Polticas Urbanas no Brasil:

marcos legais, sujeitos e

instituies

Celene Tonella1

Resumo: A questo urbana no Brasil traduzida como o direito cidade e moradia

digna nas trs ltimas dcadas passou por intensas transformaes tanto em seus marcos regulatrios quanto na forma de envolvimento das diferentes instituies e sujeitos
localizados na sociedade e no aparato estatal. Desde os debates que antecederam a Assembleia Nacional Constituinte na dcada de 1980, a mobilizao tem sido intensa e
marcada por tenses entre os diversos atores. Busca-se demonstrar as incorporaes de
diferentes sujeitos por meio de processos democrticos participativos, como conselhos e
conferncias, os resultados obtidos por meio da consolidao de legislao especfica e
os limites atuais da Poltica Urbana.
Palavras-chave: Poltica Urbana; Participao Democrtica; Desenvolvimento Urbano;
questo urbana; democracia deliberativa
Abstract: The urban question in Brazil translated as the right to the city and to dignity
housing in the three last decades has passed by intense transformations in its regulatory
landmarks and in its forms of involvement of different institutions and citizens located
in the society and in state apparatus. Since the debates that had preceded the National
Constituent Assembly, in the decade of 1980, the mobilization has been intense and marked by tensions between diverse actors. We aim to demonstrate the incorporations of
different citizens by democratic participatory processes, such as councils and conferences, the achievements of the consolidation of specific legislation and current limits of the
Urban Policy.
Keywords: Urban Policy; Democratic Participation; Urban Development; Urban Question;
Deliberative Democracy

Recebido:
21.05.09
Aprovado:
29.10.12
1. Professora Associada do Programa
de Ps-Graduao
em Cincias Sociais
da Universidade Estadual de Maring.
Mestre em Cincia
Poltica pela Unicamp. Doutora em
Histria pela Unesp,
com Ps-doutorado
pelo Programa de
Ps-Graduao em
Cincias Sociais da
PUC-SP. Pesquisadora da Rede Observatrio das Metrpoles Institutos
Nacionais (CNPq),
2009-2013. Bolsista
Produtividade da
Fundao Araucria. Autora do livro:
Poder local e polticas pblicas o
papel dos conselhos
gestores (Eduem,
2006). Organizadora do livro Retratos
da Regio Metropolitana de Maring
subsdios para a
elaborao de polticas pblicas participativas (Eduem,
2010), entre outras
publicaes.
E-mail: ctonella@
uol.com.br

implementao de uma poltica urbana vigorosa depende de uma quantidade expressiva de recursos pblicos e de diretrizes da poltica pblica
estruturada e com continuidades ao longo do tempo. A eficcia da poltica no se estabelece apenas no interior do aparato estatal, mas na interseo
de interesses e projetos com a sociedade civil. Ao longo do texto, buscar-se-
apontar justamente o imenso vigor da esfera pblica e dos movimentos sociais
em torno da questo urbana.
Ao retrocedermos em duas dcadas, verificamos que a Constituio Brasileira,
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promulgada em 1988, foi precedida de intensa mobilizao social para garantir a

incorporao de demandas de inmeros setores. Servem de base de reflexo dois
aspectos presentes no texto constitucional. O primeiro destes diz respeito s diretrizes do Captulo II, dedicado poltica urbana. O segundo aspecto est ligado
aos mecanismos que garantiram a possibilidade de participao ampliada da sociedade nos processos de formatao das polticas pblicas, os quais se mostraram fundamentais para o desenho atual da democracia no Brasil. A Constituio
foi saudada como progressista, na medida em que reconhecia formalmente uma
srie de novos direitos e criava novos mecanismos de participao poltica ao
lado dos tradicionais procedimentos da democracia representativa. O arcabouo jurdico para a estruturao tanto da legislao especfica da poltica quanto
dos mecanismos de controle social estavam presentes no texto constitucional.
A luta pela redemocratizao do Brasil somou-se reivindicao dos movimentos sociais por maior participao nas tomadas de decises, requerendo, para
isso, a criao de instituies participativas e de debates pblicos. Parte da literatura contempornea sobre o tema rompe com a viso maniquesta, que contrapunha Estado e sociedade, e aponta para uma relao menos dicotomizada
e marcada por algumas sinergias (DAGNINO, 2002; LAVALLE, 2003; DAGNINO,
OLVERA e PANFICHI, 2006 e MOURA e SILVA, 2008). O ponto focal do debate
o entendimento de que no h um comportamento homogneo de grupos que
compem a sociedade civil, nem dos agentes estatais.
O artigo est divido em trs partes. No item os marcos legais da poltica urbana,
so discutidas mudanas ocorridas no ps-constituio. Os anos 1990 marcaram a reforma do Estado, tendo, de um lado, a privatizao de diversas reas
das polticas pblicas, descentralizao, proposio de fortalecimento do poder
local e de outro o reforo do discurso participacionista vinculado normatizao em leis especficas de artigos da Constituio de 1988. No plano institucional, no incio do sculo XXI, verificou-se uma correo de rumos importante nas
polticas urbanas quando, em 2003, no governo Lula, o Ministrio das Cidades
passa a compor o Executivo Federal, o que representou o primeiro passo na
direo do tratamento das polticas urbanas de forma integrada.
No segundo item, os espaos da democracia deliberativa, so explicitadas as
principais estruturas de participao ampliada: o Conselho das Cidades e as
Conferncias. O Conselho Nacional das Cidades foi criado em 2004 como resultante de mobilizaes ocorridas no Pas, que culminou com as Conferncias
das Cidades nos trs nveis administrativos. O Conselho passou a representar
um importante instrumento de elaborao de polticas urbanas. Pressupe, segundo a sua composio, a possibilidade de explicitao de interesses entre as
esferas de poder e a sociedade organizada.

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Por fim, no item 3, a visibilidade dos movimentos sociais, aponta-se o protagonismo de diversos movimentos sociais urbanos na estruturao da Poltica
Urbana e em seus desdobramentos.

Os marcos legais da poltica urbana

As lutas sociais articuladas em torno da derrubada do regime militar ao
longo dos anos, de 1970 a incio de 1980, contriburam para que a questo urbana ganhasse a cena poltica. Inmeras entidades que estavam
organizadas em bairros perifricos, em torno de segmentos profissionais,
de gnero e etnia, articularam-se em nvel nacional e desembocaram na
elaborao de uma proposta para a Assembleia Nacional Constituinte de

1986, concretizada na proposta de Emenda Popular da Reforma Urbana. Por

todo o Pas, uma teia de movimentos populares estruturou-se a partir de suas
questes especficas, mas contribuindo para o fortalecimento do todo: muturios do BNH, inquilinos, loteamentos clandestinos e irregulares, moradores de
cortios, favelados, mutirantes etc..
A partir da Constituinte, que gerou a Constituio promulgada em 5 de outubro
de 1988, abriu-se um processo de reforma institucional, especialmente no plano local (RIBEIRO e SANTOS Jr., 1994, p. 5). O autor observa que as reformas
no arcabouo jurdico dos municpios, aps a promulgao da Carta, buscaram
um novo modelo de poltica e gesto da cidade: democrtica em relao s condies e atores de processo decisrio governamental, universalista no que diz
respeito aos direitos sociais na cidade e redistributiva dos nus e custos da urbanizao. Estavam estabelecidos os parmetros para a construo dos marcos
legais subsequentes.
A nova orientao influenciou as Constituies Estaduais e as Leis Orgnicas dos
Municpios, obrigatrias para os com mais de 20 mil habitantes. Concretamente, a nova orientao constitucional aponta para o abandono da ideia de planejamento urbano e substitui-a pela concepo de gesto, mostrando quais os
elementos que as prefeituras dispem para gerir recursos, no sentido de uma
maior equidade. A Constituio de 1988 municiou as gestes municipais para
a soluo de problemas estruturais, a saber: o artigo 23 dispe que competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
promoverem programas de construo de moradias e a melhoria das condies
habitacionais. No captulo da Poltica Urbana, o artigo 182, pargrafo 1, estabelece: O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para
cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana.
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A partir desse instrumental, os governantes tm mecanismos jurdicos para, se

no solucionar, ao menos amenizar um grave problema, que o de moradia
para a populao de baixa renda, diminuindo as gritantes desigualdades no
acesso ao solo urbano. A Constituio tambm concedeu amplos poderes ao
poder municipal para coibir as especulaes imobilirias e punir os especuladores. Os governantes (membros do executivo e legislativo) podem lanar mo de
mecanismos, como taxaes progressivas do IPTU, parcelamento ou edificao
compulsria e at a desapropriao.
Reza o artigo 182 da Constituio, em seu pargrafo 4, que facultado ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, ao proprietrio do solo urbano no edificado, subtilizado ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sobpena, sucessivamente, de:
I Parcelamento ou edificao compulsrios;
II Imposto sobre propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III Desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazos de resgate de at
dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real de
indenizao e os juros legais.
Os artigos citados foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257,
de julho de 2001), lei que representou um passo importante na formatao de
uma poltica urbana participativa e com controle social. No captulo da Gesto
Democrtica, est previsto, no artigo 20, inciso II, que a poltica urbana deve
ser exercida como gesto democrtica por meio da participao da populao
e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. O captulo IV, art. 43, prev que, para garantir a gesto
democrtica da cidade, devero ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual
e municipal; II debates, audincias e consultas pblicas; III Conferncias
sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
A proposio que permeia a lei a garantia a todos do direito de acesso cidade, a partir das exigncias da vida moderna, como acesso gua, esgoto, eletricidade, transporte educao, lazer etc.. Significa estreitamento de laos com
a comunidade e a possibilidade de criao de novos mecanismos de participa-

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o popular. No entanto, a implementao do Estatuto depende dos municpios,

por meio da incorporao dos instrumentos nos Planos Diretores elaborados
pelas prefeituras e aprovados pelos legislativos. A realidade tem demonstrado
extrema resistncia na aceitao dos instrumentos, notadamente o IPTU progressivo no tempo. Mesmo com a previso nos Planos Diretores, os executivos
resistem em aplicar a lei.
A criao do Ministrio das Cidades, em 2003, significou um ponto de partida
importante para todos os segmentos envolvidos com as lutas urbanas, pois, pela
primeira vez, tem-se um tratamento integrado de todas as polticas urbanas, na
medida em que se superou o recorte setorial da habitao, do saneamento, dos
transportes e mobilidade urbana para integr-los, levando em considerao o
uso e a ocupao do solo. A estrutura do Ministrio das Cidades foi apontadacomo uma novidade, no s no territrio brasileiro, mas em toda a Amrica Latina.
Sua importncia aumenta quando se constata que, no passado recente, as marcas da poltica urbana foram ausncia de planejamento e desarticulao. Por
exemplo, no caso da poltica de habitao, com o fim do Banco Nacional da Habitao (BNH), em 1986, o que se seguiu foi uma constante reformulao no setor,
com descontrole nos gastos pblicos. Segundo Bonduki (2008), o setor do governo federal responsvel pela gesto da poltica habitacional esteve subordinado a nada menos que sete ministrios ou estruturas administrativas diferentes.
Encontra-se em gestao uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Conforme define o texto base do Frum Nacional pela Reforma Urbana (FNRU)
para a II Conferncia das Cidades (2005), a proposta da poltica pressupe um
entendimento do processo de urbanizao brasileira, historicamente permeado por distores propcias a um modelo de acumulao capitalista, centrado
na desigualdade e que se transforma em mecanismos de espoliao urbana.
A nova poltica deve, necessariamente, garantir a superao dos desequilbrios
em diferentes patamares e permitir o acesso cidade, levando-se em conta as
especificidades de gnero, raa, etnia e de classe. A novidade no processo est
no se tratar de uma proposio de poltica pblica de uma nica via, a via do
Estado, pois o dilogo com os movimentos sociais e a sociedade, de maneira
geral, flui, ainda que de maneira tensa, por meio do mecanismo das Conferncias das Cidades, nos diversos nveis, e do prprio Conselho das Cidades.
Um divisor de guas na luta por moradias de interesse social foi a aprovao
pelo Senado, em 2005, do Projeto de Lei 2710/92, de iniciativa popular, que
criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Popular. O projeto transformou-se na Lei Federal 11.124/05, que instituiu o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS/ FNHIS) e seu Conselho Gestor, criando as condies legais e institucionais para a consolidao do setor
habitacional como poltica de Estado. Esse projeto tramitou por 14 anos,
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mas, apesar da demora, significou uma vitria, pois, segundo Fleury (2007),
vigorou o entendimento de que o projeto originado de iniciativa popular constituiria exceo ao princpio de reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, sendo o projeto sancionado pelo Presidente da Repblica.
J como resultado do novo sistema, a Secretaria Nacional de Habitao estruturou o Plano Nacional da Habitao (PlanHab). O PlanHab vem a se
somar a um conjunto de aes e medidas de natureza institucional, econmica e jurdica, que tm por objetivo dar corpo e consistncia ao Sistema Nacional de Habitao. No ano de 2007, ocorreu a adeso de Estados e
Municpios ao SNHIS. A adeso condio necessria para o fortalecimento da nova organizao institucional do setor, tendo como compromissoa
elaborao de seus Planos de Habitao de Interesse Social, alm da constituio do Fundo de Habitao de Interesse Social e de seu Conselho Gestor.
Os dados quantitativos e qualitativos reunidos sobre as necessidades habitacionais apontam que os deficit mais expressivos concentram-se cada vez mais
nas reas urbanas e nas faixas mais baixas de renda da populao, estando
localizadas, principalmente, nas regies metropolitanas. Tomando por base a
metodologia desenvolvida pela Fundao Joo Pinheiro, o deficit habitacional
brasileiro em 2008 era de 5,546 milhes, sendo 83,5% de rea urbana (BRASIL.
MINISTRIO DAS CIDADES, 2011)
A qualidade das moradias existentes para a populao com essa faixa de renda
apresenta inmeras deficincias: algum tipo de carncia de padro construtivo,
situao fundiria, acesso aos servios e equipamentos urbanos, entre outros.
A ausncia de infraestrutura urbana e saneamento ambiental o maior problema; envolve 10,2 milhes de moradias, ou seja, 32,1% do total de domiclios
urbanos durveis do Pas tm pelo menos uma carncia de infraestrutura (gua,
esgoto, coleta de lixo e energia eltrica), sendo 60,3% nas faixas de renda de at
3 salrios mnimos.
O PlanHab tem como meta de planejamento o ano de 2023, com suas revises
correspondentes aos anos de elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs): 2011,
2015 e 2019. A elaborao do Plano Nacional de Habitao envolve trs etapas:
a contextualizao, a elaborao de cenrios e metas e a definio do plano
de ao, estratgias e implementao. So pressupostos do Plano a garantia
moradia digna como direito universal e fator de incluso social e a gesto democrtica e participativa da poltica habitacional (Ministrio das Cidades, 2004). Os
planos devem ser direcionados prioritariamente para atender a populao de
faixa de renda entre zero e trs salrios mnimos. Os princpios que embasam
a construo dos Planos Municipais de Habitao de Interesse Social so: 1) A
garantia moradia digna como direito universal e fator de incluso social; 2) a

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garantia da funo social da cidade e da propriedade; 3) a gesto democrtica e

participativa da poltica habitacional; 4) o reconhecimento da existncia de demandas especficas e diferenciadas (idosos, portadores de deficincia, crianas
e gnero); 5) o respeito s identidades culturais e fortalecimento dos vnculos
familiares e comunitrios j existentes.
A implementao das etapas do Plano demanda grande comprometimento do
nvel municipal em pactuar com a sociedade a hierarquia de prioridades. H,
ainda, um constrangimento institucional no desprezvel, que limita as iniciativas vinculadas ao Ministrio das Cidades, o agente operador. O principal agente
operador dos recursos do FGTS, a Caixa Econmica Federal, subordinado ao
Ministrio da Fazenda. Conforme aponta Bonduki (2008), a Caixa possui enormecapilaridade; est presente em todos os municpios do Pas e dispe de regras
e programas em curso que desenham a poltica habitacional sob sua responsabilidade. As regras e programas seguem a lgica do sistema bancrio; consideram
a capacidade de pagamento (e consequente comprovao de renda) para aprovar financiamentos, o que se apresenta como um empecilho no atendimento
das necessidades da populao de menor renda.
Para o caso do saneamento bsico, foi construdo o Plano Nacional de Saneamento Bsico PLANSAB, Lei Nacional do Saneamento Bsico (Lei n. 11.445,
de 5 de janeiro de 2007). As previses e metas apontam para: a) definio de
objetivos e metas nacionais e regionalizadas e o engajamento de todos os entes
federados pela universalizao do saneamento bsico nas reas urbana e rural;
b) superao das desigualdades e incluso social por meio da universalizao do
saneamento bsico em abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e manejo de guas pluviais que deve garantir,
independentemente de classe social e capacidade de pagamento qualidade,
integralidade, continuidade, incluso social e, ainda, contribuir para a superao
das diferentes formas de desigualdades sociais e regionais, em especial as desigualdades de gnero e tnico-raciais; c) cumprimento de metas no sentido de
reduzir metade, at 2015, o nmero de pessoas sem acesso ao abastecimento
de gua e ao esgotamento sanitrio (Ministrio das Cidades, 2008).
Em 2007, ocorreu a implantao do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC). O argumento central para suas dimenses estava na necessidade de dinamizar a economia com uma srie de investimentos em infraestrutura (energia,
rodovias, saneamento bsico, habitao). Saneamento e habitao (urbanizao
de assentamentos precrios) foram os itens privilegiados; recursos foram sendo
repassados a estados e municpios.
J o ano de 2009 foi inaugurado com o impacto da crise financeira global e sob a
expectativa dos seus reflexos no Brasil. O presidente Lula, utilizando largamente
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2. Segundo a autora,
as cidades, medida que cresciam e
atraiam pessoas de
fora, foram criando
mecanismos de excluso social, diferentes a cada poca,
mas num continuum
baseado na oposio cidade legal/
cidade clandestina.
A cidade no legalizada localiza-se nos
bairros perifricos,
nos morros, fundo
de vales, terrenos
sem regularizao
fundiria etc..

o artifcio de tentar traduzir para a linguagem popular assuntos de interesse nacional, afirmou que a onda gigantesca de desestabilizao das economias centrais atingir-nos-ia como uma marolinha. Medidas para manter a economia
aquecida foram tomadas; uma destas, que diz respeito ao tema deste artigo, foi
o Programa Minha Casa, Minha Vida, consolidado pela Lei n. 11.977, de 7 de
julho de 2009. A previso foi de recursos provenientes do Fundo de Arrendamento Social e do Fundo de Desenvolvimento Social, correspondendo respectivamente a 14 bilhes de reais e 500 milhes de reais, ambos geridos pela Caixa Econmica Federal. A iniciativa governamental estaria canalizando recursos
para dinamizar a economia a partir do setor da construo civil, capaz de grande
absoro de mo de obra e de estimulao de setores econmicos correlatos. A
centralidade passa a ser das empresas que apresentam projetos diretamente
CEF, para avaliao e aprovao. O controle do Programa passa a ser feito pelo
mercado, no atendendo as necessidades da populao interessada. O foco
principal das empresas o lucro, e no o atendimento da populao, tendo por
critrio os mais necessitados como estava previsto no PLNHIS. A situao agrava-se diante da ausncia de estoques de terras a baixo custo nos municpios,
principalmente os de grandes centros e reas metropolitanas. A expectativa
que a populao que habita a cidade clandestina para, usarmos os termos
de Rolnik (1990)2 , continuar a ser preterida em relao lgica de mercado.

Os espaos da democracia deliberativa

Passados mais de 20 anos de aplicao dos preceitos embutidos no texto constitucional, cabe fazer um balano da participao popular no campo da poltica urbana, bem como refletir em torno da construo da democracia no Brasil, levando em conta as possibilidades de implementao
da democracia deliberativa e os limites da democracia representativa.
Um tema recorrente diante das novas prticas o que aponta os limites
da democracia representativa e as discusses que indicam as possibilidades de ampliao da participao democrtica. Diversos autores tm trabalhado com a temtica luz de experincias recentes, notadamente as
que tm como palco os pases em desenvolvimento na Amrica Latina,
sia e frica. Santos (1999), por exemplo, rene uma srie de estudos focados em prticas desenvolvidas em Moambique, na ndia e no Brasil. A temtica tem recebido diversas denominaes como democracia participativa (BENEVIDES, 1994; GIDDENS, 2005), democracia semidireta (SANTOS,
1999), democracia deliberativa (FUNGERIK e WRIGHT, 2000), entre outras.
As experincias vivenciadas em diferentes partes do mundo geram possibilida-

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des um tanto quanto diferenciadas para a busca de superao do modelo de

democracia liberal representativa. Modelo esse marcado por inmeras insatisfaes e limitaes fartamente elencadas na bibliografia sobre o tema. Quando
as reflexes tm como mira a realidade brasileira, o quadro consolidado que se
forma do modelo hegemnico o de uma incluso poltica abstrata, plantada
em meio a uma, ainda, concreta excluso social. Nas sociedades ocidentais, os
princpios de igualdade, liberdade e cidadania so formalmente reconhecidos
como princpios emancipatrios da vida social. No entanto, na sociedade brasileira, vigoram os princpios de desigualdade e excluso como forma de regulao social. O acesso a bens e direitos ocorre de diferentes formas, dependendo
do grupo social a que se est vinculado. Particularmente, o racismo e sexismo
so dispositivos de hierarquizao que combinam desigualdade e excluso. Para
as mulheres, o princpio da excluso manifesta-se na distino entre o pblico e
o privado e no princpio da integrao desigual, representado por sua participao em formas desvalorizadas da fora de trabalho. Segundo Santos, houve uma
sexizao da fora de trabalho (SANTOS, 2006, p. 281). No caso do racismo,
a excluso manifesta-se na hierarquizao das raas, na integrao desigual e,
tambm, no acesso a formas desvalorizadas de postos no mercado de trabalho.
Inmeros so os esforos e iniciativas que buscam a ampla incluso econmica,
poltica e cultural de grupos fragilizados. Ao longo dos anos 1990, aprofundou-se o processo de democratizao brasileiro. Ao lado da construo de instituies democrticas (eleies livres, parlamento ativo, liberdade de imprensa,
amplo espectro partidrio), a vigncia da plena democracia pressupe que as
prticas cotidianas sejam permeadas pelos valores democrticos. Por isso, a
anlise dos processos sociais ocorridos na democratizao no pode se limitar
esfera institucional; precisa verificar transformaes moleculares no tecido
social e na cultura poltica. Entende-se, conforme Avritzer, que a democratizao no um perodo de transio, o processo permanente e nunca inteiramente acabado de concretizao da soberania popular (AVRITZER, 2004, p. 2).
No entanto, preciso no alimentar iluses de um caminho fcil de exerccio pleno da soberania popular. Pelas regras da democracia representativa, a incluso
de grupos anteriormente excludos implica que alguns segmentos percam poder
ou, ao menos, sofram uma reduo em seu controle social. Nesses termos, a
democracia representativa nos moldes liberais tende a ser hegemnica, pois
o formato que interessa s elites, mas continuar a ter um perfil de fragilidade,
j que no completa o que Young prescreve: em uma sociedade de massa, para
que a poltica seja realmente democrtica, a representao e a participao exigem uma reciprocidade permanente (YOUNG, 2000, p. 124). A introjeo de
maior justia no escopo da representao tem sido objeto de debate intenso
nos ltimos anos diante da proposio de cotas para segmentos, como o
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caso de reserva de vagas para mulheres candidatas no interior dos partidos.

fato que as duas ltimas dcadas de prtica democrtica registraram a expanso de novos formatos participativos por todo o territrio nacional. Esses
formatos materializaram-se em experincias diversificadas, como os mais de
27 mil conselhos gestores de polticas pblicas em nvel municipal, estadual e
federal; os vrios fruns do oramento participativo; as inmeras conferncias
por reas especficas; as experincias com os formatos de consulta popular
(referendos e plebiscitos), entre outras. Tal disseminao ocorreu no apenas
nos centros mais desenvolvidos,com tradio de luta popular, j que houve
uma interiorizao dessas experincias. Em paralelo, o interesse crescente
pelo assunto gerou uma quantidade significativa de trabalhos acadmicos que
tratam ora da efetividade dos. Conselhos e Fruns; ora de sua pouca eficcia
e legitimidade. Essa rede tecida de novas prticas coloca questes que apontam para o redimensionamento das relaes entre sociedade civil e Estado.
Apesar da intensidade participativa de hoje, detectam-se inmeros problemas
limitadores da prtica democrtica. Constata-se, principalmente, que o que
ocorre no espao da democracia participativa no tem peso suficiente para modificar prticas e agendas do espao da democracia representativa. Em paralelo
s frustraes, viu-se desgastar a confiana dos cidados em relao aos mecanismos e agentes democrticos: partidos, Congresso e polticos. Trata-se de um
fenmeno mais amplo.
Como contraponto, no nvel local que as prticas participativas tm alcanado maior intensidade, com o envolvimento de grande nmero de pessoas em
conselhos, fruns e conferncias. De forma inversamente proporcional, as Cmaras Municipais reproduzem prticas da velha poltica do clientelismo e troca
de favores, a ponto de no conseguirem justificar sua funo junto populao.
Diante dessas questes, entende-se que o acmulo de experincias participativas ter significado para a garantia de manuteno e ampliao dos espaos
de interveno e para superar a dicotomia entre democracia formal e incluso
social. Em paralelo ao modelo hegemnico, multiplicam-se as experincias de
democracia participativa ou democracia popular, que tm como protagonistas
grupos sociais subalternos, organizados em movimentos sociais, e agentes que
se encontram atuando na esfera estatal, cuja proposta poltica a de facilitar a
superao do modelo vigente.
O que aparecia com maior destaque para o caso brasileiro, e que se tornou
o carro-chefe da divulgao de prticas bem-sucedidas de participao popular, foi o formato do Oramento Participativo, que ganhou visibilidade em

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Porto Alegre, na gesto do Partido dos Trabalhadores (PT), mas so inmeros

e diversificados os fruns que preveem a participao popular. Os Conselhos
Gestores de Polticas Pblicas constituem-se em outro exemplo que pressupe
um formato participativo includente. Pode-se afirmar que hoje existem canais
e mecanismos adequados para que ocorra o controle democrtico por parte da
sociedade. O quadro apresentado chama ao debate a questo terica da relao Estado-sociedade.H uma tradio analtica predominante, que contrape
Estado e sociedade, como se o primeiro fosse o foco de todo o mal; e a segunda,
o polo da virtude. Existe um esforo analtico de vrios autores, baseados em
prticas polticas recentes, em oferecer uma leitura dessa relao menos demonizada (DAGNINO, 2002; LAVALLE, 2003; DAGNINO, OLVERA e PANFICHI, 2006;
MOURA e SILVA, 2008). Um equvoco analisar o polo sociedade como homogneo, desconsiderando que este apresenta prticas e concepes heterogneas
e est atravessado por interesses e tenses. So mltiplos os sujeitos, tanto do
campo progressista quanto do campo conservador, que se manifestam tambm
em espaos diversos e multifacetados. So associaes de classe, sindicatos de
trabalhadores e patronais, conselhos, fruns, redes de movimentos vinculados a
lutas espacializadas (como bairros, conjuntos habitacionais) ou temticos (como
mulheres e negros) etc.. Nesses espaos, esto em disputa projetos polticos
distintos. Segundo Dagnino (2002), os projetos apontam em direes opostas e
at antagnicas, mas reivindicam a mesma sociedade civil participativa e propositiva. H que se reconhecer, ainda, outros agentes que atuam como mecanismo
de controle: Ministrio Pblico e imprensa.
A complexidade e os avanos verificados no campo das polticas pblicas urbanas
permitem pensar na estruturao, ao longo dos anos, de redes sociais dando sustentabilidade ao sistema. Moura e Silva (2008) propem a anlise de redes sociais
(ARS), tema que passou a fazer parte da pauta metodolgica dos estudos sobre organizaes, movimentos sociais, participao e gesto pblica, bem como
das inovaes institucionais a eles associadas (MOURA e SILVA, 2008, p. 44).
A abordagem em rede caminha no sentido de apreender diferentes padres
de relao entre Estado e agentes no estatais. Esse campo de estudos apresenta-se dinmico medida que permite visualizar tanto alianas constitudas entre os segmentos estatais e no estatais quanto entre grupos de um
mesmo segmento. Alm disso, os anos de prtica democrtica foram pontuados por extrema circulao de indivduos. Muitas lideranas foram forjadas no calor das lutas populares das dcadas de 1970 e 1980 e passaram a
ocupar cargos eletivos nos diferentes nveis de poder vereadores, prefeitos, deputados e tambm nas estruturas administrativas dos executivos.
Entende-se, por outro lado, que est em processo a formatao da esfera pblica
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democrtica no Brasil e a ocupao dos espaos pblicos por sujeitos sociais e polticos que sejam capazes de formular e publicizar as suas demandas. Isso central
nessa formatao. O Conselho das Cidades e as Conferncias das Cidades despontam
como espaos legtimos de expresso e de articulao em torno da poltica urbana.

As Conferncias das Cidades

A 1 Conferncia Nacional das Cidades foi convocada por meio de decreto presidencial, de 22 de maio de 2003, e foi coordenada pelo novo Ministrio das
Cidades. A fase preparatria da Conferncia foi composta por diversas etapas. A
primeira previa as conferncias municipais, nas quais seriam eleitos os delegados para cada Conferncia Estadual, que, por sua vez, desencadearia o processo
de eleio de delegados para participar da Conferncia Nacional. Apesar do reconhecimento das boas intenes do Ministrio das Cidades, inmeros governos locais e entidades no governamentais envolvidas com a questo urbana
consideraram o tempo para a realizao das diversas etapas muito escasso, para
garantir uma ampla participao popular nas discusses e no levantamento dos
problemas urbanos.
Como alternativa s Conferncias das Cidades, realizadas nos vrios nveis de
poder, em perodo de tempo muito curto e sem o envolvimento da populao
nos debates, diversas cidades tomaram a iniciativa de realizar o Congresso das
Cidades. Diferentes localidades como Campinas, Porto Alegre, Belm, Santo
Andr, Maring e Vitria realizaram seu Congresso da Cidade. Todos os eventos tiveram como caractersticas extrapolar o apertado calendrio oficial e desencadear um amplo processo de participao.
Apesar das crticas ao exguo tempo para as etapas preparatrias, a 1 Conferncia Nacional das Cidades reuniu representantes de mais de 3 mil municpios, analisou e votou em torno de 1,2 mil propostas oriundas das conferncias
municipais e estaduais. Novas propostas para o desenvolvimento urbano foram
produzidas. O plenrio estabeleceu a sua composio e elegeu os membros
do Conselho Nacional das Cidades (Concidades). Participaram da Conferncia
2,095 mil delegados, assim distribudos: 928 administradores pblicos e legisladores e 1167 representantes da sociedade civil, a saber: 541 militantes de
movimentos sociais e populares; 203 representantes de entidades sindicais de
trabalhadores; 190 delegados de ONGs e entidades profissionais, acadmicas e
de pesquisa; 153 representantes de empresrios relacionados produo e ao
financiamento do desenvolvimento urbano; e 80 outros participantes.
O relatrio final da Conferncia traz uma leitura das principais questes que afligem a sociedade brasileira a partir da dinmica urbana. So questes fundantes

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do documento a universalizao do acesso terra urbana e moradia digna,

ao saneamento ambiental, gua potvel, ao trnsito seguro e ao ambiente
saudvel. O controle social e o tema da participao nas tomadas de decises
aparecem no documento, norteando os procedimentos referentes s polticas
urbanas. A preocupao com a incluso de grupos tnicos e raciais, das mulheres e da populao de baixa renda aparece com destaque nas resolues. Enfim,
o documento aponta que o direito moradia digna pressupe uma teia complexa de aes, tanto de governos quanto da sociedade organizada.
As atividades de preparao para a 2 Conferncia das Cidades, realizada no incio de dezembro de 2005, permitiu aque os municpios e estados dispusessem
de mais tempo de preparao. Muitos entes desencadearam discusses locais
e preparatrias para cumprir as etapas. A pauta de discusses versou sobre as
seguintes temticas: I. Participao e Controle Social; II. Questo Federativa; III.
Poltica Urbana Regional e Metropolitana; IV. Financiamento e Desenvolvimento
Urbano.
No entanto, a participao ficou aqum do esperado; nenhum segmento preencheu a cota de delegados. Compareceram 1,820 mil delegados, distribudos
em: 668 administradores pblicos e legisladores; 74 representantes de ONGs;
561 representantes de movimentos populares; 89 profissionais, acadmicos e
pesquisadores; 180 representantes de trabalhadores; 156 representantes do
empresariado; 21 conselhos de classe; e 71 membros do Conselho Nacional das
Cidades.
A 2 Conferncia Nacional das Cidades retomou vrias das propostas no implementadas desde a 1 Conferncia e aprofundou a anlise de inmeros pontos
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, no caminho da construo da
democracia participativa. O ponto 14 do documento final indica caminhos essenciais para a concretizao da democracia participativa e delibera que o Ministrio das Cidades garanta:
a) a criao dos conselhos das cidades nos municpios, no prazo mximo de um
ano;
b) a dotao oramentria nos trs nveis de governo, para viabilizar, financeiramente, a participao dos conselheiros dos segmentos Movimento Popular,
ONGs e trabalhadores;
c) o carter deliberativo do ConCidades (garantido por lei);
d) a capacitao dos conselheiros;
e) a parceria com os governos locais e o Ministrio Pblico;
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f) a divulgao das aes do Conselho Nacional das Cidades.

O carter deliberativo do ConCidades, garantido por lei, sobressai a todas as outras
medidas de urgncia. Por mais que o Executivo acate as resolues do Conselho,
seu carter deliberativo o que garantir a efetividade das medidas, havendo,
ento, a preveno contra as turbulncias polticas conjunturais. As aes previstasvoltadas para os conselheiros, como a capacitao e a viabilizao financeira
para garantir a participao de segmentos da sociedade civil, so fundamentais.
Esse olhar atento e qualificado pode significar um ganho importante para o futuro das polticas urbanas, j que uma das crticas centrais, principalmente no
campo das polticas sociais no Brasil, , ano aps ano, a descontinuidade de
propostas, a sobreposio de programas e descontrole de gastos. Com o acompanhamento rigoroso de segmentos interessados, tanto da sociedade quanto
de representantes governamentais, principalmente os municipais, pode-se conjecturar a instalao de um sistema nacional de poltica urbana mais coerente.
A 3 Conferncia Nacional das Cidades ocorreu em novembro de 2007 por empenho decisivo dos conselheiros do Conselho Nacional das Cidades. Em 2006,
houve um rearranjo poltico emergencial levado a cabo pelo Palcio do Planalto,
por conta de crise poltica, que entregou o Ministrio das Cidades a um partido
da base aliada. O ministro anterior, Olvio Dutra (PT), pertencente ao partido
do Presidente da Repblica e um dos responsveis pelo desenho que a poltica
urbana vinha assumindo at ento, foi substitudo por poltico de perfil conservador, vinculado ao Partido Progressista (PP).

A 3 Conferncia, que teve como tema avanando na construo democrtica das cidades, reuniu em Braslia 2,513 mil pessoas, sendo 2,040
mil delegados, representando 3,277 mil municpios, os 26 estados da federao, mais o Distrito Federal. As teses foram debatidas ao longo do
ano nas conferncias municipais e estaduais, encarregadas, tambm, da
indicao de delegados representantes de vrios segmentos. Nessa etapa
preparatria, 16,151 mil pessoas participaram das assembleias, segundo
o Relatrio Final da 3 Conferncia Nacional das Cidades (Ministrio das
Cidades, 2008).
Foram 136 propostas aprovadas nas plenrias, divididas em seis eixos: I
As intervenes urbanas e a integrao de polticas; II As intervenes
urbanas e o controle social; III As intervenes urbanas e os recursos;
IV Capacidade Administrativa e Estrutura Institucional; V Receitas municipais e ampliao de receitas prprias; VI Sistema nacional de desenvolvimento urbano. Permeou as discusses e as propostas apresentadas
a necessidade de integrar as polticas urbanas das trs esferas de governo
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para garantir a otimizao de recursos e dos resultados. Tal integrao

teve que ocorrer tambm entre as polticas intersetoriais, nas reas econmica, social e ambiental. A democratizao de acesso a recursos foi
outro ponto forte nas discusses, ficando deliberada a garantia de acesso
das entidades sociais aos diversos fundos de fomento disponveis: Fundo

de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), Oramento Geral da Unio (OGU) e outros.
O controle social passa pela garantia de dotar o Conselho das Cidades de carter
deliberativo. Esse tema, que se arrasta desde a 1 Conferncia, retornou como
ponto central no terceiro encontro, quando se estabeleceu um prazo de 180 dias
para que o governo federal encaminhasse ao legislativo projeto de lei para regulamentar o assunto. Apontou-se para a necessidade de o controle social ser fortalecido por meio da criao de conselhos municipais e estaduais das cidades.

Tabela 1 - Representao por segmento nas Conferncias das Cidades

Segmento
PPM
PPE
PPF
Concessionrias Pplicas e Privadas
Movimentos Populares
Trabalhadores
Empresrios
Entidades Acadmicas
Conselhos de Classe
ONGs
Conselho das cidades
Total

I
390
232
189
197
541
203
153
*
190
2.095

II
354
167
147
561
180
156
89
21
74
71
1.820

III
367
200
137
695
219
187
145
90
2.040

Fonte: www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades/conferncias-das-cidades
*ONGs e entidades acadmicas formaram um nico segmento

Os segmentos governamentais representados nas conferncias Poder Pblico

Municipal (PPM), Poder Pblico Estadual (PPE) e Poder Pblico Federal (PPF)
tiveram suas representaes de executivo e legislativo reunidas. A anlise dos
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3. O Decreto foi
substitudo pelo de
nmero 5.790, de
26 de maio de 2006.

dados de representao por segmentos nas trs conferncias posiciona-nos

quanto ao vigor da representao da sociedade civil e mais incisivamente do
segmento movimentos populares. Nos trs encontros, os representantes somaram sozinhos mais de um quarto do total de delegados. As vagas disponveis para
todos os segmentos nunca foram ocupadas em sua totalidade. guisa de exemplo, temos a 2 Conferncia: para o segmento dos empresrios, havia disponveis 249 vagas, foram ocupadas apenas 156, ou 62,6% do total; para o segmento
movimentos populares, havia disponveis 669 vagas, foram ocupadas 561, ou
83% do total. Some-se anlise o fato de que os integrantes do segmento apresentam maiores dificuldades materiais de ausentarem-se de suas localidades,
ainda que o poder pblico financie-os, por deliberao do Conselho das Cidades.
A 4 Conferncia das Cidades, em 2010, teve, frente de sua organizao, o
Conselho das Cidades. A opo foi a de se realizar um balano dos desafios e
entraves na efetivao das polticas urbanas. Os quatro eixos temticos foram:
criao e implementao de conselhos das Cidades, planos, fundos e seus respectivos conselhos nas esferas federal, estadual, municipal e Distrito Federal;
aplicao do Estatuto da Cidade, dos planos diretores e a efetivao da funo
social da propriedade do solo urbano; a integrao da poltica urbana no territrio: poltica fundiria, mobilidade e acessibilidade urbana, habitao e saneamento; a relao entre os programas governamentais como o PAC e Minha
Casa, Minha Vida e a poltica de desenvolvimento Urbano.
Os eixos temticos apontam para a necessidade de aprofundamento das discusses quanto aos avanos e limites da poltica urbana. As leis e programas de
carter nacional esto estruturados e tm por base o debate com a sociedade,
o controle social, e a integrao com os fruns da democracia deliberativa. Entretanto, a operacionalizao deixa a desejar, pois os que mais urgentemente
precisam ser incorporados e ter garantidos seus direitos de cidadania no so
ouvidos. Alm disso, recorrente a deteco de prticas clientelistas e de trfico
de influncia em uma poltica que envolve considerveis volumes de recursos.

O Conselho das Cidades

O ConCidades nasceu como uma promessa de se tornar uma prtica inovadora no campo participativo, j que apresenta uma verticalizao importante de
abertura de participao da sociedade organizada no nvel decisrio federal.
Refere-se, especificamente, ao formato amplo dado ao ConCidades e s articulaes em todos os nveis de preparao das Conferncias das Cidades, em suas
etapas municipal e estadual. O Decreto Presidencial n. 5.031, de 02 de abril de
2004, disps sobre a composio, estruturao, competncias e funcionamento

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do ConCidades3.
A 2 Conferncia Nacional das Cidades alterou a composio do Conselho de 70
para 86 membros, passando a representao dos gestores para 37, divididos em
17 membros do poder pblico federal, 9 membros do poder pblico estadual e
11 membros do poder pblico municipal. A representao da sociedade passou
a contar com 49 membros, divididos em 23 representantes dos movimentos sociais e populares, 8 membros das entidades empresariais, 8 membros das entidades dos trabalhadores, 6 das entidades acadmicas e 4 das organizaes no
governamentais. Atualmente, o ConCidades constitudo por 86 titulares: 49
representantes de segmentos da sociedade civil e 37 dos poderes pblicos federal, estadual e municipal alm de 86 suplentes, com mandato de dois anos.
A composio do ConCidades inclui, ainda, 9 observadores, representantes dos
governos estaduais que possurem Conselho das Cidades em sua respectiva unidade da federao.
Para avaliar a positividade do formato do ConCidades, usou-se como parmetro a anlise que Pinto (2004) faz de dois outros conselhos criados no governo
Lula: o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) e o Conselho
Nacional de Segurana Alimentar (Consea). A autora no se prope avaliar o desempenho ou a validade dos conselhos, mas os estuda a partir da perspectiva da
participao da sociedade civil e, ainda, utiliza o Conselho Nacional da Assistncia Social, mais antigo e institucionalizado, como o seu contraponto de anlise.
A autora aponta, acertadamente, que o Consea divide com o CDES a mesma
caracterstica, de ser um conselho com membros designados pelo Presidente
da Repblica sem prever nenhuma consulta prvia. bastante interessante a
forma como est redigido o decreto, pois a sociedade civil ser representada por
pessoas no por ela designadas. A ideia de representao no levada em considerao; a sociedade civil passa a ser representada por personalidades na
leitura do Executivo Federal. Na representao governamental, a diferenciao
do ConCidades em relao aos trs outros est na participao de representantes dos poderes pblico estadual e municipal.
No que se refere participao da sociedade civil, conforme apontado por Pinto
(2004), no CDES e no Consea h a presena de personalidades indicadas pelo
Executivo Federal, a partir do entendimento de que estariam representando setores expressivos desse segmento. Registre-se, ainda, a presena de segmentos
ligados s Igrejas. O CNAS um Conselho j consolidado, com representaes
tradicionais de ONGs, profissionais do segmento e representantes da Igreja.
O desafio persiste: o ConCidades, que no possui carter deliberativo, , ainda, uma poltica de governo e no de Estado. As suas atribuies e composio, garantidas por Lei Federal, so uma reivindicao central, j discutida na
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4. As resolues esto disponveis no

site www.cidades.
gov.br. Acesso em
23/03/2009.
5. O Ministrio das
Cidades acatou a recomendao e, por
meio da Portaria n
462 de 24/09/ 2008,
constituiu um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI)
para estruturar o
projeto estratgico
de elaborao do
Plano,
composto
pelos
seguintes
rgos: Ministrio
do Meio Ambiente,
Agncia Nacional de
guas, Ministrio
da Sade, Fundao
Nacional de Sade,
Ministrio da Integrao Nacional e
todas as secretarias do Ministrio
das Cidades, sob a
coordenao da Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental.
6. Estados que possuem
Conselhos
das Cidades: Bahia,
Maranho, Minas
Gerais, Mato Grosso do Sul, Paran,
Par, Rio de Janeiro,
Rio Grande do Sul,
Piau, Roraima, Tocantins e Par. Fonte: FNRU, citado em
Nascimento, Santos
Jr. e Ferreira (2008).

2 Conferncia das Cidades e enfatizada na 3, conforme destacamos. Diante

desse formato legal, as decises tomadas em seu interior tm pouco impacto
poltico-administrativo, caso no ocorra o encaminhamento das deliberaes
pelo Ministrio das Cidades.
Ao se analisar as resolues do ConCidades, observou-se que havia uma maior
quantidade de resolues que tratava de assuntos de responsabilidade de outros rgos da administrao ou em tramitao no legislativo. Alguns exemplos: apoio a anteprojeto de Lei da Poltica Nacional de Saneamento Ambiental
(Res. 05/2004); apoio implantao de um pacto federativo visando a reduo dos custos do transporte coletivo urbano e o barateamento de tarifas (Res.
06/2004); apoio ao anteprojeto de lei da poltica Nacional de Saneamento(Res.
22/2004); recomendao ao Congresso Nacional e ao Conselho Curador do
FGTS para que impeam mudanas propostas destinao de recursos do FGTS
(Res. 09/2004); recomendao ao Senado para a aprovao do PL 2710/92 (Res.
10/2004); recomendao para a participao do Ministrio das Cidades no Conselho Monetrio Nacional (Res. 14/2004)4 ; recomendao ao Ministrio do
Planejamento a suplementao de oramentria para destinao de recursos
ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse social (Res. 32/2005); estabelecimento de prazos e instituio de um Grupo de Acompanhamento, a fim de
contribuir na elaborao do PLANSAB (Res. Recomendada n. 33/2007)5. Esses
so apenas alguns exemplos de contedos das resolues emitidas. O conselho s pode recomendar, solicitar apoiar. Verbos que diferem de deliberar, vetar, fiscalizar, determinar, que expressariam a capacidade efetiva
de elaborao/fiscalizao de polticas. As decises tomadas em plenrio, na
maioria dos casos, foram de proposies ao Ministrio das Cidades, expresses
de princpios e de compromissos de ao do ConCidades, proposies a outros
rgos da administrao pblica e do legislativo (TONELLA, 2009). O ConCidades
assume a relevncia de seu papel poltico ao articular as demandas da sociedade e das polticas de gesto urbana. Outra dimenso que no deve ser desprezada que ocorreram avanos na constituio dos conselhos estaduais das
cidades. Em 2007, existiam apenas sete; em 2008, o nmero passou para dez6.

A Visibilidade das Entidades da Sociedade Civil

A emergncia dos movimentos populares na dcada de 1980, no cenrio brasileiro, em contexto da luta pelo fim do regime militar, foi celebrado pela academia e gerou inmeras anlises. Textos fundamentais, como o de Sader (1988),
que apontavam a entrada em cena dos novos atores, referenciaram uma vasta
produo bibliogrfica. Com o processo de ampliao da participao democrtica e a consequente abertura de canais institucionais de dilogo e negociao

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com os rgos pblicos, a dcada seguinte foi entendida pelos analistas como de
refluxo dos movimentos de massa e populares em nome da utilizao de canais
institucionalizados.
O projeto democrtico popular, construdo ao longo de mais de vinte anos,
teve, no Partido dos Trabalhadores (PT), seu expoente no que diz respeito articulao entre os movimentos sociais, as demandas da populao e a poltica
partidria. Revisitando antigos textos de Sader (1983), verifica-se que, nas primeiras eleies em que o partido participou, em 1982, a ideia generalizada era
a de que o PT seria a expresso dos movimentos sociais, no pretendendo ir
alm disso. Haveria uma identificao entre vontade popular e proposta poltica. A proposta do partido seria, de forma direta, a manifestao da vontade
popular (SADER, 1983, p. 98). Apesar de aquele momento ser propcio para
ondas de otimismo e de definies, o autor j apontava para um cenrio mais
complexo, cuja soluo no cabia em receitas simplistas. De qualquer forma,
elementos desse projeto foram incorporados plataforma de ao do governo petista. Ao assumir a presidncia em 2002, Lula e sua equipe passaram a
estimular a ampliao do formato participativo j consolidado na experincia
municipal. Em vrios documentos, h referncia a uma reformulao da relao
entre Estado e sociedade, fortalecendo a democracia. Afirmam tambm que o
governo brasileiro optou por dois caminhos: gesto participativa e uma repactuao entre o governo federal, os estados e os municpios.
Lavalle, Castello e Bichir (2004, p. 35) chamam a ateno ao misterioso sumio
no debate acadmico ocorrido nos anos 1990 dos movimentos sociais. A perspectiva dos autores que os movimentos sociais permaneceram em cena, mas
as lentes dos analistas dirigiram-se a outros focos. Apontam que os movimentos
sociais continuaram a ocupar posies centrais nas teias de relaes que articulam atores da sociedade civil (LAVALLE, CASTELLO e BICHIR, 2004, p. 43).
Sem dvidas, ocorreram mudanas ao longo dos anos. Os movimentos com organizao no nvel nacional so os principais protagonistas do novo cenrio. So
exemplos: o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), a Central de Movimentos Populares (CMP), o Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM),
a Confederao Nacional das Associaes de Moradores (Conam).
Para efeitos deste artigo, apresentaremos um perfil da CMP, do Conam e do
MNLM. A Central de Movimentos Populares tem suas origens em 1980, no bojo
da Articulao Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais (ANAMPOS). No
final da dcada de 1980, em seu 8 Congresso, a ANAMPOS foi dissolvida, dando
lugar Comisso pr-Central de Movimentos Populares. Em outubro de 1993,
foi realizado o Congresso de fundao da CMP. Em maro de 1996, a Central de
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7.Informaes contidas no site do

movimento: www.
unmp.org.br. Acesso em 12/09/08.

Movimentos Populares realizou o seu I Congresso, ocasio em que foram definidas a organizao poltica, as atividades e a estrutura da entidade, sendo eleitas
a Coordenao Nacional, Executiva Nacional e Secretarias. Foi definido que os
Congressos, como instncia mxima da CMP, seriam realizados a cada trs anos,
com o objetivo de definir um plano de lutas, a linha poltica e as aes (estratgicas e tticas) e eleger a Direo.
Atualmente, a CMP atua em 15 estados. Os movimentos populares em torno
da Central so variados e vo desde ONGs de mulheres, movimentos de negros, moradia e comunitrios, passando pelos movimentos culturais, de rdios
comunitrias, indgenas e ecolgicos, dentre outros, propondo diretrizes gerais
para as lutas a serem travadas em cada momento especfico, colaborando com
a construo de um projeto poltico popular de transformao social.
A Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM) foi fundada
em 17 de janeiro de 1982; organiza as federaes estaduais, unies municipais
e associaes comunitrias e entidades de bairro. A CONAM congrega no presente mais de 550 entidades municipais e 22 federaes estaduais, marcando
presena em 23 estados da federao e no Distrito Federal. Em 2008, realizou o
seu 10 Congresso e reuniu 2,7 mil delegados.
A Unio Nacional por Moradia Popular est organizada em 19 estados brasileiros e iniciou suas atividades em 1989. Consolidou-se no movimento por meio
de coletas de assinaturas para o primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular,
que criou o Sistema, o Fundo e o Conselho Nacional por Moradia Popular no
Brasil (Lei 11.124/05).
Com esta tarefa os movimentos de moradia do estado do Paran,
So Paulo e Minas Gerais iniciam com objetivo de articular e mobilizar os movimentos de moradia, lutar pelo direito moradia, por
reforma urbana e autogesto e assim resgatar a esperana do povo
rumo a uma sociedade sem excluso social. Sua atuao se d nas
reas de favelas, cortios, sem-teto, mutires, ocupaes e loteamentos.7

A Unio Nacional por Moradia Popular tem base nos estados e articula movimentos populares de moradia em suas diversas expresses movimentos de
sem-teto, cortios, favelas, loteamentos, mutires e ocupaes.
Os movimentos citados tm em comum diversos aspectos: a capacidade de organizao em todo o territrio nacional; a origem no interior das lutas pela Reforma Urbana dos anos de 1980; a congregao de movimentos locais diversificados sem os amarrar em uma estrutura decisria hierarquizada; e a realizao

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Revista Sociedade e Estado - Volume 28 Nmero 1 - Janeiro/Abril 2013

de congressos peridicos como momentos principais de elaborao das lutas

coletivas.
A participao dos movimentos populares pode ser detectada no apenas pelos
nmeros de entidades, mas tambm pela qualidade do envolvimento de seus
militantes em manifestaes de massa por melhores condies da vida urbana. No momento das conferncias, por agirem como delegaes, as entidades
ganham visibilidade e destacam-se entre os delegados; participam levando as
cores do movimento e palavras de ordem de identificao.

Consideraes Finais
Ao fazer 20 anos de sua promulgao, em 2008, a Constituio Brasileira foi
comemorada e elogiada, fato que no ocorrera em datas anteriores. A sociedade reconhece mritos importantes em seu texto, notadamente ao possibilitar aestruturao de instrumentos de controle social sob as polticas pblicas.
Os dados aqui reunidos buscam apontar o extraordinrio vigor da esfera pblica
e dos movimentos sociais em torno da questo urbana. O ConCidades apresenta-se como um formato participativo que inova em relao a outros Conselhos
e fruns e pressupe um sistema de participao e representao democrtico.
Torn-lo deliberativo significa um avano importante para a Poltica Urbana.
H um inegvel acmulo de prticas participativas, mas o desafio est no que
os eixos da 4 Conferncia apontaram: fazer cumprir a legislao existente, garantir a integrao das polticas e do controle social por meio da implementao
dos conselhos temticos em todo o territrio nacional e em todos os nveis de
governo.
Apesar da intensidade das propostas e do envolvimento de sujeitos coletivos na
construo de um sistema nacional de desenvolvimento urbano, os avanos so
lentos com disputas de projetos muitas vezes conflitantes. Um exemplo basilar
foi o longo caminho percorrido para a aprovao do Plano Nacional de Habitao de Interesse Social e os desdobramentos de sua implementao pactuados
com a sociedade.
O perigo que ronda a iniciativa encontra-se, justamente, no campo da poltica
institucional e nos jogos de interesses inerentes. A implantao do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), no incio de 2007, causou apreenso j que
foi uma iniciativa do Executivo Federal, mas pouco articulada aos planejamentos
das pastas envolvidas. O Programa buscou dinamizar a economia e pressupunha
uma srie de investimentos em infraestrutura, com a rpida canalizao de reRevista Sociedade e Estado - Volume 28 Nmero 1 - Janeiro/Abril 2013

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cursos para estados e municpios.

O entendimento que houve um atropelo de polticas j em andamento, principalmente no mbito do Ministrio das Cidades, como a estruturao de uma
Poltica Nacional de Habitao, por meio do Plano Nacional de Habitao, assim
como do Sistema e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS).
A prpria equipe ministerial veio a se fragmentar com a chegada do PAC.
O PAC tambm ignorou os Conselhos Setoriais j institudos, seja em mbito
nacional, estadual ou municipal. No foram sistematizados mecanismos que garantissem uma consulta prvia que envolvesse a sociedade civil para a aprovao dos projetos a serem acolhidos pelos recursos do PAC.
As questes apontadas acima no se resolvem por meio de nmeros positivos. Parece-nos que vultosos recursos distribudos em desacordo com o que
fora anteriormente pactuado com a sociedade e os movimentos sociais apenas
alimentam o paroquialismo caracterstico de sculos de poltica brasileira, em
contraposio ao universalismo de procedimentos apontados no texto do PAC.
Na prtica, ainda permanece a busca de verbas pelos que tm trnsito poltico.
Os chefes dos executivos colocam-se com os nicos responsveis por conseguir
verbas para a localidade. Sem a responsabilidade, portanto, de dialogar com
a sociedade os destinos dos recursos e o desenho da poltica. Nesse sentido,
entendemos que o futuro deva ser um momento de inflexo e mudana de direcionamento para um planejamento pactuado com a sociedade, e no apenas
com a classe poltica.

Referncias bibliogrficas
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