DEMOCRACIA NA AMRICA LATINA

(I)

Antnio Octvio Cintra

2000

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DEMOCRACIA NA AMRICA LATINA (I)

Antnio Octavio Cintra
Consultor Legislativo da rea XIX
Cincia Poltica, Sociologia Poltica,
Histria e Relaes Internacionais

ESTUDO
NOVEMBRO/2000

Cmara dos Deputados

Praa dos 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

 2000 Cmara dos Deputados.

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DEMOCRACIA NA AMRICA LATINA (I)

Antnio Octavio Cintra

A QUESTO DEMOCRTICA NA AMRICA LATINA:

CONDIES PARA A IMPLANTAO DE
DEMOCRACIAS ESTVEIS

uando examinamos a evoluo poltica dos

pases latino-americanos, de pronto nos chama
a ateno o legado histrico que lhes tolhe os progressos em
direo a um regime democrtico pleno e duradouro.
A democracia, como regime poltico, se configura
como um conjunto de instituies, normas, formalismos e rituais,
regras do jogo, enfim, cuja efetiva implantao condio sine
qua non para que, diante de um regime poltico emprico, possamos
dizer tratar-se, realmente, de uma democracia.
Essas normas, prticas e arranjos institucionais
estipulam, entre outros pontos essenciais, como se expressaro
politicamente os interesses e como se resolvero, por meios
pacficos, os conflitos entre pessoas e grupos, conseqncia de
serem tais interesses freqentemente contraditrios. 1
Uma funo essencial das instituies e normas a
de garantir que a luta pelo poder, regularmente efetuada, no
seja distorcida em favor de um ou outro dos contendores. Os
resultados das disputas polticas no podem ser produto de um
jogo de cartas marcadas. Na democracia, no se fecha oposio
o acesso ao poder, caso tal acesso seja o desejo da maioria do
eleitorado, manifestado por meio de um sistema eleitoral
transparente e livre de distores. A possibilidade de alternncia
no poder uma das caractersticas definidoras do regime
democrtico.
Mas a plenitude democrtica, com pluralismo,
competio, alternncia no poder, funcionamento sem quebras
de continuidade, prevalncia, em suma, dos valores democrticos
na cultura popular e nas prticas polticas, tem pressupostos.

Entre eles, da maior importncia, so as condies socioeconmicas e histricas. A maior

parte das sociedades latino-americanas produto de uma evoluo diferente da que viveu, por exemplo,
a sociedade norte-americana. Nosso legado histrico tem sido pouco propcio ao florescimento da
democracia com o patrimonialismo colonial, a escravido, o latifndio, o mandonismo local, sob
as formas do coronelismo, do caciquismo e do caudilhismo e manifestaes correlatas na cultura de
submisso, clientelismo e dependncia dos estratos inferiores para com os superiores. Tambm,
sobretudo ao longo do sculo XX, marcaram nossos pases o corporativismo, o intervencionismo
militar na poltica, a constante quebra da legalidade e as interrupes da evoluo partidria, entre
outros aspectos. No pode deixar de mencionar-se, tampouco, a dependncia econmica dos pases
latino-americanos para com as economias centrais e, no plano das relaes internacionais, sua
localizao na rea de influncia da superpotncia norte-americana, fato que muito influenciou a
dinmica poltica da regio, sobretudo no perodo da guerra fria. Ditaduras civis e militares foram
apoiadas, discreta ou ostensivamente, nesse perodo, em nome do anticomunismo. Finalmente, em
alguns dos pases latino-americanos, existe o magno problema da integrao nacional, pesada dvida
histrica ainda no saldada e constante fonte de problemas para os pases andinos e o Mxico, sobretudo.
Alexis de Tocqueville, no clssico A Democracia na Amrica, contrastava, no comeo do
sculo XIX, os fundamentos da sociedade norte-americana com os das sociedades europias. O
pensador francs chamava a ateno, por exemplo, para a presena de crenas igualitrias, desde
muito cedo implantadas entre os habitantes das colnias do Norte, e para a sua boa distribuio da
terra.
Os estudiosos dos sistemas polticos em nvel mundial apontam, na mesma linha, para
quo vulnerveis aos conflitos sociais e perecveis so as democracias de pases mais pobres, situados
nos nveis baixo e mdio de renda. No final dos anos 60, um amplo estudo afirmava, por exemplo,
que entre todos os pases do mundo, a probabilidade de que regulem pacificamente seus conflitos
polticos cresce com o aumento do produto nacional bruto per capita e dos outro ndices de
modernizao associados com o produto por habitante...2 .
Entre os latino-americanos, nem foi predominante a cultura da igualdade nem esteve a
terra em certo momento da histria o recurso material mais importante eqitativamente repartida.
Apesar de todo o progresso, alis diferente entre os pases, ainda h muito que fazer.
Quanto distribuio mais eqitativa da terra preocupao de tantos pensadores
clssicos, ponto saliente, por exemplo, da Utopia de Thomas Morus e do Oceana de James Harrington3
deve, no entendimento contemporneo, ser tomada com maior abrangncia. Refere-se no apenas
distribuio de terra e reforma agrria, propriamente, mas tambm, em geral, s polticas
redistributivas de todos os bens e recursos, materiais e culturais.
Em suma, uma situao social e econmica mais igualitria um pressuposto da
implantao estvel da democracia. Sem essa condio, o conflito poltico tende a ser muito polarizado,
com caractersticas de guerra de classes, em que um grupo no pode correr o risco de ver o outro
assumir o poder, porque isso poder implicar danos irremediveis sua situao.
Para a chamada teoria dos jogos, a disputa poltica torna-se, em situaes de abissais
disparidades na distribuio da riqueza e outros valores, um jogo de soma zero. O ganho de um
competidor significa a perda equivalente do outro.
Para mudar o jogo poltico, transformando-o num jogo de soma positiva, em que todos
tenham a ganhar pela colaborao, preciso alterar a estrutura social.

Nisso reside um dos dilemas maiores da sociedade. Para ser democrtica, ela precisa de
igualdade, mas para ter igualdade, o arcabouo democrtico decisivo.
bem verdade que as ditaduras de esquerda implantaram maior igualdade social onde
tiveram vigor. Mas, ao longo de sua existncia, como se verificou na ex-Unio Sovitica e nos pases
em sua rbita, surgiram e cristalizaram-se novas formas de desigualdade, inclusive no plano
socioeconmico, que, falta de uma oposio poltica institucionalizada, no podiam ser atacadas e
corrigidas.
Ademais, as ditaduras, mesmo de esquerda, so inferiores no plano dos valores s
democracias, por negarem aos sditos uma importante forma de igualdade, a poltica.
Que o avano democrtico e o aumento da igualdade social e econmica seja possvel,
com influncias recprocas de um movimento sobre o outro, comprova-o a histria dos pases da
Europa ocidental, desde meados do sculo passado.
O cientista poltico Robert Dahl, um dos pensadores contemporneos mais interessados
na questo democrtica, distingue, na evoluo das sociedades em direo democracia, duas
dimenses, que devem ser olhadas simultaneamente. Uma o grau em que a sociedade permite a
existncia de oposio pblica (ou seja, no confinada s discordncias no interior do grupo governante,
sem publicidade). A outra, o grau de expanso da cidadania poltica, pelo direito ao voto (e,
correlativamente, o direito de ocupar cargos eletivos) estendido a nmero cada vez maior de pessoas4 .
As sociedades podem progredir em ritmos diferentes em cada uma dessas duas dimenses.
Muitas de nossas sociedades comearam a abandonar os modelos mais fechados, autoritrios, vigentes
no sculo dezenove, em que um caudilho e seus sequazes dominavam a vida poltica do pas, pela
aceitao de um mnimo de competio aberta no prprio seio das elites. As eleies passaram a ser
mais disputadas, com lideranas e partidos em competio uns com os outros pelos postos polticos.
Mas, apesar do aumento da competio, o eleitorado continuou muito restrito. Entre outras coisas,
nessa fase, no havia um partido de base popular contraposto aos partidos da elite. Dahl intitula essa
configurao poltica, na caminhada para a democracia, oligarquias competitivas.
O caminho alternativo o da incluso, que significa a expanso do direito de voto e
incorporao de novos eleitores, o que pode fazer-se sem haver liberdade de organizao de uma
oposio poltica. Mesmo ditadores podem procurar maior apoio popular, maior mobilizao das
massas, sem contudo tolerar dissidncia e oposio, que com eles dispute os votos. Os regimes
totalitrios, em contraste com os simplesmente autoritrios, tendem mobilizao, com sufrgio
universal, mas permitem apenas o partido nico.
Para se tornarem verdadeiras democracias, as sociedades precisam caminhar nas duas
dimenses. Por um lado, as eleies precisam apresentar reais opes, liberdade de a oposio disputar
votos e uma verdadeira competio entre partidos. Os resultados no podem dar-se por assentados
antes do pleito, com um partido sempre monopolizando todas as chances, como acontece nos regimes
ditatoriais que admitem uma oposio pro forma, para efeitos de sua imagem externa.
Por outro lado, preciso expandir a franquia, incorporar cada vez mais estratos da
sociedade ao processo eleitoral, tanto na qualidade de eleitores quanto na de candidatos aos cargos.
Para Dahl, medida que um sistema se torna mais competitivo ou inclusivo, os polticos
buscam o apoio de grupos que podem, agora, participar com maior facilidade da vida poltica.
A resposta dos polticos existncia de novas oportunidades de participao e oposio
pblica, continua ele, so mltiplas e tm efeitos de longo alcance. Entre esses efeitos, o aumento da
oferta de candidatos que os eleitores sintam como mais prximos a eles. Outro efeito a busca de
adaptao da retrica, do programa, das polticas e da ideologia de um ou mais partidos aos desejos
ou interesses de grupos, setores ou estratos at ento no representados. Assim, o crescimento de
5

partidos socialistas e trabalhistas na Europa ocidental est intimamente ligado extenso do sufrgio
s camadas trabalhadoras da cidade e do campo.
Em pases em que se permitiu a criao e organizao de novos partidos polticos antes
de o sufrgio chegar s camadas populares, esses partidos socialistas, trabalhistas passaram
logo a reivindicar-lhe a expanso.
Uma vez conquistado o voto pelos trabalhadores, os esforos dos partidos novos
orientaram-se sobretudo para a mobilizao poltica dessa classe.
A competio e a incluso poltica provocam mudanas no prprio sistema partidrio.
As mais drsticas e visveis ocorrem quando um regime ditatorial de partido nico substitudo
rapidamente por uma poliarquia ( o termo que Dahl usa para as democracias reais). A hegemonia
do partido nico logo cede lugar a dois ou mais partidos que competem uns com os outros, tal como
se deu na Itlia, Alemanha e Japo no final da 2 guerra mundial.
J os pases em que as oportunidades de participao e oposio poltica se desenvolvem
durante um perodo mais longo de tempo, sem transies abruptas, mostram desenvolvimentos
similares a esses, mas em cmara lenta. Quando o sufrgio se desloca dos figures tradicionais e seus
squitos eleitorais, os velhos partidos e faces, baseados em vnculos pessoais, cedem lugar a partidos
mais efetivos no apelo s classes mdias.
Tal processo se repete quando a classe trabalhadora adquire o direito ao voto. Na Gr
Bretanha, primeiramente, os antigos whigs cederam lugar aos liberais depois da Reforma Eleitoral de
1832; mais tarde, as reformas de 1867 e 1884 facilitaram a formao e crescimento do partido
trabalhista.
Na Noruega, a luta pela mobilizao do campesinato entre 1860 e 1870 levou ao
desenvolvimento de alianas eleitorais e parlamentares esquerda e direita.
Em suma, ainda que os pormenores variem de pas para pas, h sempre um padro
similar no desenvolvimento gradual, em vez de abrupto, de uma poliarquia.
Qualquer que seja o padro seguido, o movimento para a democracia pressupe
competio maior no mbito da poltica, pelo reconhecimento do direito de fazer oposio ao governo
e, tambm, maior incluso, pela extenso da franquia e do direito de ser votado a novos grupos
sociais.
Como possvel passarem as elites governantes a aceitar mais competidores no preo, na
busca do poder, e novos interesses que reclamam a ateno desse poder?
Da perspectiva dos grupos dominantes, as transformaes mencionadas abrem novas
possibilidades de conflito e derrota de seus prprios interesses. E os opositores, por seu turno, temem
que a situao lhes impea atingirem seus fins pelo fechamento e retrocesso autoritrio.
Ora, quanto maior o conflito entre situao e oposio, mais provvel cada grupo
procurar negar oportunidades ao outro de participar efetivamente das decises polticas e mais custoso
fica para cada lado tolerar o outro. O grande desafio da democratizao , portanto, a conquista
daquelas condies em que os custos de represso dos opositores sejam considerados muito altos, ao
mesmo tempo em os custos de aceit-los, por parte dos governantes, diminuam.
Essas condies se solidificam num sistema de garantias mtuas, com credibilidade, que
convence um grupo a no tentar suprimir o outro na disputa poltica. Tal sistema no difcil de criar
apenas quando o eleitorado se amplia e interesses muito diversos passam a representar-se na poltica.
Tambm nos sistemas de participao poltica restrita, em que apenas grupos de elite competem pelo

poder, os conflitos podem ser muito violentos, como a histria dos pases latino-americanos mostra.
Quando, porm, a disputa passa a ser entre grupos que representam classes sociais muito
diversas, s vezes, como veremos no caso latino-americano, etnias diversas, a probabilidade de conflito
de mbito maior cresce.
Dahl considera mais provvel o sistema de garantias mtuas tpico da democracia
desenvolver-se com mais solidez se o caminho para chegar ao estdio final for numa certa seqncia,
em vez de em outra.
Mais propcia democracia estvel seria a seqncia ocorrida nas velhas democracias
europias, sobretudo a Gr Bretanha e a Sucia, nas quais a poltica competitiva precedeu a expanso
da participao poltica. Quando tal fato ocorre, as regras, prticas e valores da cultura competitiva
se desenvolvem, primeiramente, no mbito da elite. Os partidos surgem, ento, como veculos de
diferentes grupos dessa elite.
Com o tempo, quando novas camadas sociais so admitidas participao poltica, elas
j encontram uma cultura de competio poltica instaurada, inclusive no que toca s garantias mtuas,
implcita ou explicitamente pactuadas entre os competidores. Esse pacto de segurana recproca
assegura que nem os grupos de oposio, nem os de situao sintam a alternncia no poder como to
ameaadora que justifique recurso represso do adversrio.
Outras duas seqncias so todavia possveis. Numa delas, amplia-se a participao
poltica sem estar bem estabelecida a cultura da competio, acima mencionada. Na outra, um regime
fechado se abre abruptamente e se transforma numa poliarquia, pela concesso do voto universal e
do direito de organizar partidos de oposio. Os exemplos mais conhecidos das duas seqncias
seriam, no caso da primeira, a mudana do Imprio para a Repblica de Weimar, na Alemanha; no
caso da segunda, a transformao ocorrida na Frana entre 1789 e 1792, na Revoluo.
Dahl no olha com muita simpatia essas duas seqncias, porque as v como menos
capazes de levar a resultados duradouros. Como diz, conquistar um sistema vivel de mtua segurana
algo muito difcil, tanto mais difcil quanto maior for o nmero de pessoas e a variedade e disparidade
de interesses em jogo.
A tolerncia e a segurana mtua podem desenvolver-se mais facilmente no seio de um
grupo menor, mais homogneo, do que entre lderes que representam fins, interesses e perspectivas
muito dspares.
O terceiro caminho, segundo Dahl, encurta drasticamente o tempo de aprendizagem das
complexas habilidades e conhecimentos necessrios poltica da negociao e das concesses mtuas
para a convivncia pacfica. J o segundo requer um sistema de garantias e segurana recproca num
conjunto muito amplo e heterogneo de participantes, o que torna as coisas mais difceis.
A luz da histria dos pases latino-americanos, sua estabilidade democrtica requer um
sistema partidrio capaz de canalizar as tenses presentes em qualquer democracia economicamente
desenvolvida. Esse sistema partidrio deve ser capaz de assegurar a expresso de vises divergentes.
preciso um partido ou coalizo com os quais as classes empresariais se sintam confortveis, certas
de que defender seus pontos de vista e pode at mesmo ganhar eleies.
preciso, igualmente, um partido ligado aos sindicatos e aos setores populares que possa
ser um sustentculo da estabilidade social sem, contudo, negligenciar seus objetivos reformistas.
Esse partido precisa, por outra parte, entender a atual distribuio de poder no plano interno e
externo do pas e os limites que ela impe obteno dos fins que o partido declara buscar.
7

Qualquer que seja sua denominao, a expresso de interesses do empresariado e grupos

de classe alta, por um lado, e da classe trabalhadora e setores populares, por outro, necessria
consolidao democrtica, uma vez alcanado um certo nvel de desenvolvimento cultural e econmico.
Ausentes esses canais de expresso nos pases latino-americanos, as foras armadas
continuaro como o recurso de que lanam mo os que esto de fora do poder e continuaro a
intervir no processo poltico com o apoio de setores civis.

NOTAS DE REFERNCIA
Veja-se, sobre este tema, Adam Przeworski, Capitalismo e Social-Democracia, So Paulo: Companhia de Letras,
1987. Em uma democracia, os conflitos produzem resultados, porquanto a democracia um sistema pelo qual se pode pr
um fim aos conflitos. Instituies especficas, tais como eleies, dissdios coletivos ou tribunais, constituem mecanismos para
fazer cessar, mesmo que por vezes apenas temporariamente, quaisquer conflitos intergrupais que possam surgir em uma
sociedade. Na ausncia de regulamentao que organize a negociao coletiva, as greves terminam apenas quando uma das
partes no consegue continuar o conflito. Na ausncia de eleies, a competio entre elites assume a forma de lutas pelo poder
que podem durar indefinidamente. Alm disso, quando faltam instituies, os conflitos que so importantes para os interesses
grupais freqentemente cessam apenas aps o confronto fsico. A democracia permite que o trmino de tais conflitos ocorra de
um modo previamente especificado, segundo critrios explcitos e muitas vezes em perodo determinado de tempo. A fora
fsica, conquanto permanentemente organizada, reservada para os casos em que uma das partes em conflito no obedece s
regras ou no aceita o resultado. (Przeworski, op. cit., pg. 169)
1

2 Ivo K. Feirabend, Rosalind L. Feirabend e Betty A. Nesvold, Social Change and Political Violence: Cross
National Patterns in Hugh Davis Graham e Ted Robert Gurr, eds. The History of Violence in America, (New York: Bantam,
1969). A citao retirada de Robert Dahl, Anlise Poltica Moderna, 2a. Ed., Braslia: Editora UnB, 1988, pg. 87.

Para Harrington, a distribuio do poder se faz em paralelo distribuio da propriedade da terra. um

fenmeno que pode ser observado hoje em muitas partes do mundo que so predominantemente agrrias. Robert Dahl,
Anlise Poltica Moderna, pg. 90.
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012410

Robert A Dahl, Poliarchy: Participation and Opposition, New Haven: Yale University Press, 1971.