AS DIFICULDADES DO PROCESSO LEGISLATIVO

DE CONSOLIDAO DAS LEIS

Flvia Cristina de Arajo Lopes

2009

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao
Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.

CMARA DOS DEPUTADOS

CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO

Flvia Cristina de Arajo Lopes

AS DIFICULDADES DO PROCESSO LEGISLATIVO DE CONSOLIDAO DAS LEIS

Braslia
2009

Flvia Cristina de Arajo Lopes

AS DIFICULDADES DO PROCESSO LEGISLATIVO DE CONSOLIDAO DAS LEIS

Monografia apresentada ao Programa de

Ps-Graduao

do

Centro

de

Formao,

Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos

Deputados/Cefor como parte da avaliao do
Curso de Especializao em Processo Legislativo.

Orientador: Prof. Mestre Fernando Sabia Vieira

Braslia
2009

Autorizao
Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo total ou
parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura:________________________________

Data ____/____/____

Lopes, Flvia Cristina de Arajo.

As dificuldades do processo legislativo de consolidao das leis [manuscrito] / Flvia Cristina
de Arajo Lopes. -- 2009.
53 f.
Orientador: Prof. Mestre Fernando Sabia Vieira.
Impresso por computador.
Monografia (especializao) -- Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor),
da Cmara dos Deputados, Curso de Especializao
em Processo Legislativo, 2009.
1. Elaborao legislativa, histria, Brasil. 2. Ordenamento jurdico, Brasil. 3. Processo
legislativo, Brasil. 4. Poder legislativo, Brasil. I. Ttulo.
CDU 340.134(81)

AS DIFICULDADES DO PROCESSO LEGISLATIVO DE CONSOLIDAO DAS LEIS

Monografia - Curso de Especializao em Processo Legislativo.

Aluna: Flvia Cristina de Arajo Lopes

Banca Examinadora:
________________________________________________________
Prof. Mestre Fernando Vieira Sabia - Orientador

________________________________________________________
Prof. Miguel Gernimo da Nbrega - Examinador

Braslia, 11 de dezembro de 2009.

Agradecimentos
Aqueles que incentivaram a me dedicar a este Curso, que
compreenderam a necessidade da ausncia no trabalho,
horrio muito das vezes incompatvel realizao de minhas
funes legislativas.
Ao meu orientador,
Professor Fernando Vieira Sabia:
pelo saber compartilhado e pela pacincia que teve ao me
aconselhar e permitir que eu encontrasse a direo de
pesquisa por meus prprios meios.
Aos colegas de Curso:
pessoas que passaram a ser amigos, que me proporcionaram
momentos maravilhosos
de convvio, com grandes reflexes,
debates sbios e producentes.

RESUMO
Trabalho que aborda o histrico do processo de consolidao da legislao federal no Poder
Legislativo e no Poder Executivo. Observa o ordenamento jurdico de forma generalizada
objetivando entendimento da ordem normativa brasileira com abordagem da completude, da
coerncia e da unicidade como componentes do ordenamento e as anomias e antinomias jurdicas
existentes no sistema jurdico brasileiro. Analisa a necessidade da consolidao da legislao
federal, o cumprimento da funo legislativa e os procedimentos tcnicos e jurdicos no processo
de consolidao das leis e suas principais dificuldades. No prximo seguimento discorre sobre o
tema da desburocratizao do Estado e legislativa e o reflexo para a sociedade e para os
operadores do Direito como facilitador no entendimento das leis.
Palavras-chave: Consolidao das Leis - Ordenamento Jurdico - Sistema Jurdico Brasileiro
Processo Legislativo de Consolidao das Leis Principais dificuldades Desburocratizao.

SUMRIO
INTRODUO .................................................................................................................7
CAPTULO 1 ....................................................................................................................9
A CONSOLIDAO DAS LEIS - CONTEXTO HISTRICO ..........................................9
1.1 A Iniciativa da Consolidao no Legislativo............................................................................. 9
1.2 O Esforo para Consolidao no mbito do Poder Executivo................................................. 14
CAPTULO 2 ..................................................................................................................18
O ENTENDIMENTO DO SISTEMA JURDICO BRASILEIRO.......................................18
2.1 A Elaborao Legislativa........................................................................................................ 20
2.2 A Necessidade da Consolidao.............................................................................................. 21
CAPTULO 3 ..................................................................................................................25
A CONSOLIDAO DA LEGISLAO FEDERAL......................................................25
3.1 O Cumprimento da Funo Legislativa.................................................................................. 26
3.2 Os Procedimentos Tcnicos Jurdicos no processo de Consolidao das Leis ....................... 27
3.3 As Dificuldades do Processo de Consolidao das Leis ......................................................... 32
3.3.1 Atualizao do valor das penas pecunirias com base em indexao padro. .................. 33
3.3.2 Revogao expressa de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores........ 35
3.3.3 Revogao de normas e dispositivos no recepcionados pela Constituio Federal. ....... 36
3.3.4 Vedao da consolidao de Medidas Provisrias............................................................ 38
CAPTULO 4 ..................................................................................................................41
A CONSOLIDAO DAS LEIS E A DESBUROCRATIZAO DO ESTADO .............41
4.1. Esforo poltico para desburocratizao das leis.................................................................... 42
4.2 A consolidao das leis e o reflexo para a sociedade e para os operadores do Direito........... 45
CONCLUSO ................................................................................................................48
REFERNCIAS..............................................................................................................51

INTRODUO
O presente trabalho aborda a real necessidade de se proceder a consolidao da
legislao federal e a reorganizao do ordenamento jurdico brasileiro, bem como aponta as
dificuldades encontradas no processo de consolidao das leis no mbito da Cmara dos
Deputados.
O excesso de normas que hoje toma conta do nosso sistema jurdico causa de
grande preocupao entre os operadores do Direito e entre os prprios legisladores.
Um emaranhado de leis, decretos, atos, avisos, portarias, instrues inundam o
mundo jurdico, afogando a sociedade em um mar de normas, como se a produo legislativa
fosse a resposta para todos os problemas que afligem a nao.
O agente legislador, hodiernamente, na maioria das vezes, no um jurista, e por isso
no tem conhecimento suficiente ou, com sorte, possui um conhecimento restrito do conjunto
normativo. E mesmo os juristas no tm possibilidade, dentro das limitaes humanas, de
conhecer todo o conjunto de normas vigentes.
Fator tambm relevante para esta torrente de produo legislativa a necessidade que
o legislador tem em atender as demandas eleitoreiras. Assim, mesmo sem conhecimento do que
realmente compe o nosso ordenamento, vo sendo produzidas mais e mais normas, de forma
inconsequente, baseada apenas no oportunismo.
Todos os dias surge a necessidade de criao de novas normas jurdicas. Isso acaba
por ser tornar um problema, pois o descaso e o despreparo dos agentes legisladores, editando
regras muitas vezes repetidas e desconexas privam a sociedade do conhecimento e aplicao das
mesmas.
Para entender essa falta de racionalizao legislativa de fundamental importncia o
acesso a informaes precisas e uma anlise minuciosa do histrico normativo do ordenamento
jurdico ptrio. A consecuo do processo de consolidao das leis no tarefa simples. Para
entend-la necessrio iniciar um estudo desde os primrdios do ordenamento jurdico brasileiro
at a prtica de elaborao e execuo das normas vigentes.
A conscientizao da necessidade de se organizar o emaranhado jurdico brasileiro
impulsiona a busca de solues para os problemas que afligem o operador do Direito e a
sociedade no que se refere ao conhecimento das normas.

O presente trabalho foi desenvolvido em quatro captulos. O primeiro tratar do

histrico do processo de consolidao das leis no Brasil. As iniciativas por parte do Poder
Executivo e Legislativo, observando as que obtiveram ou no xito.
No segundo captulo ser estudado o entendimento do surgimento do sistema jurdico
brasileiro. Em que consiste, quais os fundamentos que o norteiam, a observncia de seus aspectos
especficos como eficcia e validade de uma norma, a lgica jurdica, as anomias e antinomias e
como todas essas teorias contribuem para a elaborao legislativa. De que forma a prtica da
consecuo das normas influencia na eficcia do conjunto normativo e como a vigncia das
normas acarreta na necessidade da consolidao das leis. Os parmetros para o entendimento do
ordenamento jurdico brasileiro como balizador da problemtica da produo normativa.
Compreendido, num primeiro momento, o ordenamento jurdico, imperioso
observar o cumprimento da funo legislativa no que concerne competncia do Poder
Legislativo, especificamente quanto questo legiferante e a necessidade da consolidao das
leis.
Ser abordada a importncia da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, o processo de
consolidao das leis previsto no art. 59 da Constituio Federal de 1988 e, posteriormente,
regulamentado pela Lei Complementar n 95 de 1998, o histrico e a implementao do processo
de consolidao no Congresso Nacional, a participao do Poder Executivo. Quanto ao
procedimento consolidatrio ser observada a metodologia de pesquisa e levantamento das
normas para a delimitao do campo de trabalho, a lei matriz escolhida e sua justificativa, o
processo formal de consolidao das leis e a identificao das dificuldades do processo
consolidatrio para subsidiar uma proposta de metodologia padro a ser adotado no referido
processo.
Por fim, ser abordado como o processo de consolidao das leis acresce s medidas
adotadas para a desburocratizao do Estado. A necessidade de vontade poltica para a
consecuo do processo e seus reflexos para a sociedade e os operadores do direito.
A metodologia de abordagem empregada para o desenvolvimento de trabalho foi
ancorada na tcnica bibliogrfica e documental.

CAPTULO 1
A CONSOLIDAO DAS LEIS - CONTEXTO HISTRICO
Por fora de nossa tradio formalstica, o excesso legiferante vem de longa data no
pas. Antes mesmo de existir o povo, j existia o Estado1. A famlia real portuguesa, ao
desembarcar no Brasil em 1808, desembarcou tambm com a burocracia de sua corte na
bagagem, trazendo o Regimento elaborado em Lisboa com todo arcabouo administrativo e
jurdico pronto e acabado. Nascia, ento, um pas rigorosamente centralizado e regulamentado.
A partir da, a nossa histria se construiu por meio de expedio de leis, decretos,
portarias, onde tudo est expressamente regulamentado, acarretando no imobilismo centralizador
e na burocracia.2
1.1 A Iniciativa da Consolidao no Legislativo
O esforo por uma maior racionalizao da elaborao legislativa e pela consolidao
da legislao iniciou-se no Congresso Nacional, por meio do Projeto de Lei de n. 54-A-1967, de
autoria do Deputado Levy Tavares (MDB/SP). O referido projeto visava estabelecer uma
sistemtica legislativa codificando todas as normas jurdicas sobre determinado assunto.
Previa ainda a instituio de cdigos dos diferentes dispositivos legais e normas
regulamentares sobre determinadas matrias em um ato nico e tornava obrigatrio, quando da
moficao de qualquer item de diplomas legais, a publicao integral do dispositivo com as
referidas modifidaes, alcanando todos os decretos, decretos-lei, emendas constitucionais, atos
instituicionais e complementares, portarias ministeriais, ordem de servio, resolues ou decises
normativas de todos os rgos da administrao descentralizada e fundos geridos pelo Governo
Federal.
O cumprimento deste procedimento estaria a cargo do Ministrio da Justia em
conjunto com a Imprensa Nacional que designaria comisso para o levantamento das inovaes
legais e a elaborao das instrues legais para o cumprimento da sistemtica.
Para o autor o projeto se justificava, pois verificava-se um verdadeiro emaranhado
legislativo tornando dificil a orientao pblica, pois para se saber se a norma prevalecia em sua
1

BELTRO, Helio. Descentralizao e Liberdade. 3.Ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia/Instituto Hlio
Beltro. 2002
2
IDEM

10

real expresso, necessitava-se de diversas consultas. Tinha-se, j naquela poca, uma atividade
legiferante assistemtica, conflitante, de difcil acesso e estudo, o que tornava as relaes
econmicas e sociais do pas desordenadas.
O Poder Pblico, para o Dep. Levy Tavares, tinha a obrigao de fomentar a direo
da sociedade de diversas formas. Sendo a codificao dos diferentes dispositivos sobre
determinada matria em um nico ato, um procedimento indispensvel e inadivel para
ordenao da orientao pblica e para regularizao da pletora legislativa intensa e anrquica.
No entanto, o projeto foi rejeitado na Comisso de Constituio e Justia por
unanimidade. Segundo o relator da matria, Deputado Mata Machado (MDB/MG, apesar de ser
inegvel a necessidade e utilidade da medida sujerida, o referido projeto eivava de injuridicidade,
in verbis:
I a juridicidade do Projeto discutvel, porque:
a) no se trataria de propriamente de uma codificao , no seu
significado tcnico, mas antes, de simples consolidao ou de mera
coordenao de preceitos legais: a codificao orgnica e inovadora
alm de se referir a ramo determinado e nico de direito, ratione
materiae;
b) as emendas constitucionais so, por sua natureza, anexadas ao texto da
Constituio, valendo, hierarquicamente, tal como esta, onde no se
compreender a sua incluso em qualquer cdigo ou suposta codificao;
c) tambm no seria de boa tcnica misturarem-se a dispositivos legais
portarias, ordens de servio, resolues, etc., cujo o poder normativo se
esgota, passadas as conjunturas que pretendam regular ou sobre que
incidam tais regras.(...)
Em face das razes expostas, somos pela rejeio do Projeto n54 de 1967,
embora no se possa inquin-lo de inconstitucionalidade.3

Em 1970, o Deputado Henrique Turner (ARENA/SP), por meio do Projeto de Lei

Complementar n. 68/1970, reabriu a discusso do tema junto Cmara dos Deputados. O referido
projeto tinha escopo de regulamentar o processo legislativo, as normas tcnicas para numerao,
alterao, redao e controle das leis.
O Projeto surge em uma fase em que o Poder Executivo se encontrava fortalecido
devido ao Regime Autoritrio e o Poder Legislativo buscava o seu fortalecimento por meio da
Reforma do Congresso. Observa-se, naquela poca, o agigantamento do Executivo e em
conseqncia o prejuzo do Legislativo. Nessa perspectiva, criava um esforo nacional e poltico
para guarnecer o Poder Legislativo de iniciativas no sentido de transformar e enrijecer as funes
legislativas.

11

A extensa e extraordinria justificativa do referido Projeto o Deputado Henrique

Turner demonstra a necessidade, antes da reforma do legislativo, da reforma legislativa.
A tarefa da reforma legislativa nos parece mais transcendental e urgente do que
a reforma do Legislativo, eis que, diz respeito ao interesse mais pronto e
imediato do povo.
Mesmo que ainda no tivssemos procedido reestruturao do Congresso,
deveramos concentrar foras e esforos na reformulao legislativa, procurando
racionalizar a legislao, at mesmo antes de agilizar o processo legislativo. Em
outras palavras: aprimorar o produto, antes de cuidar da produo 4.

Tal afirmao se faz no sentido de ter se identificado uma imensa floresta legislativa,
capaz de desorientar at o mais operoso e documentado dos juristas. Para Turner a legislao
havia se agigantado progressivamente, tornando-se tumulturia e anrquica, devendo assim,
naquela ocasio, dar prioridade absoluta reforma legislativa no intuito de desfazer a gigantesca
torre de babel em que se havia transformado a legislao.
Defendia que o equacionamento da reforma legislativa partiria da localizao e
identificao dos piores dos pecados fundamentais do mundo da legislao: acelerao do
processo legislativo para acompanhamento econmico-social do pas e a identificao do que est
realmente em vigor.
Enquanto se acelera o processo ao nascimento da lei, encurta-se o de sua vida,
ao mesmo tempo em que, paradoxalmente, diminui-se a certeza quanto
efetividade de sua morte. (...) na enxurrada das leis antigas e atuais se torna cada
vez mais difcil identificar, localizar e distinguir as revogadas das vigentes, por
fora de ser a clusula revogam-se as disposies em contrrio inventariante
inidnea no processo de sucesso das leis.5

Na tentativa de corrigir os males bsicos da legislao que o referido parlamentar

apresenta o Projeto de Lei Complementar n. 68/1970. No texto do projeto ressaltava-se a
necessidade da determinao, atualizao, ordenao e consolidao dos textos legais existentes.
Para esse fim, a Presidncia da Repblica, os Ministrios e as entidades da Administrao
Pblica indireta, no prazo de noventa dias, procederiam ao exame, triagem e seleo das leis,
decretos-lei, com a perspectiva de agrupar, atualizar e consolidar em projetos de lei, os que em
vigor, tratam do mesmo assunto ou de assuntos vinculados por relao de pertinncia, conexo ou
afinidade. Tais projetos deveriam ser encaminhados ao Congresso Nacional no prazo de sessenta
dias.
3

Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 02 de Julho de 1967, pg. 2817.

Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 25 de setembro de 1970, pg. 4826.
5
IDEM.
4

12

Apesar da apresentao de um projeto inovador, com termos adequados que

possibilitaria a reforma legislativa, o projeto sequer chegou a tramitar pelas comisses temticas
da Cmara, sobejando, devido inrcia de sua tramitao, no seu arquivamento ao final da
legislatura.
Passado seis anos, o Deputado Cunha Bueno (ARENA/SP), reproduz o Projeto de Lei
Complementar n. 68/1970, de autoria do Deputado Henrique Turner. O projeto passou a tramitar
na Cmara dos Deputados atravs do Projeto de Lei Complementar n. 83/1976.
A justificao do projeto transcreveu na ntegra a justificao do projeto que o
ensejou, reiterando a necessidade de uma imediata reforma legislativa na forma da proposio
apresentada, como nica soluo possvel e exeqvel para por termo ao cipoal de leis e demais
diplomas de hierarquia inferior, que tumultuam de maneira autenticamente subversiva o universo
jurdico-legal brasileiro. 6
Aps a deliberao do referido projeto na Cmara, foi aprovado por unanimidade
pelos parlamentares, com a justificativa de que vivamos num pas onde prevalecia uma incontida
fria legiferante e sem qualquer mecanismo de controle de todas as categorias de diplomas
legais, o que por meio da proposio supra mencionada, criaria condies para racionalizar,
ordenar e aprimorar o processo de controle de nascimento, vida, sucesso e morte das leis.
No entanto, o texto no foi acolhido pelo Senado Federal por vcio insanvel de
inconstitucionalidade. Para o Relator da matria, Senador Helvidio Nunes (PDS/PI), na Comisso
de Constituio e Justia daquela casa, a iniciativa do projeto no deveria ter sido por meio da
Lei Complementar, pois a proposio no explicitava o dispositivo objeto de complementao
que teria que ter consignao constitucional e ainda, fora do permissivo constitucional, no h
como identificar ou estabelecer outras modalidades, outras fontes que legitimem a iniciativa da
proposio.7
O Senador Marco Maciel (PDS-PE), em 1983, retoma a discusso do tema, agora
iniciado no Senado Federal, por meio do Projeto de Lei do Senado n. 130/1983, que estabelecia
normas gerais de elaborao legislativa.
O autor, justificando a proposio pe em evidncia o problema da multiplicao de
nosso acervo legislativo como elemento complicador na vida nacional e como fator de

6
7

Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 03 de agosto de 1976, pg. 6458

PORTO, Walter Costa. Racionalizao Legislativa. Braslia: Fundao Petrnio Portela, 1984, pg.22

13

insegurana do indivduo em suas relaes entre si ou com o Estado, face decorrente

dificuldade em saber qual o direito legislado vigorante.
O parecer do Senador Roberto Campos (PDS/MT) ao Projeto de Lei do Senado n.
130/1983, na Comisso de Constituio e Justia do Senado, demonstrou que havia
obrigatoriedade de racionalizar a tcnica legislativa, melhorando a elaborao das normas legais,
uniformizando a sua linguagem e sua expresso grfica, mas ao mesmo tempo, elaborando as
codificaes, indispensvel reedio peridica dos textos alterados.
Mesmo com esforo do Senador Marco Maciel, o referido projeto no obteve o
interesse poltico necessrio para sua aprovao, sendo arquivado no final da legislatura.
Somente em 1989 que a matria retoma discusso no Congresso Nacional. Aps a
promulgao da Constituio Federal em 1988, o Deputado Koyo Iha (PSDB/SP), apresenta o
Projeto de Lei Complementar n. 123/1989, no intuito de regulamentar o artigo 59 da Carta
Magna, com a seguinte ementa: Disciplina a elaborao, redao, alterao e consolidao das
leis, nos termos do pargrafo nico do artigo 59 da Constituio Federal.8
A tramitao do projeto foi excessivamente morosa, em razo das diversas
intempries que constam do processo legislativo, tais como: arquivamento ao final da legislatura,
desarquivamento no incio da legislatura seguinte, sucessiva redistribuio a novos relatores,
apensamento de novas proposies, retirada de pauta, adiamento de votao.
Apesar de toda morosidade, os parlamentares se conscientizam da necessidade de
regulamentao da matria, conforme expe o Deputado Nilson Gibson (PSB-PB), em seu
parecer final, aprovado em Plenrio:
(...) a matria enfocada na proposio h muito motivo de fundada
preocupao nos meios jurdicos, parlamentares e at da sociedade brasileira
como um todo. O crescimento descontrolado de nosso acervo legislativo a todos
preocupa.
Tanto isso verdade que computam-se j vrias tentativas, seja nesta Casa
legislativa ou na Cmara Alta, de estabelecer-se uma sistemtica legislativa que
detenha a inflao legislativano pas. J em 1967, ou seja, h 30 (trinta) anos,
tem-se notcia de proposio neste sentido.
Assim, a proposio em tela, plena de constitucionalidade e juridicidade, alm
de elaborada em primorosa tcnica legislativa, vem justamente preencher esta
imperdovel lacuna de nosso ordenamento, a par de efetivar o preceito contido
no art.59, pargrafo nico, da Constituio.9

8
9

Dirio do Congresso Nacional, 28.06.1989. p.5669.

Dirio da Cmara dos Deputados, 25 de novembro de 1997, p.38215

14

Finalmente um Projeto de Lei Complementar n. 123/1989 aprovado pelas duas

Casas, Cmara dos Deputados e Senado Federal, que depois de toda tramitao a proposio foi
aperfeioada e ensejou na publicao da Lei Complementar n. 95, de 26 de fevereiro de 1998,
que dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis, conforme
determina o pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal, e estabelece normas para a
consolidao dos atos normativos que menciona.
Em 1997, por iniciativa do ento Presidente da Cmara dos Deputados, Michel Temer
(PMDB/SP), processou-se um estudo sobre a relevncia da consolidao das leis brasileira e,
constatada a importncia da matria, decidiu-se criar um Grupo de Trabalho para proceder a
consolidao da legislao federal.
Para tanto, cumpriu-se as determinaes do inciso I do artigo 14 da Lei
Complementar n. 95/1998, atravs da apresentao do Projeto de Resoluo n.192/1998, do
Poder Legislativo, transformado na Resoluo n. 33/1999, que se alterou o Regimento Interno da
Cmara dos Deputados, instituindo tramitao especial aos Projetos de Lei de Consolidao e
assim, criou-se o Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis com atribuio de apreciar os
referidos projetos.
Em 1999, o Presidente da Repblica, apresenta Cmara dos Deputados, Projeto de
Lei Complementar n. 23/1999, no intuito de alterar a Lei Complementar n. 95/1998, com a
justificativa de que a referida legislao ocasiona controvrsias, por no contemplar soluo
continuidade da fora normativa dos comandos legais revogados, que tenham sido includos na
consolidao. A referida proposio originou a Lei Complementar 107, de 26 de abril de 2001.
Em 2007, foi reinstalado o Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis GTCL no
mbito da Cmara dos Deputados com a determinao de concluir o processo consolidatrio. No
mesmo ano, o Senado Federal, seguindo exemplo da Cmara dos Deputados, aprovou a
Resoluo n. 23/2007 para alterar o Regimento Interno da Casa no sentido de inserir rito especial
para tramitao dos Projetos de lei de Consolidao.
1.2 O Esforo para Consolidao no mbito do Poder Executivo
A primeira iniciativa consolidao no Poder Executivo inicia-se em 1974 com a
posse do presidente Ernesto Geisel. Na primeira reunio de seu Ministrio, profere discurso
salientando a necessidade de se estagnar a produo desordenada de normas jurdicas, in verbis:

15

Outra preocupao que assalta, desde logo, o Governo diz respeito excessiva
multiplicidade de leis, decretos e regulamentos, muitas vezes dificultando a
interpretao e a correta aplicao. E acrescentou que seria empreendido
grande esforo para a necessria consolidao e, em certos casos, atualizao. 10

O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela Lei n. 6151, de 04 de

novembro de 1974, estabelecia as diretrizes e prioridade do Governo Geisel, que dentre outras
medidas, previa a consolidao e atualizao legislativa, no intuito de reduzir e sistematizar as
normas existentes, bem como a sua elaborao.
Naquele Governo foi proposto pelo Ministrio da Justia o desenvolvimento de um
Sistema Nacional de Consolidao Legislativa. No se ouviu falar ou se registrou qualquer
iniciativa de aplicao do referido Sistema.
Com a gesto do Presidente Joo Figueiredo,1979-1985, por meio de seu Programa
Nacional de Desburocratizao, a consolidao das leis volta a ser uma prioridade para o
Governo Federal.
O Programa busca desburocratizar, ou seja, modificar a prpria estrutura do poder e a
forma pela qual ele exercido dentro da Administrao. Dentre diversas outras medidas, procura
alcanar as origens da burocratizao, examinando o arcabouo institucional e normativo que dita
o comportamento da Administrao, bem como, refundir o prprio texto das leis, decretos e
regulamentos, para deles extirpar as marcas herdadas de nosso passado colonial.11
Por meio do Decreto n. 85.022, de 11 de agosto de 1980, publicado o primeiro ato
formal do Executivo no sentido sistematizao das normas federais. Cria-se no mbito do
Ministrio da Justia, Comisso Especial, para promover a edio de compilaes atualizadas da
legislao em vigor e seu posterior aprimoramento e consolidao.
A criao da Comisso Especial se justificava pela dificuldade do conhecimento,
entendimento e aplicao da legislao em vigor devido multiplicidade de leis, decretos e
regulamentos, normalmente superpostos e paralelos; pela necessidade de instituir uma nova
tcnica legislativa na elaborao de textos legais; e especialmente, para o desenvolvimento da
democracia brasileira, atravs da compilao, atualizao e consolidao legislativa. Tal
Comisso era composta por cinco membros, tendo como Presidente e Vice, respectivamente, os
Ministros Abi Ackel e Hlio Beltro, (Ministro da Justia e Ministro Extraordinrio para a

10

BRASIL. Presidente (1974 1979: Ernesto Geisel). Discursos: 1974-1978. Braslia: Assessoria de Imprensa e
Relaes Pblicas da Presidncia da Repblica, 1975.
11
Desburocratizao; idias fundamentais. Braslia, Programa Nacional de Desburocratizao, 1982. p.12.

16

Desburocratizao), responsveis pelo desenvolvimento e aperfeioamento da criao da

comisso.12
Das tarefas de que se ocupou a Comisso, uma foi considerada fundamental: o estudo
e a proposta de adoo de normas de tcnica legislativa e dos processos de tratamento de
informao necessrios consolidao legislativa vigente e manuteno atualizada. Os
trabalhos da Comisso Especial levaram a edio de oito compilaes concludas, entre elas as
que tratavam da legislao referente locao, arrendamento de imveis, desapropriao,
sucesses, entorpecentes, eleies e partidos.
Posteriormente a iniciativa ora apresentada, s se ouviu falar em outra ao do Poder
Executivo, aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, com o advento da Lei
Complementar n. 95/1998 onde ocorreu a conjugao de esforos da Subchefia para Assuntos
Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
O trabalho de consolidao teve incio no mbito da Presidncia da Repblica por
meio de uma Comisso na Casa Civil que tinha como Presidente o atual Ministro do Supremo
Tribunal Federal, Gilmar Ferreira Mendes e como Coordenador Executivo o atual Ministro do
Tribunal Superior do Trabalho, Ives Gandra Martins Filho.
Em 2002, por meio da publicao do Decreto n.4176, de 28 de maro de 2002, foi
determinada a instituio do Grupo Executivo de Consolidao dos Atos Normativos, com a
atribuio de coordenar e implementar os trabalhos de consolidao dos atos normativos no
mbito do Poder Executivo e das Comisses Permanentes de Consolidao e Reviso de Atos
Normativos, no mbito dos Ministrios e dos rgos da Presidncia da Repblica, com a
atribuio de proceder ao levantamento dos atos normativos pertinentes sua esfera de atuao
das entidades a eles vinculadas, no intuito de consolidar os textos legais.
O referido Decreto tratava de todos os procedimentos tcnicos jurdicos e
administrativos a serem adotados para elaborao dos projetos de lei de consolidao e de seu
encaminhamento ao Congresso Nacional.
Por meio da Portaria n 11, de 29 de abril de 2002, foi institudo o Grupo Executivo de
Consolidao dos Atos Normativos na Casa Civil da Presidncia da Repblica, designando o Dr.
Jos Antnio Dias Toffoli, como supervisor e a Dra. Clia Cristina dos Santos Silva como
coordenadora executiva.
12

DIRIO OFICIAL DA UNIO, publicado em 12/08/1980, Seo 2, pg. 015930. Decreto n.85.022, de 11 de
agosto de 1980.

17

Criadas as Comisses Ministeriais e aps o levantamento da legislao pertinente em

vigor, foram elaborados anteprojetos de lei de consolidao para anlise do Grupo Executivo de
Consolidao dos Atos Normativos da Casa Civil que, caso apropriados, eram encaminhados ao
Congresso Nacional para publicao e consulta pblica.
O Grupo Executivo de Consolidao dos Atos Normativos e das referidas Comisses
Permanentes concluram na apresentao Cmara dos Deputados de doze Projetos de Lei de
consolidao, versando sobre variados temas: servios de telecomunicaes; previdncia social,
trabalho; transportes; regime jurdico dos servidores do servio exterior; terras devolutas e
colonizao; agricultura e abastecimento; radiodifuso e postal; estrangeiros; planos de benefcio
e custeio da previdncia social e organizao da seguridade social; trnsito; petrleo; cultura.
Os projetos encontram-se em tramitao na Cmara dos Deputados, salientando que aps
a reinstalao do Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis GTCL, em 2007, no mbito da
Cmara dos Deputados os projetos foram tidos como prioritrios e esto sendo deliberados

18

CAPTULO 2
O ENTENDIMENTO DO SISTEMA JURDICO BRASILEIRO
Quando se estuda a tcnica de interpretao sistemtica do Direito, parte-se do
princpio de que o Direito no pode ser interpretado tendo por base uma regra isolada, mas sim,
como parte integrante de um conjunto normativo, formado juntamente com as demais regras
jurdicas em uma harmonia lgica.
Quando se trata da norma como elemento principal para definio do Direito, a
concluso de que a norma em si, no suficiente para a caracterizao do Direito.
As normas jurdicas no podem ser vistas e analisadas de forma isolada, mas sim
interpretada como parte integrante de um grande sistema, concatenado logicamente com as outras
regras, princpios e normas, chamado de ordenamento jurdico.
Em outras palavras, a norma jurdica se revela a partir do ordenamento jurdico, e no
o inverso. Ou seja, no existem ordenamentos porque h normas jurdicas, mas existem normas
jurdicas porque h ordenamento.
Ao tratar da definio da norma jurdica, Bobbio entende que toda aquela cuja
execuo garantida por uma sano externa institucionalizada13. Ora, isso nos direciona
concepo de Direito como ordenamento jurdico, pois ao propor a definio do Direito atravs
da noo de sano organizada, no se faz possvel analisar a norma como elemento
individualizado.
A crtica principal feita por Norberto Bobbio teoria da norma quando tenta
caracterizar o Direito a partir da norma jurdica isoladamente a de que os critrios utilizados so
inconcludentes, como o critrio formal, que tenta caracterizar o Direito a partir de algum
elemento estrutural da norma jurdica, podendo ser positiva ou negativa, abstrata ou concreta,
categricas ou hipotticas; o critrio material, que se extrai do contedo das normas; o critrio do
sujeito que pe a norma, que entende como jurdicas as normas de um poder soberano; e o
critrio do sujeito ao qual a norma destinada, que tenta caracterizar a norma como jurdica a
partir de seu destinatrio, qual seja, o sdito ou o juiz.

13

BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento Jurdico. Traduo Cludio de Cicco e Maria Celeste C. J. Santos.
So Paulo: Polis; Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1989, p. 27.

19

Todos estes critrios foram considerados inconcludentes, porque todos e qualquer um

deles escapam singularidade da norma e chegam de forma objetiva totalidade do
ordenamento.
Assim, o Direito entendido como Direito objetivo pressupe um sistema normativo
complexo e no a norma jurdica separadamente. Portanto, a teoria do ordenamento jurdico a
nica capaz de solucionar os problemas propostos quando h a norma sem sano, ou o problema
da eficcia da norma jurdica.
O ordenamento jurdico indica a unidade, formando assim um sistema hierrquico,
ameaado algumas vezes pela ausncia de normas ou anomia, e outras pelo excesso e
conseqente conflito entre elas ou antinomia. A existncia de uma hierarquia de normas, no
busca apenas dirimir conflitos entre normas emanadas de diferentes fontes, mas sim encontrar
uma racionalidade entre as normas.
A coerncia do ordenamento jurdico pressupe mecanismos para a superao de
antinomias e de anomias. A sua eficcia e a legitimidade s existe quando est em consonncia
com os anseios da populao, assim, toda norma que no atende os anseios bsicos de uma
coletividade deve ser rejeitada. O objetivo precpuo da norma jurdica servir como instrumento
de transformao social, promovendo a eliminao das desigualdades e iniqidades.
A completude do ordenamento jurdico um dos aspectos de grande relevncia no
mbito jurdico, mas que gera grande controvrsia. Norberto Bobbio define assim a completude.
Por completude entende-se a propriedade pela qual um ordenamento jurdico
tem uma norma para regular qualquer caso. ...completude significa falta de
lacunas. Em outras palavras, um ordenamento completo quando o juiz pode
encontrar nele uma norma para regular qualquer caso que se lhe apresente, ou
melhor, no h caso que no possa ser regulado com uma norma tirada do
sistema.14

Entende-se assim, que um ordenamento jurdico pode ser considerado completo

quando no existem lacunas, quando o sistema compreende tanto a norma que probe quanto a
que permite determinado comportamento.
A idia do conflito normativo no ordenamento jurdico , antes de mais nada, gerada
pelo positivismo, quando imprime grande importncia transcrio da norma em texto de lei, ou
leis escritas, como importante motivador de conduta do homem moderno em sociedade. Assim
preconiza Maria Helena Diniz:
14

BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento Jurdico. Traduo Cludio de Cicco e Maria Celste C. J. Santos. So
paulo: Polis; Braslia: Editora Universidade de Brasilia, 1989. P.115

20

Foi preciso que o direito fosse concebido como um sistema normativo para que a
antinomia e sua correo se revelassem como problemas tericos. A antinomia
jurdica aparece como um elemento do sistema jurdico e a construo do
sistema exige a resoluo dos conflitos normativos, pois todo sistema deve e
pode alcanar um a coerncia interna.
O problema cientfico do conflito normativo uma questo do sculo XIX,
surgindo com o advento do positivismo jurdico e da concepo do direito como
sistema, que criam condies para o aparecimento de teses em torno da
coerncia ou incoerncia (lgica) do sistema jurdico e da questo da existncia
ou inexistncia de antinomias jurdicas.15

A positivao das normas, como parte integrante da realidade legislativa brasileira,

traz tona o fenmeno da antinomia jurdica, pois que a produo normativa acompanha o
surgimento de novos fatos que necessariamente devem ser previstos por novas normas jurdicas e
assim sucessivamente.
2.1 A Elaborao Legislativa
A produo de leis derivada muitas vezes do descuido ou do oportunismo. Marcada
pelo improviso, pela sobreposio de alguns textos sobre outros, pelo acrscimo ou subtrao de
enunciados, enumerados, pargrafos ou incisos, com consideraes implcitas ou nebulosas,
muitas das quais incompatveis ou obscuras, que causam incerteza e insegurana no momento de
individualizao da norma, e ainda uma desorientao no operador do Direito, quando no
consegue definir qual a melhor interpretao seguir, ou no entendimento dos direitos e deveres ao
cidado comum.
O surgimento das antinomias jurdicas devido ao ordenamento jurdico mutvel,
dinmico, acompanhando as mudanas e situaes fticas inerentes sociedade moderna,
obrigando o operador do direito a propor frmulas para solucionar o conflito normativo e manter
a unidade lgica do sistema.
H que se admitir a existncia de uma pluralidade de fontes da norma, provenientes
tanto do parlamento quanto dos outros setores de poder e da sociedade, poderes estes que devem
se harmonizar, sem desprezar a reserva de atribuies e a necessidade do ideal andamento para
validade, eficcia e legitimidade da norma, orientada pelo devido processo legal, bem como pelos
princpios dele decorrentes.

15

DINIZ, Maria Helena. Conflito de Normas. So Paulo. Saraiva, 2001. P. 6

21

Como conseqncia da atual proliferao legislativa, no como um problema

brasileiro, mas dos tempos modernos, podemos observar que o processo de elaborao legislativa
no se caracteriza pela sistematizao, correspondendo muito mais a um processo tpico,
dinmico e voltado para o futuro, prtica corriqueira com o advento do fenmeno da globalizao
e da guerra de interesses econmicos. Alm disso, a lgica do Legislativo poltica, o que
naturalmente dificulta a sistematizao ideal imposta pela tcnica jurdica de elaborao de leis e
exige uma reflexo do sistema de individualizao normativa.
2.2 A Necessidade da Consolidao
O excesso de normas um de nossos maiores problemas, um resultado direto de
nossa tradio jurdica. O direito brasileiro fortemente derivado do sistema italiano, bero do
positivismo jurdico, tendo como princpio sistemas processuais que visam equilibrar as partes
litigantes atravs da criao de leis estanques, que no evoluem no mesmo compasso da
sociedade. Resulta da, a necessidade de uma criao legislativa intensa, no sentido de
acompanhar as mudanas ocorridas em um mundo cada vez mais dinmico.
A enorme quantidade de leis diretamente decorrente do poder que um Estado tem
em edit-las, e para que este seja mais cuidadoso quando da elaborao de normas, deve-se
limitar as possibilidades deste legislar, ou, quando no, de criar procedimentos eficazes de
consolidao dessas normas, no sentido de possibilitar o fortalecimento da democracia,
diminuio da morosidade da justia e efetivao e conhecimento com mais facilidade de direitos
e deveres.
Toda vez que alguma questo aflige a sociedade, ressurge a idia de que preciso
criar leis para regulamentar o tema. Entretanto, uma anlise da legislao brasileira prova que j
temos leis demais e as existentes, se devidamente aplicadas, conseguem dirimir o conflito.
Segundo levantamento da Casa Civil (TABELA 1) em 2007, no Brasil existem
175.429 normas federais, entre leis, decretos-leis, instrues normativas, comunicados, portarias
e resolues. A maioria no tem mais utilidade, pois so conflitantes com leis posteriores ou com
a prpria Constituio Federal de 1988, esto ultrapassadas ou no tm mais efeito prtico na
vida do cidado.

22

TABELA 1
LEVANTAMENTO DOS ATOS EDITADOS NO PERIODO DE 1989 A 2007
TIPO DE ATO

EM VIGOR

REVOGADOS

TOTAL

LEIS

11.266

1.067

12.333

DECRETOS

11.547

121.805

133.352

DECRETOS-LEI

11.593

831

12.424

DECRETOS LEGISLATIVOS

5.849

40

5.889

LEIS COMPLEMENTARES

113

15

128

DECRETOS SEM NMERO

10.948

232

11.180

MEDIDAS PROVISRIAS

123

123

TOTAL

51.439

123.990

175.429

Fonte: Setor de Referncia Legislativa da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica
- FEV/2007

No Brasil, vivemos imersos na cultura da produo de leis. Sob presso do eleitorado

e da imprensa, parlamentares redigem um grande nmero de normas muitas sem necessidade.
Para se ter uma idia de nossa produo legislativa, segundo o Centro de Documentao e
Informao da Cmara dos Deputados, na ltima legislatura foram aprovadas 14 emendas
constitucionais, 8 leis complementares, 762 leis ordinrias e 3.687 decretos legislativos.
Pesquisas sobre o ordenamento brasileiro mostram a extenso da base normativa
brasileira, uma exorbitncia que afronta qualquer critrio de racionalidade, apresentando um
quadro preocupante, seja devido aos diversos instrumentos normativos, seja pela proliferao
legislativa.
A proliferao legislativa combinada com as mazelas do processo legislativo, como a
omisso do legislador em relao regulamentao de matrias cruciais; as peculiaridades do
ordenamento, entremeado de medidas excepcionais; a utilizao da tcnica de revogao tcita,
criando incertezas e duplicidade; o costume de elaborao de lei extravagante; e a ausncia de
prtica de republicao de leis alteradas substancialmente, so fatores que levam criao de um
ordenamento jurdico inseguro, comprometendo a materializao dos direitos e a inviabilidade da
aplicao da legislao em um fato concreto.
A confuso do ordenamento jurdico reflete na prpria sociedade. As normas seguem
a evoluo da sociedade e se alimentam pelo mesmo processo histrico de desenvolvimento, para
alm da linha cronolgica de um tempo contnuo.

23

freqente que a elaborao legislativa seja empreendida pelo simples motivo de que
a lei em tela envelheceu, cumpriu seu tempo ou no responde mais s exigncias modernas. Ou
ento, pelo fato da produo normativa ter sido pela tomada do improviso, pelo proselitismo, pelo
clientelismo, pelo imediatismo e por uma longa srie de vcios que tornaram a produo das leis
uma ao poltica irrefletida e desarrazoada.
Em meio ao cipoal jurdico que se formou devido s diversas prticas adotadas no
processo de elaborao legislativa ou por sermos adaptos a vertente romanista do direito que
tem como princpio elaborao de crescente quantidade de leis paralelas sobre o mesmo assunto,
o caos no ordenamento jurdico mostrou a sua face, e a idia de consolidao de leis foi
recuperada, como soluo possvel para algo absolutamente fora de controle.
O trabalho de consolidao das leis cumprir o importante papel de quebrar
paradigmas. J est comprovado que produzir leis s no basta. preciso torn-las aplicveis, por
meio de um amplo trabalho para saber o que j temos e o que realmente precisamos. Para chegar
a um resultado efetivo a consolidao da legislao, que nada mais do que deixar apenas uma
lei que regule todos os aspectos de um assunto, revogando todas as anteriores. No cabe a
consolidao alterar as leis e sim organiz-las de forma a no gerar dvidas ou contradies.
A tarefa de organizar leis e mant-las complexa, demorada e exige fundamentao e
continuidade. A consecuo de um trabalho expressivo no campo da consolidao de leis exige
uma criteriosa investigao tcnica no mapeamento, na compilao e identificao das normas
que sero objeto de consolidao.
Observando a necessidade da integrao e sistematizao das normas existentes, a
existncia de conflito aparente de normas jurdicas vlidas e vigentes, a prtica legislativa deve
estar constantemente submetidas aos juzos de razoabilidade, proporcionalidade e de efetividade,
enfrentando o desafio de encontrar formas e modos de imprimir um mnimo de racionalidade
num quadro que j se encontra catico. O resultado ser a prpria constituio do ordenamento
jurdico, reconstruindo-o de maneira lgica, convertendo o produto legislado em uma descrio
coerente e harmnica do Direito.
Nesse panorama foi que o Congresso Nacional, a partir da previso do art. 59,
pargrafo nico, da Constituio Federal, verificou a necessidade de um sistema jurdico mais
coeso e resolveu regulamentar a consolidao das leis por meio da Lei Complementar n 95, de

24

1998, posteriormente alterada pela Lei Complementar n 107, de 2001, bem como criar no mbito
da Cmara dos Deputados o Grupo de Trabalho para Consolidao das Leis.
Deve-se considerar ainda o estudo da legstica dentro do contexto de produo de
normas, por se tratar de uma cincia que cuida da produo das leis, de forma metdica e
sistemtica, com o objetivo de aperfeioar esses atos normativos. Para que uma lei seja
considerada eficiente na sua totalidade ela deve atender a diversos fatores, dentre eles, a
harmonizao com o ordenamento vigente, a capacidade de produzir os efeitos pretendidos, o
equilbrio entre custos e benefcios, a acessibilidade, a aplicabilidade e a efetividade da norma.
Tal eficincia s ocorrer se o legislador, a partir da elaborao de leis, fizer cumprir
princpios bsicos, quais sejam: princpio da necessidade, de proporcionalidade, participao e de
transparncia, de responsabilidade, de inteligibilidade e de coerncia; e de simplicidade.
A prtica da legstica proporciona ao legislador uma gama de ferramentas que facilitam
a produo de leis necessrias e eficazes para os fins a que se destinam. Dentre estas tcnicas
destacam-se a avaliao legislativa, a consulta sociedade e as tcnicas especializadas de redao
legislativa.
A produo de leis, que sejam mais eficazes e compreensveis para o cidado, aproxima
o legislador da sociedade e faz com que busque solues para os principais problemas que
afligem o ordenamento jurdico, como a falta de clareza, inflao legislativa, desatualizao da
normas com o anseio da sociedade, inadequao de meios utilizados para alcanar os objetivos.
A garantia de uma legislao mais eficaz, uma maior segurana jurdica e acesso do
destinatrio da norma so algumas das vantagens advindas da formulao estudada da leis,
caracterstica precpua da legstica. Mas a principal vantagem de uma aplicao macia da
legstica a possibilidade de

manter um ordenamento jurdico organizado,

acessvel e

principalmente compreensvel, tanto para o cidado comum quanto para os operadores do

Direito.
Ainda mais, a legstica deve caminhar pare passo com o processo de consolidao das
leis. A necessidade da consolidao das leis fato, mas fato tambm que, este trabalho no
deve ser levado individualmente. A dificuldade de reorganizar o ordenamento jurdico h que ser
solucionada na medida em que se proceda a consolidao dos dispositivos normativos j
existentes e que se ajuste de igual forma a produo legislativa, que deve, com a mxima
urgncia e ateno, ser reavaliada e adequada nos moldes da legstica.

25

CAPTULO 3
A CONSOLIDAO DA LEGISLAO FEDERAL
Verifica-se hoje que o ordenamento jurdico ptrio um emaranhado que antes de
esclarecer o operador do Direito e facilitar o acesso do cidado comum, confunde, vez que deixa
anlise uma gama de normas obsoletas, repetitivas e, em alguns casos, at contraditrias. Esse
exagero de diplomas legais constitui um dos maiores entraves para o entendimento do
ordenamento jurdico. Entretanto, o resultado direto de uma produo legislativa desenfreada,
que evolui em completa desarmonia com o cipoal de leis j existentes.
Entre as leis vigentes, existe uma grande maioria que conflita entre si, ou com a
prpria Constituio Federal. Algumas se encontram revogadas tacitamente, outras so
declaradas inconstitucionais, e ainda h as que perderam seu objeto por serem temporrias,
desconhecidas ou esparsas, no justificando a sua permanncia no ordenamento jurdico
brasileiro.
A consolidao a reunio, em um nico diploma legal, de toda legislao pertinente
a um mesmo assunto, de forma sistematizada, com objetivo de suprimir dispositivos conflitantes,
repetitivos, desatualizados, procedendo-se revogao formal das leis incorporadas. Seu objetivo
precpuo evitar a confuso de textos contraditrios, eliminar os preceitos ultrapassados, revisar
e organizar as normas existentes sobre um mesmo assunto, e condens-las em uma s lei,
evitando que se sustente a morosidade da justia, a aplicao inadequada de penas e a
impunidade.
Consolidar no se trata de alterar a legislao, mas compilar os vrios textos legais
para simplificar o manuseio e a pesquisa. O trabalho de consolidao tem por base experincias
de outros pases que tambm possuem legislao volumosa. A consolidao constitui a frmula
de eliminar a pluralidade de textos legais antigos e mal coordenados entre si, substituindo-os por
um nico texto sem introduzir alteraes no mrito da legislao.
Outro fator a ser observado a garantia da continuidade normativa dos diplomas
revogados por consolidao, deixando-se claro que as leis novas que tratem de matria j
abordada por leis existentes, devero apenas alterar os dispositivos destas e no criar legislao
extravagante.

26

3.1 O Cumprimento da Funo Legislativa

A separao dos poderes um dos prncipios da democracia moderna, fundamentada
pelas teorias John Locke16 e de Montesquieu17 que tinham o intuito de buscar a proteo da
liberdade individual e aumentar a eficincia do Estado. O princpio da diviso dos poderes
determina que cada um deles atue dentro de sua esfera de atribuies, sem se interpenetrarem,
harmonizando as suas atividades para atingirem um objetivo comum: o bem pblico.
A teoria de Montesquieu demonstrou que para a existncia da democracia deve subsistir a
separao dos poderes, desconcentrar os poderes das mos de um s. Criou-se um mecanismo
que impede a concentrao de poderes, onde cada uma das funes do Estado estaria sobre a
incumbncia de um rgo ou de um grupo de rgos, ou seja quem legisla o Poder Legislativo,
a funo jurisdicional pertence ao Poder Judicirio e a admnistrativa ao Poder Executivo, no
entanto, podendo se controlarem entre si. Este mecanismo foi aperfeioado posteriormente com a
criao de mecanismo de freios e contrapesos, onde os trs poderes, primordialmente com
funes legislativas, administrativas e judicirias, passam a ter uma funo fiscalizatria,
criando-se mecanismos com a possibilidade de se controlarem.
O Poder Legislativo o rgo legitimado a representar todo o povo na elaborao das
normas jurdicas que regero a vida da sociedade politicamente organizada. Eis a chamada
democracia indireta, ou representativa, na qual, em virtude da impossibilidade bvia de reunio
de todo o povo em uma assemblia legislativa, outorga-se a alguns indivduos, escolhidos
mediante um processo em que seja assegurada a livre concorrncia ao cargo de legislador, o
poder de decidir quando e como alterar a ordem jurdica qual toda a sociedade encontrar-se-
submetida.
O Poder Legislativo bastante criticado por diversos setores da sociedade, seja devido ao
montante de leis em vigor, ou a morosidade da tramitao dos projetos no Congresso Nacional.
O Poder Legislativo busca equacionar as crticas e os problemas do ordenamento jurdico
brasileiro. A ao do Poder Legislativo amparada pelo art. 59, da Constituio Federal, ao
estabelecer as espcies normativas do processo legislativo, previu que a Consolidao das Leis
seria regulamentada por meio de lei complementar, aprovada 10 anos depois pelo Congresso
16

LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo. Traduo E. Jacy Monteiro. So Paulo Ibrasa, 1963. Clssicos da
Democracia, 11. 157 p.
17
MONTESQUIEU. Do esprito das leis. In: Os Pensadores, V. XXI, Abril, 1973, p. 247
.

27

Nacional Lei Complementar n 95/1998 e aperfeioada pela Lei Complementar n 107/2001.

No entanto, passadas duas dcadas da promulgao da Constituio de 1988, ainda temos um
cenrio crtico e catico em nosso ordenamento jurdico.
3.2 Os Procedimentos Tcnicos Jurdicos no processo de Consolidao das Leis
A Lei de Introduo ao Cdigo Civil, Decreto-Lei n 4657 de 4 de setembro de 1942,
foi publicada pelo ento Presidente da Repblica Getlio Vargas, juntamente com seus ministros
Alexandre Marcondes Filho e Oswaldo Aranha e explica detalhadamente os casos diversos em
que as leis sero aplicadas e sob qual tica. Ela faz apontamentos quanto ao prazo mnimo para
que uma lei entre em vigor, casos para outras naes ou nacionalidades, excees e
desconhecimento das leis entre outros casos gerais. Define ento, em seus primeiros artigos a
vigncia, temporalidade, omisso e interpretao da lei, seno vejamos:

O Presidente da Repblica, usando da atribuio que lhe confere o artigo 180 da

Constituio, decreta:
Art. 1 Salvo disposio contrria, a lei comea a vigorar em todo o pas
quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada.
1 Nos Estados, estrangeiros, a obrigatoriedade da lei brasileira, quando
admitida, se inicia trs meses depois de oficialmente publicada.
2 A vigncia das leis, que os Governos Estaduais elaborem por autorizao do
Governo Federal, depende da aprovao deste e comea no prazo que a
legislao estadual fixar.
3 Se, antes de entrar a lei em vigor, ocorrer nova publicao de seu texto,
destinada a correo, o prazo deste artigo e dos pargrafos anteriores comear a
correr da nova publicao.
4 As correes a texto de lei j em vigor consideram-se lei nova.
Art. 2 No se destinando vigncia temporria, a lei ter vigor at que outra a
modifique ou revogue.
1 A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando
seja com ela incompatvel ou quando regule inteiramente a matria de que
tratava a lei anterior.
2 A lei nova, que estabelea disposies gerais ou especiais a par das j
existentes, no revoga nem modifica a lei anterior.
3 Salvo disposio em contrrio, a lei revogada no se restaura por ter a lei
revogadora perdido a vigncia.
Art. 3 Ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a conhece.
Art. 4 Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia,
os costumes e os princpios gerais de direito.

28

Art. 5 Na aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige e
s exigncias do bem comum.
Art. 6 A Lei em vigor ter efeito imediato e geral, respeitados o ato jurdico
perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.
1 Reputa-se ato jurdico perfeito o j consumado segundo a lei vigente ao
tempo em que se efetuou.
2 Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou algum por
ele, possa exercer, como aqueles cujo comeo do exerccio tenha termo pr-fixo,
ou condio preestabelecida inaltervel, a arbtrio de outrem.
3 Chama-se coisa julgada ou caso julgado a deciso judicial de que j no
caiba recurso.(...) 18

O artigo 3o da Lei de Introduo ao Cdigo Civil tem grande importncia quando

delimita o tema de consolidao e impe sociedade o conhecimento integral das normas, no
escusando qualquer um do no cumprimento pelo desconhecimento.
Ora, como levar a conhecimento pblico o emaranhado legislativo que nem o prprio
legislador ou o operador do Direito conhece? Da a necessidade urgente de se fazer a
consolidao e a conseqente simplificao do excesso normativo que toma o nosso ordenamento
jurdico.
A Assemblia Nacional Constituinte, que elaborou a Constituio Federal de 1988,
detectou a inevitvel necessidade de regulamentar a produo legislativa. O texto final da
Constituio Federal de 1988, quando trata de processo legislativo, assim legisla no pargrafo
nico do

artigo 59: Lei Complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e

consolidao das leis.19

Em cumprimento ao referido preceito constitucional, em 1998 editou-se a Lei
Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 1998, que, como j profalado, dispe sobre a
elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis e ainda estabelece normas para a
consolidao de determinados atos normativos por ela prpria mencionados.
As diretrizes estabelecidas no artigo 13 e seguintes da Lei Complementar n 95/1998
tem como limite as leis e os decretos, ou seja as normas de carter geral emanadas do Poder
Legislativo ou do Poder Executivo, excluindo-se do objeto da consolidao todos os atos
normativos de carter inferior expeditos pelo Poder Executivo , como as resolues, as portarias,
as instrues normativas, os avisos circulares, os pareceres normativos, etc.

18
19

BRASIL. Decreto-Lei 4.657, de 4 de setembro de 1942.

BRASIL. Constituio Federal de 1988. Art. 59.

29

A consolidao ser feita com a reunio de matrias conexas ou afins em cdigos e

consolidaes integradas por volumes, constituindo na totalidade a Consolidao da Legislao
Federal. Consistir na integrao de todas as leis pertinentes a determinada matria num nico
diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas consolidao, sem modificao
de seu alcance nem interrupo da fora normativa dos dispositivos consolidados.20
O 2 do art. 13 da LC 95/1998 determina a forma de atuao do agente legislador na
formulao dos projetos de consolidao, dando prioridade qualidade e ao alcance do novo
dispositivo legal obtido, principalmente no que se refere consistncia, clareza e coerncia
interna.
Assim, utilizando-se a estrutura do texto legal, permite-se a operao de mudanas
relativas posio dos artigos consolidados e a sua renumerao; que se junte disposies
repetitivas ou de valor normativo idntico; que se atualize a denominao de rgos e entidades
da administrao pblica; que se modifique a redao mediante a substituio de termos
antiquados e modos de expresso ultrapassados; que se atualize o valor de penas pecunirias com
base em indexao-padro; que se elimine ambigidades; que se busque a uniformizao
terminolgica do texto; que se suprima disposies formalmente declaradas inconstitucionais;
que se indique dispositivos no recepcionados pela Constituio Federal, e que se d por
expressamente revogados dispositivos que o tenham sido implicitamente por leis posteriores.
Nos trs ltimos casos, ou seja, no de supresso de disposies formalmente
declaradas inconstitucionais, no de indicao de dispositivos no recepcionados pela Constituio
Federal e no de declarao expressa da revogao de dispositivos que o tenham sido
implicitamente por leis posteriores, a providncia haver que ser justificada, e indicadas as fontes
de informao que lhe serviram de fundamento.21
O art. 14 do mesmo dispositivo legal determina os procedimentos a serem seguidos
para a consolidao, tais como o levantamento da legislao a ser consolidada pelo Poder
Legislativo ou Executivo e a formulao de projeto de lei na forma do Regimento Interno de cada
uma das Casas que dever ser apreciado pelo Poder Legislativo.
Ainda neste artigo definido que no so objetos da consolidao as medidas
provisrias e que sero admitidos projetos de lei de consolidao destinados exclusivamente

20
21

BRASIL. Lei Complementar 95, de 26 de fevereiro de 1998, art. 13, 1o.

Lei Complementar 95, de 26 de fevereiro de 1998, art. 13, 2o.

30

revogao de dispositivos implicitamente revogados e incluso de dispositivos ou diplomas

esparsos em leis preexistentes.
No que trata dos demais atos normativos inferiores, determina a Lei Complementar n
95/98 que rgos diretamente ligados Presidncia da Repblica e aos Ministrios efetuaro a
triagem, o exame e a consolidao dos mesmos e os remeter Presidncia da Repblica para
anlise, reunio em coletneas e posterior publicao.
O processo de consolidao tem seu incio com o levantamento de legislao esparsa
pertinente a determinada matria. A pesquisa se concentra em stios especficos que contenham
bancos de dados das normas promulgadas, como o da Presidncia da Repblica e o do Senado
Federal. O trabalho de pesquisa acontece no mbito do prprio Legislativo, seja atravs da
Consultoria legislativa, do Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis ou por parte de qualquer
interessado.
Aps minucioso levantamento, todas as normas relativas a determinada matria so
analisadas e, dentre essas, definida a norma de maior relevncia dentro do tema. A partir desta
norma matriz se procede a consolidao dos demais dispositivos legais.
A consolidao no tem por objetivo alterao de mrito, pois consiste em evitar a
confuso de textos contraditrios, eliminar os preceitos ultrapassados, revisar e organizar as
normas existentes, revogando os dispositivos cuja eficcia e validade encontram-se prejudicadas.
A tramitao dos projetos de consolidao possui rito diferenciado por se tratar de
matria sujeita a normas especiais, conforme dispe o art. 212 e 213 do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados e o disposto na Lei Complementar n 95/1998.
Art. 212. A Mesa Diretora, qualquer membro ou Comisso da Cmara dos
Deputados poder formular projeto de consolidao, visando sistematizao,
correo, ao aditamento, supresso e conjugao de textos legais, cuja
elaborao cingir-se- aos aspectos formais, resguardada a matria de mrito.
1 A Mesa Diretora remeter o projeto de consolidao ao Grupo de Trabalho
de Consolidao das Leis e Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania,
que o examinaro, vedadas as alteraes de mrito.
2 O Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis, recebido o projeto de
consolidao, f-lo- publicar no Dirio Oficial e no Dirio da Cmara dos
Deputados, a fim de que, no prazo de trinta dias, a ele sejam oferecidas
sugestes, as quais, se for o caso, sero incorporadas ao texto inicial, a ser
encaminhado, em seguida, ao exame da Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania.

31

Art. 213. O projeto de consolidao, aps a apreciao do Grupo de Trabalho de

Consolidao das Leis e da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania,
ser submetido ao Plenrio da Casa.
1 Verificada a existncia de dispositivos visando alterao ou supresso de
matria de mrito, devero ser formuladas emendas, visando manuteno do
texto da consolidao.
2 As emendas apresentadas em Plenrio consoante o disposto no pargrafo
anterior devero ser encaminhadas Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania, que sobre elas emitir parecer, sendo-lhe facultada, para tanto e se
for o caso, a requisio de informaes junto ao Grupo de Trabalho de
Consolidao das Leis.
3 As emendas aditivas apresentadas ao texto do projeto visam adoo de
normas excludas, e as emendas supressivas, retirada de dispositivos
conflitantes com as regras legais em vigor.
4 O Relator propor, em seu Voto, que as emendas consideradas de mrito,
isolada ou conjuntamente, sejam destacadas para fins de constiturem projeto
autnomo, o qual dever ser apreciado pela Casa, dentro das normas regimentais
aplicveis tramitao dos demais projetos de lei.
5 As alteraes propostas ao texto, formuladas com fulcro nos dispositivos
anteriores, devero ser fundamentadas com a indicao do dispositivo legal
pertinente.
6 Aps o pronunciamento definitivo da Comisso de Constituio e Justia e
de Cidadania, o projeto de consolidao ser encaminhado ao Plenrio, tendo
preferncia para incluso em Ordem do Dia. 22

Tem legitimidade para propor os projetos de lei de consolidao tanto o Poder

Executivo, quanto o Poder Legislativo por meio da Mesa Diretora do Congresso Nacional ou de
qualquer de suas Casas, de seus membros ou de suas Comisses.
Ao Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis - GTCL compete receber os projetos
de lei de consolidao apresentados Mesa da Cmara dos Deputados, restringindo-se a anlise
dos aspectos formais da matria. Aps o recebimento dos referidos projetos, o GTCL ter a
incumbncia de dar publicidade por meio de sua publicao no Dirio Oficial da Cmara dos
Deputados e no Dirio Oficial da Unio, ocasio que abrir prazo para oferecimento de
sugestes.
Aps publicado ser aberto prazo de 30 dias para apresentao de sugestes. As
sugestes da sociedade devero ser encaminhadas ao Grupo de Trabalho de Consolidao das
Leis, por escrito.
22

BRASIL. Regimento Interno da Cmara dos Deputados. http://intranet2.camara.gov.br/internet/ legislacao

/RegInterno.pdf. Acesso em: 10 nov. 2009.

32

O relator proferir parecer sobre o projeto de consolidao e as sugestes a ele

apresentadas, promovendo a incorporao quanto ao texto daquelas que acolher e justificando o
desacolhimento das demais. O relator poder opinar pela aprovao ou rejeio da matria,
devendo concluir por substitutivo quando promover qualquer alterao do texto original. Aps
aprovado o parecer, a matria ser encaminhada para apreciao na Comisso de Constituio
Justia e Cidadania da Cmara dos Deputados.
Aps a concluso do projeto no mbito do Grupo de Trabalho, conforme
mencionado, segue a matria para apreciao na Comisso de Constituio Justia e Cidadania
que se pronunciar no apenas pela constitucionalidade e juridicidade da matria, com
competncia terminativa, nos termos do art. 54 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados,
mas tambm sobre sua adequao s disposies da Lei Complementar n 95/1998.
Posteriormente, o projeto ser submetido discusso e deliberao do Plenrio. Se
aprovado, segue para o Senado Federal, onde ter sua tramitao prpria para posterior
encaminhamento sano do Presidente da Repblica.
3.3 As Dificuldades do Processo de Consolidao das Leis
O processo de consolidao das leis no mbito do Congresso Nacional recente.
Como j mencionado os procedimentos foram regulados a partir da aprovao da Lei
Complementar n 95/1998 e de preceitos previstos no Regimento Interno da Cmara dos
Deputados. Apesar de onze anos de sua vigncia, a metodologia aplicada no processo legislativo
de consolidao das leis ainda merece um cuidado especial e um estudo pormenorizado dos
procedimentos adotados na elaborao dos projetos de leis de consolidao no mbito da Cmara
dos Deputados.
Durante o binio 2007-2008, o Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis
colocou como prioridade o processo de consolidao das leis no mbito da Cmara dos
Deputados. A partir dessa diretriz, pesquisas sobre a quantidade de normas no ordenamento
brasileiro mostraram a extenso da base legislativa, uma exorbitncia que afronta qualquer
critrio de racionalidade, apresentando um quadro preocupante, seja devido aos diversos
instrumentos normativos, seja pela proliferao legislativa, bem como a necessidade imediata da
concluso do processo consolidatrio.
Com intuito de viabilizar o processo, diversos projetos de leis de consolidao foram
apresentados e esto em tramitao na Casa. Durante sua elaborao, dificuldades tcnico-

33

jurdicas foram encontradas na aplicao dos procedimentos consolidatrios. Em alguns casos, os

procedimentos hoje adotados permitem uma deciso discricionria do legislador. Podendo
ocasionar que um dos objetivos precpuos da consolidao, a preservao do contedo normativo,
no seja resguardado, ou seja, que no modifique e nem interrompa a fora normativa dos
dispositivos consolidados.
Em referncia aos procedimentos previstos no processo de consolidao das leis
alguns problemas podem ser identificados, quais sejam:
1. atualizao do valor de penas pecunirias com base em indexao padro;
2. revogao expressa de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores;
3. revogao de dispositivos no recepcionados pela Constituio Federal; e
4. vedao da consolidao de Medidas Provisrias.
3.3.1 Atualizao do valor das penas pecunirias com base em indexao padro.
A recente histria econmica brasileira registra perodos com implantao de
diversos planos econmicos vigentes da poca e por consequncia utilizao de parmetros de
atualizao monetria diversas. Assim, em alguns perodos vigeram indicadores oficiais de
inflao e outros, nos quais no existia essa referncia, era arbitrado de acordo com a
convenincia.
A utilizao de indexadores econmicos, nos perodos em que existiam,
beneficiava a acelerao de um processo inflacionrio medida que induzia os agentes
econmicos a buscar uma recomposio que no sancionava a alterao dos preos relativos.
Pelo contrrio, eventual recomposio era sempre parcial e iludia os recebedores quanto aos
efeitos da inflao sobre o poder aquisitivo, perpetuando e acentuando o processo. Foi por esta
razo que, quando da elaborao do programa de estabilizao que deu incio ao controle da
hiperinflao em 1994, buscou-se eliminar a continuidade desse procedimento.
a partir da dcada de 1930 que se dispe de registros regulares da evoluo
inflacionria, acarretando a vigncia de ndices oficiais de inflao entre 1960 a 1990. Para esse
perodo vigeram os seguintes indexadores: ndice Geral de Preos Disposnibilidade Interna
(IGP-DI) que era baseado na mdia ponderada dos seguintes indicadores: ndice de Preos por
Atacado Disponibilidade Interna (IPA-DI), ndice de Preos ao Consumidor Brasil (IPC) e
ndice Nacional de Custo da Construo Civil (INCC). Para o perodo de 1985 a 1990, foram

34

utilizados ndices de preos ao consumidor calculados pela Fundao Instituto Brasileiro de

Geogrfica e Estatstica (IBGE).23
Embora, os ndices oficiais de inflao tenham sido extintos em 1990, mecanismos
oficiais ainda persistiram, sobretudo no mbito tributrio, e deram suporte para atualizao
monetria para o perodo subseqente, quais sejam: Bnus de Tesouro Nacional (BTN); Unidade
Fiscal de Referncia (Ufir); ndice de Preos ao Consumidor restrito (IPC-r); ndice Nacional
de Preos ao Consumidor (INPC); ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI);
ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA); ndice de Preos por Atacado
Disponibilidade Interna (IPA-DI), ndice de Preos ao Consumidor Brasil (IPC) e ndice
Nacional de Custo da Construo Civil (INCC).24
Portanto, a elaborao de indexador padro, de abrangncia histrica ampla,
encontra parmetros definidos apenas para o perodo compreendido entre 1960 e 1990. Tanto
para o perodo anterior quanto para o posterior necessrio estabelecer quais indicadores serviro
de indexadores. Tal seleo dever se pautar nas caractersticas prprias do valor, objeto a ser
atualizado, bem como das circunstncias que envolvem a atualizao, e se orientar por aspectos
inerentes a cada um dos ndices de preos, tais como: abrangncia geogrfica, caracterstica do
pblico alvo, tempestividade e disponibilidade.
O processo de consolidao das leis ao prever que a atualizao do valor de penas
pecunirias deve ser feita com base em indexao padro traz um problema para o processo
(art.13, inc.VI da Lei Complementar n. 95/1998). Por no existir tal procedimento, a atualizao
monetria seguindo os diversos ndices existentes, podem no coadunar com a vontade do
legislador da poca e apontar um valor totalmente diverso. Pode-se afirmar, portanto que no
existe uma indexao padro a ser aplicada, possibilitando aps aplicao de diversos ndices de
correo a no equiparao da pena ou valor poca de publicao da norma.
Numa tentativa de resolver tal problema deveria ser realizado um estudo pela
Consultoria Legislativa pormenorizado dos ndices monetrios aplicados para fim de atualizao
para encontrar um que possa ser padronizado. Depois de identificado, necessitaria da
apresentao de um projeto de lei, regulamentando a matria por meio da incluso de tal ndice
como indexador padro para qualquer que seja atualizao monetria a ser realizada.

23
24

Banco Central do Brasil. ndices de Preos, disponibilizado no site www.bcb.gov.br, acessado em 07/11/2009.
Banco Central do Brasil. ndices de Preos, , disponibilizado no site www.bcb.gov.br, acessado em 07/11/2009

35

3.3.2 Revogao expressa de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores.

Uma das principais dificuldades encontradas no mapeamento de nosso ordenamento
jurdico, no mbito federal, tem sido a identificao precisa dos diplomas legais que efetivamente
esto em vigor.
Para melhor entender os critrios utilizados de revogao necessrio conceituar
vigncia e eficcia no mbito jurdico.
Ao analisar a definio de validade da norma, a definio que melhor se enquadra a
estabelecida por Kelsen onde define que uma norma existe exatamente quando vlida, isto ,
quando a conduta nela prescrita encontra respaldo na norma superior.25
Para a anlise de Kelsen, porm, clara a distino entre vigncia e eficcia. A
vigncia se enquadra na conduta do dever ser, enquanto que a eficcia se insere na conduta do
ser.
Uma norma pode prescrever uma conduta que deve ser, apoiada numa norma
superior, e assim ser vlida, porm, se a conduta nela prevista no tiver lugar no mundo real, ela
sim, uma norma vlida, mas no eficaz. A conduta existente no mbito da realidade, do ser,
no corresponde necessariamente a do dever ser.
Neste sentido, ao tratar da vigncia e eficcia da norma jurdica, assim preceitua
Kildare Gonalves Carvalho:
Eficcia no se confunde com vigncia nem com validade. A vigncia do ato
legislativo significa verificar se as normas jurdicas tm vida ou existncia, vale
dizer, se foram regularmente promulgadas e publicadas, quais os alcances de seu
mbito territorial e temporal e se seus efeitos no foram modificados ou extintos.
A validade, como vimos, refere-se conformao, formal e substancial, do ato
legislativo com o ordenamento jurdico do Estado. Assim, ato legislativo vlido
aquele que se conforma com as normas a que se deve subordinar, dentro de um
sistema normativo hierarquizado.26

Kelsen, entretanto, aceita que uma norma s considerada objetivamente vlida

quando a conduta humana que ela regula lhe corresponde efetivamente. E uma norma que nunca
e em parte alguma aplicada ou respeitada, ou seja, uma sem eficcia, no ser ento considerada
uma norma vlida.

25
26

KELSEN, H. Teoria Pura do Direito. 6. ed., So Paulo: Martins Fontes, 1998.

CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 42.

36

Portanto, pode-se considerar a norma vigente, quando sua validade foi devidamente
instituda, ou seja, a lei foi aprovada, sancionada e publicada. Uma vez vigente a norma torna-se
sujeita a revogao, podendo ser alterada ou sofrer emendas e consolidada.
No entanto, para identificar as normas que efetivamente esto em vigor necessrio
um mapeamento sucinto do ordenamento jurdico, vez que a frmula que vigorava no trmino do
texto das leis com a disposio genrica de "revogam-se as disposies em contrrio", sem que
tenha havido um levantamento especfico das normas afetadas pela nova lei, possibilitou as
controvrsias sobre o que, efetivamente, foi mantido e o que foi revogado.
A referida frmula, chamada de revogao tcita ou implcita, indicada sempre
quando a conteno especfica da vigncia de uma norma se dar por ela apresentar-se
incompatvel com outra em um determinado caso concreto. uma espcie de revogao que no
consta disposio revogadora, pois surge da incompatibilidade normativa ou incompatibilidade
das normas, incompatibilidade essa dependente de avaliao do intrprete da norma, que tem
carter subjetivo podendo ser interpretada por uma pessoa como revogada e por outra no, no
tendo assim repercusso no mundo jurdico, um carter geral de revogao.
O processo de consolidao das leis prev em seu inciso IX do art. 13 da Lei
Complementar 95/1998 a declarao expressa de revogao de dispositivos revogados por leis
posteriores. Mas como dito anteriormente, a anlise subjetiva e no se pode ter a plena certeza
de que a lei posterior revoga expressamente a lei anterior. Permitindo assim, que o legislador
tenha livre escolha na avaliao da revogao da norma em estudo.
Tal problemtica s poder ser resolvida aps uma pesquisa pormenorizada pela
Consultoria Legislativa das normas que constam de revogao tcita e posteriormente submeter a
uma avaliao criteriosa de um colegiado se realmente tratam de matrias revogadas
implicitamente. Uma vez comprovada a revogao tcita, deve-se ainda dar a possibilidade de
reconduo da norma ao arcabouo jurdico caso seja verificada a no ocorrncia de sua
revogao por lei posterior para no acarretar prejuzo irreparveis de direitos e deveres
formalmente aprovados.
3.3.3 Revogao de normas e dispositivos no recepcionados pela Constituio Federal.
A Constituio Federal quando imbuda do poder constituinte originrio tem carter
soberano em relao ordem jurdica anterior, ou seja, a norma ou dispositivo quando em conflito
com a Constituio ser tida como absolutamente nula.

37

O poder constituinte originrio tem como caractersticas ser autnomo e ilimitado, ou

seja uma vez promulgada a nova ordem constitucional esta estabelecer um novo ordenamento
jurdico, que recepcionar as normas anteriores que forem compatveis a ela.
Tal fenmeno chamado de recepo que corresponde a uma revalidao das normas
que no contrariam, materialmente, a nova Constituio e feita de forma implcita. A teorizao
do fenmeno da recepo foi instituda por Kelsen, que sustenta que as leis anteriores, no seu
contedo compatvel com a nova Carta, persistem vigentes, s que por fundamento novo. A fora
atual desses diplomas no advm da Constituio passada, mas da coerncia que os seus
dispositivos guardam como novo diploma constitucional. Ento vejamos a explicao de Kelsen:
Se as leis emanadas sob a velha Constituio continuam vlidas sob a nova, isso
possvel somente porque lhes foi conferida validade expressa ou tacitamente
pela nova Constituio. O fenmeno um caso de Recepo, similar recepo
do direito romano. A nova ordem recebe, (...), adota normas da velha ordem. Isto
significa que a nova ordem d validade as normas que possuem o mesmo
contedo das normas da velha ordem. A recepo um procedimento abreviado
de criao do direito. As leis que segundo a linguagem corrente, inexata,
continuam a ser vlidas, so, a partir de uma perspectiva jurdica, leis novas,
cujo significado coincide com o das velhas. Elas no so idnticas s velhas leis
antigas, porque seu fundamento de validade diverso. O fundamento de sua
validade a nova Constituio, no a velha, e a continuidade entre as duas no
vlida nem no ponto de vista de uma, nem de outra.27

Uma vez observada que uma norma no foi recepcionada pela Constituio essa ser
suprimida por meio da revogao. Vale ressaltar que a norma corretamente editada quando da
Constituio anterior, no pode ser considerada nula desde sempre, to s porque a nova
Constituio com ela incompatvel. A lei s deixar de operar com o advento da nova Carta,
conforme a Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2, em 6 de fevereiro de 1992, em acrdo do
Ministro Paulo Brossard, ementado nos seguintes termos:
O vcio da inconstitucionalidade congnito lei e h de ser apurado em face
da Constituio vigente ao tempo de sua elaborao. Lei anterior no pode ser
inconstitucional em relao Constituio superveniente; nem o legislador
poderia infringir Constituio futura. A Constituio sobrevinda no torna
inconstitucionais leis anteriores com ela conflitantes: revoga-as. Pelo fato de ser
superior, a Constituio no deixa de produzir efeitos revogatrios. Seria ilgico
que a lei fundamental, por ser suprema, no revogasse, ao ser promulgada, leis
ordinrias. A lei maior valeria menos que a lei ordinria.
Reafirmao da antiga jurisprudncia do STF, mais que cinqentenria.
Ao direta que no se conhece por impossibilidade jurdica do pedido.28

27

Kelsen, Teoria geral do direito e do Estado. So Paulo. Ed. Martins Fontes, 2005. p.172.
Barroso, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio : fundamentos de uma dogmtica constitucional
transformadora. 6. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo : Saraiva, 2004. pg. 79.
28

38

Observa-se que, por se tratar de um fenmeno que absorvido implicitamente no

ordenamento jurdico, no foi feita a declarao formal por parte do Supremo Tribunal Federal de
todas as normas que no foram recepcionadas pela Constituio, ocasionando assim a existncia
de muitas normas em vigor que no esto compatveis com Constituio Federal de 1988.
Coube, ento, ao processo de consolidao das leis identificar e revogar as leis no
recepcionadas pela Constituio Federal.
No entanto, existem matrias controvertidas em discusso no STF, quanto a sua
recepo ou no pela Constituio Federal. Tendo em vista que tais matrias esto sub judice, h
que se considerar que o Poder Legislativo nessas ocasies deveria agir com a mxima cautela, no
sentido de apenas declarar a norma como revogada aps o trmino do julgamento no Supremo,
por este se tratar do guardio da Constituio, evitando assim novas demandas judiciais.
3.3.4 Vedao da consolidao de Medidas Provisrias
Em razo da morosidade do processo legislativo brasileiro e da percepo de que
haveriam momentos em que o Executivo precisaria responder imediatamente a demandas da
sociedade, que o constituinte originrio instituiu, como mecanismo extraordinrio, a adoo,
por parte do Poder Executivo, do instrumento da Medida Provisria. Com fora de lei, a matria
entra em vigor a partir do momento de sua edio pelo Presidente da Repblica e, em seguida,
encaminhada para o exame do Congresso Nacional. Exatamente por subverter a ordem natural da
criao das leis, que o objeto de uma Medida Provisria s formalmente considerado lei aps
sua aprovao pelo Poder Legislativo, por ser este o nico legitimamente constitudo pelo povo
para esse fim. Mesmo sendo um instrumento prtico e gil, a Medida Provisria no pode ser
utilizada indiscriminadamente.
O excesso de medidas provisrias editadas, principalmente em assuntos flagrantemente
irrelevantes e corriqueiros29, possibilita uma grande insegurana jurdica, vez que o texto original
do art. 62 de nossa Carta Magna, ainda que no propositadamente, concedia poderes quase
ilimitados ao Presidente da Repblica no momento da edio de uma MP. exceo de sua
prpria avaliao dos pressupostos de relevncia e urgncia, no havia qualquer outra limitao
para sua atuao. No h como negar, no entanto, que esse poder foi bastante cerceado pela
promulgao da Emenda Constitucional n 32, em 11 de setembro de 2001 EC 32/2001.

39

Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica

poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las
de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, ser
convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias.
Pargrafo nico. As medidas provisrias perdero sua eficcia, desde a
edio, se no forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de
sua publicao, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relaes
jurdicas delas decorrentes.

Em razo disso, at a EC 32/2001 era comum, findo o prazo de vigncia das medidas
provisrias, a reedio constante destas, alm daqueles casos em que uma MP reeditada tinha
todo o seu texto original alterado. Como resultado, o Pas vivia em um ambiente jurdico
totalmente instvel. Para termos a real dimenso do que acontecia na poca, traduzimos a
situao em nmeros. No lapso temporal de cerca de 13 anos (mensurados entre a promulgao
da Constituio Federal em 6 de outubro de 1988 at a da EC 32/01), foram editadas 616
medidas provisrias, acrescidas de 5.513 reedies, totalizando 6.102 MPs. Neste mesmo
perodo, o Congresso Nacional promulgou, entre leis ordinrias e complementares, um total de
2.670 normas, ou seja, sua produo legislativa foi de 30,44% da do Executivo30.
Aps a edio da Emenda Constitucional n 32, de 2001, a reedio de medidas
provisrias que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficcia por decurso de prazo na
mesma sesso legislativa ficou vedada e a medidas provisrias anteriores a referida emenda
continuariam em vigor at que medida provisria ulterior as revogasse explicitamente ou at
deliberao definitiva do Congresso Nacional.
Como conseqncia desse carter transitrio da eficcia ou no das MPs reeditadas,
vrias delas ainda vigoram, sem que se tenha uma deciso definitiva por parte do Congresso
Nacional sobre o seu destino. Para definir a situao, o Supremo Tribunal Federal fixou
entendimento no sentido de que no perde a eficcia a medida provisria no apreciada pelo
Congresso Nacional, desde que reeditada por nova medida provisria, dentro de seu prazo de
validade de trinta dias.
EMENTA:
CONSTITUCIONAL.
TRIBUTRIO.
CONTRIBUIO
SOCIAL.PIS-PASEP. PRINCPIO DA ANTERIORIDADE NONAGESIMAL:
MEDIDA PROVISRIA: REEDIO.
I Princpio da anterioridade nonagesimal: C.F., art.195, 6: contagem do
prazo de noventa dias a partir da veiculao da primeira medida provisria.
29

Um dos vrios exemplos que podemos citar o da Medida Provisria n 195/2004, editada com a finalidade de
obrigar que os novos aparelhos de televiso contivessem dispositivo para bloqueio temporrio da recepo de
programao inadequada.
30
Fonte: http://presidencia.gov.br/legislacao.

40

II Inconstitucionalidade da disposio inscrita no art. 15 da Med. Prov. 1.212,

de 28.11.95 aplicando-se aos fatos geradores ocorridos a partir de 1 de
outubro de 1995 e de igual disposio inscrita nas medidas provisrias
reeditadas e na lei 9.715, de 25.11.98, artigo 18.
III No perde eficcia a medida provisria com fora de lei, no apreciada
pelo Congresso Nacional, por meio de nova medida provisria, dentro de
seu prazo de validade de trinta dias.(grifo nosso)
IV Precedentes do STF: ADIn 1.617-MS, Ministro Otvio Gallotti, DJ de
15.8.97; ADIn 1610-DF, Ministro Sydiney Sanches; RE n 221.856-PE,
Ministro Carlos Velloso, 2 T, 25.5.98.
V RE conhecido e provido, em parte. 31

Portanto, a deciso da Suprema Corte no sentido de que a reedio continuada e

sucessiva de medida provisria no convertida em lei mantm eficaz o comando normativo
inovador, mantendo assim convalidados os atos praticados com base no provimento ento
reeditado e suspendendo o carter transitrio desse tipo de medida provisria.
Para resguardar o processo consolidatrio o legislador definiu que no ser objeto de
consolidao as medidas provisrias (art. 14, 1, da LC 95/1998) devido o carter transitrio que
se tem o referido instituto aps a aprovao da Emenda Constitucional n. 32/2001. No entanto, ao
regulamentar a matria o legislador se omitiu quanto s medidas provisrias anteriores referida
emenda, que segundo entendimento do Supremo, perdem seu carter transitrio a partir de suas
reedies, tornando-se norma vigente por tempo indeterminado.
Sendo assim, como a prpria Lei Complementar define a consolidao das leis na
integrao de todas as leis pertinentes a determinada matria num nico diploma legal (art.13,
1, da LC 95/1998), ficar ausente da consolidao normas de importante teor jurdico caso seja
vedada a consolidao das medidas provisrias anteriores a EC 32/2001.
Portanto, para assegurar a consolidao de todos os diplomas legais vigentes
necessria a alterao LC 95/1008 no sentido de fazer valer o intuito do processo consolidatrio,
a sistematizao de todas as leis vigentes, bem como a deciso do Supremo de que a medidas
provisrias anteriores a EC 32/2001 esto vigentes por tempo indeterminado, portanto
convalidadas em lei.

31

Recurso Extraordinrio n. 232.896-3 PA. Relator Ministro Carlos Velloso. Publicado no Dirio da Justia,
01.10.99.

41

CAPTULO 4
A CONSOLIDAO DAS LEIS E A DESBUROCRATIZAO DO
ESTADO
A burocracia da Administrao Pblica brasileira herdada, especificamente, do
passado colonial, que se concentrava na centralizao do poder, no formalismo, na desconfiana,
e no excesso de regulamentao. Como bem disse Hlio Beltro, a burocracia no Brasil toda
escrita, isto , sempre obedeceu a leis, decretos, regulamento e portaria, em que tudo est
expressa e minuciosamente regulado. Essa circunstncia explica o imobilismo centralizador
caracterstico de nossa administrao.32
A revoluo que queria se instalar com o Programa Nacional de Desburocratizao
no governo Joo Figueiredo, 1979-1985, era um retorno simplicidade e confiana; ao respeito
pelo homem e pela sociedade, enfim, a descoberta de um pas real.
Ao longo dessa caminha, temos procurado vender ao povo brasileiro a revoluo
de que ele deseja comprar: a saudvel revoluo do retorno simplicidade e
confiana; a revoluo das solues ditadas pelo bom senso e pelo respeito
dignidade do homem, cuja existncia constitui a razo de ser do Estado. Em
suma, temo pregado a necessidade inadivel da aterrissagem no Brasil real.33

Implicava essa descoberta em evidenciar a presena do pequeno e a importncia da

simplificao por meio da construo de um grande Pas, que na verdade, se media pelo grau de
felicidade e bem estar do povo, observando as pequenas coisas que constituem o grande drama do
cotidiano do homem comum, drama que se desenvolve em grande parte na frieza das filas, dos
balces e dos guichs34 causados pelo excesso de regulamentos e da grande burocracia.
O resgate das funes e aspiraes precpuas do Programa Nacional de
Desburocratizao de fundamental importncia para estrururar um Brasil real, que hoje
devido ao extenso arcabouo jurdico, vive rodeado de grande insegurana jurdica e econmica.
Tendo em vista que a consolidao das leis uma medida desburocratizante, que visa
fortalecer a democracia e a dignidade do homem como razo de ser do Estado, necessrio evidar
esforos polticos para a concretizao do processo consolidatrio.

32

BELTRO, Helio. Descentralizao e Liberdade. 3.Ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia/Instituto Hlio
Beltro. 2002. p.33.
33
IDEM. p.68.
34
IDEM.

42

4.1. Esforo poltico para desburocratizao das leis

O excesso de regulamentao foi identificado como uma das causas da burocratizao
do Estado. O Programa Nacional de Desburocratizao, em 1979, j propunha para a
modernizao e o aperfeioamento da mquina pblica, a mudana de mentalidade dos dirigentes
e a reviso dos textos de leis e dos regulamentos.
O referido Programa buscou alcanar as origens da burocratizao, examinando o
arcabouo institucional e normativo que dita o comportamento da Administrao, efetivado
atravs da criao de uma Comisso Especial para promover o aprimoramento e a sistematizao
das normas.
A construo da poltica de desburocratizao do aparato do Estado destina-se
especificamente a liberar a iniciativa dentro e fora da Administrao Pblica, para que possa
reencontrar a sua razo de ser: servir da melhor forma as necessidades e as exigncias dos
cidados. Sem a deciso poltica no se muda nada, muito menos a filosofia de ao do aparelho
burocrtico do Estado, onde uma das causas mais agravantes o excesso de regulamentos.
Observa-se que diversas foram as tentativas em concluir o trabalho de consolidao
das leis, mas todas permaneceram no papel. Qualquer que seja o programa, ou projeto, ou mesmo
iniciativa deve ser submetido apreciao das foras polticas e por elas subscrito, para que se
veja revestido de eficcia e possibilidade de aprovao, bem como do alcance aos objetivos
programados.
Exemplos foram as diversas tentativas de regulamentao da legislao
complementar para definir os procedimentos e regras para consolidao. Foi necessria uma
rdua e longa tramitao, por diferentes legislaturas, at que a matria fosse amadurecida,
aperfeioada, encampada politicamente e finalmente aprovada pelos parlamentares.
Imagina-se, com o cipoal legislativo existente, qual seja a dificuldade para consultar a
legislao. H grande impossibilidade do cidado conhecer seus direitos e deveres, afastando a
funo principal do Estado: estar a servio do cidado.
No balano das aes para o Programa Nacional de Desburocratizao, foi
identificada a Consolidao das leis federais, pela subchefia de assuntos Jurdicos da Casa Civil
da Presidncia da Repblica em conjunto com os Ministrios envolvidos, para simplificar e dar

43

objetividade e clareza ao conjunto das leis, reunindo num mesmo texto legal as matrias com
objeto idntico, anlogo ou conexo35, como uma das medidas implementadas.
No entanto, a iniciativa do Poder Executivo neste campo no obteve grandes xitos.
Os projetos apresentados pelo Grupo Executivo de Consolidao dos Atos Normativos, esto
defasados devido ao tempo em que foram apresentados e necessitam de atualizao para sua
aprovao e os trabalhos no momento esto suspensos.
Nesse sentido, que se devem envidar esforos polticos para a concluso deste
trabalho. Atualmente o Congresso Nacional, o Poder Executivo e o Poder Judicirios esto
unidos para efetivao e trmino do processo consolidatrio.
Inicia-se uma articulao poltica para possibilitar a realizao deste processo que j
comeou a tempo. Hoje, a ao de trazer ao debate poltico e pblico est a critrio do Poder
Legislativo. No mbito da Cmara dos Deputados, o Grupo de Trabalho de Consolidao das
Leis, inerte por vrios anos, foi reinstalado nesta legislatura, qinquagsima terceira, constitudo
por vinte um membros, os quais firmaram o compromisso de apresentar e aprovar 20 projetos de
lei de consolidao, em diversas reas temticas, at ao final desta legislatura.
Quando da aprovao da Resoluo 23/2007, que altera o regimento interno do
Senado Federal, para dispor sobre o processo de apresentao, tramitao e de aprovao dos
projetos de lei de consolidao, o Senador Marco Maciel discursou:
Sr. Presidente, em rpidas palavras, desejo sinalar a importncia de abrirmos por
meio de norma regimental, a possibilidade de realizar a consolidao
legislativa.(...)
Certa feita Prudente Morais Neto, jornalista famoso, que escrevia sob o
pseudnimo de Pedro Dantas - ele era neto do ex-Presidente da Repblica
Prudente de Morais disse que o Parlamento no fbrica que deva se
caracterizar pela sua produo. A virtude maior do congresso est no que deputa,
elimina, corrige ou substitua, depois de um tanto e quanto possvel minucioso
estudo dos assuntos.(...)
Acreditamos que a consolidao se impe, no somente pelo grande nmero,
por uma pletora de leis que temos em nosso Pas, muitas da quais conflitantes,
mas tambm pelo crescimento do que poderamos chamar um chorrilho
legislativo, tal a quantidade de normas editadas todos os dias, (...)
Com essa providncia, o Senado poder avanar no sentido de fazer a desejada
consolidao legislativa.36

E o Senador Jarbas Vasconcelos (PMDB/PE):

35

Programa Nacional de Desburocratizao. Livro da Desburocratizao/Programa Nacional de Desburocratizao.

Braslia: MP, 2002.p.88.
36
Dirio do Senado Federal, 25 de outubro de 2007, p.37411.

44

A consolidao das leis providncia que se impe no Brasil, em nome da

racionalizao da prpria cidadania.
(...)
, com certeza, obrigao do Congresso Nacional buscar guiar o cidado atravs
desse verdadeiro cipoal legislativo, para utilizar a feliz expresso consagrada por
Caio Prado Jnior ao se referir ao nosso perodo colonial, mostrando que as
razes do problema vem de muito longe.
(...) tanto o cidado como Estado somente tero a ganhar, na medida em que o
primeiro poder ter o conhecimento mais sistemtico do ordenamento jurdico
sobre os diversos temas, facilitando o exerccio de seus direitos, enquanto o
segundo poder aplicar a norma com mais segurana jurdica e certeza.
Tudo isso conduzir a maior estabilidade das relaes jurdicas e consolidao
do Estado democrtico de Direito entre ns.37

O ento Presidente da Cmara dos Deputados, Deputado Arlindo Chinaglia (PT/SP),

quando da reinstalao do Grupo de Trabalho para Consolidao das Leis:
Um levantamento da Casa Civil da Presidncia da Repblica contabilizou
181.328 normas em vigor. S na rea tributria, so pelo menos 809 normas. O
conflito entre dispositivos legais inevitvel e permanente, o que provoca at
decises judiciais consideradas inconstitucionais, alm de dificultar o trabalho
de profissionais do Direito. At porque, com o advento da Constituio de 1988,
no foi feita uma datao entre aquilo que existia antes e aquilo que a
Constituio passou a determinar.
Com a reinstalao deste Grupo de Trabalho, tenho certeza que conseguiremos
resgatar a dvida que temos com a sociedade de concluir o processo de
consolidao das leis.

O Deputado Cndido Vaccarezza (PT/SP), em defesa da consolidao das leis:

Sr. Presidente, Sras. e Srs. Deputados, quero tratar hoje de importante tema para
a nossa Legislatura, a consolidao das leis no Brasil. Agradeo ao Presidente
Arlindo Chinaglia, que me nomeou Presidente do Grupo de Trabalho de
Consolidao das Leis, e aproveito o tempo a mim concedido para passar
algumas informaes aos Deputados e populao que nos assiste. Temos hoje
no Brasil 181 mil leis; em vigor so qualquer coisa acima de 53 mil leis.
Nenhum juiz, nenhum operador do Direito, nenhum cidado capaz de ter uma
viso precisa da quantidade e de quais leis vigoram para regulamentar
determinado assunto. Temos um emaranhado de medidas legais, muitas
colidentes entre si, muitas colidentes com a Constituio, outras obsoletas, mas
que persistem vagando e atrapalhando o arcabouo jurdico do Pas.
Infelizmente, apesar dos esforos de muitos, o Legislativo brasileiro ainda no
resolveu esse problema. Acredito que nesta Legislatura conseguiremos
consolidar as leis do Pas. A consolidao muito simples: vamos, num primeiro
trabalho, revogar todas as leis obsoletas, aquelas que no pegaram, que j
nasceram mortas.
Vou dar um exemplo s Sras. e aos Srs. Deputados e populao em geral de
uma lei que no foi revogada, mas que a vida tratou de revogar. Datada de 1965,
h em nosso Pas uma lei que probe qualquer funcionrio do Brasil que mora no
exterior de casar-se com estrangeiro ou estrangeira sem autorizao do Ministro
37

Dirio do Senado Federal, 25 de outubro de 2007. p.37409.

45

de Estado. Isso um absurdo. Essa lei j esteve em vigor na poca da Guerra

Fria. Hoje ela no vigora mais, mas ainda no foi revogada. E tudo que no
revogado pela Direito em nosso Pas ainda faz parte do arcabouo jurdico, dos
textos, dos livros. Sem falar que se pegarmos qualquer Cdigo, seja o Cdigo
Penal, o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Civil, seja o Cdigo de Processo
Civil, alm de aspectos obsoletos, teremos ali vrios assuntos escritos num
linguajar antigo, quase que ininteligvel. Temos o exemplo de uma consolidao,
a Consolidao das Leis do Trabalho. Quando foi feita, ali se consolidou tudo
que estaria em vigor para a Justia Trabalhista. Esse trabalho de consolidao
das leis temos de fazer. E, at o trmino da Legislatura, vamos consolidar as leis
do Brasil.38

Com a retomada da discusso no Senado Federal, atravs da aprovao do rito

especial para tramitao dos projetos de lei de consolidao, h de acreditar que efetivamente
esforos esto sendo feitos e que a concretizao do trabalho ser realizada.
4.2 A consolidao das leis e o reflexo para a sociedade e para os operadores do Direito
Uma das medidas desburocratizantes do Estado a consolidao das leis, que visa
especificamente facilitar a vida do cidado, reduzir custo e garantir maior efetividade da ao do
Estado populao.
O Direito o instrumento de realizao do homem em sociedade, posto que no pode
servir a si mesmo, necessitando estar relacionado e em harmonia com a sociedade que lhe d
sustentculo. A inflao legislativa representa a dificuldade de conhecer seus direitos como
cidado, um encolhimento da esfera da moral, sendo um ndice seguro de regresso ou involuo
social, um fenmeno de desmobilizao social.
Para Ralf Dahrendorf a construo normativa da sociedade o modo de darmos uma
forma para um futuro melhor. A construo normativa da sociedade no nem uma camisa-defora nem um brinquedo para indivduos essencialmente se divertirem; a realizao da
engenhosidade humana que nos fornece as coordenadas de significado e orientao e tambm a
matria para darmos forma a um futuro ainda melhor.39
Para alcanarmos o to almejado futuro e a respectiva sociedade normativa,
necessrio desenvolver uma poltica social para buscar melhores oportunidades de vida para
todos os membros da sociedade, atravs da cidadania para todos, que alm de outras medidas a

38

Dirio da Cmara dos Deputados, 04 de julho de 2007.

DAHRENDORF, Ralf. A lei e a ordem: traduo de Tmara D. Barile. Rio de Janeiro: Instituto
Liberal.1997.p.124.

39

46

serem adotadas, a principal disponibilizar a populao de forma clara e precisa a legislao que
a rege.
imprescindvel seguir o exemplo de pases politicamente organizados e com
relativa tradio democrtica que no reclamam novas leis, mas o cumprimento das j existentes
e sua sistematizao e consolidao, para maior clareza e efetividade.
A consolidao das leis uma insero plena no processo de abertura democrtica e sua
inseparvel vinculao liberdade individual e aos direitos de cidadania fundamental e necessria

para a modernizao do Pas e para o fortalecimento da democracia, pois ir garantir maior

transparncia e segurana jurdica a toda sociedade e, ao mesmo tempo, abrir os caminhos para
o Brasil alcanar a maturidade da sua legislao.
Vale ressaltar que no apenas com o aperfeioamento poltico se restabelece o pleno
Estado de direito, mas tambm atravs da reforma de nosso sistema jurdico.
O restabelecimento do pleno Estado de direito no depende apenas do
aperfeioamento poltico, pelo qual se tm ardentemente batido as associaes
de classe dos advogados brasileiros. Para a maioria dos brasileiros, que vive
mais de aflies do que de abstraes, ele se traduz sobretudo no tratamento que
o Estado lhe dispensa quando a ele recorre para buscar a soluo de seus
legtimos interesses. Isso abrange tanto o Executivo como o Judicirios. Concito
os advogados do Brasil a liderar mais este processo de liberao e
democratizao.40

nessa perspectiva que vislumbramos juristas de renome defendendo o processo de

consolidao das leis. O Ministro Ives Gandra da Silva Martins Filho, em seu artigo
Ordenamento Jurdico Brasileiro afirma que (...) um trabalho de racionalizao,
consolidao e clarificao do sistema tarefa que se apresenta de fundamental importncia
para a melhor compreenso das leis que regem a vida do cidado brasileiro.(...). Espera-se que
esse ideal se torne realidade num futuro prximo41
O Ministro Gilmar Mendes, de igual feita, assegura:
certo que um dos problemas mais sensveis dessa nova fase do Estado de
Direito - alguns usam a expresso ps-moderna, mas que certamente tem o seu
marco a partir do Estado-providncia, com o surgimento das providncias
legislativas administrativas, atos que a um s tempo tm carter legislativo e
administrativo a proliferao legislativa. Esse, portanto, no um problema
brasileiro, mas dos tempos modernos.
40

BELTRO, Helio. Descentralizao e Liberdade. 3.Ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia/Instituto Hlio
Beltro. 2002. p.87.
41
FILHO, Ives Gandra da Silva Martins Filho. Ordenamento Jurdico Brasileiro. Revista Jurdica. Presidncia da
Repblica. Braslia, vol. 1, n. 3, julho 1999.

47

(...)
Temos, portanto, uma situao que pode gerar uma ampla insegurana jurdica.
No por acaso, tambm, que inmeros parlamentos tm priorizado esse tema.
A racionalizao legislativa tem estimulado a criao de comisses de elevado
nvel para estudar o aperfeioamento de todo o sistema legislativo. No mbito da
prpria teoria do Direito, em funo do quadro j desenhado, h uma
preocupao central. Alguns autores j diziam que um professor austraco
incorporou a um texto de introduo ao Direito uma parte autnoma sobre uma
teoria, no das normas, como costumamos estudar, mas uma teoria da legislao.
(...)
Temos o desafio de encontrar formas e modos de, sem jogar fora um modelo
construdo a duras penas, imprimir o mnimo de racionalidade num quadro que,
s vezes, ameaa tornar-se catico.42

Em palestra proferida no encerramento do II Congresso Brasileiro de Administrao

em outubro de 1981, em Braslia, Hlio Beltro afirma que Sem uma justia acessvel ao homem
comum, aplicada com razovel rapidez, no se pode falar em liberdade e democracia. O pior
julgamento aquele que no acontece.43
Com o atual arcabouo jurdico e a complexidade de identificarmos o que est ou que
no est em vigor, ou que foi total ou parcialmente revogado, as dificuldades decorrentes desse
gigantesco quadro de atos normativos legislativos que compem o ordenamento jurdico
brasileiro contribuem para a profuso de demandas levadas ao Poder Judicirio e para as
divergncias de decises e de jurisprudncia na aplicao, interpretao das leis e a grande
morosidade da justia.
A consolidao das leis com certeza ir facilitar a misso dos mltiplos operadores do
direito. A to sonhada sistematizao e consolidao das leis traro maior racionalidade ao
ordenamento jurdico.
Do ponto de vista do cotidiano da vida jurdica ir contribuir para diminuio de
demandas junto ao Poder Judicirio, de sentenas contraditrias, de celeridade processual, bem
como facilitar a vida do cidado no que concerne ao conhecimento de seus direitos e deveres.

42

MENDES, Gilmar Ferreira. O Ordenamento Jurdico Brasileiro e o Instituto da Consolidao. Disponvel em:
www.almg.gov.br/publicacoes/consolidacaoleis/gilmar.pdf. Acesso em 09/11/2009.
43
BELTRO, Helio. Descentralizao e Liberdade. 3.Ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia/Instituto Hlio
Beltro. 2002. p.89.

48

CONCLUSO
O presente trabalho foi desenvolvido com base em estudo realizado sobre o
ordenamento jurdico como elemento para o entendimento da necessidade da consolidao da
legislao brasileira, bem como os procedimentos tcnico-jurdicos utilizados no processo de
consolidao e suas principais dificuldades, e a consequente desburocratizao normativa do
Estado.
Apoiada em diversas obras pertinentes ao tema, a pesquisa iniciou-se pelo histrico
do processo consolidatrio no mbito do Poder Legislativo e do Poder Executivo, enumerando as
diversas iniciativas e seus resultados no decorrer dessa legislatura.
Constatou-se que a desordem estabelecida no sistema normativo a causa precpua
das grandes anomalias j definidas e estudadas, tais como as lacunas, as antinomias e, no caso do
ordenamento ptrio, o emaranhado de normas vigentes, que em sua grande maioria est em
inrcia de atualizao ou cuja eficcia ou validade encontram-se prejudicadas.
Dentre as vrias constataes, foi possvel observar que, o conjunto normativo
brasileiro extremamente complexo e representa grande insegurana jurdica, porquanto no
permite o total conhecimento de toda a sua legislao.
Avanando um pouco mais e com vistas a compreender a produo legislativa, a
pesquisa voltou-se para a anlise do processo legislativo, e a vigncia e eficcia das normas no
ordenamento jurdico brasileiro.
O estudo demonstrou que a iniciativa da consolidao das leis federais tem
significativa importncia no sentido de simplificar e otimizar o trabalho dos operadores do
Direito e reorganizar as normas existentes.
Verificou-se que as principais caractersticas do processo de consolidao das leis so
a sistematizao de todas as normas vigentes em um nico diploma legal e a manuteno do
contedo normativo original dos dispositivos consolidados.
Para resguardar tais caractersticas, foi observado que nos procedimentos tcnicojurdico utilizados no processo consolidatrio existem diversas dificuldades para a sua concluso,
que podem retardar o processo ou at mesmo anul-lo.
Ao identificar as dificuldades, quais sejam: a atualizao do valor de penas
pecunirias com base em indexao padro; revogao expressa de dispositivos implicitamente

49

revogados por leis posteriores; revogao de dispositivos no recepcionados pela Constituio

Federal; e vedao da consolidao de Medidas Provisrias, foi observada a necessidade de
encontrar alternativas para perfazer os referidos procedimentos para no dar margem a um
processo vicioso.
Examinou-se ainda, que existe o real interesse do Poder Legislativo em conjunto com
o Executivo em reverter o quadro de confuso normativa que representa hoje o ordenamento
jurdico brasileiro.
O trabalho de consolidao das leis, uma vez superadas suas dificuldades, cumprir o
importante papel de quebrar paradigmas. Ficou evidente e comprovado que produzir leis s no
basta, necessrio torn-las aplicveis, atravs de um amplo trabalho para saber o que j existe e
o que realmente necessrio.
Observou-se que os operadores do Direito e a sociedade em geral sero beneficiados
sobremaneira com a simplificao do conjunto normativo.
A sistematizao da legislao em vigor aproximar o cidado de maneira eficaz dos
seus direitos e deveres e essa organizao das normas legais dar, sem dvida, maior
racionalidade ao ordenamento jurdico do nosso pas.
Para alcanar um resultado positivo na direo da desburocratizao do conjunto
normativo, importante o trabalho de consolidao como norteador do sistema jurdico e a
participao efetiva da sociedade como principal usurio da mquina administrativa.
Com a reinstalao do Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis h um esforo
supra partidrio para a concluso do processo de consolidao das leis, com a concepo de um
consenso geral - todos voltados para um nico fim: somar esforos polticos para efetivao dos
trabalhos. Reafirma-se aqui a splica de Hlio Beltro quando da instituio do Programa
Nacional de Desburocratizao, que para efetivao de um processo necessrio pensar da
mesma forma e tomar atitudes no sentido de somar foras para alcanar um Estado pronto a
servir o cidado, reconstruir a democracia.
(...) Esta hora de reconstruo da democracia pode ser a hora do reencontro e da
tolerncia. O consenso indispensvel s grandes solues polticas s ser
alcanados se conseguirmos que, mediante uma trgua no debate terico e
emocional, os homens que, no fundo, pensam do mesmo modo passem a falar a
mesma lngua e, afinal, coloquem-se do mesmo lado.
Acredito que, essencialmente, todos estejamos procurando a mesma coisa.
Apenas no confiamos uns nos outros, prisioneiros como estamos de
antagonismos passados. Chegou a hora de somar, buscando-se a concordncia

50

no essencial, a despeito da divergncia no acessrio. A todos que esto

sinceramente preocupados em assegurar, ainda que por caminhos diversos, o
encaminhamento construtivo da paz social e a superao dos demais problemas
nacionais, no resisto em formular como brasileiro, este apelo final:
Vamos somar? Vamos confiar? Vamos virar a pgina do passado?
Teremos, pelo menos. Antes que seja muito tarde.44

Enfim, estamos diante de um novo panorama poltico em relao consolidao das

leis, momento em que se voltam todos os partidos, Poderes, juristas para uma mesma acepo,
que trazer para o ordenamento jurdico uma racionalizao legislativa e para o Estado a
possibilidade de retomar a sua funo essencial servir o cidado, com o conseqente
fortalecimento da Democracia.
Sendo assim, o estudo do processo de consolidao das leis, abordado nesta pesquisa,
encontra resposta positiva, tendo em vista que a racionalizao do conjunto normativo soluciona,
a mdio prazo, o problema do exagero de normas e contribui, sobremaneira como ferramenta
significativa para a desburocratizao das instituies do Estado.

44

BELTRO, Helio. Descentralizao e Liberdade. 3.Ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia/Instituto Hlio
Beltro. 2002. p.135.

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