X Coloquio Internacional de Geocrtica

DIEZ AOS DE CAMBIOS EN EL MUNDO, EN LA GEOGRAFA Y

EN LAS CIENCIAS SOCIALES, 1999-2008
Barcelona, 26 - 30 de mayo de 2008
Universidad de Barcelona

POLTICA DE HABITACO SOCIAL E O DIREITO A MORADIA NO

BRASIL
Sheila Holz
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul So Miguel do Oeste/Brasil
sheilaholz@uol.com.br

Tatiana Villela de Andrade Monteiro

Universidade Estadual Paulista
tativmonteiro@hotmail.com

Poltica de habitaco social e o direito a moradia no Brasil (Resumo)

No incio do sculo XX, devido rpida industrializao, as cidades atraram grande
parte da populao, porm, inexistiam polticas habitacionais que impedissem a
formao de reas urbanas irregulares e ilegais. As reas ocupadas ilegalmente so
expresses diretas da ausncia de polticas de habitao social. As polticas
habitacionais propostas foram, em sua maioria, ineficazes devido a diversos fatores
polticos, sociais, econmicos e culturais. O resultado desse processo que, atualmente,
mais de 82% da populao brasileira urbana. O surgimento de polticas habitacionais
realmente preocupadas em solucionar o alarmante problema recente, tendo sido
implementado na Constituio Federal de 1988, e regulamentado pelo Estatuto da
Cidade (2001), que regula o uso da propriedade urbana em prol do interesse coletivo e
do equilbrio ambiental, sendo um instrumento inovador na poltica habitacional e
importante ferramenta de regularizao fundiria. Prope-se aqui discutir esse percurso
histrico e as conquistas atuais, ainda em curso no pas.
Palavra chave: poltica de habitao social, direito moradia, regularizao fundiria.
Habitation social policy and right to live in Brazil (Abstract)
At the beginning of the twentieth century, due to rapid industrialization, the cities
attracted a lot of population, however, inexisting housing policies lead to the irregular
formation of urban areas. The areas occupied illegally also indicate lack of housing
policies. Proposals of housing policies were rendered ineffective due to several factors
like, political, social, economic and cultural. Currently, more than 82% of the Brazilian
population is urban. The emergence of housing policies was of utmost necessity to

resolve this alarming problem. And in lieu to this, the Federal Constitution of 1988
implemented a housing policy, which is regulated by the Estatuto da Cidade (2001).
This policy helps in regulating the use of urban property in favour of collective interest
and the environmental balance, and is used as a tool in innovative housing policies and
is an important tool for regularisation of land. It is proposed here to discuss the
achievements and historic journey today, still ongoing in the country.
Key-word: political, social housing, the right to housing, land regularization.
As ocupaes ilegais e irregulares esto presentes na maioria dos municpios brasileiros,
escancarando uma triste realidade social: a da falta de moradia. Porm, o problema no
apenas a falta de imveis para morar, mas tambm a ausncia da segurana posse, que
por sua vez faz favorece a pssima qualidade com que so construdos os que existem,
em especial nas reas ilegais.
O acesso informal ao solo e conseqentemente moradia um dos maiores problemas
das ltimas dcadas, fortemente agravado pela falta (intencional) de polticas
habitacionais adequadas para atender a populao mais carente. Conforme Funes (2005)
o principal agente da excluso territorial e da degradao ambiental a segregao
espacial, que traz consigo uma lista interminvel de problemas sociais e econmicos,
tendo como conseqncia a excluso e a desigualdade social que propicia a
discriminao, o que gera menores oportunidades de emprego, dentre outros problemas,
ocasionando assim uma perpetuao da pobreza e a ausncia do exerccio da cidadania.
Os dados estatsticos do Banco Mundial informam que de 1 milho de moradias
produzidas no Brasil, cerca de 700 mil so ilegais, o que comprova que a maior parte da
produo habitacional no pas informal. Os dados destacados demonstram a tolerncia
do setor pblico com essa ilegalidade, porque na legislao brasileira o registro do
imvel constitutivo de propriedade, valendo mxima quem no registra no
dono. Assim, uma das maiores implicaes desse processo refere-se insegurana
jurdica perante moradia, que deixa a populao residente dessas reas numa situao
de vulnerabilidade.
Objetivando reverter esse quadro social, a Constituio Federal Brasileira de 1988
instituiu um captulo destinado Poltica Urbana, no qual a regularizao fundiria
destacada, atravs da funo social da propriedade, como poltica de habitao social.
No que toca ao direito moradia, este foi includo no art. 6[1] do texto constitucional,
atravs da Emenda 26/2000.
Obedecendo a determinao constitucional, houve a regulamentao do captulo
referente Poltica Urbana, atravs da Lei 10.257/2001, chamada de Estatuto da Cidade,
tornando assim o direito moradia mais vivel para os milhes de moradores da cidade
ilegal, atravs de novas polticas de regularizao fundiria.

A Poltica Habitacional no Brasil e a formao das reas ilegais

Panorama geral

Dentro do seu contexto histrico, a formao de reas ilegais no Brasil est diretamente
relacionada ao processo excludente da urbanizao e da produo de habitao pelo
Estado durante todo o sculo XX.
O mercado imobilirio capitalista, os baixos salrios e a desigualdade social presente
desde o incio da formao da sociedade brasileira, impossibilitaram o acesso moradia
para grande parte da populao, que principalmente nas ltimas dcadas, vm sendo
produto e produtor dos processos de periferizao, segregao, degradao ambiental,
m qualidade de vida e violncia nas cidades.
A histria mostra que a perpetuao da desigualdade no planejamento urbano agrava-se
aps a aprovao da Lei 601/1850, que ficou conhecida como Lei de Terras. Ela
passou a regular as terras devolutas e a aquisio de terras, determinando em seu artigo
1 que o nico meio para aquisio da propriedade de terras era a compra,
deslegitimando, portanto, o acesso terra pela posse ou ocupao. Ajudando a agravar o
problema, em 1888 acontece a abolio da escravatura. Os escravos libertos que no
permaneceram nas reas rurais foram em busca de sobrevivncia nas cidades. Todo este
quadro faz com que as cidades cresam com um flagrante despreparo em termos de
polticas pblicas que atendessem essa populao, formando cidades desordenadas.
Portanto, percebe-se que desde o incio do processo de construo das cidades e da
sociedade brasileira, houve um descompasso entre o acesso moradia e o crescimento
populacional.
A primeira forma de reconhecimento das reas ilegais na cidade se d no sculo XIX,
quando o olhar dos interessados pelo cenrio urbano do Brasil e da Europa descobre os
cortios considerados foco de pobreza, habitat propcio violncia, epidemias e vcios.
Porm, eram na verdade local de moradia de parcela carente da populao. Os cortios
tambm so forma irregular de ocupao, sendo imveis que tm como principal
caracterstica a precariedade das condies habitacionais que, em sua maioria, resultam
em condies de vida e moradia subumanas (Saule Junior, 2004, p. 439).
Com base no movimento europeu pela reforma urbana higienista, as cidades brasileiras
iniciam a construo de grandes avenidas e implantao de saneamento bsico para a
composio paisagstica a fim de atender aos interesses da burguesia do perodo
industrial. O Estado, a partir do ano de 1856, comea a dificultar a construo de novas
moradias populares no centro da cidade, posteriormente probe a sua construo,
fechando-as, e em alguns casos, efetua a sua demolio.
Essas reformas no criaram habitaes populares suficientes para abrigar a classe
trabalhadora residente nos cortios, fazendo surgir outras formas de reas ilegais para
abrigar essas famlias, iniciando a periferizao e favelizao. Como escreve Maricato
(2001, p. 17) a populao excluda desse processo era expulsa para os morros e franjas
da cidade.

a partir da segunda metade do sculo XX que o processo de urbanizao

brasileira cresce devido ao desenvolvimento industrial, precursor do xodo
rural, agravando os problemas sociais, principalmente de moradia, e
conseqentemente o crescimento das reas ilegais. Segundo Osrio (200?) no
perodo de 1940-60 a populao brasileira passou de 41 milhes para 70

milhes de habitantes, com taxa de urbanizao aumentando de 31% para

45% fazendo crescer os assentamentos ilegais, que avanaram sobre as
cidades, para dar moradia s pessoas de baixa renda.
Foi nesta poca que surgiu o Sistema Financeiro de Habitao (SFH),
institudo pela Lei 4.380/64, que objetivava a dinamizao da poltica de
captao de recursos para financiar habitaes por meio das cadernetas de
poupana e recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS)
atravs do Banco Nacional de Habitao (BNH). Para atender a demanda, o
SFH foi dividido em dois ramos: um, direcionado s classes mdia e alta,
gerido por agentes privados ligados construo civil, e o outro, voltado para
a classe de baixa renda, que era operado por agncias estatais, por meio de
Companhias Estaduais e Municipais de Habitao. Porm, igual para os dois
sistemas foi o autofinanciamento, sendo necessrio, portanto, que o adquirente
provasse sua capacidade de pagamento. Esta forma de financiamento acabou
por prejudicar as populaes com baixa renda, j que no conseguiam provar
que seus ganhos suportariam o pagamento da dvida. Para, alm disso, tinha
como poltica a remoo das ocupaes ilegais para as habitaes sociais. No
contexto econmico pelo qual passava o Brasil, nos anos 80 e 90, com crises
econmicas, arrocho salarial e perda do poder aquisitivo, as prestaes da
relao contratual muitas vezes foram corrigidas em desacordo com o
aumento salarial, o que gerou uma inadimplncia acentuada. O resultado o
que SFH beneficiou muito mais as classes com renda mais elevada (acima de
8 salrios mnimos), do que aquelas de baixa renda (abaixo de 3 salrios
mnimos).
A expanso acelerada das reas ilegais na dcada de 1970 e 1980 se confunde com o
colapso do sistema de crdito habitacional. As duas dcadas que marcaram a exploso
da moradia subnormal classificao do IBGE[2] para residncias em reas
irregulares, com imveis distribudos desordenadamente e sem acesso a servios bsicos
coincidem com a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1986, e o
agravamento da crise econmica que obrigou grande parte da populao a continuar a
instalar-se nas reas perifricas, insalubres, sem infra-estrutura e ilegais das cidades.
Esse contnuo inchao do espao urbano pela populao rural e migratria na procura de
melhor qualidade de vida e emprego levou o pas a ter dados de urbanizao superior
aos ndices mundiais, superando os 80%, e problemas de ordem social e econmica
entre os mais graves, sendo na poca o terceiro pior pas do mundo em distribuio de
renda. (Grazia, 2001)
O crescimento da cidade ilegal[3], na qual as famlias se apossam da terra sem compra
nem ttulo de posse, passou a ser discutido como a mina de ouro do urbanismo, onde
sem nenhum custo inicial por parte do poder pblico, fornecido um subsdio aos
pauprrimos, procurando eximir a participao do Estado na produo de moradias. A
especulao imobiliria corrente na realidade brasileira, onde ainda 1/3 dos espaos
para construo mantm-se vagos na expectativa de valorizao, expulsando a
populao de baixa renda para as reas ilegais, onde a especulao tambm j acontece.
Estima-se que apenas 20% da populao que necessita de habitao tm possibilidade

de pag-la e que os 80% restantes, alm da ausncia da renda, no apresentam o perfil

para assumir os financiamentos existentes. (Davis, 2006)
Os dados acerca da ilegalidade urbana no so precisos, mas Osrio (2004, p. 25)
informa que em cidades como Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Fortaleza,
estima-se que entre 20 e 22% da populao viva em favelas e Alfonsin (2006, p. 92) diz
que no seria exagero afirmar que pelo menos 30 a 50% das famlias moradoras dos
territrios urbanos brasileiros, em mdia, moram irregularmente (no Recife estima-se
que este ndice se aproxime de 70% dos domiclios urbanos). Ainda, o site do
Ministrio das Cidades informa que 6,6 milhes de famlias no possuem moradia,
11% dos domiclios urbanos no tm acesso ao sistema de abastecimento de gua
potvel e quase 50% no esto ligados s redes coletoras de esgotamento sanitrio.
Diante destes dados, tem-se que o Brasil , entre os pases da Amrica Latina, o mais
atingido pela formao de reas ilegais, e que de acordo com dados da ONU possui 15%
dos cerca de 1 bilho de favelados do planeta[4].
O crescimento desenfreado do espao urbano ilegal, a excluso social e o descaso do
poder pblico frente s questes habitacionais, sobretudo na dcada de 1980-90, fizeram
com que a questo urbana ressurgisse relacionada aos movimentos sociais de
reivindicao por infra-estrutura e regularizao das reas ilegais, e esses movimentos
culminaram num novo ordenamento constitucional.
Embora a Constituio Federal de 1988, na vertente democrtico-participativa, e o
Estatuto da Cidade, aprovado no ano de 2001, tragam como referncias normativas a
questo da regularizao fundiria, e tenham avanado no sentido de promover maiores
instrumentos de regularizao fundiria e atender o direito fundamental a moradia,
pode-se afirmar que, nesses anos que sucederam a sua aprovao, a efetivao desses
instrumentos de ordenamento territorial ainda tmida.
Portanto, a realidade brasileira que a excessiva valorizao agregada s reas centrais
das cidades (que recebiam melhor tratamento urbanstico por parte dos governantes,
sendo equipadas com saneamento bsico, iluminao pblica, pavimentao das ruas,
etc.), fez com que os moradores mais necessitados no tivessem condies de adquirir
imveis nestas reas. Desta maneira, a populao que tinha condies de pagar, morava
na cidade formal, enquanto a populao desprovida de recursos financeiros habitava a
cidade informal, concluindo-se que a ilegalidade subproduto da regulao
tradicional e das violaes contra os direitos terra e moradia (Osrio, 2004, p. 28).
Portanto, a regularizao fundiria passa a ser o objetivo da poltica habitacional social,
lembrando que no Rio de Janeiro, por exemplo, tem 700 favelas. No h dinheiro
pblico suficiente nem terra disponvel para fazer projectos urbansticos e habitacionais
de qualidade. O Brasil no tem condies para produzir melhorias habitacionais
verdadeiramente significativas, pelo que o esforo tem que inevitavelmente concentrarse na urbanizao da rea, deixando comunidade a melhoria habitacional, pelo menos
por enquanto. (Fernandes, 2005)
Caracterizao das reas urbanas ilegais

As reas ilegais so definidas por um estudo realizado pelo Instituto Polis [5],
que as estruturou devido suas diversas formas encontradas no Brasil, em:

a)
reas loteadas e ainda no ocupadas: ocupaes realizadas em
espaos anteriormente destinados a outros fins, como construo de ruas,
reas verdes e equipamentos comunitrios ou, ainda, casas construdas sem
respeitar a divisa dos lotes;
b)
reas alagadas: reas localizadas em aterramentos de manguezal ou
charco; geralmente so terrenos de marinha ou da Unio em reas litorneas:
c)
reas de preservao ambiental: construes realizadas em margens
de rios, mananciais ou em serras, restingas, dunas e mangues;
d)
reas de risco: moradias construdas em terrenos de alta declividade,
sob redes de alta tenso, faixas de domnio de rodovias, gasodutos e troncos
de distribuio de gua ou coleta de esgotos.
As ocupaes ilegais so as que os possuidores no tm o ttulo de propriedade ou de
posse do imvel. So ilegais posto que violam a lei, j que, a priori, no seria
permitido ocupar lugar que no lhe pertence, sem vnculo jurdico para regularizar a
situao, como o caso das locaes. Aqui, de um lado tem-se o morador, pobre e na
maioria das vezes sem instruo, que no conhece seus direitos e que precisa de um
lugar para morar. Do outro lado encontram-se os proprietrios dos imveis, titulares da
propriedade, mas que no esto fazendo uso dela; em geral so bem informados e
adotam todas as medidas jurdicas possveis para defender seu patrimnio. A luta pela
sobrevivncia acaba sendo muito mais do que social e jurdica. J as ocupaes
irregulares so as que no tem aprovao do Municpio para sua ocupao, ou seja, em
geral no atende os padres urbansticos previstos nas leis de uso e parcelamento do
solo urbano (Saule Junior, 1999). Estas ocupaes, tanto as ilegais quanto as irregulares,
s tem aumentado, fazendo aumentar a desordem das cidades.
Algumas das diversas formas de irregularidade podem ser caracterizadas pelas favelas,
que podem estar instaladas tanto em reas pblicas como privadas, cortios,
loteamentos clandestinos e/ou irregulares, construes sem habite-se, edifcios
pblicos ou privados abandonados que acabam por abrigar moradores, e, tambm, no
raro encontrar pessoas morando debaixo de pontes, viadutos ou na beira das estradas.

A funo social da propriedade

O conceito de propriedade tem sofrido profundas alteraes com o passar do tempo,
bem como a compreenso dos homens em relao ao poder que exerciam sobre as
coisas tambm foi alterada. Primeiro, a propriedade era compreendida em mbito
estritamente individual, tendo o proprietrio liberdade absoluta para fazer o que
desejasse com os seus bens, ou seja, tinha ele poder ilimitado no que se referia ao uso e
gozo da propriedade, direito exercido sem preocupao ou interesse social e coletivo.
Quando a relao entre o proprietrio e o bem deixou de ser vista como absoluta e
passou a ser vista como uma relao entre um indivduo e a sociedade, tendo o
proprietrio a obrigao de usar seu bem sem desrespeitar os direitos tidos como
coletivos, iniciou-se a formulao da compreenso acerca da funo social da
propriedade.

Portanto, o conceito de propriedade altera-se com tempo e no , nem pode ser,

considerado definitivo. Ele est sempre em consonncia com a sociedade que o cerca.
No atual estgio que se encontra a humanidade, a propriedade, para ser juridicamente
protegida, deve cumprir uma funo social. Neste sentido, importante a lio de
Carlos Roberto Gonalves (2006, p. 206) de que [...] o conceito de propriedade, embora
no aberto, h de ser necessariamente dinmico. Deve-se reconhecer, nesse passo, que a
garantia constitucional da propriedade est submetida a um imenso processo de
relativizao, sendo interpretada, fundamentalmente, de acordo com parmetros fixados
pela legislao ordinria.
Contudo, a propriedade no pode mais ser vista apenas como um direito civil (direito
real), sendo seu contedo delineado pelo direito constitucional desde h muito tempo,
seja para defini-la como um direito individual, seja para defini-la tambm como um
direito social. Assim, a Constituio assegura o direito de propriedade e estabelece seu
regime fundamental enquanto que o Direito Civil disciplina as relaes civis que se
referem a ela.
Como afirma Jos Afonso da Silva (2003, p. 281) a funcionalizao da propriedade
um processo longo. Por isso que se diz que ela sempre teve uma funo social, sendo
que ela se modifica conforme se modificam as relaes de produo, ou seja, as relaes
sociais.
Foi no sculo XVIII que a propriedade da terra passou a ser designada apenas por
propriedade. Ela deixou de prover o alimento que sustentava o homem e passou a
abrigar as fbricas que produziam mercadorias e rendiam lucros que eram novamente
investidos. Para Mars (2003, p. 45) [...] o patrimnio privado deixa de ser uma
utilidade para ser apenas um documento, um registro, uma abstrao, um direito. O
aproveitamento da terra ganha, juridicamente, outros nomes, uso, usufruto, renda, assim
como a ocupao fsica chamada de posse. A Terra deixa de ser terra e vira
propriedade.
Foi neste sentido que as Constituies passaram a proteger a propriedade, sendo assim,
a acumulao de riquezas est protegida e ganha legitimidade.
Jacques Tvola Alfonsin (2004) e Carlos Frederico Mars (2003) compartilham a sbia
lio de que no o direito de propriedade quem deve cumprir uma funo social, mas
sim o objeto, ou seja, a propriedade imvel e o seu uso. Portanto, o uso da terra pelo
homem (que se transforma em direito de propriedade) que se relaciona com a funo
social, j que o ttulo que o vincula a ela (propriedade) uma abstrao. Para Alfonsin
(2004) a funo social da propriedade no est reduzida ao prolongamento do direito de
propriedade, j que se refere ao efetivo uso dos bens e no sua titularidade jurdica,
pois aquela independe de quem detenha o ttulo de propriedade. Desta forma, o novo
pensamento beneficia aquele que utiliza o bem de forma a fazer valer sua funo social,
e no aquele que, embora regularmente constitudo como proprietrio, no faa uso do
imvel de forma que lhe aproveite melhor.
Diante da viso adotada, a propriedade deixa de ser um direito absoluto, ilimitado e
perptuo que tinha como base o direito de usar, fruir e abusar da coisa e passa a sofrer
restries para que seu uso favorea a comunidade na qual se insere e deve ser exercido
de forma consciente.

Para Nelson Saule Junior (2004, p. 213) a funo social da propriedade o ncleo
basilar da propriedade urbana e o direito propriedade s pode ser protegido pelo
Estado quando esta cumprir com sua funo social. O mesmo autor explica que o
princpio da funo social da propriedade, como garantia de que o direito da
propriedade urbana tenha uma destinao social, deve justamente ser o parmetro para
identificar que funes a propriedade deve ter para que atenda s necessidades sociais
existentes nas cidades. Funo esta que deve condicionar a necessidade e o interesse da
pessoa proprietria, com as demandas, necessidades e interesses sociais da
coletividade". (Saule Junior, 2004, p. 214)
No Brasil, na Constituio Imperial de 1824 e a Constituio Republicana de 1891, a
propriedade era tida como um direito individual, sem qualquer ateno para o seu
interesse social, em outras palavras, era um direito individual, no um direito social. Ela
era regulada como condio bsica inviolabilidade dos direitos civis e polticos, da
liberdade e da segurana individual.
A partir da Constituio de 1934 iniciou-se um novo conceito de propriedade, por
previso do art. 113, o direito de propriedade no poderia ser exercido contra o interesse
coletivo, idia esta que se contrapunha de propriedade como direito absoluto e
inviolvel da pessoa humana que permanecia at ento, passando-se a compreend-la
tambm sob o aspecto social, j que o direito tambm estava sendo visto sob o enfoque
do Estado social. Assim, a Constituio de 1934 disps sobre o princpio da funo
social da propriedade, princpio este que fora mantido nas Constituies de 1937 e
1946, sendo que na ltima constou tambm o direito propriedade dentre os direitos
individuais, alm do social.
A Constituio Federal de 1967 destacou o tema da funo social da propriedade,
mantida inclusive na Emenda Constitucional de 1969, permanecendo o direito de
propriedade sob os dois aspectos (social e individual).
Na Constituio Federal de 1988 o direito propriedade foi garantido enquanto direito
fundamental (art. 5, XXII), sendo um direito inviolvel e essencial ao ser humano,
posto ao lado de outros direitos, como a vida, a liberdade, a segurana, etc. Mas tambm
propriedade foi atribudo interesse social, pois o art. 5, XXIII prega que a
propriedade atender a sua funo social, portanto, fica condicionada efetividade de
sua funo social.
No que se refere propriedade urbana, esta vem regulada na Constituio Federal em
seu art. 182[6], que determina ser o Municpio, atravs do Plano Diretor, quem
estabelece critrios para aplicao da funo social da propriedade urbana, ordenando a
cidade de forma a garantir o bem-estar dos seus habitantes e seu desenvolvimento.
O Estatuto da Cidade em seu art. 39 dispe que A propriedade urbana cumpre sua
funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidados
quanto qualidade de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades
econmicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
J o art. 2[7] do Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana a
ser adotada pelos Municpios brasileiros quando da elaborao do plano diretor,

respeitando a garantia de cidades sustentveis entendida como o direito terra

urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras geraes (Saule Junior, 2004, p. 216). Assim, pode-se afirmar que a moradia
um direito fundamental que deve ser respeitado e atendido por meio da funo social da
propriedade.
Para fazer valer este direito de moradia digna os Municpios tm que, em seu plano
diretor, regulamentar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade de forma a
promover habitao consoante o que dispe o art. 2, VI sem qualquer discriminao
social, condio econmica, raa, cor, sexo ou idade. Para isso, podem os proprietrios
de imveis que no esto destinados moradia serem induzidos a cumprir a funo
social da propriedade, para no sofrerem sanses que lhes seriam desinteressantes.
Para contribuir com a existncia de um meio urbano saudvel e para fazer cumprir a
funo social da propriedade, os habitantes da cidade (proprietrios ou no de seus
imveis) tm direito a uma moradia digna, e esta resulta do dever dos [...] proprietrios
de solo urbano no utilizado, no edificado ou subutilizado, de compatibilizar o uso de
seus imveis com as necessidades e demanda de moradias nas cidades, em especial, das
populaes sem moradia digna, que vivem em nossas metrpoles. (Saule Junior, 2004,
p. 216).

A regularizao fundiria como Poltica de Habitao Social

Para compreender a regularizao fundiria como poltica de habitao social,
necessrio analisar os dispositivos constitucionais que culminaram no surgimento do
Estatuto da Cidade, que por sua vez disponibilizou aos Municpios instrumentos
jurdicos e urbansticos para o combate s ilegalidades urbanas, exigindo o cumprimento
da funo social da propriedade e garantir s populaes, sobretudo de baixa renda, o
exerccio do direito fundamental moradia.

A Constituio Federal de 1988 redefiniu a estrutura administrativa,

distribuindo as competncias entre os entes federados, destacando-se primeiro
que os Municpios foram alados categoria de ente federado pelo art. 18 da
Constituio Federal de 1988, inovao esta que foi chamada de
descentralizao administrativa, oportunidade em que passaram a ter
responsabilidades em diversas reas, como educao, sade, agricultura e de
maneira muito direta nas questes relativas ao urbanismo. Segundo o art. 21,
inc. XX da Constituio Federal, compete Unio instituir diretrizes para a
habitao, e, segundo o art. 23, competncia comum da Unio, Estados e
Municpios a promoo e implementao de programas para construes de
moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico
(inc. IX) bem como determina o combate s causas da pobreza e os fatores
de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores
desfavorecidos (inc. X). Portanto, todos os programas habitacionais passam a
ser desenvolvidos pelos entes federados em conjunto, ou pela adeso a um
programa nacional.

No captulo destinado ao tratamento Da Poltica Urbana, formado apenas

pelos artigos 182 e 183, o constituinte tem a inteno de pr fim s
desigualdades criadas pela poltica de urbanizao brasileira adotada at
ento, na qual os interesses patrimoniais estavam superprotegidos, em especial
pelo Cdigo Civil de 1916 (hoje revogado pelo Cdigo Civil de 2003).
Atualmente, a propriedade regulamentada pelo Plano Diretor de cada
Municpio, que lhe d forma, determinando as possibilidades de uso e
ocupao, segundo critrios pr-estabelecidos pelo Estatuto da Cidade.
Segundo Saule Junior (1999), antes da Constituio Federal de 1988 no
existia meno ordem urbanstica no Brasil, de forma que o referido captulo
destinado ao tema dispe sobre os princpios, responsabilidades e obrigaes
do poder pblico e tambm acerca dos instrumentos jurdicos e urbansticos
para conter os desgastes ambientais e acabar com as desigualdades sociais.
No que se refere ao direito moradia, este foi includo no texto constitucional por fora
da Emenda Constitucional n 26/2000, que alterou a redao original do art. 6 da
Constituio Federal de 1988, o direito moradia foi incluindo no texto constitucional,
sendo atribuindo a ele status de direito social, compromisso este assumido pelo Brasil
por ser signatrio da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948.

Para regulamentar o captulo da poltica urbana, bem como assegurar formas

de garantir o direito moradia, a Lei 10.257/2001, chamada de Estatuto da
Cidade, fez surgir diversas formas de interveno do Poder Pblico sobre o
patrimnio particular bem como sobre as prprias cidades. Para Saule Junior
(2004, p. 209) o novo instrumento uma lei inovadora que abre
possibilidades para o desenvolvimento de uma poltica urbana que considere
tanto os aspectos urbanos quanto os sociais e polticos das nossas cidades.
O Estatuto da Cidade regulamenta uma srie de instrumentos jurdicos e urbansticos,
reafirmando o papel central do Plano Diretor como eixo principal da regulao
urbanstica das cidades. Com o objetivo de garantir o pleno desenvolvimento das
cidades e a funo social da propriedade urbana, permite aos Municpios a adoo de
instrumentos para a urbanizao e a legalizao dos assentamentos, o combate
especulao imobiliria, uma distribuio mais justa dos servios pblicos, a
recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria, solues planejadas e
articuladas para os problemas das cidades e a participao da populao na formulao
e execuo das polticas pblicas.
Os principais instrumentos do Estatuto da Cidade a serem destacados so a
regulamentao das sanes urbansticas e tributrias aos terrenos sub-utilizados e os
instrumentos de regularizao fundiria, como o usucapio coletivo e a concesso de
uso especial para fins de moradia.
Portanto, a principal ferramenta que os Municpios dispem para atuarem contra a
ilegalidade, o Plano Diretor, de implementao obrigatria para todas as cidades com
mais de 20 mil habitantes, as localizadas nas regies metropolitanas (mesmo com menor
nmero de moradores), aglomeraes urbanas, reas de interesse turstico e de impacto

ambiental e para os casos em que o Municpio deseja combater a especulao

imobiliria (um dos fatores propulsores da ocupao das reas informais no Brasil).
O Plano Diretor pode combater a especulao imobiliria atravs do parcelamento,
edificao ou utilizao compulsria, na qual o proprietrio notificado pela Prefeitura
indicando um prazo para que a rea seja utilizada ou construda; IPTU progressivo no
tempo, ou seja, no sendo cumprida a notificao, a Prefeitura aplicar um IPTU maior
a cada ano pelo prazo mximo de cinco anos seguidos; desapropriao com pagamento
em ttulo da dvida pblica, ou seja, se o proprietrio ainda se recusar a dar uma
utilidade ao imvel, a Prefeitura poder desapropri-lo.
A democratizao do acesso terra, atravs da regularizao fundiria, deve vir
expressa no Plano Diretor pela delimitao das ZEIS (Zonas Especiais de Interesse
Social), reas ocupadas por populao de baixa renda (favelas, ribeirinhos, morro,
loteamentos irregulares e clandestinos) que precisam ser urbanizadas e regularizadas, a
partir do estabelecimento de normas especiais para cada situao. Inclui tambm reas
vazias ou mal aproveitadas que podem ser destinadas habitao de interesse social.
Deve tambm realizar a delimitao de reas necessrias para garantir o direito
moradia, para a implantao de escolas, postos de sade, rea de tratamento de esgoto,
rea de lazer, reas verdes, para a proteo de reas de interesse ambiental ou histrico,
cultural ou paisagstico.

O maior desafio da poltica de habitao social brasileira atuar diretamente

contra a ilegalidade urbana, por meio da regularizao fundiria. Para Betnia
Alfonsin (2006, p. 100) [...] a regularizao fundiria uma interveno que,
para se realizar efetiva e satisfatoriamente, deve abranger um trabalho
jurdico, urbanstico, fsico e social. Se alguma destas dimenses esquecida
ou negligenciada, no se atingem plenamente os objetivos do processo.
Convm lembrar que muitos municpios brasileiros adotaram, mesmo antes do
Estatuto da Cidade, medidas de regularizao fundiria, porm, apenas com a
implementao da nova lei que puderam atuar com maior eficincia, posto
que ela que lhes permite uma possibilidade maior de atuao para intervir nas
questes ilegais e irregulares.
Portanto, dentro da nova viso acerca das questes relativas moradia,
entende-se que a poltica de habitao social no est vinculada apenas com a
casa, mas sim com a mobilidade e transporte coletivo, infra-estrutura,
saneamento e acesso ao solo urbano por meio da regularizao fundiria,
prioritrio populao de baixa renda, atravs da melhoria de habitabilidade
dos ncleos e a concesso de ttulos de uso ou propriedade.
Concluso
A Constituio Federal de 1988 trs no seu corpo legislativo um captulo que trata da
Poltica Urbana, onde possibilita a regularizao fundiria. Assim, reconhece a falncia
da poltica habitacional brasileira adotada at ento, uma vez que deixa implcita em sua
redao a compreenso de que milhares de famlias autoconstruram sua moradias em

terrenos vazios, que no lhes pertenciam, ocupados a fim de exercer o mais elementar
dos direitos humanos: a moradia.
Diante da crescente ilegalidade urbana, atingindo em especial a populao mais carente,
a Constituio impe que as trs esferas do poder ajam conjuntamente para buscar a
soluo do problema. O Estatuto da Cidade posteriormente criado para regulamentar
as determinaes impostas e permitir que os Municpios implantem os instrumentos de
regularizao. Tendo em conta que esta realidade atinge milhes de brasileiros e que
estes j esto ocupando um espao urbano e que no h possibilidade de construo de
novas casas para todos que vivem em situao precria e ilegal, a regularizao
fundiria passa a ser o centro dos programas habitacionais sociais, onde ocorre a
legalizao urbanstica e jurdica das ocupaes, garantindo os preceitos constitucionais
da funo social da propriedade e direito fundamental moradia.

Notas
[1] Art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
Constituio.
[2] IBGE Instituto Brasileiro de Gegrafia e Estatstica.
[3] Cidade ilegal tornou-se o termo usado na literatura acadmica brasileira para se referir s reas da
cidade onde esto localizadas ocupaes onde os moradores no tem ttulo para a posse do imvel.
[4] Dados divulgados no documento O desafio das favelas Relatrio Global sobre a moradia humana,
em outubro de 2003, elaborado pelo Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (UMHABITAT).
[5] Manual de Regularizao Fundiria, disponvel em www.polis.org.br.

[6] Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.
1. O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com
mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e
de expanso urbana.
2. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
3. As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao
em dinheiro.
4. facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa
no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no
edificado, subutilizado ou no utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob
pena, sucessivamente, de:

I parcelamento ou edificao compulsrios;

II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros
legais.
[7] Art. 2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
(...)
XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda mediante o
estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a
situao socioeconmica da populao e as normas ambientais;

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