaliao, mas
50% deles foram publicados no interregno de 1991 a 1993. Alm disso, marcante a fora da temtica
qualidade nestes ltimos anos, tanto em discusses internacionais quanto no Brasil, aqui em defasagem temporal, mas com ntida significao local. Isto leva a supor que a convergncia temtica
Qualidade e suas Condies, com documentos mais recentes, sinalize uma tendncia progressiva,
tanto mais que esto presentes em seus documentos noes que implicam ruptura de padres,
superao de limites e compromissos poltico-sociais.
Universidade e Pesquisa (17 documentos)

A subtemtica Universidade e Pesquisa aglutina 17 documentos que expressam produes sobre Condies e Polticas e Racionalidade e Pesquisa.
Sob a convergncia Condies e Polticas encontra-se o maior montante de produes na temtica, com forte incidncia de documentos sobre condies institucionais entravadoras
e promotoras, sobre condies e culturas em situaes institucionais especificas, sendo ressaltada a diversidade de significaes atribudas s polticas de pesquisa e ao seu fundamento normativo.
As polticas de gesto da pesquisa, em vrias instncias, so mostradas na sua face favorecedora
de modos organizacionais compartilhados, como, por exemplo, a poltica dos grupos de pesquisa.1 Os grupos de pesquisa so entendidos como mediadores de produo, e os novos veculos
informacionais, como a Internet e os sistemas de informao gerenciais, so vistos como facilitadores
da pesquisa e da administrao. Sob esta subtemtica apresentado um panorama estadual,2
mostrando diferentes olhares sobre as culturas de pesquisa e os seus modos organizacionais/
associativos. As condies de pesquisa so discutidas segundo o tipo de Instituio de Ensino
Superior (IES), pblica ou privada, e levando em conta a existncia de ps-graduao, a poltica de
qualificao docente, a iniciao cientfica, o sistema decisrio da pesquisa, a articulao com a
comunidade e a participao em redes de pesquisadores. Em que pese a pertinncia da subtemtica
e sua posio no conjunto das demais, de se mencionar que um dos documentos analisa dissertaes de mestrado que apontam a centralidade do aluno como temtica e o ensino como principal funo da universidade.
Sob a convergncia temtica Racionalidade e Pesquisa so estudados os pressupostos de racionalidade instrumental que perpassam a universidade, local de expresso da cincia
experimental moderna e cujo modelo subjuga ao econmico o avano do conhecimento. Atrs
das conquistas, so mostradas crises tanto para a sociedade quanto para a universidade. Apresenta o ensino superior brasileiro com um discurso voltado para a modernizao, a inovao
tecnolgica e a emancipao, porm sua praxis contraditria, eivada por interesses, tenses e
uso de racionalidades em aes mais tecnoinstrumentais e estratgicas do que fomentadoras da
emancipao.
H ainda uma ntida preocupao em analisar polticas de pesquisa na sua insero,
articuladas com processos decisrios institucionais. H tambm uma anlise de concepes e procedimentos administrativos para o desenvolvimento de gesto democrtica em universidades pblicas.
Consideraes
A subtemtica trouxe tona uma preocupao que se instalou decisivamente no pensamento educacional brasileiro e que se revela nas relaes entre universidade e pesquisa no mbito da insero no mundo de hoje. De um lado, o mundo industrial moderno, com suas inovaes e
mudanas tecnolgicas de ponta, com a disponibilidade de informaes e a incisiva influncia das
multinacionais no mundo da velocidade informacional, demonstrando como a universidade pode
interagir nesse processo de transformao social, alm de salientar as demandas que esto sendo
colocadas para a formao do educador nessa sociedade em mudanas. No surpreende o interesse em polticas e prticas de pesquisa favorecedoras de modos organizacionais partilhados e em
temas como a articulao ensino/pesquisa e formao terica/cotidiano profissional. Possivelmente
O Diretrio dos Grupos de Pesquisa no Brasil, do CNPq, desde 1992 identifica grupos de pesquisa em atividade no Pas, informando sobre
pesquisadores, linhas e produo. J tem trs verses: 1993 trinio 1990-1992; 1995 binio 1993-1994; e 1997 1995-junho 1997. O grupo
de pesquisa tem como fundamento indivduos organizados hierarquicamente, com lder experiente e de destaque que trabalhe em linhas
comuns.
2
O Projeto Interinstitucional Universidade e Pesquisa ligado ao Grupo de Estudos sobre a Universidade (GEU/PPGEdu/UFRGS) e tem
desenvolvido um conjunto de estudos sobre universidade e produo de pesquisas.
1
nas aes partilhadas e neutralizadoras de antinomias est sendo visto um caminho de contraposio
racionalidade instrumental, na tentativa de impregnar as aes e decises com o telos do dilogo,
pedra angular da possibilidade de uma tica comunicativa.
Poltica de Educao Superior (15 documentos)

Esta subtemtica rene duas convergncias temticas, a saber: Poder e Deciso, com
60% do total dos documentos, e Poltica, com os 40% restantes.
A convergncia Poder e Deciso apresenta questes que dizem respeito organizao
universitria, identificando modelos de gesto e a participao de alunos e professores no processo
de tomadas de deciso referentes instituio. O poder universitrio e sua estruturao no interior
da universidade condicionam a formulao das polticas das IES, do mesmo modo como a estrutura
poltica e a estrutura social tambm exercem suas influncias. Nessa subtemtica h dois trabalhos
que apontam para a pouca utilizao dos recursos humanos nas tomadas de deciso dentro da
universidade. H questes acerca da administrao universitria, em geral apoiadas em teorias que
focalizam modelos de governo da universidade e a relao entre Estado e IES nas dcadas de 70 e
80. H, igualmente, a anlise de uma IES privada comunitria: atravs do resgate histrico, aponta
para a democratizao do discurso pedaggico nessa universidade.
Na convergncia Poltica analisa-se o carter poltico da educao brasileira formal e
no-formal, em que aparecem questes voltadas para a educao superior aberta a distncia, indicando a implantao de uma poltica especfica para esse tipo de ensino. Outro documento entende
que a pesquisa nesta rea se constri no mbito do Estado, dos movimentos sociais e dos grupos
diretamente ligados produo do ensino superior. O confronto do discurso utilizado na poca da
criao de uma IES com a realidade atual e, tambm, o modelo de poltica de recursos humanos
docentes utilizados por uma universidade na dcada de 80 completam os estudos.
Consideraes
Poltica de Educao Superior a terceira subtemtica a despertar o interesse dos
pesquisadores que se dedicaram ao estudo da gesto universitria no mbito dessa investigao,
sendo que oito textos foram produzidos no ano de 1991, enquanto os demais surgiram nos outros
anos, com exceo de 1993, em que no se contabiliza qualquer trabalho. No incio da dcada de
90, a sociedade brasileira, que elegera h pouco o presidente da Repblica depois de quase trinta
anos sem eleies diretas, constatou que a corrupo se intensificava. Os trabalhos acadmicos
(em especial, dissertaes de mestrado e teses de doutorado) que vm a pblico tm a preocupao de desvelar dimenses significativas do poder institucional. Nesse sentido, analisam-se os
mecanismos e dispositivos que obstaculizam a ampla participao de todos os segmentos sociais
que integram as IES; revelam-se as normas de atuao das burocracias e oligarquias locais que,
nessas instituies, transformam o espao pblico em domnio privado; investigam-se as contradies entre discursos e prticas organizacionais. Ao mesmo tempo, esto presentes preocupaes exacerbadas com estudos de casos voltados administrao, inclusive dos de recursos
humanos, uma vez que o rpido crescimento das IES conduz tais organizaes a um verdadeiro
caos administrativo. A implantao da educao a distncia, por sua vez, supriria grandes defasagens de formao da populao brasileira. Nos demais anos, do o tom estudos mais tcnicos, de
acordo com as vagas neoliberais que passam a dominar quase todo o planeta sugestes para o
aperfeioamento de mecanismos administrativos, de recursos humanos e de combate corrupo
e a grupos cooperativos ganham importncia.
Histria da Universidade (13 documentos)

Duas convergncias maiores foram identificadas nesta subtemtica: Trajetria da
Universidade e Estado e Cultura, com tnue diferena entre elas.
A convergncia Estado e Cultura parte da anlise da trajetria histrica da universidade brasileira, destacando tendncias comuns em diferentes momentos e especificidades que
podem ser indicativas da diversidade de culturas institucionais. As culturas so vistas como a
posio assumida em face das intervenes do Estado atravs de polticas pblicas e/ou aes
governamentais intervenientes. Trs tipos de cultura se manifestam: a da submisso, mediada
pela dependncia; a da reatividade, caracterizada pela denuncia e/ou aplicao camuflada das
polticas; e a da resistncia antecipativa, marcada pela tentativa de mudar o curso da ao poltica antes de seu estabelecimento. A partir dessa anlise, a subtemtica converge para as culturas institucionais definidas pelas relaes Estado-Unio e Estado-RS (Rio Grande do Sul) com
uma universidade, desde o final do sculo passado at as primeiras dcadas do sculo 20,
presentes em momentos significativos da histria da universidade. Os estudos analisaram as
culturas em diferentes momentos de trajetria, mas tendo presente a formao da instituio, o
distanciamento entre concepo e concretizao e tenses e intenes captadas. O conjunto
de estudos revela multiplicidade de culturas institucionais forjadas historicamente e que sofrem
influncia da rea de conhecimento, do momento histrico que vivenciam e da origem das polticas, ou seja, se provenientes do mesmo grupo hegemnico ou no. Uma mesma unidade
institucional pode apresentar diferentes culturas.
A convergncia Trajetria da Universidade apresenta um panorama da origem, caractersticas e desenvolvimento do sistema superior brasileiro, salientando os obstculos, colocados
pelo Estado, que dificultaram o desenvolvimento das IES e apontando os elementos que constituram o processo de definio e consolidao da universidade brasileira. Nessa convergncia est
bem presente a questo da extenso e sua trajetria histrica, quando houve uma evoluo de
atividades extramuros para um processo educativo, cientfico e cultural que resultou em um novo
perfil da extenso dentro da universidade. Aparecem aspectos referentes relao da extenso
com a sociedade e a universidade, chegando a um perfil para a anlise da extenso universitria
de uma IES. A histria da criao de trs faculdades de educao no Brasil tambm foi alvo de
estudo, estabelecendo relaes com o contexto em que elas esto inseridas e abarcando questes referentes ao seu compromisso poltico-pedaggico e a sua contribuio para a formao
dos docentes.
Consideraes
Fica marcada nos estudos a inteno de ressaltar a diversidade de culturas institucionais,
isto , a no-existncia de uma nica cultura reveladora da instituio, mas a multiplicidade que
decorre de caminhos percorridos, condies das reas de conhecimentos e afinidades com os grupos dos quais se originam as polticas. Fica patente que a transposio do plano de definies de
polticas pblicas e de seus fundamentos normativos para as prticas institucionais que marcam as
culturas mediada por subjetividades, o que repercute nas mudanas concretizadas. interessante
mencionar que os estudos que envolvem a poltica, a sua concretizao e a mudana ocorreram nos
anos iniciais da dcada de 90, no justo momento das grandes discusses que foram desaguar na
promulgao da LDB de 1996. notria a preocupao dos estudos em mostrar a contribuio da
universidade como instituio de servio. At mesmo os estudos que resgatam a formao de professores mostram essa contribuio no s para os quadros dos demais nveis de ensino, mas para
a renovao dos prprios quadros institucionais.
Universidade e Sociedade (12 documentos)

A subtemtica em pauta est expressa em duas convergncias, proporcionalmente
prximas: Universidade e Regionalizao, e Universidade e Comunidade.
A convergncia temtica Universidade e Regionalizao abarca aspectos da relao entre a universidade e o local onde est inserida, levando em conta questes demogrficas, polticas,
sociais e econmicas. Os trabalhos tratam a regionalizao sob vrias perspectivas. A primeira a
voltada para a insero regional que se prende a questes direcionadas para determinadas regies do
Pas e para o atendimento de necessidades regionais, sejam elas de formao de quadros, de estudos
especficos ou de forjamento econmico auto-sustentvel. A segunda perspectiva objetivada sobre a
relao entre a expanso demogrfica e o nmero de matrculas nas IES de 1950 a 1990, o que demonstra que a urbanizao e as fortes migraes internas contriburam para o aumento da demanda
de matrculas nas universidades at a dcada de 80, quando houve um decrscimo demogrfico e, em
conseqncia, a diminuio desse nmero. Perpassa a idia da influncia da universidade na regio a
partir do atendimento da demanda regional de alunos. Finalmente, tem-se a perspectiva de regio
enquanto bloco econmico no caso, o Mercado Comum do Sul (Mercosul). Neste contexto, no de
estranhar o papel da extenso universitria como integradora e promotora do desenvolvimento e da
transformao social, o que auxilia as IES na articulao do ensino com a pesquisa, alm de permitir
populao em geral o exerccio da cidadania.
A segunda convergncia Universidade e Comunidade retrata aspectos da relao da
universidade com o momento atual. As transformaes tecnolgicas, a produo de conhecimento e o
avano das cincias, assim como a universidade, precisam estar vinculados aos interesses da sociedade, pois fazem parte de um todo. Essa relao entre universidade e sociedade parece um tanto
restrita, se reduzida ao atendimento desses interesses. H necessidade de uma melhor converso dos
benefcios que a universidade pode dar sociedade que a cerca.
Consideraes
As idias veiculadas na subtemtica Universidade e Sociedade so consentneas com
as preocupaes que se fazem presentes em diferentes fruns de discusses. A repercusso de um
mundo globalizado e orientado pela poltica econmica dos blocos mais fortes se reflete nos incisivos desdobramentos em polticas de mercado e no trabalho local, trazendo consigo um bombardeio
mundializado de aspectos culturais. A velocidade e a tecnologia informacional, que alteraram substancialmente as relaes tempo (velocidade, resgate temporal) e espao (presena virtual), parecem
favorecer a tendncia de homogeneizao. Na produo analisada, a temtica foi deixada de lado,
retornando em 1995, a partir de quando foram publicados dois teros da produo, justamente no
momento em que a poltica governamental preencheu o hiato entre a LDB vigente e ultrapassada e a
nova LDB em processo de construo, mediante aes polticas estratgicas. Mas, paradoxalmente,
bom lembrar que justamente neste contexto brotaram e/ou foram fortalecidas organizaes
mobilizadoras e viabilizadoras de interesses de grupos especficos. Tais organizaes, como a das
universidades comunitrias, podem apresentar braos locais de interesse da comunidade imediata,
mas tambm nacionais e internacionais, qualificado-se pelo ntido favorecimento da cultura e de
interesses de segmentos ou grupos especficos a contraposio ao homogneo.
Perfil do Profissional (10 documentos)

Esta subtemtica abarca as convergncias Perfil do Professor e Perfil do Administrador/
Profissional, este ltimo voltado especificamente para aspectos referentes ao profissional de ensino
superior.
Perfil do Professor aponta questes referentes qualificao do professor de ensino

superior, bem como contratao de professores e pesquisadores estrangeiros nas universidades
pblicas, haja vista que a titulao dos professores locais, tanto de IES pblicas quanto privadas,
est aqum da mdia desejada. As novas tecnologias em educao e a didtica envolvida na formao do profissional das IES aparecem como pontos importantes para uma melhoria na qualidade e
na prtica do professor. O papel do professor e o ato educativo no ensino superior apontam para os
efeitos que a educao produz e as suas implicaes. Ainda dentro da convergncia, h um trabalho
especfico sobre a relao do professor e o processo de interiorizao da universidade, ressaltando
o compromisso social que precisa ser atendido a partir da formao de uma identidade prpria de
faculdades do interior.
A convergncia Perfil do Administrador/Profissional apresenta dois trabalhos sobre coordenao de cursos e centros dentro de universidades, a partir da anlise histrica das IES at os
dias atuais. Traz reflexes sobre a organizao e a administrao universitrias e aponta questes
especficas sobre o administrador de ensino superior. Trata ainda da mediao do professor universitrio na gesto administrativa de uma IES particular, tendo presente que o trabalho acadmico e os
meios para a realizao deste trabalho, quando em reciprocidade, fazem com que a IES particular se
torne o centro do processo acadmico. H ainda um trabalho que trata do perfil do profissional
formado pela Universidade de So Paulo (USP).
Consideraes
A subtemtica foi retomada a partir de 1996, mas, pela sua presena em questes
especficas dentro de outras temticas, poder se configurar como recessiva enquanto subtemtica
geral. Tal situao no exclui a importncia de estud-la, pois envolve pontos prioritrios para a
gesto da universidade, como, por exemplo, as profundas mudanas na base tcnica do trabalho,
decorrentes do processo do avano cientfico e tecnolgico, e as fundamentais mudanas nas bases associativas, causadas especialmente pelas repercusses cientfico-tecnolgicas da sociedade
informacional. Isso implica reviso contnua da formao de profissionais.
Autonomia e Deciso (9 documentos)

A produo nesta subtemtica apresenta duas convergncias: Autonomia e
Especificidade, com 55,5% dos documentos, e Processo Decisrio, com 44,5%.
Autonomia e Especificidade envolve questes referentes gesto compartilhada de
IES a partir das relaes entre identidade e poder, objetivos institucionais e dimenses
organizacionais. Congrega aspectos referentes confessionalidade e autonomia universitria
e suas implicaes tanto em universidades pblicas quanto privadas, alm das distines e
semelhanas. Define o que ser confessional, encaminhando para as relaes entre autonomia
e confessionalidade e para a possibilidade de convivncia de ambas em uma instituio acadmica de ensino superior. No que diz respeito autonomia universitria e gesto da universidade,
surgem, nesta subtemtica, questes relativas aos sindicatos dos docentes quanto a sua efetiva
interveno na administrao universitria (o que , sobretudo, de responsabilidade de toda a
comunidade acadmica). H ainda documentos acerca do Direito enquanto luta poltica, vinculado autonomia universitria e, tambm, a respeito da insero, em uma IES, de alternativas
educacionais para pessoas da terceira idade.
A convergncia Processo Decisrio abrange reflexes acerca da estrutura geral da universidade brasileira em face das transformaes nos contextos socioeconmico e poltico do Pas. Apresenta uma viso do processo decisrio nas IES, que se vale, principalmente, dos modelos racional,
burocrtico, poltico, colegial e anrquico. Atravs do processo decisrio, a universidade dispe de

elementos para definir quais e como certos objetivos tero interferncias ou influncias e as relaes de
poder que se estabelecem no interior da universidade. H ainda nesta convergncia um trabalho que
estuda, especificamente, a universidade comunitria e a influncia exercida pela comunidade acadmica nas decises da instituio, caracterizando como burocrtico o modelo de tomadas de deciso
utilizado e identificando como mnima a intensidade dessa influncia.
Consideraes
Autonomia e Deciso foi uma subtemtica que no despertou tanto o interesse dos
investigadores da gesto universitria explorada nesta pesquisa apenas nove trabalhos foram nela
includos, a maioria produzida nos anos de 1995 (quatro) e 1997 (dois). A autonomia universitria, em
alguns de seus matizes, abordada com mais intensidade a partir de 1995, num momento que se
comea a observar o aparecimento dos primeiros frutos do receiturio neoliberal. Nesse sentido
que parte do segmento universitrio se organiza com a finalidade de propor novas formas alternativas de gesto, constituindo-se exemplos significativos o texto que trata o Direito como um campo de
luta poltica no que se refere autonomia universitria, o que prope a gesto compartilhada das IES
e, enfim, o que defende a idia de que o sindicato dos docentes deveria adequar-se situao de
autonomia e, conseqentemente, produzir polticas de interveno na gesto da universidade.
nessa linha tambm que se deve entender a preocupao com os programas que envolvem a terceira idade nas universidades, ou seja, a incluso de novos atores sociais e, em decorrncia, uma maior
integrao universidade e sociedade.
De maneira simultnea e at mesmo contraditria, os trabalhos da convergncia Processo Decisrio revelam que, na tomada de deciso, o predomnio do poder burocrtico ainda d o
tom. Mas h instituies que adotam o modelo colegiado de gesto, enquanto outras utilizam modelos descritivos que propem que a deciso possa ser explicada por uma rede de conexes ou por
uma relao entre diversos fatores que a influenciam, expressando, assim, distintas racionalidades.
ENCAMINHAMENTOS CONCLUSIVOS
O Olhar sobre as Subtemticas
Avaliao e Qualidade foi a subtemtica com maior incidncia de documentos. Tal
tendncia decorre da fora atribuda poltica de governo, mas tambm da determinao das
instituies de usufrurem a autonomia possibilitada nos fundamentos legais, levando-as a
ressignificar espaos polticos da auto-avaliao. Mesmo prevalecendo a convergncia Avaliao
Geral e Especfica, supe-se, pela distribuio temporal, que a convergncia Qualidade e suas
Condies mais progressiva que recessiva.
Universidade e Pesquisa a segunda subtemtica de maior incidncia, nela prevalecendo a convergncia Condies e Polticas sobre a de Racionalidade e Pesquisa, com dois teros da
produo. Aparecem mediaes da pesquisa, como as polticas de gesto, de qualificao docente e
de iniciao cientfica sobre grupos de pesquisa, ps-graduao, sistema decisrio e redes. A convergncia Racionalidade e Pesquisa atm-se racionalidade instrumental que impregna a cincia e o
discurso de modernizao, subjugado ao econmico. Uma alternativa a gesto democrtica, que,
pelo telos do dilogo, se contrape avalanche informacional homogeneizadora.
Poltica de Educao Superior a terceira subtemtica, com 50% de documentos
produzidos no ano de 1991. Os trabalhos acadmicos que a compem desvelam dimenses significativas do poder institucional. Neles, analisam-se os mecanismos e dispositivos que dificultam
a ampla participao de todos os segmentos sociais que integram as IES; revelam-se as normas de
atuao das burocracias e oligarquias locais, que, nessas instituies, transformam o espao pblico em domnio privado; investigam-se as contradies entre discursos e prticas organizacionais.
As produes sobre Histria da Universidade convergem para a Trajetria da Universidade e Estado e Cultura, com tnue diferena. Na convergncia Estado e Cultura ressaltada a
diversidade de culturas na transposio de polticas para prticas institucionais, o que seria mediado
pelas subjetividades construdas no cotidiano dos grupos. Tais estudos foram realizados justamente
no auge das discusses que culminaram na promulgao da LDB de 1996. Nos estudos cuja marca
a Trajetria da Universidade h a preocupao em mostrar a contribuio da universidade como
instituio de servio.
A produo sobre Universidade e Sociedade se expressa em duas convergncias prximas: Universidade e Regionalizao e Universidade e Comunidade. A primeira trata a regionalizao
como o atendimento de necessidades regionais, o atendimento da demanda de alunos e sob a
perspectiva de blocos econmicos. A extenso universitria promoveria a transformao social. A
convergncia Universidade e Comunidade retrata a universidade e as transformaes tecnolgicas.
A subtemtica tem presente a questo da homogeneizao do mundo globalizado na era informacional
e a contraposio de grupos viabilizadores de interesses especficos, que podem ser locais, mas,
tambm, podem ultrapassar fronteiras.
A produo sobre Perfil do Profissional converge para o Perfil do Professor e o Perfil
do Administrador/Profissional. O primeiro trata da qualificao e formao do professor, ressaltando o compromisso social e a identidade local; o segundo discute a organizao e a administrao
universitria e aponta questes especficas sobre o administrador, a mediao do professor e a
caracterizao do perfil do profissional. A subtemtica foi retomada a partir de 1996, mas, pela sua
presena em questes especficas dentro de outras temticas, poder se configurar como recessiva
enquanto subtemtica geral.
A produo em Autonomia e Deciso apresenta as convergncias Autonomia e
Especificidade e Processo Decisrio, com leve predominncia da primeira. Envolve questes de
gesto compartilhada, objetivos institucionais e dimenses organizacionais, confessionalidade,
autonomia universitria (mais intensa a partir de 1995, momento de fortalecimento neoliberal) e
sindicatos docentes, estrutura da universidade e transformaes contextuais, o processo decisrio
sob vrios modelos e universidade comunitria. Como temtica, no despertou maior interesse,
mas prope formas alternativas de gesto opondo-se ao poder burocrtico.
Caminhos e Possibilidades
Alguns aspectos se revelaram incisivamente nas subtemticas. Avaliao e Qualidade termina por sinalizar aspectos ticos e a importncia de compromissos sociopolticos. A
subtemtica Universidade e Pesquisa perpassada pela questo da construo de uma
racionalidade comunicativa, pelo telos do dilogo e pela defesa da associao ensino e pesquisa,
o que compreensvel em face das polticas de governo mais recentes. As subtemticas Universidade e Pesquisa e Universidade e Sociedade se revelam como duas faces de uma mesma moeda;
foram separadas por possibilitarem diferentes embocaduras terico-analticas para problemas que
fazem parte de problemtica maior comum: a articulao universidade, pesquisa e sociedade.
Alguns pontos refletem lacunas ou so tratados de modo incipiente: o caso da relao entre finalidades institucionais e processos de gesto, a tomada de deciso sobre pesquisas e
sobre ensino, o reduzido nmero de estudos sobre modalidades organizativas e produo de pesquisa, a dinmica do processo de democratizao nas universidades, a trajetria dos movimentos
sociais no mbito das universidades, a relao universidade-empresa e universidade e comunidade
em geral, as redes acadmicas e a gesto acadmica e do ensino.
alvissareiro que alguns temas assumam a caracterstica de transversalidade. So

temas que ultrapassam os limites das subtemticas para se fazerem presentes em todos os recortes
trabalhados. o caso da crtica ao neoliberalismo, modernidade e racionalidade instrumental pari
passu com questes da emancipao, da gesto democrtica e das formas decisrias compartilhadas. Mas o tema que sintetiza a transversalidade a gesto da universidade em face das profundas
mudanas na base tcnica e associativa do trabalho que decorre dos processos do avano cientfico
e tecnolgico e das repercusses da sociedade informacional e economicamente globalizada. Tais
questes desafiam a gesto da universidade e implicam vigilncia crtica dos processos internos e
externos, impregnada de anteviso de necessidades e perspectiva tica dos problemas do ensino
superior. So caminhos e possibilidades para novos estudos.
REFERNCIA BIBLIOGRFICA
ASSOCIAO NACIONAL DE POLTICA E ADMINISTRAO DA EDUCAO ANPAE. Banco de
Dados sobre Produo de Pesquisas em Polticas e Gesto da Educao no Brasil, de 1991 a
1997. Braslia, 1999.
Captulo 11
Gesto da escola
Antonio Elizio Pazeto*
Lauro Carlos Wittmann**
INTRODUO
A gesto da escola vem passando por desafios e mudanas oriundos das crescentes
exigncias sociais por uma educao bsica de qualidade, do avano do conhecimento sobre a
aprendizagem, de novas polticas educacionais e do avano do conhecimento sobre gesto escolar.
A produo de pesquisas na rea temtica de gesto da escola constitui o objeto deste
captulo. A anlise toma como base os dados constantes de documentos resultantes da primeira
fase do estudo sobre Polticas e Gesto da Educao no Brasil: 1991-1997. A importncia desta rea
temtica, o processo de desvelamento de temas convergentes em torno dos quais se concentraram
as pesquisas no perodo e consideraes sobre sua incidncia e sentido so os principais resultados
da anlise dos documentos que tratam da gesto da escola.
A GESTO ESCOLAR EM NOVOS TEMPOS

Gesto da educao uma temtica que vem tomando crescente vulto e importncia,
seja pela expanso dos sistemas de educao e redes de escolas, particularmente estaduais e municipais, seja pelo objeto de estudo e de investigao que ela representa.
Subjacentes relevncia deste tema esto o processo de abertura democrtica, instaurado na dcada de 80, e a promulgao da nova Constituio brasileira, em 1988. Este segundo fato
significativo por duas razes: a) o princpio federativo que inspira a administrao do Estado brasileiro
e suas unidades federadas, segundo prev a Constituio Federal; b) a autonomia consignada aos
sistemas educacionais e s respectivas instituies, como estabelece a nova Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB).
A mobilizao em torno da democratizao da sociedade e de suas instituies, de
uma parte, assim como a autonomia das unidades federadas e dos sistemas e instituies, de outra,
criaram mecanismos de descentralizao administrativa e de ampliao das expectativas da sociedade em relao s polticas pblicas e aos direitos sociais.
Em relao s polticas e programas educacionais e sua gesto, o Estado brasileiro,
por suas esferas e sistemas, conclamou todas as instituies e cidados co-responsabilidade em
relao sua execuo e criou mecanismos de descentralizao de competncias, estabelecendo
contrapartidas em todas as esferas e nveis de atuao.
*
**
Professor da Universidade do Sul de Santa Catarina (Unisul) e diretor da Associao Nacional de Polticas e Administrao da Educao
(Anpae-SC).
Professor da Universidade Regional de Blumenau (Furb) e diretor de pesquisas da Anpae.
A gesto da educao, que at ento vinha sendo sustentada pelos princpios da

administrao das organizaes empresariais e do modelo burocrtico do Estado, comeou a
criar identidade prpria.
As mudanas por que vem passando a sociedade e suas instituies, acentuadas pelos novos movimentos de globalizao e transnacionalizao, impuseram gesto da educao a
necessidade de reviso de seus quadros e parmetros de reverncia.
Novas teorias foram agregadas aos processos educacionais e administrativos,
reformulando seus paradigmas. Fatores contingenciais, multiculturais, ambientais, ticos e
transdisciplinares trouxeram novas bases para configurar e fundar a educao e a gesto da escola
no limiar do sculo 21. A individuao e autonomizao do ser humano, a centralidade da escola e a
democratizao das condies e dos processos educacionais so os novos determinantes da ao
educativa e pedaggica que educadores e gestores so desafiados a implementar.
Diante desse novo quadro de exigncias e de expectativas, a gesto da educao
tornou-se razo de pesquisas e objeto de ateno crescentes por parte de estudiosos, de administradores pblicos e dos governos.
OBJETIVO, IMPORTNCIA E PROCESSO METODOLGICO

Neste estudo do estado do conhecimento foram levantadas 134 pesquisas diretamente
relacionadas com a gesto da escola, elaboradas sob a forma de dissertaes em programas de
mestrado (85), teses de doutorado (12) e pesquisas docentes, em nmero de 37. Os trabalhos sobre
a Gesto da Escola, a categoria objeto deste ltimo captulo, obtiveram a terceira maior incidncia
entre as 11 categorias identificadas nas 922 pesquisas levantadas e analisadas.
O estudo da categoria Gesto da Escola visa identificar as temticas investigadas,
analis-las, detectar os principais resultados encontrados e movimentos subjacentes s pesquisas e estabelecer correlaes e perspectivas entre os fatores internos e externos que permeiam a
gesto da educao e da escola, tendo por base os documentos resultantes da coleta de dados e
que fazem parte do acervo do Banco de Dados da Anpae sobre a produo de pesquisas em
Polticas e Gesto da Educao no Brasil, de 1991 a 1997.
O provimento de condies fsicas, materiais e de pessoal e as mediaes necessrias
para este provimento constituem parte da funo da gesto da escola. Alm disto, a percusso
social ou o significado histrico da educao escolar e a totalidade ou integrao da proposta pedaggica da escola constituem aspectos substantivos da dimenso administrativa da prtica social da
educao. Estes ltimos aspectos constituem a funo sociopoltica e a funo pedaggica da administrao da escola. Num mundo cada vez mais desafiador diante de exigncias crescentes para
a integrao social das pessoas e para a sua inscrio histrica autnoma, a gesto torna-se fator
decisivo para a educao escolar.
O presente estudo indica que a gesto da escola est se tornando um tema de expresso entre as questes de investigao no meio educacional brasileiro; constitui, tambm, objeto de crescente preocupao por parte dos governos e dos dirigentes educacionais. Nesse sentido, o meio acadmico est dando particular ateno gesto da escola, tendo em vista que a
grande maioria dos documentos com os dados levantados e analisados tiveram por base pesquisas que deram origem a dissertaes e teses em diferentes programas de ps-graduao em
educao de universidades brasileiras. Se considerado o objeto especfico das pesquisas por
subcategorias, como melhor se ver mais adiante, constata-se que a maioria delas decorrncia
de transformaes culturais que vm acontecendo na sociedade brasileira e da introduo, por
parte de governos e dirigentes educacionais, de mudanas de ordem estrutural e de medidas
relativas organizao e gesto dos sistemas pblicos educacionais, com repercusso na gesto
das escolas.
Estudos sobre gesto da escola vm merecendo abordagem crescente em vista da relevncia social e poltica da educao e da funo da escola. A crise por que passam o Estado e as
instituies da sociedade em relao aos novos papis e funes em face dos novos direitos e responsabilidades est apontando novos rumos aos modelos e estruturas vigentes. O despertar de nova
conscincia e de novos comportamentos decorrentes da capacidade de auto-organizao e
autodesenvolvimento do ser humano, aliada interdependncia dos seres que integram os diversos
sistemas sociais e ambientais, tornando-os um macrossistema, est mobilizando comunidades e instituies a experimentar modelos interativos sustentados em valores culturais que respeitem a diversidade e a solidariedade, visando autonomizao. As limitaes e precariedades dos paradigmas
conceituais e dos modelos estruturais, com forte atuao no desenvolvimento social e humano, vm
fazendo com que as relaes sejam centradas no potencial ilimitado do ser humano e de suas instituies fundamentais, constituindo-se novos e promissores vetores de construo de relaes e de organizao dos modos de vida e de convivncia humana.
A nova conscincia que o homem est formando enquanto ser em si e enquanto ser
csmico, indissociada da capacidade do devir que lhe inata, mobiliza-o para a construo do
novo e para o ilimitado, impulsionando-o superao dos paradigmas culturais e dos limites
espao-temporais. O processo de autonomizao e a nova conscincia poltica e ecolgica esto despertando no ser humano e em suas relaes com o cosmos a perspectiva de associar
sobrevivncia com transcendncia. Esta possibilidade desafia o ser humano a ampliar sua capacidade inventiva e criadora atravs da comunicao e da interao com os outros seres que
participam do processo de interao social, superando as limitaes individuais, associativas e
ambientais geradas pelo individualismo e pela competio.
Essa nova perspectiva, ao tornar o ser humano e suas instituies sujeitos de seu contexto, est redimensionando concepes e modelos de educao e de gesto da escola, exigindo,
de todos os integrantes e agentes formadores do homem, da comunidade e do ambiente, novos
fundamentos motivados para a autonomia pessoal, que exige uma perspectiva de autonomizao
educativa.
No momento presente, em que as realidades das instituies educacionais, de um lado,
e da sociedade, de outro, apresentam acentuadas limitaes de ordem cultural, poltica, estrutural e
programtica, em vista das quais os modelos centralizadores e a racionalidade tcnica demonstraram o esgotamento de suas capacidades, novos referenciais so exigidos como condio para que
a gesto assuma a relevncia e a efetividade que a sociedade confere educao e escola. A
horizontalidade causa-efeito e a verticalidade hierarquia-funo caractersticas da administrao
das coisas , cedem lugar liderana e coordenao de processos, interdependncia de sistemas
e intersubjetividade dos seres e das relaes socioambientais caractersticas da gesto de projetos
e de instituies que cultivam a vida, a formao do humano e do cidado.
As pesquisas levantadas, que investigaram a gesto escolar, constituem parte deste
amplo e contraditrio movimento de emancipao humana. A anlise dos documentos destas
pesquisas apresentada, a seguir, em duas partes: primeiro, apresenta-se o conjunto das categorias, com consideraes gerais sobre as temticas encontradas, e, num segundo momento, apresentam-se consideraes sobre cada um dos temas convergentes enucleados.
ABRANGNCIA E TEMTICA DAS PESQUISAS

Os documentos relacionados com a rea temtica objeto de estudo apresentam um
conjunto de temas diversos, que mantm estreita relao entre si e com a gesto da escola. As
pesquisas levadas a efeito contemplam desde concepes tericas at experincias concretas do
cotidiano escolar; abrangem modelos organizacionais relativos escola no mbito dos sistemas
estaduais e municipais e questes inerentes aos desafios dos contextos em que os sistemas e as
escolas se inserem; analisam, enfim, diversas situaes de gesto propriamente dita, no interior da
escola e na sua relao com a comunidade.
Primeiro foi feita a identificao dos temas que integraram a categoria em estudo. A
anlise desses temas entre si e com os dados primrios dos documentos levou a agrupamentos,
nucleando-se as pesquisas por afinidade ou convergncia de abordagem. Desta forma, foi possvel fazer uma aproximao dos componentes da categoria que apresentaram maior incidncia ou
diversidade no conjunto deste estudo. Para melhor visualizao e compreenso, os temas foram
agrupados em quatro conjuntos, elencados por ordem de incidncia de abordagem, como segue:
a) Democratizao da Gesto e Autonomia As questes investigadas em torno deste
tema dizem respeito democratizao da educao, democratizao da gesto da escola, participao, gesto participativa, eleio de diretores, papel do gestor, conselho de gesto escolar, conselho
deliberativo e conselho de classe, direo colegiada, envolvimento da comunidade, provimento do
cargo e identidade e autogoverno da escola.
b) Organizao do Trabalho Escolar Os problemas pesquisados referem-se a fundantes
e modelos, como o burocrtico e o holstico, de administrao e de gesto escolar, perspectivas e
alternativas de organizao, estudos do cotidiano escola, cultura e clima organizacional, relaes
interpessoais e de poder e anlise de conflitos e problemas.
c) Funo e Papel do Gestor Este segmento de questes deu nfase ao exerccio da
autonomia dos diretores na gesto da escola, liderana, funo e perfil dos diretores e especialistas
em educao, suas competncias e perspectivas de ao.
d) Gesto Pedaggica Neste agrupamento tiveram destaque questes relativas ao
projeto poltico-pedaggico, currculo e inovaes, integrao e qualidade da prtica educativa na
escola.
A Tabela 1, a seguir, mostra a distribuio das pesquisas dentro destas quatro
subcategorias temticas.
Tabela 1 Incidncia geral das subcategorias temticas
A anlise dos resumos das 134 pesquisas agrupadas nestes quatro temas convergentes revela que os problemas investigados concentram-se em torno do eixo temtico comum da
democratizao e autonomia, uma vez que qualquer pesquisa considerada tinha a escola como
foco central de preocupao e, na sua maioria, a gesto co-responsvel e partilhada como o
objeto especfico de investigao.
A diversidade dos problemas investigados e a intensidade com que alguns deles foram
abordados como o caso dos que integram o tema da democratizao demonstram que a
escola pblica j no mais se contm no limite do estatal.
Para corresponder aos novos anseios e expectativas da sociedade, a escola requer a
intermediao da comunidade e de suas instituies para assegurar-lhe a dimenso pblica e coletiva.
O mesmo acontece nos estudos das questes da organizao do trabalho escolar e da
funo e papel dos gestores, sustentados na liderana ou coordenao. Os projetos pedaggicos
que do relevncia e rumos prtica educativa escolar definem a identidade e personalidade de
cada escola. A gesto da escola , nesta perspectiva, exigida como catalisadora e coordenadora do
movimento autnomo e co-responsvel da escola. Constata-se, portanto, que Gesto da Escola
uma categoria temtica que se reveste de complexidade e de importncia, em vista das estruturas e
contingncias que a cercam e em funo dos novos cenrios e exigncias a que a educao e a
escola esto chamadas a contribuir.
Os programas de ps-graduao em educao so os lugares de maior produo de
pesquisas na rea, a ponto de as dissertaes de mestrado e teses de doutorado representarem
mais de 70% das pesquisas levantadas, conforme registra a Tabela 2. Vale ressaltar que, apesar do
aparentemente restrito nmero de pesquisas diretamente relacionadas com o pedaggico, a
vinculao com a melhoria do pedaggico e da aprendizagem do aluno perpassa todos os temas
convergentes identificados.
Tabela 2 Incidncia de estudos nas subcategorias temticas,

por natureza da pesquisa
A Tabela 3 mostra a incidncia de pesquisas concludas por ano e por tipo, segundo as
diferentes subcategorias temticas.
A distribuio das pesquisas no perodo tem o maior ndice nos anos de 1992, 1994 e
1995. A queda nos dois ltimos anos pode ser mais aparente do que real, em virtude da dificuldade
de coleta, uma vez que os registros no esto todos completos e disponveis.
Tabela 3 Incidncia de pesquisas, segundo as subcategorias temticas,

por ano de concluso e tipo de pesquisa
Os dados sobre a origem regional das pesquisas, como consta da Tabela 4, seguem e
confirmam a concentrao dos programas de ps-graduao ligados temtica. Mesmo assim, a
inexistncia de registros de pesquisa neste tema na Regio Norte e a fraca participao da Regio
Nordeste exigem destaque.
Tabela 4 Incidncia de pesquisas, segundo as subcategorias temticas

e origem institucional, por regio
TEMAS CONVERGENTES
Democratizao da Gesto e Autonomia (61)
Na anlise dos documentos, foi encontrada uma expressiva concentrao temtica em
Democratizao da Gesto e Autonomia, contemplada em 61 pesquisas.
Nesta subcategoria temtica foram encontrados temas especficos que mereceram especial ateno: a) Mecanismos institucionais: conselhos e direo colegiada (15); b) Envolvimento
da comunidade: importncia e experincias (13); c) Provimento do cargo e papel do gestor (11); d)

Identidade e autogoverno (7); e) Participao: fundamentos e dificuldades (6); f) Polticas e sua
implantao (6); g) Democratizao da gesto e melhoria pedaggica (3).
A concentrao maior se d no estudo de mecanismos institucionais de gesto democrtica, como os diferentes conselhos em nvel escolar e a prtica de direo colegiada, seguido de
estudos sobre a participao de movimentos e organizaes populares e sua contribuio para a
melhoria da prtica educativa escolar, assim como a anlise de experincias de processos concretos
de gesto democrtica.
Com incidncia significativa, h estudos sobre eleio do gestor escolar, sobre a autonomia escolar, sobre as bases fundantes do processo participativo e dificuldades na sua
concretizao e sobre a implantao de processos de democratizao resultantes de polticas
pblicas, especialmente municipais. Merecem destaque neste subconjunto os estudos sobre as
formas de provimento do cargo de diretor, envolvendo a participao da escola na indicao, e o
papel do diretor num processo democrtico de gesto escolar.
Ainda foram objeto de pesquisa a influncia da democratizao da gesto na melhoria
da qualidade pedaggica.
A construo da escola cidad e a busca da melhoria da prtica educativa escolar
perpassam a temtica da democratizao e autonomia da escola. A contribuio intencional da
educao escolar no processo amplo da emancipao humana exige a autonomia e a gesto democrtica, que constituem dois aspectos ou dimenses indissociveis da construo da escola cidad.
Organizao do Trabalho Escolar (36)

Na investigao da subcategoria temtica Organizao do Trabalho Escolar, foram
selecionadas 36 pesquisas que abordam as seguintes subtemticas: a) Fundantes e perspectivas
(15); b) Cotidiano (10); c) Relaes de poder (5); d) Conflitos e problemas (6).
Os estudos contemplando os fundantes e perspectivas da organizao do trabalho
escolar utilizam vrios aportes tericos para trabalhar criticamente a estrutura burocrtica da escola
e abordam a reorganizao do tempo e do espao escolares, incluindo anlises da proposta e de
experincias de escola em regime de tempo integral.
O tema do cotidiano escolar abrange estudos de clima organizacional, cultura(s),
ritmos, smbolos e representaes sociais na escola. A construo do trabalho coletivo escolar
revela a complexidade e polivalncia presentes no cotidiano escolar, em seu movimento de continuidade e rupturas.
Com menor incidncia, os estudos sobre Organizao do Trabalho Escolar abordam as
relaes interpessoais e as relaes de poder. Conflitos e sua administrao e problemas como
disciplina, violncia e drogas tambm foram objeto de estudo desta subcategoria temtica.
Funo e Papel do Gestor (25)

H nesta subcategoria temtica 25 pesquisas que investigam os seguintes temas: a)
Agentes de gesto escolar (14); b) Caractersticas e bases (6); c) Situao e perspectivas (5).
Mais de 50% das pesquisas relacionadas com Funo e Papel do Gestor e com o
papel de agentes da gesto tiveram como tema os agentes da gesto escolar, especialistas em
geral, administradores escolares, diretores de escola, assistentes de direo, supervisores e inspetores. Nesses estudos h anlises de suas prticas, como de suas atuaes e atribuies. Outros, ainda, investigam suas expectativas e representaes sociais e, no desvelamento do papel
social e institucional que desenvolvem, apontam, por vezes, para a reorganizao da escola, numa
perspectiva de contribuir no processo de transformao social.
Entre as caractersticas do agente, desponta com maior incidncia a liderana, pois o

preenchimento da funo coordenadora da construo do trabalho coletivo requer novas competncias para um agir criativo e inovador. Novos horizontes tericos so sugeridos para que preencha
sua funo como servidor pblico, catalisador da escola como centro comunitrio.
Outro aspecto deste tema foi abordado por pesquisas que trabalharam a situao e
as perspectivas da administrao da educao no Pas em nvel de escola. A histria da escola
brasileira apesar de marcada pela sua base clientelista, organizao piramidal e centralizao
e as atribuies reais dos profissionais envolvidos com a gesto da escola no contexto concreto
no so impeditivas de, no cotidiano da gesto escolar, encontrar alternativas.
Gesto Pedaggica (12)
Os doze documentos de pesquisas que relacionaram a gesto da educao em nvel
de escola diretamente com a aprendizagem e a prtica pedaggica escolar destacam: a) Aspectos
pedaggicos (6) e b) Exigncias e perspectivas (6).
Os aspectos da prtica educativa escolar que representam sua dimenso administrativa so o papel social da escola e a integrao e totalidade da proposta pedaggica da escola. A
construo de um processo educativo de qualidade e historicamente relevante implica um processo participativo de gesto, que constitui o compromisso pedaggico-social da administrao da
educao em nvel de escola.
Dada a centralidade da aprendizagem, razo e sentido da escola, a gesto redefine-se
em funo do projeto poltico-pedaggico, do currculo integrando o pluralismo cultural. A gesto
escolar deve se reinventar como lugar de pesquisa e liderana, com perspectivas tericometodolgicas que permitam repensar a organizao do trabalho escolar.
CONCLUSO
Os documentos da categoria Gesto da Escola revelam, de um lado, crises e problemas, como o pesado funcionamento burocrtico do cotidiano da escola e as relaes de
poder no interior desta. De outro lado, especialmente nas anlises de experincias, confirmam
um crescente processo de democratizao da educao e de sua gesto, assim como o reconhecimento da centralidade da escola e, na escola, da centralidade da aprendizagem na
oferta de uma educao pblica de qualidade. A subcategoria temtica Democratizao da Gesto
e Autonomia concentrou quase a metade das pesquisas relacionadas com a categoria Gesto
da Escola.
Uma interveno educativa que, de fato, contribua no processo de emancipao humana corrobora a autonomizao humana. A construo da autonomia socioantropolgica exige
autonomia da escola e de seus agentes. Autonomia e democratizao so dois aspectos
indissociveis do mesmo processo emancipador das pessoas e da humanidade.

Dossiê Políticas e Gestão Da Educação 1991 1997

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SRIE ESTADO DO CONHECIMENTO NO 5

Regina Vinhaes Gracindo

COORDENAO-GERAL DE LINHA EDITORIAL E PUBLICAES

A exatido das informaes e os conceitos e opinies emitidos so de exclusiva

4 Srie Estado do Conhecimento

Os estudos da gesto municipal ................................................................................................ 79

Polticas e Gesto da Educao 5

Anlise descritiva circunstanciada ............................................................................................ 119

6 Srie Estado do Conhecimento

Regina Vinhaes Gracindo

8 Srie Estado do Conhecimento

Lauro Carlos Wittmann*

Polticas e Gesto da Educao 9

Organizao do Banco de Dados e Primeira Anlise

10 Srie Estado do Conhecimento

O projeto inicial previa a categorizao das pesquisas em dois grandes conjuntos:

Polticas e Gesto da Educao 11

Anlise por rea Temtica e Divulgao

Viso Sinptica dos Resultados

12 Srie Estado do Conhecimento

Grfico 1 Nmero de pesquisas levantadas por categoria temtica

Polticas e Gesto da Educao 13

Grfico 2 Porcentagem das pesquisas segundo a natureza

Grfico 3 Pesquisas por ano de concluso

14 Srie Estado do Conhecimento

Grfico 4 Pesquisas por origem regional de sua produo

Polticas e Gesto da Educao 15

As autoras mostram o destaque que as pesquisas vm dando ao tema Polticas de

16 Srie Estado do Conhecimento

Os autores identificam, no conjunto dos 33 resumos analisados, as seguintes

Polticas e Gesto da Educao 17

No captulo "A Questo da Formao dos Educadores no Brasil: Integrando Estudos

18 Srie Estado do Conhecimento

Polticas e Gesto da Educao 19

20 Srie Estado do Conhecimento

Grfico 2 Distribuio porcentual das pesquisas por regio

Polticas e Gesto da Educao 21

O Grfico 2 permite observar que, embora a Regio Sudeste represente, em termos

Grfico 3 Distribuio porcentual das pesquisas segundo a modalidade

22 Srie Estado do Conhecimento

Grfico 4 Distribuio porcentual das pesquisas por tipo de instituio

Por fim, considerando-se as diferenas entre os dois universos temticos em funo

Grfico 5 Distribuio porcentual das pesquisas segundo o sexo dos pesquisadores

Polticas e Gesto da Educao 23

Passemos agora diversidade temtica interna categoria Escola/Instituies

Grfico 6 Categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade por tipo de investigao

Grfico 7 Categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade

24 Srie Estado do Conhecimento

Por certo, no podemos nos deter aqui nas demarcaes epistemolgicas,

Grfico 8 Categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade por correntes tericas

Polticas e Gesto da Educao 25

Grfico 9 Categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade por corrente marxista

Grfico 10 Categoria Escola/Instituies Educativas e Sociedade

26 Srie Estado do Conhecimento

Polticas e Gesto da Educao 27

28 Srie Estado do Conhecimento

LAKATOS, Imre. A crtica e o desenvolvimento do conhecimento. So Paulo : Cultrix : Edusp, 1979.

Polticas e Gesto da Educao 29

30 Srie Estado do Conhecimento

Polticas e Gesto da Educao 31

Edivaldo Boaventura aponta como contribuio para a sistematizao dos estudos na

Grfico 1 Distribuio dos trabalhos da categoria temtica Direito Educao

Grfico 2 Posio da categoria Direito Educao e Legislao do Ensino em relao ao

32 Srie Estado do Conhecimento