D I R E I TO AMBIENTAL

Fernando Rabello

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A COMPETNCIA DOS MUNICPIOS

EM MATRIA AMBIENTAL NA
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
MUNICIPAL JURISDICTION OVER ENVIRONMENTAL ISSUE LAID DOWN IN
THE 1988 BRAZILIAN FEDERAL CONSTITUTION
Carlos Geraldo Teixeira

RESUMO

ABSTRACT

Analisa a competncia dos municpios em matria ambiental

disciplinada na Constituio Federal de 1988, que, dentre outros
expressivos avanos, inclui passos significativos na descentralizao e autonomia dos municpios.
Traz baila algumas dificuldades que permeiam as atribuies
e funes decorrentes da competncia municipal na seara ambiental, dentre elas a prpria definio de seus quadrantes, no
cenrio trazido pela nova ordem constitucional.

The author assesses the municipal jurisdiction over

environmental issue laid down in the 1988 Constitution,
which presents some significant improvements to municipal
decentralization and autonomy, among other advantages.
He mentions some obstacles to the duties pertaining to the
municipal powers in the environmental sphere, such as the
definition of their limitations within the scope of the new
constitutional order.

PALAVRAS-CHAVE

KEYWORDS

Direito Ambiental; Direito Constitucional; municpios; federao; competncia; meio ambiente.

Environmental Law; Constitutional Law; municipality;

federation; jurisdiction; the environment.

Revista CEJ, Braslia, Ano XIV, n. 49, p. 14-26, abr./jun. 2010

1 INTRODUO

Na ordem constitucional inaugurada

com a Carta Magna de 1988, consagrouse, definitivamente, a autonomia municipal, que vem expressa, principalmente,
nos arts. 29 e 30.
Segundo o ministro aposentado do
Superior Tribunal de Justia, Jos Augusto Delgado (2000, p. 32-51), tem-se, consequentemente, no Texto Constitucional
atual, a federao reformulada, com
maior participao dos municpios em
sua composio. Embora no corrigido
de todo, pelo altssimo grau de centralizao, at ento existente, foi dado um
largo passo para formalizar a integrao
das comunidades menores organizao poltico-administrativa do Brasil. Em
face desse acontecimento, h necessidade
de, no momento vivido, interpretar-se
dinamicamente o federalismo brasileiro,
na busca da imposio de um processo
democrtico estvel, eficaz, atualizado e
que preencha o sentimento da Nao. A
forma de federao exigida pela Constituio s provocar organizao e estabilidade se a repartio de competncias
entre a Unio, os Estados-membros, os
Municpios e o Distrito Federal desenvolver-se harmonicamente, para que a
multiplicidade de interesses no entre
em processo de coliso.
Destacam-se, no elenco dos fatores
essenciais para o xito do sistema federativo adotado pela Constituio Federal
atual, a liberdade e a autonomia dos municpios, permitindo-lhes eleger o chefe
do Executivo e os representantes do Poder Legislativo local, alm de ofertar-lhes
uma administrao prpria no que diz
respeito aos seus interesses locais.
Fato que do federalismo se espera
que seja uma garantia de liberdade e de
eficincia. Para este fim, o sistema foi idea
lizado, sendo a rigor um grande sistema
de repartio de competncia, afirma Fernanda Dias Menezes de Almeida (2005, p.
28-29 e 44). Nessa trilha, a Constituio
de 1988 estabeleceu regras de repartio
de competncias legislativas e materiais
(administrativas) Unio, Estados, Distri-

to Federal e Municpios. No que tange

partilha constitucional de competncias,
coube aos Municpios, consoante art. 30,
legislar sobre assuntos de interesse local
(inc. I), suplementar a legislao federal e
estadual no que couber (inc. II), alm das
atribuies constantes nos incs. III a IX do
mencionado artigo.

ambiente2. No Brasil e no mesmo vetor

protetivo pautou-se o constituinte de
1988. O art. 225 da Constituio traduz
essa proteo, que, alm de possibilitar
maior fora legal ao desiderato de evitar
a degradao do ambiente, traz expresso
o reconhecimento do direito fundamen-

[...] a preocupao geral da humanidade com a preservao

do meio ambiente uma questo de sobrevivncia, de
garantir sobrevida s geraes presentes e de possibilitar vida
s geraes futuras.
de se notar que ainda competem
aos Municpios, conforme o art. 23, as
reas de competncia material comum,
que atribuem a execuo de servios conjuntamente com a Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios. Ressalte-se a necessidade da salutar cooperao entre os
entes, no obstante no ter sido editada
a lei complementar demandada naquele
dispositivo para a fixao de normas concernentes a essa poltica cooperativa.
Por outro lado, a preocupao geral da humanidade com a preservao
do meio ambiente uma questo de
sobrevivncia, de garantir sobrevida s
geraes presentes e de possibilitar vida
s geraes futuras.
As srias ameaas vida no planeta,
dado o elevado grau de degradao ambiental1 a que chegamos nessa sociedade
de risco (BECK apud VAZ, 2009, p. 117),
desencadearam uma srie de aes, em
vrias reas do conhecimento humano, tendentes preservao do meio
ambiente, sobretudo a partir de 1972,
quando da realizao da Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
Humano, da qual emergiu a Declarao
sobre o Meio Ambiente Declarao de
Estocolmo materializada em vinte e
seis princpios que constituram os postulados da proteo ambiental poca.
Referidos postulados produziram
efeitos na ordem jurdico-constitucional
de vrios pases que passaram a contemplar em seus textos a proteo do meio

tal ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado como condio de salvaguarda da dignidade da pessoa humana, um
dos fundamentos da Repblica (art. 3),
e do bem-estar da sociedade, um dos
valores supremos consagrados no prembulo da Constituio.
No mencionado dispositivo, h ainda a imposio do constituinte ao Poder
Pblico e coletividade do dever de
defender e preservar o meio ambiente
para as presentes e futuras geraes.
Evoca-se, na expresso Poder Pblico,
a efetiva atuao de todas as esferas estatais, exigindo-se, para lograr a eficincia
e o relacionamento equilibrado, que se
esperam, coordenao e cooperao
entre os entes, observado o regime de
competncias.
Na repartio de competncias,
aplica-se o princpio da predominncia
do interesse, como regra norteadora da
diviso de competncia referente a cada
ente federativo. Desse modo, cabem
Unio, as matrias de interesse nacional,
aos Estados, as de interesse regional, enquanto aos Municpios prevalecero os interesses locais. Reconhecem-se, contudo,
dificuldades em delimitar precisamente o
campo de atuao de cada ente. No que
toca ao Direito Ambiental, expressiva a
complexidade em demarcar com exatido
as reas de atuao e interesses correspondentes a cada ente pblico.
Este trabalho visa trazer algumas reflexes sobre essas dificuldades na seara

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ambiental municipal, sem contudo, deixar de ressaltar a importncia dos Municpios na promoo da proteo eficiente do
meio ambiente, inclusive, pela razo de que, nesta matria, as
condutas devem ser guiadas tambm pela mxima de pensar
globalmente e agir localmente.
2 O MUNICPIO COMO ENTE FEDERATIVO

16

O modelo federal de Estado, como se conhece na atualidade, tem sua matriz nos Estados Unidos da Amrica. Corresponde a uma criao dos convencionais de Filadlfia, reunidos em
1787, com o objetivo de aprimorar a unio dos Estados em que
se haviam convertido, com a independncia, treze das colnias
da Amrica do Norte. Optaram as colnias por abrir mo da
sua soberania em prol de um s Estado, mais forte e poderoso.
Caracteriza-se o Estado federal pela participao dos Estados-membros no governo central por meio de seus representantes no Congresso. Dispem as unidades integrantes, graas
sua autonomia, do poder de auto-organizar-se e de descentralizao legislativa, administrativa e poltica.
Inspirado nos EUA, o Brasil transformou-se em Estado federal com a Proclamao da Repblica. A Constituio da Repblica, promulgada em 24 de fevereiro de 1981, adotou como
forma de governo a Repblica Federativa (art. 1) e disps sobre a organizao dos Estados (arts. 63 a 67), nome que deu s
antigas provncias.
Enquanto na matriz norte-americana o processo de formao do federalismo se deu por agregao, aqui se formou em
sentido inverso, haja vista que os Estados-membros passaram a
gozar de autonomia, prerrogativa que no detinham as provncias que integravam o Imprio desde a independncia do pas.
Levando em conta principalmente que a configurao clssica
e original do federalismo dplice, composta por um ente central,
detentor de soberania e representatividade no mbito internacional
e entes perifricos, Estados-membros que gozam de autonomia,
o reconhecimento dos Municpios como integrantes da federao
sempre foi objeto de controvrsia entre os constitucionalistas3.

Na repartio de competncias, aplica-se o

princpio da predominncia do interesse, como
regra norteadora da diviso de competncia
referente a cada ente federativo.
Buscando dirimir essa polmica e introduzir avanos na
descentralizao das unidades autnomas, a Constituio de
1988 no hesitou em posicionar os Municpios como integrantes efetivos da federao4, ao declarar, logo no art. 1, que a
Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal configurao
trplice5. Tambm o art. 18 do Texto Constitucional dispe a
organizao da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
Alm disso, o constituinte conferiu competncia (art. 30)
e discriminou rendas ao municpio (arts. 156 e 158). Sendo a
federao, a rigor, um grande sistema de repartio de competncia, que, ao lado da imprescindvel e independente fonte
de recursos financeiros so suportes substanciais descentraRevista CEJ, Braslia, Ano XIV, n. 49, p. 14-26, abr./jun. 2010

lizao em unidades autnomas, inegvel reconhecer nestes

aspectos, dentre outros, avanos constitucionais efetivos autonomia municipal.
E, como corolrio desta postura, no poderia deixar o constituinte de conferir aos Municpios a capacidade de auto-organizao que lhes faltava, de modo a tornar completa a autonomia
municipal.
Na atual configurao constitucional, h de reconhecer-se
aos Municpios o direito a um governo prprio, competncia
exclusiva, receita prpria e o poder de auto-organizao. Por tais
fundamentos, que o prprio Jos Afonso da Silva, expressivo
combatente do movimento municipalista no Brasil, reconheceu
que se criou verdadeiramente uma nova instituio municipal,
cuja autonomia est atualmente assentada em quatro capacidades: a) capacidade de auto-organizao, mediante a elaborao de lei orgnica prpria; b) capacidade de autogoverno
pela eletividade do prefeito e dos vereadores s respectivas
cmaras municipais; c) capacidade normativa prpria, ou capacidade de autolegislao, mediante a competncia de elaborao de leis municipais sobre reas que so reservadas
sua competncia exclusiva e suplementar; d) capacidade de
autoadministrao (administrao prpria para manter os servios de interesse local). (SILVA, 2000, p. 622).
Explicando o desdobramento das capacidades enunciadas,
complementa o insigne doutrinador: Nessas quatro capacidades, encontram-se caracterizadas a autonomia poltica (capacidade de auto-organizao e de autogoverno), a autonomia
normativa (capacidade de fazer leis prprias sobre a matria de
sua competncia), a autonomia administrativa (administrao
prpria e organizao dos servios locais) e a autonomia financeira (capacidade de decretao de seus tributos e aplicao de
suas rendas, que uma caracterstica da autoadministrao).
(Idem).
O reconhecimento formal do Municpio como entidade
integrante do federalismo consagra, definitivamente, a trplice
dimenso federativa, introduzida pelo constituinte de 1988, fato
indito e de singular magnitude, dado o alto grau de autonomia municipal, poltica e jurdica, conforme atesta Paulo Bonavides: No conhecemos uma nica forma de unio federativa
contempornea em que o princpio da autonomia municipal
tenha alcanado grau de caracterizao poltica e jurdica to
alto e expressivo quanto aquele que consta da definio constitucional do novo modelo implantado no Pas com a Carta
de 1988, a qual impe aos aplicadores de princpios e regras
constitucionais uma viso hermenutica muito mais larga no
tocante defesa e sustentao daquela garantia. (BONAVIDES, 2004, p. 347)
3 REPARTIO DE COMPETNCIAS NO MODELO FEDERATIVO

Fernanda Dias Menezes de Almeida (2005, p. 44), em sua

obra, j mencionada, Competncias na Constituio de 1988,
analisa com profundidade a repartio das competncias na
Repblica Federativa do Brasil. Com a mesma densidade leciona sobre o surgimento e caractersticas do Estado Federal na matriz norte-americana. Pontua diferenas por ocasio
da criao do federalismo no Brasil e, dentre outras valiosas
lies, aps traar quadro evolutivo do sistema federativo,
afirma que o que se espera do federalismo que seja uma ga-

rantia de liberdade e de eficincia. Para

este fim foi o sistema idealizado.
Essas duas metas criaram, no dizer
de Ellis Katz (apud ALMEIDA, 2005, p.
44), em obra sobre o federalismo norteamericano e citado pela autora, a necessidade de um balanceamento entre
governo federal e governos estaduais:
por um lado, se o governo federal, em
nome da eficincia fosse excessivamente poderoso, o autogoverno estaria
ameaado. Por outro lado, se os Estados
permanecessem muito poderosos e autnomos, agora em nome da liberdade,
os diversos objetivos que iluminaram
a criao do governo federal estariam
ameaados.
A busca de um balanceamento entre
o governo central e entidades perifricas
a busca de um equilbrio satisfatrio entre Unio e Estados e Municpios, no caso
brasileiro, preocupao maior e atual de
quantos advogam a causa federalista.
Para tanto, reveste-se de fundamental importncia a questo da repartio
de competncias entre os entes federados. Se a grande inovao do federalismo est na previso de dois nveis de poder, sendo o caso brasileiro trplice um
poder central e poderes perifricos que
devem funcionar autnoma e concomitantemente, manifesta a necessidade
de tal partilha, acompanhada dos imprescindveis recursos financeiros em volume suficiente para suportar os deveres
e atribuies decorrentes das respectivas
competncias.
A federao, a rigor, conclui a professora Fernanda Dias Menezes de Almeida,
um grande sistema de repartio de
competncias estabelecido na Constituio do estado federal. E essa repartio de
competncias que d substncia descentralizao em unidades autnomas.
A tcnica de repartio de competncias tpicas do federalismo clssico, por
sua lgica, deveria acentuar, ao longo do
tempo, a proeminncia dos Estados, a
que se reservaram todos os poderes no
delegados Unio e no proibidos aos
Estados pela Constituio.
No foi o que a realidade comprovou6, nem nos Estados Unidos, nem
em outras federaes que adotaram o
modelo norte-americano. Em todas elas
prevaleceu a tendncia de crescimento
da autoridade federal, refletida exatamente num acrscimo das competn-

cias da Unio a que se chegou, no caso

dos Estados Unidos, por via de interpretao judicial, e, nas demais federaes,
merc principalmente de emendas
constitucionais ou da promulgao de
novas Constituies.
base do fenmeno no se pode
deixar de identificar, em toda a parte, a
transformao do Estado, de liberal em
intervencionista, criando-se, em funo
dos ambiciosos objetivos que lhe foram
cometidos, uma expectativa de prestao
de servios que as ordens estaduais nem
sempre, ou quase nunca, tm condies
de satisfazer isoladamente.

regies metropolitanas, aglomeraes

urbanas e microrregies (art. 25, 3),
bem como a criao, a incorporao, a
fuso e o desmembramento de Municpios, dentro do perodo determinado por
lei complementar federal (art. 18, 4).
Quanto aos municpios, por outro
lado, considerada a trplice estrutura de
nossa federao, certas competncias
municipais privativas esto catalogadas
no art. 30, cujo inc. I confere ao Municpio
competncia para legislar sobre assuntos
de interesse local, ficando especificadas
nos incs. III, IV, V e VIII outras tantas competncias de ordem administrativas.

A busca de um balanceamento entre o governo central e

entidades perifricas a busca de um equilbrio satisfatrio
entre Unio e Estados e Municpios, no caso brasileiro,
preocupao maior e atual de quantos advogam
a causa federalista.
Todas as Constituies brasileiras,
desde a Repblica, distinguiram as competncias enumeradas da Unio, deixando para os Estados as remanescentes. E,
a partir de 1934, passaram a estabelecer
competncias concorrentes prprias do
federalismo cooperativo (pretenso de
uma atuao coordenada dos entes federativos).
No modelo adotado pela Constituio brasileira de 1988, verifica-se
a convivncia de competncias privativas, repartidas horizontalmente,
com competncias concorrentes,
repartidas verticalmente, abrindo-se
espao tambm para a participao
das ordens parciais na esfera de competncias prprias da ordem central,
mediante delegao.
No texto constitucional, cada ente
federativo foi contemplado com competncias prprias. As da Unio esto
previstas principalmente nos arts. 21 e
22, o primeiro, enumerando as matrias
deferidas atuao poltica e administrativa das autoridades federais, o segundo,
discriminando as matrias passveis de
disciplina normativa privativa por parte
daquelas autoridades.
Os Estados ficaram, tambm privativamente, com as competncias residuais
no enumeradas, nos termos do 1 do
art. 25. Compete, ainda, privativamente
aos Estados: explorar os servios locais
de gs canalizado (art. 25, 2), instituir

Passando-se s competncias comuns,

esto elas discriminadas no art. 23, e so
previstas tarefas (competncia material)
cujo cumprimento a todos deve incumbir,
por isso voltadas defesa de valores que,
sem concurso da Unio, dos Estados, dos
Municpios e do Distrito Federal, o constituinte entendeu que no poderiam ser
adequadamente preservados.
A questo da delegao de competncias est prevista no pargrafo nico
do art. 22, segundo o qual, lei complementar pode autorizar os Estados a legislarem sobre questes especficas das
matrias objeto da competncia legislativa da Unio.
De outra parte, no art. 24, figura a
competncia legislativa concorrente mediante a qual Unio, Estados e Distrito
Federal podem legislar sobre as matrias que o dispositivo arrola, observado
o disposto em seus quatro pargrafos.
Embora o art. 24 no indique os Municpios entre os titulares da competncia
legislativa concorrente, no ficaram dela
alijados. Deslocada, no inc. II do art. 30,
consta a competncia dos Municpios de
suplementar a legislao federal e estadual no que couber.
No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a
estabelecer normas gerais (art. 24, 1).
Inegvel a dificuldade em identificar o que
sejam normas gerais, questo de suma
importncia, haja vista que cada ente

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dever exercer sua competncia com exclusividade dentro dos

limites definidos, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade
sem subordinao hierrquica. As posies doutrinrias a seguir
alinhadas, ao tempo em que ratificam essa dificuldade, nos auxiliam na compreenso do tema: O grande problema que se coloca, a propsito, o da formulao de um conceito de normas
gerais que permitam reconhec-las, na prtica, com razovel segurana, j que a separao entre normas gerais e normas que
no tenham esse carter fundamental. De fato, no campo da
competncia concorrente no cumulativa, em que h definio
prvia do campo de atuao legislativa de cada centro de poder
em relao a uma mesma matria, cada um deles, dentro dos
limites definidos, dever exercer a sua competncia com exclusividade, sem subordinao hierrquica. Com a consequncia de
que a invaso do espao legislativo de um centro de poder
por outro gera a inconstitucionalidade da lei editada pelo invasor. (Grifo nosso) (ALMEIDA, 2005, p. 146)
Sobre a dificuldade em precisar o que sejam normas ge-

A questo da delegao de competncias

est prevista no pargrafo nico do art. 22,
segundo o qual, lei complementar pode
autorizar os Estados a legislarem sobre
questes especficas das matrias objeto da
competncia legislativa da Unio.
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rais, assim se manifesta Manoel Gonalves Ferreira Filho: No

fcil conceituar normas gerais pelo ngulo positivo. Podese afirmar, e corretamente, que normas gerais so princpios,
bases diretrizes que ho de presidir todo um subsistema jurdico. Sempre haver, no entanto, em face dos casos concretos,
dvida at onde a norma ser efetivamente geral, a partir de
onde ela estar particularizando. Mais fcil determinar o que
sejam normas gerais pelo ngulo negativo. Quer dizer, indicar os caracteres de uma norma que no geral , consequentemente, especfica, particularizante, complementar. Realmente so particularizantes as normas que visem a adaptar
princpios, bases, diretrizes a necessidades e peculariedades
regionais, como est na parte final do artigo 24, 3. (FERREIRA FILHO, 1990, p. 190-196).
J Diogo de Figueiredo Moreira Neto, depois de visualizar
nas normas gerais um tertium genus entre normas-princpios e
as normas particularizantes, oferece um conceito de normas gerais: O poder diz o autor no vai alm de sua possibilidade,
ou seja, a capacidade de produzir efeitos, e de seu limite, ou
seja, o mbito de juridicidade desses efeitos (ou possibilidade jurdica, se se preferir); so dois diferentes parmetros de
possibilidade do ser e do dever ser que balizam todo o
seu exerccio. O poder se autolimita, portanto, a partir de seu
estatuto, fundamental, a Constituio, em graus sucessivos,
como na pirmide kelseniana: cada princpio, cada norma e
cada norma geral, por conseguinte, representava um limite.
Normas gerais so declaraes principiolgicas que cabem
Unio editar, no uso de sua competncia concorrente limitada,
restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos
assuntos, que devero ser respeitados pelos Estados-Membros
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na feitura das suas legislaes, atravs de normas especficas

e particularizantes que as detalharo, de modo que possam
ser aplicadas, direta e imediatamente, s relaes e situaes
concretas a que se destinam, em seus respectivos mbitos polticos. (MOREIRA NETO, 1998, p. 151-159).
As interpretaes do Poder Judicirio, diante das particularidades dos casos concretos e do plexo normativo em exame,
muito contribuiro para demarcar exatamente os quadrantes de
autuao reservados a cada ente pblico, mormente em se tratando de matria ambiental.
4 A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E O MEIO AMBIENTE

Sendo certo que o homem depende do ambiente para sua

sobrevivncia e seu desenvolvimento, a forma eficaz de proteger o ambiente para que esteja assegurada sua existncia na
terra a criao de um sistema jurdico de proteo ao ambiente em que esteja conferido e assegurado ao homem o direito
fundamental ao meio ambiente hgido. Conforme afirma o Desembargador Federal, Paulo Afonso Brum Vaz (2009, p. 120),
no se trata de privilegiar a natureza em detrimento do homem,
no de ecocentrismo que se fala, pois que no existe relao
de superioridade entre os interesses humanos e da natureza,
mas sim de total interdependncia. Cuidar do meio ambiente
tutelar o direito vida e ao pleno desenvolvimento do homem,
que ainda sempre o centro do universo.
O Ministro Jos Augusto Delgado (2000, p. 12-15), do
Superior Tribunal de Justia, ensina-nos que a preocupao
do constituinte de 1988 com o meio ambiente foi deflagrada
a partir do Prembulo da Carta, uma vez que se instituiu um
Estado democrtico destinado a assegurar sociedade brasileira, dentre outros direitos, o de bem-estar. Isso significa que
h determinao para a implantao de um Estado que desenvolva atividades no sentido de o homem sentir-se em perfeita
condio fsica ou moral, com conforto de sade e em relao
de comodidade com a natureza, e, no contexto das condies
contribuidoras para o bem-estar do ser humano, exige-se, de
modo imperioso, a existncia de um meio ambiente livre de
poluio e de outras situaes que lhe causem danos. Revela-se
assim ser obrigao do Estado (lato sensu), includos os Municpios, perseguir o alcance, alm de outros, desse fim, atingindo
plenamente tal objetivo.
Segundo o Ministro, as obrigaes do Poder Pblico para a
consecuo de um meio ambiente sadio so um dos elementos
contribuidores para o alcance da dignidade da pessoa humana,
fundamento da Repblica Federativa do Brasil (art. 1, inc. III).
Por outro lado, assegura que um dos objetivos fundamentais da
mesma Repblica (art. 3, IV) o de promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminao, que s ser alcanado quando,
de modo igual, a totalidade da populao brasileira puder se
beneficiar dos direitos e garantias fundamentais, a includo o
direito ao meio ambiente hgido, que lhe so assegurados.
Como bem afirmam Ingo Sarlet e Tiago Fensterseifer, a
constitucionalizao da proteo ao meio ambiente (art. 225 da
CF), alm de possibilitar maior fora legal do desiderato de evitar a degradao do meio ambiente, traz expresso o reconhecimento do direito fundamental ao ambiente hgido como condio de salvaguarda da dignidade da pessoa humana. No Estado

Socioambiental de Direito, tal qual consagrado na Constituio de 1988, [...] a

dignidade da pessoa humana tomada
como o principal, mas no o exclusivo
fundamento (e tarefa) da comunidade
estatal, projetando a sua luz sobre todo
o ordenamento jurdico-normativo e assim vinculando de forma direta os atores
estatais e privados. (SARLET; FENSTERSEIFER apud VAZ, 2009, p. 120).
Nessa trilha, a Constituio de 1988
conferiu ao Estado o papel de principal
garantidor do direito fundamental ao
meio ambiente equilibrado (art. 225,
caput), conquanto tenha tambm conferido tal mister comunidade, em regime de solidariedade. A Carta erigiu o
Estado brasileiro condio de Estado
socioambiental de Direito. Ao preconizar esse modelo ao projeto de comunidade estatal, priorizou com clareza dois
objetivos a serem alcanados, os quais
esto intimamente ligados: o social e o
ambiental. Sob o fundamento material
da dignidade da pessoa humana, o Estado socioambiental de Direito tem, pois,
o compromisso de efetivar os direitos
sociais e proteger o meio ambiente, devendo, para isso, predispor-se de meios
e instrumentos para desincumbir-se dos
seus deveres de proteo diante dos riscos e ameaas que afligem a sociedade
moderna, maximizados pela hegemonia
da racionalidade econmica reinante.
(VAZ, 2009, p. 122).
Segundo Edis Milar (2009, p. 152),
a Constituio de 1988 pode muito bem
ser denominada verde, tal o destaque
que d proteo do meio ambiente. O
Texto Supremo captou, segundo o autor,
com indisputvel oportunidade, o que
est na alma nacional a conscincia de
que preciso aprender a conviver harmoniosamente com a natureza traduzindo em vrios dispositivos aquilo que
pode ser considerado um dos sistemas
mais abrangentes e atuais do mundo sobre a tutela do meio ambiente. A dimenso conferida ao tema no se resume, a
bem ver, aos dispositivos concentrados,
especialmente no Captulo VI do Ttulo
VIII, dirigido Ordem Social, alcanando
inmeros outros regramentos insertos ao
longo do texto, nos mais diversos ttulos
e captulos, decorrentes do contedo
multidisciplinar da matria.
Necessrio destacar que o constituinte reservou um captulo especfico para a

proteo do meio ambiente que exemplarmente encontra sua base normativa

no Captulo VI do Ttulo VIII (Da Ordem
Social), consubstanciada toda ela no art.
225, com seus pargrafos e incisos.
Segundo Jos Afonso da Silva (1995,
p. 52), referido dispositivo compreende
trs conjuntos de normas. O primeiro
aparece no caput, onde se inscreve a
norma-matriz, reveladora do direito de
todos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado; o segundo encontra-se no
1, com seus incisos, que versam sobre
os instrumentos de garantia e efetividade
do direito enunciado no caput do artigo;
o terceiro compreende um conjunto de
determinaes particulares, em relao a
objetos e setores, referidos nos 2 a
6, que, por tratarem de reas e situaes
de elevado contedo ecolgico, merecem desde logo proteo constitucional.
dis Milar traa os seguintes comentrios sobre o art. 225 da Constitui-

necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo. Alm

de ser bem comum do povo e aqui a
terceira considerao o meio ambiente
reputado bem essencial sadia qualidade de vida. Em outras palavras, sem
respeito a ele, no se pode falar em qualidade de vida. Em, quarto lugar, cria-se
para o Poder Pblico um dever constitucional, geral e positivo, representado por
verdadeiras obrigaes de fazer, isto ,
de zelar pela defesa (defender) e preservao (preservar) do meio ambiente. No mais, tem o Poder Pblico uma
mera faculdade na matria, mas est
atado por verdadeiro dever. Quanto
possibilidade de ao positiva de defesa
e preservao, sua atuao transformase de discricionria em vinculada. Sai
da esfera da convenincia e oportunidade para ingressar num campo estritamente delimitado, o da imposio,
onde s cabe um nico e nada mais

A Constituio Federal atribui ao direito ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado a forma e a condio
institucional de um novo direito fundamental, descrito
19
como uma nova realidade social de preservao
da natureza [...]
o Federal: Primeiramente, cria-se um
direito constitucional fundamental ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Como todo direito fundamental, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado indisponvel.
Ressalte-se que essa indisponibilidade
vem acentuada na Constituio Federal
pelo fato de mencionar-se que a preservao do meio ambiente deve ser
feita no interesse no s das presentes,
como igualmente das futuras geraes.
Estabeleceu-se, por via de consequncia, um dever no apenas moral, como
tambm jurdico e de natureza constitucional, para as geraes atuais de transmitir esse patrimnio ambiental s
geraes que nos sucederem e nas melhores condies do ponto de vista do
equilbrio ecolgico. Em segundo lugar,
o meio ambiente, como entidade autnoma, considerado bem de uso comum do povo. Ou seja, no pertence a
indivduos isolados, mas generalidade
da sociedade, na linha, alis, do que j
vinha consignado na Lei 6.938/81, que o
qualifica como patrimnio pblico a ser

que nico,comportamento: defender e

proteger o meio ambiente. No cabe,
pois, Administrao deixar de proteger
o meio ambiente a pretexto de que tal
no se encontre entre suas prioridades
pblicas. Repita-se, a matria no mais
se insere no campo da discricionariedade administrativa. O Poder Pblico, a
partir da Constituio de 1988, no atua
porque quer, mas porque assim lhe
determinado pelo legislador maior. De
outra parte, deixa o cidado de ser mero
titular (passivo) de um direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado e
passa tambm a ter a titularidade de um
dever, o de defend-lo e preserv-lo .
Estabelece-se, nesse ponto, claramente
uma relao jurdica do tipo denominado em doutrina funo. Finalmente, os
titulares do bem jurdico meio ambiente
no so apenas os cidados do pas
(as presentes geraes), mas, por igual,
aqueles que ainda no existem e os que
podero existir (as futuras geraes).
(MILAR, 2009, p. 156-158).
A Constituio Federal atribui ao direito ao meio ambiente ecologicamente

Revista CEJ, Braslia, Ano XIV, n. 49, p. 14-26, abr./jun. 2010

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equilibrado a forma e a condio institucional de um novo direito fundamental, descrito como uma nova realidade social de
preservao da natureza em todos os seus elementos essenciais vida humana e manuteno do equilbrio ecolgico
(SILVA, 1995, p. 58). Trata-se da tutela da qualidade ambiental
como condio para a qualidade de vida.
Em consonncia com Jos Joaquim Gomes Canotilho (1998,
p. 27-29), o direito fundamental ao meio ambiente detm uma
racionalidade dplice na posio jurdico-constitucional quanto
natureza e mbito deste direito, desdobrando-se em (a) direito
subjetivo ao meio ambiente sem se desvincular da sua condio
de (b) bem jurdico coletivo. H, assim, um direito fundamental
ao meio ambiente que se configura subjetiva (direito individual ao
ambiente) e objetivamente (transindividual), simultaneamente.
O Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o art. 225 da
Constituio Federal, sempre propugnou o carter fundamental da proteo ao meio ambiente, direito reconhecido como
de terceira gerao, caracterizado pela titularidade difusa ou
coletiva, fazendo da preservao do meio ambiente um valor
tutelado pela ordem constitucional, bem como reconhece o dever constitucional do Poder Pblico de defend-lo e preserv-lo,
consoante registra o Ministro Celso de Mello em seus votos:
Os preceitos inscritos no art. 225 da Carta Poltica traduzem a
consagrao constitucional, em nosso sistema de direito positivo, de uma das mais expressivas prerrogativas asseguradas s
formaes sociais contemporneas. Essa prerrogativa consiste
no reconhecimento de que todos tm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um tpico direito de terceira gerao que assiste, de modo subjetivamente
indeterminado, a todos os que compem o grupo social como
formas instrumentais destinadas a conferir efetividade ao direito em questo. O dever que constitucionalmente incumbe ao
Poder Pblico de fazer respeitar a integridade do patrimnio
ambiental no o dispensa, contudo, quando necessria a interveno administrativa na esfera dominial privada, de ressarcir
os prejuzos materiais que, derivando de eventual esvaziamento do contedo econmico do direito de propriedade, afetem
a situao jurdica de terceiros. (BRASIL, STF, RE 143.297-8/SP).
A questo do direito ao meio ambiente ecologicamente

Alinho-me aos que defendem que os elementos

que de fato caracterizam as matrias de
interesse local so a proximidade e a
imediatidade com os quais esses interesses se
relacionam com a realidade municipal.
equilibrado direito de terceira gerao princpio da solidariedade o direito integridade do meio ambiente tpico
direito de terceira gerao constitui prerrogativa jurdica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmao
dos direitos humanos, a expresso significativa de um poder
atribudo no ao individuo identificado em sua singularidade,
mas num sentido verdadeiramente mais abrangente, prpria
coletividade social, enquanto os direitos de primeira gerao
(direitos civis e polticos) que compreendem as liberdades
clssicas, negativas ou formais realam o princpio da liberRevista CEJ, Braslia, Ano XIV, n. 49, p. 14-26, abr./jun. 2010

dade, e os direitos de segunda gerao (direitos econmicos,

sociais e culturais) que se identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas acentuam o princpio da igualdade, os direitos de terceira gerao, que materializam poderes
de titularidade coletiva atribudos genericamente a todas as
formaes sociais, consagram o princpio da solidariedade e
constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expanso e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, como valores fundamentais indisponveis,
pela nota de uma essencial inexauribilidade. (BRASIL, STF, MS
22.164-0/SP)7.
5 A COMPETNCIA MUNICIPAL EM MATRIA AMBIENTAL

Inegvel reconhecer no texto constitucional o trato extremamente avanado na tutela ambiental, contendo normas de notvel amplitude e de reconhecida utilidade. Dentre elas, sobressai
o dever do Poder Pblico atribudo pelo constituinte na tutela
ambiental. Esse importante ditame constitucional evoca a atuao conjunta e coordenada de todas as esferas estatais, includos os Municpios, ao incumbir ao Poder Pblico, na qualidade
de expresso genrica designativa a todos os entes territoriais
pblicos, o dever de proteger o meio ambiente.
o mesmo o entendimento de Jos Afonso da Silva (1995,
p. 49), para quem Poder Pblico refere-se a todas as entidades
territoriais pblicas, pois uma das caractersticas do Estado Federal, como o nosso, consiste precisamente em distribuir o Poder
Pblico por todas as entidades autnomas que o compem,
para que cada qual o exera nos limites das competncias que
lhes foram outorgadas pela Constituio.
Segundo Vladimir Passos de Freitas (2001, p. 20), ao Poder
Pblico que cabe o papel principal na tutela do ambiente
sadio. De sua ao adequada e responsvel dever resultar,
inclusive, efeito pedaggico ao atuar no sentido do fortalecimento da conscincia ecolgica do povo.
No mesmo sentido afirma o ambientalista Edis Milar
(2009, p. 180) que a Constituio de 1988 criou uma federao
em trs nveis, modelo nico no mundo, reconhecendo com
entes federados a Unio, os Estados-membros e Distrito Federal
e os Municpios.
Segundo o doutrinador, embora nico, esse modelo espelha uma tendncia mundial, que a de uma crescente afirmao das autonomias locais, mas num quadro de participao
em unidades polticas regionais e supranacionais, cujos denominadores comuns so os interesses sempre mais amplos e a
sempre menor ingerncia. Ao mesmo tempo, no modelo brasileiro esto presentes as notas clssicas da federao, que so: a
descentralizao ou repartio de competncias, a participao
das ordens jurdicas parciais (entes federados) na ordem jurdica central, materializando a vontade nacional, e, finalmente, a
possibilidade de autoconstituio.
Em razo disso, diz aquele mestre que o Estado brasileiro
adotou um modelo de ampla descentralizao administrativa,
cujo esprito perpassa toda a Constituio de 1988. No contradiz esse princpio a existncia de funes que, por sua natureza,
devam ser exercidas por um dos entes federais com exclusividade. Ao mesmo tempo, outros h que devem ser tratados
comum ou concorrentemente, diferindo apenas o modo de

interveno dos entes federativos

O quadro de competncia desenhado pela Constituio da Repblica discrimina as atribuies a cada ente federado, com nfase no que se convencionou
chamar de federalismo cooperativo, j
que boa parte da matria relativa proteo do meio ambiente pode ser disciplinada a um s tempo pela Unio, pelos
Estados, pelo Distrito Federal e pelos
Municpios.
Essas competncias desdobram-se
em dois segmentos: as competncias
administrativas ou materiais (ou de
execuo de tarefas), que conferem ao
Poder Pblico, na rbita preponderante
do Poder Executivo, o desempenho de
atividades concretas, por meio, inclusive,
do seu exerccio de polcia (a includas as
atividades de fiscalizar e impor sanes
em caso de descumprimento da lei); e
as competncias legislativas, que tratam
do poder outorgado a cada ente federado para a elaborao das leis e atos
normativos.
5.1 INTERESSE LOCAL

Na nova Carta, os constituintes optaram por se afastar, parcialmente, da tcnica tradicional, ao discriminarem certas
competncias municipais privativas em
alguns dos incisos do art. 30 e em outros dispositivos constitucionais, alm da
formulao genrica, prevista no inc. I do
mencionado artigo, sobre os assuntos de
interesse local, expresso que substituiu a tradicional peculiar interesse.
A conceituao da expresso interesse local fonte de dvidas e surge
como problemtica central da competncia municipal, j que parte das atribuies municipais corresponde a competncias implcitas8, para cuja identificao
o vetor ser sempre o interesse local.
(ALMEIDA, 2005, p. 122)
A expresso anterior, peculiar interesse, j gozava de entendimento
consolidado na doutrina, ratificado pela
jurisprudncia, no sentido de fazer coincidir o peculiar interesse com o interesse
predominante do Municpio. Hely Lopes
Meirelles bem explicita a razo dessa
equivalncia: Peculiar interesse no
interesse exclusivo do Municpio; no
interesse privativo da localidade; no
interesse nico dos muncipes. Se se
exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido

ficaria o mbito da administrao local,

aniquiliando-se a autonomia de que faz
praa a Constituio. Mesmo porque
no h interesse municipal que no o
seja reflexamente da Unio e do Estadomembro, como tambm no h interesse regional ou nacional, que no ressoe
nos Municpios, como parte integrantes
da Federao brasileira, atravs dos Estados a que pertencem. O que define e
caracteriza o peculiar interesse, inscrito como dogma constitucional, a predominncia do interesse do Municpio
sobre o Estado ou a Unio. (MEIRELLES
apud ALMEIDA, 2005, p. 114).

Alinho-me aos que defendem que

os elementos que de fato caracterizam as
matrias de interesse local so a proximidade e a imediatidade com os quais
esses interesses se relacionam com a realidade municipal. Assim, a partir de uma
interpretao sistemtica da Constituio,
acolhe-se o carter mais elstico presente nessa expresso. Pertinente s lies
de Celso Ribeiro Bastos: Cair, pois, na
competncia municipal tudo aquilo que
for de seu interesse local. evidente que
no se trata de um interesse exclusivo,
visto que qualquer matria que afete
uma dada comuna findar de qualquer

Conquanto o Municpio no esteja inserido na redao do art.

24 da Constituio, tem-se assentado, em parte da doutrina e
jurisprudncia [...] que o Municpio detm competncia
concorrente em matria ambiental, haja vista o contido nos
arts. 30 (incs. I e II) e 225 da Constituio Federal.
Certo que surgiram dissonncia na
doutrina sobre se a nova expresso interesse local carrega o mesmo sentido
da anterior. Para os que negam, a exemplo de Manoel Gonalves Ferreira Filho
(apud ALMEIDA, 2005, p. 114), a Constituio de 1988 restringiu a autonomia
municipal e retirou de sua competncia
as questes que, embora de seu interesse, tambm so de interesse de outros
entes. Predomina, neste vis, a interpretao da expresso interesse local
relacionada com aspectos e sentido de
exclusividade.
Em que pesem o respeito pelas autoridades, que assim se posicionam, e o
subjetivismo da expresso em comento,
entendo que essa viso reducionista no
se coaduna com os avanos na descentralizao e fortalecimento da autonomia
municipal contidos no texto constitucional.
No faria sentido, aps equiparar os Municpios aos demais entes federativos (arts.
1 e 18 da CF), reduzir-lhe o campo de
abrangncia de sua competncia, notadamente, em questo ambiental, que, numa
viso holstica e sistmica, matria cuja
rbita de interesse compreende todos os
entes, ultrapassando, em muitos casos, a
fronteira dos pases e tornando uma questo de interesse de toda a humanidade.
So exemplos de interesses abrangentes
questes como o aquecimento global, o
derretimento das geleiras, a poluio dos
mares, dentre outros.

maneira, mais ou menos direta, por

repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente
municipal inconcebvel, inclusive por
razes de ordem lgica: sendo o Municpio parte de uma coletividade maior,
o beneficio trazido a uma parte do todo
acresce a este prprio todo. Os interesses locais dos Municpios so os que
entendem imediatamente com as suas
necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercusso,
com as necessidades gerais. (BASTOS,
1995, p. 275).
Hely Lopes Meirelles (apud ALMEIDA, 2005, p. 115), escrevendo j sob a
gide da Constituio de 1988, lembra
que a autonomia do Municpio est assegurada para os assuntos de interesse
local; e analisando essa autonomia em
seus diversos aspectos, continua a falar
de interesse peculiar, dando a entender que no alterou seu entendimento
anterior.
Assim, defende que os interesses locais do Municpio so aqueles predominantes, portanto, se no so exclusivos,
vislumbra-se a possibilidade de matrias
sujeitas regulamentao das trs ordens estatais. Nesse sentido, admite-se
que sobre um mesmo assunto, concomitantemente, legislem a Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, atendendo
ao princpio da predominncia do interesse. Portanto, sempre que essa predo-

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21

minncia toca ao Municpio a ele cabe regulamentar a matria, como assunto de seu interesse local e, nesses casos, as
reminiscncias de aspecto municipal avultam ao Poder Pblico
local o dever de agir. (MEIRELLES, 2006, p. 135).
Reconhecem-se as dificuldades atuais em definir e distinguir, precisamente, os interesses gerais dos regionais e, consequentemente, dos locais. Atinente ao direito ambiental, acirra a
complexidade em delimitar precisamente as reas de interesses
correspondentes a cada ente pblico. Nesses casos, aponta Celso Antnio Pacheco Fiorillo (2000, p. 60) como critrios que
devero ser verificados para definio do ente competente: a)
o critrio da preponderncia do interesse;b) o critrio da colaborao (cooperao) entre os entes da Federao, conforme
[...] pargrafo nico do art. 23.
De fato, conquanto extensas lies doutrinrias consubstanciam a competncia implcita dos Municpios, inegvel admitir a
possibilidade de existirem impasses provenientes da dificuldade
de enquadramento quando as trs esferas de poder possurem
mesmo nvel de interesse. Diante de tal conflito, caber ao Poder Judicirio a definio de qual ente ser competente.
5.2 COMPETNCIA MATERIAL

22

Referem-se s diversas modalidades de poder relacionadas ao desempenho de tarefas, que no a legislativa, para a
proteo do meio ambiente. Poderes de fazer (FERRAZ apud
ALMEIDA, 2005, p. 83) o que indicam os verbos que se costumam utilizar a propsito de tais competncias: prover, zelar,
autorizar, promover, administrar, organizar, fomentar etc.
Privativamente, compete ao Municpio administrar os assuntos de interesse local (art. 30, I).
A Constituio Federal, no art. 23, partilhou entre os vrios entes da Federao, inclusive os Municpios, competncia
comum, em que todos, isolados, em parceria ou em conjunto,
incumbem: Art 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...] III- proteger os
documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico
e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os
stios arqueolgicos; [...] VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII preservar
as florestas, a fauna e a flora. [...].

Ao Poder Pblico, a compreendidos os

Municpios, cabe o papel principal na tutela do
ambiente sadio. De sua ao adequada e
responsvel, dever resultar, inclusive, efeito
pedaggico ao atuar no sentido do fortalecimento
da conscincia ecolgica do povo [...]
Conforme assevera o prof. Vladimir Passos de Freitas (2000,
p. 77), importante observar que, em face da competncia
comum, pouco importa quem seja o detentor do domnio do
bem ou o ente que legislou a respeito. Todos podem atuar na
preservao das rvores, da fauna, da flora.
Acrescenta o mestre sobre a necessria cooperao entre
as pessoas polticas. Acentua que a Constituio feita e dirigida para pessoas e que avaliaram os constituintes as disputas e
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desavenas possveis na partilha de competncia material. Foi

por isso que o art. 23, pargrafo nico, estipulou que: Lei complementar ficar normas para a cooperao entre a Unio e
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista
o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional.
Todavia, apesar do tempo passado, no foi elaborada a lei
complementar. Discute-se, por outro lado, a necessidade de lei
complementar para que dita cooperao se efetive. O citado
mestre apoia a posio de Vita (apud FREITAS, 2000, p. 79),
para quem o artigo 23 tem eficcia plena, e no necessita de
norma infraconstitucional para regul-lo. A referida lei complementar, a nosso ver, viria apenas indicar a maneira pela qual
se daria a cooperao entre as entidades. De fato, a concluso mais coerente, pois em matria constitucional ambiental,
leciona Dr. Vladimir, importante que se opte pela que mais
favorecer ao meio ambiente. Se a cooperao voluntria e
prevista na Constituio, razo no h para negar-lhe aplicao
por falta de lei complementar, uma vez que ela vir apenas detalhar a forma como se dar a cooperao.
Porm no so poucas variveis que dificultam ou at inviabilizam uma eficiente realizao das atribuies decorrentes
da competncia material comum. O Desembargador Federal
Paulo Afonso Brum Vaz, no artigo Direito Administrativo Ambiental: aspectos de uma crise de efetividade, elenca uma srie
de fatores e causas responsveis pela inefetividade da proteo
ambiental no Brasil. Especificamente no que concerne s atribuies administrativas para proteger o meio, assim se manifesta: no obstante a clareza da disposio constitucional ao consagrar a competncia protetiva comum para proteger o meio
ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas
(art. 23, VI), constata-se que poucas so as questes que no
suscitam discusses. Os municpios, muitos sem aparato suficiente para fiscalizar a poluio local, discutem com os Estados
e estes com a Unio e suas Autarquias. Enquanto se discute,
diante da indefinio, no h disciplina, no h licenciamento
de atividades, tampouco fiscalizao e, portanto, controle prvio. Ora se debate diante de um conflito negativo, nenhuma
esfera, entidade ou rgo reconhece sua atribuio para atuar
sobre a matria, ora de discute de um conflito positivo, duas
esferas, rgos ou entidades se entendem competentes para a
matria, gerando as conhecidas confuses: um licencia, o outro nega a licena; um autoriza, o outro no. Da indefinio e
da insegurana se aproveitam os degradadores do ambiente.
Surgem, aqui e ali, fissuras no sistema que nacional (Sisnama) e foi concebido para atuar de forma harmnica, coordenada e solidria. (VAZ, 2009, p. 138).
5.3 COMPETNCIA LEGISLATIVA

Segundo o art. 24 da Constituio Federal, compete Unio,

aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente,
dentre outras matrias, sobre: I direito [...] urbanstico [...] VI
florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa
do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente,
controle da poluio; VII proteo ao patrimnio histrico,
cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII responsabilidade
por dano ao meio ambiente, a bens e direitos de valor artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico [...].

Os pargrafos do mencionado artigo

esmiam a forma da legislao concorrente, devendo a Unio limitar-se ao estabelecimento de normas gerais.
Por sua vez, o art. 30 disciplina que
compete aos Municpios: I legislar sobre assuntos de interesse local; II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber [...]
Se a redao clara quanto competncia da Unio, dos Estados e do
Distrito Federal, o mesmo no se pode
afirmar quanto competncia dos Municpios para legislar na matria ambiental.
Alie-se isso s dificuldades interpretativas
decorrentes do subjetivismo do que seja
interesse local, conforme anteriormente exposto.
Segundo o prof. Vladimir Passos
de Freitas (2000, p. 61), em sua obra A
Constituio Federal e a Efetividade das
Normas Ambientais, a competncia dos
municpios para legislar em matria ambiental , tambm, fonte de dvidas. De
plano, o mestre esclarece que a competncia comum a que se refere o art. 23 da
Carta Magna no para legislar, mas sim
para atuar na proteo do meio ambiente.
A obra mencionada nos traz a posio de vrios doutrinadores tanto daqueles que entendem que o Municpio
no pode legislar sobre meio ambiente
(QUINTANILHA apud FREITAS, 2000, p.
62), quanto daqueles que defendem posio oposta9. Alm disso, ultrapassa as
discusses tericas acerca do que interesse local para a anlise de situaes reais, envolvendo casos concretos que envolvem a legislao municipal ambiental.
Ao final, nos brinda o professor Vladimir com as seguintes concluses: a)
o interesse local deve ser apurado em
cada caso concreto tarefa rdua que
se examina caso a caso, pois no pode o
interesse local sobrepor-se a tudo; b) a
legislao municipal que regula o uso do
solo urbano deve ater-se s prescries
gerais da Unio na esfera de sua competncia. Por exemplo, se uma norma geral
da Unio, como o caso do Cdigo Florestal, disciplina determinada matria, no
pode o municpio, alegando autonomia,
legislar diminuindo a restrio geral. Pode
at criar novas restries na proteo do
meio ambiente, porm no afastar as existentes na lei geral; c) pode o municpio legislar protegendo o patrimnio histricocultural local, nos termos do art. 30, inc.

IX, da Constituio Federal. Trata-se de

competncia concorrente com a Unio e
os Estados, em face do contido no art. 24,
inc. VII, da Carta Magna.
Conquanto o Municpio no esteja
inserido na redao do art. 24 da Constituio, tem-se assentado, em parte da
doutrina e jurisprudncia, entendimento
que partilhamos, de que o Municpio
detm competncia concorrente em matria ambiental, haja vista o contido nos
arts. 30 (incs. I e II) e 225 da Constituio Federal. Nesse sentido, trago baila
o pensamento de dis Milar (2009, p.
191), ao comentar a competncia legislativa disposta no art. 24: Observe-se que
esse artigo no explicita a competncia
legislativa do Municpio, o que tem levado muitos concluso precipitada
de que ele no teria competncia normativa na matria. Levando ao p da
letra tal entendimento, chegar-se-ia ao
absurdo de sustentar tambm que ele
no tem competncia para legislar sobre urbanismo, por ser matria de competncia concorrente includa no art. 24.
evidente o disparate! Se a Constituio
conferiu-lhe poder para proteger o
meio ambiente e combater a poluio
em qualquer de suas formas competncia administrativa bvio que,
para cumprir tal misso, h que poder
legislar sobre a matria. Acrescente-se,
ademais, que a Constituio Federal,
entre as inmeras competncias conferidas aos Municpios, entregou-lhes a de,
em seu territrio, legislar supletivamente
Unio e aos Estados sobre proteo do
meio ambiente10.
Toshio Mukai expe com clareza sua
posio, ao dizer que: a competncia do
Municpio sempre concorrente com a
da Unio e dos Estados-membros, podendo legislar sobre todos os aspectos
do meio ambiente, de acordo com sua
autonomia municipal, prevalecendo sua
legislao sobre qualquer outra, desde
que inferida do seu predominante interesse; no prevalecer em relao s
outras legislaes, nas hipteses em que
estas forem diretamente inferidas de
suas competncias privativas, subsistindo a do Municpio, entretanto, embora
observando as mesmas. (MUKAI apud
FREITAS, 2000, p. 63)
Jos Augusto Delgado, no estudo j
referido no incio deste trabalho, estabelece um quadro esquemtico mostrando

as hipteses em que os municpios so

competentes em matria ambiental: a)
privativamente: a.1) para legislar e
para administrar sobre assuntos de interesse local, competncia que desenvolve com plenitude e que exerce sem
qualquer subordinao, com apoio no
art. 30, 1, CF; a.2) para suplementar a
legislao federal e a estadual, no que
couber (art. 30, lI, CF); a.3) para organizar e prestar, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, os
servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem
carter essencial (art. 30, V, CF); a.4)
para manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao pr-escolar e
de ensino fundamental (art. 30, VI, CF);
a.5) para prestar, com a cooperao
tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade
da populao (art. 30, VII); a.6) para
promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano
(art. 30, VIII, CF); a.7) para obrigar-se a
aceitar a cooperao das associaes
representativas no planejamento municipal (art. 29, X, CF); a.8) para constituir
guardas municipais destinadas a proteger os seus bens, servios e instalaes,
conforme previsto em lei (art. 144, 8);
a.9) para executar uma poltica de desenvolvimento urbano de acordo com
as diretrizes gerais fixadas em lei, com
o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem-estar dos seus habitantes (art. 182, caput); a.10) para adotar,
obrigatoriamente, plano diretor aprovado pela Cmara Municipal, quando
a populao da cidade for de mais de
vinte mil habitantes, considerando-o
como instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana
(art. 182, 1, CF); a.11) para exigir, nos
termos da lei federal e com base em lei
especfica, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no
utilizado, desde que a rea esteja includa no plano diretor, que promova seu
adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de: I - parcelamento
ou edificao compulsrios; II - imposto
sobre a propriedade predial e territorial
urbana progressivo no tempo (art. 182,

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23

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4, CF); a.12) para atuar, prioritariamente, no ensino fundamental e pr-escolar, fazendo inserir no currculo a disciplina sobre proteo ao meio ambiente (art. 211, 2, CF), sob
pena de ser responsabilizada a autoridade competente pelo
no oferecimento desse ensino obrigatrio ou pela sua oferta
irregular (art. 208, 2, CF); a.13) para conduzir, nos limites
do seu territrio, os objetivos do plano nacional de educao,
de durao plurianual, visando articular e desenvolver o ensino de modo que os seus resultados conduzam a ajudar a
promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas, onde
se inclui a constante preocupao com o meio ambiente (art.
214, V, CF); a.14) para o dever de defender e preservar para as
futuras geraes o meio ambiente nos limites do seu territrio,
por se constituir em um direito subjetivo de todos os habitantes do municpio o meio ambiente ecologicamente equilibrado
(art. 225, caput, CF); a.15) para incumbir-se, nos limites do seu
territrio, de preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; de preservar a diversidade e a integridade do patrimnio
gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa
e manipulao de material gentico; e de definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos,
sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs
de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo (art. 225,
1 , III CF); a.16) para exigir, na forma da lei, para instalao
de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade; a.17) para fiscalizar a
produo, a comercializao e o emprego de tcnica, mtodos
e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade
de vida e o meio ambiente, impondo multas nos limites de
sua competncia ou denunciando a infrao ao ente poltico
que for competente (art. 225, 1 , V, CF); a.18) para promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a
conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente
(art. 225, 1 , VI, CF); b) de modo comum com a Unio,
os Estados e o Distrito Federal: b.1) para cuidar da sade e
assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoas de deficincia (art. 23, II, CF); b.2) para proteger o meio
ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas
(art. 23, VI, CF); b.3) para preservar as florestas, a fauna e a
flora (art. 23, VII, CF); b.4) para promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais
e de saneamento bsico (art. 23, IX, CF) b.5) para combater as
causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos (art. 23, X,
CF); b.6) para registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses
de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios (art. 23, XI, CF); b.7) para estabelecer
e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito
(art. 23, XII, CF). (Grifo nosso) (DELGADO, 2000, p. 20-24).
No que se refere ao problema da competncia concorrente, nas palavras do ministro e professor Jos Delgado, entendese que: a Constituio Federal excluiu, de modo proposital, o
municpio. No obstante assim se posicionar, permitiu, contudo, que o municpio suplementasse a legislao federal e a
estadual no que coubesse (art. 30, II, CF), como o que colocou
Revista CEJ, Braslia, Ano XIV, n. 49, p. 14-26, abr./jun. 2010

ao alcance do municpio, de modo no tcnico, a competncia

concorrente. Dentro desse quadro, o municpio pode legislar
sobre o meio ambiente (VI, art. 23), suplementando a legislao federal e estadual, em mbito estritamente local. Deve
observar, apenas, que no mbito da legislao concorrente
(ou vertical), h uma hierarquia de normas: a lei federal tem
prevalncia sobre a estadual, e a estadual sobre a municipal.
A lei federal no pode, porm, afetar a autonomia do municpio determinando, por exemplo, que se abstenha ou, atue em
certo sentido. No mbito da legislao concorrente, a competencia da Unio limita-se a estabelecer normas gerais (art. 24,
1, CF). (DELGADO, 2000, p. 20-24).
Por derradeiro, conquanto raros e distantes de harmonizao, os pronunciamentos dos tribunais sobre a matria, mas
diante da relevncia do tema, trago a lume alguns excertos de
decises do Poder Judicrio que podem contribuir na formao de entendimento sobre o assunto: I) [...] A competncia
do Municpio em matria ambiental, como em tudo mais,
fica limitada s atividades e obras de interesse local NE
cujos impactos na biota sejam tambm locais [...] (BRASIL,
STJ, AGA 200702752020); II) [...] A Atuao do Municpio,
no mandado de segurana na qual se discute a possibilidade de embargo de construo de prdios situados dentro de
seus limites territoriais, se d em defesa de seu prprio direito
subjetivo de preservar sua competncia para legislar sobre
matrias de interesse local (art 30, I, da CF/88) [...] (BRASIL,
STJ, REsp 200600134798); III) [...] Consoante preceito constitucional, a Unio, os Estados e os Municpios tm competncia
concorrente para legislar sobre o estabelecimento das limitaes urbansticas no que diz respeito s restries do uso da
propriedade em benefcio do interesse coletivo, em defesa
do meio ambiente para preservao da sade pblica e, at,
do lazer. A Lei 7.389/80 e o Decreto 4.605/84 do Estado do
Paran no foram revogados pelo art. 52 do ADCT Estadual, nem interferem na autonomia do Municpio de Matinhos,
devido mencionada competncia legislativa concorrente. [...]
(BRASIL, STJ, ROMS 200100703798); IV) [...] A competncia
para legislar a respeito de construo em rea de preservao por fora de existncia de paisagens naturais notveis
simultnea da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, a teor do disposto nos arts. 23, II, e 24, VI e VII, da
Constituio Federal [...] (BRASIL, STJ, ROMS 199700897885);
V) [...] A teor do disposto nos arts. 24 e 30 da Constituio Federal, aos Municpios, no mbito do exerccio da competncia
legislativa, cumpre a observncia das normas editadas pela
Unio e pelos Estados, como as referentes proteo das paisagens naturais notveis e ao meio ambiente, no podendo
contrari-las, mas to somente legislar em circunstncias
remanescentes. [...] (BRASIL, STJ, AR 756/PR); VI) [...] de competncia do municpio a fiscalizao das reas de preservao
permanente, quando situadas no permetro urbano (art. 22,
pargrafo nico, da Lei 4.771/65 Cdigo Florestal, includo
pela Lei n. 7.803/89, c/c o art. 2, pargrafo nico, do mesmo
Cdigo) [...] 4. O Poder Pblico no se exime de sua responsabilidade na proteo e defesa do meio ambiente alegando
a omisso do particular responsvel pelo dano. Decorrncia
de seu poder de polcia e do dever imputado pela Constituio
Federal e ressalva da ao de regresso. [...] (BRASIL, TRF 1,

AC 20040000056691); VII [...] A competncia para conduo do licenciamento

ambiental deve ser definida de acordo
com o potencial dano do empreendimento e no segundo a propriedade
da rea em que sero realizadas as
construes. 2 As obras de construo
ou reforma de barraca na orla martima de Salvador/BA, ainda que estejam
localizadas em terreno de marinha, de
propriedade da Unio, no atraem a
competncia exclusiva do Ibama para
conduzir o correspondente estudo de
impacto ambiental, por no estar configurado impacto ambiental nacional ou
regional. [...] (BRASIL, TRF 1, AG 2007
0100000782-5) (Grifos nossos).
6 CONSIDERAES FINAIS

guisa de consideraes finais,

assente-se que a Constituio Federal
avanou na autonomia e participao
dos municpios como entes integrantes
da Federao brasileira. Tambm acolheu em seu texto um dos mais modernos, inditos e abrangentes conjuntos de
normas de proteo ao meio ambiente.
No tocante aos municpios, os avanos em sua autonomia vm materializar
a busca de um desejado processo de
descentralizao que propicie a integrao das comunidades menores na organizao poltico-administrativa do Brasil,
salutar num pas de dimenses continentais, ainda que lento e no acompanhado de aes que permitem a esses entes
maior independncia financeira e ou
maior participao na distribuio das receitas pblicas. Essa descentralizao tem
como um de seus pilares fundamentais
o sistema de repartio de competncias
materiais e legislativas.
Quanto questo de proteo ao
meio ambiente, a elevao do trato em
nvel constitucional veio atender aos
reclamos da populao mundial, em
decorrncia do alto grau de degradao
ambiental por que perpassa o planeta, situao agravada a partir dos anos 60 e 70
do sculo passado. Alou-se o meio ambiente ecologicamente equilibrado como
direito de todos, bem de uso comum do
povo e essencial qualidade de vida. O
meio ambiente revestiu-se de interesse
pblico, sua proteo, defesa e preservao foram impostas ao Poder Pblico e
coletividade de forma solidria.
Ao Poder Pblico, a compreendidos

os Municpios, cabe o papel principal na

tutela do ambiente sadio. De sua ao
adequada e responsvel, dever resultar,
inclusive, efeito pedaggico ao atuar no
sentido do fortalecimento da conscincia
ecolgica do povo, como bem afirmou o
professor Vladimir Passos de Freitas.
Para tanto, quanto ao aspecto normativo, a competncia municipal est
inserida na Constituio Federal, assim
como daquele Texto defluem as obrigaes no trato da proteo ambiental.
Permeiam algumas dificuldades na
compreenso exata da abrangncia das
competncias dos entes pblicos na
matria ambiental, notadamente dos
municpios, dentre elas, os quadrantes e
o subjetivismo que permeiam o entendimento do que seja interesse local, a falta de norma prevista no pargrafo nico
do art. 22 da CF, a compreenso do que
seja norma geral, os limites de ao de
cada ente no exerccio da competncia
concorrente legislativa (art. 24 da CF) e
na competncia administrativa comum.
Vem ao auxlio na soluo de alguns
dos problemas atinentes aos limites de
competncia dos entes, a verificao dos
critrios da preponderncia do interesse
e da colaborao entre os entes da federao.
medida que for provocado, o Poder Judicirio auxiliar a dirimir as controvrsias, a fixar o sentido das normas que
compem a matria e a construir de um
entendimento mais harmonioso e pacificador. Para tanto, fundamental o papel
da sociedade civil e do Ministrio Pblico
O Desembargador Paulo Afonso
Brum Vaz, no artigo citado neste trabalho, chama a ateno para um tema
que de conhecimento amplo, mas que
precisa ser reavivado: a falta de efetividade do Direito Administrativo Ambiental. Elenca uma srie de fatores e causas
responsveis por essa crise, que contm
algumas das enumeradas acima.
Conquanto no se negam algumas
dificuldades, oportuno mencionar que a
Constituio, na sua moderna concepo, uma obra aberta, mas de fora
jurdica obrigatria e vinculante11. A efetividade de seus comandos, ou seja, transform-los em aes concretas dever de
todos, notadamente, dos entes pblicos,
a quem competem a formulao e materializao das polticas pblicas, aqui
compreendidas as relativas ao meio am-

biente, cuja natureza d sinais, cada dia

mais expressivos, de que estamos atrasados nas questes afetas ao seu trato, a
includas a sua defesa e sua preservao.
Urge agir em sua proteo. Est em risco
a presena de vida no planeta.
A inteligncia e habilidades humanas j deram provas de sua infinitude e
versatilidade, cujos exemplos, no so
poucos, tanto para o bem quanto para
o mal. O homem conquistou e viaja pelo
espao, foi lua, clona seres vivos, decifra o crebro, fez a bomba atmica, produz energia nuclear e domina os computadores, numa olimpada para torn-los
cada vez mais versteis, abrangentes e
minsculos.
Inegvel que no faltam normas
avanadas no Brasil para a proteo ambiental. Espera-se no faltarem esforos
para ultrapassar as dificuldades postas
e aes pblicas efetivas de proteo e
preservao ambiental e que viabilizem a
sustentabilidade do planeta.

NOTAS
1 Segundo Leonardo Boff (2009): Uma semana
aps o estouro da bolha econmico-financeira
no dia 23 de setembro, ocorreu o assim chamado Earth Overshoot Day, quer dizer, o dia
da ultrapassagem da Terra. Grandes institutos
que acompanham sistematicamente o estado
da Terra anunciaram: a partir deste dia o
consumo da humanidade ultrapassou em
40% a capacidade de suporte e regenerao
do sistema-Terra. Traduzindo: a humanidade
est consumindo um planeta inteiro e mais
40% dele que no existe. O resultado a manifestao insofismvel da insustentabilidade
global da terra e do sistema de produo e
consumo imperante. Entramos no vermelho
e assim no podemos continuar porque no
temos mais fundos para cobrir nossas dvidas
ecolgicas.
2 Enumeram-se a seguir algumas Constituies,
a ttulo ilustrativo: de Portugal (1976); Espanha
(1978); Equador (1979); Peru (1979); Chile
(1980), Guiana (1980).
3 H divergncias na doutrina ptria quanto ao
efetivo reconhecimento do Municpio como
integrante do Estado Federal brasileiro, mesmo depois da vigncia da CF de 1988. Dentre
eles, oportuno citar Jos Afonso da Silva, que
assim se posiciona: A Constituio consagrou
a tese daqueles que sustentavam que o Municpio brasileiro entidade de terceiro grau,
integrante e necessria ao nosso sistema federativo. Data venia, essa uma tese equivocada, que parte de premissas que no podem
levar concluso pretendida. No porque
uma entidade territorial tenha autonomia
poltico-constitucional que necessariamente
integre o conceito de entidade federativa.
Nem o Municpio essencial ao conceito de
federao brasileira. No existe federao de
Municpios. (SILVA, 2000, p. 474-475). Noutro

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26

sentido e entendendo que a polmica se encerrou, a posio de Manoel Gonalves Ferreira

Filho: A Constituio Federal prev o Municpio
como entidade federativa , (art. 1) lhe confere
competncia (art. 30) e lhe discrimina rendas
(art 156). Encerra-se, com isso, a polmica
doutrinria sobre a natureza do Municpio que
alguns entendiam no ser entidade federativa
por ter sido omitido no texto do art. 1 da EC
1/69. (FERREIRA FILHO, 1990, p. 59).
4 Rendeu-se o constituinte tese municipalista,
defendida por muitos e eminentes doutrinadores, com destaque, entre outros, para Hely Lopes
Meirelles, enftico na sustentao do Municpio
com detentor das mesmas caractersticas do
Estado-membro na organizao Federativa brasileira. (MEIRELLES apud ALMEIDA, 2005, p. 112)
5 Segundo leciona Fernanda Dias Menezes de Almeida, a autonomia poltico-administrativa dos
Municpios obteve reconhecimento constitucional desde 1891, salvo restries episdicas,
autorizando a afirmao de que nossa Federao, desde o bero, desenvolveu-se em trs
planos, nela se identificando no a tradicional
diviso entre ordem central e ordens estaduais,
mas uma trplice estrutura que compreende a
ordem central, a ordem estadual e a ordem
municipal. (Ibid, 2005, p. 112-113).
6 O Prof. Vladimir Passos de Freitas (2000, p. 55)
afirma com a autoridade que lhe peculiar: a
autonomia estadual brasileira sempre foi tmida, incompleta, vista com desconfiana. A
razo est na sua origem, pois, ao contrrio
da grande nao do hemisfrio norte, aqui a
alterao ocorreu s no papel. Ora mais, ora
menos, o certo que os Estados jamais gozaram da independncia existente no modelo
em que nos inspiramos.
7 No mesmo sentido: ADI 3540 MC/DF, Rel. Min.
Celso de Mello, Pleno, DJ 03.02.2006, p. 528.
8 Decorre da classificao de competncias de
Jos Afonso da Silva: (a) enumerada ou expressa; (b) reservada ou remanescente e residual;
(c) implcita ou resultante (ou inerente ou decorrente). Essa ltima classe, ensina o constitucionalista: [...] se refere pratica de atos ou
atividades razoavelmente considerados necessrios ao exerccio de poderes expressos ou
reservados. (SILVA, 2000, p. 480).
9 Ver LEME MACHADO; CASTRO, Jos Nilo; BASTOS, Celso; MEIRELLES, Hely Lopes; MUKAI,
Toshio; RAMOS, Elival da Silva, apud, FREITAS,
2000, p. 62-63.
10 Neste ponto, em nota de rodap, o autor cita o
art. 30, II, da CF. (Vide obra citada p. 191).
11 Segundo Canotilho, a Constituio elaborada
para exercer uma dupla funo: garantia do
existente e programa ou linha de direo para
o futuro. Nas lies daquele constitucionalista,
a Constituio Dirigente no compreende
to-somente um estatuto jurdico do poltico,
mas sim um plano global normativo do Estado
e da sociedade. (CANOTILHO, 1994, p. 151).

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Artigo recebido em 5/2/2010

Artigo aprovado em 13/4/2010

Carlos Geraldo Teixeira juiz federal da

Subseo Judiciria de Passos MG.