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354 Miguel Jaramillo Baanante Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 355

Índice

1. Introducción 357

2. Enmarcando el problema 359

3. Capacidades, transferencia tecnológica

y servicios de extensión 363

4. La extensión agrícola en Perú 365

5. Aspectos conceptuales sobre políticas públicas 373

6. La visión de los actores 375

7. Conclusiones 387
7.1. Inversión en educación básica 387
7.2. Potenciar recursos humanos en el corto plazo:
extensión e investigación 388
7.3. Promoción de iniciativas privadas y desarrollo
del mercado de servicios 389
7.4. Asociatividad 392
7.5. Formación de recursos humanos 393
7.6. Evaluación de políticas y programas 393

Bibliografía 394

El presente trabajo fue terminado en mayo 2003. Anexos 396

356 Miguel Jaramillo Baanante Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 357

1. INTRODUCCIÓN

Un reciente análisis empírico sugiere que un crecimiento modernizador

de la agricultura –particularmente de la agricultura costeña articulada con la
industria y/o insertada en el mercado externo– podría generar un crecimiento
del empleo a tasas mayores que la economía en su conjunto (Jaramillo, 1999).
Otros estudios han enfatizado los efectos de incremento de ingresos que este
tipo de crecimiento conllevaría (Escobal y Valdivia, 1996). La viabilidad de
este escenario, sin embargo, está ligada al levantamiento de una serie de
restricciones al crecimiento de la inversión y de la rentabilidad en el agro.
Muchas de éstas involucran la acción directa del Estado. Tal es el caso de
restricciones institucionales como la falta de un marco normativo completo y
estable para el sector, inseguridad de la propiedad de la tierra, grandes exten-
siones de tierra en propiedad del Estado y déficit de infraestructura básica.
Otras se relacionan con la ausencia de mercados más o menos desarrollados
de factores y servicios especializados para el sector, financieros (desde crédi-
to hasta coberturas de diversos riesgos) y no financieros (tecnológicos,
logísticos, sanitarios, de capacitación, de investigación y asistencia técnica y
de comercialización).
En el presente documento se analiza el rol de las políticas públicas
frente a una de estas carencias. Específicamente, nos enfocaremos en polí-
ticas orientadas a elevar el nivel del capital humano del sector a través de la
transferencia de información, conocimientos y capacidades relevantes para
los agricultores de la costa peruana y a sus explotaciones. Interesa indagar
qué restricciones en términos de la calificación de la mano de obra enfrenta
el sector de la agricultura comercial costeña e identificar qué políticas para
358 Miguel Jaramillo Baanante
impulsar el desarrollo de los recursos humanos son las más apropiadas en
términos de levantar tales restricciones; para ello nos serviremos de la lite-
ratura local e internacional, de opiniones de expertos y de los actores
involucrados en el tema. El foco geográfico se justifica, por un lado, para
acotar un tema de por sí ya bastante amplio en un sector heterogéneo y,
por otro lado, por el potencial que encierra esta región para el desarrollo de
una agricultura comercial dinámica.
El efecto esperado de mayor inversión en servicios pertinentes de capa-
citación, asistencia técnica y de apoyo a la gestión de los diferentes aspectos
del negocio agrícola –generalmente denominados servicios de extensión– es
elevar la capacidad competitiva de los agricultores. Esto se produce mejoran-
do su habilidad para tomar decisiones y de gestionar el negocio agrícola.
Mayor información y mayores capacidades para procesarla permiten mejorar
las decisiones de qué producir y comercializar, para qué mercados, y cómo
(con qué tecnología), elevando así la productividad y rentabilidad de las ex-
plotaciones1 . El efecto de este tipo de proceso sobre el empleo no es claro.
Por un lado hay un efecto ambiguo, tendiendo a negativo, producto de la
adopción de tecnologías más intensivas en capital. Por otro lado, se podrían
obtener efectos positivos sobre el empleo a través de dos vías: una mayor
orientación al mercado, producto de mejor manejo de la información; y pue-
de acercar la estructura de cultivos de la costa peruana a lo que dictan sus
ventajas comparativas, que consisten en productos más intensivos en mano
de obra.2 Adicionalmente, un impacto decididamente positivo tiene que ver
con el efecto dinamizador de los mercados de trabajo rurales no agropecuarios
con relación a los ingresos de las familias rurales, que pueden ser particular-
mente importantes cuando vienen acompañados de un esfuerzo de provi-
sión de infraestructura y de servicios educativos y financieros3 .
El texto está organizado de la siguiente manera. A esta Introducción
sigue un breve balance de la situación de los recursos humanos en el sector
sobre la base de información recogida de fuentes estadísticas como el Censo
Agropecuario y encuestas de hogares (Enniv y Enaho). En el tercer capítulo
se discute literatura teórica y empírica reciente sobre capacitación, transferen-
cia tecnológica y servicios de extensión para la agricultura. El cuarto capítulo
1 Ver Birkhaeuser, Evenson y Feder (1991) para una revisión de investigaciones empí-
ricas sobre el impacto de la extensión agrícola.
2 Cannock y Chumbe, 1993; Jaramillo, 1999.
3 Escobal y Agüero, 1999. Sobre la importancia de estos mercados en la costa, véase
también Francke, 2001.
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 359
analiza la situación de la extensión agrícola en Perú, específicamente en la
costa, incidiendo sobre algunas iniciativas recientes. En el quinto capítulo se
discuten algunos aspectos conceptuales sobre políticas públicas. El capítulo
sexto sistematiza un conjunto de entrevistas y los resultados de una encuesta,
ambos orientados a recoger información sobre las percepciones de diversos
actores sobre los problemas de recursos humanos en la agricultura costeña, y
sobre las opciones de políticas para enfrentarlos. El último capítulo presenta
un conjunto de propuestas de políticas derivadas del análisis precedente.
2. ENMARCANDO EL PROBLEMA
En un país sumamente heterogéneo y caracterizado en general por ba-
jos niveles de capital humano, el área rural sobresale por sus deficientes
indicadores. En efecto, como se muestra en la Tabla Nº 1, más de dos tercios
de la PEA rural en el mejor de los casos apenas ha llegado a completar la
primaria, y un porcentaje significativo (15.8%) nunca ha asistido a la escuela.
En el otro extremo, apenas poco más del 5% ha realizado estudios después
de completar la secundaria. Ciertamente, no toda la PEA rural está dedicada
a la agricultura; tres cuartos es el dato que arroja la Encuesta Nacional de
Hogares (Enaho) de 1999. Sin embargo, de acuerdo a esta misma fuente, el
89.1% de la PEA rural sin ninguna educación y el 83.6% de la que tiene
primaria incompleta está dedicada a la agricultura, mientras que sólo una de
cada cuatro personas con educación posterior a la secundaria ocupadas en el
campo se dedica a la agricultura. En resumen, la PEA agrícola presenta nive-
les educativos inferiores incluso a los ya gravemente pobres de la PEA rural.
Dentro de esta lamentable situación, la costa rural muestra mejores
indicadores que los de la sierra y la selva, aunque bastante inferiores a los de
áreas urbanas. Más de un tercio de la PEA ocupada no ha completado la
primaria, mientras que sólo un 2.1% ha asistido a una universidad. La relati-
vamente mejor (o menos mala) situación de la costa se debe, en parte, a que
la porción de la PEA rural ocupada en la agricultura en esta región es inferior
a la de las otras regiones. No obstante es claro que, medido en función del
nivel de educación formal, el capital humano ocupado en la agricultura coste-
ña es bastante pobre.
Esto, como se puede observar en el Gráfico Nº 1, tiene su correlato en
los niveles de ingresos de la PEA rural. La tendencia de los ingresos confor-
me se incrementa el nivel educativo es creciente, particularmente a partir de
la culminación de la secundaria. Esto está en línea con las predicciones de la
360 Miguel Jaramillo Baanante Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 361

Tabla Nº 1 Gráfico Nº 1
Perú: PEA por nivel educativo, 1999 Perú rural: Ingresos por nivel educativo
(soles de agosto 1999)
Urbana Rural Costa rural Sierra rural Selva rural

Sin nivel 2.2 15.8 10.0 19.4 7.9

Primaria incompleta 8.2 31.4 24.6 33.6 29.5

Primaria completa 9.7 21.0 19.1 19.9 26.7

Secundaria incompleta 17.4 15.2 18.5 13.4 19.0

Secundaria completa 31.4 11.1 20.4 8.9 11.1

Superior no universitaria 12.8 3.9 5.3 3.4 4.4

Superior universitaria 18.2 1.5 2.1 1.4 1.3

Fuente: INEI-MTPS, Encuesta Nacional de Hogares 1999.

teoría y es consistente con innumerables estudios sobre la relación entre edu-

cación e ingresos, tanto en Perú como en el ámbito internacional. Para dar la Tabla Nº 2
rigurosidad requerida a esta proposición se realizó un ejercicio econométrico Estimación de retornos a la educación rural versus urbana
de estimación de los retornos a la educación, diferenciando sus efectos en el
ámbito urbano y rural, y controlando por otras características de los trabaja- AMBITO URBANO AMBITO RURAL
dores rurales que pueden también estar afectando sus niveles de ingresos. Var. dependiente: logaritmo del gasto real per cápita del hogar
Como es habitual en este tipo de ejercicio, se usó la llamada ecuación de Coeficiente t-estadístico P>|t| Coeficiente t-estadístico P>|t|
Mincer4 . Dados los problemas habituales para recoger información precisa Edad -.0116682 -3.005 0.003 -.0050968 -1.098 0.273
de ingresos, se trabajó con dos variables dependientes: el ingreso laboral real Edad al cuadrado .0002795 5.622 0.000 .0001515 2.541 0.011
Mujer .0716657 4.604 0.000 .1149908 4.866 0.000
y el gasto per cápita del hogar. Las variables de control incluyen la edad, el Años de educación .0753302 36.335 0.000 .043119 13.989 0.000
género, la lengua materna (en el caso de la ecuación de gasto, del jefe del Miembros del hogar -.0966159 -29.800 0.000 -.1302282 -26.386 0.000
Lengua materna español .1791965 6.462 0.000 .0903992 3.714 0.000
hogar), y el número de miembros del hogar. Los resultados se presentan en la Constante 7.616395 .079631 0.000 7.78287 82.778 0.000
Tabla Nº 2. Como se observa, en ambos casos el nivel educativo es relevante Var. dependiente: logaritmo del ingreso real
y estadísticamente significativo. Sin embargo, el retorno a la educación en el Edad .0751755 10.315 0.000 .0586507 4.147 0.000
ámbito rural es muy inferior al del ámbito urbano, sugiriendo una deficiente Edad al cuadrado -.000779 -8.348 0.000 -.000757 -4.170 0.000
calidad de la educación rural frente a la urbana. Mujer -.4638353 -15.877 0.000 -.500554 -6.955 0.000
Años de educación .0921684 23.688 0.000 .0635908 6.774 0.000
Miembros del hogar -.0062542 -1.028 0.304 .0151779 1.010 0.313
Lengua materna español .0771125 1.482 0.139 .2610701 3.522 0.000
Constante 6.304713 42.187 0.000 6.381215 22.285 0.000
4 Mincer, 1974. Fuente: Enniv, 2000.
362 Miguel Jaramillo Baanante
Estos resultados son válidos para la PEA rural. ¿La PEA agrícola está
mejor o peor que la PEA rural? Como se puede observar en el Gráfico Nº 2,
los ingresos en la agricultura son inferiores a los de cualquier otra actividad
económica rural. Por lo tanto, en congruencia con el modelo presentado, los
niveles promedio de educación formal de los agricultores deben ser los más
bajos de toda la PEA rural.
De este análisis parece claro que en la medida en que contar con recursos
humanos calificados es crucial para el desarrollo agrícola –en general y de la
costa en particular–, en el mediano y largo plazo esto pasa por mejorar los
niveles de educación básica en el sector rural. Datos del Ministerio de Educa-
ción indican que la cobertura educativa en primaria es casi total, por lo que el
reto está en ampliar la cobertura en inicial y secundaria y, sobre todo, mejorar
la calidad de los servicios educativos. Ahora bien, los efectos de mejoras en
la educación rural no serán palpables sino en el mediano plazo. Mientras tanto,
en el corto plazo el reto está en cómo dotar a la población ocupada en la
agricultura de las habilidades y capacidades mínimas para desarrollar negocios
agrícolas viables, en medio de tan graves carencias en educación básica.
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 363
3. CAPACITACIÓN, TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA
Y SERVICIOS DE EXTENSIÓN
Bajo diversas denominaciones el tema del desarrollo de recursos huma-
nos para la agricultura ha sido recurrente, tanto en las políticas sectoriales de
los países como en la orientación de la inversión de los organismos
multilaterales de promoción del desarrollo económico. Los servicios de ex-
tensión han sido el instrumento habitual para mejorar la capacidad producti-
va de los agricultores. Aun cuando su historia es más antigua, los servicios de
extensión tuvieron un significativo impulso después de la Segunda Guerra
Mundial, en los años 1950 a 19605 . La inversión en sistemas de extensión
agrícola a nivel mundial creció rápidamente en la década de los 70s, alcan-
zando una tasa de 8.6% anual. Más rápido aún fue el crecimiento del gasto
en investigación para alimentar estos sistemas. Estimados de la incidencia del
gasto en extensión sobre el PBI agrícola para la década de los 80s indican un
promedio de 0.9%, siendo sustancialmente más altos (alrededor del doble)
en países en desarrollo que en países desarrollados6 . Aun cuando no hay
base conceptual o empírica para sugerir un determinado nivel de este tipo de
gasto, estudios sobre la rentabilidad de esta inversión sugieren que se estaría
subinvirtiendo, dadas las altas tasas de retorno7 .
Al tiempo que aumentaba la inversión en servicios de extensión, la na-
turaleza y características de los sistemas de extensión también iban evolucio-
nando. La importancia del conocimiento y de la información para la toma de
decisiones de los productores agrícolas se ha venido haciendo particularmente
cada vez mayor. Mercados rápidamente cambiantes, consumidores más
sofisticados, enormes cambios en la genética, requerimientos logísticos muy
especializados configuran un entorno en el que el productor debe manejar
mucha información y renovar su stock de conocimientos de manera perma-
nente8 . Servir adecuadamente a este productor requiere, entonces, de una
mejor articulación entre los sistemas de educación, investigación, transferencia
tecnológica y extensión agrícola. Asimismo los nuevos sistemas de extensión
deben subsanar las deficiencias de sistemas anteriores. Balances recientes han
5 R. Knutson, 1986.
6 World Bank, Agricultural Knowledge and Information Systems, en:
www.worldbank.org.
7 World Bank, op. cit. Norton, Ganoza y Pomareda (1987) estimaron a mediados de
los 80s una tasa entre 22 y 34% para Perú.
8 Para una impactante exposición de los vastos cambios que nos esperan en las próxi-
mas décadas en el área de los agro-negocios, ver Enríquez y Goldberg (2000).
364 Miguel Jaramillo Baanante
identificado como principales problemas los siguientes: débiles nexos entre
investigación aplicada y extensión; pobre retroalimentación a los sistemas de
investigación de los problemas y necesidades de los agricultores por parte de
los extensionistas, resultando en escaso desarrollo de alternativas tecnológicas
apropiadas; insuficiente entrenamiento a los extensionistas, particularmente
en comunicación y pedagogía de adultos; sistemas de monitoreo con escaso
énfasis en la adopción de tecnologías; y mala selección de áreas de focalización9 .
Por otro lado, aun cuando el sector público ha jugado el rol central en la
expansión de los servicios de extensión en el último medio siglo, la participa-
ción del sector privado en la provisión de estos servicios es creciente10 . En
efecto, la intuición sugiere que en la medida en que la capacitación o asisten-
cia técnica tenga resultados efectivos, el agricultor debería estar dispuesto a
pagar por ella. Ejemplos de arreglos contractuales en esta dirección no son
raros en la literatura internacional11 . El desarrollo de mercados privados de
servicios de extensión para los agricultores, sin embargo, ha probado ser
dificultoso. El reciente estudio de Rivera, et. al. (2000) identifica barreras
relacionadas con características del entorno: políticas inestables, falta de cla-
ridad sobre las funciones centrales y prioridades de los servicios públicos, y
falta de infraestructura básica que encarece los costos operativos de la exten-
sión. Por el lado de la demanda también se encuentran limitaciones: escaso
poder de compra de los pequeños agricultores individuales, falta de asocia-
ciones fuertes que provean economías de escala en la adquisición de servi-
cios, y una larga tradición de servicios provistos por el Estado “sin costo” que
reduce la voluntad de pago del agricultor12 . A esto se debe añadir: problemas
de incertidumbre cualitativa y de pertinencia y calidad de la oferta.
Las restricciones fiscales limitan la acción del gobierno y exigen una
mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos para hacer llegar servicios
de extensión a los agricultores. En este contexto, promover la provisión pri-
vada de servicios tiene al menos dos virtudes. Por un lado, se promueve un
9 Purcell y Anderson (1997) incluyen en su balance para el Banco Mundial una mues-
tra bastante amplia de experiencias nacionales, con énfasis en países en desarrollo, incluyen-
do 20 proyectos en América Latina. Ver también, Birkhaeuser, et. al. (1991), y Hildreth y
Armbruster (1981) para Estados Unidos.
10 Rivera (1996), Rivera, Zijp y Alex (2000).
11 Ejemplos de países en desarrollo se pueden encontrar en Schwarz y Zijp (1994);
Wilson (1991) se enfoca en América Latina mientras que para Europa se puede consultar
Dancey (1993) y Ameur (1994). Keynan, Olin y Dinar (1998) detallan la experiencia de
Nicaragua. Un ejemplo para Perú, que analizaremos en detalle más adelante, se puede encon-
trar en Escobal, Agreda y Reardon (2000).
12 Rivera, Zijp y Alex, 2000: 9.
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 365
mayor número y variedad de proveedores, fomentando la competencia en
un área criticada por sus ineficiencias y falta de efectividad. Por otro lado, al
fomentar la participación de los productores en la cobertura de costos se
incrementa el involucramiento del cliente en el control de calidad de la oferta.
Desde esta perspectiva, la reforma de los servicios de extensión debe orien-
tarse a la remoción de barreras al desarrollo de proveedores privados, desa-
rrollo de prácticas contractuales transparentes y sistemas de información que
faciliten la toma de decisiones tanto al productor agrícola como al proveedor
de servicios. Asimismo el Estado, a la vez que desplazar su rol de la provisión
hacia la facilitación y el control de la calidad de los servicios, debería poder
identificar y actuar sobre problemas de inequidad en el acceso a los mismos.
4. LA EXTENSIÓN AGRÍCOLA EN PERÚ
En el país existe un gran número de programas de extensión que
involucran al Estado, ONG y empresas privadas. El gasto en servicios de
extensión hacia mediados de los 90s ha sido estimado en 38 millones de
dólares anuales, lo que representa alrededor del 0.8% del PBI agrícola, lige-
ramente inferior al promedio mundial mencionado anteriormente y, por tan-
to, muy inferior al promedio de países en vías de desarrollo. Se calcula que la
asistencia técnica llega a alrededor de 250,000 agricultores. La mayor parte
de éstos (178,000), sin embargo, están cubiertos por el Programa Nacional de
Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (Pronamachcs),
que se concentra en conservación de suelos o reforestación y por el Fondo
para Servicios de Extensión Agrícola -FEAS (43,000), ambos enfocados en la
región sierra. Al momento, por tanto, la agricultura costeña parece tener una
participación reducida en el gasto público en extensión. Sin embargo, de
acuerdo al Censo Agropecuario (CA) de 1994, el Estado continúa siendo una
de las principales fuentes de asistencia técnica para las unidades agropecuarias
(UA) costeñas, básicamente a través del Ministerio de Agricultura y –de ma-
nera muy reducida– del Instituto Nacional de Investigación Agrícola (INIA),
abarcando entre ambas al 35.4% de las UA que habían recibido en algún
momento asistencia técnica, mientras que el sector privado (empresas y pro-
fesionales independientes) atienden a un 45.4% de las UA. Esta presencia
del sector privado es significativamente mayor que en las otras regiones, más
del doble que en la sierra y más del triple que en la selva. El fomento de los
mercados de servicios, entonces, parte de una base mayor en la costa.
366 Miguel Jaramillo Baanante
Interesa entender, por un lado, la lógica de la intervención pública y
evaluar en qué medida atiende a las necesidades específicas de sus potencia-
les beneficiarios, y cuán sostenibles son sus efectos, por el otro. En esta direc-
ción el FEAS provee una experiencia interesante. Una virtud de este progra-
ma –tanto como el del Pronamachcs– antes de que se orientaran al proselitis-
mo político, era el estar guiados por la demanda13 . En el caso del FEAS, a
esto se añadían, por un lado, el hecho de que la provisión de los servicios de
asistencia era realizada por agentes privados y, por otro, que los beneficiarios
debían cofinanciar los servicios a través del cobro de tarifas, que eran depo-
sitadas en una cuenta de ahorros que contribuía a la sostenibilidad del fondo
a lo largo del tiempo. En 1997 beneficiaba a 43,000 agricultores, mientras
que el volumen de la cuenta había sumado US 547,000 dólares.
Por su parte, el programa de la Asociación de Exportadores (ADEX),
financiado por la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacio-
nal (Usaid), se orienta a los pequeños productores con potencial exportador.
También está guiado por la demanda, requiriendo una solicitud de asisten-
cia técnica de los agricultores interesados. La asistencia misma es provista
por agentes privados. Existe, por lo demás, una exigencia creciente de
cofinanciamiento por parte del agricultor; esto es, el subsidio es decreciente
hasta llegar a cero en un período de cuatro años. El rango de servicios
prestados incluye información de mercado, asistencia en temas de mejora
de la calidad, acceso al crédito, procesamiento básico, embalaje, almacena-
je y mercadeo.
Dos esfuerzos más recientes desde el sector público, con foco parcial y
total, respectivamente, en la costa, son el proyecto de investigación y exten-
sión agrícola denominado Innovación y Competitividad para el Agro Perua-
no (Incagro) y el Programa de Extensión en Riego y Asistencia Técnica en
Prácticas Culturales en Valles de la Costa Peruana (Perat), este último orienta-
do a la promoción de un mercado privado de servicios de asistencia técnica
para agricultores con sistemas de riego en valles de la costa. Estos dos pro-
gramas guardan similitud en sus principios de intervención y estrategias. En
cuanto a los principios, ambos proyectos se proponen observar una orienta-
ción a la demanda, actuación descentralizada, fomento de la participación de
los actores sociales y cofinanciamiento creciente por parte de los usuarios.
Por el lado de las estrategias, ambos buscan fomentar el desarrollo de un
mercado de servicios calificados a través de componentes de incentivos a la
demanda, fortalecimiento de la oferta y mejoras en la información para redu-
13 Nos referimos a los últimos años del gobierno del Presidente Fujimori.
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 367
cir costos de transacción. Asimismo ambos programas comparten una con-
cepción de la problemática del productor agrícola que no se limita a aspectos
técnico productivos, sino que involucran también temas de gestión,
comercialización y tratamiento post-cosecha. Ambos contienen, pues, ele-
mentos congruentes con el objetivo de facilitar una provechosa inserción del
productor en los mercados.
• El proyecto Incagro del Ministerio de Agricultura es un proyecto de fo-
mento de la investigación y extensión tecnológica para la innovación y
competitividad de la agricultura peruana. Cuenta con 14 millones de
dólares para su primera fase, de tres años. Tiene tres componentes. El
primero se centra en la identificación y priorización de necesidades. Se
orienta a identificar demandas tecnológicas y de servicios no financie-
ros a través de eventos en el ámbito local con participación de produc-
tores, empresas de ser vicios, agroindustriales, agentes de
comercialización y entidades gubernamentales y no gubernamentales
de extensión e investigación. Estas demandas se procesan y ordenan
de acuerdo a su prioridad local, regional y nacional, para ser atendidas
vía fondos concursables a escala regional.
El segundo componente es de incentivos a la demanda a través de un
Fondo de Tecnología Agraria. Este fondo asigna recursos vía concursos
regionales para el financiamiento parcial de proyectos de servicios de
extensión y de investigación adaptativa solicitados por organizaciones
de productores de acuerdo a las prioridades establecidas en el primer
componente. La definición de servicios de extensión es amplia; incluye
innovaciones técnicas, gerenciales y organizacionales en aspectos rela-
cionados con la producción, manejo post-cosecha y comercialización.
La primera fase del proyecto contempla operar en una zona de cada
región natural del país: Tumbes, Piura, Lambayeque (con sede en Piura);
Junín, Huánuco, Pasco y Huancavelica (sede en Huancayo); y San
Martín, Amazonas y las provincias de San Ignacio y Jaén de Cajamarca
(sede en Tarapoto).
El tercer componente actúa por el lado de la oferta. Opera a través de
un Programa de Fortalecimiento de Servicios Estratégicos (Profose) y
se orienta a financiar acciones de fortalecimiento de las instituciones del
sistema tecnológico agrario. El servicio estratégico es definido por su
carácter de bien público, esto es, no es completamente apropiable por
agentes privados, y por tener una valoración social positiva. Incluye la
investigación básica y aplicada, capacitación de agentes de extensión e
información de mercados y tecnologías. Las acciones apoyadas inclu-
368 Miguel Jaramillo Baanante
yen: planificación estratégica institucional y planeamiento de áreas es-
tratégicas de investigación. Asimismo contempla un Fondo de Desarro-
llo de Servicios Estratégicos (FDSE), cuyos recursos son asignados a
través de un concurso anual al financiamiento parcial de proyectos de
investigación estratégica, de capacitación y de información, previamen-
te identificados por la demanda y priorizados a través de un taller con-
vocado por el proyecto.
• El Programa de Extensión en Riego y Asistencia Técnica en Prácticas
Culturales en Valles de la Costa Peruana (Perat), como su nombre lo
indica tiene un foco geográfico aparentemente más delimitado; sin em-
bargo opera en 22 valles de la costa peruana. El objetivo es fomentar el
desarrollo de un mercado de servicios de desarrollo agrario, extensión,
asistencia técnica y servicios complementarios, orientado por las necesi-
dades de los agricultores. Su estrategia, como la de Incagro, consiste en
operar con incentivos a la demanda, fortalecimiento de la oferta de
servicios y mejoramiento de la información para los agentes del mercado.
Por el lado de la demanda, la estrategia del proyecto se orienta a confi-
gurar Unidades de Extensión y Asistencia Técnica (UNE) a partir de las
Juntas de Usuarios de los distritos de riego, cuyo foco es un problema/
interés común de un grupo organizado de agricultores con acceso a riego
de dicho ámbito geográfico. El concepto de la UNE también involucra
a unidades productivas agrícolas con algunas características comunes, a
ofertantes de servicios de extensión, capacitación, asistencia técnica y
servicios complementarios, y a alguna institucionalidad pública o privada
que pueda impulsar la competitividad agrícola. En este sentido, las UNE
quieren ser fieles a su nombre y congregar grupos constituidos locales
enfocados alrededor de problemáticas específicas de los agricultores. Las
UNE definen el tipo de servicio que requieren y el proyecto lo cofinancia,
contemplando una participación decreciente de 75% en la primera cam-
paña y 50% en la segunda. La temática no se limita a aspectos técnico-
productivos, sino también a temas de gestión, comercialización y acceso
a mercados, tanto para sus productos finales como para el crédito.
Por el lado de la oferta, la estrategia involucra el fortalecimiento de la
oferta de servicios a través de actividades de entrenamiento y capacita-
ción para extensionistas, y capacitación en la gestión de los servicios.
En cuanto a información, la oferta del proyecto consiste en la realiza-
ción de eventos en el ámbito local para congregar a los productores y
movilizar grupos constituidos. También se contempla establecer bases
de datos de proveedores de servicios locales, así como una página web
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 369
a través de la cual se pueda acceder a las bases de datos y a las expe-
riencias que el proyecto vaya desarrollando.
Aun cuando este proyecto parece reunir una serie de características in-
teresantes que son rescatadas en la literatura internacional sobre mejo-
res prácticas en proyectos de extensión agrícola –como por ejemplo,
orientación por demanda, cofinanciamiento creciente por el productor,
economías de escala por la vía de asociar a los productores, servicios
que abarcan post-cosecha y comercialización– tiene la limitación de pla-
zos muy estrechos. En efecto, la fase operativa del proyecto se limita a
16 meses14 , período en el cual resulta muy difícil lograr objetivos tales
como cambiar actitudes de los agricultores con respecto, por ejemplo, a
la necesidad de pagar por los servicios de extensión. Un tema que se
plantea es la necesidad de congruencia entre los objetivos de la inter-
vención y los plazos para lograrlos. Desarrollar mercados es una tarea
que involucra plazos largos, algo que Incagro parece entender mejor.
• En cuanto a investigación, el Instituto Nacional de Investigación Agríco-
la (INIA) continúa concentrando el aporte del sector público, con un
presupuesto anual de alrededor de 5 millones de dólares y una planilla
de 100 agrónomos distribuidos en nueve estaciones experimentales. Su
enfoque es bastante tradicional, guiado por la oferta, concentrándose
en mejorar los rendimientos de cultivos tradicionales a través de pro-
gramas de capacitación y visita. Un problema de esta concentración es
que si los productos se orientan al mercado interno, la demanda es
inelástica; como se ha podido observar recientemente, el efecto de caí-
da en los precios puede ser incluso mayor que el de incremento de la
producción, deprimiendo –en vez de mejorar– los ingresos de los agri-
cultores. Se critica también al INIA por su poca atención a las necesida-
des de los agricultores y a aspectos tan críticos como tratamientos post-
cosecha y comercialización, ya que se concentran exclusivamente en
aspectos productivos.
La literatura internacional enfatiza la importancia de avanzar hacia sis-
temas de investigación basados en organizaciones autónomas y competiti-
vas15 . En este contexto, la asignación de recursos públicos se debe realizar a
través de concursos en que propuestas de diferentes organizaciones compi-
tan en pertinencia y calidad científica. La regulación del sistema debe incor-
14 Entrevista con el Coordinador General del Programa PERAT, Dr. Thilo Hatzius.
15 Ver, por ejemplo, World Bank (1999).
370 Miguel Jaramillo Baanante
porar a los actores relevantes (productores, académicos, tecnólogos) y tener
autonomía frente a los gobiernos. En Perú no se ha iniciado esta transición,
aun cuando proyectos específicos, como Incagro, han incorporado mecanis-
mos en esta dirección.
Algunas investigaciones son desarrolladas en las universidades y en
empresas privadas. Innovaciones en el cultivo y procesamiento del espárra-
go, por ejemplo, han sido desarrolladas por firmas privadas. Se calcula que el
gasto total en investigación agrícola suma alrededor de 8 millones de dólares
(0.16% del PBI agrícola, excluyendo al Centro Internacional de la Papa), lo
que sitúa a Perú entre los países más bajos de América Latina16 .
Estando la mayor parte de los programas públicos de extensión agrícola
orientados a la sierra, cabe preguntarse cuál es la oferta de servicios de capa-
citación y asistencia técnica para los agricultores de la costa. Como indica-
mos antes, aquí se combina el trabajo de ONG, centros de capacitación/
asistencia técnica, proveedores de insumos, empresas consultoras privadas y
consultores independientes. Típicamente las ONG transfieren subsidios de
donantes extranjeros o locales a los agricultores en forma de servicios de
capacitación y asistencia técnica. Cada vez es mayor, sin embargo, el interés
de los donantes en la sostenibilidad de las acciones. Por otro lado, existe un
incipiente mercado privado de servicios que, en algunos casos y bajo
novedosos arreglos contractuales, vienen atendiendo un número cada vez
mayor de agricultores. Algunos ejemplos pueden ilustrar las nuevas formas
que viene tomando la provisión de servicios y los mecanismos y estrategias
para generar una mayor demanda.
• El Instituto Rural Valle Grande (IRVG) comenzó a operar sus llamados
programas integrales de producción en el valle de Cañete durante la
campaña algodonera 1991-1992. La liquidación del Banco Agrario ha-
bía forzado a los agricultores a buscar nuevas fuentes de crédito. La
oferta de IRVG consistía en asistir a los pequeños agricultores en la
obtención de crédito –ya fuera de la banca comercial o de la industria
textil– a la vez que proveer un soporte técnico a su actividad en aspec-
tos productivos, de gestión y de comercialización. Actualmente el traba-
jo es coordinado entre dos áreas de la institución, la Unidad de Desa-
rrollo Empresarial y el Programa de Extensión Agraria. La Unidad de
Desarrollo Empresarial organiza a los agricultores en asociaciones soli-
darias, procura el financiamiento con la garantía de las cosechas y con-
duce un programa de capacitación y asesoría empresarial. Por su parte,
16 Escobal, 1998.
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 371
el Programa de Extensión Agraria brinda asistencia técnica individual
en el cultivo a los agricultores, implementa un plan de control de plagas
y desarrolla un programa de capacitación técnica y transferencia de tec-
nología. El número de participantes en este programa ha venido cre-
ciendo; actualmente se apoya a unos 400 agricultores, principalmente
del valle de Cañete, que suman poco más de 2,000 hectáreas en un
valle de 22,937 hectáreas. Dos tercios del área está dedicada al algodón
y el resto a maíz, con sólo 50 hectáreas en espárrago. El tamaño prome-
dio de la extensión por agricultor atendido por IRVG es 5 has., superior
a las 3.3 has. de la propiedad promedio en el valle.
IRVG también maneja una Escuela de Formación Superior Agraria (re-
conocida como Instituto Superior Tecnológico), que ha formado a más
de 120 técnicos agrícolas, con una metodología que alterna el estudio
en aula (dos semanas) con el trabajo en la explotación familiar agrícola
o en una empresa (dos semanas), conferencias de expertos y visitas de
estudio. Asimismo periódicamente organiza cursos cortos, de dos a tres
días, con temáticas especializadas que van desde nuevos cultivos, te-
mas fitosanitarios, manejo de suelos, hasta aspectos tecnológicos y de
comercialización.
• Novedosos arreglos contractuales son también una respuesta a la nece-
sidad de suplir las carencias técnicas y, sobre todo, de gestión de los
agricultores. Una experiencia muy interesante en este sentido se viene
desarrollando en el valle de Chincha, al sur de Lima17 . Se trata de la
venta de servicios de gestión por parte de la consultora Critecnia a
empresas constituidas ex-profeso por pequeños agricultores. El requisi-
to para que un agricultor participe es tener agua. El esquema funciona a
través de contratos entre cada una de estas empresas y la empresa ase-
sora que provee los servicios de gestión. El contrato involucra un con-
junto de actividades de producción y comercialización, que incluyen un
calendario para el uso de insumos, así como la gestión de crédito ban-
cario con la intermediación de la empresa asesora y las tierras de los
agricultores como colateral. La empresa asesora lleva la contabilidad
por empresa y por parcela asociada.
La importancia de este tipo de arreglo radica en que resuelve quizá los
dos mayores problemas de la agricultura costeña: la fragmentación de
la propiedad y la escasez de habilidades gerenciales. En efecto, se gene-
17 Lo que sigue se basa en Escobal, Agreda y Reardon (2000) y en entrevista con el
Ing. Augusto Cillóniz, gerente de la empresa consultora Critecnia S.A.C.
372 Miguel Jaramillo Baanante
ran economías de escala y se reducen costos de transacción en la adqui-
sición de insumos al por mayor. Además, la formalización les permite
abandonar la exoneración tributaria, aprovechando el crédito fiscal que
le generan sus compras y evitando el castigo de las empresas textiles que
les cargaban el costo del IGV, ya que ellas, al no recibir factura, no tenían
cómo descargarlo18 . La reputación y capital social de la empresa asesora
reduce el riesgo y los costos de evaluación del banco, mientras que el
colateral reduce el riego de la empresa asesora. Finalmente se consiguen
mejores precios, ya que se vende directamente a las empresas textiles
después de subcontratar la limpieza del algodón. La empresa asesora
cobra el 25% de los costos directos del agricultor. La rentabilidad del
agricultor, incluyendo en los costos el pago a la empresa asesora, se eleva
en 10-15%19 . El éxito de la empresa se refleja en sus tasas de crecimiento.
Se inició a mediados de los 90s trabajando con 100 pequeños agriculto-
res, que sumaban cerca de 400 has. En 1998 ya habían formado seis
empresas, involucrando a 260 agricultores. A septiembre 2001 trabaja-
ban con alrededor de 500 agricultores que sumaban 1,800 has.
Un elemento importante a notar en los dos últimos ejemplos presenta-
dos es que lo que moviliza a los agricultores es el acceso al crédito. Inicial-
mente no valoran la asistencia técnica per se, sino como vía de acceso al
crédito. En el camino, sin embargo, van observando los beneficios de la asis-
tencia técnica y aprenden a apreciarla.
Un juicio más crítico sobre estas experiencias sugiere la pregunta de
cuán replicables son. En ambos casos –pero particularmente en el de Critecnia–
un elemento clave es la confianza. En este sentido, el gerente de la consultora
identifica como factor clave de su éxito el hecho de ser un agricultor conoci-
do en el valle. Nos explica que otras experiencias de este tipo se han querido
implementar en otros valles, sin mayor éxito debido a que las empresas no
eran conocidas en la zona20 . La existencia de un activo tan singular como la
reputación en la localidad sugiere que existen barreras iniciales que limitan el
desarrollo del mercado.
¿Existe un rol para las políticas públicas en este contexto? Ciertamente
el Estado está pobremente capacitado para convencer al agricultor de las
bondades de contratar éste u otro tipo de servicio, y menos aún para incentivar
18 Entrevista Ing. A. Cillóniz.
19 Escobal, et. al., 2000: 273.
20 Entrevista A. Cillóniz.
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 373
cierto tipo de contrato. Por lo demás, problemas de riesgo moral añaden
racionalidad para la no-intervención, ya que la promoción de cierto servicio
o tipo de contrato podría hacerlo –o al menos ser percibido como–
corresponsable de las consecuencias del mismo. Sin embargo se pueden iden-
tificar dos áreas para la intervención pública. Primero, difusión de experien-
cias exitosas o mejores prácticas en la provisión de servicios gerenciales. En
segundo lugar, proveer mecanismos que faciliten la realización de este tipo
de contratos y reduzcan la incertidumbre ligada a ellos, reduciendo así los
costos de transacción.
Los anteriores ejemplos muestran algunas iniciativas, tanto desde el sector
público como desde el privado, para enfrentar el reto de proveer servicios
adecuados de asistencia técnica que respondan a las necesidades de los agri-
cultores. Resumiendo, podemos decir que existen iniciativas interesantes y
con potencial tanto en el sector público como privado. Las políticas públicas
deben fortalecer los programas que tienen éxito y perfeccionar los instrumen-
tos de intervención, así como apoyar y fomentar las iniciativas privadas.
Por otra parte, la asignación de recursos públicos en extensión suscita
dos comentarios. Dado el carácter público de la inversión, sería importante
que se difundan –si existen– las evaluaciones del impacto de estas inversio-
nes sobre las poblaciones beneficiarias. De no existir, debería convertirse en
práctica habitual realizarlas y difundir sus resultados. En segundo lugar, un
tema problemático es cómo se asignan estos recursos. Como se ha dicho, el
grueso de ellos está destinado a la sierra. La pregunta que surge es si esta
decisión tiene que ver con el objetivo de obtener el mayor retorno social de
esa inversión de recursos públicos o al criterio de aliviar la pobreza. Cierta-
mente, se trata de dos objetivos diferentes. Esta cuestión se aborda a conti-
nuación en el marco de una discusión de aspectos conceptuales relevantes
para el diseño e implementación de políticas públicas.
5. ASPECTOS CONCEPTUALES SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS
Antes de entrar a la discusión de las opciones de políticas, es importan-
te precisar antes algunas cuestiones. En primer lugar, el tema de definición de
objetivos. El objetivo de una política de recursos humanos para la agricultura
–como el de cualquier otro componente de una política de fomento produc-
tivo– debe ser fortalecer a las explotaciones agrícolas en su capacidad para
desenvolverse, esto es, competir en el mercado. Esto supone tomar en cuen-
ta aspectos no sólo estrictamente productivos, sino fundamentalmente de
374 Miguel Jaramillo Baanante
gestión de los diferentes aspectos del negocio. El incremento del rendimiento
de la tierra por sí solo no garantiza una explotación rentable. Es necesario
considerar aspectos que van desde la selección de cultivos, costos,
financiamiento, tratamiento post-cosecha, calidad del producto hasta la
comercialización. De hecho, el enfoque para la promoción productiva parece
haber variado de «producir para vender» a «vender para producir». Desde
esta perspectiva, lo que moviliza la energía productiva es el hecho de que hay
una demanda específica que atender. Ignorar al mercado es una receta para
el desastre en cualquier política económica; y las políticas para la agricultura
no son una excepción.
En este sentido, un principio que ya es moneda común en las políticas
de fomento productivo en general es promover el desarrollo de los merca-
dos. La intervención del Estado en este contexto se justifica por la existencia
de fallas en los mercados, que se reflejan en problemas de asimetrías de
información, externalidades y bienes públicos. En efecto, el mercado no siem-
pre genera por sí solo los incentivos para el desarrollo de una oferta adecua-
da de servicios. Las limitaciones pueden estar por el lado de la demanda,
como escasa información y limitada capacidad de procesarla, baja valoración
de los servicios por ausencia de información o de efectos demostración, e
incertidumbre sobre la calidad de los servicios. Por el lado de la oferta, esca-
so conocimiento de las necesidades de los agricultores y de las idiosincrasias
locales, altos costos de desarrollo e introducción de productos adaptados
localmente por la reducida escala del mercado. Así también, los mismos pro-
ductos pueden tener características de bienes públicos, esto es, que el consu-
mo individual ni los agota ni es excluyente, y por tanto no son totalmente
apropiables privadamente. Investigación básica es el caso típico, aunque no
el único21 . Se puede también argumentar que hay procesos de innovación
tecnológica que no pasan por el mercado, sino por «ver lo que hace tu veci-
no». Estos procesos, que pueden inhibir el desarrollo del mercado son, sin
embargo, lentos e ineficientes.
De este principio básico se derivan algunas pautas para las intervencio-
nes públicas que conviene recordar. En primer lugar, en concordancia con la
Constitución Política del país, la intervención pública no debe buscar sustituir
a la acción privada, sino más bien ser subsidiaria: si el sector privado lo pue-
de hacer, el Estado no tiene por qué hacerlo. En segundo lugar, en la medida
de lo posible el Estado debe buscar la participación del sector privado en la
provisión de los servicios materia de las políticas públicas. En tercer lugar, las
21 Ver Trinelli y Von Hesse, 2000.
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 375
intervenciones públicas deben ser temporales, de manera que no se inhiba y,
más bien, se fomente el interés del sector privado en desarrollar mercados.
Esto tiene claras limitaciones. Como decíamos, algunos bienes como la in-
vestigación básica tienen un carácter público que desalienta la aparición de
un mercado privado. En cuarto lugar, las intervenciones deben buscar la
sostenibilidad; esto es, los efectos de fomento de la oferta y la demanda
deben perdurar más allá de la duración de la intervención inicial.
Finalmente, es importante subrayar la diferencia –con tanta frecuencia
ignorada particularmente en las políticas sectoriales agrícolas– entre políti-
cas de fomento productivo y políticas sociales o de combate a la pobreza.
En rigor toda política de fomento productivo es una política anti-pobreza,
en la medida en que busca en última instancia mejorar el bienestar de aqué-
llos que participan en una unidad productiva. Enfocar políticas de fomento
productivo en los sectores más pobres es un error, puesto que la pobreza
está correlacionada con una serie de indicadores deficientes de educación
(determinante crítico de la propensión a innovar), adopción tecnológica y
capacidad financiera para asumir las nuevas técnicas. El resultado es que
políticas bien concebidas para un fin –mejorar la capacidad competitiva de
las explotaciones agrícolas– aplicadas a un fin diferente –ayudar a los más
pobres– tienen pocas probabilidades de éxito. Esto no sería un problema si
no fuera por el hecho elemental de que los recursos son limitados. En efec-
to, puesto que no hay recursos suficientes para atender los requerimientos,
maximizar el valor de los recursos invertidos en promover la agricultura
pasa por identificar cuáles son las unidades productivas que pueden hacer
el mejor uso de esos recursos.
Antes de discutir más explícitamente las propuestas que se derivan del
análisis anterior y de las opiniones de los expertos estudiosos de la proble-
mática, es importante incorporar también la opinión de los actores más direc-
tamente involucrados en el tema. Para esto se realizaron varias entrevistas y
se administró una encuesta de opinión a empresarios agrícolas, funcionarios
públicos del sector, técnicos independientes y oficiales de proyectos de desa-
rrollo sobre el diagnóstico de los problemas y las diferentes opciones de po-
líticas. El capítulo siguiente presenta los resultados de este ejercicio.
6. LA VISIÓN DE LOS ACTORES
Esta sección sistematiza un conjunto de entrevistas más las respuestas a
un cuestionario confeccionado para recoger información sobre las percepcio-
376 Miguel Jaramillo Baanante
nes de varios líderes de opinión en el tema agrícola en torno a los problemas
de recursos humanos en la agricultura costeña y las opciones de políticas para
enfrentarlos. Algunas entrevistas iniciales con informantes calificados sirvie-
ron de guía para la confección del cuestionario. Entre los informantes hay
empresarios agrícolas, proveedores de servicios para la agricultura, funciona-
rios del sector, académicos, técnicos independientes y funcionarios de pro-
yectos de desarrollo en el sector. El cuestionario elaborado fue remitido a un
total de 38 personas, obteniéndose respuesta de 19 de ellas22 . La mayoría de
quienes respondieron el cuestionario no habían sido entrevistados previa-
mente, y no todos los entrevistados lo contestaron, por lo que la información
resultante de la encuesta y de las entrevistas se complementan.
Es preciso, sin embargo, anotar una significativa limitación de estos ins-
trumentos. La lista inicial de 38 destinatarios del cuestionario incluía propor-
ciones semejantes de representantes del sector público y privado. La lista de
quienes lo respondieron, sin embargo, no refleja esta distribución, ya que la
tasa de respuesta fue bastante mayor entre los ligados al sector público que
entre los del sector privado, como se puede apreciar en la lista consignada en
Anexo. Se ha tratado de corregir este involuntario sesgo resaltando las opinio-
nes de representantes del sector privado, particularmente de los relacionados
con la actividad productiva o el mercado de servicios para el sector, recogidas
a través de entrevistas. En cualquier caso, la elaboración de recomendaciones
ha tratado de recoger particularmente aspectos en los que confluyen opiniones
de investigadores y otros especialistas con las perspectivas de los actores.
Un tema inicial que trató de abordar la encuesta se refiere a la percep-
ción de la trascendencia del tema de recursos humanos para el crecimiento
de la agricultura y agroindustria costeñas. La mayor parte de los que respon-
dieron consideran de importancia muy alta contar con una oferta apropiada
de recursos humanos calificados para un crecimiento rápido y continuo de la
agricultura comercial costeña. En efecto, de 18 personas que contestaron la
pregunta, 13 lo consideraron así y dos más la consideraron alta. Solamente
tres la consideraron baja o muy baja. Parece claro, entonces, que hay una
percepción ampliamente compartida de que el tema es importante, y por lo
tanto merece atención desde el ángulo de las políticas públicas.
En cuanto al estado actual de la provisión de una serie de servicios que
tienen incidencia sobre la competitividad de las explotaciones agrícolas, exis-
te también un amplio consenso de que es inadecuada para cada tipo de
22 En el Anexo se puede encontrar tanto el cuestionario administrado como la lista de
los que lo respondieron.
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 377
servicio. La Tabla Nº 3 resume la información recogida. Como se puede
observar, son muy raras las calificaciones aprobatorias para la provisión de
alguno de los servicios considerados. Nótese, sin embargo, que la peor califi-
cación es para la asistencia técnica en aspectos de gestión. También es intere-
sante la distinción que introdujo una de las respuestas entre servicios gratui-
tos y servicios pagados, siendo los primeros muy inadecuados y los segun-
dos muy adecuados. Al respecto es interesante la perspectiva recogida de
una agricultora mediana de la costa norte: “para quienes pueden y quieren
pagar existen técnicos muy competentes, que quizá no son muchos, pero
menos aún son los demandantes. La inmensa mayoría de explotaciones son
demasiado pequeñas como para ser viables y, por tanto, su demanda de
servicios productivos o de gestión es casi nula y sólo los usan si son regala-
dos”23 . En efecto, según el Censo Agropecuario de 1994, 92.3% de las ex-
plotaciones agropecuarias de la costa tienen menos de 10 has, siendo la ex-
plotación promedio de 2.6 has. Esta característica limita la demanda de servi-
cios de extensión. Mas aún, la pregunta de si se puede tener un negocio
agrícola sostenible con tal extensión es válida; de ahí el interés en la
asociatividad como una fórmula para lograr economías de escala.
Tabla Nº 3
Calificación de la provisión de servicios para agricultura costeña
Muy Inadecuada Adecuada Muy
inadecuada adecuada
Información 5 10 3 0
Transferencia tecnológica 3 14 1 0
Asistencia técnica:
en aspectos productivos 3 14 1 0
en aspectos de gestión 7 12 0
Formación/ capacitación 2 15 1 0
Buscando identificar con mayor precisión cuáles son los segmentos del
mercado laboral donde se percibe una mayor carencia de personal calificado,
se indagó por el grado de dificultad para obtener personal adecuadamente
calificado en seis categorías diferentes. La Tabla Nº 4 sistematiza las respues-
23 Entrevista con propietaria de Fundo Choloque, Motupe (34 has.).
378 Miguel Jaramillo Baanante Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 379

tas. Una primera conclusión es que salvo para el caso de peones agrícolas
–por definición, de escasa calificación– el acceso a personal calificado en la
agricultura costeña es dificultoso. En segundo lugar, es también claro que el
grado de dificultad es creciente con respecto al nivel de calificación: no hay
dificultad para obtener peones agrícolas; es más difícil obtener peones para
procesos post-cosecha o capataces de fundo; la dificultad se acrecienta si lo
que se busca son técnicos o profesionales en cultivos, especialistas en cultivos
específicos o en procesos post-cosecha; y finalmente, la mayor dificultad está
en el rubro administradores o gerentes de fundos. Este resultado es consis-
tente con la evidencia que presentamos en el capítulo 2º sobre los niveles
educativos de la PEA rural.
Tabla Nº 4
Grado de dificultad de acceso a personal calificado
para agricultura costeña por tipo de ocupación
Muy
dificultoso
mente, hay una mejor valoración de la formación de técnicos/profesionales,
aun cuando el balance sigue siendo de poca adecuación. Nótese que esto
puede involucrar tanto inadecuaciones por el lado de la cantidad (no hay
suficientes instituciones de un nivel aceptable) como de la calidad de la for-
mación que se imparte, que no se ajusta a los requerimientos de la actividad.
Al respecto, las opiniones de los agricultores van en la dirección de que
las carencias se encuentran a todo nivel. Así, para un agricultor grande del sur,
orientado a la exportación, los problemas de calificación van desde los direc-
tores hasta los peones, pasando por la gerencia24 . Por otro lado, el conocimien-
to técnico de algunos cultivos (espárrago, por ejemplo) ha avanzado bastante
y es de nivel adecuado. No es éste el caso, sin embargo, para la mayor parte
de cultivos con potencial de exportación (lúcuma, uva, alcachofa). En estos
casos deben recurrir a técnicos extranjeros. Desde la perspectiva de un agricul-
tor mediano, por otro lado, existe una oferta de formación pero pobre, poco
tecnificada y también limitada por las características de la demanda potencial,
entre las que predomina el pequeño agricultor de escasos recursos y acostum-
Nada brado a no pagar por servicios de asistencia técnica o capacitación25 .
dificultoso

Peones agrícolas 3 0 7 8 Tabla Nº 5

Grado de adecuación de la oferta de formación
Peones para procesos post-cosecha 6 5 4 3
por tipo de ocupación
Personal de mando medio -
capataces de fundo 4 7 7 0 Muy Nada
Técnicos/profesionales: adecuada adecuada
especialistas en cultivos específicos 6 8 4 0
en procesos post-cosecha 6 8 4 0 Peones agrícolas 1 2 2 13

Administradores o gerentes de fundos 10 6 2 1 Peones para procesos post-cosecha 1 2 4 11

Personal de mando medio -
Nota: La pregunta pedía evaluar entre ‘1’ y ‘4’, donde ‘1’ es nada dificultoso y ‘4’ es muy dificultoso.
capataces de fundo 1 0 8 9
Técnicos/profesionales:
El panorama es un tanto diferente cuando se evalúa la oferta de forma- especialistas en cultivos específicos 1 6 7 4
ción/instrucción en las mismas categorías ocupacionales de la pregunta ante- en procesos post-cosecha 1 5 7 5
rior, aun cuando para todas las categorías resulta inadecuada. La Tabla Nº 5 Administradores o gerentes de fundos 1 3 10 5
resume los resultados. La oferta es la menos adecuada (suma de la tercera y
Nota: La pregunta pedía evaluar entre ‘1’ y ‘4’, donde ‘1’ es nada adecuada y ‘4’ es muy adecuada.
cuarta columnas de datos) en cuanto a formación de personal de mando
medio o capataces de fundo. Sigue en orden de inadecuación la orientada a
peones, ya sea para labores propiamente agrícolas o de post-cosecha. Segui- 24 Entrevista con Ing. Chlimper, director ejecutivo de Agrokasa, empresa propietaria
damente está la formación de profesionales en gestión de negocios agrícolas, de 1,200 has. en el valle de Ica.
que parece estar más cerca de ser inadecuada que muy inadecuada. Final- 25 Entrevista con propietaria de Fundo Choloque, Motupe.
380 Miguel Jaramillo Baanante Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 381

Resumiendo, el diagnóstico que resulta implica una seria inadecuación

Baja Ninguna
de la oferta de servicios que podrían elevar el capital humano de las explota-

En el mediano y largo plazo

1
1

1
ciones agrícolas: información, transferencia tecnológica y asistencia técnica;

Nivel de prioridad
así como en la oferta de formación/capacitación para un espectro amplio de

2
1
2

1
1
1
ocupaciones ligadas a la agricultura. Asimismo, mientras mayor es el nivel de

Media
calificación de la mano de obra, más difícil es el acceso para las unidades de

2
3
2

1
5

3
3
producción agrícola. Esto se ve agravado por un contexto problemático en el
que, por un lado, las intervenciones públicas con frecuencia no han sabido

Alta

12

10
13
14

12
10

10
14
8
distinguir claramente entre políticas sociales (de alivio a la pobreza) y políticas

Ninguna
de fomento productivo; y por otro lado la excesiva fragmentación de la pro-

1
1
piedad, que impone límites a la expansión de la demanda de servicios.

Prioridad asignada a diferentes opciones de políticas

Nivel de prioridad
En este contexto, ¿qué políticas son las más adecuadas para mejorar la

En el corto plazo

Baja
situación de los recursos humanos para la agricultura comercial costeña? Para

2
1
1

2
1

1
1
ayudar en la evaluación de líneas de acción prioritarias para políticas que

Media
promuevan una oferta de recursos humanos calificados de acuerdo a las ne-

6
2
4

1
8

8
6
cesidades de desarrollo del sector, se pidió a los encuestados que consideraran
la pertinencia y prioridad de una serie de potenciales acciones del gobierno,

Alta

14

12
14
12

13

14
8

8
9
tanto en el corto como en el mediano y largo plazo. Las potenciales acciones

Tabla Nº 6

Implementar programas de bonos de capacitación /asistencia técnica que el agricultor

Desarrollar programas de educación básica mejor adecuados a la realidad del campo

involucran diferentes niveles de intervención del Estado, desde el fomento del

Facilitar la articulación de los productores de los diferentes eslabones de las cadenas

Establecer fondos concursables para ejecutar planes de asesoría/asistencia técnica/

Desarrollar sistemas de información sobre la oferta de asesoría, asistencia técnica
desarrollo de mercados con proveedores privados hasta la ejecución de pro-

Fomentar la asociatividad a través de establecer requisitos de asociación para la

Desarrollar con recursos públicos programas de capacitación/asistencia técnica

participación en programas públicos de promoción agrícola (por ej., establecer

Fomentar el desarrollo de un mercado de proveedores privados calificados de
gramas de capacitación/asistencia técnica por el mismo sector público. Asimis-

productivas ligadas a productos agrícolas a través de mesas de coordinación

mo, pueden enfocarse en subsidios a la demanda (por ejemplo, bonos de

capacitación con impactos medibles que quieran implementar empresas

Desarrollar un sistema de centros de formación de técnicos agrícolas
capacitación, incentivos a la asociatividad), desarrollo de la oferta (por ejem-
plo, sistema de centros de formación técnica) o reducción de costos de tran-
sacción (por ejemplo, sistemas de información, facilitar coordinación al interior
de cadenas productivas). La Tabla Nº 6 presenta los resultados.

servicios de asesoría, asistencia técnica y capacitación

Un primer comentario es que todas las medidas han sido ubicadas

puede usar para contratar a proveedores calificados

y capacitación de fácil acceso para los agricultores

mayoritariamente en un nivel de prioridad alto o medio. Esto sugiere que

extensión mínima atendible en 100 hectáreas)

existe una demanda tanto de acciones directas del Estado como de otras de
promoción del desarrollo de mercados privados, y que no se percibe a am-
bas como opciones alternativas. Esto incluso cuando la coherencia de los

y/o asociaciones de agricultores

cursos de acción es cuestionable; por ejemplo, fomentar el desarrollo de pro-

para los principales cultivos

veedores privados e implementar programas de capacitación desde el sector
público. En el corto plazo, las alternativas a las que se asigna con mayor
frecuencia alta prioridad son: inversión en el desarrollo de programas de
educación básica adecuados a la realidad del campo, desarrollo de sistemas
de información que tengan capacidad de llegada sobre la oferta de servicios
Acciones

para la unidad productiva agrícola y facilitar la articulación de las cadenas.

También se pueden incluir en este grupo el fomento del mercado de servi-
382 Miguel Jaramillo Baanante Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 383

cios, los programas públicos de capacitación y el uso de fondos concursables Tabla Nº 7

para asignar recursos públicos a capacitación y asistencia técnica. Para el Grado de acuerdo con proposiciones de políticas
mediano y largo plazo, en cambio, fomentar el desarrollo de un mercado de
proveedores privados calificados y desarrollar un sistema de centros de for- Muy de acuerdo De acuerdo En desacuerdo Muy en desacuerdo
mación de técnicos agrícolas tienen la mayor frecuencia de asignación de una
alta prioridad, seguido de inversión en educación básica, y luego las otras P1 10 7 2 0
dos líneas también votadas de mayor prioridad para el corto plazo. P2 9 7 3 0
Nótese que mientras la mayoría de las potenciales líneas de acción
mantienen su nivel de prioridad tanto para el corto como para el mediano y P3 4 11 0 4
largo plazo, algunas no. Por ejemplo, al fomento del mercado de servicios – P4 2 9 5 3
que ya es prioritario en el corto plazo– se le asigna aún mayor prioridad en el
mediano y largo plazo. El desarrollo de un sistema de centros de formación P5 2 8 6 3
incrementa sustantivamente la frecuencia con la que se le asigna prioridad en P6 7 11 1 0
el largo plazo. En contraste, el desarrollo de programas de capacitación para
diferentes cultivos por parte del Estado pierde prioridad sustancialmente en P7 8 10 0 1
el mediano y largo plazo. P8 12 5 1 1
La sección final del cuestionario administrado solicita al encuestado
determinar su grado de acuerdo con ocho proposiciones referidas a políti- Nota: Las proposiciones P1 a P8 corresponden a las preguntas 2.1 a 2.8 del cuestionario:
cas. Además, se pidieron comentarios sobre las proposiciones. La Tabla Nº P1: “La necesidad más apremiante en términos de recursos humanos para desarrollar
7 resume las respuestas. En términos generales, todas las afirmaciones ge- una agricultura moderna en la costa peruana está en el campo de la gestión de un
neran más acuerdos que desacuerdos. Los enunciados más polémicos –el negocio agrícola”.
primero no, sorprendentemente– se refieren al rol del Estado en la capacita- P2: «El principal problema de la agricultura peruana, en general, y de la costeña en particu-
lar, es la extrema fragmentación de la propiedad. No tiene sentido mejorar las capacida-
ción y al tipo de capacitación que requiere un peón agrícola. Las proposi- des de agricultores cuyas explotaciones son comercialmente inviables, por lo que el Es-
ciones en torno a las cuales hay menos disenso se refieren a la prioridad de tado y las organizaciones que promocionan el desarrollo agrícola deben fomentar la
desarrollar capacidades de gestión y la necesidad de que las universidades asociatividad antes de proveer servicios de capacitación/asistencia técnica».
P3: «La demanda de mano de obra calificada para una agricultura moderna nunca podrá
adecúen sus currículos a la demanda de más y mejores gerentes agrícolas, a ser cubierta totalmente por las instituciones de formación del sector privado, por lo que
la necesidad de ligar transferencia tecnológica y capacitación, y a la mayor es indispensable la intervención del Estado».
eficiencia y eficacia de asignar recursos públicos para capacitación y asis- P4: «No es rol del Estado proveer servicios de capacitación. En cambio, sí debería promo-
tencia técnica vía concursos. A continuación se presentan los resultados de ver el desarrollo de una oferta privada calificada de estos servicios».
P5: «La formación que requiere un peón agrícola para labores de siembra, cultivo y cosecha
esta sección de la encuesta, agrupando las proposiciones en torno a cuatro es sencilla, por lo que no requiere de mucha formación y sí, más bien, de capacitación
temas, incorporando los comentarios alcanzados por los encuestados y en el campo a cargo del agricultor».
destilando a partir de ellos las implicancias para políticas. Los temas son: P6: «La formación/capacitación de recursos humanos debe estar ligada a procesos de transfe-
rencia tecnológica de manera que se incorporen las técnicas más eficientes y productivas».
(1) gestión del negocio agrícola, (2) asociatividad, (3) rol del Estado y (4) P7: «Más que invertir en enormes programas de dudoso impacto económico, el Estado de-
naturaleza de la capacitación. bería asignar recursos públicos a través de concursos de proyectos de empresas y/o
Un primer tema se refiere a la prioridad y urgencia de desarrollar capa- asociaciones de productores que quieran implementar planes de asistencia técnica/ase-
cidades de gestión en el sector agrícola. El acuerdo es abrumador: 17 de 19 soría/capacitación con un impacto medible y verificable, y con componentes significati-
vos de cofinanciamiento».
encuestados están de acuerdo, 10 de ellos muy de acuerdo, en que la necesi- P8: «Las universidades públicas que poseen facultades de agronomía y/o disciplinas afines
dad más apremiante en términos de recursos humanos para desarrollar una deberían revisar sus currículos para adecuarlos a la demanda del campo de más y me-
agricultura moderna en la costa peruana está en el campo de la gestión del jores gerentes agrícolas».
384 Miguel Jaramillo Baanante
negocio agrícola. Estas opiniones son congruentes con las presentadas ante-
riormente en el sentido de que el tipo de trabajador de más difícil acceso en
el sector es el gerente o administrador. El hasta hoy predominante énfasis en
los aspectos productivos requiere ser balanceado. Se subraya también el rol
clave de la gerencia.
¿Hay un rol para las políticas públicas en esta área? ¿Cuáles son los
actores relevantes? Para comenzar, hay un rol claro para las universidades.
Igual número de encuestados piensa que las universidades públicas que tie-
nen facultades de agronomía y/o disciplinas afines deberían revisar sus
currículos para adecuarlos a la demanda del campo de más y mejores geren-
tes agrícolas (P8). Los matices recogidos van desde mayores requerimientos
de prácticas, mejor conocimiento de los mercados internacionales, hasta una
formación más integral hacia el desarrollo rural. Un segundo elemento im-
portante es más capacitación para extensionistas, particularmente en áreas
de pedagogía de adultos (a falta de mejor término) y comunicación para el
desarrollo. Finalmente, un punto que nos lleva al siguiente tema: el tamaño
de las explotaciones es una limitación para contratar servicios de gestión,
tanto o más que servicios técnicos o de capacitación.
En cuanto al segundo tema, existe un sorprendente acuerdo sobre la
necesidad de priorizar la asociatividad, al punto de hacerla prerrequisito para
la provisión de servicios de extensión. En efecto, 16 de 19 encuestados están
de acuerdo y 9 muy de acuerdo con la afirmación:
«El principal problema de la agricultura peruana, en general, y de la costeña
en particular, es la extrema fragmentación de la propiedad. No tiene sentido
mejorar la capacidad de agricultores cuyas explotaciones son comercialmente
inviables, por lo que el Estado y las organizaciones que promocionan el desa-
rrollo agrícola deben fomentar la asociatividad antes de proveer servicios de
capacitación/asistencia técnica»
Las implicancias de asumir esta perspectiva son vastas, pues implica
optar por políticas no sólo diferentes, sino radicalmente opuestas a las que se
han venido implementando hasta el momento. En efecto, el grueso de los
recursos públicos invertidos en proyectos de desarrollo agrícola tienen como
beneficiarios a minifundistas. Así también ocurre con el crédito proveniente
del Estado: de acuerdo al CA 1994, el 41.1% de las unidades agropecuarias
(UA) de la costa que tuvieron acceso al crédito, lo obtuvieron del sector públi-
co (Fondeagro, o Fondo Rotatorio del Ministerio de Agricultura); de estas
17,466 UA, 86.5% (15,118) poseían menos de 10 hectáreas y 27.4% por
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 385
ciento menos de 3 has. Por lo demás, gozan también de ventajas tributarias,
ya que no están afectas al IGV. En estas circunstancias, condicionar el acceso
a estos beneficios al cumplimiento de requisitos de asociatividad parece una
herramienta poderosa para introducir economías de escala en la producción
agrícola, si no se desea esperar el lento y problemático desarrollo de un mer-
cado de tierras26 .
Un elemento a recalcar, rescatado por algunos entrevistados, es que la
asociatividad debe ser inducida, pero no puede ser forzada. Debe responder
a alguna lógica organizativa funcional, por ejemplo, por producto o por algu-
na problemática común (como trata de inducir el Perat). Un elemento
movilizador en las experiencias ya existentes, como las de Valle Grande o
Critecnia reseñadas páginas atrás, suele ser el acceso al crédito. Otras opinio-
nes van en el sentido de que los pequeños agricultores pueden ser muy efi-
cientes y rentables. Ciertamente, si son eficientes y rentables no deberían
requerir de recursos públicos, a menos que quieran ser más eficientes y renta-
bles, para lo cual una importante vía es desarrollar economías de escala a
través del mercado de tierras o de la asociatividad. Otra opinión matizada es
que se induzca la demanda de asociatividad a través de la capacitación. Esto
es de hecho una buena práctica que ya se viene implementando en algunos
proyectos. Finalmente, una estrategia es movilizar a otros grupos constitui-
dos (ONG, consultoras, empresas y organismos de extensión) en esta direc-
ción, tal como lo viene haciendo Incagro.
El tercer tema concierne al rol del Estado en el mercado de capacita-
ción y otros servicios para la agricultura. A este respecto se incluyeron tres
afirmaciones diferentes, dos referidas a su rol y una tercera a sus mecanis-
mos para asignar recursos. Las dos primeras (P3 y P4) son proposiciones
opuestas: la primera afirma un rol para el Estado en la oferta de formación,
mientras que la segunda asevera que no hay tal rol y que su atención y
recursos deberían orientarse a promover el desarrollo de una oferta califi-
cada de capacitación por el sector privado. El hecho de que haya acuerdo
con ambas proposiciones –aun cuando más amplio en el caso de la primera
(P3)– requiere, más allá de su compatibilidad lógica, una interpretación. La
que aquí se recoge es que se espera un Estado proactivo frente al mercado
de capacitación que promueva el desarrollo de una oferta privada califica-
da, pero que también –en la medida en que se observen carencias en la
oferta– deba intervenir incluso como proveedor. Una implicancia de esto es
que para que ello sea posible las intervenciones deben ser siempre subsi-
26 Zegarra, 1996.
386 Miguel Jaramillo Baanante
diarias y temporales, y buscar la minimización de las distorsiones en cuanto
a los incentivos de los agentes del mercado.
La estrategia de asignar recursos públicos vía fondos concursables para
implementar planes de asistencia técnica/asesoría/capacitación con impactos
medibles y verificables, y con componentes significativos de cofinanciamiento
(P7) genera un acuerdo casi total. Otros criterios para la asignación de los
recursos –adelantados en las entrevistas– sugieren, en consistencia con el
diagnóstico de las necesidades y carencias del mercado laboral en la agricul-
tura, prorizar la inversión en capacidades gerenciales y de mandos medios.
Asimismo, se recoge la idea de buscar la mayor participación posible del
sector privado, por ejemplo, en la evaluación de los planes de asistencia téc-
nica y en el monitoreo de los resultados. Finalmente, alguna opinión va en el
sentido de que para reducir los costos de transacción y limitar los problemas
de incertidumbre cualitativa, el Estado debería generar sistemas de informa-
ción sobre la oferta de servicios de extensión.
El cuarto tema está más circunscrito a la capacitación y transferencia
tecnológica. Sobre el particular se plantearon dos proposiciones: una sobre la
relación formación / capacitación de recursos humanos y transferencia tecno-
lógica (P6), y otra sobre el tipo de capacitación para el segmento menos
calificado y más masivo en la labor del campo, el peón agrícola (P5). En
cuanto a la primera el acuerdo es casi completo con respecto al necesario
vínculo entre ambas. Un elemento resaltado por los entrevistados es también
la necesidad de capacitar a los capacitadores, de manera que cuenten con
mejores herramientas para llegar efectivamente al agricultor. Como se men-
cionó antes, los temas pedagógicos y de comunicación requieren ser reforza-
dos. Asimismo se sugiere que la elección de tecnologías debe considerar los
factores locales, de manera que se disponga efectivamente de tecnologías
«apropiadas y apropiables».
Con respecto a la segunda proposición (P5), ésta es la más controverti-
da, y es casi igual el número de sus adherentes y el de sus detractores. Se
afirma que «la formación que requiere un peón agrícola para labores de siem-
bra, cultivo y cosecha es sencilla, por lo que no requiere de mucha formación
y sí, más bien, de capacitación en el campo a cargo del agricultor». Los co-
mentarios son diversos y van desde el obvio «todos necesitamos de forma-
ción y capacitación» hasta otros en la dirección de que una agricultura moder-
na requiere de peones tecnificados, en el sentido de que no hay que subesti-
mar las necesidades de capacitación de un peón agrícola. Por otro lado, tam-
bién se recalca la necesidad de priorizar la formación de mandos medios
antes que la de peones. Al margen de la discusión sobre cuán compleja es tal
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 387
capacitación, el rol del agricultor en el proceso no es muy claro, yendo los
comentarios desde «capacitar peones no es tarea del agricultor», hasta que
ésta sí debe ser tarea del agricultor, pero la inversión debe considerarse como
pago a cuenta del impuesto a la renta hasta cierto límite, como en el caso de
la franquicia tributaria que opera en Chile. El tema conceptual es, por cierto,
qué le asegura al agricultor que el peón (o cualquier otro tipo de mano de
obra) capacitado no partirá con las habilidades adquiridas una vez terminada
la capacitación. La franquicia le asegura al agricultor que no perderá dinero
capacitando a un trabajador, cuya movilidad no se puede restringir.
7. CONCLUSIONES
La revisión de la evidencia sobre el nivel del capital humano del sector,
del estado de la literatura internacional sobre el tema y del análisis de los
resultados de la encuesta y entrevistas realizadas permite llegar a un conjunto
de recomendaciones para una política de desarrollo de los recursos humanos
para la agricultura.
7.1. Inversión en educación básica
La primera y la más importante es mayor y mejor inversión en educación
básica para el sector rural. No se puede enfatizar demasiado la importancia de
este tema. Toda la evidencia indica que la calidad de la educación rural es
significativamente inferior a la urbana. Mejoras en la educación básica para el
poblador rural, además de ser parte fundamental del reto impuesto por la
Constitución de proporcionar igualdad de oportunidades a todos los perua-
nos, tienen efectos importantes sobre la capacidad de continuar aprendiendo,
tener mayor iniciativa y propensión a adoptar innovaciones tecnológicas más
fácilmente. Los efectos de esto, sin embargo, no se pueden esperar sino en el
largo plazo. En esta línea, una primera área de atención para las políticas
involucra asegurar la más amplia cobertura. En esta dirección se ha avanzado
significativamente en la última década al nivel de la educación primaria; sin
embargo, en el nivel de inicial y secundaria queda mucho por avanzar.
Un segundo objetivo está en establecer estándares de calidad mínimos
para las escuelas rurales, no sólo en términos de infraestructura, sino, sobre
todo, de equipamiento y calidad del personal docente. El tercer punto es
adecuar los currículos, e incluso el calendario (sin sacrificar el volumen de
horas en clase requerido para un aprendizaje efectivo), a las características y
388 Miguel Jaramillo Baanante
necesidades del ámbito rural. Finalmente, elevar el nivel del capital humano
del sector agrícola también pasa por desalentar la migración de los mejor
preparados hacia las ciudades y atraer capital humano de las áreas urbanas
hacia el campo. Ambas metas están vinculadas a crear mejores condiciones
para el desarrollo de actividades productivas en el ámbito rural, particular-
mente en la agricultura. Las políticas de inversión pública en infraestructura
deben tomar esto en cuenta27 .
7.2. Potenciar recursos humanos en el corto plazo:
extensión e investigación
Aunque muchos de nosotros todavía esperamos estar vivos en el largo
plazo, a pesar de las advertencias de Keynes, se requieren políticas para
potenciar los recursos humanos del sector en plazos más cortos. Una prime-
ra constatación es que existen actualmente una serie de iniciativas tanto
desde el sector público como del privado que parecen interesantes desde
esta perspectiva. Desde el sector público, programas como Perat o Incagro
no buscan reemplazar al mercado de servicios para el desarrollo agrícola,
sino más bien promoverlo con subsidios parciales a la demanda, temporales
y decrecientes en el tiempo. Así, la probabilidad de que generen efectos
sostenibles se incrementa significativamente. Otras características importan-
tes que observan: orientación a la demanda, promoción de la asociatividad,
fomento de una mayor participación de los actores sociales y poner el foco
no sólo en aspectos productivos sino incorporando las diferentes dimensio-
nes del negocio agrícola; recogen las críticas al modelo tradicional de capa-
citación y visita, después de décadas de experiencias. Asimismo son inter-
venciones integrales, en la medida en que incorporan componentes de for-
talecimiento de la oferta para acercarla a las necesidades de los agricultores,
así como de reducción de costos de transacción a través de sistemas de
información local sobre la oferta de servicios. Estando aún en etapas inicia-
les, es importante que se realicen rigurosas evaluaciones para identificar
buenas prácticas, difundirlas y replicarlas.
Sin embargo, en el área de investigación aún predomina un enfoque
de oferta, muy estrechamente enfocado en aspectos productivos y con in-
suficiente vinculación con las necesidades de los agricultores. Incagro, sin
27 Ciertamente, la problemática rural es más compleja que la de la agricultura y su
solución no depende sólo, ni necesariamente de manera principal, de la agricultura. El obje-
tivo aquí es, sin embargo, enfocarnos en políticas para la agricultura.
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 389
embargo, incorpora un Fondo de Desarrollo de Servicios Estratégicos, que
vía concursos asigna recursos para investigación básica y aplicada en temas
previamente identificados por la demanda y priorizados local y
regionalmente. Éste es un mecanismo que podría usarse más para promo-
ver la investigación. Más aún, el Ministerio de Agricultura debería estable-
cer una estrategia para avanzar hacia un sistema de investigación para el
sector basado en organizaciones independientes que compitan tanto por
fondos públicos como por otras fuentes de financiamiento sobre la base de
criterio de calidad científica y pertinencia.
7.3. Promoción de iniciativas privadas y desarrollo
del mercado de servicios
Las acciones de política pública deberían promocionar y facilitar las iniciati-
vas del sector privado. Una tarea importante en esta línea es la difusión de
mejores prácticas en la provisión de servicios al productor agrícola. Esto pue-
de ayudar a replicar y multiplicar experiencias exitosas tanto para los agricul-
tores como para los proveedores privados. Ésta podría ser una tarea también
para las organizaciones de productores del sector. Una forma de promocio-
nar también la iniciativa privada es incorporar a proveedores privados de
servicios en los programas de extensión agrícola que involucran recursos pú-
blicos. El Estado ocupa aún parte crítica en la provisión de servicios de asis-
tencia técnica para la agricultura costeña; un objetivo central de la política
sectorial debería ser reducir progresivamente esa participación.
Este objetivo de política es equivalente a desarrollar un mercado priva-
do de servicios de extensión. Los instrumentos para ello son diversos y de-
ben combinarse de manera que se aborden en forma integral los problemas
que limitan el desarrollo del mercado. Típicamente, los mercados de servi-
cios enfrentan problemas de incertidumbre cualitativa28 . Esto es, ante una
oferta de servicios muy heterogénea y escasa información, el demandante
enfrenta un alto riesgo de incurrir en error al elegir su proveedor, o incluso el
tipo de servicio que necesita. Esto se traduce en costos informativos conside-
rables y, en consecuencia, costos de transacción altos que además son regre-
sivos, puesto que afectan más a los más pequeños, que son los más pobres.
Si a esto añadimos que hay proveedores que regalan el servicio, tenemos un
mercado en el que el consumo actual va a estar lejos del consumo óptimo
28 La exposición clásica de este problema está en el famoso artículo de Akerloff (1970)
sobre el mercado de «limones» (autos usados).
390 Miguel Jaramillo Baanante
tanto en términos de volumen (se consumirá menos de lo deseable para el
negocio) como de calidad (con frecuencia se optará por lo gratis o más bara-
to, con poca o ninguna atención a la calidad). Esta metáfora ilustra bien la
situación de los mercados que nos ocupan en este documento.
¿Qué tipo de políticas pueden limitar este problema y hacernos avanzar
hacia niveles más adecuados de consumo de servicios para el desarrollo de
la explotación agrícola? Un primer elemento es sistemas de información. Mien-
tras más y mejor información tenga el usuario sobre los servicios disponibles,
menor será su incertidumbre sobre la pertinencia y calidad del servicio que
está adquiriendo. En esta misma dirección pueden tener un efecto positivo
los sistemas de certificación de la calidad de los servicios. Esto no tiene por
qué involucrar una mayor burocratización. Por ejemplo, establecer mecanis-
mos de identificación y difusión de mejores prácticas vía concursos –en los
que se evalúen resultados y/o satisfacción del cliente por jurados indepen-
dientes, con participación de representantes de los productores– configura un
esquema de certificación que puede ser muy efectivo si se incorpora en dife-
rentes niveles: valle, distrito, región, país.
Tratar de homogeneizar la oferta a través del establecimiento de
estándares, por ejemplo, es una tentación presente para lidiar con problemas
de incertidumbre cualitativa. La dificultad estriba en que los sistemas admi-
nistrativos que se requieren son sumamente costosos, burocráticos y poco
eficientes. Esto es particularmente cierto en el contexto de la costa peruana,
en que la principal fuente de asistencia técnica para los productores, después
del Estado, proviene de un gran número de profesionales independientes29 .
Sin embargo, este tipo de sistema puede funcionar –a través incluso de agen-
tes privados– para el caso de las instituciones de formación y capacitación
para las cuales no sólo es posible, sino también deseable, establecer estándares
mínimos de calidad. Asimismo puede contribuir a reducir la incertidumbre en
este mercado la difusión de información periódica sobre estas instituciones,
los servicios que ofrecen y ciertos indicadores de calidad.
El tercer aspecto es eliminar el subsidio absoluto de los servicios y avan-
zar hacia el establecimiento de precios de mercado por los mismos, vía una
política de subsidios parciales y gradualmente decrecientes. Como se men-
cionó antes, algunos programas del Ministerio de Agricultura ya incorporan
este tipo de mecanismo. Convencer, sin embargo, a quien ha estado acos-
tumbrado a recibir un servicio gratis de que tal servicio tiene un costo que él
tiene que cubrir no es tarea fácil, y menos en el corto plazo. Mostrar resulta-
29 CA 1994.
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 391
dos positivos es siempre el mejor mecanismo para convencer, y esto no es
distinto para los agricultores. Pero en muchos casos tampoco es suficiente,
requiriéndose un largo trabajo de inducción de cambios en actitudes y com-
portamientos largamente establecidos. Esto subraya la necesidad de la
gradualidad en la reducción de los subsidios.
Además del problema expuesto de incertidumbre cualitativa, existen
otras restricciones al desarrollo de los mercados. Por el lado de la demanda,
contratar servicios de asesoría, asistencia técnica y capacitación puede no ser
una práctica habitual, o pueden existir restricciones financieras para adquirir
los servicios. La respuesta en estos casos es incorporar incentivos a la deman-
da. Las características óptimas de estos incentivos se han subrayado a lo
largo del texto: parciales y decrecientes a lo largo del tiempo. Un mecanismo
bastante eficiente y transparente para asignar estos subsidios es a través de
fondos consursables donde puedan competir, por ejemplo, planes de asisten-
cia técnica para grupos de productores con un problema común. Una virtud
adicional de estos esquemas es que movilizan grupos constituidos, de los que
participan tanto productores como proveedores de servicios. Un mecanismo
alternativo es el de los bonos de capacitación/asistencia técnica cuyo fin es
cofinanciar un servicio determinado. Aquí el punto central reside en incorpo-
rar una estrategia de focalización: no tiene sentido dar bonos a alguien (algu-
nos) que de cualquier manera adquiriría(n) el servicio, ni tampoco a alguien
(algunos) que tiene(n) muy escasa probabilidad de continuar usando el servi-
cio cuando no reciban más bonos.
También puede haber restricciones por el lado de la oferta: altos costos
cargados de investigación adaptativa, externalidades o características de bien
público de algunos servicios, altos costos de mercadeo debidos a la disper-
sión de la población, y falta de infraestructura. También es frecuente que los
extensionistas no hayan tenido una capacitación adecuada para ser efectivos
en sus mensajes a los potenciales clientes/beneficiarios. Las políticas en este
caso van por el lado de fortalecer la capacidad de la oferta para responder a
las necesidades de los agricultores. Cofinanciar investigación básica o
adaptativa (como hace Incagro), o el desarrollo de productos es una estrate-
gia adecuada. Otro instrumento importante es la capacitación de los
extensionistas, de manera que posean las herramientas para llegar con efec-
tividad a los usuarios. Las áreas de pedagogía de adultos y de comunicación
para el desarrollo deben ser enfatizadas en este contexto. Finalmente, tam-
bién pueden contribuir al desarrollo de una oferta más competente y de cali-
dad determinados subsidios puntuales orientados a fortalecer la capacidad
de gestión de los servicios para la agricultura.
392 Miguel Jaramillo Baanante
7.4. Asociatividad
Un problema de la agricultura nacional reconocido ampliamente es la
extrema fragmentación de la propiedad agrícola. Como se mencionó ante-
riormente, de las explotaciones agrícolas de la costa el 92% tienen menos
de 10 has. y la propiedad promedio entre ellas es de 2.6 has. Esto pone en
duda la viabilidad comercial de gran parte de estas explotaciones y explica
en parte las dificultades para desarrollar un mercado de servicios especia-
lizados. En el largo plazo, un mercado libre de tierras, con títulos y regis-
tros de propiedad confiables, nos puede acercar a un tamaño óptimo de la
propiedad. Sin embargo, en Perú el tema de los títulos de propiedad está
aún lejos de estar totalmente resuelto, y aun si lo estuviera no debe espe-
rarse que el mercado de tierras solucione este problema en el mediano
plazo. La solución hay que buscarla por la vía de la asociación de produc-
tores para poder alcanzar economías de escala en la adquisición de servi-
cios básicos para competir en el mercado: gestión, información, tecnolo-
gía, comercialización.
¿Con qué políticas se puede fomentar la asociatividad? Partiendo del
hecho de que actualmente las políticas sectoriales no sólo protegen (rega-
lando crédito o asistencia técnica), sino que además incentivan el minifun-
dio (vía exoneraciones tributarias, por ejemplo). La opción es por políticas
no sólo diferentes, sino radicalmente opuestas a las que se han venido
implementando hasta el momento. Uniformizar el tratamiento tributario,
por ejemplo, es un paso en esta dirección. En el mismo terreno de fomentar
el desarrollo de recursos humanos, condicionar el acceso a programas fi-
nanciados con fondos públicos a requisitos de asociatividad parece una
herramienta poderosa para introducir economías de escala en la produc-
ción agrícola.
La asociatividad debe ser inducida, pero no puede ser forzada. Se
debe usar la herramienta de la capacitación para inducir la demanda de
asociatividad, como de hecho ya se viene implementando en algunos pro-
yectos. Por otro lado, debe responder a alguna lógica organizativa funcio-
nal, por ejemplo, por producto o por alguna problemática común (produc-
tiva, comercial o de gestión). Un elemento movilizador en las experiencias
ya existentes generadas en el sector privado –como las de Valle Grande en
Cañete o Critecnia en Chincha– es el acceso al crédito. Finalmente, una
estrategia es movilizar a otros grupos constituidos (ONG, consultoras, em-
presas y organismos de extensión), en esta dirección, tal como lo viene
haciendo Incagro.
Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 393
7.5. Formación de recursos humanos
En el tema de formación de la mano de obra es claro que las necesida-
des más apremiantes están en el nivel de gerencia y mandos medios. Aquí
tienen un rol directo las universidades e institutos superiores, públicos y pri-
vados. Es deseable una mayor vinculación entre los productores y los centros
de formación. Aun cuando la iniciativa para esto debe partir de los actores, el
Estado puede y debe jugar un rol facilitador. Para este fin –tanto como para el
tema más general de la articulación entre los diferentes eslabones de las ca-
denas productivas en las que participan los productores agrícolas– el Estado
puede aprovechar su capacidad de convocatoria para promover mesas de
concertación que apunten a mejorar la eficiencia del conjunto productivo.
Éste es un tema particularmente relevante para la agroindustria orientada al
mercado externo, donde los estándares de calidad y los requerimientos
logísticos son críticos. Como dijo un agricultor entrevistado: «¿de qué vale
tener 90 kilómetros de buena carretera si la meta está en el kilómetro 100 y el
lapso entre el kilómetro 90 y 100 está totalmente intransitable?”
7.6. Evaluación de políticas y programas
Finalmente, se requiere más investigación sobre la efectividad del gasto
público en servicios de extensión agrícola. Sorprende que con el volumen de
esta inversión no se hagan evaluaciones o no se difundan sus resultados. Se
requieren esfuerzos para sistematizar el impacto de diferentes instrumentos y
estrategias de intervención sobre la población e instituciones a las que se
quiere beneficiar. Ésta es la mejor manera de aprender de las experiencias y
avanzar hacia políticas con mayor probabilidad de éxito.
394 Miguel Jaramillo Baanante
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396 Miguel Jaramillo Baanante Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 397

ANEXOS CUESTIONARIO SOBRE RECURSOS HUMANOS

EN LA AGRICULTURA COMERCIAL COSTEÑA

Nombre:
Institución o empresa:
Sector: Público________ Privado________
Cargo que desempeña:

1. ¿Cómo calificaría usted la provisión de servicios de información, transferencia

tecnológica, asistencia técnica y capacitación para la agricultura costeña orientada a
Tabla Nº A.1 la exportación?
Perú: Ingresos de la PEA rural por nivel educativo, 1999
(nuevos soles de agosto 1999) Muy inadecuada Inadecuada Adecuada Muy adecuada
Información
Media Mediana Transferencia tecnológica
Asistencia técnica en
Sin nivel 98.2 20.1 aspectos de producción
Primaria incompleta 173.1 87.0 Asistencia técnica en
Primaria completa 213.3 103.2 aspectos de gestión
Secundaria incompleta 198.3 67.1 Formación/capacitación
Secundaria completa 354.9 240.2 2. Usted diría que la importancia de contar con una oferta apropiada de recursos
Superior no universitaria 541.1 509.7 humanos calificados para un crecimiento rápido y continuo de la agricultura y
Superior universitaria 891.5 802.5 agroindustria costeñas es:
a. Muy alta b. Alta c. Baja d. Muy baja
Fuente: INEI-MTPS, Encuesta Nacional de Hogares, 1999.
3. En una escala donde ‘4’ es «muy dificultoso» y ‘1’ es «nada dificultoso», califique
cuan difícil es el acceso a personal calificado en la agricultura y agroindustria coste-
ñas para las ocupaciones siguientes:
Tabla Nº A.2
Perú: ingresos de la PEA rural por sector de actividad, 1999 a. Peones agrícolas
(nuevos soles de agosto 1999) b. Personal de mando medio-capataces de fundo
c. Administradores o gerentes de fundos
d. Técnicos/profesionales especializados en cultivos específicos
Media Mediana
e. Peones para procesos post-cosecha
f. Técnicos/profesionales en procesos post-cosecha
Agricultura 158.5 51.3
Minería 856.8 906.1 4. En una escala donde ‘4’ es «muy adecuada» y ‘1’ es «nada adecuada», califique
Industria manufacturera 244.1 120.4 usted la oferta de centros de formación/instrucción en estas calificaciones:
Construcción 375.7 301.0 a. Peones agrícolas
Comercio 307.1 155.3 b. Personal de mando medio—capataces de fundo
Servicios no personales 686.8 713.1 c. Profesionales en gestión de negocios agrícolas
Servicios personales 249.1 89.9 d. Técnicos/profesionales especializados en cultivos específicos
e. Peones para procesos post-cosecha
Fuente: INEI-MTPS, Encuesta Nacional de Hogares, 1999. f. Técnicos/profesionales en procesos post-cosecha
 398 Miguel Jaramillo Baanante Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 399

II. En esta sección quisiéramos saber su grado de acuerdo frente a las afirmaciones que
5. A continuación se listan una serie de potenciales acciones del Estado para promover procesos de generación de una oferta
de recursos humanos calificados de acuerdo a las necesidades de desarrollo del sector agrícola. Usando la siguiente tabla,

Comentarios: _____________________________________________________________________________________________
Baja Ninguna
se presentan a continuación. Apreciaremos también sus comentarios sobre las mismas.
En el mediano y largo plazo
Nivel de prioridad 2.1. «La necesidad más apremiante en términos de recursos humanos para desa-
rrollar una agricultura moderna en la costa peruana está en el campo de la gestión
de un negocio agrícola»
Media

a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo

c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Alta

Comentarios:__________________________________________________________
Ninguna

2.2. «El principal problema de la agricultura peruana, en general, y de la costeña en

particular, es la extrema fragmentación de la propiedad. No tiene sentido mejorar
Nivel de prioridad
En el corto plazo

las capacidades de agricultores cuyas explotaciones son comercialmente inviables,

Baja

por lo que el Estado y las organizaciones que promocionan el desarrollo agrícola

deben formentar la asociatividad antes de proveer servicios de capacitación/asisten-
Media

cia técnica»
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Alta

Comentarios:__________________________________________________________
Implementar programas de bonos de capacitación /asistencia técnica que el agricultor

Desarrollar programas de educación básica mejor adecuados a la realidad del campo

Facilitar la articulación de los productores de los diferentes eslabones de las cadenas

Establecer fondos concursables para ejecutar planes de asesoría/asistencia técnica/

Desarrollar sistemas de información sobre la oferta de asesoría, asistencia técnica
Fomentar la asociatividad a través de establecer requisitos de asociación para la

2.3. «La demanda de mano de obra calificada para una agricultura moderna nunca
Desarrollar con recursos públicos programas de capacitación/asistencia técnica

participación en programas públicos de promoción agrícola (por ej., establecer

Fomentar el desarrollo de un mercado de proveedores privados calificados de

productivas ligadas a productos agrícolas a través de mesas de coordinación

podrá ser cubierta totalmente por las instituciones de formación del sector privado,
capacitación con impactos medibles que quieran implementar empresas por lo que es indispensable la intervención del Estado»
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
Desarrollar un sistema de centros de formación de técnicos agrícolas

c. De acuerdo d. Muy de acuerdo

Comentarios:__________________________________________________________
servicios de asesoría, asistencia técnica y capacitación

puede usar para contratar a proveedores calificados

2.4. «No es rol del Estado proveer servicios de capacitación. En cambio, sí debería
y capacitación de fácil acceso para los agricultores

promover el desarrollo de una oferta privada calificada de estos servicios»

extensión mínima atendible en 100 hectáreas)

a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo

evalúe su pertinencia y prioridad.

c. De acuerdo d. Muy de acuerdo

Comentarios:__________________________________________________________
y/o asociaciones de agricultores
para los principales cultivos

2.5. «La formación que requiere un peón agrícola para labores de siembra, cultivo
y cosecha es sencilla, por lo que no requiere de mucha formación y sí, más bien, de
capacitación en el campo a cargo del agricultor»
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Acciones

Comentarios:__________________________________________________________
400 Miguel Jaramillo Baanante Políticas de recursos humanos para la agricultura comercial costeña 401

2.6. «La formación/capacitación de recursos humanos debe estar ligada a procesos Relación de personas que respondieron la encuesta
de transferencia tecnológica, de manera que se incorporen las técnicas más eficien-
tes y productivas» Luis Thays Vélez Proyecto Especial de Titulación de Tierras
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo Cristina Rizo Patrón Velarde Agricultora
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo
Eduardo Zegarra MINAG, Direc. Grl. de Información Agraria
Comentarios:__________________________________________________________ José Chlimper Ackerman Agricultor, Director Ejecutivo Agrokasa
Santiago Fumagalli ADEX, Presidente Comité de Alcachofa y
2.7 «Más que invertir en enormes programas de dudoso impacto económico, el Pimientos
Estado debería asignar recursos públicos a través de concursos de proyectos de Enrique Moya Bendezú Instituto de Educación Rural José M. Arguedas
empresas y/o asociaciones de productores que quieran implementar planes de asis-
tencia técnica/asesoría/capacitación con un impacto medible y verificable, y con com- Ricardo Sevilla Panizo Jefe, INIA
ponentes significativos de cofinanciamiento». Luis Paz Silva MINAG, Jefe del Gabinete de Asesores
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo Elsa Carbonell Torres Jefe, SENASA
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo Pablo Sánchez Zevallos MINAG, Asesor en temas de capacitación
Comentarios:__________________________________________________________ Francisco Delgado de la Flor Universidad Nacional Agraria de La Molina
Marcelo Cedamanos Rodríguez MINAG, Director Grl. de Administración
2.8. «Las universidades públicas que poseen facultades de agronomía y/o discipli- Ing. Julio Guerra Tovar INRENA, Director Grl. de Aguas y Suelos
nas afines deberían revisar sus currículos para adecuarlas o la demanda del campo
Ing. Víctor Cabrera Jefe de Capacitación, Instituto Rural Valle
de más y mejores gerentes agrícolas»
Grande
a. Muy en desacuerdo b. En desacuerdo
c. De acuerdo d. Muy de acuerdo Ing. Oscar Sebastiani Jefe Unidad de Desarrollo Empresarial, Insti-
tuto Rural Valle Grande
Comentarios:__________________________________________________________ Marisela Benavides de la Puente Proyecto Pymagros
Javier Escobal Centro de investigación GRADE
MINAG, Direc. Grl. de Promoción Agraria
Humberto Ruiz MINAG, Auditoría Interna