Renta Suelo

I N D I C E
Nota preliminar
Introduccin
.
1. LA RENTA DEL SUELO URBANO
1. Recientes aspectos del proceso de urbanizacin en Italia
NIVELES Y ORGANOS DE PLANIFICACION URBANISTICA
1. l . Fenmenos cuantitativos . . . . . . . . .
1.2. Fenmenos morfolgicos . . . . . . . . .
1.3. Fenmenos sociales . .
1.4. Fenmenos econmicos . .
2. La renta del suelo urbano . . . .
2.1. Renta agrcola y renta urbana .
2.2. La renta diferencial . . . . . . . . . .
2.3. La renta absoluta . . . . . . . . . . .
3. Las soluciones del problema de la renta del suelo urbano .
3.1. La lucha contra la renta diferencial . . . . . .
3.2. Dos alternativas para combatir la renta absoluta . .
3.3. El rgimen inmobiliario y su legislacin . . . .
1
1. La escala de planificacin urbanstica .

2. La planificacin urbana
. . . .
2.1. Planes generales y planes parciales
2.2. Sector pblico y sector privado .
3. La planificacin territorial . . . .
3.1. Del plan general al plan territorial
3.2. Los planes comarcales . . .
3.3. La planificacin regional .
.
. .
. .
.
. .
.
.
.
Planes programticos y dificultades en la actuacin . . . .
1.1. Necesidad de planes parciales . . . . . . . .
1.2. Actuacin en las zonas de completamiento y de expansin.
1.3. La jurisprudencia sobre planes parciales . . . . .
111. ACTUACION URBANISTICA Y LEGISLACION VIGENTE
1.
75
75
79
81
Planes urbansticos de intervencin directa . . .

.
.
2.1. Significado urbanstico de la ley nmero 167 .
.
.
2.2. Plan de reas para la edificacin econmica . 2.3. La financiacin de la ley nmero 167 . . . . . .
3. Criterios metodolgicos de la planificacin urbanstica municipal. . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. Criterios generales de revisin de planes . . . . .
3.2. Anlisis funcional y morfolgico . . . .
.
.
3.3. hlIetodologa de la actuacin . . . . .
3.4. Programacin de las intervenciones del plan .
2.
IV. PROBLEMAS DE FORMA Y DE CONTENIDO
PLANIFICACION URBANISTICA Y REGIONES
.
.
plan urbano al plan territorial . . . . . .

.
Modelo territorial indiferenciado y plan urbano .
.
Modelo diferenciado y plan territorial . . . .
.
Carcter unitario de la problemtica territorial . . .
Influencia de los valores urbansticos y econmicos sobre
los diferentes niveles del plan . . . . . . . .
2. Autonoma y contribucin de la disciplina urbanstica . . .
2.1. Relaciones entre urbanstica y economa . . . . .
2.2. Carcter interdisciplinar y proceso iterativo del plan de
desarrollo . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Contribucin urbanstica al plan de desarrollo . . .
.
2.4. Planes urbansticos y plazos de actuacin . .
.
3. Regiones y urbanstica . . . . . . .
.
3.1. Por qu las regiones . . . . . .
. . .
.
3.2. Qu regiones?
.
3.3. Accin urbanstica regional . .
1. Del
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
VI.
LA ADMINISTRACION DEL URBANISMO
DOCUMENTOS
. . . .
96
96
97
100
102
1. Formas y contenidos urbansticos . .

1.1. Los conceptos de forma y contenido .
1.2. Contenidos urbansticos . . . .
1.3. Formas urbansticas . . . . .
2. Modelos urbansticos territoriales
. . .
2.1. Modelo territorial preindustrial . . .
2.2. Modelo territorial del perodo industrial
J
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NOTA PRELIMINAR
Es de sobras conocida la dificultad que entraa la traduccin de

una obra que como la presente tiene un marco de referencia concreto, el italiano, y que adems ahonda en particulares aspectos
jurdicos e institucionales. En la versin espaola que ahora se
presenta se ha intentado hacer el texto lo ms comprensible para
el lector, sin por ello incurrir en infidelidad~sque desvirtuaran el
contenido del texto original italiano.
Un segundo orden de dificultades ha surgido del hecho de que,
como podr comprobar el lector, la presente obra fue concebida y
redactada durante un perodo extremadamente complejo y evolutivo, lo cual, sin restar el menor inters a la obra, se traduce en que
se haya considerado procedente sustituir el Proyecto de Ley que
apareca en el anexo 22 de documentos, por el texto de la Ley aprobada a poco de publicarse en Italia el libro que ahora se presenta
en versin espaola.
Finalmente, debemos referirnos al propio anexo. Entre las diversas alternativas que el mismo planteaba, se Ea optado por su inclusin, por cuanto lo contrario hubiera supuesto una mutilacin de
la obra original. Sin embargo, se ha considerado fuera de propsito
el acometer la ingente tarea de traducir los textos, labor que, por
otra parte y en el mejor de los casos, dejara sembrada una estela
de dudas irresolubles para el lector.
l.
LA RENTA DEL SUELO URBANO
Cuando discutimos el ttulo de este libro con algunos amigos,

para el undcimo congreso nacional de urbanstica (Palermo, 4-6 de
noviembre de 1966) y decidimos La administracin del urbanismo
ninguno de nosotros tuvo el valor de confesar abiertamente el principal motivo de esta eleccin.
Todos nosotros, urbanistas, nos dbamos perfecta cuenta de
salir de una derrota, tras haber intentado durante cinco aos introducir una radical reforma legislativa de nuestra disciplina, sin conseguirlo. Ese tema era la justa expresin para dar a la situacin su
carcter dramtico y a la vez para indicar a todos nosotros que los
nuevos designios no diferan de los viejos. Era una invitacin a atesorar la experiencia y a continuar con la administracin del urbanismo>>$
hacindola vivir todos los das. trabajando para ella y estudindola, hacindola avanzar como siempre ha sucedido con otras
disciplinas.
Tambin este libro surge con ese designio: el de recoger las experiencias hechas en un perodo de lucha ms ardiente, intentando
analizar y aprehender los desarrollos prcticos y tericos. Con este
fin, he utilizado el material elaborado por m durante los ltimos
aos en varios lugares, como la parte urbanstica del documento
general analtico y programtico preparado para la ciudad de Bolonia en 1962, o los estudios sobre la Emilia, para la desagregacin
regional del plano nacional de desarrollo de 1965, o la relacin sobre
el tema Regiones y urbanismo desarrollada en el congreso de Palermo de noviembre de 1966, ms otras relaciones, artculos y documentos profesionales del perodo que va de 1961 a hoy.
Jams se haba escrito e impreso en Italia una cantidad de libros
sobre urbanismo y sobre la ciudad cual en este momento: tambin
otros amigos se sentirn impelidos por mis motivos, por la necesidad
de compilar la experiencia personal. Los razonamientos personales

deben ser confrontados, tambin los libros sirven para esto, y esperamos que los publicados provocarn la aparicin de otros y -con
la ampliacin de la discusin- se producir un progreso de la teora y de la prctica urbanista en nuestro pas.
La ocasin para recoger el material para estos escritos me la
ha ofrecido una serie de lecciones dadas en el Instituto veneciano
de Arquitectura, al cual expreso por ello mi gratitud. Espero que
de los resultados obtenidos nadie habr de lamentarse en el futuro.
Bolonia, junio de 1967.
XII
1.
Recientes aspectos del proceso de urbanizacin en
Italia
1.l. Fenmenos cuantitativos
El fenmeno de la urbanizacin se ha manifestado en Italia con

notable retraso respecto a los restantes pases europeos, pero quiz
precisamente por ello ha revestido las caractersticas ms marcadas del ltimo siglo. El fenmeno adquiere un ritmo particularmente
vertiginoso despus del ltimo conflicto mundial, transformando
radicalmente la distribucin de la poblacin de la nacin. El nmero de ciudades de ms de 50.000 habitantes pasa en cien aos de
20 a 94 y su poblacin aumenta casi siete veces. En la dcada que
sigue al colapso de la guerra, el proceso de concentracin de la poblacin italiana se acelera de nuevo, siguiendo la curva del desarrollo econmico.
El incremento absoluto de la poblacin (ms de tres millones de
habitantes entre 1951 y 1961) se registra prcticamente en su totalidad en las capitales de provincias. As, el incremento demogrfico
de estas ciudades alcanza el 90'6 Yo del total, quedando un exiguo
9'4 Vo para los restantes municipios. Dichas capitales, que representaban en 1951 el 28'2 O/o de la poblacin nacional, han pasado
a representar en diez aos el 31'9 %. Si por otra parte se examinan
los 32 municipios que en 1961 tenan ms de 100.000 habitantes, la
concentracin demogrfica se acenta todava ms; dichos 32 municipios (que albergan cerca de una cuarta parte de la poblacin italiana) han aumentado en la dcada intercensal en cerca de 2'8 millones de habitantes, cifra que representa el 91 % del incremento
total.
LA ADMINISTRACI~N DEL URBANISM 0
Por ltimo, los cuatro mayores municipios italianos -Roma,

Miln, Npoles y Turn- han experimentado un crecimiento, entre
1951 y 1961, de 1.300.000 habitantes (el 43 Yo del incremento total) y
sus provincias de 2.000.000, que equivalen a dos tercios de dicho
incremento.
As pues, en todo el pas se produce en los ltimos cien aos un
amplio trasvase de poblacin del campo a la ciudad, profundamente
acentuado de 1951 a 1961. En esta dcada, los efectivos del sector
primario se han reducido desde el 40 al 29 Vo de la poblacin activa
y el fenmeno no da seales sensibles de discriminacin. El xodo
de grandes masas de trabajadores agrcolas desempleados o subempleados ha constituido un factor determinante del desarrollo
econmico nacional, junto con el aumento de ~roductividadde
la fuerza de trabajo ya empleada; si no se hubiera dispuesto de la
mano de obra campesina que se pas a la industria, no habra sido
posible el milagro econmico.
Nos hallamos, pues, ante el mayor y ms rpido fenmeno de
concentracin demogrfica que se haya producido en el pas.
1.2.
Fenmenos morfolgicos
Nos hemos referido hasta aqu a las manifestaciones preferentemente cuantitativas del proceso de urbanizacin. Con todo, era
inevitable que las modificaciones de cantidad provocaran tambin
cambios cualitativos en los centros urbanos de expansin tan rpida. Se trata de modificaciones morfolgicas de dos tipos, que podemos clasificar en genricas y especficas. Los cambios genricos
son propios de la ciudad en su conjunto, incluso de todas las ciudades sin distincin, y en cierta medida representan tambin un
aspecto cuantitativo del fenmeno. Los cambios especficos afectan
a la misma esencia de la ciudad, a la forma urbana, no tanto como
dimensin como en cuanto escala de valores y expresin de contenidos nuevos que se hallan en proceso de maduracin en las ciudades.
El cambio genrico ms visible es el incremento de las viviendas
en las ciudades, incremento contemporneo al demogrfico y en
gran parte inducido por l, pero an ms intenso y acelerado. De
hecho, si en Roma la poblacin aumentaba, entre 1951 y 1961, un

32 N, el nmero de viviendas lo haca en el 79 %; en Bolonia, dichos
incrementos eran del 31 y 59 %, respectivamente; en Turn, del 43
y 56 %; en Npoles, del 17 y 40 %; en Miln, del 24 y 44 Yo.
Globalmente, en el decenio intercensal, mientras la poblacin italiana creca un 6'5 % -pasando de 47'5 a 50'5 millones de habitantes- el patrimonio inmobiliario de Italia se incrementaba en un
27 %, asando de 37 a 47 millones de piezas o habitaciones.
~l crecimiento de la poblacin y de la edificacin deja con todo
de concentrarse exclusivamente en los tradicionales centros habitados y se desparrama ms all de la periferia hasta afectar reas e
incluso municipios limtrofes, arrastrados por la descentralizacin
industrial. Se inicia as, y muchas de las ciudades italianas no constituyen excepcin, un salto cualitativo de carcter morfolgico resultante de una profunda transformacin funcional.
El equilibrio, tanto econmico como urbanstico, de numerosas
ciudades se quiebra y tiende a rehacerse a un nivel territorial mucho mas vasto. El fenmeno de conurbacin, ya conocido en Inglaterra, Estados Unidos, Francia y Alemania, hace su aparicin evidente en Italia. Resulta tpico el ejemplo de la provincia de Miln,
que entre 1951 y 1961 registra un fortsimo crecimiento demogrfico
(650.000 habitantes, incremento equivalente al 26 Yo), el cual, sin embargo, solo en un 47'2 Oo/ afecta a la capital mientras que los restantes municipios han pasado a asentar el 52'8 Yo restante. Entre las
cuatro mayores provincias italianas (Turn, Miln, Roma y Npoles), esta ltima tiene un comportamiento parecido al de Miln, dividindose el incremento en partes casi iguales entre la capital y el
resto de los municipios, mientras que en Turin y Roma en particular,
la capital todava absorbe la mayor parte del incremento demogrfico (78'5 y 86 %, respectivamente).
A partir de 1961, el fenmeno se ha acentuado y, aun habiendo
conocido cierta debilitacin, no ha cambiado cualitativamente ni
siquiera con la recesin econmica de 1964 que fren el xodo del
campo devolvindole finalmente, en ciertos casos, parte de la poblacin que haba emigrado a la ciudad.
Hasta la ltima guerra, la dinmica de las grandes ciudades italianas se caracterizaba por el simple proceso de crecimiento; des-
pus, la concentracin demogrfica se hace ms compleja, presentando incluso las caractersticas de la descentralizacin, con la consiguiente absorcin de los ncleos exteriores en el seno de un organismo ms amplio. Se trata de un proceso clsico en la historia de
los agregados urbanos que, con anterioridad a las Italianas, ha cambiado la faz de muchas otras ciudades del mundo, dando lugar a
las formaciones metropolitanas.
Interesa recordar que a principios del siglo XIX, Londres meda
ya ocho kilmetros de dimetro, dimensin que Miln ha alcanzado
un siglo y medio ms tarde; y que en la actualidad, al tiempo que
en Italia se inicia el fenmeno metropolitano, las mayores reas
metropolitanas conocen ya el proceso siguiente, el del xodo demogrfico. Londres pierde cerca de 20.000 habitantes todos los aos,
Nueva York 18.000, Chicago 13.000. Las dimensiones de estos agregados urbanos estn sin embargo muy lejos de las ctudades italianas,
que se encuentran en los inicios de la fase metropolitana, mientras
Londres y Nueva York quizs estn pasando a una fase todava ms
compleja. Es necesario, pues, intervenir antes de que la transformacin se produzca claramente en el caso de las ciudades italianas,
y que lo haga segn las leyes del inters privado y contra el inters
de la colectividad.
Desde el punto de vista estrictamente morfolgico, el proceso de
urbanizacin acelerada causado por la revolucin industrial, modifica radicalmente la naturaleza de la ciudad, pasndose progresivamente de los originarios caracteres indiferenciados a caracteres
cada vez ms especializados.
En efecto, antes del proceso de urbanizacin al que venimos refirindonos, la morfologa urbana era predominantemente homognea. Aparte de un modesto centro en el que residan las autoridades de la ciudad -en la catedral y en el ayuntamiento (o palacio
del seor feudal& el tejido urbano no estaba socialmente discriminado. La nobleza habitaba en las primeras plantas (llamadas
precisamente nobles) de los edificios o, a lo ms, en los edificios
(palacios) ms costosos, pero no en barrios especficos, separada
de tenderos, artesanos y de las clases ms humildes.
Tampoco se presentaba la ciudad diferenciada en distintas zonas segn su funcin econmica. Existan ciertamente las calles es-
pecializadas de los distintos gremios o corporaciones de oficios (de

10s plateros, de la lana, etc.), pero no exista separacin entre residencia, industria (o mejor todava, artesana) y comercio.
En el fondo, todas las zonas de la ciudad eran muy parecidas
entre s y por parte de los ciudadanos no existan motivos de preferencia por una u otra zona, aparte de las consideraciones estrictamente personales o las de carcter objetivo relacionadas con la
higiene o el paisaje.
Con el proceso de urbanizacin acelerada, la morfologa de la
ciudad reviste caracteres cada vez ms diferenciados social y econmicamente, atribuyendo al suelo urbano usos cada vez ms
precisos. Se distinguen zonas residenciales (viviendas burguesas y
obreras), y la zona comercial y financiera (la city) se diferencia
de la zona productiva (las fbricas).
Tales zonas de la ciudad empiezan as a adquirir valores de
uso distintos de los tradicionales, tanto subjetivos como objetivos.
El valor del suelo en tanto edificable, que en la Edad Media slo
vena determinado por estar intra o extra muros, y cuando ms
por la proximidad a la catedral o al ayuntamiento, comienza a dif erenciarse.
Aparece el problema del suelo edificable.
1.3.
Fenmenos sociales
As pues, el proceso de urbanizacin implica una mayor riqueza morfolgica de la ciudad. Y mientras el tejido urbano indiferenciado haca frente con eficacia a las manifestaciones ms elementales de la vida comunitaria -habitar, trabajar, intercambiarel tejido urbano progresivamente diferenciado se encuentra en la
necesidad de buscar un nuevo equilibrio, determinado precisamente
por las exigencias ms complejas que tiene que satisfacer -enseanza, sanidad, esparcimiento- para una comunidad con un nmero de individuos muy superior y con un grado de articulaci3n social
notablemente acrecentado.
As pues, la ciudad est llamada a responder en cada una de sus
partes al complejo de exigencias que denominaremos libertades
urbanas y que consisten en la posibilidad para todos y cada uno
LA ADMINISTRACI~N DEL URBANISM O
de disfrutar no slo de la vivienda y del trabajo, de l-rallar respuesta no slo para sus necesidades elementales en materia de educacin, sanidad e intercambio, sino tambin de gozar de cualquier
actividad cultural, recreativa y creadora al ms elevado nivel posible.'
Con todo, esta mayor libertad morfolgica de la ordenacin urbana no se ha visto espontneamente correspondida por una mayor
libertad de todos los ciudadanos para disfrutar de todos los elementos que componen la ciudad, sino al contrario, cuanto ms tienden a diferenciarse los elementos formales de la ciudad, menos se
desarrolla para los ciudadanos la libertad de elegir el modo de
vida, y ello porque, a las contradicciones sociales y econmicas de
la sociedad capitalista, ha correspondido, a nivel morfolgico, una
progresiva superposicin de factores congestivos que han acabado
convirtiendo a los habitantes de una metrpoli en provincianos
recluidos en el pequeo mundo de su barrio.
En Italia, el xodo del campo iniciado hace cien aos por el proceso de unificacin econmica, ha sido patolgicamente acelerado
por los desequilibrios estructurales, y tambin por la necesidad de
redistribuir la fuerza de trabajo y las exigencias de la vida social,
cultural y civil que las ciudades atienden mejor que las zonas
agrcolas. La libertad de dar satisfaccin a estas necesidades, ya
reducida en la ciudad, se halla completamente reprimida en el
campo.
En conclusin, el proceso de urbanizacin acelerada del pas,
subsecuente a la revolucin industrial, encontr un territorio -ciudades y campo- relativamente homogneo y equilibrado y, en particular, unas ciudades morfolgicarnente indiferenciadas; un hbitat lentamente sedimentado y en lenta transformacin ofreca a la
poblacin escasas posibilidades, pero bastante similares para todos
los miembros de la comunidad.
La rpida y violenta transformacin de la sociedad ha implicado
la perspectiva de aumentar considerablemente las posibilidades que
el hbitat ofrece al hombre. Pero esta perspectiva, lejos de orien1 Valutazioni e orientamenti per un programma di sviluppo della cittd di
Bologna e del comprensorio, Zanichelli, Bolonia 1963, Parte 111, cap. IX,
pg. 235.
tarse hacia un incremento equilibrado y disperso de las Libertades

urbanas, se ha visto truncada por cuanto, a las diferencias morfolgicas, han correspondido diferencias sociales y econmicas favorables a los residentes en el centro urbano y algunos barrios privilegiados, a costa de la periferia y en mayor medida, incluso, del
campo.
1.4.
Fenmenos econmicos
La diversificacin morfolgica origina tambin diversidad en el

valor del suelo dentro de una misma ciudad. Particularmente en
Italia, las inversiones en suelo urbano representaron hasta la unidad
nacional uno de los aspectos ms atrasados de la economa italiana.
La propia Unificacin dio mayor impulso todava al fenmeno, al
aliarse el capital financiero del norte con la propiedad inmobiliaria
del centro-sur en operaciones especulativas ms que en el desarrollo
de la industria de las regiones meridionales que, nutrida por las
poblaciones de stas, poda representar un peligroso competidor de
Ia industria del norte.
Con la capitalidad de Roma puede decirse que nace oficialmente la gran especulacin del suelo en Italia, la cual se aliaba en
su accin con otra especulacin, la de la concesin de los servicios
pblicos, realizados con la aportacin de capital extranjero (ingls,
belga o francs). Esta era la situacin, presidida generalmente por
administraciones locales conservadoras, reaccionarias y tal vez
corrompidas.
Se trata de uno de los componentes que explican el profundo
desequilibrio entre el norte y el sur de la pennsula, existente al
producirse la Unificacin, pero acrecentado progresivamente ms
tarde. Las iniciativas industriales presentes en Roma, Npoles y
Palermo a mediados del siglo XIX -que, sin ser florecientes, s
correspondan a las economas parcialmente autosuficientes de los
Estados meridionales de Italia- fueron conscientemente sofocadas
por el capitalismo del norte del pas. Y tras la Unificacin, desde
los primeros instantes, la especulacin inmobiliaria y las concesiones de servicios pblicos se convierten en uno de los principales
elementos sustitutivos del desarrollo industrial; sobre esta base
LA ADMINISTRACIN
DEL URBANISMO
se realiz la primera alianza econmica entre las fuerzas polticas

burguesas del norte y las fuerzas clericales y reaccionarias del centro y sur, antes adversarias y antagnicas.
Se ha seguido invirtiendo en siielo urbano, sin prestar atencin
a las crisis cclicas que, al principio bajo gobiernos liberales, y luego durante el rgimen fascista, afectaban a la construccin.
Con posterioridad a la ltima guerra, la recuperacin econmica del sector de la construccin pareci un signo de la recuperacin
de la nacin, tal como reza el antiguo dicho quand le batiment va,
tout va. Y la inversin inmobiliaria canaliz gran cantidad de capitales que en Alemania o Francia favorecan en cambio una ms
acelerada recuperacin econmica y en especial la modernizacin
de la industria.
Cuando ms tarde, gracias especialmente a la inmensa reserva
de mano de obra de bajo costo, result posible el milagro econmico italiano, las inversiones masivas en suelo edificable constituyeron, y siguen todava constituyendo, un factor de distorsin grave y
peligroso desequilibrio de la economa nacional. De esta suerte, la
inversin productiva termina entrelazndose con la especulativa y
surge la tenaz resistencia del nuevo capitalismo italiano a consentir
la eliminacin de la renta del suelo urbano.
El desarrollo de la construccin, cuantitativamente tan slido,
presenta caractersticas harto discutibles en el aspecto cualitativo.
Los propios planes de reconstruccin destinados a colmar los vacos provocados por la guerra constituyen una primera medida destinada a dejar una huella imborrable en nuestras ciudades. Bajo
la ilusin de favorecer la recuperacin de la construccin, dichos
planes estn confeccionados a la medida de los intereses de la ms
mezquina y ocasional iniciativa privada: sectorialidad de las operaciones, incentivos de todo tipo y aumento indiscriminado de los
volmenes edificables.
La consecuencia material de esta poltica es la reconstruccin
de todos los centros destruidos siguiendo los principios del ms absoluto desorden, de un gravsimo atraso social y tcnico, y de la
especulacin ms desenfrenada. Las ciudades italianas, que hasta
entonces se haban desarrollado con caractersticas urbansticas y
constructivas tolerables, aunque anticuadas, se han visto inundadas
y descompuestas por un mar de construcciones de mala calidad que

se distribuyen sobre el territorio segn la Ley por la que el beneficio privado es directamente proporcional al perjuicio ocasionado
a la colectividad.
Las zonas centrales de las ciudades son objeto de las peores
atentados, sustituyendo los volmenes destruidos por volmenes
dos o tres veces superiores, cuando por el contrario hubiera sido
relativamente fcil aprovechar vacos creados por la guerra para
preparar de antemano la solucin de los problemas que el futuro
iba a implicar inevitablemente.
Cmo no recordar el ejemplo de Rotterdam que, en plena guerra, elige su poltica de plan urbanstico, inmediatamente despus
del ms destructor de los bombardeos sufridos, y que, terminada la
guerra, convierte sus ruinas en el instrumento de una reconstruccin concorde con las exigencias sociales ms avanzadas? Asimismo,
de los restos de Varsovia, arrasada y reducida a cenizas, los polacos
sacan fuerzas para proponer una ciudad completamente nueva, que
respetara lo todava recuperable de la historia y naturaleza de los
elementos urbanos, pero que hiciera tabla rasa de las viejas contradicciones de la ciudad de clases.
Tambin los ingleses empiezan a estudiar en plena guerra el Plan
del Gran Londres, esfuerzo que, unido a las fecundas races del
pensamiento urbanstico anglosajn, dio lugar a que se sugiriera
la frmula de las New Towns, uno de los intentos ms sinceros librados en la batalla contra la megalpoli.
En Italia, por el contrario, la mancha de aceite y la congestin son los modelos urbansticos de acuerdo con los cuales se desarrollan las mayores ciudades de la posguerra, y son la matriz que
da forma a las ciudades a escala metropolitana. Terminado el perodo de reconstruccin, las ciudades italianas se desbordan durante los aos cincuenta en un proceso tumultuoso y desordenado.
La violencia de la ola de construcciones reduce a nada las dbiles
protecciones que los planes reguladores municipales representaban.
La especulacin del suelo, ya floreciente en la preguerra, prolifera
cual incurable gangrena en el tejido de todas y cada una de las ciudades italianas.
Uno de los ms graves errores cometidos por la nueva clase po-
ltica y las clases cultas ha sido ciertamente el no advertir a tiempo las dramticas dimensiones de este problema. De esta suerte y
bajo el espectro del desempleo, la especulacin inmobiliaria renace
de modo inadvertido pero floreciente, y cuando el pas adquiere conciencia del peligro, la especulacin es econmica y polticamente
demasiado fuerte para ser derrotada sin una dura batalla.
Mientras tanto, tras la brbara reconstruccin de los principios de la posguerra, la especulacin ataca la periferia donde se
concentran principalmente los habitantes de reciente asentamiento.
Las ciudades se circundan de un pesado cinturn de hormign, informe, socialmente inaceptable, realizado en pleno siglo xx segn
cnones jams aceptados en el precedente. Peores son todava las
condiciones de vida que ofrecen los nuevos barrios, cuya poblacin
crece cada vez ms rpidamente, dando lugar a nuevos barrios an
peores. Mientras el hambre de vivienda de los inmigrantes ms o
menos recientes no se haya, por lo menos, calmado, el infernal mecanismo puesto en movimiento por la especulacin es incontenible.
-Ms all de las raquticas periferias urbanas se encuentran, quietos y soolientos desde hace dcadas, los municipios agrcolas cuyo
deszirrollo casi se haba visto paralizado por su proximidad a la ciudad. Sin embargo, poco tiempo ha bastado para que la rapidez
y difusin de los medios de transporte arrancaran de su letargo a
estos ncleos rurales. Empiezan a implantarse las primeras industrias que huyen de la congestin de la ciudad o buscan mano de
obra escasamente cualificada y a bajo costo. Luego nacen las primeras iniciativas residenciales, porque son muchos ya los habitantes
de los alrededores que trabajan en la ciudad.
Rpidamente la corona agrcola se transforma as en reas industriales y residenciales todava ms inaceptables e informes que
la periferia urbana que, en general, sirve de filtro al trasvase del
inmigrante del campo a la ciudad. Los ms afortunados pasarn,
tras algn tiempo, del cinturn al centro urbano propiamente dicho,
p e r ~en torno a la ciudad, ms all de la periferia, empieza a formarse otro anillo en el que viven comunidades todava ms degradadas.
-41 mismo tiempo, las primeras escaramuzas del milagro econmico y el primer bienestar subsiguiente transportan el fermento
,A
RENTA DEL SUELO URBANO
de la especulacin de las ciudades a las zonas de veraneo y descanso, las cuales resultan particularmente propicias al dssarrollo
de la mala hierba. As se producen los estragos causados en los
lagos, montaas, y todava ms, las costas italianas. Sin ningn
cuidado por preservar el patrimonio histrico y natural -fuente de
enormes beneficios econmicos- que se haba mantenido intacto
durante siglos, se han cometido atentados contra los ms bellos
panoramas y lugares que exigan un ms delicado tratamiento. No
es difcil profetizar que tal derroche pronto deber pagarse amargamente en trminos financieros.
Ms que seguir hbilmente la evolucin de la economa italiana,
la especulacin siempre ha representado uno de los factores decisivos de la historia econmica nacional, demostrando saber aprovechar todas las oportunidades que le ofrecan los acontecimientos.
As, durante las guerras del perodo de la Unificacin y el traslado
de la capitalidad a Florencia, el frenes edificatorio que de l se
deriv no fue ms que el ensayo general de la eclosin de la construccin en Roma tras la Unificacin.
Asimismo, despus del ltimo conflicto blico, las ruinas producidas por la guerra son el incentivo principal de la nueva actividad
inmobiliaria, que al principio se manifiesta en las zonas d~struidas
de los centros urbanos. La especulacin se ve facilitada por la revaloracin que las nuevas construcciones ocasionan en los barrios
centrales, poco apreciados socialmente en el pasado por predominar en ellos una construccin pobre y tcnicamente superada. La
posicin central, la mayor propensin a asentarse all por parte de
grupos cualificados, la previsible modernizacin de las zonas reconstruidas permiten la formacin de una voluminosa renta del
suelo.
Al menos en sus inicios, este fenmeno no encuentra preparados
al capital local ni a los propietarios originarios de los terrenos revalorizados. Ello permite cierto fraccionamiento de la renta entre
diversos sujetos, quedando atribuida una parte quiz ms importante a las empresas constructoras. A esta fase sigue en el tiempo
una intervencin ms organizada en las zonas perifricas, como
consecuencia de la expansin de la construccin encaminada a satisfacer la demanda de asentamiento producida e intensificada por
LA ADMINISTRACI~N DEL URBANISMO
la mejora de las condiciones de vida y por e1,acelerado proceso de

urbanizacin de la poblacin, demanda que, en cuanto a residencias, presenta una diversificacin cada vez mayor en el aspecto cualitativo.
En esta fase, el aumento de valor de los terrenos no depende ya
de la necesidad de viviendas como ocurra poco despus de la guerra, sino que cada vez ms depende de la idoneidad tcnica que
para los terrenos se deriva de las nuevas obras de urbanizacin realizadas con cargo al gasto pblico. Intervienen en el proceso especulativo los propietarios de las zonas que van dejar-do de ser agrcolas y, cada vez en mayor medida, especuladores en sentido estricto, distribuyndose ciertamente los beneficios entre todos ellos, pero
manteniendo el carcter sustancialmente monopolistico del mercado.
El rpido aumento del valor del suelo en las zonas perifricas
repercute en los terrenos ubicados en el interior del ncleo urbano,
provocando en ellos incrementos ms que notables, lo cual permite pasar a la transformacin de la edificacin existente en las
zonas centrales o semicentrales segn criterios de mayor rentabilidad. La especulacin se ejerce en este caso sobre el precio del
terreno edificable vendido, precio que cubre exageradamente el
valor de los edificios existentes, pero que las empresas constructoras
pueden pagar dada la localizacin del suelo en que van a levantarse
las nuevas edificaciones.
Finalmente, aparece la intervencin del capital en el sector de
los terrenos extraurbanos, en la corona en torno a las grandes ciudades o en los lugares de vacaciones. En este caso, la casi total ausencia de planes reguladores vigentes y la relativa o incluso relajada disciplina urbanstica, proporcionan la ms amplia libertad a
las actividades especulativas.
En cierta medida, este tipo de inversiones lo realizan grandes
especuladores y sociedades inmobiliarias, y en parte, pequeos y
medianos industriales y constructores. Sus pretensiones, en el momento de exigir precios exorbitantes por la venta de los terrenos
acaparados son inmediatamente compartidas por los propietarios
agrcolas que, sin un conocimiento del mercado, ni experiencia en
la materia, ni tampoco la agilidad mental del especulador profesio-
nal, contribuyen a hacer ms grave todava el estrangulamiento de

la vida econmica y el duro peaje que debe pagarse para el desarrollo territorial.
Este es, en sntesis, el marco demogrfico, morfolgico, social y
econmico de los fenmenos originados por el proceso global de
urbanizacin de nuestro pas. Dichos fenmenos estn regulados
en su totalidad por un mecanismo derivado del proceso de urbanizacin indicado: la renta del suelo urbano. Haciendo frente a
la renta del suelo urbano y eliminndola al menos en sus ms graves manifestaciones, el desarrollo de las ciudades, que ha recibido
un impulso decisivo, volver a las condiciones de equilibrio cuya
presencia ha sido impedida por la de la renta.
2.
2.1.
La renta del suelo urbano

Renta agrcola y renta urbana
Entre las formas de renta consideradas por la economa clsica,

la nica que ha conservado e incluso aumentado notablemente su
importancia en el sistema capitalista actual es la renta del suelo
urbano. En realidad, si se atiende a la distribucin de la renta
nacional, se ve que una parte considerable de la misma es absorbida casi sin riesgo por la edificabilidad, natural o legal, del suelo
urbano.
Interesa, a los fines del anlisis de los fenmenos inmobiliarios,
subrayar la diferencia cuantitativa entre renta agrcola y renta urbana, diferencia que reviste dimensiones de tal magnitud como para
dar origen a una diferencia sustancialmente cualitativa.
Es conocida la enorme desproporcin entre las dos formas de
renta. Los ingresos netos que puede producir la propiedad de un
terreno agrcola, cualesquiera que sean las condiciones de produccin, no hallan comn medida con los ingresos obtenidos por los
propietarios de suelo urbano. Adems, mientras que, en el tiempo, los incrementos de la renta agrcola slo pueden ser muy relativos, el incremento de la renta urbana est generalmente asegurado
y posee importantes dimensiones.
En particular, cuando la reglamentacin urbanstica asigna una
calificacin jurdica a las distintas partes de un territorio, la propia decisin de los poderes pblicos hace posible y confirma la renta
del suelo urbano. En cambio, la renta agrcola jams tendr una
confirmacin legal y su mayor o menor rentabilidad derivar nicamente de las condiciones del mercado y de la naturaleza de los
terrenos.
LA R E N T A DEL SUELO URBANO
aqu de la formacin y expansin de los asentamieilto~humanos sobre el territorio, la diferencia cuantitativa y

cualitativa existente entre ambas formas de renta permite considerar nulo, al menos relativamente, el peso negativo de la renta
agrcola, sin que ello equivalga en ningn caso a querer legitimarla.
Hechas las anteriores observaciones, podemos considerar el valor del suelo sobre el que se forma la renta agrcola como objetivamente tolerable. Y podemos medir el peso de la renta urbana
como la diferencia entre el valor de mercado de los terrenos edificables y el valor que los mismos tienen si se consagran a su explotacin agrcola, y ello precisamente porque, para formarse, la renta
del suelo urbanc no requiere de la propiedad sino sacrificar el uso
agrcola.
Esta diferencia de valor entre los dos tipos de suelo se define
como plusvala, con una utilizacin de dicha palabra
distinta de la clsica, pero no por ello menos eficaz en el lenguaje
corriente. Con la misma se pretende indicar evidentemente el hecho
de que el incremento de valor del suelo, que pasa del aprovechamiento agrcola al propio de la edificacin, halla su origen en mritos exclusivos o preponderantes de la colectividad, sea por cuanto se refiere a la sancin jurdica de la edificabilidad, o bien por
c~lantose refiere a las inversiones en capital pblico.
Considerado, pues, el peso de la renta agrcola como tolerable
-al menos a los fines del crecimiento urbanoexaminemos las
cargas que la propiedad soporta para transformar un campo de
cultivo en terreno edificable. Este valor aadido, es decir, el necesario para la transformacin del bien, se compone en nuestro caso
de los gastos de urbanizacin primaria (sistema viario, alcantarillado, red elctrica, etc.) y secundaria (escuelas, hospitales, parques,
instalaciones deportivas, etc.), y de los intereses del capital empleado
durante el perodo que se extiende desde la iniciacin de las obras
hasta la utilizacin del suelo para la correspondiente edificacin.
La diferencia entre el valor normal del terreno (igual a su coste
de produccin y por tanto al valor del suelo agrcola y de la urbanizacin) y el valor que el terreno edificable alcanza en el mercado,
representa la renta del suelo urbano. Percibe esta renta de la propiedad del suelo quien, generalmente, ni siquiera ha contribuido a
determinar el valor normal del suelo edificable realizando las obras

de urbanizacin a su costa, sino que stas son sufragadas por la
colectividad por medio de la actuacin de las entidades pblicas.
2.2.
La renta diferencial
La renta del suelo urbano se ha desarrollado en Italia con tal

violencia que se ha hecho incluso excesivamente evidente su naturaleza de fenmeno patolgico. Sin embargo, estudiando sus caractersticas vemos que es posible descomponer la renta en dos sumandos: la renta absoluta y la renta diferencial.
La renta absoluta depende de la capacidad genrica de determinado suelo para participar en la vida de una comunidad, independientemente de su localizacin dentro del agregado urbano. Originan automticamente la formacin de la renta absoluta las obras
de urbanizacin con que se dota al suelo, la proximidad a otros
terrenos urbanizados, el que se halle previsto un plan regulador o
la realizacin de alguna obra pblica, e incluso las meras suposiciones del propietario sobre las posibilidades de edificacin de su
finca.
La renta diferencial, en cambio, depende de la situacin de cada
terreno en particular dentro del agregado urbano, en virtud de cuya
posicin los terrenos gozan en el mercado de mayar o menor favor
por parte de los posibles adquirentes.
Las preferencias de stos por un determinado terreno pueden
derivar de motivaciones objetivas o subjetivas. Entre las primeras pueden sealarse la mayor o menor proximidad del centro, la
presencia de factores histricos o panormicos (la vista desde una
colina, fachada que da a una plaza de carcter monumental) o meteorolgicos (niebla, viento, orientacin favorable o desfavorable),
y entre las segundas cabe indicar exigencias de tipo afectivo (el
barrio donde se ha nacido o ha transcurrido la infancia, o donde
residen parientes o amigos). Los motivos para preferir un terreno
pueden ser de origen natural (de nuevo los factores paisajsticos o
climticos) o artificial, derivando estos ltimos, en general, de la
presencia en la zona de servicios y equipamiento pblico y privado
susceptibles de satisfacer las libertades urbanas de los habitantes.
Definidos ya los dos factores componentes de la renta urbana, a

ellos deber dirigirse nuestra atencin si queremos eliminar o al
menos corregir decididamente sus efectos negativos, que en el caso
de la renta absoluta se concretan en una escasez artificial de suelo
urbano en el mercado -urbanizado o por urbanizar- y en el caso
de la renta diferencial, en disparidades de valor entre los distintos
terrenos que se pueden adquirir en el mercado, las cuales, por estar
en relacin con la mayor o menor presencia de servicios y equipanliento, dependen de la accin -u omisin- pblica.
Una contradiccin tpica del actual sistema inmobiliario es la
que existe entre residencia y servicios, dos funciones de la ciudad
que deberan desarrollarse proporcionalmente, pero que, en cambio, lo hacen en forma desigual por cuanto la renta del suelo urbano es lucrativa en las zonas destinadas a residencia y no en las
destinadas a servicios.
El sistema inmobiliario vigente condiciona de esta suerte la expansin de las ciudades llevando al mximo las previsiones de viviendas y al mnimo las de equipamiento. El suelo destinado a uso
residencial, junto con el direccional y en menor medida el industrial, es aquel para cuya venta se exige mayor ganancia, tanto mayor,
en general, cuanto menor es la distancia al centro o se prevn
altos ndices de aprovechamiento.
El suelo destinado a servicios, que quiz debiera ocupar igual
superficie que el residencial, no proporciona en cambio fuertes ganancias a la propiedad del suelo porque tiene un solo adquirente,
la colectividad (a travs de entes municipales, provinciales, estatales
o paraestatales). Y dichas entidades pblicas, que no obtendrn del
uso del suelo beneficios en trminos financieros, pero que debern
instalar los servicios y proveer a su gestin, no se hallan en condiciones objetivas de satisfacer altos precios por el suelo.
As pues, la parte de la ciudad que se halla destinada a la satisfaccin de las necesidades de todos los ciudadanos no proporciona
los beneficios deseados al propietario del suelo, mientras que beneficios importantes pueden obtenerse de la parte dedicada a residencias, oficinas e industria. De ah que las ciudades carezcan de servicios y estn congestionadas de viviendas, oficinas e industrias.
Finalmente, a causa de los condicionamientos que impone la
LA ADMINISTRACI~N
DEL URBANISMO
renta del suelo urbano, se ha hecho una mezquina e injustificada

dotacin de espacio destinado al trfico (dinrrlico y esttico). La
calle -que tambin es un servicio- no est llamada en las intenciones del propietario a cumplir su funcin, la circulacin, sino a
revalorizar los terrenos que dan frente a ella. Y toda vez que el
valor de los mismos no es proporcional, por ejemplo a la anchura
de la calle, sino que slo depende de la mera existencia de la calle,
a menudo las vas de circulacin son insuficien~esy por ello contribuyen a la actual congestin del trfico en las ciudades.
Esta condicin objetiva, la mencionada dificultad de la iniciativa
pblica frente al problema del suelo para servicios, ha provocado
el que, prcticamente, fuera la iniciativa privada la que determinase indirectamente dnde y cmo se creaban los servicios. De otro
lado, el rpido crecimiento de las ciudades y el sistema inmobiliario
que lo presida, al tiempo que todos los gastos relativos a los servicios pasaban a quedar a cargo de la colectividad, impedan que todas las zonas urbanas fueran equipadas en la medida necesaria.
La mayor parte del equipamiento se ha concentrado en el centro de
las ciudades y en algunos barrios socialmente privilegiados, dando
lugar a fuertes diferencias en los valores del suelo segn su posicin en el tejido urbano.
Una mayor cantidad de servicios pblicos en un barrio residencial determinado (escuelas, centros sanitarios, jardines, campos
de deporte, y tambin transportes, calles jT alcantarillado), crea de
hecho una ventaja de posicin respecto a otro barrio peor dotado
y consigue, en definitiva, compensar posibles desventajas en aspectos como el higinico o el panormico.
Ln estudio realizado en 1962 por el ayuntamiento de Miln en
las zonas perifricas puso de manifiesto, de forma impresionante,
cmo la iniciativa pblica haba secundado durante aos el desarrollo de la ciudad de acuerdo con los intereses de la propiedad inmobiliaria urbana, creando en las coronas externas los servicios
indispensables para la formacin de la renta absoluta, pero nunca
en medida suficiente para dar lugar a valores de posicin competitivos con los de las coronas internas y, por tanto, para reducir
las diferencias de renta.
De forma anloga se han desarrollado todas las grandes ciuda-
des italianas, cuyas periferias figuran ciertamente, gracias a este

tipo de expansin, entre las mAs feas del mundo. Precisamente a
este tipo de expansin deber oponerse la iniciativa pblica para
anular las diferencias de posicin.
2.3. La renta absoluta
Aun prescindiendo de las diferencias de situacin a las que en

el mercado corresponden grandes diferencias en el valor del suelo,
es indudable que la incidencia del coste del suelo en el conjunto de
una construccin ha llegado ya a representar del 25 al 50 O/o del
costo total. El suelo edificable se ha convertido en un factor escaso
en el sistema econmico urbano y por ello las ciudades se ven afectadas por una autntica parlisis progresiva debida a la falta de espacio urbano.
Con cierto simplismo, cabra objetar en este punto que todava
queda en torno a las ciudades suficiente cupo para tranquilizarnos
al respecto para muchos siglos. Al refutar esta realidad aparente
podremos encontrar la clave de la explicacin del diagnstico sobre
el mal que aflige a la ciudad y tambin discutir acerca de las terap.+uticas posibles.
Examinando los dos factores que componen el bien viviendas
observamos que, para el factor construccin, todava existe en nuestro pas un mercado de tipo relativamente competitivo. La empresa que basndose en previsiones errneas por exceso, lanza al mercado un nmero de viviendas, de determinadas caractersticas, superior a la demanda efectiva, se ve obligada a bajar los precios para
venderlas o a esperar que se vaya formando suficiente demanda a
los precios que exige, con sensibles prdidas en ambos casos.
Esto es precisamente lo que ha ocurrido en 1964 y 1965, cuando
las contradicciones insolubles del mercado inmobiliario italiano se
pusieron en evidencia provocando, con una grave crisis de la construccin, dursimas repercusiones en el emlleo de la fuerza de
trabajo y a la iniciativa empresarial. Los altos precios que durante
aos haban predominado en el sector de la construccin condujeron en el perodo indicado a la saturacin de la demanda, saturacin que debe entenderse relativa a la posibilidad de satisfacer los
altos precios del mercado y no a la satisfaccin de las necesidades

de vivienda, que sigue estando lejos de haberse producido.
En tales circunstancias, los perjuicios derivados de la crisis han
sido soportados -adems de por los usuarios potenciales de las
vixriendas y la mano de obra que ha permanecido sin trabajo- por
los empresarios que no podan especular sobre el suelo y se vean
constreidos a adquirir, siempre a altos precios, los terrenos necesarios para las construcciones que en definitiva deban acudir al
mercado.
Estos empresarios pudieron sentirse afortunados en los casos
en que lograron vender con reducidos beneficios los edificios de reciente terminacin. Pero muy frecuentemente, la drstica reduccin
de la contratacin dej por vender el producto acabado, tanto el de
la mediana y la pequea empresa como el de las grandes organizaciones inmobiliarias. Para estas ltimas el perodo de depresin del
mercado slo aporta una disminucin de los mrgenes especulativos
de beneficio que les permiten -a ellas solas- una resistencia casi
ilimitada en cuanto al alto nivel de los precios de venta.
Se puede afirmar, pues, que, dentro de ciertos lmites, el factor
construccin se aproxima en la actualidad al costo y todava hoy
debe someterse a la ley de la demanda y la oferta, aunque slo
sea dentro de dichos lmites. En cambio, por lo que respecta al factor suelo, segundo componente del bien casa, no puede afirmarse
que tienda al costo y que se someta a la ley de la libre competencia.
El suelo, al contrario de la construccin, constituye un factor escaso
en el sistema econmico de un agregado urbano. No se trata de
que los terrenos edificables, por sus condiciones fsicas o jurdicas,
falten efectivamente en el mbito de la ciudad, sino de que se echan
a faltar en el mercado a precios equitativos.
El mercado inmobiliario urbano, por las particulares caractersticas de la demanda y de la oferta, de los bienes que son objeto
de intercambio, de los sujetos econmicos que en l operan, presenta una estructura que lo hace absolutamente distinto de los mercados competitivos. La naturaleza propia de los terrenos es irreproducible, pero, al mismo tiempo, impide la posibilidad de obsolescencia o de prdida de valor del bien.
El riesgo de la inversin de capitales en suelo edificable es prc-
ticamente nulo a causa de la constante expansin de los agregados

urbanos en el ltimo siglo, aun a pesar de que, ocasionalmente, se
interrumpa a causa de las crisis cclicas del sector de la construccin. Ciertamente se trata de inversiones a largo plazo, pero realizadas por lo general por sujetos econmicos ajenos a la ~ecesidad
de una rpida realizacin o venta, toda vez que suelen hallarse dotados de notables disponibilidades financieras y porque compraron
a precios extremadamente bajos, inmobilizando una parte relativamente modesta de su capital.
Esta circunstancia otorga a los grandes propietarios una capacidad indefinida de resistencia y les permite influir en el mercado
y controlarlo. Los propietarios con menor solidez financiera se
hallan sometidos a la constante influencia de los precios que los
grandes propietarios exigen y normalmente consiguen. Debe aadirse a esto el hecho de que, hasta 1964, el suelo urbano nc ha sido
nunca objeto de imposicin fiscal y que la actualmente en vigor es
de entidad muy modesta. Ello ha permitido la creacin de c n frente
unido de toda la propiedad urbana, incluso sin acuerdos dirigidos a
tal fin, lo cual ha originado una evolucin de los precios que. aunque
irregular, ha sido al alza, y una oferta limitada en el mercado incluso ante una demanda de viviendas insatisfecha. Esta situacin
se define en trminos econmicos como de ~<oligopolio
colusivo.
Por otra parte, la experiencia demuestra claramente cmo el
mercado del suelo urbano nunca ha registrado una influencia sustancial al reducirse peridicamente su estrechez por causas espontneas o por intervencin de los poderes pblicos. De hecho, al introducir en el mercado grandes cantidades de nuevo suelo edificable, los precios medios se detienen slo momentneamente para
que el mercado se reequilibre luego rpidamente, situndose al nivel
medio precedente o incluso a un nivel superior. La adopcin de planes reguladores (generales) que posibilitan la edificacin en superficies muy superiores a las necesidades de un largo peyodo, y
que constituyen por tanto mercados potenciales muy importantes,
nunca ha atemperado el precio de los terrenos.
Ya en 1890 lo observ Ghino Valenti, quien escriba en el GiovnaZe degli economisti: En torno a la ciudad de Roma existe tal extensin de terrenos.. . que seran suficientes para levantar una ciu-
dad tres veces mayor que Londres ... Sin embargo, cmo explicar
el alto valor de stos (los terrenos edificables de la periferia)? De
una sola forma: teniendo en cuenta el hecho de la propiedad privada del suelo. El valor de los terrenos edificables no se halla por
encima de su costo por razones limitativas naturales, sino por causas limitativas artificiales. No es su escasez relativa lo que las hace
valer mucho, sino la coalicin tcita de los propietarios a quienes
pertenecen.
En general, los actuales planes generales de las mayores ciudades italianas prevn asentamientos residenciales suficientes al menos para el doble de la poblacin presente, pero esta oferta de exageradas dimensiones no se ve correspondida por el descenso de los
precios que hubiera permitido acceder al mercado a la demanda
econmicamente ms dbil. Por el contrario, el precio de los terrenos, cntricos, intermedios y perifricos, se mantiene a niveles elevados y -salvo breves interrupciones- en constante aumento.
En conclusin, debe afirmarse que el mercado del suelo edificable es un mercado imperfecto, en el que la oferta acta a precios
no resultantes del juego conjunto de la demanda y de la oferta, en
perjuicio de la c~lectividad.~
Otro campo en que la iniciativa privada deber ser sometida a serias
limitaciones, o en el lmite excluida quizs, es el del mercado del suelo.
Existen graves razones de eficiencia y delicadas cuestiones de distribucin
de la renta nacional, que hacen necesario reconsiderar este problema con
urgencia y con la mayor ausencia de prejuicios. El mercado del suelo, a
pesar de la presencia de numerosos concurrentes al mismo, es un mercado muy imperfecto; los mismos terrenos adquieren valores distintos
segn el probable uso a que el adquirente quiera destfnarlos. En el caso
de los grandes centros, existe adems una efectiva concentracin de la
oferta que agrava la imperfeccin del mercado. Hay por dems motivos
de carcter ms tcnico que explican la escasa eficiencia del mercado
como mecanismo que procura la ptima utilizacin del suelo edificable
desde el punto de vista social. La apropiacin privada del aumento de
las rentas urbanas originado por el crecimiento de las ciudades es difcilmente justificable, incluso de acuerdo con los juicios de valor ms ortodoxamente capitalistas, en especial cuando para conseguir dicho desarrollo
se obliga a duros sacrificios a algunas categoras de ciudadanos (como es
el caso en las medidas de ahorro forzoso, aplicadas a veces para financiar la necesaria acumulacin de capital). Nino Andreatta, en un informe
dirigido al 11 Congreso de San Pellegrino (29 de septiembre de 1962) y publicado en Mondo Economico (13 de octubre de 1962).
~1 mercado del suelo urbano es, pues, de tipo monopolstico, o

sea que se sustrae al libre juego de la oferta y la demanda; pero
tambin es de tipo especulativo y por ello es justo subrayar que la

renta del stielo urbano es objetivamente ajena a la produccin.
Una cita del profesor Saraceno, quien ha dirigido prcticamente
los trabajos de la primera Comisin nacional creada en Italia para
la planificacin econmica, constituye una sntesis oportuna y reveladora al respecto: . . .Pueden existir divergencias de opinin en
torno al mecanismo ms apropiado para distribuir la renta nacional entre los diversos factores de la produccin, pero no puede
haber duda sobre el hecho de que, entre los factores de la produccin, no figuran los propietarios de terrenos beneficiados por plusvalas; la atribucin de las plusvalas a los propietarios de los terrenos se traduce en consecuencia en la sustraccin de una parte
de renta nacional a aquellos (quienes quiera que sean) que la han
producido. Y por tanto, es un fenmeno que no se consiente en
una sociedad ordenada.
Existen, ciertamente, las divergencias de opinin que el profesor
Saraceno seala acerca de las formas ms apropiadas de la distribucin de la renta nacional; pero tambin es cierto que a nadie
le resulta fcil desmentir la afirmacin de que la renta del suelo
urbano representa un factor extrao a la produccin.
Quiz sea necesario precisar, con el fin de evitar equvocos, que
con la distincin que se ha hecho no se pretende crear una jerarqua entre los factores econmicos contrarios a una programacin
o planificacin econmica democrtica. Es igualmente necesario,
sin embargo, subrayar las diferencias sustanciales, incluso en el
caso del monopolio, entre beneficio y renta.
Las formas econmicas basadas en el beneficio monopolstico
generalmente se hallan en situacin de poder imponer sus propios
precios al mercado; pero al mismo tiempo emplean capital (aunque
haya sido obtenido en condiciones de privilegio), pagan salarios
(en general considerados insuficientes), adquieren materias primas
3
P. Saraceno, La strtitttrra economica della societa italiana, informe dirigido al 11 Congreso de la Democracia cristiana en San Pellegrino, y publicado en ((Mondo Economico, 6 de octubre de 1962, pg. 35, nota 11.
que, transformadas, lanzan al mercado; constituyen en definitiva

un factor de la produccin con caractersticas de monopolio.
La renta del suelo urbano, por el contrario, tras la primera y
modesta inversin necesaria para la adquisicin del suelo, no implica en absoluto nueva aportacin de capital por parte de la propiedad. Es la colectividad quien invierte capital para hacer aumentar la renta, y por ello representa el factor productivo que mediante Ia urbanizacin transforma el suelo agrcola en edificable.
La atribucin de la renta producida, en el caso del beneficio, es
el centro de la clsica contraposicin de capital y trabajo. En el
caso de la renta del suelo urbano tal contraposicin no existe porque no habiendo en esta ocasin ningn elemento que represente
al trabajo, la renta producida debe quedar para quien ha invertido
la mayor parte del capital, es decir, el sector pblico, y no el sector
privado.
Hasta este punto, al ocuparnos de la renta del suelo urbano se
han examinado sus caracteres monopolsticos derivados de la naturaleza no competitiva del mercado y los especulativos que nacen
del hecho de ser ajeno a la produccin. Sealaremos, finalmente, los
caracteres parasitarios que concurren en la renta del suelo urbano
por el hecho de formarse a costa de la colectividad.
Ser oportuno recordar diversas condiciones en que tiene lugar
el proceso de urbanizacin del suelo en la forma reglamentaria que
se verifica cuando la propiedad solicita y obtiene de la autoridad
municipal la oportuna licencia para urbanizar y parcelar determinado espacio de acuerdo con los ndices de edificabilidad previstos por el plan regulador (general). * A este fin pueden establecerse tres tipos de urbanizacin:
a) La colectividad realiza enteramente a su costa las obras de
zivbanizacin primaria o tcnica (red viariu, alcantarillado,
gas, electricidad y agua) necesarias. En este caso, algunas
veces el ayuntamiento paga a los particulares la superficie
* En la terminologia italiana plan regulador y plan particularizado vienen a corresponder respectivamente a plan general y plan parcial,
formas ms propias de la terminologa espaola habitual y que en adelante
utilizaremos (N. del T.).
LA RENTA DEL S U E L O URBANO
viaria a su valor comercial, superficie que en otras ocasiones es cedida gratuitamente o a cambio de un aumento del
volumen edificable.
b ) La colectividad realiza enteramente a su costa las cperaciones de trrbanizacin secttndavia o social (equipamiento escolar, asistencial, sanitario, recreativo, instalaciones deportivas, mercados, etc.). Estas obras aumentan el valor que para
la construccin tienen los terrenos privados y constituyen
un complemento indispensable de las obras precedentes; en
la mayora de los casos, la colectividad, adems de costear
las obras de construccin, adquiere a valor comercial o de
mercado los terrenos necesarios para el equipamiento.
c ) La colectividad tambin costea enteramente la urbanizacin
general del territorio (equipamiento y servicios a escala de
la ciudad, transportes pblicos, limpieza, etc.) haciendo
frente a los gastos que implican la adquisicin de suelo, las
construcciones, las instalaciones, la gestin y el personal
de los servicios, etc. Tambin este tipo de obras aumenta el
valor que, a efectos de edificacin, adquiere el suelo.
Los tres tipos de urbanizacin descritos se realizan mediante inversiones pblicas y su costeamiento recae sobre la colectividad a
travs del sistema fiscal. En los casos ms favorables, como por
ejemplo, la normativa para la actuacin contenida en los planes
generales de mnima previsin adoptados de 1961 a 1962 en el distrito urbanstico de Bolonia, se consigue asignar a la propiedad la
urbanizacin primaria; excepcionalmente (tambin segn dicha normativa) se consigue obtener gratuitamente para la colectividad los
terrenos necesarios para la urbanizacin secundaria. Incluso en el
terreno jurdico, pues, no aparece la lgica de una operacin econmica cuyas cargas recaen sobre la colectividad mientras que beneficia exclusivamente a la propiedad.
3. Las soluciones del problema de la renta

del suelo urbano
3.1.
La lucha contra la renta diferencial
Es cierto que no es posible eliminar del tejido urbano las diferencias que derivan de las preferencias personales de los habitantes, pero tambin es posible afirmar que estas diferencias no representan el aspecto patolgico del sistema.
Pero, al menos a primera vista, resulta de difcil solucin el problema de eliminar las diferencias de posicin derivadas de factores
climticos, histrico-ambientales y panormicos. Tambin en este
caso, sin embargo, es posible mitigar cuando menos, las diferencias
atacando la cuestin por sus races.
Por ejemplo, la construccin de pequeos o grandes barrios
residenciales en las ms bellas colinas urbanas de Italia ha permitido a la propiedad inmobiliaria realizar pinges negocios y simultneamente ha creado notables diferencias de situacin entre los
terrenos ubicados en dichas colinas, relativamente escasos, y el resto de los terrenos de la ciudad, carentes precisamente de esa posicin panormica .
En realidad, sin embargo, el mayor dao producido por dichas
operaciones consiste en el hecho de que un patrimonio colectivo,
de todos los ciudadanos, (colinas y puntos panor6micos) ha sido
enajenado a favor de la pequea minora que puede habitar en ellos.
Si en lugar de permitir tal edificacin, se hubiese tenido debidamente en cuenta el panorama urbano y la necesidad de espacio
verde como til a la higiene y al esparcimiento, las ciudades italianas actuales podran exhibir con orgullo esplndidos parques y
habran conservado sus ms famosos paisajes naturales. Y a la vez
se habra impedido la formacin de fuertes rentas de posicin.
En cLlrilq~iier
caso, estas diferencias entre distiiltos terrenos edificablec de una ciudad -que son naturales en cuanto a la posicin
fsica de cada terreno, pero ciertamente artificiales (y evitables
C01170
hemos podido sealar) por lo que se refiere a su uso edific a t O ~ i ~ -no representan el factor cle mayor importancia en la determinacin de los valores de situacin en la ciudad. El mayor
factor de diferenciacin es, sin duda, la distinta densidad de ser\-icios de los barrios y, por tanto, la incapacidad por parte de todos
,- cada uno de los mismos de proporcionar a todos los ciudadanos
la posibilidad de satisfacer las (<libertadesurbanas.
il ttulo de ejemplo, puede decirse que, en general, el centro de
13s ciudades ha gozado hasta hoy de las libertades urbanas en
forma excepcioiialmente superior a la periferia. No slo se concentran en el primero cines y teatros, museos y bibliotecas, grandes
almacenes y establecimientos especializados, oficinas pblicas y pri1-adas, sino que, adems, abundan los servicios sociales de primera
necesidad que con excesiva frecuencia escasean o faltan casi por
completo en la periferia.
Examinando los valores de la renta diferencial sobre el modelo
ochocentista de la ciudad inoilocntrica, cabe sealar coronas
circulares concntricas, en cuyo interior la media del valor del
suelo registra valores de mercado iguales, pero decrecientes desde
cl centro hacia la periferia.
Por tanto, teniendo en cuenta que la mayor o menor proximidad al centro urbano representa uno de los factores determinantes
para la evaluacin de las coronas circulares, hay quien ha supuesto
poder reducir la renta diferencial disminuyendo la distancia virtual
cntre centro y coronas perifricas, o sea, acortando el tiempo medio
a emplear en el uso de medios de transporte colectivos o indi1-iduales.
La historia de las grandes ciudades demuestra exactamente lo
contrario: los ferrocarriles metropolitanos y las grandes vas de
penetracin, las medidas de trfico decididas aisladamente, slo
han servido para hacer aumentar la renta diferencial de las zonas
centrales.
Al permitir a un mayor nniero de personas acceder con facilidad al centro desde la periferia, nicamente se ha conseguido au-
LA ADMINISTRACION
DEL URBANISMO
mentar el valor de los inmuebles cntricos y en consecuencia ha

evolucionado todava con mayor rapidez su uso residencial originario hacia usos direccionales, administrativos y comerciales. Y, en
definitiva, esto ha agravado el desequilibrio entre las posibilidades
de eleccin de quienes viven en la periferia y la de quienes viven en
el centro, al seguir concentrndose el equipamiento .rn las zonas ya
ms dotadas.
En los ltimos veinte aos, y al menos por lo que respecta a
las ciudades italianas, la progresiva acumulacin de equipamiento,
infraestructuras y trfico en el centro ha introducido nuevas contradicciones en el tejido urbano. La congestin del centro ha originado nuevas diferencias de situacin entre diversas zonas edificables, dando lugar al nacimiento de barrios residenciales privilegiados incluso en zonas alejadas del centro, con lo que se crean nuevas fuentes de elevadas rentas diferenciales, sin que ello debilitara
las fuentes tradicionales, al tiempo que la expansin de las ciudades
en mancha de aceite alimentaba ininterrumpidam~ntela formacin de la renta absoluta.
En conclusin, parece correcto afirmar que la magnitud de la
renta diferencial no depende tanto de la mayor o menor proximidad de una corona perifrica al centro, como del mayor o menor
grado de libertad urbana, de las muchas o pocas posibilidades de
eleccin que cada zona del territorio ofrece a sus usuarios.
Ello no significa que la movilidad dentro del tejido urbano y,
en general, en el territorio no represente un elemento importante
entre las libertades urbanas, un factor relevante en la formacin
de la renta diferencial.
En realidad, tambin en el mercado oligoplico del suelo edificable, cuando la movilidad se reduce ms all de cierto lmite, los
valores de posicin de la renta empiezan a disminuir. As ha sucedido, por ejemplo, en muchas ciudades americanas, donde la congestin del centro tradicional ha provocado la aparicin y el xito
de los shopping centers, verdaderos centros direccionales alternativos de los del casco urbano y situados en pleno campo. En estos
casos, se ha producido una cierta redistribucin territorial de los
valores de la renta diferencial.
En otras ocasiones, la defensa de los altos valores que han al-
LA R E N T A DEL SUELO URBANO
canzado los solares y edificios del centro se le hace pagar a toda

la colectividad con la construccin de costosas infraestructuras
(que, de otra parte, acaban atrayendo nuevo trfico) y con los fuertes costos sociales que una ciudad congestionada supone.
En ambos casos no se obtiene un aumento real de movilidad,
,ino que, por el contrario, se obliga a los habitantes a movimientos
improductivos dentro de la ciudad, en beneficio de la renta de posicin. La movilidad real es otra, es la que facilita a los habitantes
masirno ejercicio de las .libertades urbanas. y por ello es proporcional a la racionalidad de la distribucin de las zonas funcionales en la ciudad.
por ejemplo, para aumentar el grado de <<libertadurbana de
10s habitantes de una ciudad, la residencia debe separarse de las
zonas productivas, pero tambin ponerse en comunicacin con
stas por medio de un desplazamiento no superior a los veinte o
treinta minutos, suprimindose en consecuencia los largos movimientos pendulares residencia-trabajo.
Otro objetivo ser el de alejar la residencia de los factores de
congestin producidos por el centro direccional, dotndola al propio tiempo de todas las formas de equipamiento cuya presencia haga
intil el desplazarse al centro para satisfacer las exigencias ms inr-lediatas: comercio indiferenciado, instruccin, asistencia sanitaria
y cultura de nivel elemental, diversin, deporte y descanso en las
zonas verdes, relaciones elementales con la administracin pblica,
la banca y los seguros, vida asociativa de tipo poltico, sindical o recreativo.
Para la consecucin de una ordenacin orgnica que ponga las
tres funciones de la ciudad -residencia, produccin y actixridades
terciarias- al nivel de autosuficiencia para las necesidades primarias, y al nivel de interdependencia para las ms complejas, el papel
de la movilidad es maximizar las relaciones entre las zonas y en el
interior de las mismas, y no el convertir una zona, o una funcin,
en subalterna con respecto a otra.
As pues, no siempre la movilidad es inversamente proporcional
a los valores de la renta diferencial; slo lo ser en el caso sn que
la ciudad se planifique y desarrolle respetando la autonoma primaria de todas sus zonas. La formacin de las diferencias de situa-
LA ADMINISTRACIN
DEL UR3ANISM O
cin depende de una falta de intervencin pblica o de una renuncia de la iniciativa publica. ms o menos consciente, ante esta forma de renta.
La administracin pbl-ca, y concretamente la municipal, es la
que tiene, entre las facultades y deberes que nacen de la legislacin
vigente, el de planificar el desarrollo del territorio. Un plan general
que tenga mxima consideracin de la au:osuficiencia primaria de
cada una de sus zonas constituye una condicin indispensable para
oponerse a la formacin de renta diferencial.
La iniciativa pblica, a la que unnimamente se atribuye una
funcin decisiva en la formacin de la renta absoluta, desempea
una funcin idntica en lo que se refiere a la renta diferencial, mediante la localizacin de las inversiones que mayormente dan lugar
a diferencias de situacin.
Si la renta absoluta puede combatirse acabando con la escasez
efectiva de suelo edfictable, la renta diferencial puede hallar su rplica en una planificacin del desarrollo de la ciudad tal que se superen las fortuitas o artifiriosas disparidades rntre uno u otro
punto del territorio, y que, dentro de cada zona funcional, la totalidad de opciones de localizacin posibles sean ind~ferentes;y en una
programacin (y realizacin) de inversiones pblicas tal que haga
que todas las partes de la ciudad sean igualmente deseables en
cuanto a equipamiento y. ser-~icios,y que todos los habitantes de la
ciudad tengan igual libertad en el momento de elegir forma de trabajo y vida.'
3.2. Dos alternativas para combatir la renta absoluta

Si bien el aspecto diferencial de la renta representa una distorsin ulterior del actuai sistema inmobiliario, la raz se halla en
su aspecto absoluto. El problema de fondo que hay que afrontar
es el de la renta absoluta, paya resolver el problema de la escasez
efectiva de suelo edificable~.
La agitada polmica mantrnida en los medios polticos y tcnicos, entre 1960 y 1964, rcerca de la reforma de la legislacin urba4
Valutazioni e orientamenti, o p . cit., cap. IX.
,istica tenia como punto central este problema y por tanto la transformacin o permaneilcia del sistema o rgimen inmobiliario vigente.
~1 actual rgimen representa, en realidad, una paradjica interpI-etacit~del derecho de propiedad (especficamente la del suelo)
que parte del principio de que se puede usar y disfrutar de cualauier propiedad
territorial sin limitaciones, incluso en materia de
y de que, en coilsecuencia, toda medida de la colectividad tendente a limitar tal derecfio no es legtima en tanto no vaya
,icoiliI>aadcide la correspondiente indemnizacin igual a1 lucro
cesan te.
Freilte a esta posicin de principio se han levantado otras dos
del problema alternativas de aqulla. La primera tienJe, en sustancia, no a modificar el rgimen inmobiliario vigente,
sino slo a mitigar sus manifestaciones ms perjudiciales para la
colectividad, mediante una actuacin dirigida a una redistribucin
de la renta producida en el seno del propio sistema inmobiliario
v ello por medio de la imposicin fiscal sobre los ingresos.
La segunda concepcin, por el contrario, considera indispensable
modificar radicalmente el rgimen inmobiliario, incidiendo directamente sobre la formacibn de los ingresos, y en el lmite, consi-uiendo la total desaparicihn de la renta urbana; y ello, consin23
tiendo la ti-ansformacin del suelo agrcola en urbano nicamente
a travs de la actuacin pblica municipal.
il este sistema -que se ha definido sintticamente como de la
publificacin del suelo urbano -se le ha airibuido en un contexto
polrnico el objetivo de apuntar a la nacionalizacin del suelo (o
sea la con\.ersin del suelo en propiedad permanente de la colecti~ . i d a d )o, a la abolicin de Irt propiedad privada de la vivienda, soluciones que, ciertamente, eliminan la renta del suelo, pero no par-eccn actualmente posibles en nuestro pas.
La accin directa sobre la redistribucin de la renta se basa en
la imposicin fiscal, en la creacin de un impuesto aplicable a aquellos cuyos ingresos dependan de los terrenos edificables, solucin
simple slo aparentemente y que se presta a varias y graves objeciones.
En primer lugar, el defecto principal de todos los instrumenA
tos fiscales en materia de suelo urbano radica en una cuestin de

principio: el hecho de que la imposicin fiscal legitima los ingresos a los que se aplica, y en nuestro caso, unos ingresos cuyos aspectos patolgicos hemos examinado ampliamente. No se pueden
denunciar los aspectos patolgicos del sistema para luego legitimarlos. En cambio, la imposicin fiscal no hace sino confirmar la impotencia de la colectividad para impedir las manifestaciones especulativas, monopolsticas y parasitarias de la renta urbana, de la que,
en sustancia, pasa a convertirse en cmplice.
La administracin encargada de la aplicacin del impuesto, la
municipal en nuestro caso, se encuentra objetivamente interesada
en el crecimiento de la fuente de sus ingresos fiscales, el suelo edificable, por lo que la propia corporacin local acaba en consecuencia
teniendo inters en la formacin de la renta del suelo urbano en
beneficio de una minora y en perjuicio de la mayora.
Una segunda crtica puede hacerse al sistema basado en la va
fiscal, y es la de que restituye a la colectividad slo una parte
-mnima en general- del valor aadido invertido para hacer edificable el suelo agrcola. Las frmulas fiscales adoptadas en Italia
hasta hace poco, como la contribucin por mejoras, especial o general, la contribucin para la construccin de la red de saneamiento, etc., creadas con la finalidad de recuperar a pc.steriori la plusvala que se forma en los terrenos edificables, captaban en teora
una parte mnima de la misma, que luego en la prctica era casi
nula.
La ley fiscal sobre terrenos edificables aprobad2 en 1963 representa desde este punto de vista un paso adelante respecto a la situacin precedente, aunque la proporcin de lucro restituido a la
colectividad sigue siendo modestsima. As pues, la mayor parte de
las inversiones pblicas dedicadas a urbanizacin primaria, secundaria y general pasa a manos de la propiedad, en forma de unos
ingresos a cuya produccin no ha contribuido ciertamente.
El tercero y quiz ms grave defecto del mtodo fiscal es el
hecho de que la imposicin mantiene a la propiedad del suelo en
posicin de inters en los avatares de la expansin urbana, y en
particular, de los planes urbansticos destinados a regularla. Para
que esto no se produzca hara falta detraer con el impuesto la ma-
yor parte del valor de la renta urbana; en tal caso, no obstante,

sera anacrnico crear un C O S ~ O S Oy complejo mecanismo fiscal para
canalizar casi toda la renta del suelo hacia la colectividad, siendo
mis
lgico y eficaz resolver de raz el problema impidiendo la formacin de la propia renta.
~1 sistema de la va fiscal slo tiene sentido, pues, si se aplica
sobre una parte no excesivamente elevada de la renta urbana, parte
que con gran frecuencia acaba siendo recuperada por la propiedad
incrementando de nuevo los precios de los terrenos edificables. En
este caso, es evidente que la propiedad continuar valindose de
todos los instrumentos de presin poltica y econmica para orientar el desarrollo de las ciudades de acuerdo con sus propios intereses, intereses que hallan su expresin en la expansin en mancha
de aceiten y un desarrollo de los agregados urbanos cada vez ms
congestivo, desordenado e inhumano.
Una ltima crtica cabe formular a la fiscalidad del suelo, como
mtodo para hacer frente al problema del suelo edificable. Dicha
crtica se desprende de los consabidos y crnicos defectos de los
mecanismos fiscales italianos que, en nuestro caso tambin, ni siquiera garantizan la exaccin de los impuestos previstos.
Resulta difcil imaginar que, precisamente en el sector del suelo
urbano, se puedan superar repentinamente las tradicionales deficiencias de nuestro sistema fiscal. Con la fiscalidad del suelo no se
obtendra otro resultado que el de crear para los ayuntamientos
una nueva y ruinosa fuente de litigios derivados de la diferencia
entre ingresos declarados e imputados, y un nuevo elemento de
desequilibrio entre los presupuestos municipales preventivos y sus
liquidaciones efectivas.
El camino alternativo al de la fiscalidad del suelo, para hacer
frente al problema de Za renta urbana, consiste en permitir la
transformacin del uso del suelo, de agrcola a edificable, slo si
interviene la corporacin municipal actuando por s misma, a cuya
intervencin debe aadirse una actuacin posterior a la urbanizacin y enajenacin de los terrenos para su edificacin, encaminada
a impedir que despus de realizada esta ltima renazca la renta.
Este sistema ataca de raz el problema y tiene como objetivo el
incidir directamente en la formacin de la renta impidiendo radi-
calmente, en el lmite, que nazca, y el modificar la estructura econmica del rgimen inmobiliario, eliminando el monopolio del suelo edificable y restituyendo el control del mercad^ a la colectividad
que convierte en edificable el suelo a su costa.
La primera parte de este mtodo de intervencin se materializa
en la elaboracin, por parte del municipio (o municipios) interesado,
del plan general (o comarcal), y en la eleccin an- al de los nuevos
sectores a urbanizar a costa de la iniciativa pblica, sectores que
sern expropiados a precios tan prximos a los cc~rrespondientesal
uso agrcola del suelo como sea posible. La segunda parte consiste en la oportuna cesin (a bajos precios y a favor de los constructores de viviendas, ya sean particulares, cooperativas u organismos
pblicos) del derecho de superficie nicamente -el derecho a construir el edificio- quedando el derecho de propiedad en manos de la
comunidad. Procediendo de esta forma, se desvincula por completo,
y para el futuro tambin, el valor del edificio del valor absoluto y
situacional del suelo, y se le hace depender de las dimensiones
y calidad de la construccin.
Este planteamiento del problema puede sustituirse por otros
mucho menos radicales, pero anlogos en principio. La transformacin del uso agrcola del suelo en urbano tambin puede ser confiada a la propiedad, a condicin de que sta acte en las zonas de
urbanizacin prioritaria sealadas anualmente por la autoridad municipal y lleve a cabo y costee todas las urbanizaciones primarias y
secundarias previstas por el plan; todo ello bajo el supuesto de que
el plan haya previsto todos los servicios descentralizados necesarios
para conseguir una suficiente autonoma primaria en el sector.
En este caso, para impedir la conversin en dinero de la renta
tras la construccin de los edificios, podrn fijarse los precios mximos de venta o de alquiler de las viviendas, requisito destinado
a provocar quiz mayor resistencia que el anterior. En cambio, en
el caso de que el mercado de la vivienda haya sido liberalizado, el
nico procedimiento de cierta eficacia es hacer que la iniciativa
pblica y las cooperativas de vivienda puedan construir un volumen de viviendas a bajo coste capaz de poner lmite a los precios
de las viviendas construidas por particulares.
La clave de todo el sistema radica, por supuesto, en el justipre-
LA RENTA DEL E,UELO URBANO
cio de la expropiacin del suelo afectado. Cuanto ms se aleje el

justiprecio del valor agrcola, tanto ms har suyas la colectividad
las cargas de la renta urbana ya formada y tanto m a o s se estar
en situacin de impedir e? ulterior incremento de la renta.
Ante la operacin econmica cuya eficacia se pretende, escasa
importancia tendr en adelante que el pago de un alto justiprecio
beneficie al ltimo propietario o a otro precedente. El objeto del
bajo justiprecio es precisamente no reconocer la formacin de la
renta, impedir que en pos de ella acuian continuamente nuevas
inversiones privadas y que su peso altere gravemente el valor que
la vivienda alcanza en el mercado. Las medidas que se adoptaran,
a favor de los expropiados que sean los ltimos de una cadena de
propietarios, podran concebirse nicamente como instrumentos
transitorios propios de la etapa inicial del nuevo rgimen inmobiliario, con la advertencia, sin embargo, de que las excepciones no
fueran tantas como para convertirse en regla.
La principal ventaja de este sistema de actuacin pblica en la
urbanizacin del suelo radica precisamer-te en el hecho de no reconocer de modo alguno la renta urbana, hacindole frente en sus
propios orgenes. Al anular los beneficios financieros que para la
propiedad se derivan de la edificabilidad de los terrenos establecida con los planes urbansticos, se la convierte de mozo automtico
en gindiferenten ante las previsiones de la planificacin, eliminando as todas las formas de presin que la propiedad siempre ha
ejercido sobre las corporzciones municipales para distorsionar en
su propio beneficio las libres decisiones de las mismas.
Eliminando ms o menos radicalmente la renta absoluta se
conseguir eliminar tambin los caracteres patolgicos que _Soy presenta el mercado del suelo urbano y los ~erjuiciosque aqullos ocasionan a nuestras ciudades.
Se elimina el parasitismo de la propiedad del suelo cuyo valor
crece desmesuradamente a costa de la colectividad; se elimina el
monopolio del suelo edificable, acabando con la artifciosa escasez
de suelo en el mercado; se elimina finalmente la especulacin, restituyendo a una funcin productiva las inversiones en obras pblicas y representando el valor aadido creado por las urbanizaciones un beneficio neto y a favor nicamente de la colectividad.
A ADMINISTMCI~N DEL URBANISMO
3.3.
El
rgimen inmobiliario y su legis.acin
Si el Estado italiano no dispusiera de los instrumentos indispensables de gobierno como dispone toda nacin civilizada, pongamos por caso el Instituto Central ds Estadstica o la Direccin
general de Sanidad, sera inevitable el escndalo en el Parlamento
o en todo el pas. Pero en Italia existe una laguna de semejantes dimensiones y nadie se inquieta.. . No existe un instrumento capaz de
preparar, estructurar y hacer ejecutivos los planes idneos para
conseguir la coordinacin de las mltiples actividades relacionadas
con la construccin que cada uno de los ministerios, organismos
pblicos, corporaciones provinciales y municipales intentan conseguir por separado. Adase a ello las actividades de grandes empresas industriales que, aun siendo privadas, tienen por sus dimensiones y trascendencia social una evidente importancia poltica. As hablaba Adriano Olivetti en 1949, al referirse a la legislacin urbanstica italiana de entcanczs que, con escasas diferencias, es todava la de hoy.
La Ley Urbanstica de 17 de agosto de 1942, n." 1.150, establece
el planteamiento como medida pasiva y no activa, al prescribir que
los planes indiquen por medio de las :alificaciones de zona qu
y dnder, se puede hacer en el territorio, pero no ocurre as respecto
a en qu orden deben realizarse las actuaciones, y a cargo de
quin debe quedar el costeamiento.
La ley permite indicar las diversas zonas residenciales y su correspondiente densidad, la industria, las oficinas, los servicios, pero
no seala las densidades mximas en materia residencial o direccional, ni las dotaciones mnimas de servicios urbanos que deben acompaar, por ejemplo, a la vivienda, ni tampoco si tales servicios deben quedar a cargo de los propietarios del suelo o del municipio.
Por otra parte, las leyes que regularla expropiacin del suelo
por razones de utilidad pblica datan todas del siglo pasado y en
la prctica se aplican en medida tan exigua que la mayor parte de
las obras pblicas se construye a cosEa de la colectividad en suelo
adquirido a precios de mercado.
En suma, el rgimen inmobiliario italiano, cuyas graves deficiencias son unnimente reconocidas, es perfectamente coherente
LA RENTA DEL S U E L O URBANO
con la actual legislacin y con una jurisprudencia todava ms restricti\.a que las propias leyes. Dichas deficiencias eran ya evidentes
poco despus de la guerra, cuando, en 1952, el ministro de Obras
pblicas, Aldisio, disertaba ante un congreso del Instituto Nacional de Urbanismo en los siguientes trminos: Se ha hablado incluso de crear un patrimonio municipal del suelo ... Lo qKe ya se
requiere es una operacin de ciruga moral. Hay especuladores de
un tiempo a esta parte que se estn enriqueciendo con exceso y en
demasiados sitios, sin riesgo ni mrito alguno, operando en el campo de la construccin. La experiencia de mis casi tres aos de permanencia al frente del Ministerio de Obras Pblicas me permite
ver que buena parte de los beneficios concedidos por el Estado a
favor de las viviendas de proteccin oficial acaba casi inevitablemente en las vidas manos de algn avisado especulador. Espero
que dentro de la actual legislatura (esto se deca en 1952) el Parlamento pueda aprobar un proyecto de ley sobre el patrimonio inmobiliario municipal cuya elaboracin est ya ultimada.
En 1953 concluy el perodo legislativo parlamentario, pero la
ley sobre el patrimonio municipal del suelo no vio la luz. A fines
del mismo ao y principios de 1954 se percibe por primera vez en el
3as el eco de una importante batalla poltica centrada en temas
urbansticos.
Se trata de la discusin en el Consejo municipal de Roma sobre
los criterios del nuevo plan general destinado a sustituir al aprobado durante el fascismo, claramente superado. En una intervencin que dur cuatro sesiones, Aldo Natoli denunci el nuevo Saco
de Roma, desenmascarando las races histricas de la especulacin
del suelo y sus macroscpicas dimensiones en la capital (jsiete propietarios posean 26.000.000 de metros cuadrados en Roma!). El liberal Storoni revel que en slo un ao, 1953, se haba producido
un incremento de valor de los terrenos equivalente a sesenta mil o
setenta mil millones de liras.
Las repercusiones del debate fueron profundas. El liberal Cattani dimiti de su cargo de concejal y los urbanistas romanos reclamaron -quiz fue la primera vez que se formulaba tal exigencia
en Italia- que se generalizara la expropiacin preventiva del suelo
edificable.
LA A D M I N I S T R A C I ~ N DEL LTRBANISM O
Y el papa Po XII dirigindose a los presidentes de los Istitutz

a u t o n o m i per le case popolari les exhort con las siguientes palabras: (<Combatidla usura inmobiliaria y toda especulacin financiera econmicamente improductiva con un bien tan fundamental
como el suelo.
El nuevo ministro de Obras Pblicas, Romita, habl as en octubre de 1954 ante un nuevo congreso del Instituto Nacional de Urbanismo: El problema del suelo edificable es grave. No es lcito
que existan en Italia actualmente, en especial en las grandes ciudades, nueve, diez, veinte especuladores sin mritos de ninguna especie, sino que, slo porque les beneficia el progreso social y econmico de la ciudad, aumenten el precio del suelo siete, ocho, nueve, diez 17eces,y as el suelo llegue a representar un coste de centenares de miles de liras por cada habitacin o pleza construida.
Hay que afrontar la situacin, y tengo el placer de comunicar a este
congreso que la ley est preparada y que llevar al prximo Consejo de Ministros la ley del Suelo que a mi entender debe interrumpir definitivamente la especulacin.
Y continuaba diciendo: Los especuladores deben pensar detenidamente en lo que acabo de anunciar y meditar si no les conviene,
incluso antes de la aprobacin de la Ley, devolver al mercado del
suelo urbano su ritmo normal antes de las medidas que fatalmente
se tomarn para erradicar este terrible mal que por ninguna razn
podemos tolerar ya.
Se elaboraron por el Gobierno dos leyes estrechamente vinculadas entre s, la primera destinada a adquirir suelo edificable a bajo
costo para la construccin de viviendas econmicas, y la segunda
dirigida a obtener fondos para la operacin mediante la imposicin
fiscal sobre el suelo edificable privado; la oposicin de izquierda
prepar un proyecto de ley anlogo, parecido en su planteamiento
aunque ms drstico en el contenido.
Como es obvio, no se pretenda sacar a discusin, adems del rgimen inmobiliario en conjunto, el mecanismo de formacin de la
renta urbana. A decir verdad, sin embargo, si se hubieran aprobado en 1955 las dos leyes, quizs hubieran asestado un duro golpe
a la especulacin del suelo, consiguiendo probablemente desviar
del mismo numerosas inversiones, con lo que se hubiera beneficiado
I,.4 REN1'11 DEL S U E L O URBANO
el desal-rollo de Iis ciui!3des y las iiiiciativas empresariales prodL1ctix7as.

Pero no fue as, a pe$,ar dc quc Togni, ministro de Obras Pblicas, el dio 25 de ociiibrc dc 1958 pronunci las siguientes palabras
el Con~.teso~ a c i o n a lde urbanismo qiie tuvo lugar en Bolonia:
,;y la ley scjb1.e cl suelo edilicable, cuyo esquema Fue aprobado ayer
a propuesta ma por cl Consejo de Ministros, constituye inun elenento de importancia fundamental, no slo
Ileoablenlente
lo que sc refiere a la adquisicin de los terrenos destinados a la
c o n s t ~ u c c i bs~i~~, o
tambin para la coordinacin de las actividades
y el costo de las viviendas. Con la adopcin de las
collsts~~ctix~as
n~ieyasmedidas, se podr eliminar el indiscriminado aumento del
costo del suelo que hasta ahora tan negativamente ha condicionado
la realizacin de los planes de la vivienda econmica.
Comenz entonces a abrirse camino la opinin de que haba que
modificar toda la legislacin urbanstica. En diciembre de 1960 fue
pi-esentado en un congreso del Instituto Nacional de Urbanismo
reunido en Roma el Cdigo del TJrbanismo, proyecto de l-,y radicalinente nueva. Al ario siguiente, el ministro de Obras Pblicas,
Zacca(l;nini,hizo elaborar otra, notablemente ms dbil y confusa,
pero que tam-oco lleg a buen fin.
Hay que e5perar a 1162, ao en que el ministro Sullo asume la
1-esponsabilir!ad de presentar un Cdigo del Urbanismo o Ley Urbanstica realmente innovadora, basada en la integracin de los plane5 territoriales con los planes de desarrollo econmico, e r la descentrali~acincle la ~lanificacin-confiando esta ltima a las autoI-idades regioiiales ademhs de las municipales- y en la modificacn
clcl rgimen inmobiliario mediante la generalizacin de la expropiacin del suelo urbano y la institucin del derecho de superficie.
:4 la nueva Ley Urbanstica general se le haba anticipado en
pocos meses la aprobacin -tras diez aos de gestacinde la
ley para la adquisicin de suelo a bajo costo para la construccin
de viviendas econmicas (ley de 18 de abril de 1962, n." 167)) cuyos
criterios, decjdidamente nuevos para nuestro pas, encontraron el
obst6culo de la gralre ausencia de medios financieros por cuanto la
ley coniplernentaria dirigida a eliminar tal dificultad todava no
haba llegado a buen puerto.
.,
LA ADMINISTRACI~N
DEL URBANISMO
Hasta 1963 (ley de 5 de marzo de 1963, n." 246) no fue aprobado

por el Parlamento el impuesto sobre los incremextos de valor del
suelo edificable, pero ste con criterios mucho ms conservadores
que los de su hermana. Esta ley prescribe gravar los colosales incrementos de valor que haban tenido lugar en los ltimos diez
aos slo en el 8 O h , y para el futuro establece porcentajes extremadamente modestos.
Como era de prever, la ley n." 246 no consigue superar la problemtica tradicional del sistema fiscal italiano. Tras dos aos de aplicacin, los ayuntamientos italianos slo han conseguido ingresar
una pequea parte de lo que les corresponda y que, como vimos
anteriormente, era una exigua proporcin de los incrementos de
valor.
As pues, el objetivo ms inmediato de la ley n.O 246 -financiar
la aplicacin de la ley n." 167- no se alcanz, y el Gobierno se
vio 061igado en 1964 a dar ciertas facilidades a las corporaciones
municipales para la adquisicin de suelo que poda destinarse a la
construccin de viviendas econmicas y para la urbanizacin primaria del mismo, pero los gastos quedaron una vez ms a cargo
de los ingresos municipales.
Mientras tanto, el Proyecto de la nueva Ley Urbanstica, de
cuya preparacin se encarg Sullo, qued bloqueado al ser remitido al Consejo nacional de la economa y el trabajo; y en 1963,
durante la campaa electoral para la renovacin de las cmaras
legislativas, el partido mayoritario, al que pertenece el ministro que
lo presentaba, dej de apoyar dicho proyecto de ley.
El nuevo Gobierno prefiri redactar uno nuevo a continuacin,
el cual conservaba sustancialmente, a pesar de todo, la mayor parte
del contenido positivo del precedente y lo estructuraba de forma
ms coherente y ordenada todava. Con todo, el momento oportuno
para la aprobacin de una Ley Urbanstica radicalmente nueva
pareci haber pasado. En efecto, a fines de 1964 se elabora un nuevo proyecto de ley que no es aprobado por el Gobicrno ni presentado al Parlamento. Es un texto con claras y decisivas concesiones
que es objeto de duras crticas en el Congreso nacional de urbanismo de 1964.
Al mismo tiempo, el Tribunal de Garantas Constitucionales,
aceptando parcialmente las crticas que el Consejo de Estado diri,i a la Ley n.o 167, declara la ilegalidad del artculo que fijaba el
justiprecio de las expropiaciones al nivel de los precios de merdos aos antes de la aprobacin de los planes de
cado
construccin de viviendas econmicas y que interrumpa el incremento de la renta de una vez para todas.
~1 Gobierno se ve obligado de tal suerte a sustituir el criterio de
valoracin declarado anticonstitucional, por el criterio previsto en
la anticuada Ley de Npoles, el cual fija el justiprecio en un
porcentaje del valor de mercado en el momento de la expropiacin, con lo que se admite de nuevo la formacin de la renta del
suelo.
s pues, queda nuevamente planteada la cuestin de si el problema del suelo edificable puede resolverse por medio de una redistribucin de la renta, o si es necesario impedir la formacin de
la renta. La situacin actual de nuestro rgimen inmobiliario y la
propia crisis de la construccin que es fruto del mismo parecen
demostrar con la fuerza de la evidencia la necesidad de adoptar
medidas estructurales ms que simplemente redistributivas.
Y queremos dejar constancia de que, a pesar de todo ello, no
hubieran sido de menospreciar los resultados positivos de una intervencin por la va fiscal, decidida y sistemtica, en los aos que
siguieron a la guerra. Sin embargo, transcurridos ya ms de veinte
aos desde su terminacin, la situacin de las ciudades y de todo
el territorio nacional se halla tan comprometida por la renta del
suelo urbano que la solucin radical parece inevitable. Se podr
aplazar -no sin graves perjuicios-, pero al fin deber llegar para
salvaguardar la eficiencia de nuestro sistema econmico y territorial, y los intereses generales del pas.
No parece poderse alcanzar este objetivo con el proyecto de Ley
aprobado por el Gobierno y presentado al Parlamento el 3 de febrero de 1967, que es una reproduccin casi exacta del que fue elaborado a fines de 1964. El ministro de Obras Pblicas ha reconocido, aunque en forma implcita, las deficiencias del texto patrocinado por el Gobierno, al declarar en varias ocasiones que el lugar
ms cualificado para modificar un proyecto de ley es el Parlamento. Pero ante el actual estado de cosas no es posible tener ex-
cesiva confianza en que los peores defectos del texto propuesto sean
corregidos mediante el debate parlamentario y, adems, que la
nueva Ley Urbanstica sea aprobada dentro del perodo legislativo
que finaliza en la primavera de 1968.
Si as fuera, el problema quedara una vez ms por resolver y
la situacin urbanstica italiana continuara siendo grave y por completo carente de perspectivas tranquilizadoras.

Renta Suelo

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I N D I C E

1. LA RENTA DEL SUELO URBANO

1. Recientes aspectos del proceso de urbanizacin en Italia

NIVELES Y ORGANOS DE PLANIFICACION URBANISTICA

1. La escala de planificacin urbanstica .

111. ACTUACION URBANISTICA Y LEGISLACION VIGENTE

Planes urbansticos de intervencin directa . . .

IV. PROBLEMAS DE FORMA Y DE CONTENIDO

PLANIFICACION URBANISTICA Y REGIONES

plan urbano al plan territorial . . . . . .

LA ADMINISTRACION DEL URBANISMO

1. Formas y contenidos urbansticos . .

Es de sobras conocida la dificultad que entraa la traduccin de

LA RENTA DEL SUELO URBANO

Cuando discutimos el ttulo de este libro con algunos amigos,

de compilar la experiencia personal. Los razonamientos personales

Bolonia, junio de 1967.

Recientes aspectos del proceso de urbanizacin en

El fenmeno de la urbanizacin se ha manifestado en Italia con

LA ADMINISTRACI~N DEL URBANISM 0

Por ltimo, los cuatro mayores municipios italianos -Roma,

LA RENTA DEL SUELO URBANO

hecho, si en Roma la poblacin aumentaba, entre 1951 y 1961, un

LA RENTA DEL SUELO URBANO

pecializadas de los distintos gremios o corporaciones de oficios (de

LA ADMINISTRACI~N DEL URBANISM O

LA RENTA DEL SUELO URBANO

tarse hacia un incremento equilibrado y disperso de las Libertades

La diversificacin morfolgica origina tambin diversidad en el

se realiz la primera alianza econmica entre las fuerzas polticas

LA RENTA DEL SUELO URBANO

y descompuestas por un mar de construcciones de mala calidad que

RENTA DEL SUELO URBANO

LA ADMINISTRACI~N DEL URBANISMO

la mejora de las condiciones de vida y por e1,acelerado proceso de

LA RENTA DEL SUELO URBANO

nal, contribuyen a hacer ms grave todava el estrangulamiento de

La renta del suelo urbano

Entre las formas de renta consideradas por la economa clsica,

LA R E N T A DEL SUELO URBANO

aqu de la formacin y expansin de los asentamieilto~humanos sobre el territorio, la diferencia cuantitativa y

determinar el valor normal del suelo edificable realizando las obras

La renta del suelo urbano se ha desarrollado en Italia con tal

LA RENTA DEL SUELO URBANO

Definidos ya los dos factores componentes de la renta urbana, a

renta del suelo urbano, se ha hecho una mezquina e injustificada

LA RENTA DEL SUELO URBANO

des italianas, cuyas periferias figuran ciertamente, gracias a este

Aun prescindiendo de las diferencias de situacin a las que en

altos precios del mercado y no a la satisfaccin de las necesidades

LA RENTA DEL SUELO URBANO

ticamente nulo a causa de la constante expansin de los agregados

LA RENTA DEL SUELO URBANO

~1 mercado del suelo urbano es, pues, de tipo monopolstico, o

tambin es de tipo especulativo y por ello es justo subrayar que la

que, transformadas, lanzan al mercado; constituyen en definitiva

LA RENTA DEL S U E L O URBANO

3. Las soluciones del problema de la renta

La lucha contra la renta diferencial

LA RENTA DEL SUELO URBANO

mentar el valor de los inmuebles cntricos y en consecuencia ha

LA R E N T A DEL SUELO URBANO

canzado los solares y edificios del centro se le hace pagar a toda

3.2. Dos alternativas para combatir la renta absoluta