XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Sto. Domingo, Rep.

Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007

Reestatizao e democratizao da gesto dos servios de gua e saneamento na

Amrica Latina
Rafael Kruter Flores
Apresentao
As sociedades latino-americanas tm sido testemunhas de lutas que representam um movimento pela
democracia. Este artigo se concentra em lutas especficas pela reestatizao de servios de gua e
saneamento no Uruguai, Argentina e Bolvia, e afirma que a democracia liberal representativa pode
acabar por representar apenas os interesses das classes dominantes. O movimento refletido nas
prximas pginas entendido como democrtico no sentido de que nasce na sociedade, nas
experincias de vida das pessoas, na materialidade, na sua luta pela sobrevivncia, pelo acesso gua.
A democracia aqui a capacidade de mudar a realidade para que a vida se torne possvel e digna. Ou
melhor, a possibilidade de que a realidade seja alterada para atender s necessidades de vida e
dignidade da sociedade.
Assim, o que o movimento prope e este texto apenas categoriza e explica, um entendimento, um
conceito, uma idia de Estado, de democracia e de administrao pblica distinta daquela que domina o
senso comum atravs de um pensamento hegemnico. O que est sendo proposto um entendimento
de Estado distinto da idia hegemnica caracterizada no Estado e na democracia liberais. De um lado,
as instncias de formulao de polticas pblicas, desde as deliberaes da Organizao das Naes
Unidas, passando pela agenda de instituies de financiamento e chegando formalizao das leis, se
orientam por uma perspectiva liberal de Estado, sociedade e democracia. Nessa perspectiva, o Estado
meramente um espao de soluo dos conflitos que ocorrem na sociedade e deve se reduzir condio
de provedor da estabilidade necessria ao bom funcionamento do mercado. A possibilidade de
transformao desse Estado passa pela eleio de representantes identificados com as demandas sociais
e pela participao da sociedade em espaos institucionais cedidos pelas estruturas de governo.
Por outro lado, o movimento que derrubou as polticas de privatizao em diversos pases, cidades e
provncias na Amrica Latina orienta-se por uma perspectiva de Estado integral, ou seja, de que o
Estado formado pelas sociedades civil e poltica, como no pensamento gramsciano; a proposta a de
que a democracia no pode se reduzir ao voto em representantes ou participao outorgada, mas a
possibilidade de que grupos subalternos adquiram a condio de dominantes e hegemnicos pela
transformao do direito e das prprias estruturas do Estado, pela conquista do consenso e pela
construo de hegemonia.
Enfim, este artigo afirma que existe hoje um movimento pela transformao dos Estados latinoamericanos em Estados mais democrticos, e que se a reorientao poltico-ideolgica que alcanou a
democratizao da propriedade da gua impactar a gesto e a proviso de gua e saneamento, essas
devero, em um futuro prximo, tornar-se, da mesma forma, mais democrticas. Para desenvolver a
idia, sero problematizados os conceitos de Estado e sociedade, bem como a relao entre ambos, que
precisamente o que caracteriza a democracia: a transformao do Estado pela sociedade.
O prximo item afirma que as sociedades latino-americanas tm se orientado, desde o nascimento dos
seus Estados, por uma perspectiva liberal, o que resultou na agenda neoliberal e, mais especificamente
no tema aqui tratado, na privatizao dos servios de gua e saneamento.

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Na seqncia, sero descritos os processos e as lutas sociais que resultaram na reverso das
privatizaes a partir de uma concepo de Estado e sociedade que rompe com o paradigma liberal e
prope uma estratgia poltica democrtica. Por fim, so colocadas indagaes a respeito dos rumos do
movimento e das possibilidades que o mesmo traz ao campo da administrao pblica.
1. Do populismo ao neoliberalismo em uma concepo liberal de Estado
Se considerarmos que a formao dos Estados latino-americanos enquanto pases independentes e
soberanos se deu no final do sculo XIX, percebemos que os primeiros governantes, presidentes,
estadistas, foram aqueles comumente classificados como populistas. Esse rtulo identifica os primeiros
heris nacionais a partir de uma poltica paternalista cujo objetivo principal era observar e atender as
demandas sociais. Os primeiros presidentes eleitos pela democracia liberal recm nascida se tornaram
verdadeiros provedores e assim caram nas graas da populao. Sob essa perspectiva, ergueram as
empresas responsveis pela proviso de gua e saneamento em seus respectivos pases.
Na Argentina, a Obras Sanitarias de la Nacin foi criada em 1912 e inicialmente atendia apenas a
cidade de Buenos Aires. Em pouco tempo se estendeu para diversos cantos do pas e se tornou
referncia na regio no que se refere gua e saneamento. No Uruguai, 40 anos mais tarde, a criao da
Obras Sanitarias del Estado permitiu que o pas atingisse um dos melhores nveis de cobertura dos
servios na Amrica Latina. A prtica populista de atender s demandas permitiu que as sociedades de
diversos pases fossem brindadas com gua encanada e recolhimento de esgoto. evidente que a
Amrica Latina, por sua dimenso, possui locais com problemas especficos, tal como o nordeste
brasileiro e o deserto do Atacama, no Chile e na Argentina, que, pela pouca disponibilidade de gua,
possuem, naturalmente, problemas mais graves de abastecimento. Entretanto, o que est sendo
analisado aqui so as polticas que resultam de tenses na sociedade: polticas que atenderam s
demandas sociais de pases em urbanizao crescente.
Em um determinado momento, as tenses sociais representadas por um lado pela necessidade de optar
por atender s demandas da populao ou os interesses das elites, e por outro pela ameaa de levantes
populares apoiados pelo bloco sovitico, se condensaram em um dos momentos mais dramticos da
histria recente no contexto latino americano. A materializao dessas tenses perfeitamente
representada no bombardeio ao Palcio de la Moneda, no Chile, e no desaparecimento de 30 mil
argentinos durante a ditadura naquele pas. Esses e outros eventos tornaram clara a necessidade das
elites de controlar e dominar o aparelho de Estado.
O perodo das ditaduras demarca a centralidade do Estado na manuteno da ordem pelas classes
dominantes. No Brasil e na Argentina, segundo ODonnel (1986), tal centralidade fica evidente pela
construo de Estados burocrtico-autoritrios, uma ferramenta de dominao a servio das elites.
A implantao do Estado burocrtico-autoritrio o resultado de uma reao
atemorizada ao que se entende como uma grave ameaa continuidade dos
parmetros bsicos da sociedade. [...] a tentativa de salvamento de uma
sociedade que foi vista como ameaada na sua continuidade enquanto
capitalista. (ODONNELL, 1986: 24).
Aps eliminar os indesejveis e burocratizar os servios para manter o domnio sobre as classes
subalternas, as classes dominantes cederam o espao da dominao direta para a fora do consenso e da
coero. Com os grupos subalternos controlados, estava pavimentado o caminho para a
redemocratizao, que, em pouqussimo tempo, cedeu espao para a ordem hegemnica neoliberal.

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Esses dois momentos que praticamente encerram a histria poltica no contexto latino-americano do
sculo passado esto diretamente relacionados: so as formas pelas quais as tenses sociais de
dominao pelas elites se materializaram nos aparelhos de Estado. O que se observa uma mudana
nas estratgias, primeiramente um governo paternalista que atende s demandas da classe urbana
emergente (FLEURY, BELMARTINO e BARIS, 2000); posteriormente, um governo autoritrio e
violento que reprime qualquer tentativa de transformao originada nas classes subalternas. Apesar das
diferenas nas estratgias, a lgica subjacente a de apropriao das riquezas, um movimento que se
enquadra naquilo que Mszros (2002) chama de ordem de reproduo metablica do capital: a
constante apropriao pelo sistema de fatores que se oferecem como obstculo sua reproduo, tais
como as demandas crescentes das classes subalternas urbanas no perodo populista e a insurgncia de
movimentos populares anti-capitalistas. As ditaduras so uma resposta do sistema capitalista crise de
poder enfrentada pelos governos populistas. Ao resolver tal crise com a poltica do basto, as elites
dominantes puderam ento ceder espao para a redemocratizao.
A nova palavra de ordem preconizada nas Constituies nacionais, nos manuais de instituies de
financiamento e nas reunies da Organizao das Naes Unidas (ONU), a partir de meados dos anos
80 passou a ser participao. A democracia liberal no deveria ser apenas representativa, mas tambm
participativa. Passou a ser estimulada a formao de conselhos, comits, grupos de atuao local,
associaes, todos com espao para a participao da sociedade. Assim, tais rgos se transformariam
em instncias legtimas de representao da soberania popular.
As polticas de gua seguiram o mesmo curso, tendo como principais diretrizes quatro princpios
aprovados em um encontro da ONU em 1992.
Princpio no 1 A gua um recurso finito e vulnervel, essencial vida, ao
desenvolvimento e ao meio ambiente [...].
Princpio no 2 O desenvolvimento e a gesto da gua devem se basear em uma
abordagem participativa, envolvendo os usurios, planejadores e formuladores
de polticas de todos os nveis [...].
Princpio no 3 As mulheres tm papel central na proviso, gesto e proteo
da gua [...].
Princpio no 4 A gua possui valor econmico em todos os seus usos e deve
ser
reconhecida
como
um
bem
econmico
[...]
(WORLD
METEREOLOGICAL ORGANIZATION, 2006, p.1).
Os princpios 2 e 4 expressam de forma muito clara a lgica neoliberal subjacente s diretrizes. O
princpio nmero 2 defende uma abordagem participativa para a gesto da gua. A abordagem
participativa tem sido advogada como um ideal a ser buscado no apenas em polticas de gua e
saneamento, mas em diversos assuntos relacionados a desenvolvimento, sade, educao, etc. Tanto a
democracia representativa quanto a participativa se inserem dentro de uma concepo liberal de Estado,
sociedade civil e democracia. O que caracteriza essa concepo uma forte dicotomia entre a
sociedade civil e o Estado (BOBBIO, 1987). Enquanto a primeira o espao dos conflitos econmicos,
sociais e polticos; o segundo o espao de resoluo de conflitos, seja por meio de mediao ou de
represso, como fica claro na histria poltica latino-americana: em um primeiro momento o Estado
populista mediava os conflitos sociais atendendo s demandas; em um segundo momento passou a
reprimir tais conflitos. O Estado aqui o mal necessrio ao bom funcionamento do mercado,
portanto, sua estrutura deve ser a mnima possvel para permitir que o mercado atue na proviso do
bem estar social.
3

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Os espaos de participao da sociedade civil cedidos pelo Estado so formas de estimular o

empowerment, ou o empoderamento da comunidade, para que, com a mediao de agentes externos (as
instituies de financiamento), construam processos de desenvolvimento auto-sustentvel. Ocorre que
tais processos so construdos na sociedade de forma fragmentada, sem articulaes com partidos
polticos e sem maior insero nas esferas polticas alm daquelas concebidas para tal (NOGUEIRA,
2004). A participao aqui outorgada pelo Estado e o limite de seu alcance ditado pelo mesmo. A
sociedade civil pode transformar o Estado somente dentro dos parmetros que o prprio Estado aceita
ou permite. No Brasil, a legislao que rege a gesto das guas inspira-se na abordagem participativa
pela formao de comits de bacias. A sociedade civil tem direito a 40% dos votos nos comits,
entretanto, as principais deliberaes devem ser sancionadas pelo poder executivo, o que retira toda a
autonomia do espao democrtico que deveriam ser os comits (FLORES e MISOCZKY, 2004).
As figuras 1 e 2 representam duas concepes de Estado que se misturam na formulao das polticas
que buscam o ideal da participao. A primeira delas a concepo liberal, em que
a sociedade civil aparece como um espao situado alm da sociedade poltica,
do Estado e do mercado. Um espao de onde se busca extrair, dos governos,
elementos para cercear o mercado e liberar energias sociais autnomas. Nele, se
age para contestar o poder e o sistema, mas no para articular capacidades de
direo tico-poltica ou fundar novos Estados. (NOGUEIRA, 2004: 226)
A segunda uma concepo estruturalista, em que as relaes sociais se materializam em instituies e
aparelhos, ou melhor, em um sistema de normas e regras socialmente sancionadas, que constituem o
Estado. assim que o discurso da participao transformou-se, em muitos casos, em uma armadilha
para aqueles setores da sociedade que almejam uma transformao substantiva no Estado.
Outro princpio que rege as polticas de gua o mbito da ONU e das instituies de financiamento, o
nmero 4, defende que a gua deve ser dotada de valor econmico, pois o passado falhou ao no
reconhecer o valor econmico da gua e isso levou ao desperdcio e a danos ambientais (WORLD
METEREOLOGICAL ORGANIZATION, 2006: 1). Seguindo uma lgica de mercado, qualquer bem
que no seja dotado de valor econmico ser desperdiado. Contudo, todo o bem que possui valor
econmico, dentro da mesma lgica, se converte em recurso para apropriao de riqueza por parte
daquele que o possui.
Seguramente, pode-se dizer que a gua dos lenis, da chuva e dos rios um
bem comum natural, do qual o Estado o proprietrio em nome da nao, assim
como toda outra fonte de recurso natural. Mas desde o momento em que uma
interveno humana transforma a fonte natural em um bem ou um servio, ele
tem custos, e a gua se torna um bem econmico, objeto de troca e de
apropriao privada. (PETRELLA, 2003: 16)
Ou seja, no momento em que a gua encanada e levada at a torneira do cidado, ela um bem
econmico, pois existe um custo por trs de proviso do servio. A grande questo sobre a
propriedade das estruturas, dos encanamentos: quem possui propriedade sobre os encanamentos possui
propriedade tambm sobre a gua. Essa idia fica bem clara na citao de um alto funcionrio da
Suez 1 , corporao transnacional gigante do setor: Deus proveu a gua, mas no os encanamentos
(BLACK, 2004: 68).
1

O grupo francs Suez Lyonnaise des Eaux tem atuao internacional em servios industriais e de utilidade pblica nos
ramos de eletricidade, gs, energia e gua. Do total do capital acionrio do grupo, 72,6 % pertencem a instituies (no
relacionadas no site da empresa). (SUEZ, 2006, p.1).
4

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O quarto princpio autorizou as instituies de financiamento a imporem a privatizao dos servios de

gua e saneamento em seus pases clientes. O Banco Mundial tomou a frente, estimulando poltica e
financeiramente a criao de diversas organizaes que convergem para a privatizao. Em 1994, em
conjunto com rgos filiados ONU e corporaes gigantes do setor (Suez e Veolia 2 ), foi criado o
Conselho Mundial de gua (CMA), que por sua vez promove o Frum Mundial da gua, um evento
destinado a orientar estrategicamente as aes de desenvolvimento ligadas ao recurso. Diversas
organizaes no-governamentais nasceram em torno do Banco Mundial e de rgos da ONU,
justamente para fornecer a legitimao proveniente da sociedade civil. A criao do consenso na
sociedade civil e a coero imposta pelo financiamento internacional foram suficientes para que
diversos pases, provncias e cidades em todo o mundo privatizassem os servios de fornecimento de
gua e esgoto.
Os princpios de Dublin caem em uma enorme contradio: a abordagem participativa d sociedade o
direito de participar das decises sobre investimentos, prioridades, padres de qualidade e usos da
gua; ao passo que a valorao econmica autoriza que o operador do sistema de abastecimento seja
um ente privado e naturalmente orientado pelo lucro, ou seja, a populao ter acesso gua na medida
em que puder arcar com as tarifas que retornem em lucro ao operador. Assim, a valorao econmica
da gua traduz de forma fiel a lgica da democracia liberal, seja ela representativa ou participativa:
afirma o poder de deciso da sociedade sobre assuntos j decididos pelo poder econmico.
O que se viu nos anos que seguiram aprovao de tais diretrizes foi uma onda de privatizaes no
setor. Em muitos casos, os processos foram feitos de forma obscura, corrupta e ilegal. Em
Cochabamba, na Bolvia, a concesso foi realizada de forma irregular, pois no obedecia legislao
nacional, que exige trs propostas para validar a licitao: somente a empresa vencedora se apresentou
para a concorrncia (CRESPO, 2000). J na provncia de Santa Fe, na Argentina, o operador privado
venceu a licitao atravs do preo do metro cbico que cobraria pela gua. Poucos meses depois, o
mesmo preo foi renegociado e ajustado em 14% com relao ao valor original.
A onda de privatizaes atingiu diversos pases da Amrica Latina - como Uruguai, Argentina, Bolvia,
Peru e Costa Rica - e do resto do mundo. Os problemas se multiplicaram. Iam desde gua contaminada
com arsnico at aumento de 300% nas tarifas, passando pela poluio de reservatrios, falta de gua e
at proibio de coleta de gua da chuva. Diante de tal catstrofe, as sociedades de vrias localidades
mostraram uma capacidade de articulao, organizao e conscincia poltica que mudou o curso das
polticas de gua em diversos locais.
2. As lutas pelo acesso gua em uma concepo gramsciana de Estado
necessrio salientar que, sendo a gua o mais essencial dos recursos para a sobrevivncia humana,
impossvel imaginar que grupos aceitem passivamente no receber gua, ou receber gua contaminada:
a privatizao e o no acesso gua levaram a que as sociedades se mobilizassem por uma simples
questo de sobrevivncia. A mobilizao ocorreu e ocorre em diversos locais e envolve pessoas e
organizaes de diversas atividades, como pequenos comerciantes, profissionais liberais, representantes
de associaes de bairros, acadmicos, operrios, associaes de consumidores, organizaes
ambientalistas, associaes de moradores, vizinhos autoconvocados3 , sindicatos, partidos polticos,
2

As duas corporaes possuem cerca de 40% do mercado, o que representa mais de 110 milhes de clientes para cada
uma, espalhados em 100 e 130 pases, respectivamente (POUPEAU, 2003).
3
O fenmeno dos vecinos autoconvodados comum em alguns pases da Amrica Latina, tais como o Uruguai e a
Argentina, e ocorre pela ao de cidados mobilizados por iniciativa individual, ou seja, cidados que no pertencem a
organizaes pr-definidas. Esses grupos se convertem em interlocutores e atores inesperados no espao pblico, a partir da
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governantes (deputados, prefeitos). As atividades no so apenas diferentes, mas muitas vezes

marcadas pela desigualdade social e at mesmo pela diferena de classe. A experincia de no ter
acesso gua fez com que os grupos se comportassem como classe e se engajassem em uma luta de
classes. Para Wood (2003), pessoas que compartilham uma experincia comum de relaes de
produo, mas no esto unidas pelo mesmo processo de produo, chegam a se comportar como
classe (WOOD, 2003: 91).
Classe implica uma ligao que se estende alm do processo imediato de
produo e do nexo imediato de extrao, uma ligao que engloba todas as
unidades particulares de produo e de apropriao. As ligaes e oposies
contidas no processo de produo so a base da classe; mas a relao entre
pessoas que ocupam posies semelhantes na relao de produo no dada
diretamente pelo processo de produo e de apropriao (WOOD, 2003: 89).
As pessoas e os grupos, mesmo que provenientes de posies antagnicas no sistema de produo,
vivenciaram uma experincia comum de relao de produo ao terem sua sobrevivncia condicionada
apropriao do mais essencial dos bens por um ente privado. Dessa forma, se organizaram e se
conscientizaram como classe.
A primeira resistncia contra a privatizao na Amrica Latina foi feita na provncia de Tucumn, na
Argentina. Em 1995, os moradores no aceitaram o aumento de 104% nas tarifas, praticado pela
transacional Veolia 4 , e iniciaram um boicote s contas de gua. Originado no interior da provncia, o
movimento de desobedincia civil estendeu-se por sete cidades, que formaram inicialmente uma
Comisso e, posteriormente, a Asociacin en Defensa de Usuarios y Consumidores de Tucumn. Em
1996 o governo provincial apresentou um pedido de sanes contra a empresa por contaminao de
gua. Em 1998, a empresa se retirou (GIARRACA, 2006).
Um ano depois, uma forte mobilizao social acabou deflagrando o episdio mais dramtico de
privatizao de gua e saneamento, que culminou em guerra civil em Cochabamba. A mobilizao foi
centralizada na Coordinadora en Defensa del Agua y de la Vida (CDAV), que liderou uma revolta
popular contra um aumento de tarifas que, em alguns casos, ultrapassou os 300%, e a proibio de
coletar gua da chuva. Aps meses de luta nas ruas de Cochabamba, pelo menos uma morte e muitos
confrontos entre moradores e exrcito, a empresa Bechtel, formada com capital norte-americano,
espanhol e boliviano, deixou a concesso (CRESPO, 2005; VARGAS, 2005).
Voltando Argentina, uma srie de mobilizaes isoladas na provncia de Santa Fe culminou na
formao, em 2002, da Asamblea Provincial por el Derecho al Agua (APDA). Inicialmente pouco
visvel e desconsiderada pela poltica oficial, a APDA utilizou como estratgia a realizao de um
plebiscito nas 15 cidades que tinham o servio privatizado. Com o esforo de militantes e voluntrios,
foram recolhidas 260 mil assinaturas que apoiavam a resciso do contrato. A partir desse episdio,
tanto os meios de comunicao de massa quanto o governo provincial passaram a dar mais ateno para
os problemas que eram apontados at que, em 2005, mesmo contrariando a vontade do governo local, a
empresa rescindiu o contrato.

afirmao de um desacordo pblico sobre decises polticas tomadas previamente, que so percebidas como uma ameaa
segurana coletiva (ENREDANDO, 2007, p. 1).
4
O grupo Veolia, que at 2002 era parte do grupo Vivendi, tambm francs, atua na rea de distribuio de gua e
saneamento e tecnologia em meio ambiente. Algumas instituies (no divulgadas no site do grupo) possuem 51,7% do
capital acionrio (VEOLIA, 2006).
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No Uruguai, as concesses foram feitas no departamento de Maldonado. A mobilizao iniciou-se com

moradores preocupados com os planos das classes dirigentes de estender a privatizao ao resto do
pas, e ganhou projeo nacional quando o sindicato da empresa Obras Sanitarias del Estado assumiu
para si a responsabilidade de frear o processo privatizador, visualizando que a privatizao significaria
a impossibilidade de brindar totalidade da populao um servio de qualidade. As diversas
organizaes formaram a Comisin Nacional em Defensa del Agua y de la Vida, que encaminhou um
plebiscito nacional. O resultado foi que 65% da sociedade uruguaia desaprovaram a transferncia dos
servios ao setor privado, e foi includa na Constituio do pas a responsabilidade total e exclusiva do
Estado pela proviso dos servios populao.
A Tabela 1 sintetiza os processos de privatizao e reestatizao ocorridos no Uruguai, Argentina e
Bolvia. Mesmo que focada apenas em trs pases, permite visualizar que a privatizao da gua no
aceita pelas sociedades latino-americanas. Com exceo das partes de Buenos Aires que foram
nacionalizadas por Decreto em 2006, e por falncia do operador privado, todos os outros casos, sejam
eles concludos em Decretos ou rescises por parte das empresas, foram antecedidos e somente
ocorreram devido a importantes mobilizaes no seio da sociedade. O nico que ainda no teve um
desfecho at a concluso deste artigo, em julho de 2007, o de Crdoba, na Argentina.
Todos esses processos se deram a partir de um movimento que Rauber (2006) denomina de poder
desde baixo. As inicialmente tmidas articulaes na sociedade demandavam a melhora nos servios
e/ou a reduo nas tarifas. A luta dos protagonistas provocou uma tomada de conscincia e uma
formao de classe, o que transformou as demandas iniciais em luta poltica.
Partir do cotidiano, do reivindicativo, para ir aprofundando no poltico sem
abandonar nunca nem o cotidiano nem o reivindicativo so as chaves
metodolgicas que fornecem pistas claras para construir propostas concretas
imediatas ou mediatas, e avanar com elas para a definio de um programa
poltico alternativo. (RAUBER, 2006: 18)
Desse modo, as demandas reivindicativas carregam consigo a vontade de transformao poltica, e isso
somente foi efetivado a partir da afirmao de que a sociedade pode transformar as estruturas do
Estado. No me parece possvel compreender esses casos a partir de uma perspectiva liberal de Estado,
em que o mesmo separado da sociedade civil e serve para solucionar seus problemas. Muito menos
possvel seria enquadrar as dinmicas aqui apresentadas dentro dos espaos institucionais da
democracia liberal representativa ou mesmo participativa. O movimento das classes subalternas um
movimento de conquista de hegemonia pela conquista da condio de dirigentes, e dessa forma, um
movimento democrtico.
Entre os muitos significados de democracia, parece-me que o mais realista e
concreto aquele que se pode deduzir em conexo com o conceito de
hegemonia. No sistema hegemnico, existe democracia entre o grupo
dirigente e os grupos dirigidos na medida em que o desenvolvimento da
economia, e, por conseguinte da legislao, que exprime este desenvolvimento,
favorece a passagem (molecular) dos grupos dirigidos ao grupo dirigente.
(GRAMSCI, 1989: 183)
Alm das propostas e demandas apresentadas por tais movimentos, existe, por trs, uma proposta
poltica muito mais profunda de transformao das estruturas do Estado, e essa transformao deve vir
acompanhada de uma transformao no conceito que se tem de Estado. As lutas pela reestatizao dos
servios de gua e saneamento partem do princpio de que o Estado a sociedade. Em uma perspectiva
gramsciana, o Estado a condensao de foras da sociedade.
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O Estado soberano na medida em que a prpria sociedade organizada. No

pode ter limite jurdico: no pode ser limitado pelos direitos pblicos subjetivos
nem possvel dizer que se autolimite. O direito positivo no pode constituir
limite ao Estado porque pode ser modificado pelo Estado, a qualquer momento,
em nome de novas exigncias sociais, etc. (GRAMSCI, 2000: 205)
Ao perceber-se como Estado, as sociedades visualizaram que o aparelho governamental e as estruturas
jurdicas deveriam ser transformados para que a privatizao fosse derrubada. Os processos se deram a
partir de estratgias diferentes nos diferentes locais, obedecendo s suas diferentes peculiaridades. Em
Cochabamba, por ser uma situao de calamidade, a luta foi corporal, violenta, inclusive resultando em
morte. J no Uruguai e em vrios locais da Argentina, a estratgia da classe dirigente era a de
construo do consenso; portanto, a estratgia dos grupos subalternos foi a de diluio do consenso e
construo de uma contra-hegemonia. Cada um sua maneira, os grupos subalternos orientaram-se por
um conceito ampliado de Estado, em que se enquadram como Estado e, por isso, se responsabilizam
pelos rumos da poltica. Na categorizao de Nogueira (2004), a sociedade civil aqui diferente
daquela da tradio liberal, pois aparece como
um espao onde so construdos projetos globais de sociedade, articulam-se
capacidades de direo tico-poltica, disputam-se o poder e a dominao. Um
espao de inveno e organizao de novos Estados e novas pessoas
(NOGUEIRA, 2004: 224).
A dinmica da sociedade civil em uma perspectiva gramsciana representada na Figura 3. As
demandas que partem da sociedade encontram um ponto de confluncia, que justamente o carter
poltico nelas contido. Assim, a demanda pelo acesso gua no se restringe a uma demanda isolada.
Ali existe a conscincia de que a gua no est na torneira, ou est contaminada, para que outros grupos
se beneficiem pela apropriao de riquezas.
Portanto, como afirma Nogueira (2004), a sociedade civil em Gramsci no apenas um conceito, mas
tambm um projeto poltico, pois o conceito capaz de articular lutas pelo poder, pela construo de
hegemonia e assim transformar as estruturas de governo. Mesmo que essa idia de sociedade civil no
seja hoje hegemnica e por isso no seja capaz de dirigir, o que se percebe nos ltimos anos no
contexto latino-americano o incio da construo de uma hegemonia baseada nessa idia. Na Bolvia,
as lutas contra a privatizao em Cochabamba e em El Alto se juntaram luta pela nacionalizao do
gs natural e culminaram em uma transformao radical nas estruturas jurdicas do Estado e na eleio
de Evo Morales, o primeiro presidente de origem indgena na histria de um pas em que 60% da
populao indgena.
A participao da sociedade nos processos de nacionalizao dos servios no outorgada pelas
estruturas do governo, mas uma participao construda pelo protagonismo da sociedade. No um
convite, e sim uma invaso. Nas palavras de Demo (1996), uma conquista, no caiu do cu.
Participao no pode ser entendida como ddiva, como concesso, como algo j
preexistente. No pode ser entendida como ddiva porque no seria autopromoo;
seria de todos os modos uma participao tutelada e vigente na medida das boas graas
do doador, que delimita o espao permitido. No pode ser entendida como concesso
porque no fenmeno residual ou secundrio da poltica social, mas um dos seus
eixos fundamentais; seria apenas um expediente para obnubilar o carter de conquista,
ou de esconder, no lado dos dominantes, a necessidade de ceder. No pode ser
entendida como algo preexistente porque o espao da participao no cai do cu por
descuido, nem o passo primeiro (DEMO, 1996: 18).

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Consideraes e indagaes finais

As primeiras formulaes polticas que seguem esse movimento j foram realizadas. No Uruguai, a
Constituio foi transformada para no permitir que a gua seja privatizada novamente. Em
Cochabamba, alguns lderes do movimento se encarregaram de prover os servios populao. Em
Santa Fe, ainda que obedecendo mesma Lei que regia a empresa privada, foi criada uma empresa
pblica com uma orientao distinta daquela que a antecedeu, como fica claro no depoimento de um
funcionrio da nova estatal, a Aguas Santafesinas S.A.:
Ns temos uma responsabilidade com a rea de cobertura, mas o Estado no pode ignorar aquele que
est na fronteira desta rea, algo tem que ser feito. Ento o que fazemos? Se por algum motivo tcnico
no podemos lhe dar o servio como fazemos com um usurio registrado, de alguma outra forma
vamos lhe prover: pego um caminho de gua e levo at sua casa, fao um tanque comunitrio... O
que tratamos de conciliar que a gua um direito, e um direito bsico. 5
Mesmo com alguns sinais de que existe uma transformao nos Estados e na legislao que rege os
servios de gua e saneamento, ainda no se pode verificar uma real transformao na gesto das
empresas que agora se encarregam de prover tais servios. O fenmeno recente.
Este artigo, alm do objetivo de categorizar perspectivas tericas e de impulsionar uma verdadeira
mudana de concepo poltica, procura fornecer subsdios, tambm tericos, para que o movimento
atinja a gesto pblica da gua. O que deve estar sempre presente o fato de que a gesto pblica que
antecedeu a privatizao era, por motivos estratgicos da classe dirigente (inchamento de pessoal, falta
de recursos, burocratizao excessiva), ineficiente. Foi isso que permitiu a ascenso do discurso
neoliberal. Assim, o desafio que se coloca o de uma gesto pblica efetivamente democrtica,
baseada em uma nova concepo de Estado e sociedade, em que no h separao entre ambos, e as
demandas sociais sempre sero demandas polticas.
Seja nos processos internos - rotinas administrativas, burocracia, tecnologias de gesto - seja nos
resultados que disso se espera - um servio de qualidade prestado totalidade da populao - o
movimento tem agora o desafio de levar a idia de democracia enquanto dinmica de grupos
subalternos a grupos dirigentes para dentro da gesto pblica. Ao lado do movimento, cabe a ns,
acadmicos, construir uma gesto e uma distribuio mais eqitativa dos nossos recursos.
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5

Depoimento de Guillermo Lanfranco, cedido ao autor em pesquisa de campo.

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XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007

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Resenha biogrfica
Rafael Kruter Flores
Mestre em Administrao/Organizaes pelo Programa de Ps-Graduao em Administrao da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Professor da Escola de Administrao da mesma universidade.
Telefones: +55 51 81490309 / 33083086 / 32077190
E-mail: rafakf@portoweb.com.br

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Quadros, tabelas e grficos

Tabela 1 Privatizaes e reestatizaes

Local
Buenos Aires
Santa Fe
Tucumn
Cordoba
La Paz e El Alto
Maldonado
Cochabamba
Buenos Aires
Maldonado
Buenos Aires

Privatizao
1993 - Suez
1995 - Suez
1995 - Vivendi
1997 - Suez
1997 - Suez
1998 - Suez
1999 - Bechtel
1999 - Enron
2000 - Aguas de Bilbao
2000 - Impregilo

Reestatizao
2006 - Decreto
2005 - Resciso por parte da Suez
1998 - Resciso por parte da Vivendi
Ainda no ocorreu
2005 - Decreto
2005 - Decreto
2000 - Decreto
2002 - Falncia da Enron
2005 - Decreto
2006 - Decreto

Fonte: elaborada pelo autor.

Figura 1 - Estado e sociedade em uma concepo liberal.

SISTEMA CAPITALISTA
GOVERNOS

ESPAO PBLICO
NO - ESTATAL

FRAGMENTAO SOCIETAL
Fonte: Nogueira (2004: 230).

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Figura 2 - Estado e sociedade em uma concepo estruturalista.

SISTEMA CAPITALISTA

Estado
Sociedade civil
FRAGMENTAO SOCIETAL

Fonte: Silva e Flores (2006: 8).

Figura 3 - Estado e sociedade em uma concepo gramsciana.

SISTEMA CAPITALISTA
GOVERNOS
Ponto timo de
unificao

SOCIEDADE
CIVIL
FRAGMENTAO SOCIETAL

Fonte: NOGUEIRA (2004: 230).

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