INSTITUTO CIUDADES SIGLO XXI

Por una ciudad que asuma los

retos y las oportunidades del
nuevo siglo
Nuestro pas, el Per, al igual que la sociedad mundial tiende a ser cada vez ms urbano. En 1940,
la poblacin urbana representaba poco ms de un tercio de la poblacin nacional; sesenta aos
despus alcanza al 72%, previndose que sta pueda alcanzar en un tiempo no muy lejano, niveles
superiores al 80%.
El nuevo milenio encuentra a los centros urbanos del Per en una particular encrucijada: si bien
subsisten muchos de los problemas explicitados en la segunda mitad del siglo pasado, tambin
aparecen nuevas oportunidades de desarrollo que permiten aguardar, con razonable optimismo, el
futuro de nuestras ciudades.
El Per ha sufrido un masivo y desordenado proceso de urbanizacin, merced al crecimiento
poblacional y a la migracin del campo a las ciudades. Ambas tendencias, sin embargo, se han
atemperado en el ltimo decenio, generando una buena oportunidad de aprovechar el denominado
bono demogrfico y emplearlo en beneficio de una consolidacin de las reas urbanas actuales y
un crecimiento mucho ms racional de las ciudades.
De otro lado, la concentracin de la poblacin urbana en Lima Metropolitana ha generado una
megalpolis de dimensiones alarmantes junto con centros urbanos alternativos debilitados y con
dificultades para garantizar su sostenibilidad. Sin embargo, la diversificacin productiva inherente
a la nueva forma de articular al pas con el mundo globalizado, trae consigo posibilidades de
desarrollo ms equilibrado para ciudades y pueblos del interior.
Si bien es verdad que el crecimiento inorgnico de las ciudades ha producido notables carencias en
la provisin de servicios urbanos de agua, desage, energa, vialidad y recreacin, no es menos
cierto que la estabilidad macroeconmica y las condiciones favorables para la inversin que se han
dado en el pas en la ltima dcada, permiten acceder a fuentes de financiamiento internacional
para la gestin pblica y atraer recursos de operadores privados que, bien empleados, pueden
resolver estas carencias.
La incapacidad de las ciudades para atender las necesidades de empleo y habitabilidad de una
poblacin impelida a la migracin, ha motivado el incremento de la pobreza y la desigualdad
urbanas, que se expresa en la proliferacin de barrios marginales donde viven ms de siete
millones y medio de peruanos- y en la acentuacin de las carencias habitacionales. Ello no
obstante, el esfuerzo constructor de la poblacin pobre, sumado a la consolidacin de sistemas de
financiamiento hipotecario para vivienda social, a la implementacin de polticas estatales de
regularizacin de la propiedad y de mejoramiento del hbitat urbano y a la mayor disposicin de
recursos a favor de la gestin pblica por el incremento de la recaudacin y su mejor distribucin
territorial- hacen posible apostar por una recuperacin de reas urbanas, incluidas las que tienen
valor histrico, y una mejora sostenida de la calidad de vida de la poblacin urbana.
Finalmente, la crisis del modelo de sustitucin de importaciones ocurrida desde fines de los aos
ochenta, trajo consigo el colapso de una parte importante de la industria nacional, la
informalizacin de la actividad productiva urbana y la precarizacin del empleo. En los ltimos

aos, estos dos indicadores se han ido recuperando, merced a una sofisticacin del sector terciario
comercio, comunicaciones, turismo, informtica- y un promisorio resurgimiento de una actividad
manufacturera asociada al proceso de globalizacin econmica y comercial.
Estos datos incontrovertibles hacen necesaria una revisin de las formas de aproximarse a la
problemtica urbana en el nuevo milenio. Es evidente que las categoras de anlisis de la realidad
de nuestras ciudades que estuvieron vigentes durante los ltimos cincuenta aos del siglo XX ya no
son tiles para entender sus condiciones actuales y, sobre todo, sus potencialidades.
Las ciudades, como centro de poblacin y actividades, deberan ser el motor del crecimiento
econmico y del desarrollo social, tal y como lo evidencia la experiencia internacional. Por ello, las
ciudades de nuestro pas deben afianzarse y prepararse para enfrentar y superar la pobreza, activar
las potencialidades territoriales, insertar su economa en el proceso de globalizacin, ser ms
competitivas y contribuir al desarrollo equilibrado de la Nacin. En buena cuenta, promover el
bienestar general y mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos residentes y de la poblacin
campesina circundante.
Frente a la dinmica demogrfica nacional actual y futura y al reto que significa para los actores
pblicos, privados y sociales procurar la integracin, el crecimiento, la conservacin, el
mejoramiento y la proteccin de los centros de poblacin, la Universidad Ricardo Palma, en su
permanente propsito de contribuir a la mejora de las condiciones de vida de la poblacin peruana,
ha creado el Instituto Ciudades Siglo XXI.
El Instituto pretende liderar el proceso de creacin de un nuevo urbanismo, que sea capaz de
vincular las lecciones del pasado con los requerimientos de ciudades que hoy pueden comenzar a
satisfacer de manera eficiente las necesidades y aspiraciones de sus habitantes.
Un urbanismo que no soslaye las diferencias sociales, econmicas y espaciales que se presentan
entre sus diversos grupos poblacionales, pero que a la vez involucre las variadas herramientas que
la globalizacin, las nuevas tecnologas y el mayor acceso a medios financieros pblicos y privados,
nacionales y extranjeros, pone a disposicin de la ciudad y de sus ciudadanos para reducir tales
diferencias. Se trata finalmente de un urbanismo que haga habitables y productivas las ciudades
del Siglo XXI.

DESARROLLO URBANO Y EFECTOS

SOBRE LAS TIERRAS AGRCOLAS
De los 5 700 millones de habitantes del mundo en 1995, 45% era urbano,
promedio que resulta de situaciones regionales muy dispares. As en
circunstancias que en frica y Asia es de 34% y 35% respectivamente, en
Amrica Latina es de 74%, porcentaje superior al europeo, y es de 76% y 75%
en Cuba y Mxico y 78% en Amrica del Sur, superior a todos los promedios
regionales mundiales ya que en Amrica el Norte (Estados Unidos y Canad)
es de 76%. Ms an en Venezuela es del 93%, en Uruguay de 90% mientras
que en Argentina y Chile es de 88%, respectivamente.
La poblacin urbana crece a un ritmo de 2.5% anual promedio, la tasa es de
3.3% en los pases en desarrollo y de 0.7% en los desarrollados, para Amrica
Latina es de 2.3%, mientras que para frica y Asia es de 4.3% y 3.2%
respectivamente. La poblacin urbana mundial se triplic entre 1950 y 1985
pero en los pases en desarrollo se cuadruplic, pasando de 285 millones a 1
160 millones en 1985.
Desde la Colonia, la distribucin espacial de la poblacin latinoamericana ha
mostrado tendencias a una acentuada concentracin, por lo general, en zonas
costeras con abandono del espacio interior. Estas tendencias se han acentuado
como lo revelan los casos de la ciudad de Mxico, Sao Paulo, Santiago, etc. El
tema de la concentracin difiere en cierta medida del de la urbanizacin, aun
cuando tienden a coincidir espacialmente. La concentracin se refiere
fundamentalmente a una organizacin espacial que privilegia asentamientos
humanos en ciertas partes y abandona otras. Por ejemplo, la Amazonia es un
territorio despoblado as como lo son la pampa argentina, la costa atlntica de
Nicaragua y muchas otras. Este aspecto es muy importante, ya que define
relaciones con el sistema natural muy especficas y determina una estructura
de comunicaciones, a menudo excluyente de ciertos espacios, por lo general
desconectados entre s, pero s converge hacia los centros administrativos y de
poder, tanto polticos como econmicos.
Aun cuando desde la dcada de los sesenta se ha tratado de revertir el proceso
de concentracin a travs de la creacin de polos y parques industriales, ello
no se ha logrado entre otras razones porque se ha seguido estimulando la
localizacin en los centros urbanos mayores y subsidiando su costo de vida.
Tales son los casos principalmente de la Ciudad de Mxico, Sao Paulo,
Buenos Aires, Santiago, Caracas, etc., lo que ha reforzado la creciente
importancia del mercado como factor de localizacin.

Esta dinmica econmico-poblacional, por un lado, ejerce una presin intensa

sobre los recursos naturales, en particular agua, tierra y energa, y por otro, da
origen a fenmenos ambientales tpicos de la industrializacin y la
aglomeracin poblacional, tales como la contaminacin, generacin de
residuos peligrosos, etc. Por ejemplo, en Mxico tres zonas metropolitanas: la
de la ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey generan 40% del total de
contaminacin del pas.
Lo anterior revela una vez ms que la problemtica ambiental debe enfocar
dos grandes tipos de problemas: uno relacionado con la gestin del sistema
natural, y otro con los efectos de la industrializacin y la aglomeracin
urbana. Obviamente, ambos grupos temticos estn profundamente
interrelacionados, as en la problemtica hdrica confluyen tanto la presin
sobre su explotacin como los efectos de su uso y de la contaminacin.
Sobre ese patrn espacial que tiende a la concentracin se inserta otro de
urbanizacin que lo refuerza. La urbanizacin latinoamericana es atpica, o
ms bien se puede hablar de una urbanizacin tpicamente latinoamericana
histricamente diferente de la experiencia en el mundo desarrollado y distinta,
tambin, de aquella que se experimenta en el resto del mundo en desarrollo.
El proceso de migracin rural que se acelera en la dcada de los cincuenta y se
extiende hasta fines de los setenta, acentu el fenmeno de la concentracin.
La migracin fue muy intensa en la dcada de los cincuenta, periodo en el
cual algunos pases como Colombia, Chile, Mxico, Paraguay, etc, vieron
cmo ms de 20% de la poblacin rural migraba y la poblacin urbana de
Amrica Latina se incrementaba a un ritmo de diez millones de personas por
ao.
La fuerte tasa de urbanizacin de Amrica Latina en la segunda mitad del
siglo, que supera largamente el promedio mundial, har que sea en el ao
2000 la ms urbanizada del planeta, cuando 77% de la poblacin
latinoamericana vivir en ciudades. La ciudad de Mxico tendr 25.6 millones
de habitantes y Sao Pulo 22.1 millones y sern las dos ciudades ms populosas
del mundo. Buenos Aires tendr 12.9 millones de habitantes y Ro de Janeiro
12.5 millones y sern a su vez, la dcimo segunda y dcimo sexta ciudades
ms populosas del mundo.
La expansin urbana origina diversos problemas ambientales. Algunos
resultan de la aglomeracin y el hacinamiento en barriadas insalubres,
desprovistas de condiciones sanitarias mnimas, sin acceso a agua potable, sin
servicios de alcantarillados, etc. El informe de la CMMAD estimaba, en 1985,
que solamente para mantener las condiciones prevalecientes en aquel
entonces, que obviamente distaban mucho de ser aceptables, los pases en
desarrollo deban incrementar 65% su capacidad para producir y gestionar

servicios urbanos, de infraestructura y asentamientos humanos. Esta

dimensin del desarrollo sostenible ha sido escasamente examinada.
Este fenmeno determina una problemtica ambiental especfica que tiende a
acelerarse por el creciente incremento de descargas de residuos, emisiones de
gases contaminantes, vertidos, falta de equipamiento sanitario,
industrializacin no programada, graves problemas de abasto y adopcin de
patrones de consumo consumistas y despilfarradores. Lo que se traduce en
contaminacin de agua, aire y suelos, dificultades crecientes para la
eliminacin de residuos slidos y mayores riesgos de accidentes industriales y
ambientales.
Uno de los fenmenos ms espectaculares de crecimiento urbano de este siglo
es el de la ciudad de Mxico que, entre 1910 y 1930, pas de 500 000
habitantes a un milln, quintuplicndose en los 30 aos siguientes, alcanzando
cerca de 20 millones en 1990. Es no slo el centro poltico, econmico y
administrativo del pas, sino que adems su mayor polo industrial. Desde el
punto de vista ambiental, algunos indicadores demuestran la magnitud del
impacto: por ejemplo de 1910 a 1985 el rea urbanizada aument de 33 a 3
000 km, se calcula que a fines de la dcada se habr fusionado con la Zona
Metropolitana Toluca-Lerma absorbiendo ms de 30 municipios de la cuenca.
Uno de los impactos ms dramticos de la expansin de la ciudad de Mxico
se produce sobre los recursos hdricos. Es interesante recordar que la antigua
Tenochtitln, capital azteca sobre la cual se fund la ciudad de Mxico,
ofreca la imagen de una serie de lagos, dentro de un valle prcticamente
cerrado, y una serie de obras hidrulicas para utilizar al mximo el recurso
hdrico y de paso controlar las frecuentes inundaciones. La expansin de la
ciudad de Mxico ha ido acompaada de la desaparicin de esos lagos, la
creciente explotacin de la capa subterrnea y la paulatina desaparicin de las
lagunas del valle.
El agua subterrnea desempea actualmente un papel importante en el
abastecimiento del Distrito Federal de la ciudad de Mxico, donde 1366 pozos
captan agua de los acuferos del valle de Mxico y de la cuenca del Lerma
proveyendo 85% del total consumido de la capital mexicana. Los primeros
contribuyen con 28 m/seg. y los segundos con 10.5 m/seg. Recientemente se
ha incorporado al abastecimiento metropolitano el agua de la cuenca del
Cutzamala, con lo cual el abastecimiento total a la zona metropolitana se
estima en 60 m/seg, volumen que no alcanza a satisfacer las necesidades
urbanas, agrcolas e industriales de la zona. La poblacin de la zona
metropolitana de la ciudad de Mxico, cercana a 20 millones, implica,
suponiendo un consumo mnimo de 200 l/persona/da, que el actual suministro
es insuficiente an para cubrir las necesidades de abastecimiento domiciliario.

Es as como una poblacin estimada en ms de dos millones de personas no

alcanza a satisfacer sus necesidades bsicas de agua.
Por otra parte, el ritmo de extraccin supera largamente el de recarga. Esta
sobreexplotacin se manifiesta en diversos fenmenos: el descenso del suelo
en ms de nueve metros en el centro de la ciudad en lo que va del siglo, la
desaparicin de las lagunas en la cuenca del Lerma obligando al uso de pozos,
finalmente, la extraccin del agua de profundidades mayores se caracteriza
por el incremento del contenido de minerales, obligando a su tratamiento
previo. Estos factores conducen a aumentos considerables del costo de
abastecimiento de agua de la zona metropolitana de la ciudad de Mxico.
Un segundo caso lo ilustra la expansin de la ciudad de Lima, asentada en los
valles de los ros Rimac y Chilln, abarcando aproximadamente 32 000
hectreas originalmente muy frtiles, en medio de una zona litoral rida, casi
desrtica. En 1920 la ciudad, con una poblacin de 200 000 habitantes,
ocupaba alrededor de un 10% de la superficie agrcola, disminuy en unas 1
700 hectreas en los 30 aos siguientes, pero la fuerte expansin urbana que
se registr entre 1964 y 1979, que llev a la poblacin limea a cuatro
millones, la redujo a algo ms 9 000 hectreas. Hoy la superficie agrcola ha
desaparecido prcticamente.
La expansin de Lima, en forma similar al caso mexicano, incide en otros
usos del sistema natural y, nuevamente, el caso del agua es sintomtico. La
desaparicin de la actividad agrcola y su reemplazo por una actividad urbana
implica cambios sustanciales en el uso y la presin sobre los recursos hdricos.
Se estima que la explotacin agrcola extraa alrededor de 6.5 m/seg de agua
que, gracias a las formas de uso y los sistemas de riego, regresaban al ciclo
hidrolgico recargando manto fratico. El suministro para uso urbano
provena del Rimac, sustituido en los periodos de esto con extraccin de
aguas subterrneas. La mayor poblacin urbana increment la demanda de
agua, aumentando las extracciones tanto del Rimac como del acufero. El cese
de la actividad agrcola ha llevado asociada la desaparicin de la recarga del
acufero, lo que sumado a las mayores extracciones ha ido reduciendo el nivel
fretico de manera que, en 1988, ste se encontraba a una profundidad 20
metros mayor que la originaria cuando se iniciaron las extracciones. La
solucin a la escasez de agua para el suministro de Lima urbano pareci ser la
de llevar agua desde otra cuenca: la del Mantaro, distante cerca de 150 km de
Lima. En este caso la solucin pareca ms adecuada que la similar adoptada
en el caso mexicano respecto de la ciudad de Mxico y el Lerma: se habra
llevado agua desde zonas montaosas a 4 000 msnm a la costa.
Desgraciadamente el Mantaro est altamente contaminado por los vertidos de
la explotacin minera de Cerro de Pasco y de la Fundacin la Oroya 175 y, por
lo tanto, su agua es inadecuada para uso urbano. El problema de
abastecimiento de agua a la ciudad de Lima es uno de los ms graves,

actualmente ms de dos millones de limeos dependen del abastecimiento de

camiones cisternas a un costo elevadsimo.
Por otra parte, el problema del agua no se manifiesta solamente en la zona
urbana, sino que se proyecta, a veces en forma muy grave, sobre las zonas
rurales adyacentes y, aun distantes por la captacin de agua, afectando
negativamente el suministro para riego, o por descargas de residuos en vas
fluviales que repercuten en creciente contaminacin agrcola por lluvias
cidas.
La falta de capacidad de las reas urbanas para absorber los contingentes que
llegan de las zonas rurales dan origen a poblaciones marginales degradadas,
que reciben diferentes nombres en distintos pases: poblaciones callampas en
Chile, favelas en Brasil, villas miseria en Argentina, ciudades perdidas en
Mxico, champas en El Salvador, ranchos en Venezuela, barriadas o pueblos
jvenes en Per. Estas zonas urbanas degradadas representaban a fines de la
dcada de los ochenta 60% del espacio urbano construido, lo que en la
terminologa oficial se designa como espacio construido a cargo del sector
informal. Aunque las cifras son escasas y atrasadas, se calcula que los
habitantes de estos asentamientos precarios e irregulares pueden llegar a
representar cifras superiores a 40%, por ejemplo en 1970 en Sao Paulo eran
47%, y llegan a 80% en Buenaventura (Colombia). En 1982 se estimaba que
los asentamientos infomales de Lima representaban 42.6% de los hogares y
47% de la poblacin, en 1985 69% de las casas construidas en Lima eran
informales o en el mejor de los casos estaban construidas sin respetar ninguna
reglamentacin establecida.176
Los problemas ambientales asociados a este tipo de asentamientos surgen
tanto del fenmeno de aglomeracin poblacional --con ausencia de
infraestructuras de servicios bsicos y la penetracin de formas de consumo
inadecuadas--, as como tambin el emplazamiento fsico de los mismos.
Estos asentamientos se expanden en reas no slo marginales sino que adems
degradadas o extremadamente vulnerables a fenmenos naturales.
Prcticamente todos los asentamientos irregulares y precarios de Amrica
Latina estn sobre terrenos en barrancas, con elevadas pendientes,
susceptibles de inundaciones, suelos pantanosos y riberas de ros, entre otros.
Este hecho no slo determina situaciones ambientales deficientes,
acrecentando su deterioro, sino que adems crea situaciones de riesgo
permanente para sus pobladores, como lo demuestran las inundaciones
recurrentes en Buenos Aires, Santiago y Cartagena de Indias.
Los problemas de contaminacin tienen una fuerte incidencia en la salud de la
poblacin. A las contaminaciones fsico-qumicas del aire, el agua y el suelo,
se agrega la producida por microorganismos y parsitos que se debe a la

carencia de servicios pblicos elementales (agua potable, alcantarillado,

recoleccin y tramiento de basuras), falta de control y vigilancia sanitaria,
hacinamiento y fecalismo al aire libre, causa fundamental de contaminacin
del suelo por parsitos. En Mxico, por ejemplo, las enfermedades infecciosas
gastrointestinales y las neumonas ocupan el primer y segundo lugar entre las
20 principales causas de muerte.
Las deficiencias de infraestructura urbana tpicas de la regin, lejos de
disminuir, aumentaron durante la dcada pasada, en la que la mayor parte de
los pases de la regin se vieron enfrentados al problema de la deuda; la
inversin en obras sociales y de infraestructura se resinti notablemente, con
lo cual en la mayor parte de las ciudades de la regin se presenta una situacin
regresiva. Por ejemplo, en el caso de Mxico, la poblacin urbana atendida
por servicios de alcantarillado se redujo de 67.3% en 1980 a 65.1% en 1986,
mientras que el porcentaje de poblacin con acceso a agua potable disminuy
de 82.8% a 81.8%. En una de las ciudades ms modernas de Amrica Latina,
Buenos Aires, ms de 60% de sus 12 millones de habitantes viven en hogares
que no estn conectados al sistema de alcantarillado. 177
En Amrica Central, las estadsticas de 1988 revelan que solamente 59% de la
poblacin est servida por adecuados sistemas de suministro de agua y slo
59% tiene acceso a servicios sanitarios de infraestructura. El caso de Lima,
con dos millones de personas abastecidas mediante camiones cisterna, ha sido
ya comentado.
A pesar de estas deficiencias dramticas en el suministro de agua, tambin se
constata que entre 25% y 35% del agua que se canaliza a las zonas urbanas se
pierde por filtraciones o desperfectos de los sistemas de canalizacin y
distribucin.