Viso histrica da Segurana Alimentar e Nutricional. Custdio et al.

SEGURANA
alimentar e nutricional

Segurana Alimentar e Nutricional e a construo de sua poltica: uma viso

histrica
Marta Battaglia Custdio1, Nelson Roberto Furquim2, Greice Maria Mansini dos Santos3,
Denise Cavallini Cyrillo4
Estudos sobre a situao nutricional ressaltam a reduo da prevalncia de desnutrio no Brasil. Embora ainda
existam casos de comunidades sob risco de dficit nutricional, tambm se verifica uma elevao de nveis de
sobrepeso e obesidade no pas. Persistem condies negativas que impactam o estado nutricional da populao,
como a elevada concentrao de renda, altos nveis de analfabetismo funcional e discriminao social e racial.
importante conhecer a evoluo histrica das polticas pblicas voltadas para a questo alimentar e nutricional
para aprimorar o debate em torno do combate fome e desnutrio. O Programa Fome Zero, lanado em
2003, foi concebido em torno de quatro eixos, a saber: o acesso aos alimentos; o fortalecimento da agricultura
familiar; a gerao de renda; e a articulao, mobilizao e controle social. Alm dele, a Lei Orgnica, instituda
em 2006, contribuiu para a construo do arcabouo legal da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional.
Palavras-chave: segurana alimentar e nutricional, poltica pblica, combate fome.

Building a Brazilian Food and Nutritional Security Policy. A historical approach

Studies on the nutritional status of the Brazilian population detect a reduction of malnutrition. Although there
are still cases of communities at risk of nutritional deficit, an increase of overweight and obesity levels is also
evident. Negative factors, such as a run-away elevation of income concentration, high levels of illiteracy and
social and racial discrimination contribute to malnutrition. It is important to know the historical evolution of all
feeding and nutrition policies in order to improve the debate on how to combat hunger and malnutrition. The
Fome Zero Program, launched in 2003, was conceived around four axes: The access to food; strengthening of
family agriculture; income generation; and a concerted social mobilization and control. Additionally, the Organic
Law, instituted in 2006, contributed for the construction of the National Policy of Food and Nutrition Security.
Key-words: food and nutritional security, public policy, fight against hunger.

1 Dra.

em Nutrio Humana Aplicada pelo Programa de Ps-graduao em Nutrio Humana Aplicada (PRONUT), Universidade de So Paulo, USP.

Doutorando em Nutrio Humana Aplicada pelo PRONUT, USP.

Mestranda em Nutrio Humana Aplicada, pelo PRONUT, USP.

Profa. Associada da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade (FEA/USP) e Profa. Credenciada do PRONUT, USP.
Correspondncia: Av. Prof. Luciano Gualberto, 908. Cidade Universitria. Prdio FEA 1, Sala 101C, CEP 05508-900, So Paulo, SP. E-mail:
dccyrill@usp.br.

Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, 18(1): 1-10, 2011

Viso histrica da Segurana Alimentar e Nutricional. Custdio et al.

INTRODUO
A Constituio Brasileira de 1988 instituiu a
sade como resultante de diversas condies, tais como
alimentao, educao, trabalho, renda, acesso aos
servios de sade, dentre outras, sendo um direito
garantido por meio da implantao de polticas
econmicas e sociais, que devem promover a
integrao de diversos setores de governo [1].
A Lei n 11.346, de 15 de setembro de 2006,
cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional (SISAN), com vistas a assegurar o Direito
Humano Alimentao Adequada (DHAA) e d
outras providncias envolvendo a integrao entre
diferentes setores governamentais [2].
A intersetorialidade, caracterstica comum
entre estes dois marcos legais, exige estratgias de
carter institucional para que possa ser efetiva. Ressaltase assim a importncia de polticas pblicas
integratrias como diferenciais para o desenvolvimento
do pas, verificadas principalmente a partir da dcada de
1980, com a implantao de formatos de gesto
hbridos, envolvendo diferentes setores da sociedade e
do governo [3].
Como ressaltam Burlandy & Magalhes [4], a
distribuio e o acesso aos alimentos so pressupostos
para a garantia do Direito Humano Alimentao, no
que diz respeito promoo da equidade nutricional e
da alimentao saudvel e ao combate da desnutrio.
Essa viso refora o carter da desnutrio enquanto
uma doena social, como apontado por Josu de
Castro (1946) [5].
Historicamente, o conceito de Segurana
Alimentar e Nutricional (SAN) vem sendo fortalecido,
ampliado e refletido na intersetorialidade das polticas
pblicas federais [3].
O presente artigo tem por objetivo apresentar
uma viso histrica da construo do conceito de
Segurana Alimentar e Nutricional, como base de uma
poltica nacional estruturada, interdisciplinar e
intersetorial potencialmente capaz de transformar a
realidade econmica e social.

EVOLUO DA DISCUSSO SOBRE

FOME E SEGURANA ALIMENTAR NO
BRASIL E NO MUNDO
2

O DHAA, de acordo com as Naes Unidas,

tem como bases a Declarao Universal dos Direitos
Humanos e o Pacto Internacional Relativo aos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC). Esse
ltimo foi aberto a adeses em 1966, porm passou a
vigorar somente em 3 de janeiro de 1976, quando
atingiu um nmero significativo de signatrios [6].
No Brasil, os direitos explicitados no PIDESC
entraram no ordenamento jurdico quinze anos depois,
pela aprovao do Decreto Legislativo n 226, de 12 de
dezembro de 1991, do Congresso Nacional [7]. Com a
realizao, em 1994, da I Conferncia Nacional de
Segurana Alimentar (I CNSA) [8], com o objetivo de
discutir as diretrizes para a elaborao de uma Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(PNSAN), ampliou-se a discusso e os debates sobre a
promoo dos Direitos Humano, Econmicos, Sociais
e Culturais (DHESC), entre eles o DHAA.
O tema SAN bastante amplo, envolvendo
aspectos tanto de oferta (produo, desenvolvimento
sustentvel, abastecimento e comercializao), quanto
de demanda (aproveitamento e aquisio) de alimentos.
O tema pode ser analisado sob o ponto de vista micro
ou macroeconmico.
O conceito de Segurana Alimentar teve sua
origem na Europa do incio do sculo XX e refletia a
capacidade de cada pas de produzir sua prpria
alimentao, evitando assim vulnerabilidades, e adquiriu
uma perspectiva internacional com a criao da
Organizao das Naes Unidas (ONU) e da
Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a
Alimentao (FAO), bem como de outros organismos
financeiros internacionais [9].
No perodo que se seguiu aps a II Guerra
Mundial, houve um compromisso internacional em
torno de objetivos e prticas a serem seguidos pelas
naes, com o intuito de evitar que novo conflito
mundial ocorresse nos moldes e nas dimenses das
duas grandes guerras do sculo XX. Este compromisso
foi formalizado em torno da criao da ONU, em cujo
discurso brotava a crena aos direitos fundamentais
do Homem, dignidade e ao valor da pessoa humana,
igualdade de direitos dos homens e das mulheres e
das naes grandes e pequenas e no estabelecimento
de condies para garantir a justia e o respeito aos
tratados internacionais e outros acordos [10].
Alm da questo da fome, problema premente
e de curto prazo, aspectos de longo prazo comearam a

Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, 18(1): 1-10, 2011

Viso histrica da Segurana Alimentar e Nutricional. Custdio et al.

serem percebidos. A despeito dos fortes ganhos de

produtividade, obtidos pelas novas tcnicas, ao final da
dcada de 1980, os danos de tal processo, para o meio
ambiente, j se mostravam patentes, particularmente
para os pases em desenvolvimento, com a destruio
do equilbrio dos agroecossistemas a ponto de colocar
em risco a perenidade dos recursos naturais. A questo
da qualidade dos alimentos no era, naquele momento,
o principal foco das atenes do ocidente, conforme
Flandrin & Montanari [11]:

Aps 1948, quando uma aparncia de ordem

foi restabelecida nos mercados e as pessoas
voltaram a ter a impresso de que estavam na
boa extremidade da cornucpia da
abundncia, as preocupaes com a higiene
diettica foram relegadas para o segundo
plano. A era do baby boom entre 1946 e 1963
foi marcada pela famlia: os americanos
fundaram milhes de lares e sua principal
preocupao era a adaptao nova realidade.
No plano alimentar, as questes de sade ou
gastronomia cederam lugar comodidade;
isso marcou o incio do que os fabricantes de
alimentos industriais designaram por prontoa-servir (1998, p. 835) [11].

Firmava-se assim a viso de que o aumento da

produo de alimentos e a auto-suficincia no
bastavam para eliminar a fome de um pas e aflorava a
ideia de promoo do progresso social e de melhores
padres de vida [9].
A partir da crise de escassez de 1972-74 e com
a repercusso da Conferncia Mundial de Alimentao
de 1974 o conceito de Segurana Alimentar passa a ser
difundido internacionalmente, porm afastando-se do
foco original das Naes Unidas (fundado nos Direitos
Humanos), e no decorrer dos anos 1980, volta-se para a
questo do acesso (demanda e distribuio), colocando
em segundo plano a da oferta de alimentos [9].
O componente nutricional no conceito de
Segurana Alimentar ganhou fora no final dos anos
1980. Em 1992 a FAO reiterou a importncia da
qualidade nutricional, sanitria, biolgica e cultural dos
alimentos para a SAN [12].

Ao longo do processo preparatrio para a

Cpula Mundial de Alimentao de 1996, foram
emanadas contribuies do Comit Nacional e da I
CNSA realizada em 1994, em Braslia (DF), que
constituram a base do relatrio sobre a situao da
Segurana Alimentar e da Fome no Brasil [13]. Tal
documento foi entregue em 1996, pelo governo
brasileiro, Cpula Mundial de Alimentao, em
Roma, na Itlia, por uma comisso tripartite (formada
pela sociedade civil, governo e iniciativa privada). Nele,
SAN foi conceituada como segue:

Segurana Alimentar e Nutricional consiste

em garantir a todos condies de acesso a
alimentos bsicos, seguros e de qualidade, em
quantidade suficiente, de modo permanente e
sem comprometer o acesso a outras
necessidades essenciais, com base em prticas
alimentares saudveis, contribuindo assim
para uma existncia digna em um contexto de
desenvolvimento integral da pessoa humana
(BRASIL, 1996, p. 4) [13].

Em 1996, ocorreu a Cpula Mundial de

Alimentao, momento em que Chefes de Estado e de
Governo reafirmaram o direito dos homens de terem
acesso a alimentos seguros e nutritivos. O
compromisso nmero um desta cpula foi garantir um
ambiente poltico, social e econmico propcio,
destinado a criar as melhores condies para erradicar a
pobreza e para uma paz duradoura, baseada numa
participao plena e igualitria de homens e mulheres,
que favorea ao mximo a realizao de uma segurana
alimentar sustentvel para todos [14].
Em 2001, ocorreu o Frum Mundial sobre
Soberania Alimentar, na cidade de Havana, em Cuba,
com o objetivo de analisar a perda de soberania sobre
os recursos alimentares dos pases do terceiro mundo
[15].
importante perceber que a soberania
alimentar constitui bandeira de movimentos sociais
ligados reforma agrria, ao se rebelarem contra a
lgica do capital que se impe produo agropecuria
dos pases em desenvolvimento, determinando o que e
como produzir, no para quem tem fome, mas para
quem tem dinheiro. O conceito de SAN, por sua vez,
tem um apelo tcnico, sob o qual possvel estruturar

Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, 18(1): 1-10, 2011

Viso histrica da Segurana Alimentar e Nutricional. Custdio et al.

uma poltica nacional, como est ocorrendo no Brasil: a

construo de uma poltica de Estado e no apenas de
um governo, abrigando em seus meandros a soberania
alimentar, seja inserida no SISAN [16], seja no Programa
Territrios da Cidadania, lanado pelo Governo
Federal, sob o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) em 2008 [17].

HISTRICO DAS POLTICAS PBLICAS

DE ALIMENTAO E NUTRIO NO
BRASIL
At meados dos anos 1980
O Brasil tem longa experincia na
implementao de programas sociais voltados para a
questo alimentar e nutricional, como por exemplo, o
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE),
formalizado em 1983, porm, cuja origem data do ano
de 1954; o Programa de Alimentao do Trabalhador
(PAT), criado em 1976 e o Programa Nacional de
Alimentao e Nutrio (PRONAN), de 1973, entre
outros. Todavia a descontinuidade e desarticulao
entre os diversos programas descaracterizam esta
experincia como uma poltica pblica coerente e
sistemtica.
Uma das primeiras iniciativas foi o Servio de
Abastecimento da Previdncia Social (SAPS), de 1955,
que entre as suas aes distribua alimentos bsicos aos
inscritos na Previdncia Social. Como apontado por
Escoda [18], esse rgo foi transformado na Companhia
Brasileira de Alimentos (COBAL), em 1962. O
programa de merenda escolar, o mais antigo programa
de alimentao existente no pas, comeou a ser
construdo na dcada de 1940, quando o Instituto de
Nutrio defendia a distribuio de alimentao escolar,
em nvel federal. Na dcada seguinte, surgiu o
Conjuntura Alimentar e o Problema da Nutrio no
Brasil, dentro do qual se estruturou a merenda escolar
com abrangncia nacional, como programa pblico,
alm de outras aes na rea de alimentao e nutrio.
Desse conjunto de aes, apenas a merenda escolar
sobreviveu, sendo financiada pelo Fundo Internacional
de Socorro Infncia (hoje denominado Fundo das
Naes Unidas para a Infncia, UNICEF). A maior
parte desse financiamento se deu em espcie, na forma
de leite em p produzido em excesso pela economia
norte-americana. Foi em maro de 1955, que o
programa adquiriu novo status, por meio de Decreto
que deu ao Ministrio da Educao a incumbncia de

104

gerir a Campanha de Merenda Escolar, ainda com

apoios internacionais [19].
Em meio a uma crise mundial de subnutrio,
foi criado o Instituto Nacional de Alimentao e
Nutrio (INAN) no Brasil (1972), com a incumbncia
de elaborar uma poltica nacional capaz de combater os
problemas nutricionais do pas. Um conjunto de dez
programas foi elaborado buscando atender as
necessidades dos diversos segmentos vulnerveis da
populao, crianas e gestantes, rea rurais,
trabalhadores, etc. Foi o I PRONAN, com metas para
o perodo de 1976 a 1979, que envolvia quatro grandes
eixos, com um carter multisetorial e integrado:
Suplementao alimentar a gestantes, nutrizes e
crianas, em carter transitrio; apoio ao pequeno
produtor de reas de baixa renda; programas de
fortificao e incentivo alimentao do trabalhador.
As aes voltadas para a produo fossem s dirigidas
aos pequenos produtores ou aos trabalhadores urbanos
possibilitariam o aumento da oferta, que seria
utilizada na suplementao alimentar [20]. Autores como
Escoda [18] j se perguntavam se as aes
implementadas pelo PRONAN, que tinham a
pretenso de dar uma resposta problemtica da
nutrio, proporcional dimenso do problema social
nela envolvido, seriam capazes de efetivamente
transformar as estruturas e romper com o ciclo vicioso
da pobreza e da desnutrio.
O II PRONAN (1976) foi redigido, mas no
chegou a ser implantado, muito embora alguns
programas tenham se mantido vivos ao longo da
histria da poltica nacional de alimentao e nutrio,
como a merenda escolar, hoje o PNAE, e o PAT. Com
o advento do Fome Zero, estes foram incorporados
sob a perspectiva de uma poltica nacional intersetorial,
descentralizada e integrada.
Em meados da dcada de 1980, o Ministrio
da Agricultura props uma Poltica Nacional de
Segurana Alimentar, com nfase na auto-suficincia
na produo de alimentos, criando o Conselho
Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA). Em
1986, houve a instalao da I Conferncia Nacional de
Alimentao e Nutrio, convocada pelo INAN,
porm com poucos resultados prticos [12].
O INAN foi extinto em 1997 e em 1999 foi
aprovada a Poltica Nacional de Alimentao e
Nutrio (PNAN), integrando a Poltica Nacional de
Sade (PNS), do Ministrio da Sade [21].

Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, 18(1): 1-10, 2011

Viso histrica da Segurana Alimentar e Nutricional. Custdio et al.

Transio para o Sculo XXI

A dcada seguinte foi essencial ao projeto
Fome Zero. Lanado como prioridade do governo
federal brasileiro, no incio de 2003, na realidade ele
teve incio uma dcada antes, pois foi elaborado a partir
de uma proposta de Poltica de Segurana Alimentar e
Nutricional realizada pelo Instituto da Cidadania ao
longo dos anos 1990 [12].
Esta proposta foi acolhida pelo Governo
Federal por meio de trs decises importantes, em
1993, a saber: (1) a elaborao do Mapa da fome pelo
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), que
mensurou o nmero de pessoas sem renda para
adquirir alimentos no Brasil; (2) a apresentao de um
Plano de Combate Fome e Misria; e (3) a criao
do CONSEA, integrado por oito ministros e vinte e
um conselheiros da sociedade civil [12].
A conjuntura poltica no incio dos anos 1990
acabou sendo utilizada pelos movimentos sociais para
avanar na proposio de polticas pblicas. Nesse
cenrio ocorreu, em 1994, a I CNSA, onde foram
discutidas questes relativas construo de uma
poltica nacional de SAN e onde foram traadas
prioridades, como a reduo do custo dos alimentos no
oramento familiar, a garantia de sade e alimentao
para segmentos especficos da populao e a garantia da
qualidade biolgica, sanitria, nutricional e tecnolgica
dos alimentos. A partir desta Conferncia foi
construdo o conceito brasileiro de Segurana
Alimentar, que foi logo em seguida adotado pela FAO,
conforme j mencionado, durante a Cpula Mundial da
Alimentao, em Roma, no ano de 1996.
Em 1994 ocorreram novas eleies estaduais e
federais. O novo governo extinguiu o CONSEA e
criou o Conselho do Programa Comunidade Solidria,
que no priorizou o tema da SAN como fazia o
Conselho.
Segundo Pessanha [22] o Programa
Comunidade Solidria deslocou o centro das discusses
da fome e da segurana alimentar para a questo da
pobreza, sendo que as possibilidades de ao integrada
dos diferentes atores sociais (governo e sociedade civil)
seriam instrumento para a sua superao e que o
gerenciamento dos programas sociais deveria ser
descentralizado em parceria com a sociedade civil.

Entretanto, a poltica macroeconmica no

perodo teve como objetivo prioritrio a garantia da
estabilidade monetria e o Programa Comunidade
Solidria foi relegado a segundo plano, no inserido
entre as prioridades governamentais [22].
As principais crticas ao Programa
Comunidade Solidria foram a focalizao e a
descentralizao da assistncia social, pois apontavam
para o uso clientelista desta poltica e para a
desarticulao das alianas e parcerias consolidadas
anteriormente no mbito do CONSEA [22].
Apesar destes fatos, alguns avanos
importantes para a implementao de uma PNSAN
foram iniciados, dentre eles a implementao do
Programa Nacional de Apoio Agricultura Familiar
(PRONAF), em 1996, e a aprovao da PNAN, por
meio da Portaria n 710 do Ministrio da Sade, em
1999 [23].
O PRONAF foi implementado com o intuito
de direcionar recursos para os agricultores familiares,
principalmente os de maior dificuldade de integrao
econmica, em trs modalidades: (1) crdito; (2)
infraestrutura/servios municipais e (3) capacitao [24].
A PNAN constituiu-se como um
compromisso do Ministrio da Sade com os males
relacionados escassez alimentar e pobreza,
sobretudo a desnutrio infantil e materna, assim como
o complexo quadro dos excessos j configurado no
Brasil pelas altas taxas de prevalncia de sobrepeso e
obesidade, na populao adulta [25]. A PNAN previa sua
atuao a partir do engajamento de pessoas, instituies
governamentais e no-governamentais que atuassem no
campo da alimentao e nutrio, servindo como
marco conceitual de ao governamental. A PNAN
apresentou sete diretrizes programticas:
1. Estmulo a aes intersetoriais com vistas ao
acesso universal aos alimentos;
2. Garantia da segurana e qualidade dos
alimentos;
3. Monitoramento da situao alimentar e
nutricional;
4. Promoo de prticas alimentares e estilos de
vida saudveis;
5. Preveno e controle dos distrbios e doenas
nutricionais;
6. Promoo do desenvolvimento de linhas de
investigao;

Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, 18(1): 1-10, 2011

Viso histrica da Segurana Alimentar e Nutricional. Custdio et al.

7. Desenvolvimento e capacitao de recursos

humanos em sade e nutrio.
Se, por um lado, pelas diretrizes apresentadas,
observa-se que a PNAN contemplava uma abordagem
intersetorial da poltica e que a PNSAN, ora em
construo, tambm compartilha desta mesma viso,
de que a natureza transversal intrnseca questo
alimentar e nutricional, por outro, possvel fazer uma
clara distino entre elas, uma vez que a segunda
estabelece como eixo central de sua atuao a garantia
ao DHAA e considera a participao social como
elemento bsico na formulao da poltica, enquanto
que a PNAN apresentava um enfoque mais qualitativo
e menos participativo, prevendo que,

Em observncia aos princpios do Sistema

nico de Sade (SUS), os gestores, de forma
articulada e dando cumprimento s suas
atribuies comuns e especficas, atuaro no
sentido de viabilizar o alcance do propsito
desta Poltica Nacional de Alimentao e
Nutrio, que a garantia da qualidade dos
alimentos colocados para consumo no Pas, a
promoo de prticas alimentares saudveis e
a preveno e o controle dos distrbios
nutricionais (BRASIL, 2003, p. 29) [25].

O Fome Zero e o Sistema Nacional de Segurana

Alimentar e Nutricional (SISAN)
O projeto Fome Zero, elaborado pelo
Instituto da Cidadania ao longo dos anos 1990 para o
combate fome, partia de algumas premissas: a fome
no tem diminudo no mundo; a fome no causada
pelo aumento da populao nem pela falta de alimentos
no mundo; existe um mercado da fome no mundo;
no Brasil, a pobreza e a fome no esto concentradas
nas reas rurais do Nordeste; e as foras de mercado
no resolvem o problema da fome [15].
O lanamento do Projeto Fome Zero como
prioridade do governo eleito em 2002, quando da posse
deste, e a reinstalao imediata do CONSEA
propiciaram a construo de uma poltica abrangente
que procurava englobar os diversos aspectos
relacionados SAN.

106

Outro aspecto importante para a construo

de uma Poltica Nacional de SAN foi o estmulo e a
realizao das II e III Conferncias Nacionais de
Segurana Alimentar e Nutricional (CNSAN), sendo a
II CNSAN em Olinda/PE, em 2004, e a III CNSAN,
em Fortaleza/CE, em 2008, esta com a presena de
quase 2.000 delegados e convidados de todos os
Estados brasileiros e do Distrito Federal, apoiadas por
conferncias em nvel municipal e estadual.
Em nvel internacional, em novembro de
2004, foram aprovadas as Diretrizes Voluntrias pelo
Conselho da FAO, um conjunto de recomendaes de
adeso voluntria, ao qual o Brasil signatrio. Estas
Diretrizes representaram a primeira iniciativa de
governos em interpretar um direito no sentido de
recomendar aes para apoiar a sua realizao. Seus
objetivos so proporcionar uma orientao aos Estados
membros das Naes Unidas para garantir que o
direito alimentao adequada, no contexto da
segurana alimentar nacional, seja alcanado em
sintonia com os compromissos e objetivos do Plano de
Ao da Cpula Mundial da Alimentao [26].
O Brasil, contribuindo para a construo de
um ambiente propcio para que as pessoas possam se
alimentar com dignidade sancionou, em setembro de
2006, a Lei n 11.346 [2], criando o SISAN, que objetiva
assegurar o DHAA. O principal objetivo do SISAN
formular e implementar polticas e planos de SAN,
estimular a integrao dos esforos entre governo e
sociedade civil, bem como promover o
acompanhamento, o monitoramento e a avaliao da
SAN do pas. A lei estabelece os componentes
(membros do governo e da sociedade civil, o
CONSEA e a Conferncia Nacional de SAN) que
integram o SISAN, por meio do qual o poder pblico,
com a participao da sociedade civil organizada,
dever atuar com vistas a assegurar o DHAA. Ela prev
que o SISAN funcione, de forma integrada, por meio
de um conjunto de rgos pblicos e de instituies
privadas, com ou sem fins lucrativos, relacionadas
SAN, obedecendo a um conjunto de princpios e
diretrizes.
Esta lei considera que a alimentao adequada
direito fundamental do ser humano, inerente
dignidade da pessoa humana e indispensvel
realizao dos direitos consagrados na Constituio
Federal, devendo o poder pblico adotar as polticas e
aes que se faam necessrias para promover e
garantir a SAN da populao. Ainda de acordo com a

Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, 18(1): 1-10, 2011

Viso histrica da Segurana Alimentar e Nutricional. Custdio et al.

lei, a adoo dessas polticas e aes dever levar em

conta as dimenses ambientais, culturais, econmicas,
regionais e sociais [2].
Tanto as Diretrizes Voluntrias da FAO,
como o SISAN e os programas de SAN
implementados no Brasil, ainda que de forma dispersa,
representam instrumentos para o combate fome e
pobreza em consonncia primeira das Metas de
Desenvolvimento do Milnio [10]. As oito metas de
desenvolvimento estabelecidas pela ONU para o
milnio so: (1) erradicar a extrema pobreza e a fome;
(2) universalizar o ensino fundamental; (3) promover a
igualdade de gnero e empoderamento das mulheres;
(4) reduzir a mortalidade infantil; (5) melhorar a sade
das gestantes e mes; (6) combater HIV/AIDS
(Sndrome da Imunodeficincia Adquirida), malria e
outras doenas; (7) assegurar o desenvolvimento
sustentvel; e (8) desenvolver parceria global de
desenvolvimento.
Segundo Jacques Diouf, diretor geral da FAO,

O esforo para assegurar que cada criana,

mulher e homem tenham direito
alimentao adequada de forma regular no
constitui apenas um imperativo moral e um
investimento
com
enorme
retorno
econmico; tambm significa a realizao de
um direito humano fundamental (2005 apud
FAO, 2005) [27].

De acordo com a Constituio Federal [1]

vigente no pas, so princpios fundamentais no Brasil a
soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana,
os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o
pluralismo poltico.
O Brasil aderiu aos tratados internacionais
relativos aos Direitos Humanos (dentre eles o de estar
livre da fome e de ter acesso alimentao) como a
carta da ONU, o PIDESC e as Diretrizes Voluntrias, e
estas adeses foram ratificadas pelo Congresso
Nacional, por isto elas esto em vigor, ainda que no
com a fora de Emenda Constitucional, uma vez que
no passaram por votao especial, mas por processo
simplificado (por maioria simples, em um turno em
cada casa do Congresso Nacional) [1].

Cenrio atual das polticas de alimentao e

nutrio brasileiras
O Fome Zero [28] foi concebido em torno de
quatro eixos, denominados articuladores:
1. Acesso aos alimentos (programas e aes de
transferncia de renda, alimentao e nutrio e acesso
informao e educao);
2. Fortalecimento da agricultura familiar (aes
especficas que promovam a gerao de renda no
campo e o aumento da produo de alimentos para o
consumo);
3. Gerao de renda (incentivo economia
solidria e desenvolvimento de aes de qualificao da
populao de baixa renda) e;
4. Articulao, mobilizao e controle social.
Com relao s aes do primeiro eixo, que
visam ampliar e garantir o acesso aos alimentos, o
Fome Zero se compe das seguintes aes e
programas: o Bolsa Famlia, um programa de
transferncia de renda destinado s famlias em situao
de pobreza (com condicionalidades nas reas de sade
e educao), sendo considerado o carro-chefe do Fome
Zero por executar a maior parte dos recursos
oramentrios destinados Segurana Alimentar; o
PNAE, que oferece um complemento nutricional aos
estudantes da rede pblica de ensino; a distribuio
emergencial de alimentos sobretudo a grupos
populacionais especficos com maior grau de
vulnerabilidade social; a construo de cisternas para a
populao rural do semi-rido; o apoio instalao de
Restaurantes Populares, que comercializam refeies
prontas, saudveis e a preos subsidiados em parceria
com os municpios; a instalao de Bancos de
Alimentos, que recebem doaes de alimentos e os
repassam gratuitamente a instituies beneficentes; o
estmulo implantao da agricultura urbana e de
hortas comunitrias; a implantao do Sistema de
Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN), que um
conjunto de aes voltadas para o monitoramento do
estado nutricional da populao, que pretende
descrever as tendncias de sade e nutrio e situaes
de insegurana nutricional; a distribuio de vitamina A
(para purperas e crianas de 6 meses a 5 anos, de reas
endmicas) e de ferro (para crianas de 6 a 18 meses,
gestantes e purperas); o PAT, que objetiva melhorar as
condies nutricionais dos trabalhadores em situao

Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, 18(1): 1-10, 2011

Viso histrica da Segurana Alimentar e Nutricional. Custdio et al.

formal de emprego; a desonerao da cesta bsica de

alimentos; aes voltadas para a valorizao de hbitos
culturais saudveis e a educao alimentar e nutricional
[29].
Para o fortalecimento da Agricultura Familiar,
do segundo eixo articulador, atuam o Programa Fome
Zero; o PRONAF; o Garantia-Safra (para a regio
semi-rida brasileira), que um benefcio no perodo de
seca; o Seguro da Agricultura Familiar, que cobre 100%
do financiamento e mais 65% da receita lquida
esperada pelo empreendimento financiado pelo(a)
agricultor(a) familiar; o Programa de Aquisio de
Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), que visa
incentivar a produo de alimentos, a compra, a
formao de estoques e a distribuio de alimentos para
pessoas em situao de insegurana alimentar [28].
Para o terceiro eixo, a gerao de renda, foram
propostos programas de qualificao social e
profissional; economia solidria e incluso produtiva; o
Consrcio de Segurana Alimentar e Desenvolvimento
Local (CONSAD), que busca promover o
desenvolvimento territorial em reas perifricas do pas,
com nfase na SAN e na gerao de trabalho e renda; a
organizao produtiva de comunidades pobres, urbanas
e rurais, de trabalhadores de empresas em processo de
desestruturao produtiva e de catadores para triagem e
beneficiamento do lixo; e a oferta de microcrdito a
pessoas fsicas e jurdicas empreendedoras de atividades
produtivas de pequeno porte [28].
Finalmente, no mbito da articulao,
mobilizao e controle social, que formam o quarto
eixo, o Fome Zero inclui as aes da proteo social
bsica da Assistncia Social, desenvolvidas nos Centros
de Referncia em Assistncia Social (CRAS); o
programa de mobilizao social e educao cidad, que
atua na capacitao, logstica, elaborao e reproduo
de material didtico-informativo; o programa de
capacitao de agentes pblicos e sociais, por meio de
oficinas, cursos e eventos; as aes solidrias de
mutires e doaes; o incentivo s parcerias com
empresas e entidades, principalmente para o
desenvolvimento de projetos ditos estruturantes, dentre
os quais se incluem aes voltadas para a gerao de
trabalho e renda; e o controle social, por meio de
conselhos sociais, que participam e acompanham as
aes do Fome Zero [28].
Idealizado como estratgia para assegurar o
DHAA s pessoas com dificuldades de acesso aos
8
10

alimentos, o Fome Zero recolocou o tema da fome nas

agendas pblica e governamental e se desdobrou em
vrias aes, como a imediata reativao do CONSEA
e a aprovao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar
Nutricional, conhecida por LOSAN [2]. Tambm foram
incentivadas as criaes de conselhos estaduais e
municipais de SAN.
Aps o primeiro impacto, a marca Fome
Zero, aos poucos, foi saindo de cena para dar espao
ao conceito mais substantivo de SAN. Atualmente, a
PNSAN composta por um conjunto de aes
denominadas estruturantes (ruptura com a
dependncia), especficas (direcionadas a segmentos
populacionais ou regies especficas) e locais (voltadas
para o territrio urbano ou rural), assegurada por
aporte jurdico e institucional [29].

DISCUSSO
H cerca de 80 anos Josu de Castro apontava
para a grave situao da m alimentao no Brasil. De
l para c muita coisa avanou, tanto com relao ao
diagnstico que permitiu avaliar ao longo do tempo a
extenso e gravidade dos nveis de desnutrio e de
sobrepeso/obesidade, quanto com relao forma de
interveno pblica como um contraponto a esse
problema.
No se pode ignorar que as razes para esta
situao so histricas, sendo resultado de um processo
de formao econmica e social, j bastante abordado
pela academia.
De meados do sculo XX at os dias de hoje,
muitos programas governamentais foram lanados,
tendo por motivao a insegurana alimentar e
nutricional. Entretanto, esta longa experincia na
implementao de diversos programas sociais voltados
para esta questo tem sido caracterizada pela
descontinuidade e desarticulao entre eles [29]. Se as
principais referncias internacionais para o combate
fome foram fruto da articulao dos povos no ps
Segunda Guerra, no Brasil decorreram de movimentos
sociais de combate ditadura militar e posteriormente
viso econmica hegemnica no final do sculo XX
que culminaram na formao de uma fora poltica que
ascendeu ao poder na ltima dcada, motivo pelo qual
a dinmica da formulao da Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional se intensificou neste perodo.

Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, 18(1): 1-10, 2011

Viso histrica da Segurana Alimentar e Nutricional. Custdio et al.

Observa-se, portanto, que a consolidao desta

experincia como uma poltica pblica coerente e
sistemtica s tem se configurado na ltima dcada,
sobretudo aps o lanamento do Programa Fome
Zero, devido ao flego que os atores governamentais e
da sociedade civil ganharam para que a fome e a
insegurana alimentar fossem tratadas como um
problema macro e transversal, distanciando-se da viso
de que programas focados e sem interface uns com os
outros poderiam ser aplicados de forma efetiva para
solucionar este mal, que ainda permeia a sociedade
brasileira. A PNSAN, na letra da lei [2], engloba diversos
ministrios entre eles o Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate Fome, o Ministrio da Sade, o
Ministrio da Agricultura e o da Educao,
demandando um elevado poder de conciliao e
dilogo e ainda pressupe a articulao de aes
emergenciais e aes transformadoras da realidade
econmica e social, sob um aparato institucional
aparentemente adequado para tratar esse complexo
problema [3,29].
Os desafios de articulao, inerentes
transversalidade da SAN, associados caracterstica
intrnseca da Poltica relacionada articulao entre a
rea econmica, de gesto e de oramento, so
permanentes, sendo, portanto, necessrio o
investimento constante para sua continuidade e
melhoria. Neste sentido, muito positivo que o
arcabouo institucional desta Poltica tenha sido
construdo e implantado como uma poltica de Estado,
no mais de governos, tendo a LOSAN, de 2006, um
papel relevante neste sentido.
O novo desafio que se coloca a necessidade
de aprimorar a Poltica atual para combater os
problemas decorrentes da nova face da insegurana
alimentar, pois se a fome e a desnutrio vm saindo de
cena da conjuntura brasileira, a obesidade e o
sobrepeso esto ganhando propores alarmantes, com
graves consequncias ao sistema de sade do pas.

REFERNCIAS
[1] Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF: Senado Federal; 1988.
[2] Brasil. Lei n 11.346, de 15 de setembro de 2006. Cria o
Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional,
SISAN, com vistas a assegurar o DHAA e d outras
providncias [acesso em 28 dez 2010]. Disponvel em:

http://www.planalto.gov.br/Ccivil/_Ato20042006/2006/Lei/L11346.htm
[3] Burlandy L. A construo da poltica de segurana
alimentar e nutricional no Brasil: estratgias e desafios
para a promoo da intersetorialidade no mbito federal
de governo. Cinc Sade Colet. 2009;14(3):851-60.
[4] Burlandy L, Magalhes R. Segurana, seguridade e direito:
as diferentes faces da questo alimentar e nutricional. Rio de
Janeiro: Observatrio da Cidadania; 2004.
[5] Castro J. Geografia da fome. So Paulo: Editora
Brasiliense; 1946.
[6] Haute-Comissariat pour le Droit de l'Homme. 1966.
Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux
et culturels. Le Haut Commissariat des Nations Unies aux
droits de l'homme. 16 de dezembro de 1966 [acesso em 20
maio
2008].
Disponvel
em:
http://www2.ohchr.org/french/law/cescr.htm
[7] Brasil. Decreto Legislativo n 226, de 12 de dezembro
de 1991. Aprova os textos do Pacto Internacional sobre
Direitos Civis e Polticos e do Pacto Internacional sobre
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 13 dez. 1991. Seo 1, p. 2.
[8] III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional Relatrio Final 2007 [acesso em 15 mar
2011].
Disponvel
em:
http://www4.planalto.gov.br/consea/publicacoes/publiu
cacoes-arquivos/relatorio-final-iii-conferencia-nacionalde-seguranca-alimentar-e-nutricional
[9] Valente FL. Direito Humano Alimentao: desafios e
conquistas. So Paulo: Cortez; 2002.
[10] United Nations [homepage]. History of the United
Nations. New York: UN; c2005 [acesso em 15 jun 2008].
Disponvel em: http://www.un.org/aboutun/unhistory
[11] Flandrin JL, Montanari M. Histria da Alimentao. So
Paulo: Estao Liberdade; 1998.
[12] Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada; Secreatria de
Estado dos Direitos Humanos; Ministrio das Relaes
Exteriores. A segurana alimentar e nutricional e o direito
humano alimentao adequada no Brasil. Braslia: IPEA;
2002.
[13] Brasil. Comit Nacional para a Cpula Mundial de
Alimentao. Braslia (DF): Ministrio das Relaes
Exteriores; 1996 [acesso em 15 mar 2011]. Disponvel em:
http://www2.mre.gov.br/dts/relatoriobras-CMA96.doc

Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, 18(1): 1-10, 2011

Viso histrica da Segurana Alimentar e Nutricional. Custdio et al.

[14] Food and Agriculture Organization. Declarao de

Roma sobre Segurana Alimentar Mundial e Plano de Ao
da Cpula Mundial da Alimentao. Roma: Cpula Mundial
da Alimentao; 1996 [acesso em 26 fev 2011]. Disponvel
em:
http://www.fao.org/docrep/003/w3613p/w3613p00.HTM
[15] Silva JG, Belik W, Takagi M. Projeto Fome Zero. So
Paulo: Instituto da Cidadania; 2001.
[16] Moreira C. Soberania alimentar e alimentao adequada.
Braslia (DF): Presidncia da Replica Federativa do Brasil
[acesso em 30 maio 2009]. Disponvel em:
http://www.fomezero.gov.br/noticias/conferencia-faorepresentantes-brasileiros-discutem-soberania-alimentar
[17] Conselho Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional [acesso em 16 maro 2011]. Disponvel em:
http://www4.planalto.gov.br/consea/plenarias/plenariasde-2008/reuniao-do-dia-30-de-abril-de2008/apresentacao-territorios-da-cidadania-mda
[18] Escoda MSQ. Investimento no capital humano: Uma
anlise da poltica de nutrio RN; Projeto Rio Grande
do Norte; CNPq/FUNPEC, ano II, n 2 e 3, 05/1983.
[19] Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao.
Alimentao escolar: encontros nacionais [acesso em 04
fev
2009].
Disponvel
em:
http://ftp.fnde.gov.br/web/alimentacao_escolar/encontr
os_nacionais/pnae_historico_e_perspectivas_112005.pdf.
2005
[20] Silva AC. De Vargas a Itamar: polticas e programas
de alimentao e nutrio. Estud Av. 1995;23:87-107.
[21] Arruda BKG, Arruda IKG. Marcos referencias da
trajetria das polticas de alimentao e nutrio no Brasil.
Rev Bras Saude Mater Infant. 2007;7(3):319-26.

[23] Brasil. Ministrio da Sade. Portaria n 710, de 10 de

junho de 1999. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 11 jun. 1999.
Seo 1, p. 14.
[24] Silva FF, Crrea VP, Neder HD. Estudo comparativo da
distribuio de recursos do PRONAF Crdito e
Infraestrutura nas regies sul e nordeste do Brasil: uma
abordagem estatstica. In: Ortega AC, Almeida Filho N.
(orgs) Desenvolvimento Territorial, Segurana Alimentar e
Economia Solidria. Campinas (SP): Editora Alnea; 2007.
[25] Brasil. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno
Sade. Departamento de Ateno Bsica. Poltica nacional
de alimentao e nutrio. 2 ed. rev. Braslia: Ministrio
da Sade; 2003. 48 p. (Srie B. Textos Bsicos de Sade).
[26] Food and Agriculture Organization. Report of the
30th Session of the Committee on World Food Security
(CFS). FAO Corporate Documet Repository [acesso em
21
maio
2008].
Disponvel
em:
http://www.fao.org/docrep/meeting/008/J3345e/j3345e
01.htm
[27] Food and Agriculture Organization. Diretrizes
Voluntrias em apoio realizao progressiva do Direito
Humano Alimentao Adequada no contexto da
Segurana
Alimentar
Nacional.
Braslia
(DF):
ABRANDH; 2005.
[28] Brasil. Fome Zero. Programas e Aes [acesso em 17
abril
2008].
Disponvel
em:
http://www.fomezero.gov.br/programas-e-acoes
[29] Custdio MB. Poltica Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional no Brasil: Arranjo Institucional e
Alocao de Recursos [tese]. So Paulo: Programa
Interunidades em Nutrio Humana Aplicada,
Universidade de So Paulo; 2009.

[22] Pessanha L. Segurana Alimentar como um Princpio

Orientador de Polticas Pblicas: implicaes e conexes para
o caso brasileiro [tese]. Rio de Janeiro: Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro; 1998.

10

Segurana Alimentar e Nutricional, Campinas, 18(1): 1-10, 2011