Ana Cláudia Duarte

FUNDAO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE DIREITO DO RIO DE JANEIRO

GRADUAO EM DIREITO
ANA CLUDIA DUARTE NUNES RIBEIRO SILVA
Sincretizao do controle de constitucionalidade no ordenamento jurdico brasileiro:

abstratizao do controle difuso e concretizao do controle abstrato
Rio de Janeiro, maio / 2014.

GRADUAO EM DIREITO
ANA CLUDIA DUARTE NUNES RIBEIRO SILVA

Trabalho de Concluso de Curso, sob

orientao da professora Flvia Bahia
apresentado FGV DIREITO RIO como
requisito parcial para obteno do grau de
bacharel em Direito.
Rio de Janeiro, maio / 2014.

GRADUAO EM DIREITO

Elaborado por ANA CLUDIA DUARTE NUNES RIBEIRO SILVA
Trabalho
de
Concluso
de
Curso
apresentado FGV DIREITO RIO como

requisito parcial para obteno do grau de
bacharel em Direito.
Comisso Examinadora:
Nome da Orientadora: Flvia Bahia
Nome do Examinador 1:
Nome do Examinador 2:
Assinaturas:
Professora Orientadora: Flvia Bahia
Examinador 1:
Examinador 2:
Nota final: _________________________________
Rio de Janeiro, _____ de _______________ de 2014
Rio de Janeiro, _____ de _______________ de 2014
TERMO DE COMPROMISSO DE ORIGINALIDADE
A presente declarao termo integrante de todo trabalho de concluso de curso (TCC) a ser
submetido avaliao da FGV DIREITO RIO como requisito necessrio e obrigatrio
obteno do grau de bacharel em direito.
Eu, ANA CLUDIA DUARTE NUNES RIBEIRO SILVA, brasileira, solteira, portador
da identidade 20329883-1/DETRAN, na qualidade de aluna da Graduao em Direito da
Escola de Direito FGV DIREITO RIO, declaro, para os devidos fins, que o Trabalho de
Concluso de Curso apresentado em anexo, requisito necessrio obteno do grau de
bacharel em Direito da FGV DIREITO RIO, encontra-se plenamente em conformidade com os
critrios tcnicos, acadmicos e cientficos de originalidade.
Nesse sentido, declaro, para os devidos fins, que:
O referido TCC foi elaborado com minhas prprias palavras, ideias, opinies e juzos de valor,
no consistindo, portanto PLGIO, por no reproduzir, como se meus fossem, pensamentos,
ideias e palavras de outra pessoa;
As citaes diretas de trabalhos de outras pessoas, publicados ou no, apresentadas em meu
TCC, esto sempre claramente identificadas entre aspas e com a completa referncia
bibliogrfica de sua fonte, de acordo com as normas estabelecidas pela FGV DIREITO RIO.
Todas as sries de pequenas citaes de diversas fontes diferentes foram identificadas como
tais, bem como s longas citaes de uma nica fonte foram incorporadas suas respectivas
referncias bibliogrficas, pois fui devidamente informado(a) e orientado(a) a respeito do fato
de que, caso contrrio, as mesmas constituiriam plgio.
Todos os resumos e/ou sumrios de ideias e julgamentos de outras pessoas esto

acompanhados da indicao de suas fontes em seu texto e as mesmas constam das referncias
bibliogrficas do TCC, pois fui devidamente informado(a) e orientado(a) a respeito do fato de
que a inobservncia destas regras poderia acarretar alegao de fraude.
O (a) Professor (a) responsvel pela orientao de meu trabalho de concluso de curso
(TCC) apresentou-me a presente declarao, requerendo o meu compromisso de no
praticar quaisquer atos que pudessem ser entendidos como plgio na elaborao de meu
TCC, razo pela qual declaro ter lido e entendido todo o seu contedo e submeto o
documento em anexo para apreciao da Fundao Getlio Vargas como fruto de meu
exclusivo trabalho.
Data: _____________________________________________
Assinatura do Aluno
DEDICATRIA:
Dedico esta monografia aos meus pais, Ana Sheila e Erasmo, que sempre incentivaram meus
estudos e apoiaram minhas escolhas, sempre me incentivando a ser a melhor verso de mim
mesma e a minha irm Ana Carolina que despertou em mim o interesse pela carreira jurdica.
AGRADECIMENTOS:
Agradeo a Deus, por sempre me guiar e me agraciar com tantas alegrias.

Agradeo a minha famlia, os que acompanham de perto e como tambm os que acompanham
de longe meu crescimento.
Agradeo os meus amigos, em especial Amanda Lins e Larrisa Araruna que percorreram
comigo essa jornada acadmica.
Finalmente, agradeo a todos os professores que compartilharam seus ensinamentos, em
especial a Professora Flvia Bahia que me ensinou que o Direito Constitucional doce e me
fez acreditar que posso ir alm das minhas expectativas e a Professora Cludia Nunes com
quem aprendi que devemos ter determinao para conseguir o que almejamos.
RESUMO: Considerando-se as recentes decises do Supremo Tribunal Federal no controle

de constitucionalidade, percebe-se o movimento de sincretizao entre os controles abstrato e
concreto. A viso da atual jurisdio constitucional revela que as ltimas criaes legislativas
foram inseridas no controle abstrato, sendo o caminho utilizado para resoluo das principais
controvrsias judiciais, com seus efeitos erga omnes e vinculantes. Esse panorama no
afastou a utilizao do controle concreto, que se renova ao se aproveitar dos instrumentos do
controle concentrado abstrato. No apenas o controle concreto e difuso est se beneficiando
do controle abstrato, como tambm a recproca verdadeira. O controle abstrato tambm se
beneficia ao valer-se de diversos instrumentos que no seriam possveis por suas
caractersticas abstratas. O objetivo do presente trabalho analisar esse movimento, atravs
de casos emblemticos e instrumentos criados pelas Leis que tratam sobre o controle de
constitucionalidade, a fim de comprovar esse novo cenrio na ordem jurdica brasileira. Este
trabalho foi realizado atravs de pesquisas bibliogrficas e casos perante o Supremo Tribunal
Federal. O resultado da anlise comprova essa tendncia na utilizao de pressupostos que
seriam apenas de um controle, sendo utilizado pelo outro. Isso representa um grande avano
para o tema controle de constitucionalidade que tende cada vez mais a ser sincretizado.
PALAVRAS-CHAVE: DIREITO. DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE.
ABSTRATIZAO
DO
CONTROLE
DIFUSO.
CONCRETIZAO DO CONTROLE ABSTRATO.
ABSTRACT: Considering the recent decisions of the Federal Supreme Court in

constitutional control, it is noticed the movement of syncretization between abstract and
concrete controls. The view of the current constitutional jurisdiction reveals that the last
parliamentary creations were inserted into the abstract control, with the path used to resolve
major legal controversies with its erga omnes and binding effects. This overview has not
ruled out the use of concrete control, which is renewed by taking advantage by using the tools
of abstract concentrated control. Not just the concrete and diffuse control is taking advantage
from the abstract control, but also the converse is true. The abstract control also benefits at
making use of various instruments that would not be possible for his abstract features. The
objective of this paper is to analyze this movement through emblematic cases and instruments
created by Laws that manage the control of constitutionality, in order to prove this new
scenario in the Brazilian legal system. This work was conducted through literature searches
and cases in the Supreme Court. The result confirms this trend in using the assumptions that
would be apply in one control, being used by the other. This represents a major breakthrough
for the subject of constitutionality which tends increasingly to be syncretized.
KEY
WORDS:
LAW.
CONSTITUTIONAL
LAW.
CONTROL
OF
CONSTITUTIONALITY.
ABSTRACTIZATION
OF
DIFFUSE
CONTROL.
CONCRETIZATION OF ABSTRACT CONTROL.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CRFB/88 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988;

STF Supremo Tribunal Federal;
ADC Ao declaratria de constitucionalidade;
ADI Ao direta de inconstitucionalidade;
ADO Ao direta de inconstitucionalidade por omisso;
ADPF Arguio de descumprimento de preceito fundamental;
MI Mandado de Injuno;
RE Recurso Extraordinrio;
RISTF Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal;
HC Habeas Corpus;
CPC Cdigo de Processo Civil.
SUMRIO:
INTRODUO: ............................................................................................................................................... 1
1.
Viso geral da atual jurisdio constitucional ................................................................................ 3
2.
Controle de constitucionalidade: difuso e concentrado ............................................................... 7
3.
4.
Da abstratizao do controle difuso ................................................................................................. 20

3.1.
Reclamao ao Supremo Tribunal Federal n 4.335........................................................................... 21
3.2.
Mandados de injuno: n 670, n 708 e n 712 .................................................................................. 30
3.3.
Recurso Extraordinrio 197.917-8/SP Municpio Mira Estrela ................................................... 36
Da tendncia de concretizao do controle concentrado abstrato ........................................... 46

4.1.
Amicus Curiae presente no artigo 72 da Lei n 9.868/99............................................................ 46
4.2.
As peculiaridades do pargrafo 1 do artigo 9 da Lei n 9.868/99................................................ 50
4.3.
Modulao temporal do artigo 27 da Lei n 9.868/99 ........................................................................ 54
CONCLUSO: ............................................................................................................................................... 59
REFERNCIAS: .............................................................................................................................................. 1
SINCRETIZAO
DO
CONTROLE
DE
CONSTITUCIONALIDADE
NO
ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO: ABSTRATIZAO DO CONTROLE

DIFUSO E CONCRETIZAO DO CONTROLE ABSTRATO
INTRODUO:
O presente trabalho tem o condo de abordar as recentes inovaes no controle de

constitucionalidade
do
ordenamento
jurdico
brasileiro.
controle
judicial
de
constitucionalidade vem passando por diversas transformaes, principalmente aps a

Constituio de 1988, que reforou o controle concentrado abstrato no ordenamento.
Por ser uma jurisdio constitucional ainda jovem, a mesma pode sofrer modificaes
e passar por transies at que possa estabelecer-se de forma concreta e segura. Estes
movimentos de abstratizao e concretizao poderiam ser inseridos nessas transformaes.
A utilizao no controle difuso de mecanismos presentes no controle concentrado
abstrato denominada abstratizao e o seu inverso concretizao. Estes fenmenos,
abstratizao e concretizao, esto sendo evidenciados nas recentes decises do Supremo
Tribunal Federal.
Tema de significativa repercusso para o cenrio jurdico e poltico, particularmente,
pela inovao dessa tendncia ao se afastar do controle de constitucionalidade clssico,
gerando consequncias que podem modificar o sistema normativo brasileiro.
Este trabalho tem como objetivo analisar esse movimento, atravs de casos
emblemticos e instrumentos criados pelas Leis que tratam sobre o controle de
constitucionalidade, com intuito de comprovar um novo cenrio na ordem jurdica brasileira.
No primeiro captulo ser apresentado um panorma da viso atual da jurisdio
constitucional, com seus avanos a partir da Constituio de 1988 e com as legislaes
posteriores que dispem sobre o controle de constitucionalidade.
O segundo captulo traz o controle de constitucionalidade com seus aspectos,
caractersticas e consequncias, apresentando o modelo de controle vigente no ordenamento
jurdico brasileiro.
Tem-se no terceiro captulo a avaliao da abstratizao no controle difuso por meio
de casos concretos e representativos, que ensejaram a busca de outros instrumentos para a
tomada de deciso no controle difuso.
No quarto e ltimo captulo aprecia-se a dinmica inversa ao estudar os instrumentos

aplicados em casos concentrado abstrato, que se aproximam do modelo concreto ao permitir
dilao probatria e a partio de terceiros especficos no certame.
1.
Viso geral da atual jurisdio constitucional
O controle de constitucionalidade vem passando por grandes mudanas ao longo dos

anos entre as diversas Constituies j existentes no ordenamento jurdico brasileiro. A mais
recente, de 1988, trouxe importantes avanos nas tcnicas de controle de constitucionalidade,
principalmente quanto ao controle abstrato.
Dentre as mudanas, temos a ampliao da legitimidade para propositura da ao
direta de inconstitucionalidade, prevista no artigo 103 da CRFB/88 1, abrindo a possibilidade
no apenas do Procurador-Geral da Repblica, como tambm de outros legitimados
ingressarem no controle concentrado abstrato.
Previsto anteriormente como monoplio do Procurador-Geral da Repblica, no
sistema 1967/69, o artigo supracitado tambm permite ao Presidente da Repblica, Mesa do
Senado Federal, Mesa da Cmara dos Deputados, Mesa da Assembleia Legislativa ou da
Cmara Legislativa do Distrito Federal, Governador de Estado ou do Distrito Federal,
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido poltico com representao no
Congresso Nacional e confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional
ingressarem com a ADI.
Devido a essa abertura na legitimidade juntamente com a previso de cautelar no
artigo 102, inciso I, p CRFB/88 2, pode-se observar um reforo na Constituio de 1988 do
controle de constitucionalidade concentrado em relao ao difuso. Atravs de um
procedimento diferenciado, passa-se a resolver as principais demandas constitucionais por
meio da ao direta de inconstitucionalidade, ao pertencente ao controle abstrato. 3
Tem-se tambm a criao de novos mecanismos destinados a cessar a omisso
normativa no controle de constitucionalidade. O primeiro deles est previsto no artigo 5
Artigo 103 da CF. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de

constitucionalidade: I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos
Deputados; IV - a Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; V - o
Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal
da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
2
Art. 102, I, p da CF. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio,
cabendo-lhe processar e julgar, originariamente o pedido de medida cautelar das aes diretas de
inconstitucionalidade.
3
MOTTA FILHO, Sylvio Clemente da. Curso de direito constitucional. ed. atual. at a EC n 53/06. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2007. p. 800.
LXXI da CRFB/88 4, o denominado mandado de injuno, destinado aos casos concretos. O

segundo, previsto no artigo 1032 da CRFB/88
, designado ao direta de
inconstitucionalidade por omisso faz parte do controle abstrato, percorrendo um processo

objetivo.
Apesar de possurem o mesmo escopo de sanar omisso constitucional, o mandado de
injuno possui direito subjetivo envolvido em um caso concreto, enquanto na ao direta de
inconstitucionalidade por omisso no h direito subjetivo, julgando-se o caso de forma
abstrata.
Mesmo aps o advento da Constituio de 1988, o Poder Legislativo permaneceu
fortalecendo o controle abstrato. A Emenda Constitucional n 3 de 1993 foi um exemplo
disso. Tal Emenda acrescentou ao ordenamento ptrio a ao declaratria de
constitucionalidade no meio da reforma de emergncia tributria.6
Essa ao visa confirmar a constitucionalidade de uma norma federal que est sendo
questionada no mundo jurdico.
Assim, o Supremo Tribunal Federal, a quem compete
proferir a ltima palavra no Brasil sobre a constitucionalidade da lei, confirmar a

constitucionalidade ou no da lei objeto da ao, com efeitos erga omnes e vinculante.
Apesar de inicialmente tal ao somente prever a propositura para o Presidente da
Repblica, Mesa do Senado Federal, Mesa da Cmara dos Deputados e ao Procurador-Geral
da Repblica, a Emenda Constitucional n 45/02 ampliou o nmero de legitimados da ADC
para os mesmos legitimados da ADI.
A mesma emenda n 3/93 ainda traz para o 1 do artigo 102 da CRFB/88 o que
estava mantido no pargrafo nico. Trata-se de outra ao do controle concentrado
denominada arguio de descumprimento de preceito fundamental, que se manteve sem
regulamentao at a chegada da Lei 9.882 em 1999.
A Constituio, em seu artigo 1252 7, mantm o que foi acrescentado pela Emenda
Constitucional n 16/1965 Constituio de 1946. A criao do controle de
constitucionalidade no mbito dos Estados destinada s aes que tenham como objeto
4
Artigo 5 LXXI da CF. Conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora
torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade,
soberania e cidadania.
5
Artigo 103 2 da CF. Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma
constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se
tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias.
6
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 7 ed. rev e atual. So Paulo: Saraiva, 2012. p.
1158.
7
Artigo 1252 da CF. Cabe aos Estados a instituio de representao de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual, vedada a atribuio da legitimao para
agir a um nico rgo.
normas estaduais ou municipais, vedando que os Estados instituam somente um legitimado

para propor as aes criadas.
Posteriormente, tem-se como novidade no controle de constitucionalidade a
promulgao das Leis 9.868/99 e 9.882/99. Ambas tratam do processo e julgamento de aes
do controle abstrato, respectivamente das aes direta de inconstitucionalidade e declaratria
de constitucionalidade e da arguio de descumprimento de preceito fundamental.
A Lei 9.882/99, como j dito anteriormente, regulamenta a arguio de
descumprimento de preceito fundamental, estabelecendo diretrizes para o desenvolvimento da
ao perante o Supremo Tribunal Federal. Apesar de previsto desde a Constituio de 1988,
esse instrumento era um enigma para o ordenamento jurdico at a chegada da lei
supracitada,8 dando concretude a mais uma ao do controle concentrado.
J a Lei 9.868/99, que trata do procedimento da ADI e ADC, substitui o que vinha
sendo estabelecido pelo Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal conjugado com a
jurisprudncia do mesmo tribunal.9 Tal Lei traz a grande inovao para o sistema de controle
concentrado ptrio: a possibilidade de proclamar a inconstitucionalidade de uma lei,
restringindo os efeitos da declarao. A restrio, segundo a lei, pode ser a partir do trnsito
em julgado ou posteriormente, momento escolhido pelo prprio STF, estabelecendo a
inconstitucionalidade pro futuro.
Por fim, a Lei 12.063 de 2009 o ltimo avano legislativo no controle de
constitucionalidade. Acrescenta ao corpo textual da Lei 9.868/99 o Captulo II-A,
disciplinando o processo da ao direta de inconstitucionalidade por omisso, que at o
momento no havia sido regulamentado.
Pode-se observar que a partir da Constituio de 1988 houve um avano no controle
de constitucionalidade, com nfase no controle concentrado abstrato. Isso se torna claro, uma
vez que a Constituio inova ao prever quatro aes para esse controle (ao direta de
inconstitucionalidade, ao direta de inconstitucionalidade por omisso, ao declaratria de
constitucionalidade e arguio de preceito fundamental), como tambm amplia os legitimados
para propor tais aes.
Ademais, as leis posteriormente promulgadas tambm esto ligadas ao controle
concentrado, demonstrando um fortalecimento de tal controle frente ao controle difuso, que
BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdio constitucional brasileira: Legitimidade democrtica e

instrumentos de realizao. 4 ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2014. p. 132.
9
MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos Fundamentais e Controle de Constitucionalidade. 3 ed. rev. e ampl.
So Paulo: Saraiva, 2004. p. 216.
era dominante antes da Constituio de 1988.10 Assim, as inovaes legislativas trazem para o
controle de constitucionalidade avanos importantes para dirimir controvrsias constitucionais
existentes nos dias de hoje.
10
MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos..., p. 209.
2.
Controle de constitucionalidade: difuso e concentrado
Para que o ordenamento jurdico seja dotado de coeso necessrio um mecanismo

que permita reparar as imperfeies que nele apresenta, restabelecendo a harmonia entre suas
normas. Esse mecanismo o controle de constitucionalidade.
Segundo Alexandre de Moraes o controle de constitucionalidade consiste em
verificar a adequao (compatibilidade) de uma lei ou de um ato normativo com a
Constituio. 11
Para que esse mecanismo possa atuar, so essenciais dois princpios que iro nortear
sua operao. So eles a rigidez constitucional e a supremacia da Constituio.
A rigidez constitucional, nas palavras de Jos Afonso da Silva, decorre da maior
dificuldade para sua modificao do que para a alterao das demais normas jurdicas da
ordenao estatal 12, logo as normas constitucionais possuem um processo de reviso diverso
das infraconstitucionais, um procedimento mais rigoroso e complexo.
Por ter um mtodo mais exigente, as normas constitucionais so hierarquicamente
superiores s demais normas, originando-se o princpio da Supremacia da Constituio. A
Constituio estaria no pice do ordenamento jurdico, validando as normas inferiores a ela.
Essa supremacia esclarecida pelo Ministro Lus Roberto Barroso:
A supremacia da Constituio revela sua posio hierrquica mais elevada

dentro do sistema, que se estrutura de forma escalonada, em diferentes
nveis. ela o fundamento de validade de todas as demais normas. Por fora
dessa supremacia, nenhuma lei ou ato normativo na verdade nenhum ato
jurdico poder subsistir validademente se estiver em desconformidade
com a Constituio.13
O controle de constitucionalidade brasileiro, presente hoje na Constituio de 1988,

pode ser classificado de diversas maneiras, entre elas est a diviso em controle difuso e
concentrado.
O controle difuso aquele em que cabe a qualquer juiz ou Tribunal, partindo de caso
concreto, analisar a compatibilidade de uma norma impugnada frente Constituio, no
decorrer do processo. Jos Afonso da Silva salienta que qualquer interessado poder sucitar a
11
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24 ed. So Paulo: Atlas, 2009. p. 701.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32 ed., rev. e atual. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 45.
13
BARROSO, Luis Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposio sistemtica
da doutrina e anlise crtica da jurisprudncia. 3 ed. rev e atual. So Paulo: Saraiva, 2008. p. 1.
12
questo de inconstitucionalidade, em qualquer processo, seja de que natureza for, qualquer

que seja o juzo.14
No bojo de uma relao jurdica requisitada ao juiz de forma incidental a verificao
da constitucionalidade, no se tratando do objeto da ao principal e sim da declarao de
inconstitucionalidade de uma norma que influenciar na deciso da lide. Salienta Paulo
Bonavides que sem o caso concreto (a lide) e sem a provocao de uma das partes, no
haver interveno judicial, cujo julgamento s se estende s partes em juzo.15
Qualquer rgo jurisdicional, na medida de suas atribuies, pode apreciar a questo
incidental. Essa concepo trazida do ordenamento americano, como explicita Alexandre de
Moraes:
A ideia de controle de constitucionalidade realizado por todos os rgos do

Poder Judicirio nasce do caso Madison versus Marbury (1803), em que o
Juiz Marshall da Suprema Corte Americana afirmou que prprio da
atividade jurisdicional interpretar e aplicar a lei. E ao faz-lo, em caso de
contradio entre a legislao e a Constituio, o tribunal deve aplicar esta
ltima por ser superior a qualquer lei ordinria do Poder Legislativo.16
O juiz dever primeiramente averiguar a inconstitucionalidade ou no da lei requerida,

por isso denominada incidental, para posteriormente ser capaz de julgar a lide inicial, tendo a
obrigao de sanar a controvrsia constitucional antes de julgar o caso concreto. Para que isso
ocorra, cabem s partes, Ministrio Pblico ou o prprio juiz ou tribunal de ofcio
questionarem a inconstitucionalidade da norma.17
Vale lembrar que as decises tomadas em primeira e segunda instncia ainda podero
ser modificadas caso caiba recurso como, por exemplo, o extraordinrio previsto no artigo
102, inciso III, a, b, c e d da CRFB/88, chegando a discusso incidental ao Supremo
Tribunal Federal.
O ordenamento jurdico brasileiro, desde a primeira Constituio republicana e sem
alteraes significativas, traz ao juiz o poder e dever de declarar a inconstitucionalidade se
estiver diante de um caso que seja necessrio afastar a norma.18
O artigo 97 da CRFB/88 19 traz importante regra na aplicao do controle difuso. Esse
artigo exige dos tribunais, incluindo os rgos especiais, um qurum de maioria absoluta dos
14
SILVA, Jos Afonso da. op. cit., p.52.

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 15 ed, atual. So Paulo:Malheiros, 2004. p. 302
16
MORAES, Alexandre de. Direito..., p. 709.
17
18
BARROSO, Luis Roberto.op. cit., p. 47.
15
membros para que possa ser declarada a inconstitucionalidade no controle difuso. Isso
significa que ser necessrio a maioria daqueles que fazem parte do tribunal ou do rgo
especial e no somente daqueles presentes no dia do julgamento.
A reserva de plenrio, como denominada pela doutrina, no impede o juiz
monocrtico de declarar a inconstitucionalidade, afinal o controle difuso, cabendo a
qualquer juiz ou tribunal, devendo apenas seguir o estabelecido no artigo 93, inciso IX da
CRRB/88 20. Essa reserva destinada somente aos tribunais, que como Alexandre Morais
explica seria uma regra especial aos tribunais para garantia de maior segurana jurdica.21
O Supremo, visando garantir essa segurana jurdica, elaborou a Smula Vinculante
n10 22, que em seu teor considera violao a reserva de plenrio caso um rgo fracionrio
afaste a incidncia de uma norma completa ou em parte, mesmo que no esteja declarando
expressamente a inconstitucionalidade dessa norma.
O STF permite a no observao da reserva de plenrio em dois casos: a. existncia
de anterior pronunciamento de inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo pelo Plenrio
do Supremo Tribunal Federal; b. existncia no mbito do tribunal a quo, e em relao quele
mesmo ato do Poder Pblico, de uma deciso plenria, que haja apreciado a controvrsia
constitucional, ainda que desse pronunciamento no tenha resultado o formal reconhecimento
da inconstitucionalidade da regra estatal questionada.23 Dessa maneira, caso um dos cenrios
ocorra, o tribunal no precisar observar o artigo 97 da CRFB/88, baseando-se no artigo 481,
pargrafo nico, do Cdigo de Processo Civil.
Vale lembrar que, via de regra, o controle difuso concreto, uma vez que ao ser
analisado pelos rgos do Judicirio, a demanda para anlise da constitucionalidade gerada
por uma relao jurdica concreta, que a caracterstica do controle concreto.
Pela declarao de inconstitucionalidade derivar de um caso concreto, sendo indagada
no meio de uma relao jurdica, a deciso s afetar as partes e ter efeito ex tunc, ou seja,
retroativo devido anulao do ato. Para que um terceiro possa usufruir da deciso,
19
Artigo 97 da CF. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo
rgo especial podero os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Pblico.
20
Artigo 93, IX da CF. Todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas
todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presena, em determinados atos, s prprias
partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do
interessado no sigilo no prejudique o interesse pblico informao.
21
MORAES, Alexandre de. Direito..., p. 713.
22
Smula Vinculante n 10 do STF. Viola a clusula de reserva de plenrio (CF, artigo 97) a deciso de rgo
fracionrio de tribunal que, embora no declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
do poder pblico, afasta sua incidncia, no todo ou em parte.
23
MORAES, Alexandre de. op. cit., p. 713.
10
declarando a inconstitucionalidade ao seu caso concreto, ser necessrio demandar na via

prpria, no podendo interferir nesse julgado.
Todavia existe a possibilidade da deciso surtir efeitos erga omnes. A Constituio,
em seu artigo 52, inciso X 24, delega a tarefa privativamente ao Senado Federal de suspender a
execuo de lei declarada inconstitucional, por meio de resoluo, que s caber para
decises do STF em carter definitivo.
A preocupao que se encontrava era a vulnerabilidade do sistema caso alguns juzes
declarassem a constitucionalidade e outros a inconstitucionalidade da norma. Para isso a
Constituio entregou o papel ao Senado de tornar erga omnes os efeitos da deciso do
Supremo.
O Senado poder suspender tanto leis federais como estaduais e municipais caso sejam
consideradas inconstitucionais pelo STF.25A Constituio delega a competncia para conceder
efeitos erga omnes da deciso do Supremo ao Senado Federal e sua deciso ter efeito ex
nunc, a partir do momento da publicao da resoluo.26
Caso seja prolatada deciso definitiva pelo Supremo, o Senado no obrigado a
suspender a execuo da lei. Cabe Casa, de forma facultativa, analisar se ir suspender ou
no a norma, o que compartilha Alexandre de Moraes:
(...) ao Senado Federal no s cumpre examinar o aspecto formal da deciso

declaratria de inconstitucionalidade, verificando se ela foi tomada por
qurum suficiente e definitiva, mas tambm indagar da convenincia dessa
suspenso.
A declarao de inconstitucionalidade do Supremo, mas a suspenso
funo do Senado.27
Uma vez facultado ao Senado a suspenso da lei, cabia ao Supremo apenas esperar at
que esse momento ocorresse, o que poderiam demorar anos. Uma soluo encontrada veio
com a Emenda Constitucional n 45/04, que trouxe a possibilidade de criao das smulas
vinculantes presente no artigo 103-A da CRFB/88. Dessa maneira, o Supremo poder elaborar
smula que declare a inconstitucionalidade com efeito erga omnes, desde que siga todos os
requisitos necessrios, no ficando mais dependente do Senado Federal.
24
Artigo 52, X da CF. Compete privativamente ao Senado Federal suspender a execuo, no todo ou em parte,
de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal.
25
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Saraiva,
2011.p. 253.
26
LENZA, Pedro. op. cit., p. 254.
27
11
J o controle concentrado diverge do difuso, uma vez que no existe relao jurdica
nem direito subjetivo a ser tutelado. O objetivo da ao a prpria declarao de
inconstitucionalidade da norma que ser analisada em tese, visando retirar a norma
inconstitucional do ordenamento jurdico brasileiro. o que expe Fredie Didier Jr.:
(...) trata-se de um processo destitudo de partes em litgio; no conta com a

presena de lide, contendores, tampouco de interesses intersubjetivos em
choque. No cuida do julgamento de um caso concreto, mas, sim, da
constitucionalidade da lei em tese, de uma relao de validade entre
normas.28
Este controle foi inserido no ordenamento jurdico atravs da Emenda Constitucional

n 16/65, atribuindo ao Supremo o julgamento da representao de inconstitucionalidade de
lei ou ato normativo federal ou estadual conforme artigo 102, inciso I da CRFB/88. 29
Ademais, cabem aos Tribunais de Justia analisarem a inconstitucionalidade da lei
estadual ou municipal, nos moldes do artigo 1252 da CRFB/88 30, para preservao das
Constituies Estaduais.
Dessa forma, como bem evidencia Sylvio Clemente da Motta Filho: (...) o Supremo
Tribunal Federal o guardio da Constituio da Repblica e os Tribunais de Justia,
responsveis pela preservao da supremacia formal das Constituies Estaduais em relao
ao acervo legislativo infraconstitucional estadual e municipal.31
Caso existam duas aes de inconstitucionalidade, uma federal e uma estadual, sendo
a norma desta ltima reproduo da primeira, o entendimento de suspenso da ao
estadual.32
O controle concentrado tem como sua caracterstica principal o julgamento por apenas
um rgo. Diverso do difuso, que permite qualquer juiz ou tribunal julgar, no controle
concentrado, somente o Supremo Tribunal Federal o competente para deferir decises no
escopo desse controle.
Por no ter um caso concreto envolvido, o controle concentrado, via de regra, tambm
abstrato, uma vez que s analisada a lei em tese e no o direito subjetivo das partes.
A partir da Constituio de 1988, o controle concentrado abstrato teve sua
legitimidade e espcies ampliadas, ganhado destaque no sistema de controle de
28
DIDIER JR., Fredie (coord.). Aes Constitucionais. 3 ed. rev., amp. e atual. Salvador: Editora JusPodivmp,
2008. p. 416.
29
30
Artigo 1252 da CF. op. cit.
31
MOTTA FILHO, Sylvio Clemente da, op. cit., p. 823.
32
BARROSO, Luis Roberto.op. cit., p. 149-150.
12
constitucionalidade. A quantidade de aes no controle concentrado s aumentariam, dado

que as principais controvrsias do ordenamento passariam por esse controle.33
No havendo interesse das partes, a legitimidade para propor a ao restrita. A
Constituio traz um rol limitado de propositores no artigo 103, incisos I a IX da CRFB/88 e
apesar de ser destinado s aes diretas de inconstitucionalidade e declaratrias
constitucionalidade, o prprio ordenamento jurdico permite os mesmos legitimados para as
outras aes do controle concentrado, com exceo da ao direta de inconstitucionalidade
interventiva que somente do Procurador-Geral da Repblica.
Conforme o artigo 23 da Lei 9.868/99
34
para que a norma seja declarada
inconstitucional necessria a presena de 8 membros e voto da maioria absoluta (6

membros) do Supremo.
O controle abstrato, em regra, profere decises que tero efeitos ex tunc, alcanando
atos pretritos; erga omnes, atingindo a todo e no apenas as partes; represtinatrios, pois
retorna norma revogada pela norma inconstitucional, tendo que ser expresso o retorno e
vinculantes a todos os rgos do Poder Judicirio e da Administrao Pblica em todas as
esferas. 35 Os efeitos da deciso so encontrados no artigo 28, pargrafo nico da Lei
9.868/9936.
Fazem parte desse controle as aes diretas de inconstitucionalidade, diretas de
inconstitucionalidade por omisso, declaratrias de constitucionalidade, arguies de
descumprimento de preceito fundamental e diretas de inconstitucionalidade interventiva.
A ao direta de inconstitucionalidade, ADI, encontrada no artigo 102, inciso I, a da
CRFB/88. Tem o objetivo de retirar do ordenamento lei ou ato normativo federal ou estadual,
previsto no artigo 59 da CRFB/88 37, incompatveis com a Constituio e seu rito est na Lei
9.868/99.
O parmetro utilizado a Constituio e para que possa ser ajuizada, a ofensa deve ter
ocorrido diretamente mesma. Caso no seja direta, no h possibilidade de seu ajuizamento.
33

Artigo 23, pargrafo nico da Lei 9.868/99. Se no for alcanada a maioria necessria declarao de
constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, estando ausentes Ministros em nmero que possa influir no
julgamento, este ser suspenso a fim de aguardar-se o comparecimento dos Ministros ausentes, at que se atinja
o nmero necessrio para prolao da deciso num ou noutro sentido.
35
36
Artigo 28, pargrafo nico da Lei 9.868/99. A declarao de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade,
inclusive a interpretao conforme a Constituio e a declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de
texto, tm eficcia contra todos e efeito vinculante em relao aos rgos do Poder Judicirio e Administrao
Pblica federal, estadual e municipal.
37
Artigo 59 da CF. O processo legislativo compreende a elaborao de: I - emendas Constituio; II - leis
complementares; III - leis ordinrias; IV - leis delegadas; V - medidas provisrias; VI - decretos legislativos; VII
- resolues.
34
13
A Constituio preve aqueles que so legitimados para propor a ao que so:

Presidente da Repblica, Mesa do Senado Federal, Mesa da Cmara dos Deputados, Mesa de
Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, Governador de Estado
ou do Distrito Federal, Procurador-Geral da Repblica, Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, partido poltico com representao no Congresso Nacional e
confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
O Supremo exige de alguns legitimados a pertinncia temtica, ou seja, que seja
comprovada a relao entre o interesse daquele que quer ajuizar a ao com o ato normativo
que quer que seja declarado inconstitucional. Chamados de legitimados especiais so eles:
Mesa de Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, Governador de
Estado ou do Distrito Federal e confederao sindical ou entidade de classe de mbito
nacional. Os demais so denominados de legitimados universais, no sendo necessria
comprovao da pertinncia temtica.38
Ao de inconstitucionalidade por omisso tem sua previso constitucional no artigo
1032 da CRFB/88 39 e busca tornar efetiva a norma constitucional. Alguns artigos
constitucionais de eficcia limitada necessitam de uma complementao do Poder Pblico
para que possa ter eficcia plena. A ADO tem o papel de garantir a aplicabilidade e eficcia
da norma.40
A omisso pode ser derivada de uma inrcia absoluta ou ineficiente para o exerccio
do direito, sendo classificada pela doutrina como omisso total ou parcial. A total aquela em
que no h nenhuma ao por parte do legislador e a parcial aquela que j haveria ao por
parte do legislador, mas seu exerccio no consegue ser pleno, no atendendo ao direito
existente na norma.41
Os legtimados para propositura da ADO, segundo o artigo 12-A da Lei 9.868/99 so
os mesmos da ADI e ADC. Para o Ministro Gilmar Mendes os legitimados no estariam
como mero autores, mas como defensores da Constituio, como segue abaixo:
Os rgos ou entes incumbidos de instaurar esse processo de defesa da

ordem jurdica agem no como autor, no sentido estritamente processual,
mas como um Advogado do Interesse Pblico ou, para usar a expresso de
Kelsen, como um advogado da Constituio.42
38

Artigo 103 2 da CF. . op. cit.
40
41
42
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso..., p. 1233.
39
14
Quanto ao seu procedimento, Pedro Lenza afirma que so praticamente os mesmos

utilizados pela ao direta de inconstitucionalidade, com algumas peculiaridades da prpria
ADO.43
Ainda, o artigo 1032 da CRFB/88 dipe que o omissor ser comunicado e dever
tomar as providncias necessrias para sanar a omisso. Sendo rgo administrativo, a
Constituio estipula prazo de 30 dias.
Introduzida pela Emenda Constitucional n 03/93, a ao declaratria de
constitucionalidade, ADC, tem como objetivo declarar a compatibilidade da norma federal
com o ordenamento, utilizando como paradigma a Constituio, de acordo com o artigo 102,
inciso I, a 44.
Aps a Emenda Constitucional n 45/04, a legitimidade para porpositura da ADC, que
era somente do Presidente da Repblica, Mesa do Senado Federal, Mesa da Cmara dos
Deputados, Mesa de Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal,
Governador de Estado ou do Distrito Federal e Procurador-Geral da Repblica, passa a ser a
mesma da ADI, seguindo o disposto no artigo 103 da CRFB/88.
A ADI e ADC so aes idnticas com objetivos opostos. Uma busca a
inconstitucionalidade e a outra constitucionalidade. Por terem essa caracterstica ambivalente,
os procedimentos aplicados na ADI tambm podero ser aplicados na ADC.45
O rito da ADC est previsto na Lei 9.868/99 e para propositura deve ser comprovada a
existncia de controvrsia judicial, que seriam dvidas sobre sua aplicao no ordenamento.
Esse requisito exigido pelo artigo 14, inciso III da Lei 9.868/99, que deve ser inserido na
prpria petio inicial.
Dessa maneira, segundo o Ministro Gilmar Mendes, a ADC seria o instrumento
adequado para a soluo desse impasse jurdico-poltico, permitindo que os rgos
legitimados provoquem o STF com base em dados concretos, e no em simples disputa
terica.46
Por existirem dvidas quanto constitucionalidade da norma, a ADC viria para
confirmar a sua constitucionalidade, que anteriormente seria dotada de presuno relativa, no
sendo possvel declarar posteriormente sua inconstitucionalidade, caso seja confirmada sua
constitucionalidade.
43
LENZA, Pedro. op. cit., p. 338-339.

Artigo 102, I, a da CF. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio,
cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal.
45
46
44
15
A arguio de descumprimento de preceito fundamental, ADPF, tem sua

fundamentao constitucional no artigo 102, 1
47
e por ter sido considerada norma de
eficcia limitada pelo Supremo, teve sua normatizao atravs da Lei 9.882/99.48 Essa ao
pode ser tanto utilizada no controle abstrato como no concreto.
O cabimento da ADPF, conforme artigo 1 caput da Lei 9.882/99, no sentido de
evitar leso a preceito fundamental ou reparar leso de ato do Poder Pblico e pode ser
impugnada norma federal, estadual ou municipal.
Como visa evitar ou reparar ofensa a preceito fundamental, a ADPF pode ser
preventiva ou repressiva e isso, segundo Alexandre de Moraes, possibilita uma maior
efetividade no controle das ilegalidades e abusos do Poder Pblico e na concretizao dos
direitos fundamentais.49
Ainda, cabe ADPF, nos moldes do pargrafo nico do artigo supracitado50, para casos
em que exista relevante controvrsia constitucional em relao norma federal, estadual ou
municipal, incluindo aquelas que so antecedentes Constituio. Segundo o Ministro Lus
Roberto Barroso a ADPF ser relevante:
(...) quando seu deslinde tiver uma repercusso geral, que transcenda o
interesse das partes do litgio, seja pela existncia de um nmero expressivo
de processos anlogos, seja pela gravidade ou fundamentalidade da tese em
discusso, por seu alcance poltico, econmico, social ou tico.51
Vale lembra que a ADI permite apenas norma federal ou estadual frente
Constituio e no municipal. Assim, a ADPF seria o meio adequado para indagar ato
municipal frente Constituio.
A legitimidade para propositura da ADPF a mesma da ADI e ADC, conforme artigo
2, inciso I da Lei 9.882/99. Seu rito previsto na Lei 9.882/99, aplicando-se
subsidiariamente a Lei 9.868/99.52
O parmetro so os preceitos fundamentais, conceito no determinado pela
Constituio e nem pela Lei 9.882/99. Cabe doutrina e jurisprudncia criarem uma
definio. O STF ainda no definiu o que seriam preceitos fundamentais, apenas o que no
47
Artigo 102 1 da CF. A argio de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituio,
ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei
48
49
50
Artigo 1, pargrafo nico da Lei 9.882/99. Caber tambm argio de descumprimento de preceito
fundamental: I - quando for relevante o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo
federal, estadual ou municipal, includos os anteriores Constituio.
51
52
16
seriam. Dessa forma, necessrio aguardar decises e basear-se na doutrina para que esse
conceito possa ser definido.53
A arguio possui uma caractristica importante existente no artigo 41 da Lei
9.882/9954. A ADPF segue o princpio da subsidiariedade, ou seja, devem-se exaurir todos os
meios competentes para que a ao possa ser proposta. o entendimento de Alexandre de
Moraes:
O princpio da subsidiariedade exige, portanto, o esgotamento de todas as

vias possveis para sanar a leso ou a ameaa leso a preceito fundamental.
Caso os mecanismos utilizados, de maneira exaustiva, mostrem-se
ineficazes, ser cabvel o ajuizamento da arguio.55
A tlima ao do controle concentrado a ao direta interventiva, ou representao

interventiva, que visa, de forma extraordinria, limitar a autonomia de um Estado-membro.
Tendo em vista a autonomia dos Entes prevista no artigo 18 da CRFB/8856, essa interveno
ser feita de forma excepcional.
Instituda na Constituio de 1934, foi considerada a primeira ao referente ao
controle concentrado, sendo mantida pela Constituio de 1988.
57
Por ser questo
excepcional, como no foi apreciado pela Constituio, no caberia interveno federal nos
Municpios, apenas nos Estados.58
Conforme artigo 36, inciso III, da CRFB/88, o STF, com a devida representao do
Procurador-Geral da Repblica, declarar procedente a ao caso a norma estadual viole um
dos princpios sensveis presentes no artigo 34, inciso VII, alneas de a a e da Constituio.
Os princpios sensveis so: forma republicana, sistema representativo e regime
democrtico; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestao de contas da
Administrao Pblica, direta e indireta; aplicao do mnimo exigido da receita resultante de
impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade.
53

Artigo 4 1 da Lei 9.882/99. No ser admitida argio de descumprimento de preceito fundamental
quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.
55
56
Artigo 18 da CF. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
57
58
54
17
A Lei 12.562/11 traz o procedimento federal. De acordo com o artigo 2 da referida

59
Lei , o processo ser inciado pelo Procurador-Geral da Repblica. H possibilidade de

requerer liminar, sendo necessria a maioria absoluta para tal e para procedncia do pedido
devem estar presentes oito Ministros, com a manifestao de pelo menos seis.
O procedimento passa por 3 (trs) fases. A primeira com a declarao do STF de que
houve violao a um dos princpios sensveis por norma estadual. Na segunda fase o
Presidente da Repblica atua suspendendo a execuo da norma, por requisio do Supremo.
E, se a suspenso no for apta a recompor o status quo, incia-se a terceira fase com a real
interveno federal. 60 Alexandre de Moraes discorre sobre a dupla finalidade, jurdica e
poltica, da representao interventiva:
A ao direta de inconstitucionalidade interventiva possui dupla finalidade,

pois pretende a declarao de inconstitucionalidade formal ou material da lei
ou ato normativo estadual (finalidade jurdica) e a decretao de interveno
federal no Estado-membro ou Distrito federal (finalidade poltica)(...).
Apesar de estar includa no controle concentrado, o Ministro Lus Roberto Barroso

acredita que tal ao no se trata de um processo objetivo, sem partes ou sem um caso
concreto subjacente. Cuida-se, sim, de um litgio constitucional, de uma relao processual
contraditria, contrapondo Unio e Estado-membro, cujo desfecho pode resultar em
interveno federal.61
Aps breve anlise das aes do controle concentrado, ainda necessrio apresentar
alguns pontos em comum entre elas. O primeiro deles a atuao do Procurador-Geral da
Repblica nessas aes.
So dados ao Procurador dois papis dentro da Constituio, o primeiro de
legitimado para propositura das aes do controle concentrado (artigo 103, inciso VI da
CRFB/8862) e caso no atue como propositor, atua, em seu segundo papel, como fiscal da
Constituio (artigo 1031 da CRFB/88 63 ), defendendo o ordenamento jurdico brasileiro
contra leis e atos normativos que so heterogneos.
59
Artigo 2 da Lei 12.562/11. A representao ser proposta pelo Procurador-Geral da Repblica, em caso de
violao aos princpios referidos no inciso VII do art. 34 da Constituio Federal, ou de recusa, por parte de
Estado-Membro, execuo de lei federal.
60
61
62
Artigo 103 da CF. op. cit.
63
Artigo 1031 da CF. O Procurador-Geral da Repblica dever ser previamente ouvido nas aes de
inconstitucionalidade e em todos os processos de competncia do Supremo Tribunal Federal.
18
O verbo utilizado pelo artigo 1031 dever, ou seja, essencial sua participao
nesse controle. Propondo ou no a ao, cabe ao Procurador-Geral elaborar seu parecer64, ou
seja, mesmo que proponha a ao o Procurador-Geral no perde seu direito de se manifestar.
Nas aes ADI, ADO e ADC, respectivamente, artigos 8, 123 e 19 da Lei 9.868/99
dispem sobre a necessidade do Procurador-Geral. J na ADPF seria uma faculdade do
relator, conforme artigo 52 da Lei 9.882/99
65
. Por fim na ao direta de
inconstitucionalidade interventiva o Procurador-Geral atua como nico legitimado para

propor a ao, no artigo 2 da Lei 12.562/1166.
O papel do Advogado-Geral da Unio difere do Procurador-Geral. A atuao do
Advogado-Geral nas aes do controle concentrado no so as presentes na Constituio de
consulta ou assessoria (artigo 131 da CRFB/8867). O Advogado-Geral nesse caso defende a
presuno de constitucionalidade da norma, no podendo atuar em sentido contrrio. 68 O
Advogado-Geral deve defender a constituicionalidade e no inconstitucionalidade da norma,
por isso mesmo no legtimo para propor as aes desse controle.
Como defende a constitucionalidade, o Advogado-Geral atua apenas nas aes ADI e
ADPF (artigo 1033 da CRFB/88 69 ), no atua na ADC, uma vez que se busca a
constitucionalidade da norma e no atua na ADO, posto que no existe norma
inconstitucional, mas sim sua ausncia.
Observa-se que o Advogado-Geral no precisa atuar em casos que exista precedente
do STF pela inconstitucionalidade da materia impugnada. Isso foi assinalado na ADI n
1.616-4/PE.70
Ainda, fundamental a anlise de medidas cautelares dentro do controle concentrato.
Todas as aes do controle concentrado (ADI, ADO, ADC, ADPF e ADI interventiva)
prevem a possibilidade de concesso de liminar, necessitando o voto da maioria absoluta dos
64

Artigo 25 da Lei 9.882/99. O relator poder ouvir os rgos ou autoridades responsveis pelo ato
questionado, bem como o Advogado-Geral da Unio ou o Procurador-Geral da Repblica, no prazo comum de
cinco dias.
66
Artigo 2 da Lei 12.562/11. op. cit.
67
Artigo 131 da CF. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que, diretamente ou atravs de rgo
vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que
dispuser sobre sua organizao e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurdico do Poder
Executivo.
68
69
Artigo 1033 da CF. Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade, em tese, de norma
legal ou ato normativo, citar, previamente, o Advogado-Geral da Unio, que defender o ato ou texto
impugnado.
70
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo na ADI n.1.616-4/PE. Relator: CORRA, Maurcio. Sesso
de
24/05/2001.
Publicado
no
DJ
de
24-08-2001.
Disponvel
em
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266700 Acessado em 10 de maio de 2014.
65
19
membros do Supremo. Os pedidos de liminar so previstos respectivamente nos artigos 102,

inciso I, p, artigos 12-F e 21 da Lei 9.868/99, artigo 5 da Lei 9.882/99 e no artigo 5 da Lei
12.562/11.
O artigo 7 da Lei 9.868/9971 censura a possibilidade de interveno de terceiros nas
aes, visto que um processo objetivo. Todavia no pargrafo segundo do artigo 772, a Lei
permite a figura do amicus curiae (amigo da corte) na ADI.
A funo do amicus seria auxiliar o Supremo nas questes discutidas, apresentando o
ponto de vista da sociedade, que no legitima para propor as aes do controle concentrado.
Sua participao poder ser autorizada pelo relator, avaliando a relevncia da matria e a
representatividade de quem requer a presena na ADI.
A Lei 9.868/99 inova ainda em seu artigo 9173, possibilitando audincias pblicas e
dilao probatria, que seriam imcompatveis devido sua natureza objetiva.
Por fim, apesar da deciso no controle concentrado abstrato ter efeitos ex tunc, ou seja,
retira-se a norma do ordenamento jurdico ao alcanar fatos pretritos, o artigo 27 da Lei
9.86874 inovou ao possibilitar que o Supremo declare a inconstituicionalidade na ADI e na
ADC com efeitos ex nunc, atingindo fatos a partir da deciso proferida, ou com efeitos pro
futuro, estabelecidos pela prpria Corte. Tambm h previso legal desse instrumento para
ADPF no artigo 11 da Lei 9.882/99.
A modulao temporal dos efeitos da deciso, como chamanda pela doutrina,
somente ocorrer para resguardar a segurana jurdica ou se for de excepcional interesse
social, necessitando da maioria qualificada para sua procedncia.
Aps um panorma do controle de constitucionalidade vigente sero analisados os
fenmenos da abstratizao do controle difuso e concretizao do abstrato.
71
Artigo 7 da Lei 9.868/99. No se admitir interveno de terceiros no processo de ao direta de

inconstitucionalidade.
72
Artigo 72 da Lei 9.868/99. O relator, considerando a relevncia da matria e a representatividade dos
postulantes, poder, por despacho irrecorrvel, admitir, observado o prazo fixado no pargrafo anterior, a
manifestao de outros rgos ou entidades.
73
Artigo 91 da Lei 9.868/99. Em caso de necessidade de esclarecimento de matria ou circunstncia de fato ou
de notria insuficincia das informaes existentes nos autos, poder o relator requisitar informaes adicionais,
designar perito ou comisso de peritos para que emita parecer sobre a questo, ou fixar data para, em audincia
pblica, ouvir depoimentos de pessoas com experincia e autoridade na matria.
74
Artigo 27 da Lei 9.868/99. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista
razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria
de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a
partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
20
3.
Da abstratizao do controle difuso
O controle de constitucionalidade vem sofrendo grandes mudanas, principalmente

aps a Constituio de 1988 que colocou em evidncia o controle abstrato. A partir de ento,
o controle difuso passa a se aproximar do controle abstrato, o que pode ser verificado atravs
das decises do Supremo Tribunal Federal.
O controle difuso, tradicionalmente, tem como caracterstica efeitos inter partes, que
somente podero ter efeitos erga omnes por meio de Resoluo do Senado conforme artigo
52, inciso X da CRFB/88.
Em decises recentes, o Supremo est concedendo eficcia erga omnes a julgados que
seriam inter partes, sem a devida resoluo do Senado Federal.
Alm disso, o STF vem aplicando o artigo 27 da Lei 9.868/99 75 , mecanismo do
controle concentrado, em casos do controle difuso, permitindo modulao temporal em
decises com efeitos ex tunc.
O artigo 28, pargrafo nico, da Lei 9.868/9976 tambm est sendo utilizado dentro do
controle difuso, decidindo pela interpretao conforme a Constituio ou declarando a
inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto da norma no caso concreto.
Apesar de serem um avano no controle de constitucionalidade, essas inovaes
podem tambm prejudicar o sistema j em vigor. A desnecessidade do Senado Federal para
conceder efeitos erga omnes pode causar abalo no sistema de freios e contrapeso mantido pela
Constituio ao violar a separao de poderes.
Se todas as decises do Supremo passarem a ter efeitos erga omnes, teria-se uma
concentrao da tarefa de interpretao constitucional, o que seria contrrio s prprias
instituies democrticas, segundo Flvia Bahia.77
Mesmo com as objees, esse fenmeno denominado de diversas nomenclaturas como
abstrativizao, abstratizao, objetivizao, objetivao traz uma nova diretriz que
est sendo adotada pelo Supremo, como ser observado a seguir, afastando-se dos moldes do
controle de constitucionalidade clssico.
75
Artigo 27 da Lei 9.868/99. op cit.

Artigo 28 nico da Lei. 9.868/99. A declarao de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive
a interpretao conforme a Constituio e a declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto,
tm eficcia contra todos e efeito vinculante em relao aos rgos do Poder Judicirio e Administrao
Pblica federal, estadual e municipal.
77
MARTINS, Flvia Bahia. Direito Constitucional. 3 edio. Niteri: Impetus. 2013. p. 546-548.
76
21
3.1.
Reclamao ao Supremo Tribunal Federal n 4.335
Antes de discorrer sobre a Reclamao n 4.335 78 , necessrio fazer uma breve

apreciao sobre a deciso objeto dessa ao. O Habeas Corpus n 82.959 tratou da vedao
da progresso de regime para crimes hediondos presente no artigo 21 da Lei 8.072/90.
Por violar a individualizao da pena do artigo 5 XLVI da CRFB/88, o Supremo
Tribunal Federal ento declarou a inconstitucionalidade, de forma incidental, do dispositivo
supracitado.
A Reclamao que ser analisada tem sua importncia, uma vez que avalia a
possibilidade das decises do Supremo no controle difuso terem efeitos erga omnes, sem a
necessidade da resoluo elaborada pelo Senado Federal.
A Defensoria Pblica do Estado do Acre ingressou com a Reclamao n 4.335 em
face do descumprimento da deciso proferida no HC n 82.959 pelo Juiz de Direito da Vara
de Execues Penais da Comarca de Rio Branco.
A Defensoria requereu a progresso de regime em favor de 10 condenados e teve seu
pedido negado pelo Juiz da Vara de Execues Penais ao afirmar que a deciso do Supremo
foi inter partes. Assim, no seria obrigatrio seguir o entendimento do Colendo Tribunal. Por
ter seu pedido negado a Defensoria impetrou um Habeas Corpus perante o Tribunal de Justia
do Estado do Acre.
O Relator da Reclamao, Ministro Gilmar Mendes, concedeu a liminar requerida pela
Defensoria para afastar vedao progresso at que a Reclamao fosse julgada. O
Procurador Geral da Repblica opinou pelo no conhecimento da Reclamao, j que no
haveria deciso do Supremo para ser preservada.
O Relator inciou seu voto analisando o cabimento da Reclamao. O eminente
julgador afirmou que tal ao poderia ser utilizada por aqueles que tivessem prejuzos
decorrentes de decises divergentes das proferidas pelo Supremo conforme Reclamao
1.880/02.79
O Ministro Gilmar fez uma anlise do papel do Senado Federal no controle difuso
desde seu incio, na Constituio de 1934, aos dias de hoje, expondo que no comeo o papel
78
O referido julgado ainda no teve seu acrdo publicado at dia 26/05/2014. Dessa forma, foram analisados os
votos proferidos separadamente ou atravs de Informativo do STF.
79
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Gilmar Mendes na Reclamao n. 4335. Relator:
MENDES, Gilmar. Sesso de 0102-2007. Publicado no DJ de 09-02-2007. Disponvel em
http://www.stf.jus.br/imprensa/pdf/RCL4335gm.pdf Acessado em 22 de maio de 2014. p. 12.
22
era de dar expanso s decises do Supremo no controle difuso, que apenas tinha efeitos inter
partes, concedendo efeitos erga omnes.
O Ministro alegou que o Senado no tinha o poder de revogar a norma e sua ao teria
carter poltico ao aplicar as decises do STF para todos. Alm disso, no haveria obrigao
por parte do Senado de suspender a norma declarada inconstitucional.
Com a elaborao da nova Constituio de 1988, reforando o controle abstrato, que
permitiu a gerao de decises erga omnes, o papel do Senado s teria sido mantido por
razes histricas, de acordo com o Relator.
O Relator tambm exps que a suspenso do Senado ficaria restrita declarao de
inconstitucionalidade da norma. O Relator citou exemplos nos quais no caberia ao Senado
suspender a norma como a inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, interpretao
conforme a Constituio e interpretao de uma forma da norma.
No desenvolvimento do voto, o Ministro Gilmar Mendes trouxe casos da
jurisprudncia do STF, demonstrando que o papel do Senado vai desaparecendo, tornando-se
obsoleto.
Um dos referidos casos foi o afastamento da regra do artigo 97 da CRFB/88, reserva
de plenrio, caso o Supremo j tivesse declarado a inconstitucionalidade da lei no controle
difuso. Isso foi admitido no RE 190.728 e tambm no AI-AgR 168.14980, o que mostra uma
influncia do Supremo nos tribunais sem a necessidade do Senado intervir, visando economia
processual e segurana jurdica.
Outro exemplo dado foi em relao aos Recursos Especiais e Extraordinrios. O artigo
557, 1-A do Cdigo de Processo Civil81 inseriu a possibilidade de o relator dar provimento
ao recurso caso a deciso recorrida fosse de manifesto confronto com smula ou
jurisprudncia dominante do STJ ou STF, de acordo com o recurso escolhido. A Lei n
8.038/90, no artigo 38, j previa a possibilidade do relator negar seguimento caso fosse
contrrio a Smula do STF ou STJ.
O Ministro apresentou alguns casos dentro do controle de constitucionalidade no
mbito do direito municipal em que vem sendo aplicando o efeito vinculante dos
fundamentos determinantes da deciso exarada pelo Supremo Tribunal Federal 82 , isso
significa que em diversos julgados o STF est aplicando os fundamentos apresentados em
80
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Gilmar..., p. 28-29.

Artigo 5571-A do CPC. Se a deciso recorrida estiver em manifesto confronto com smula ou com
jurisprudncia dominante do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior, o relator poder dar
provimento ao recurso
82
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Gilmar..., p. 44.
81
23
outro julgamento de teor semelhante. Sendo assim, explicou o Ministro que a deciso estaria
dotata de eficcia transcendente, sendo por isso, dispensvel a manifestao do Senado
Federal.83
O eminente julgador demonstrou que em casos de aes coletivas como Ao Civil
Pblica e Mandado de Segurana Coletivo no seria necessrio a interveno do Senado pela
natureza das aes j com efeitos erga omnes (artigo 16 da Lei 7347/8584).
Ainda, o Relator citou os julgados HC n 82.959 e o RE 197.917 que, apesar de tratar
de controle difuso, foram concedidos efeitos erga omnes, alm de terem limitados os efeitos
da deciso.85
Aps expor essa jurisprudncia atual do STF, o Relator passou a concluir seu voto,
afirmando que tais julgados diminuem a importncia do artigo 52, inciso X da CRFB/88 e
que, por tais motivos, deveria ser feita uma releitura do instituto. Para o Relator, trataria-se de
uma mutao constitucional, como se pode observar:
possvel, sem qualquer exagero, falar-se aqui de uma autntica mutao

constitucional em razo da completa reformulao do sistema jurdico e, por
conseguinte, da nova compreenso que se conferiu regra do art. 52, X, da
Constituio de 1988.86
Consequentemente, caso o STF decidisse dentro do controle de constitucionalidade

difuso, devido mutao constitucional, o papel do Senado seria de dar notoriedade a essa
deciso e no mais dar eficcia ao que foi decidido pelo Supremo. Assim, manifestou-se o
Relator:
Assim, o Senado no ter a faculdade de publicar ou no a deciso, uma vez

que no se cuida de uma deciso substantiva, mas de simples dever de
publicao, tal como reconhecido a outros rgos polticos em alguns
sistemas constitucionais (Constituio austraca, art. 140,5 publicao a
cargo do Chanceler Federal, e Lei Orgnica da Corte Constitucional Alem,
art.31, (2), publicao a cargo do Ministro da Justia).87
83

Artigo 16 da Lei 7.347/65. A sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da competncia
territorial do rgo prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas, hiptese
em que qualquer legitimado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova.
85
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Gilmar..., p. 45-48.
86
87
84
24
O julgador ainda salientou que a criao da smula vinculante seria mais um dos
fatores que evidenciariam a superao do artigo 52, inciso X da CRFB/88, no havendo mais
necessidade da participao do Senado no controle difuso.
Sendo assim, o Relator julgou procedente a Reclamao tendo em vista a
desobedincia da deciso do Juiz da Vara de Execuo que deveria ter dado eficcia erga
omnes em decorrncia da deciso do HC n 82.959, cassando essas decises proferidas pelo
mesmo.
O Ministro Eros Grau acompanhou o Relator ao julgar procedente a ao,
confirmando que seria realmente caso de mutao constitucional ao afirmar que o Ministro
Gilmar Mendes no se limita a interpretar um texto, a partir dele produzindo a norma que lhe
corresponde, porm avana at o ponto de propor a substituio de um texto normativo pelo
outro. Por isso aqui mencionamos a mutao constitucional.88
Ainda, o Ministro atestou que o artigo 52, inciso X da CRFB/88 realmente estaria
obsoleto e que a mutao constitucional proposta pelo Relator estaria conexa com os demais
dispositivos presentes na Constituio, estando compatvel com o cenrio constitucional.
Portanto, o Senado teria a funo de dar publicidade s decises do STF no controle
difuso e a deciso que negou a progresso no poderia ser proferida diante da fora normativa
advinda da deciso do Supremo no HC n 82.959, principalmente por se tratar do direito
liberdade.
O Ministro Seplveda Pertence divergiu dos outros Ministros que j tinham votado,
no concordando com a mutao constitucional. Para o julgador o papel do Senado no
poderia ser afastado, ainda mais por estar presente nas Constituies desde 1934, com
exceo da de 1937.
Ainda, o eminente julgador afirmou que no haveria necessidade da mutao desde a
criao da smula vinculante, que j estaria inserida no nosso sistema pela Emenda
Constitucional n 45/04. Em seu voto o Ministro demonstrou que a smula foi incorporada no
ordenamento sem que afastasse a participao do Senado, como segue:
88
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Eros Grau na Reclamao n. 4335. Relator:
MENDES, Gilmar. Sesso de 19-04-2007. Publicado no DJ de 19-04-2007. Disponvel em
http://www.stf.jus.br/imprensa/pdf/rcl4335eg.pdf Acessado em 22 de maio de 2014. p. 9.
25
A Emenda Constitucional 45 dotou o Supremo Tribunal de um poder que,

praticamente, sem reduzir o Senado a um rgo de mera publicidade de
nossas decises, dispensa essa interveno.89
Assim, o Ministro julgou improcedente a Reclamao, porm concedeu o Habeas

Corpus de ofcio para que o juzo pudesse analisar os demais pressupostos existentes para
progresso de regime.
O prximo voto foi do Ministro Joaquim Barbosa, que como o Ministro Pertence
concedeu o Habeas Corupus de ofcio, no conhecendo da Reclamao.90
O julgador exps que o foco do problema analisado era persistncia do juiz no no
cumprimento da deciso do STF e no a omisso do Senado na sua participao de tornar a
deciso do STF erga omnes e que a concesso de ofcio resolveria o julgado.
O mesmo retratou que a efetividade das decises do Supremo no era impedida pela
suspenso do Senado, mas sim complementada por ela.
Como o Ministro Pertence, o Ministro Joaquim Barbosa fez meno ao instituto da
smula vinculante e tambm no aprovou a mutao constitucional por no confirmar o
desuso definitivo do artigo 52, inciso X da CRFB/88 e que seria necessrio mais tempo para
verificar a real ocorrncia da mutao. Alm disso, iria de frente literalidade do artigo
supracitado e contra as especificaes da auto-restrio.
O Ministro Lewandowski acompanhou o Ministro Joaquim Barbosa e afirmou que no
caso no seria mutao constitucional, mas sim uma diminuio da competncia do Senado
Federal. Esta competncia do Senado, presente no artigo 52, inciso X da CRFB/88, no teria
sido repetida sem um propsito e que a Casa vem mantendo seu papel ativo desde a
Constituio de 1934.91
Ao retirar essa competncia do Senado, estaria sendo violado o princpio da separao
dos poderes e o sistema de freios e contrapesos, sendo esse encontrado na Constituio como
clusula ptrea (artigo 60 4 III da CRFB/88), no sendo possvel, dessa forma, a mutao
constitucional. 92
89
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Seplveda Pertence na Reclamao n. 4335.
Relator: MENDES, Gilrmar. Sesso de 19-04-2007. Publicado no DJ de 19-04-2007. Disponvel em
http://www.sbdp.org.br/arquivos/material/567_RCL_4335_-_Sepulveda_Pertence[1].pdf Acessado em 22 de
maio de 2014. p. 4.
90
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Informativo n. 463 de 16 a 20 de abril de 2007. Disponvel em:
http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo463.htm Acessado em 16 abril de 2014.
91
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Ricardo Lewandowski na Reclamao n. 4335.
Relator: MENDES, Gilmar. Sesso de 16-05-2013. Ata de Jugamento publicada em 20-05-2013. Disponvel em
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/RCL4335.pdf Acessado em 22 de maio de 2014. p.
8.
92
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Ricardo..., p. 10.
26
O julgador alegou que a proposta do Relator seria diferente da mutao constitucional

do artigo 97 da CRFB/88, dado que a proposta pretendia deslocao de competncia, o que
no seria o caso do artigo supracitado, contrariando o sentido que a norma trazia.
O Ministro Lewandowski esclareceu que apesar do fortalecimento das decises do
STF no controle difuso, influenciando outros tribunais, no deveria ser justificativa para
mudana na interpretao do artigo 52, inciso X da CRFB/8893. E para no enfraquecer a
competncia do Senado, o Supremo poderia valer-se da smula vinculante.
Por fim, o Ministro atentou para a smula vinculante 26 do STF 94 , resultado do
acrdo HC n 82.959, que resolveria o prprio julgamento sem a necessidade de retirar a
competncia do Senado, objetivo da mutao constitucional.
O voto seguinte foi do Ministro Teori Zavascki proferido no plenrio de 20/03/14, em
que foi definido o julgamento desta Reclamao.
O Ministro relatou que o foco do embate ficou em relao ao artigo 52, inciso X da
CRFB/88 e a possibilidade de mutao constitucional. Entretanto, para ele, a deciso da
mutao no interferiria no conhecimento ou procedncia da Reclamao.
O julgador concordou com o Relator na parte em que a ampliao das decises do
Supremo no apenas ocorrem com a interveno do Senado, porm isso no determina que
todas as decises expansivas possam ser analisadas em sede de Reclamao.
O Ministro fez uma anlise do cenrio da jurisprudncia geral atual e chamou ateno
para o desenvolvimento no ordenamento jurdico brasileiro da valorizao dos precedentes
judiciais. Dentre muitos exemplos que demonstram a expanso das fronteiras das decises, o
julgador citou a smula vinculante que tem o objetivo de uniformizar a jurisprudncia.
Tambm citou o artigo 557 e seus pargrafos do CPC que permite a negativa de seguimento
ao recurso caso a deciso esteja de acordo com a jurisprudncia ou smula ou seguimento se a
deciso proferida seja contrria a eles.
O julgador ainda apresentou casos em que a eficcia seria ultra partes. Nessas aes,
em que a deciso ultrapassa a relao processual advindas da sua prpria natureza, no
haveria atuao do Senado como, por exemplo, nas aes coletivas (ao civil pblica e
mandado de segurana coletivo).
93
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Ricardo..., p- 14.

Smula Vinculante n 26 STF. Para efeito de progresso de regime no cumprimento de pena por crime
hediondo, ou equiparado, o juzo da execuo observar a inconstitucionalidade do art. 2 da Lei n. 8.072, de 25
de julho de 1990, sem prejuzo de avaliar se o condenado preenche, ou no, os requisitos objetivos e subjetivos
do benefcio, podendo determinar, para tal fim, de modo fundamentado, a realizao de exame criminolgico.
94
27
O Ministro Teori incluiu nesse ramo o Mandado de Injuno, que ao preencher a

omisso legislativa, no poderia ter efeitos apenas entre partes quando estaria suprindo uma
lacuna normativa, afirmando que seria da essncia do mandado de injuno a edio de
provimentos jurisdicionais com fora material e subjetiva de carter expansivo.95
O Ministro, aps essa exposio de exemplos, passou a explorar a jurisdio
constitucional no STF, fazendo anlise da criao do controle de constitucionalidade no nicio
pelo difuso e posteriormente, com a Constituio de 1988, o reforo do controle concentrado.
Pelo controle difuso ser inter partes, era instaurada insegurana jurdica pela
possibilidade de decises divergente, o que levou a necessidade de buscar mecanismos para
que as decises fossem erga omnes. Para suprir essa demanda, o Senado foi incumbido desse
papel. O Ministro Teori exps a natureza dessa resoluo e a finalidade da participao do
Senado da seguinte forma:
A Resoluo do Senado tem, nesse aspecto, natureza normativa, j que

universaliza um determinado status jurdico: o do reconhecimento estatal da
inconstitucionalidade do preceito normativo. (...)
Esse, portanto, o sentido e alcance que foram atribudos, desde a
Constituio de 1934, a essa peculiar interveno do Senado: sua finalidade,
de cunho eminentemente prtico, sempre foi o de ampliar a fora vinculativa
das decises de declarao de inconstitucionalidade tomadas pelo STF em
controle difuso, conferindo-lhes, assim, eficcia erga omnes (...).96
Todavia, afirmou o julgador que esse no seria o nico meio de expanso, sendo
limitado aos casos em que declarada a inconstitucionalidade da norma. Aps a Constituio
de 1934 surgiram novos mecanismos que possibilitaram tal efeito.
O primeiro deles foi a criao do sistema concentrado com todas suas aes (ADI,
ADC, ADO, ADPF) que j teria como caracterstica os efeitos vinculantes e erga omnes, no
dependendo do Senado.
Adicionalmente teria-se a possibilidade de elaborao da smula vinculante pela
Emenda Constitucional n 45/04, com efeitos vinculantes aos rgos do Judicirio e da
Administrao Pblica direta e indireta, nos mbitos federal, estadual e municipal.
O Ministro Teori trouxe tambm a questo da repercusso geral nos Recursos
Extraordinrios, que deveriam ser comprovados dois aspectos: (a) o material (relevantes do
95
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Teori Zavascki na Reclamao n. 4335. Relator:
MENDES, Gilmar. Sesso de 20-03-2014. Ata de Jugamento publicada em 31-03-2014. Disponvel em
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/rcl4335TZ.pdf Acessado em 22 de maio de 2014. p.
7.
96
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Teori..., p. 10-11.
28
ponto de vista econmico, poltico, social e jurdico) e (b) o subjetivo (que ultrapassem o
interesse subjetivo da causa) 97 para que fossem conhecidos. E seria o segundo aspecto que
traria a ampliao com a criao de precedentes.
Aps ter apresentado esses exemplos, o julgador consumou sua linha de pensamento a
respeito da expanso das decises gerando precedentes, enunciando:
fenmeno que est se universalizando, por fora de todo um conjunto
normativo constitucional e infraconstitucional, direcionado a conferir
racionalidade e efetividade s decises dos tribunais superiores e, como no
poderia deixar de ser, especialmente os da Corte Suprema.98
Ainda, o julgador articulou sobre a modulao dos efeitos da deciso, presente no

artigo 27 da Lei 9.868/99, no controle difuso. O mesmo afirmou que seria mais uma tendncia
de ampliao das decises do Supremo, apresentando exemplos.
Dentre os exemplos pode-se citar o RE 560.626/RS 99 que teve como Relator o
Ministro Gilmar Mendes. Tratava-se do tema prazo de prescrio e decadncia em matria
tributria, e tal assunto estaria reservado lei complementar. Assim, os artigos 45 e 46 da Lei
8.212/91 seriam inconstitucionais. Entretanto, preservando a segurana jurdica, foram
considerados legtimos os recolhimentos feitos at a data de concluso do julgamento.
Tem-se tambm o RE 630.733/DF 100 , com o Ministro Gilmar Mendes novamente
como Relator, que analisou a vedao, prevista no edital de concurso, de marcar nova data
para realizao de prova de aptido fsica de candidato. Mesmo tendo justificativa para no
comparecer a prova, visando no violar o princpio da isonomia, o Supremo decidiu que tal
vedao seria legtima. Ainda, o Tribunal decidiu que essa proibio no valeria para as
provas realizadas at a data de concluso do julgamento, sendo consideradas vlidas,
baseando-se na segurana jurdica.
nesse contexto que o Ministro trouxe o HC n 82.959101, objeto deste caso concreto.
Com Ministro Marco Aurlio como Relator, foi decidido pela inconstitucionalidade incidental
do artigo 21 da Lei 8.072/90, mas o STF decidiu que esta declarao no influenciaria as
penas j extintas na data de concluso do julgamento. Segundo o Minsitro Teori, o Tribunal
estaria aplicando eficcia ultra partes em sua deciso.
97
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Teori..., p. 13.

99
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Teori..., p. 16-17.
100
101
98
29
Aps essa anlise com vrios exemplos da ampliao das decises do Supremo, o
Ministro passou a apreciar a Reclamao em si, dizendo que se cada uma dessas decises no
fossem seguidas, poderia dar ensejo a Reclamao. Entretanto, deve-se dar uma interpretao
restritiva a esse instrumento jurdico, como j foi dado ao artigo 102, inciso I, alneas f e r da
CRFB/88.
Assim, entendeu o julgador que no se pode estabelecer sinonmia entre fora
expansiva e eficcia vinculante erga omnes a ponto de criar uma necessria relao de mtua
dependncia entre deciso com fora expansiva e cabimento de reclamao.102
Completou dizendo que deveria manter a jurisprudncia do STF no sentido que diz
que, em princpio, s poderia utilizar-se da reclamao aqueles quem estavam na relao
processual da deciso violada, a no ser que a deciso fosse dentro do controle concentrado
ou smula vinculante.
Por fim, Teori analisou o caso concreto afirmando que, quando foi proposta a
Reclamao, a mesma no seria cabvel. Entretanto, no decorrer do julgamento ocorreu a
edio da Smula Vinculante n 26 e considerou ser um fato superveniente, baseando-se no
artigo 462 do CPC. Sendo assim, por ter uma smula vinculante sendo descumprida, o
Ministro Teori Zavascki conheceu e deferiu o pedido.
Seguiram o Ministro Teori os Ministros Rosa Weber, Celso de Mello e Lus Roberto
Barroso. O Ministro Barroso ressaltou que a vinculao aos precedentes do STF geraria uma
prestao
jurisridicional
menos
imprevisvel,
com
decises
baseadas
na
prpria
jurisprudncia. E que no deveriam s vincular de forma vertical, mas tambm horizontal

para preservao a jurisprudncia do prprio Tribunal.
Quanto mutao, o Ministro Barroso considerou que problemas ocorreriam para sua
realizao no limite na textualidade dos dispositivos da Constituio. Nesse sentido, a
suposta mutao do art. 52, X, da CF no poderia prescindir da mudana de texto da
norma.103
O Ministro Marco Aurlio, vencido no julgado, relatou que a smula vinculante surgiu
aps a Reclamao e para que a mesma fosse conhecida, a smula deveria ter sido criada
antes do ato que deu insejo Reclamao, o que no aconteceu no caso concreto. Alm disso,
102

BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Informativo n. 739 de 17 a 21 de maro de 2014. Disponvel em:
http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo739.htm Acessado em 16 abril de 2014.
103
30
o Ministro declarou que caso fosse aceita a eficcia erga omnes no controle difuso, deveria
ser aplicado por qualquer rgo ou tribunal, o que no poderia ser feito.104
Assim sendo, a Reclamao foi conhecida e julgada procedente, por maioria do
Tribunal, tendo como vencidos os Ministros Seplveda Pertence, Joaquim Barbosa, Ricardo
Lewandowski e Marco Aurlio, que no conheceram o instrumento jurdico, todavia
concederam o Habeas Corpus de ofcio. Vale ressaltar que a Ministra Carmem Lcia no
votou uma vez que estava no exterior.
Devem ser tecidas algumas consideraes sobre esse caso. Uma delas que no foi
trabalhado no voto do Ministro Teori a possibilidade de mutao constitucional do artigo 52,
inciso X da CRFB/88, pelo mesmo acreditar que no teria influncia na deciso do caso.
Assim, como trs Ministros o seguiram, e a tese de mutao foi defendida por apenas os
Ministros Gilmar Mendes e Eros Grau, observa-se pelos resultados que o Supremo Tribunal
Federal no decidiu se houve mutao constitucional.
Fazendo uma anlise para o futuro, esse tema ainda poder voltar para o Supremo e
poder ter um deslinde diferente, uma vez que a composio do Supremo foi modificada com
a aposentadoria dos Ministros Eros Grau e Seplveda Pertence e a posse dos Ministros Luiz
Fux e Dias Toffoli. Alm disso, no houve voto da Ministra Carmem Lcia por motivos de
viagem, que tambm poderia modificar esse cenrio.
A relevncia que traz essa Reclamao a confirmao de que as decises do
Supremo esto cada vez mais abstratizadas no controle difuso. Os deslindes jurdicos neste
modelo esto ganhando efeitos erga omnes sem a necessidade do Senado, como se pode
observar em todos os exemplos dados pelos Ministros que acreditam nesse avano jurdico.
Como disse Teori um fenmeno que est se universalizando
105
e essa a
tendncia que dever permanecer nas prximas decises proferidas pelo Supremo no controle
difuso ao se utilizar dos efeitos erga omnes.
3.2.
Mandados de injuno: n 670, n 708 e n 712
Os Mandados de Injuno nmeros 670, 708 e 712 tm em comum o objeto discutido:

a falta de normatizao que permita o exerccio de greve no setor pblico. Os Sindicatos dos
104
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Informativo n. 739..., op. cit.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Mandado de Injuno n. 708-9/DF. Relator: MENDES,
Gilmar.
Publicado
no
DJE
de
31-10-2008.
Disponvel
em
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=558551 Acessado em 20 abril de 2014. p.
15
105
31
servidores policiais civis do Estado do Esprito Santo (SINPOL), dos trabalhadores em

educao do Municpio de Joo Pessoa (SINTEM) e dos trabalhadores do Poder Judicirio do
Estado do Par (SINJEP), respectivamente, impetraram os remdios constitucionais, visando
suprir a omisso legislativa prevista no artigo 37, inciso VII da CRFB/88 com fim de exercer
esse direito.
Os julgados tm sua relevncia indita ao trazerem em suas decises, proferidas pelo
Supremo Tribunal Federal, efeitos erga omnes ao remdio que, em tese, deveria ter apenas
efeitos inter partes.
Alm disso, permitiram a verdadeira efetividade do Mandado de Injuno. O STF
evolui, no mais declarando apenas a mora do poder legiferante, que por muitos anos no
concretizou o desejo da Constituio de 1988, aplicando analogicamente uma lei existente ao
caso concreto.
Por ter um corpo textual mais aprofundado, inicia-se a dissertao pelo Mandado n
708-9/DF. O Sindicato dos Trabalhadores em Educao do Municpio de Joo Pessoa
(SINTEM) impetrou tal remdio constitucional em face do Congresso Nacional, rgo
legislativo competente para suprir a falta de lei para o exerccio de direito de greve dos
servidores pblicos civis.
Inicialmente, devido s terrveis condies de trabalho, a Assembleia Sindical
determinou a possibilidade de greve, informou a Secretaria de Educao do Municpio a data
do incio da greve por tempo indeterminado e requisitou audincia com o Prefeito para
negociar e evitar a paralisao. Por terem as condies requisitadas e o pedido de audincia
negados, iniciou-se a greve.
A Administrao Pblica ajuizou ao no Tribunal de Justia do Estado da Paraba
para que fosse declarada a ilegalidade da greve devido paralizao do servio, com pedido
de tutela antecipada. O Presidente do Tribunal acolheu, permitindo o abatimento dos dias no
trabalhados.
O Sindicato impetrou o Mandado de Injuno, afirmando que a deciso do Tribunal
baseou-se na falta de lei especfica exigida pelo inciso VII, do artigo 37 da CRFB/88,
requerendo que fosse elaborada norma para o caso concreto pelo Congresso Nacional.
Aps serem solicitadas informaes do Congresso, o mesmo respondeu, atravs de seu
Advogado-Geral, que no haveria mora por parte dess Casa uma vez que j estaria tramitando
projeto de lei em busca da regulamentao do tema.
32
A Procuradoria-Geral da Repblica minutou parecer reconhecendo parcialmente o

pedido do Sindicato apenas quanto declarao de mora do Congresso, baseando-se na
jurisprudncia do Tribunal.
O Ministro Relator Gilmar Mendes iniciou seu voto deixando claro que a Constituio
de 1988 trouxe, juntamente com o Mandado de Injuno, a ao do controle abstrato
denominada ao direta de inconstitucionalidade por omisso, prevista no artigo 1032 da
CRFB/88. Em seguida, passou a analisar a evoluo da jurisprudncia do STF nas decises
tomadas pelo Tribunal em sede de MI.
Afirmou que a primeira vista o mandado visava assegurar os direitos constitucionais
daqueles que eram impossibilitados de exercer seu direito fundamental. Isso valia tanto para
as omisses absolutas (sem previso da norma) como as parciais (no exerce de forma
completa o direito).
Em uma fase prvia, o Tribunal, em suas decises, apenas certificava a
inconstitucionalidade por omisso e determinava que o legislador tomasse as providncias
cabveis.
Quanto a essas decises, o julgador afirmou que tanto o mandado quanto a ao do
artigo 1032 da CRFB/88 possuiam decises de contedo obrigatrio ou mandamental para
o legislador
106
. Ainda, segundo a jurisprudncia do STF, o constituinte atribuiu
consequncias jurdicas iguais e que a diferena seria a presena do interesse jurdico

especfico no MI, o que no necessrio na ao de inconstitucionalidade por omisso
(ADO). E por terem fundamentaes idnticas, o mandado de injuno tambm poderia seria
dotado de eficcia erga omnes, e no apenas a ADO, justificando a aplicao do efeito erga
omnes ao caso em tela.
O STF passou para uma nova fase, mais ampla, uma vez que comeou a estabelecer
prazos para o cumprimento da deciso sob pena de assegurar ao prejudicado a satisfao dos
direitos negligenciados.107 A mutao ocorreu nos Mandados de Injuno n 232, 283 e 284,
trazendo uma nova percepo ao MI e tal mudana, segundo o Relator, seria uma regulao
provisria pelo prprio Judicirio.108
Sobre o caso concreto, o Relator articulou que desde a vigncia da Constituio de
1988 no foi criada a lei para o exerccio do direito greve para o setor pblico. O motivo
dado que ensejaria um incentivo para a greve ao disciplin-la.
106
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Mandado de Injuno n.708-9/DF..., p. 15

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Mandado de Injuno n.708-9/DF..., p. 20.
108
107
33
Os projetos de lei permaneciam sem votao no Congresso at serem arquivados. O

Ministro sustentou que o direito greve dos servidores pblicos no deveria se submeter
absoluta e exclusivamente a juzo de oportunidade e convenincia do Poder Legislativo.109
Embora no existisse lei, as greves nos setores pblicos ocorriam de forma
desordenada, por no terem uma diretriz legal, causando detrimento do servio e de quem
necessitava dele.
Ainda, o julgador exps que o STF j havia se pronunciado sobre o caso em diversos
outros Mandados de Injuno, mas apenas declarando a mora legiferante. Concordou com a
soluo encontrada pelo Ministro Carlos Velloso, no MI n 631/MS, de utilizar a Lei n
7.783/89 dos trabalhadores em geral para os servidores pblicos, aplicando uma norma ao
caso concreto. 110 Teramos ento uma mudana de perspectiva quanto s possibilidades
jurisdicionais de controle de constitucionalidade das omisses legislativas.111
Por acreditar que cabia a deciso com efeitos erga omnes, com objetivo de suprir a
lacuna de anos devido omisso do Congresso, o julgador adotou critrio de competncia
para resoluo de dissdios nas greves nacional, estadual e municipal, tendo como julgadores
o STJ, Tribunais Regionais Federais e Tribunais de Justia, dependendo do tipo de greve.
Por fim, o Relator conheceu o Mandado e admitiu a aplicao da Lei n 7.783/89, com
efeito erga omnes ao invs de inter partes, mas somente nas situaes em que no houvesse
legislao prpria para os servidores. Enquanto a lei no fosse criada, deveria ser aplicada por
analogia a Lei 7.701/88, oferecendo prazo de 60 dias para que o Legislador suprisse a
omisso legislativa.
O Ministro Gilmar Mendes conclui que ao adotar essa medida, este Tribunal estaria a
assegurar o direito de greve constitucionalmente garantido no art. 37, VII, da Constituio
Federal, sem desconsiderar a garantia da continuidade de prestao de servios pblicos
(...).112
Acompanharam o voto do Relator os Ministros Menezes Direito, Carmen Lcia, Celso
de Mello, Carlos Britto e Ellen Gracie. O Ministro Eros Grau votou no sentido de aplicar a
Lei n 7.783/89 devido omisso legislativa.
Em seu voto, o Ministro Menezes Direito tambm acreditou, como o Relator, que
deveria ser aplicada a Lei n 7.783/89 por no se tratar de transplantar a lei geral para esse
caso concreto, trata-se de autorizar que, analogicamente, na ausncia de norma
109

111
112
110
34
regulamentadora,
autorize-se
constitucionalmente previsto.
aplicao
dessa
regra
para
viabilizar
direito
113
Adicionou que os problemas gerados pela greve s tinham a aumentar e era necessria
uma medida imediata da Corte. Assim, deferiu o aumento de prazo de 45 para 60 dias para
que o Congresso editasse lei cabvel.
O Ministro Celso de Mello afirmou que a inrcia do Legislativo no poderia ser
mantida e que seria considerado inaceitvel gesto de desprezo pela autoridade da
Constituio e configura, por isso mesmo, comportamento que deve ser evitado.114
O Ministro Carlos Britto acrescentou que no deveria ser proferida deciso omissa
pelo Tribunal, dizendo: Se o pressuposto lgico do manejo do mandado de injuno uma
norma constitucional de eficcia limitada a nossa resposta judicante no pode ser de eficcia
limitada. No se pode responder a uma norma constitucional de eficcia limitada com uma
deciso de eficcia limitada. uma contradio dos termos. 115 Entretanto afirma que, a
primeira vista, os efeitos da deciso do Supremo deveriam ser apenas inter partes dado que o
mesmo no poderia fazer o papel do Legislativo.
Em seu voto vencido, o Ministro Lewandowski mudou seu entendimento sobre a
necessidade de uma deciso mais determinante no MI, mas que deveriam ser aplicadas as
exigncias inseridas no voto do prprio Ministro e no utilizar a Lei n 7.783/89, uma vez que
o regime jurdico dos dois setores era distinto. Ainda, divergiu na necessidade de aplicao da
deciso, que deveria ser inter partes, mas concordou que a Justia Comum seria a apta para
analisar os litgios derivados da greve dos servidores pblicos.
Vale lembrar que Carmen Lcia, em seu voto, analisou que no houve pontos
controversos entre o voto do Relator Ministro Gilmar Mendes e do Ministro Ricardo
Lewandowski, mas que tais se completavam.
O Ministro Joaquim Barbosa, tambm vencido, evidenciou que a aplicao da Lei n
7.783/89 traria problemas, uma vez que a Constituio trata de forma diversa as greves no
servio pblico e privado e, se caso aplicasse a analogia, o Supremo acabaria sempre sendo
requisitado a decidir pontos sobre o cabimento da lei ao caso concreto.
O julgador contraps o direito greve frente a outros direitos da Constituio que no
poderiam ser violados como, por exemplo, o direito sade. Quanto competncia da Justia
Comum concordou com o Relator, mas a deciso do Supremo deveria ser inter partes pela
113

115
114
35
natureza do MI. E, para evitar casos e casos chegando ao Supremo pelo efeito erga omnes,
props a edio de uma smula vinculante. Por fim, afirmou que aplicar um prazo ao
Congresso no teria efeito e seguiu o Ministro Lewandowski.
Ministro Marco Aurlio teceu suas concluses sobre o caso: a) no haveria
possibilidade de estipular prazo para o poder legiferante, uma vez que no teria previso legal
para tal, b) deveria aguardar o Congresso, c) o juzo competente seria a Justia do Trabalho e
d) no poderia ser aplicado lei do setor privado ao pblico.
Assim, por maioria, o Supremo conheceu o mandado e optou pela aplicao da Lei n
7.783/89 para suprir a omisso legislativa com efeitos erga omnes. Os Ministros Ricardo
Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurlio ficaram vencidos de forma parcial posto
que concediam o exerccio greve, mas com condies especficas e apenas inter partes.
As decises dos mandados de injuno nmeros 670 e 720, tambm obtiveram o
mesma resultado, por maioria concederam o MI, apenas com algumas pequenas divergncias,
vistas a seguir.
No MI n 670-9116, a impetrao foi por parte do Sindicato dos servidores policiais
civis do Estado do Esprito Santo (SINPOL), que aps terem seus pedidos no atendidos,
iniciaram a greve. A Vara de Feitos da Fazenda Pbica Estadual concedeu a tutela antecipada
para impedir o exerccio de greve dos policiais, o que ensejou a impetrao do MI.
O Relator deste MI, Ministro Maurcio Corra, votou meramente para declarar a mora
do Legislativo, mantendo-se a corrente que o Supremo vinha adotando, acreditando que a
garantia do direito greve no poderia ser salvaguardada pelo Judicirio, ficando vencido em
parte no julgado.
J no MI n 712117, o impetrante foi o Sindicato dos trabalhadores do Poder Judicirio
do Estado do Par (SINJEP), que ao no ter obtido respostas quanto s negociaes sobre a
reposio de perdas salariais, impetrou um Mandado de Segurana e, por no ter sido
apreciado, estabeleceram a greve.
O Relator, Ministro Eros Grau, teceu importantes consideraes em seu voto. Uma
delas foi que a atuao do Supremo naquele momento no seria uma funo legislativa e sim
normativa e que no haveria ofensa ao princpio da separao de poderes, at porque a prpria
Constituio instituiu o Mandado de Injuno. Acrescentou que o exerccio de greve no
116
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Mandado de Injuno n. 670-9/DF. Relator: CORRA,
Maurcio.
Publicado
no
DJE
de
31-10-2008.
Disponvel
em
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=558549 Acessado em 20 abril de 2014.
117
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Mandado de Injuno n. 712/PA. Relator: GRAU, Eros.
Publicado
no
DJE
de
23-11-2007.
Disponvel
em
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=558553 Acessado em 20 abril de 2014.
36
poderia deixar de observar o princpio da continuidade do servio pblico, concedendo o MI,

finalizando por acompanhar o Ministro Gilmar Mendes.118
O Ministro Seplveda Percente tambm se manifestou no sentido de que o Supremo
no poderia ficar inerte e que algumas vezes, o papel do Supremo Tribunal, se no de
protagonista legislativo, , no entanto, de acicatar aos poderes polticos para o dever de dar
efetividade Constituio.119
A diferena para o MI n 708 tambm ocorre quanto ao pedido liminar. Tanto no MI
n 670 quanto no n 712 houveram pedido liminar que foram indeferidos. Entretanto no MI n
712 foi sucitado questo de ordem sobre o tema pelo Ministro Relator Eros Grau devido
demora tanto do Legislativo como do Judicirio, apesar do mesmo ter negado a priori.
O Ministro Cezar Peluso afirmou que seria caso de antecipao de tutela, concedendo
para que o exerccio de greve fosse assegurado. O Ministro Gilmar entendeu que seria
possvel a antecipao e apresentou diversos mecanismos que no previam a cautelar e depois
foram aceitas como a ao declaratria de constitucionalidade. Entretanto, os Ministros foram
vencidos na justificativa de que no caberia liminar no Mandado de Injuno. O Ministro
Lewandowski acrescentou que no haveria periculum in mora pela passagem do tempo.
Pode-se observar que as decises tomadas nos mandados foram possveis devido a
total omisso do Poder Legislativo, que por motivos diversos no elaborava a lei necessria,
trazendo ao Supremo diversos litgios sobre a greve dos servidores pblicos.
Assim sendo, o Supremo Tribunal Federal exps uma nova viso sobre o Mandado de
Injuno, trazendo consigo uma efetividade concreta a esse remdio, aplicando
analogicamente a Lei n 7.783/89, no apenas para os servidores que entraram com os
Mandados, mas sim estendendo todos os servidores pblicos, com deciso com efeitos erga
omnes ao invs de inter partes.
3.3.
Recurso Extraordinrio 197.917-8/SP Municpio Mira Estrela
O RE 197.971-8/SP tratou-se originalmente de uma Ao Civil Pblica ajuizada pelo

Ministrio Pblico do Estado de So Paulo contra o litisconsrcio formado pelo Municpio de
Mira Estrela e pela Cmara de Vereadores por no obedecerem proporcionalidade do artigo
29, IV, a da CRFB/88.
118
119
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Mandado de Injuno n. 712/PA..., p. 7-31.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Mandado de Injuno n. 712/PA..., p. 143.
37
Tal caso trouxe de valor a possibilidade de ser aplicada em um modelo difuso a

limitao dos efeitos da deciso proferida. Esse tema foi trabalhado no voto do Ministro
Gilmar Mendes, tendo em vista as consequncias que traria a deciso sem que seus efeitos
fossem limitados.
Teve-se inicialmente na ao civil pblica a argumentao do Ministrio Pblico,
afirmando que o pargrafo nico do artigo 6 da Lei Orgnica n 226 de 1990 traria prejuzos
ao errio do Municpio. Essa Lei previa onze Vereadores e, pelo princpio da
proporcionalidade existente no artigo 29, IV, a da CRFB/88,
s seria permitido nove,
configurando uma inconstitucionalidade incidenter tantum.

Em primeiro grau, o juiz considerou a norma inconstitucional, julgando procedente o
pedido do Ministrio Pblico, decretando a extino dos mandatos supervenientes ao nmero
proporcional, exigindo a devoluo dos valores recebidos pelos mesmos posteriores a data da
sentena.
Em sede de apelao, o Tribunal de Justia do Estado de So Paulo proveu o recurso
alegando que no haveria ultrapassagem dos limites constitucionais presente no artigo 29, IV,
a da CRFB/88, que ensejou a propositura de tal RE, com fundamento nas alneas a e c do
artigo 102, III da CRFB/88.
O parecer do Ministrio Pblico Federal afirmava que a autonomia municipal deveria
ser exercida com observncia nos parmetros estabelecidos na Constituio.
Aps discusses no plenrio, foi dado provimento ao recurso por maioria dos
julgadores. Foram vencidos os Ministros Seplveda Pertence, Marco Aurlio e Celso de
Mello.
O primeiro voto proferido foi do Ministro Maurcio Corra, Relator desse RE. Aps
fazer uma anlise das Constituies anteriores sobre o tema da proporcionalidade exigida no
artigo 29, IV, o Relator afirmou que a Constituio de 1988 apresentou tal critrio atravs de
3 (trs) faixas: a primeira para os Municpios que tinham at um milho de habitante, a
segunda entre um e cinco e a terceira para Municpios com mais de cinco milhes.
Acrescentou que apenas cumprindo o mximo e mnimo permitido no artigo em tela
no estaria atingindo as finalidades teleolgica, literal ou histrica da Constituio de 1988,
como segue:
A atuao legislativa deve realizar-se em harmonia com o interesse pblico,

no se admitindo a edio de leis destitudas de certa razoabilidade, sob pena
de caracterizar-se, excesso do poder de legislar, hiptese que, a meu ver,
exemplificativamente ocorre com os Municpios que aprovam suas Leis
38
Orgnicas com o nmero de Vereadores incompatvel com a proporo

ditada pela Constituio Federal.
Conclui-se, evidncia, tanto sob a tica da interpretao teleolgica quanto
da literal ou histrica da norma constitucional que a proporo reclama
observncia dos princpios da razoabilidade e da isonomia.120
Por no haver um parmetro fixado pela prpria Constituio, o Relator, em seu voto,
exemplificou a desigualdade entre os Municpios, em que uns possuiam uma populao
pequena e com a quantidade de Vereadores elevada em relao a outros, violando a isonomia
entre eles.
Segundo o Ministro, embora a Constituio no tenha trago um parmetro para o
clculo, ela apresenta diretrizes necessrias para o mesmo e, caso no fosse cumprido, caberia
ao Judicirio o papel de analisar a norma do Municpio frente Constituio:
Cumpre ressaltar que, embora a Carta Federal oferea as diretrizes para

operar-se a regra aritmtica de proporo, ficou nela estabelecido que
somente a Lei Orgnica do Municpio dever fixar o nmero de integrantes
de suas Cmaras Legislativas, ajustando o nmero de Vereadores
populao. Se inobservados, porm, os parmetros constitucionais, o Poder
Judicirio provocado, pode e deve dizer sobre a conformao da respectiva
norma local com a Constituio.121
Dessa forma, o Ministro apresentou o clculo que deveria ser feito, com as devidas
tabelas, ligando o nmero de habitantes a quantidade de Vereadores que o Municpio deveria
ter, com base no princpio da proporcionalidade e razoabilidade.
A tabela122 a seguir, retirada desse voto, apresenta a quantidade de vereadores que
deveriam ser eleitos de acordo com o nmero de habitantes. Como o Municpio em tela
possuia 2.651 habitantes, s haveria necessidade de nove vereadores e no onze como estava
estabelecido.
120
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Recurso Extraordinrio 197.917-8/SP. Relator:

CORRA,
Maurcio.
Publicado
no
DJ
de
07-05-2004.
Disponvel
em
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=235847 Acessado em 15 abril de 2014. p.
17.
121
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Recurso Extraordinrio..., p. 28.
122
39
40
Ainda, no haveria violao autonomia do Municpio, uma vez que a prpria

Constituio demandava a proporcionalidade entre o nmero de Vereadores e o nmero de
habitantes de cada Municpio.
Por fim, o Ministro conheceu e julgou parcialmente procedente o recurso para declarar
a inconstitucionalidade do pargrafo nico do artigo 6 da Lei Orgnica n 226/90,
requisitando medidas da Cmara Legislativa para se adequar aos parmetros fixados, uma vez
que no caberia ao Judicirio tal tarefa.
O Ministro Nelson Jobim antecipa seu voto acompanhando o Relator. Ele afirmou que
Pertence (voto vencido) estaria correto se no houvesse o critrio de proporcionalidade no
inciso IV do artigo 29 da CRFB/88 e que esse princpio de observncia obrigatria. A
omisso quanto ao clculo no deveria desprezar o princpio inserido em tal inciso.
O Ministro Cezar Peluso afirmou que no risco da norma no ser aplicada, o intrprete
deve analis-la e, no caso em tela, criar o critrio para que essa norma tenha sua eficcia
plena, concordando com o critrio do Ministro Relator. o exposto:
A proposta do Relator de mostrar, de modo analtico, a possibilidade

aritmtica de dar sentido concreto e homogneo ao mandamento da
proporcionalidade, sem mutilar o disposto no art. 29, IV, com supresso da
referncia semiolgica imanente ao adjetivo proporcional, que um dos
dados objetivos da mensagem normativa, enquanto texto, e que, como tal,
pede uma inteleco autnoma, no sentido de que prescinde da interveno
do legislador ordinrio, ao qual no se reportou, como o fez noutros
dispositivos. Isso significa, em ltima anlise, dar eficcia mxima a
Constituio, recorrendo aos princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade em sentido estrito.123
Tambm acompanharam o voto do Relator, os Ministros Joaquim Barbosa, Carlos

Ayres Britto, Ellen Gracie e Carlos Velloso. Carlos Ayres Britto acrescentou que se fosse
permanecer dessa forma, estaria deixando os Municpios legislarem em causa prpria.
Quanto ao voto vencido do Ministro Seplveda Pertence, o mesmo primeiramente
esclareceu que a Emenda Constitucional n 25/00 j resolveria o problema de economicidade,
a medida que acrescentou o artigo 29-A na CRFB/88, impondo teto no subsdio de tais
cargos.
Tal Ministro apresentou julgados do TSE e do STF que buscaram critrios aritmticos
para o problema em tela e no foram aceitos. E que, consequentemente, no via problema em
123
41
que cada Municpio escolhesse a quantidade de Vereadores, j que estava dentro de sua
autonomia, respeitando a disponibilidade de subsdio.
Assim, o Ministro negou provimento ao recurso, sendo seguido pelo Ministro Marco
Aurlio, que afirmou que s poderia declarar a inconstitucionalidade caso houvesse
desrespeito aos limites constitucionais, o que para ele no haveria.
Ministro Celso de Mello seguiu tambm o Ministro Pertence, dizendo que seria uma
prerrogativa dos prprios Municpios, dentro de sua auto-organizao presenteada pela
Constituio, podendo oscilar entre as faixas existentes no artigo 29, IV da CRFB/88.
Para concluir o RE, temos o voto do Ministro Gilmar Mendes que trouxe a
possibilidade de aplicar a limitao dos efeitos subjetivos da deciso em sede de controle
difuso.
O Ministro compartilhou do mesmo entendimento do Relator na inconstitucionalidade
do pargrafo em discusso e percebeu que o Ministro Maurcio Corra tentou limitar os
efeitos da declarao de inconstitucionalidade, que como se percebe, no poder ser adotada
de eficcia ex tunc.124
Segue abaixo o trecho que indica tal entendimento:
57.
Assim sendo, repito, bem agiu o magistrado de primeiro grau ao
declarar, incidenter tantum, a inconstitucionalidade do pargrafo nico do
artigo 6 da Lei Orgnica em causa. No poderia, entretanto, alterar o seu
contedo, fixando de pronto o nmero de Vereadores, usurpando, por isso
mesmo, competncia constitucional especfica outorgada to-s ao Poder
Legislativo do Municpio (CF, artigo 29, caput, IV). Agindo dessa forma, o
Poder Judicirio estaria assumindo atribuio de legislador positivo, que no
lhe foi reservada pela Carta Federal para a hiptese.
58.
Oficiado Cmara Legislativa local acerca da inconstitucionalidade
do preceito impugnado, cumpre a ela tomar as providncias cabveis para
tornar efetiva a deciso judicial transitada em julgado.(...)
62.
Observo, por fim, obiter dictum, que a declarao de cassao dos
mandatos, em situao como a presente deveria ser precedida de reavaliao
do quociente eleitoral, tendo em vista os partidos polticos que participaram
das respectivas eleies, o que demandaria prvio exame da Justia
Eleitoral.125
O Ministro argumentou que a modulao temporal do artigo 27 da Lei n 9.868/99

seria destinada ao controle concentrado, mas que caberia indagar se tal instituto tambm
poderia ser aplicado ao controle difuso incidental.
124
125

42
Na construo de seu argumento, o julgador analisou o sistema americano, base para a

criao do modelo brasileiro de controle e concluiu:
A jurisprudncia americana evoluiu para admitir, ao lado da deciso de

inconstitucionalidade com efeitos retroativos amplos ou limitados (limited
retrospectivity), a superao prospectiva (prospective overruling), que tanto
pode ser limitada (limited prospectivity), aplicvel aos processos iniciados
aps a deciso, inclusive ao processo originrio, como ilimitada (pure
prospectivity), que sequer se aplica ao processo que lhe deu origem (Palu,
Oswaldo Luiz. Controle de constitucionalidade, So Paulo 2 ed., p. 173;
Medeiros, Rui. A deciso de Inconstitucionalidade, Universidade Catlica
Editora, Lisboa, 1999).126
No apenas o modelo americano utiliza-se de tal limitao, o Ministro Gilmar Mendes

afirmou que outros pases como Alemanha, Espanha e Portugal tambm.
O julgador apresentou alegaes de compatibilidade da limitao dos efeitos com o
modelo difuso, inclusive quanto base para que a limitao seja aplicada:
A base constitucional dessa limitao necessidade de um outro princpio

que justifique a no-aplicao do princpio da nulidade parece sugerir que,
se aplicvel, a declarao de inconstitucionalidade restrita revela-se
abrangente do modelo de controle de constitucionalidade como um todo.
que, nesses casos, tal como j argumentado, o afastamento do princpio da
nulidade da lei assenta-se em fundamentos constitucionais e no em razes
de convenincia. Se o sistema constitucional legitima a declarao de
inconstitucionalidade restrita no controle abstrato, esta deciso poder afetar,
igualmente, os processos do modelo concreto ou incidental de normas. Do
contrrio, poder-se-ia ter inclusive um esvaziamento ou perda de significado
da prpria declarao de inconstitucionalidade restrita ou limitada.127
Dessa forma, se um caso de inconstitucionalidade chegasse ao STF e o mesmo

decidisse de forma restritiva, os demais casos que tivesse o mesmo pedido teriam a mesma
deciso, com base nos fundamentos utilizados no caso originrio. E, aps o trnsito em
julgado, se novos casos chegassem ao Supremo e tivessem a mesma inconstitucionalidade,
percorreriam o mesmo caminho.
Por serem dois sistemas autnomos, o Ministro acreditou que poderia haver um
possvel espao temporal entre as decises proferidas nesses dois sistemas, o que poderia
trazer insegurana jurdica. Para isso, exps a soluo:
126
127

43
Da, parece razovel que o prprio STF declare, nesses casos, a

inconstitucionalidade com eficcia ex nunc na ao direta, ressalvando
porm, os casos concretos j julgados ou, em determinadas situaes, at
mesmo os casos sub judice, at a data de ajuizamento da ao direta de
inconstitucionalidade.128
O Ministro discutiu a dicotomia entre princpio da nulidade e declarao de

inconstitucionalidade com efeitos restritos na argumentao de Leito de Abreu.129 Disse que
para Leito, a norma no deveria ser nula e sim anulvel, baseando-se nos atos de boa-f que
foram criados por tal norma, acreditando que a mesma seria dotada de eficcia.
Houve discordncia por parte do Ministro, uma vez que acreditava que no
ordenamento ainda poderia ser aplicado o princpio da nulidade e que o mesmo no deveria
ser aplicado em casos que pudessem trazer prejuzos ao prprio sistema. Entretanto se
houvessem consequncias no caso concreto, seria sensato aplicar a declarao de
inconstitucionalidade com efeitos restritos ao invs do princpio da nulidade, que poderia
trazer insegurana jurdica.
Ainda, o julgador afirmou que em alguns casos que o ato praticado advm de uma lei
inconstitucional, tal no deveria ser revisado, baseando-se no princpio da segurana jurdica.
Entre os diversos exemplos dados no voto do Ministro na aplicao ou no da
nulidade da norma, tendo em vista a consequncia da deciso, tem-se o do oficial de justia
que pratica atos com base em determinada lei e essa declarada inconstitucional a posteriori.
O ato era vlido no momento e no caberia tal nulidade em nome da segurana jurdica.
Outro exemplo foi a declarao de inconstitucionalidade de lei que concedia vantagem
aos magistrados e que, segundo o Ministro Carlos Madeira, no poderia ser suprimido sem
que sejam diminudas as prerrogativas que suportam o seu cargo (RE 105.789, Rel. Ministro
Carlos Madeira, RTJ 118, p.301).130 E o Ministro Gilmar Mendes concluiu que:
O que importa assinalar que, consoante interpretao aqui preconizada, o

princpio da nulidade somente h de ser afastado se se puder demonstrar,
com base numa ponderao concreta que a declarao de
inconstitucionalidade ortodoza envolveria o sacrifcio da segurana jurdica
ou de outro valor constitucional materializvel sob a forma de interesse
social (Cf., a propsito do direito portugus, Medeiros, A deciso de
Inconstitucionalidade, cit., p.716).131
128

130
131
129
44
Depois de fundamentar sua argumentao, o Ministro aplicou a modulao ao caso em

tela, afirmando que se a norma fosse declarada inconstitucional, com efeito ex tunc, todas as
decises tomadas pela Cmara Municipal at aquele momento seriam afetadas como, por
exemplo, a validade da deliberao da Cmara em projetos e lei j aprovados.132
Desta forma, o Ministro acompanhou o voto do Relator, mas explicitou que a
declarao de inconstitucionalidade no iria afetar a composio da atual Cmara Municipal,
deixando ao legislador municipal o papel de normatizar o tema para j ser aplicado nas
prximas eleies, deciso essa, portanto, pro futuro.
O Ministro, em seu livro Estado de Direito e Jurisdio Constitucional 2002-2010
teceu consideraes sobre tal julgado, afirmando que foi um divisor de guas no que diz
respeito s tcnicas de deciso do controle de constitucionalidade. Qui pela primeira vez o
Tribunal afirmava, de forma clara, a possibilidade de restrio dos efeitos na declarao de
inconstitucionalidade.133
Assim, esse Recurso Extraordinrio trouxe inovaes quanto aplicao do controle
de constitucionalidade. Tal possibilidade leva a decises que minimizaro os impactos nas
decises do controle concreto incidental que, em regra, seriam dotadas de efeitos ex tunc.
Hoje temos o cenrio de limitao dos efeitos na declarao de inconstitucionalidade,
compatvel com ordenamento jurdico brasileiro, que moldar tais efeitos dependendo do caso
concreto.
Aps o julgado, o Ministrio Pblico Eleitoral encaminhou uma Representao ao
Tribunal Superior Eleitoral propondo a edio de um ato normativo para que a orientao do
Supremo fosse expandida para todos os Municpios do Brasil.
Sendo assim, o Tribunal Superior Eleitoral elaborou a Resoluo n 21.702/04,
impondo que o nmero de vereadores para as eleies municipais daquele ano seria fixado de
acordo com a tabela presente no voto do Relator Ministro Maurcio Corra, devendo ser
seguido por todos os Municpios brasileiros.
O Ministro Seplveda foi o Relator da Representao e manifestou-se da seguinte
forma:
A manifestao do Supremo Tribunal Federal - "Guarda da Constituio" tomada por maioria qualificada de votos, ao cabo de aprofundado debate traduz a interpretao definitiva do art. 29, IV, da Lei Fundamental.
132

MENDES, Gilmar. Estado de Direito e Jurisdio Constitucional 2002-2010. So Paulo: Saraiva. 2011.
p. 123.
133
45
Por sua vez, no mbito da sua misso constitucional, no apenas de cpula

da jurisdio eleitoral, mas tambm de responsvel maior pela administrao
geral dos pleitos, incumbe ao TSE valer-se de sua competncia regulamentar
para assegurar a uniformidade na aplicao das regras bsicas do
ordenamento eleitoral do pas.
Em conseqncia, proponho ao Tribunal aprovar resoluo nos termos da
minuta anexa.
Alm de visar observncia geral dos critrios fixados pelo Supremo
Tribunal Federal para a determinao do nmero de vereadores em cada
municpio, o texto leva em conta a tramitao em ambas as casas do
Congresso Nacional de propostas de emenda Constituio para alterar a
disciplina vigente da matria.134
A Resoluo em tese foi alvo de aes diretas de inconstitucionalidade, ADIs 3.345 e

3.365 e tiveram seus pedidos negados. O Ministro Celso de Mello afirmou que o TSE apenas
atribuiu expanso a uma interpretao constitucional que, emanada do Supremo, definiu o
exato alcance e o preciso significado da clusula de proporcionalidade inscrita no inciso IV do
artigo 29 da Constituio Federal".135
Portanto, esse fato demonstra que a deciso do Supremo no Recurso Extraordinrio
apesar de ter sido dotada de efeitos inter partes, teve expanso dos efeitos atravs da
Resoluo n 21.702/04, valendo para as eleies municipais de todo o Brasil e no apenas
para o Municpio de Mira Estrela.
Ressalta-se que posteriormente ao RE 197.917-8 e a Resoluo 21.702/04 do Tribunal
Superior Eleitoral foi elaborada a Emenda Constitucional n 58/09, que fixou novos nmeros
para vereadores conforme a quantidade de habitantes por Municpio no artigo 29, IV da
CRFB/88.
134
BRASIL. Superior Tribunal Eleitoral. Petio 1.442. Relator: PERTENCE, Seplveda. Publicado no DJUS
de 06-04-2004. Disponvel em http://www.tse.jus.br/legislacao/pesquisa-a-legislacao-eleitoral Acessado em 10
de maio de 2014.
135
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo na ADI n. 3.345/DF. Relator: MELLO, Celso de. Publicado
no
DJE
de
20-08-2010.
Ementa.
Disponvel
em
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=613536 Acessado o em 10 de maio de
2014.
46
4.
Da tendncia de concretizao do controle concentrado abstrato
O fenmeno da abstratizao do controle concentrado est ativo nas decises do STF,

mas esse fenmeno no est sozinho. A concretizao do controle concentrado abstrato
tambm est sendo elaborado pela jurisprudncia.
Apesar de o controle concentrado abstrato ser objetivo, diversos mecanismos
permitem a incluso de colaboradores que tm interesse sobre o objeto da ao abstrata,
participando do rito e auxiliando o Supremo em sua deciso final. Como exemplo, tm-se o
amicus curiae e as audincias pblicas que permitem esse acesso.
Alm disso, tambm permitida a busca de novas informaes caso o Relator acredite
no serem suficientes, como tambm a designao de peritos para analisarem a causa.
Ainda, apesar dos efeitos da deciso do controle concentrado serem ex tunc, o
mecanismo da modulao temporal dos efeitos da deciso permite modificar os efeitos,
passando a serem ex nunc ou pro futuro.
As ressalvas feitas para a abstratizao tambm servem para concretizao, uma vez
que esse fenmeno de sincretizao pode afetar a separao de poderes e a prpria ordem
constitucional.
Mesmo assim, todas essas atribuies explicitadas aproximam da mesma maneira o
controle abstrato do controle concreto, deixando sem dvidas a mescla entre os dois modelos
do controle de constitucionalidade.
4.1.
Amicus Curiae presente no artigo 72 da Lei n 9.868/99
O amicus curiae teve sua insero no ordenamento jurdico brasileiro atravs da Lei
n 6.385/76, em seu artigo 31, que permite interveno da CVM em casos que tenham
matrias de sua competncia como objeto e essa insero foi apenas o comeo. As Leis n
9.469/97, n 9.784/99, n 9.868/99, n 9.882/99, n 10.259/01, entre outras, tambm prevem
sua participao.
A figura do amicus curiae (amigo da Corte) definida no glossrio do Supremo
Tribunal Federal como uma interveno assistencial em processos de controle de
47
constitucionalidade por parte de entidades que tenham representatividade adequada para se

manifestar nos autos sobre questo de direito pertinente controvrsia constitucional.136
O caput do artigo 7 probe expressamente a possibilidade de terceiros intervirem nos
processos objetivos e, consequentemente, poder-se-ia acreditar que no haveria possibilidade
da admisso do amicus curiae.
Apesar da proibio do caput do artigo supracitado, logo a seguir, em seu pargrafo
segundo, a lei positiva esta figura, demonstrando que a mesma no seria interveno de
terceiros, mas sim uma modalidade diversa. Segundo o autor Lus Soares Mamari Filho o
instituto se diferenciaria das modalidades de interveno de terceiros do Cdigo de Processo
Civil, bem como os institutos da assistncia e litisconsrcio, por haver carter pblico e
transcender as motivaes dos litigantes.137
O professor Gustavo Binenbojm afirma que o STF j acolhia memorandos dos amici
curiae antes da edio da Lei n 9.868/99, mas que a incluso teve suas inovaes, uma vez
que (1) positivou-se, pela vez primeira entre ns, figura do amicus curiae como
interveniente em processo objetivo de controle de constitucionalidade, embora o STF,
informalmente, j admitisse a sua manifestao por meio de memoriais; (2) ao contrrio do
carter de interveno neutra da CVM, fulcrada na Lei n 6.385/76, nos processos de ao
direta de inconstitucionalidade, o rgo ou entidade se habilitar para apresentar a sua viso
da questo constitucional em testilha, oferecendo Corte a sua interpretao, como partcipe
ativo da sociedade aberta de intrpretes da Constituio.138
O papel do amicus curiae explicado por Alexandre de Moraes:
Funo primordial juntar aos autos parecer ou informaes com o intuito

de trazer colao consideraes importantes sobre a matria de direito a ser
discutida pelo Tribunal, bem como acerca dos reflexos de eventual deciso
sobre a inconstitucionalidade da espcie da normativa impugnada.139
Ao conceder a possibilidade de estarem presentes nessas aes, no apenas os

legitimados do artigo 103 I a IX da CRFB/88 participam nos processos de controle
concentrado, como tambm a prpria populao por meio de rgos e entidades.
136
BRASIL, Glossrio Jurdico. Definio de verbete. Amicus Curiae. Disponvel em

http://www.stf.jus.br/portal/glossario/verVerbete.asp?letra=A&id=533 Acessado em 10/04/2014.
137
FILHO, Lus Srgio Soares Mamari. A Comunidade Aberta de Intrpretes da Constituio: o amicus
curiae como uma estratgia de democratizao da busca do significado das normas. Rio de Janeiro: Lumen
Juris. 2005
138
BINENBOJM, Gustavo. A dimenso do amicus curiae no processo constitucional brasileiro: Requisitos,
poderes processuais e aplicabilidade no mbito estatual. Rev. Direito. Rio de Janeiro, v.8, n.13, jan/dez 2004.
139
MORAES, Alexandre de. op. cit., p. 752
48
O controle concentrado abstrato analisa a lei em tese e no uma controvrsia concreta.

Ao permitir a admisso deste instituto, o STF estaria dando a oportunidade s entidades e/ou
rgos de se manifestarem concretamente em uma anlise abstrata do objeto da ao.
Em uma de suas decises monocrticas, o Ministro Celso de Mello, na ADI 2.130/SC,
apresenta a importncia da participao do amicus curiae no controle abstrato:
A admisso de terceiro, na condio de amicus curiae, no processo objetivo

de controle normativo abstrato, qualifica-se como fator de legitimao social
das decises da Suprema Corte, enquanto Tribunal Constitucional, pois
viabiliza, em obsquio ao postulado democrtico, abertura do processo de
fiscalizao concentrada de constitucionalidade, em ordem a permitir que
nele se realize, sempre sob uma perspectiva eminentemente pluralstica, a
possibilidade de participao formal de entidades e de instituies que
efetivamente representem os interesses gerais da coletividade ou que
expressem os valores essenciais e relevantes de grupos, classes ou estratos
sociais.140
A contribuio do amicus curiae traz um enriquecimento para o debate constitucional,

permitindo que os julgadores possam analisar a lei em tese com uma viso concreta e
pluralista das entidades e/ou rgos admitidos. Nesse sentido o Ministro Celso de Mello
expe:
Tenho para mim que o Supremo Tribunal Federal, em assim agindo, no s

garantir maior efetividade e atribuir maior legitimidade s suas decises,
mas, sobretudo, valorizar, sob uma perspectiva eminentemente pluralstica,
o sentido essencialmente democrtico dessa participao processual,
enriquecida pelos elementos de informao e pelo acerto de experincia que
o amicus curiae poder transmitir Corte Constitucional, notadamente em
um processo como o de controle abstrato de constitucionalidade cujas as
implicaes polticas, sociais, econmicas, jurdicas e culturais so de
irrecusvel importncia e de inquestionvel significao.141
Ainda, essa participao gera uma democratizao no processo concentrado abstrato,

que permite o ponto de vista de um interessado que no seria constitucionalmente legitimado
pelo artigo 103, I a IX da CRFB/88 para atuar no trmite. Compartilha deste pensamento o
Ministro Celso de Mello, Relator na ADI 5.022 MC/DF, ao permitir a condio de amicus
curiae do BACEN:
140
BRASIL. Superior Tribunal Eleitoral. Deciso monocrtica na ADI 2.130/SC. Relator: MELLO, Celso de.
Publicado
no
DJ
de
02-02-2001. Disponvel
em
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000047802&base=baseMonocraticas
Acessado em 05 de abril de 2014.
141
Idem.
49
No se pode perder de perspectiva que a interveno processual do amicus

curiae tem por objetivo essencial pluralizar o debate constitucional,
permitindo que o Supremo Tribunal Federal venha a dispor de todos os
elementos informativos possveis e necessrios resoluo da controvrsia,
visando-se, ainda, com tal abertura procedimental, superar a grave questo
pertinente legitimidade democrtica das decises emanadas desta Corte,
quando no desempenho de seu extraordinrio poder de efetuar, em abstrato,
o controle concentrado de constitucionalidade.142
Na ADI 3.142/DF tambm foi permitida a ingresso do amicus curiae. Tratava-se de

declarar a inconstitucionalidade do artigo 31 da Lei Complementar n116/03 e do subitem
3.04 da Lista de Servios anexa a essa Lei, relacionados incidncia do ISS em locao,
sublocao, arrendamento, direito de passagem ou permisso de uso, compartilhado ou no,
de ferrovia, rodovia, postes, cabos, dutos e condutos de qualquer natureza. O Ministro
Menezes de Direito autorizou a participao da Associao Brasileira de Concessionrias de
Servios Telefnico Fixo Comutado ABRAFIX, posto que a Associao representava vrias
concessionrias que estavam sujeitas tributao do objeto da ADI.143
Apesar do artigo 18 da Lei n 9.868/99 trazer o mesmo teor do caput do artigo 7, o
pargrafo 2 foi vetado, o que daria a entender a impossibilidade da atuao do amicus curiae
na ADC. Entretanto o autor Pedro Lenza acredita que, como existe ambivalncia entre as
aes ADI e ADC, no haveria justificativa para ser autorizado na ADI e vetado da ADC, j
que ao ter a procedncia de uma ao, ocorre improcedncia da outra. Portanto, o autor
acredita que o amicus pode atuar tambm na ADC, aplicando o artigo 72 de forma
analgica.144
Vale lembrar que o amicus curiae tambm aceito nas aes de descumprimento de
preceito fundamental conforme artigo 62 da Lei n 9.882/99145.
Ressalta-se que o amicus curiae deve preencher o binmio relevnciarepresentatividade para que sua participao seja legtima. Cabe ao Relator, segundo o 2 do
artigo 7 da Lei n 9.868/99 analis-lo, devendo levar em conta a magnitude dos efeitos da
deciso a ser proferida nos setores diretamente afetados ou para a sociedade como um todo,
bem como se o rgo ou entidade postulante congrega dentre seus afiliados poro
142
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deciso monocrtica na ADI 5.022 MC/DF. Relator: MELLO, Celso
de.
Publicado
no
DJE
de
em
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000287903&base=baseMonocraticas
Acessado em 05 de abril de 2014.
143
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deciso monocrtica na ADI 3.142/DF. Relator: TOFFOLI, Dias.
Publicado no DJE de 26-08-2009.
144
LENZA, Pedro. op. cit., p. 308
145
Artigo 6 2 da Lei 9.882/99. op. cit.
50
significativa (quantitativa ou qualitativamente) dos membros do(s) grupo(s) social(is)

afetado(s).146
Dessa forma, por ser uma interveno especial, o amicus curiae serve como uma
alternativa a legitimidade prevista no artigo 103, I a IX da CRFB/88, trazendo consigo uma
perspectiva pluralista e uma participao democrtica no processo concreto abstrato.
4.2.
As peculiaridades do pargrafo 1 do artigo 9 da Lei n 9.868/99
O artigo 91 da Lei n 9.868/99147 inova ao trazer diversos comandos que esto

disposio do Relator, desde que seja necessrio para esclarecimento de matria ou
circunstncia de fato ou de notria insuficincia de informaes presente nos autos.
A princpio pode causar estranheza queles que atuam no controle concentrado, uma
vez que o processo objetivo. Entretanto, devido importncia de declarar uma norma
inconstitucional com efeitos erga omnes, vinculantes e ex tunc, seria necessrio obter o maior
nmero possvel de informaes para que a deciso seja precisa.
Tal teor tambm foi reproduzido para as aes ADC, no artigo 201 da Lei n
9.868/99 e para ADPF, no artigo 61 da Lei n 9.882/99, o que mostra a solicitude por parte
do legislador para incluir esses novos mecanismos dentro do controle concentrado.
Na hermenutica-clssica analisada estritamente a compatibilidade da norma com a
Constituio. Indaga-se se houve inconstitucionalidade frente a Constituio, extremidade do
sistema jurdico, apenas do ponto de vista legalista.
A dogmtica jurdica moderna inverte tal pensamento a ponto dos fatos, a natureza
dos problemas e as consequncias prticas das solues preconizadas 148 interferirem na
deciso final. Dessa forma j no corresponde mais s demandas atuais uma interpretao
assptica e distanciada da vida real, fundada apenas no relato da norma.149
O dilogo da norma com o fato seria um pressuposto inserido no mago da
interpretao constitucional, logo no proceso de conhecimento estariam agregados tanto tens
fticos como jurdicos.150
Certifica Gustavo Binenbojm:
146
BINENBOJM, Gustavo. A Nova..., p. 162.

Artigo 91 op. cit.
148
BARROSO, Luis Roberto.op. cit., p. 178
149
BARROSO, Luis Roberto.op. cit., p. 178
150
MENDES, Girlmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: Uma anlise das Leis 9868/99 e 9882/99.
Revista Eletrnica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 19,
julho/agosto/setembro, 2009. Disponvel na internet: <htpp://www.direitodoestado.com.br/rede.asp>. Acesso
em: 16 de maio de 2014
147
51
Assim, a anlise da compatibilidade de uma determinada lei com o texto

constitucional no deve ser empreendida no plano meramente terico, seno
que deve levar em conta os problemas jurdicos concretos ensejados pela
incidncia da lei sobre a realidade.151
Os relatores dos processos, no que consta o artigo 91 da Lei n 9.868/99, tm a

faculdade de: a) requisitar informaes adicionais; b) designar perito ou comisso de peritos
para emitir parecer e/ou c) solicitar audincia pblica para ouvir autoridades na matria.
A solicitao de informaes adicionais j apresenta um grande avano, dado que
permite a complementao de informaes em casos que que as mesmas foram insuficientes.
A Lei n 9.868/99 tambm teve a preocupao de incluir no leque de opes do relator
a possibilidade de escolher perito ou comisso de peritos para que, dotados de tcnicas
especficas sobre a matria, possam auxiliar o Supremo com emisso de seus pareceres.
Alm desses, a Lei ainda oferece ao relator a oportunidade de demandar audincias
pblicas, uma das mais importantes evolues no controle concentrado juntamente com a
figura do amicus curiae.
O controle concentrado tem em suas caractersticas o rol restrito de participantes,
somente aqueles presentes no artigo 103, I a IX da CRFB/88 podem fazer parte dos ritos de
cada ao. A possibilidade de serem feitas audincias pblicas permite a participao da
sociedade no controle concentrado, mesmo no estando includa no artigo 103, sendo
considerada uma verdadeira democratizao do sistema concentrado de constitucionalidade.
Percebe-se que em diversos julgados necessrio buscar informaes fora do
Supremo, devido complexidade do tema, para que seja tomada a deciso correta. Com o
auxlio de tcnicos na audincia pblica, a preparao dos votos pode ser mais aprofundada
aps serem ouvidos conhecedores do assunto.
As audincias trazem enriquecimento para o debate no Supremo ao conceder o espao
necessrio para que se manifestem especialistas na norma em tela, seja em questes jurdicas,
cientficas, polticas, etc., apresentando seu entendimento sobre as consequncias que podem
trazer a inconstitucionalidade da norma.
Apesar de j estar autorizada desde 1999, a primeira audincia pblica s chegou a
ocorrer em 2007. A ADI n 3.510/DF teve como tema a utilizao de clulas-tronco
151
BINENBOJM, Gustavo. A Nova..., p. 178
52
embrionrias humanas em pesquisas e terapia, sendo impugnado o artigo 5 da Lei de

Biossegurana (Lei n 11.105/05). 152
O Ministro Carlos Britto, enquanto Relator, optou por requisitar uma audincia
pblica devido importncia da matria, que trazia questionamentos e diversos
entendimentos quanto tutela do direito vida.
Uma questo que veio tona na execuo da primeira audincia pblica foi falta de
rito que a mesma deveria seguir, j que no havia respaldo na Lei n 9.868/99. O Relator, em
deciso democrtica, solucionou o problema aplicando o Regimento interno da Cmara dos
Deputados que previa a realizao da audincia. Assim, concluiu o Ministro:
Diante dessa carncia normativa, cumpre-me aceder a um parmetro

objetivo do procedimento de oitiva dos expertos sobre a matria de fato da
presente ao. E esse parmetro no outro seno o Regimento Interno da
Cmara dos Deputados, no qual se encontram dispositivos que tratam da
realizao, justamente, de audincias pblicas (arts. 255 usque 258 do
RI/CD). Logo, so esses os textos normativos de que me valerei para presidir
os trabalhos da audincia pblica a que me propus.153
Assim, o Ministro assegurou que a audincia pblica alm de subsidiar os Ministros

deste Supremo Tribunal Federal, tambm possibilitar uma maior participao da sociedade
civil no enfrentamento da controvrsia constitucional, o que certamente legitimar ainda mais
a deciso a ser tomada pelo Plenrio desta nossa colenda Corte.154
Posteriormente o Supremo Tribunal Federal elaborou a emenda regimentar n 29/09
que trouxe em seu regimento, no artigo 154, inciso III, a previso da audincia pblica e no
pargrafo nico o mtodo a ser aplicado, sanando a falta de normatizao.
O Supremo tambm permitiu a audincia pblica na ADI n 4.103/DF, com o objeto a
inconstitucionalidade dos artigos 2, 4 e 5, incisos III, IV e V presentes na Lei n 11.705/08
(Lei Seca) requerida pelo Relator Ministro Luiz Fux.
Nesee caso o Relator estabeleceu quais temas deveriam ser debatidos na audincia e
justifica sua requisio da seguinte forma:
A temtica versada nestes autos reclama apreciao que ultrapassa os limites

152
A ADI teve como legitimado ativo o Procurador-Geral da Repblica, que era contrrio a tais experimentos
alegando que violava o direito vida e a dignidade da pessoa humana. O Supremo, por maioria, decidiu pela
improcedncia da ao, prevalecendo voto do Ministro Carlos Britto, Relator do caso.
153
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deciso monocrtica na ADI 3.510/DF. Relator:BARROSO, Lus
Roberto. Publicado no DJ de 30-03-2007.
154
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deciso monocrtica na ADI 3.510/DF. Relator:BARROSO, Lus
Roberto. Publicado no DJ de 01-02-2007.
53
do estritamente jurdico, porquanto demanda abordagem tcnica e

interdisciplinar da matria. H inmeros estudos e pesquisas acerca dos
efeitos da incidncia de uma legislao mais rigorosa a quem conduz
alcoolizado um veculo, mormente quando o objetivo da norma a reduo
de acidentes em rodovias. Reputa-se, assim, valiosa e necessria a realizao
de Audincias Pblicas sobre diversos temas controvertidos nestes autos,
no s para que esta Corte possa ser municiada de informao
imprescindvel para o deslinde do feito, como, tambm, para que a
legitimidade democrtica do futuro pronunciamento judicial seja,
sobremaneira, incrementada.155
O regimento interno do STF traz o procedimento da audincia pblica com previso

de convocao podendo ser feita pelo Presidente ou pelo Relator conforme os artigos 13,
inciso XVII e 21, inciso XVII156.
Alm disso, cabe ao Ministro selecionar aqueles que podero participar da audincia,
bem como publicar a lista e definir qual ser o tempo de sustentao de cada um. (artigo 154,
pargrafo nico inciso III do RISTF157).
Ainda, a audincia ser transmitida pela TV Justia e pela rdio justia (artigo 154,
pargrafo nico inciso V do RISTF 158 ) e dever ser assegurada a presena das diversas
correntes de opinio (artigo 154, pargrafo nico inciso II do RISTF159).
A utilizao da audincia pblica permite que sejam analisados diversos aspectos que
o Supremo poderia no ter atendado. Dessa forma, so atribudos novos moldes queles
fixados no controle de constitucionalidade concentrado clssico. o que se pode observar
abaixo:
A possibilidade de ouvir segmentos da sociedade que a audincia pblica
oportuniza no mbito das aes de controle direto e concentrado da
constitucionalidade, quebra a cadeia de formas e atos que burocratizam a
relao processual. Ao mesmo tempo d a essa ltima a necessria
discutibilidade para acolher outras pessoas que no renem em si a condio
de partes, tampouco de terceiros intervenientes, mas que se encontram numa
posio ftico-jurdica que lhes permite participarem sem serem partes
155
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deciso monocrtica na ADI 4.103/DF. Relator: FUX, Luiz.
Publicado no DJE de 14-11-2011.
156
Art. 13, inciso XVII do RISTF. So atribuies do Presidente XVII convocar audincia pblica para ouvir
o depoimento de pessoas com experincia e autoridade em determinada matria, sempre que entender necessrio
o esclarecimento de questes ou circunstncias de fato, com repercusso geral e de interesse pblico relevante,
debatidas no mbito do Tribunal.
Artigo 21, inciso XVII. idem.
157
Artigo 154, pargrafo nico, inciso III do RISTF. caber ao Ministro que presidir a audincia pblica
selecionar as pessoas que sero ouvidas, divulgar a lista dos habilitados, determinando a ordem dos trabalhos e
fixando o tempo que cada um dispor para se manifestar;
158
Artigo 154, pargrafo nico, inciso V do RISTF. a audincia pblica ser transmitida pela TV Justia e pela
Rdio Justia
159
Artigo 154, pargrafo nico, inciso II do RISTF. havendo defensores e opositores relativamente matria
objeto da audincia, ser garantida a participao das diversas correntes de opinio;
54
pelas condies que renem de influenciar na formao do convencimento

de quem dever julgar.160
Vale ressalvar que as audincias esto sendo requeridas tambm nas aes de
descumprimento de preceito fundamental. Como exemplo temos as ADPF n 54/DF, n
101/DF e n 186/DF.161
Pode-se observar que a chegada da Lei n 9.868/99 ocasionou grandes mudanas no
controle concentrado clssico. Uma delas foi o pargrafo primeiro do artigo 9 que permite
dilao probatria, atravs de informaes adicionais, peritos e audincias pblicas. Assim,
apesar do controle de constitucionalidade concentrado ter como caracterstica a objetividade,
a lei inova, possibilitando a dilao no sentido de permitir melhor apreciao da
constitucionalidade ou no da norma.
4.3.
Modulao temporal do artigo 27 da Lei n 9.868/99
O modelo brasileiro de controle abstrato de constitucionalidade tem como regra

decises com efeitos vinculantes, erga omnes, represtinatrios e ex tunc. 162 Vinculantes a
todos os rgos do Poder Judicirio como tambm Administrao Pblica em todas as suas
esferas, erga omnes posto que a deciso atinge a todos, represtinatrios caso j que se houver
a revogao de uma lei por essa lei declarada inconstitucional, a mesma retorna ao
ordenamento e, por fim, ex tunc visto que os efeitos retroagiro.
No momento em que o Supremo Tribunal Federal declara a inconstitucionalidade da
norma, visando preservar a supremacia da Constituio, ela ser nula, conforme a teoria da
nulidade,.163 Sendo assim, todos seus atos e derivados sero retirados do ordenamento jurdico
vigente. Entretanto, as consequncias de tal deciso afetam aqueles que praticaram atos,
acreditando que tal lei era constitucional, gerando ao fim insegurana e caos jurdico.
A Lei 9.868/99 traz grandes mudanas para o controle de constitucionalidade, dentre
elas a possibilidade de modulao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade,
oferecendo oportunidade ao STF de analisar minuciosamente as consequncias da deciso de
inconstitucionalidade da lei e limitar seus efeitos caso a caso.
160
SALDANHA, Jnia Maria Lopes; ESPNDOLA, ngela Arajo da Silveira. A jurisdio constitucional e o
caso da ADIn 3.510: do modelo individualista e liberal ao modelo coletivo e democrtico de processo. In:
Revista de Processo, So Paulo, ano 32, n. 154, p. 281
161
BINENBOJM, Gustavo. A Nova..., p. 181-183
162
163
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso..., p. 1179
55
O artigo 27 da Lei n 9.868/99164 outorga competncia apenas ao Supremo Tribunal

Federal para acionar esse mecanismo. Somente esse Tribunal poder analisar a presena dos
requisitos exigidos e limitar os efeitos.
O prprio artigo estabelece a necessidade de serem atendidos dois tipos de requisitos
para a modulao: formal e material, segundo Alexandre de Morais.165 O primeiro requisito se
refere necessidade de um qurum de dois teros dos membros do Supremo e o segundo
demanda a existncia de razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social.
Quanto ao requisito formal, tem-se um qurum qualificado de 2/3 dos membros do
STF, bem maior do que a maioria absoluta exigida pelo artigo 97 da CRFB/88, que trata da
reserva de plenrio, tendo em vista a excepcionalidade que o instrumento de modulao dos
efeitos da deciso dentro do controle de constitucionalidade.
Gustavo Binenbojm justifica o qurum qualificado na relao de proporcionalidade
com o grau de responsabilidade e a repercusso social e poltica da deciso166 e por fim
adiciona que a necessidade do qurum seria como garantia de que a deciso, apesar de sua
excepcionalidade, adequada, necessria e conforme ao interesse pblico.167
Para atender o requisito material, dever ser utilizado o princpio da proporcionalidade
por meio de um severo juzo de ponderao 168 para que prevalea a segurana jurdica ou o
interesse social frente ao princpio da nulidade da norma. Assim, segundo o Ministro Gilmar
Mendes, o princpio da nulidade somente h de ser afastado se se puder demonstrar, com
base numa ponderao concreta, que a declarao de inconstitucionalidade ortodoxa
envolveria o sacrifcio da segurana jurdica ou de outro valor constitucional materializvel
sob a forma de interesse social. 169
Segundo Gustavo Binenbojm, por se tratar da exceo regra, seja qual for a
limitao, a mesma dever se ater ao estritamente necessrio para a salvaguarda dos valores
agregados no artigo 27 da Lei n 9.868/9.170 Isso demonstra que a modulao no pode ser
utilizada de forma indiscriminada, apenas quando atender as necessidades do artigo
supracitado.
Baseando-se no artigo 27, o Supremo Tribunal Federal, segundo o Ministro Gilmar
Mendes, poder proferir, em tese, uma das seguintes decises:
164
Artigo 27 da Lei 9.868/99. op cit.

166
167
168
169
170
165
56
a) declarar a inconstitucionalidade apenas a partir do trnsito em julgado

da deciso (declarao de inconstitucionalidade ex nunc);
b) declarar a inconstitucionalidade, com a suspenso dos efeitos por
algum tempo a ser fixado na sentena (declarao de inconstitucionalidade com
efeito pro futuro), e, eventualmente,
c) declarar a inconstitucionalidade sem a pronncia de nulidade,
permitindo que se operem a suspenso de aplicao da lei e dos processos em
curso at que o legislador, dentro do prazo razovel, venha a se manifestar sobre a
situao de inconstitucionalidade (declarao de inconstitucionalidade sem
pronncia da nulidade = restrio de efeitos). 171
Deixa-se claro que a regra dos efeitos ex tunc nas decises do controle abstrato ainda
permanece, porm a Lei n 9.868/99, em seu artigo 27, permite que ocorra a modulao,
apenas de forma excepcional para acautelar a segurana jurdica ou o interesse social.
Pode-se observar que a lei ser excluda do ordenamento, tendo seu efeito ex tunc
devido teoria da nulidade e posteriormente a tal deciso que seriam analisados os efeitos,
que poderiam ser ex nunc ou pr-futuros conforme o artigo 27 da Lei n 9.868/99.
Apesar de ser positivada na Lei 9.868/99, a modulao j seria aplicada pelo Supremo
Tribunal Federal em suas decises anteriores a tal lei. A mesma veio para concretizar a
jurisprudncia do STF como, por exemplo, os Recursos Extraordinrios 79.602 e 122.202. 172
Vale lembrar que o disposto no artigo 27 da Lei n 9.868/99 tambm reproduzido na
Lei 9.882/99, em seu artigo 11173, aplicando-se a modulao da deciso igualmente para casos
de Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental.
O Supremo j vem aplicando o artigo 27 em suas decises, fortalecendo a modulao
dos efeitos na jurisprudncia brasileira. Tem-se como exemplo a ADI 2240-7/BA174, que teve
como Relator o Ministro Eros Grau, com todos os Ministros julgando procedente a ao e, por
171

173
Artigo 11 da Lei 9.882/99. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no processo de
argio de descumprimento de preceito fundamental, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de
excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros,
restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou
de outro momento que venha a ser fixado.
174
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo na ADI n. 2.240/BA. Relator: GRAU, Eros. Publicado no DJ
de 03-08-2007. Disponvel em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=474616
Acessado em 30 abril de 2014.
172
57
maioria, declarando a inconstitucionalidade da lei sem a pronncia de sua nulidade, baseandose em tal artigo.
A referida ADI inicia-se com o ingresso do Partido dos Trabalhadores contestando a
constitucionalidade da Lei n 7.619/00. Essa lei criou o Municpio de Lus Eduardo de
Magalhes no Estado da Bahia.
A Lei foi criada posteriormente Emenda Constitucional n 15/96 que alterou o artigo
184 da CRFB/88175. O 4 do artigo 18 dispe que caberia lei estadual criar, incorporar,
fundir e desmembrar os Municpios e essa lei seria elaborada no perodo determinado por Lei
Complementar. Ainda, exige que sejam divulgados Estudos de Viabilidade Municipal, que
deveriam ser apresentados e publicados na forma da lei e que, por fim, seria feita consulta
prvia, atravs de plebiscito queles Municpios que estariam envolvidos.
Dessa forma, necessrio uma Lei Complementar Federal para que possibilite a
criao de Municpios pelos Estados. Entretanto, o Municpio acima citado foi criado sem
obedecer ao disposto nesse artigo e, ainda, a consulta prvia foi apenas para o Distrito de Lus
Eduardo Magalhes e os estudos publicados foram aps o plebiscito, tendo sua criao
violado claramente a Constituio Federal.
O Ministro Eros Grau, Relator da ADI, afirmou que realmente a criao do Municpio
no constitucional, porm ponderou que ele j estaria criado de fato h seis anos, dotado de
autonomia municipal, exercendo seus atos e funes para a populao em que nele habitava.
Seria uma situao de exceo em que deveria ser aclamado o princpio da segurana
jurdica em benefcio da preservao do Municpio e que a omisso legislativa estaria
agredindo ao princpio federativo ao no criar a Lei Complementar, exigida no artigo 184
da CRFB/88 para que a criao dos Municpios fosse concretizada.
Assim o Ministro, a priori, julgou improcedente a ao para que o Municpio
permanecesse criado, mas retificou seu voto seguindo o Ministro Gilmar Mendes declarando
a inconstitucionalidade da lei sem pronncia de sua nulidade.
O Ministro Gilmar Mendes exps a necessidade de aplicao da modulao dos
efeitos da deciso nessa ADI prevista no artigo 27 e no torn-la improcedente. Tal
instrumento seria uma tcnica alternativa nulidade da lei e que deveria ser escolhido em prol
da segurana jurdica. Nesse caso foi utilizada a modulao no intuito de estipular um prazo
175
Artigo 184 da CF. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei
estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia,
mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade
Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
58
para o poder legislativo estadual regularizar a criao do Municpio de Lus Eduardo

Magalhes.
Portanto, julgou procedente a ao ao declarar inconstitucionalidade sem a pronncia
de nulidade da lei impugnada, mantendo sua vigncia pelo prazo de 24 (vinte e quatro) meses,
lapso temporal razovel dentro do qual poder o legislador estadual reapreciar o tema, tendo
como base os parmetros que devero ser fixados na lei complementar federal conforme
deciso da corte na ADI 3.682.176
Sendo assim, pode-se concluir que a modulao dos limites da deciso uma
ferramenta importantssima nas decises do controle de constitucionalidade. J vinha sendo
aplicada pelo STF e sua positivao, atravs do artigo 27 da Lei n 9.868/99, veio
consubstancializar a aplicao em casos excepcionais de inconstitucionalidade, que no
teriam outras alternativas seno tornar todos os atos nulos, presenciando um caos jurdico, ou
declarar sua constitucionalidade para no nulific-los, indo de encontro a supremacia da
Constituio.
176
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo na ADI n. 2.240/BA.,op.cit. p. 52.
59
CONCLUSO:
A Constituio de 1988, ao reforar o controle de constitucionalidade abstrato, traz

uma nova jurisdio constitucional para o ordenamento jurdico brasileiro. Por ser jovem, essa
jurisdio ainda passa por modificaes at que possa atingir sua maturidade e estabelecer-se
de forma definitiva.
Um desses movimentos de modificao a abstratizao do controle difuso que sem
dvidas est presente nas recentes decises do Supremo. Todos os exemplos citados neste
trabalho assim como os dados pelos prprios Ministros em seus votos corroboram para a
comprovao desse fenmeno.
O movimento de concretizao do controle abstrato, ligado ao anterior, tambm pode
ser atestado com instrumentos presentes na prpria legislao que trata desse controle. Isto
significa que os prprios legisladores desejaram que recursos utilizados no controle difuso
fizessem parte do controle abstrato, trazendo um papel mais democrtico nas avaliaes da lei
em tese.
A combinao dessa dinmica gera uma sincretizao entre os prprios controles ao
passo que um controle est se utilizando das caractersticas do outro e vice-versa, deixando de
seguir o modelo clssico institudo pelo ordenamento.
Deve-se ter muito cuidado com a sincretizao, tendo em vista as consequncias
trazidas pelos fenmenos.
Quando as decises do controle difuso passam a ter efeitos erga omnes sem a
necessidade do Senado, estaria alterando a separao de poderes j estabelecida pelo
ordenamento. Tornando obsoleta a participao do Senado, estaria retirando um poder que a
Constituio delegou quela Casa.
Ainda, se os efeitos forem realmente erga omnes e s caberia Reclamao para as
decises em que o reclamante foi parte ou violado smula vinculante ou deciso dentro do
controle concreto, segundo voto do Teori na Reclamao n 4.335, caso o reclamante no seja
atingido pela violao da deciso, o Supremo teria boa parte das suas decises violadas e a
competncia desse Tribunal no seria preservada.
Adicionalmente, teramos grande e concentrado poder em apenas um rgo. O
Supremo Tribunal Federal teria sozinho a competncia para interpretar as normas, o que seria
incabvel para o mecanismo dos freios e contrapesos, mantidos pela Constituio Federal.
60
Percebe-se que essa tendncia est ganhando consistncia sem que sejam observados
os princpios basilares constitucionais, podendo no futuro acarretar prejuzos ao prprio
ordenamento.
Contudo, caso realmente a abstratizao e a concretizao ganhem espao na
jurisdio constitucional brasileira sero necessrias adaptaes entre os prprios controles
como, por exemplo, a participao do Advogado-Geral da Unio nas declaraes incidentais e
os instrumentos da audincias pblicas e amicus curiae para fins compatibilizao e
democratizao do debate constitucional.
REFERNCIAS:
BARROSO, Luis Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro:

exposio sistemtica da doutrina e anlise crtica da jurisprudncia. 3 ed. rev e atual.
So Paulo: Saraiva, 2008.
BINENBOJM, Gustavo. A dimenso do amicus curiae no processo constitucional
brasileiro: Requisitos, poderes processuais e aplicabilidade no mbito estatual. Rev.
Direito. Rio de Janeiro, v.8, n.13, jan/dez 2004.
BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdio constitucional brasileira: Legitimidade
democrtica e instrumentos de realizao. 4 ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2014.
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 15 ed, atual. So Paulo:Malheiros,
2004.
BRASIL. Superior Tribunal Eleitoral. Petio 1.442. Relator: PERTENCE, Seplveda.
Publicado no DJUS de 06-04-2004. Disponvel em http://www.tse.jus.br/legislacao/pesquisaa-legislacao-eleitoral Acessado em 10 de maio de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo na ADI n. 1.616-4/PE. Relator: CORRA,
Maurcio.
Publicado
no
DJ
de
24-08-2001.
Disponvel
em
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266700 Acessado em
10 de maio de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo na ADI n. 2.240/BA. Relator: GRAU, Eros.
Publicado
no
DJ
de
03-08-2007.
Disponvel
em
30 abril de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo na ADI n. 3.345/DF. Relator: MELLO, Celso
de.
Publicado
no
DJE
de
20-08-2010.
Disponvel
em
10 de maio de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Mandado de Injuno n. 670-9/DF.
Relator: CORRA, Maurcio. Publicado no DJE de 31-10-2008. Disponvel em
20 abril de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Mandado de Injuno n. 708-9/DF.
Relator: MENDES, Gilmar. Publicado no DJE de 31-10-2008. Disponvel em
20 abril de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Mandado de Injuno n. 712/PA.
Relator: GRAU, Eros. Publicado no DJE de 23-11-2007. Disponvel em
20 abril de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Acrdo no Recurso Extraordinrio 197.917-8/SP.

Relator: CORRA, Maurcio. Publicado no DJ de 07-05-2004. Disponvel em
15 abril de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deciso monocrtica na ADI 2.130/SC. Relator:
MELLO,
Celso
de.
Publicado
no
DJ
de
em
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000047802&base=base
Monocraticas Acessado em 05 de abril de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deciso monocrtica na ADI 3.142/DF. Relator:
TOFFOLI, Dias. Publicado no DJE de 26-08-2009.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deciso monocrtica
Relator:BARROSO, Lus Roberto. Publicado no DJ de 01-02-2007.
na
ADI
3.510/DF.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deciso monocrtica

Relator:BARROSO, Lus Roberto. Publicado no DJ de 30-03-2007.
na
ADI
3.510/DF.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deciso monocrtica na ADI 4.103/DF. Relator: FUX,
Luiz. Publicado no DJE de 14-11-2011.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Deciso monocrtica na ADI 5.022 MC/DF. Relator:
MELLO,
Celso
de.
Publicado
no
DJE
de
em
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000287903&base=base
Monocraticas Acessado em 05 de abril de 2014.
BRASIL, Glossrio Jurdico. Definio de verbete. Amicus Curiae. Disponvel em
http://www.stf.jus.br/portal/glossario/verVerbete.asp?letra=A&id=533 Acessado em 10 de
abril de 2014.
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Informativo n. 463 de 16 a 20 de abril de 2007.
Disponvel em: http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo463.htm
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Informativo n. 739 de 17 a 21 de maro de 2014.
Disponvel em: http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo739.htm
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Eros Grau na Reclamao n. 4335.
Relator: MENDES, Gilmar. Sesso de 19-04-2007. Deciso publicada no DJ de 19-04-2007.
Disponvel em http://www.stf.jus.br/imprensa/pdf/rcl4335eg.pdf Acessado em 22 de maio de
2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Gilmar Mendes na Reclamao n.
4335. Relator: MENDES, Gilmar. Sesso de 01/02/2007. Deciso publicada no DJ de 09-022007. Disponvel em http://www.stf.jus.br/imprensa/pdf/RCL4335gm.pdf Acessado em 22 de
maio de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Ricardo Lewandowski na

Reclamao n. 4335. Relator: MENDES, Gilmar. Sesso de 16-05-2013. Deciso publicada
em
20-05-2013.
Disponvel
em
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/RCL4335.pdf Acessado em 22 de
maio de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Seplveda Pertence na
Reclamao n. 4335. Relator: MENDES, Gilmar. Sesso de 19-04-2007. Deciso publicada
no
DJ
de
19-04-2007.
Disponvel
em
http://www.sbdp.org.br/arquivos/material/567_RCL_4335_-_Sepulveda_Pertence[1].pdf
Acessado em 22 de maio de 2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto do Ministro Teori Zavascki na Reclamao n.
4335. Relator: MENDES, Gilmar. Sesso de 20-03-2014. Ata de Jugamento publicada em 3103-2014.
Disponvel
em
http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/rcl4335TZ.pdf Acessado em 22 de
maio de 2014.
DIDIER JR., Fredie (coord.). Aes Constitucionais. 3 ed. rev., amp. e atual. Salvador:
Editora JusPodivmp, 2008.
FILHO, Lus Srgio Soares Mamari. A Comunidade Aberta de Intrpretes da
Constituio: o amicus curiae como uma estratgia de democratizao da busca do
significado das normas. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2005.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15 ed. rev., atual. e ampl. So
Paulo: Saraiva, 2011.
MARTINS, Flvia Bahia. Direito Constitucional. 3 edio. Niteri: Impetus. 2013.
MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 7 ed. rev e atual. So Paulo:
Saraiva, 2012.
MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos Fundamentais e Controle de Constitucionalidade. 3
ed. rev. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2004.
MENDES, Gilmar. Estado de Direito e Jurisdio Constitucional 2002-2010. So Paulo:
Saraiva. 2011.
MENDES, Girlmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: Uma anlise das Leis 9868/99 e
9882/99. Revista Eletrnica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de
Direito
Pblico,
n.
19,
julho/agosto/setembro,
2009.
Disponvel
em
http://www.direitodoestado.com.br/rede.asp Acessado em: 16 de maio de 2014.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24 ed. So Paulo: Atlas, 2009.
MOTTA FILHO, Sylvio Clemente da. Curso de direito constitucional. ed. atual. at a EC n
53/06. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007.
SALDANHA, Jnia Maria Lopes; ESPNDOLA, ngela Arajo da Silveira. A jurisdio

constitucional e o caso da ADIn 3.510: do modelo individualista e liberal ao modelo
coletivo e democrtico de processo. In: Revista de Processo, So Paulo, ano 32, n. 154.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32 ed., rev. e atual. So
Paulo: Malheiros, 2008.

Ana Cláudia Duarte

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Ana Cláudia Duarte

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA DE DIREITO DO RIO DE JANEIRO

ANA CLUDIA DUARTE NUNES RIBEIRO SILVA

Sincretizao do controle de constitucionalidade no ordenamento jurdico brasileiro:

Rio de Janeiro, maio / 2014.

FUNDAO GETULIO VARGAS

ANA CLUDIA DUARTE NUNES RIBEIRO SILVA

Sincretizao do controle de constitucionalidade no ordenamento jurdico brasileiro:

Trabalho de Concluso de Curso, sob

Rio de Janeiro, maio / 2014.

FUNDAO GETULIO VARGAS

Sincretizao do controle de constitucionalidade no ordenamento jurdico brasileiro:

Elaborado por ANA CLUDIA DUARTE NUNES RIBEIRO SILVA

apresentado FGV DIREITO RIO como

Professora Orientadora: Flvia Bahia

Nota final: _________________________________

Rio de Janeiro, _____ de _______________ de 2014

Rio de Janeiro, _____ de _______________ de 2014

TERMO DE COMPROMISSO DE ORIGINALIDADE

Todos os resumos e/ou sumrios de ideias e julgamentos de outras pessoas esto

Agradeo a Deus, por sempre me guiar e me agraciar com tantas alegrias.

RESUMO: Considerando-se as recentes decises do Supremo Tribunal Federal no controle

ABSTRACT: Considering the recent decisions of the Federal Supreme Court in

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CRFB/88 Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988;

Viso geral da atual jurisdio constitucional ................................................................................ 3

Controle de constitucionalidade: difuso e concentrado ............................................................... 7

Da abstratizao do controle difuso ................................................................................................. 20

Reclamao ao Supremo Tribunal Federal n 4.335........................................................................... 21

Mandados de injuno: n 670, n 708 e n 712 .................................................................................. 30

Recurso Extraordinrio 197.917-8/SP Municpio Mira Estrela ................................................... 36

Da tendncia de concretizao do controle concentrado abstrato ........................................... 46

Amicus Curiae presente no artigo 72 da Lei n 9.868/99............................................................ 46

As peculiaridades do pargrafo 1 do artigo 9 da Lei n 9.868/99................................................ 50

Modulao temporal do artigo 27 da Lei n 9.868/99 ........................................................................ 54

ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO: ABSTRATIZAO DO CONTROLE

O presente trabalho tem o condo de abordar as recentes inovaes no controle de

constitucionalidade vem passando por diversas transformaes, principalmente aps a

No quarto e ltimo captulo aprecia-se a dinmica inversa ao estudar os instrumentos

Viso geral da atual jurisdio constitucional

O controle de constitucionalidade vem passando por grandes mudanas ao longo dos

Artigo 103 da CF. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de

LXXI da CRFB/88 4, o denominado mandado de injuno, destinado aos casos concretos. O

inconstitucionalidade por omisso faz parte do controle abstrato, percorrendo um processo

Assim, o Supremo Tribunal Federal, a quem compete

proferir a ltima palavra no Brasil sobre a constitucionalidade da lei, confirmar a

normas estaduais ou municipais, vedando que os Estados instituam somente um legitimado

BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdio constitucional brasileira: Legitimidade democrtica e

MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos..., p. 209.

Controle de constitucionalidade: difuso e concentrado

Para que o ordenamento jurdico seja dotado de coeso necessrio um mecanismo

A supremacia da Constituio revela sua posio hierrquica mais elevada

O controle de constitucionalidade brasileiro, presente hoje na Constituio de 1988,

questo de inconstitucionalidade, em qualquer processo, seja de que natureza for, qualquer

A ideia de controle de constitucionalidade realizado por todos os rgos do

O juiz dever primeiramente averiguar a inconstitucionalidade ou no da lei requerida,

SILVA, Jos Afonso da. op. cit., p.52.

declarando a inconstitucionalidade ao seu caso concreto, ser necessrio demandar na via

(...) ao Senado Federal no s cumpre examinar o aspecto formal da deciso

(...) trata-se de um processo destitudo de partes em litgio; no conta com a

Este controle foi inserido no ordenamento jurdico atravs da Emenda Constitucional

constitucionalidade. A quantidade de aes no controle concentrado s aumentariam, dado

para que a norma seja declarada

inconstitucional necessria a presena de 8 membros e voto da maioria absoluta (6

Rio de Janeiro, _ de ___________ de 2014

Rio de Janeiro, _ de ___________ de 2014