EVALUATION DE LA REFORME FONCIERE A MADAGASCAR

MISSION DU CONSEIL SUPERIEUR DU NOTARIAT

CONTEXTE DE LA MISSION

A partir de 2005, a t entrepris Madagascar, une rforme foncire dune grande ampleur
dont lobjectif est dapporter des solutions la crise foncire qui se manifestait par
lincapacit des services domaniaux traiter des demandes dimmatriculation individuelle,
ainsi que de mettre en place des services de qualit plus abordables aux usagers .
Il sagissait ainsi de rpondre la demande massive en scurisation foncire, dans des brefs
dlais et des cots ajusts au contexte conomique, par la formalisation des doits fonciers
non crits et par la sauvegarde et la rgularisation des droits fonciers crits .
Il est apparu ncessaire de procder lvaluation de cette phase pilote pour aider la
dcision et lorientation des stratgies de lventuel acte 2 de la rforme.
Le Ministre de lAmnagement du Territoire et de la Dcentralisation (Programme National
Foncier-Observatoire du Foncier) a tabli, en dcembre 2010, les termes de rfrence de la
procdure dvaluation dont lobjectif fix est dvaluer la premire phase de la mise en
uvre de la rforme foncire Madagascar en vue dapprcier lavancement et les
ralisations, de tirer les enseignements et formuler des recommandations sur les orientations
de lacte 2 .

Le comit de pilotage de lvaluation de la rforme foncire a prcis, le 16 fvrier 2011, que

les objectifs de lvaluation consistent de manire globale
(i)
apprcier la pertinence des objectifs de la rforme par rapport aux
problmatiques constates avant la rforme,
(ii)
apprcier dans quelles mesures la rforme a abord ces problmatiques,
(iii)
apprcier ladquation des dmarches adoptes et la qualit des rsultats,
(iv)
) identifier les autres thmatiques pertinents qui a t peu ou pas du tout abord,
(v)
identifier les points positifs et les contraintes,
(vi)
(vi) formuler des recommandations pour la suite : les actions poursuivre et
renforcer, les nouvelles orientations, les dmarches abandonner .
Et le rapport de dmarrage de prciser que, parmi les objectifs formuls, deux concernent plus
particulirement le premier temps de lvaluation, celui du diagnostic :
1. Le bilan des ralisations de la rforme devant tre apprcis par rapport ce qui reste
accomplir : ne pas se contenter de mesurer ce qui a t fait (nombre de procdures de
scurisation menes bien), mais aussi de trouver une mthode pour apprcier
lampleur des besoins de scurisation non encore satisfaits.
2. Ltude de ladquation des dmarches adoptes et de la qualit des rsultats
obtenus pourra tre considre comme ladjonction dun volet plus qualitatif
lapproche prcdente de nature plus quantitative.
Un troisime objectif est dfini comme lidentification des autres thmatiques pertinentes
peu ou pas abordes jusqu prsent par la rforme. Deux doivent faire lobjet dune
attention particulire ds les premires tudes de terrain qui seront menes dans une srie de
communes :
-

Les conditions de scurisation des mutations : Scuriser les droits qui existent un
moment donn sur le sol, sans sassurer de la scurisation des mutations ultrieures de
ces droits (par vente ou hritage) serait vou lchec.
Lorganisation de la fiscalit foncire annuelle : Lexprience montre que limpt
foncier annuel contribue scurisation des droits sur le sol pour des raisons la fois
sociales (la proprit nest plus seulement perue comme un privilge mais aussi
comme une contrainte) ; pratique (la perception de limpt cre des preuves
doccupation) ; et administratives (une partie du produit de limpt sert entretenir les
bases de donnes sur les terrains).

Les deux autres objectifs fixs lvaluation ( pertinence des objectifs de la rforme par
rapport aux problmatiques constates et formulation de recommandations : actions
poursuivre, nouvelles orientations, dmarches abandonner ) relvent lun comme lautre de
llaboration de propositions. Il est propos de ne les aborder que dans le deuxime temps de
lvaluation, en vitant danticiper sur les rsultats du diagnostic qui risquerait dtre fauss et
appauvri sil tait conduit dans la perspective de conclusion plus ou moins dtermines par
avance.

Les termes de rfrence de lvaluation de la rforme foncire, lui affectent cinq

composantes : institutionnelle ; conomique ; juridique ; technique ; et sociale.
La partie juridique a t attribue au Conseil Suprieur du Notariat Franais (CSN).
A ce titre, le rapport de dmarrage propose :

de raliser, dans un premier temps, des tudes de terrain portant sur :

* la comprhension des rgles et processus de la scurisation
* ladquation de la notion de proprit porte par les textes et la nature des
droits scuriser (ventuelles superpositions de droits, existence de droits
collectifs ou communs)
* Puis, dans un deuxime temps de formuler dventuelles propositions de mise en
cohrences des textes.

DEROULEMENT ET ORGANISATION DE LA MISSION

Le Conseil Suprieur du Notariat a dsign pour mener cette mission, Me Dominique

SAVOURE, notaire Versailles (France) qui a t accompagn de Me Didier NOURISSAT,
notaire Dijon, coordonateur de la commission titrement au CSN.
La mission sest droule du 21 au 26 mars 2011.
Le programme a t le suivant :
21 mars :
-

14H30 : Runion de briefing avec PNF / OF / DGSF / DRGFD : organisation et

programme de la mission, information sur contexte, mise disposition de documents
supplmentaires

22 mars :
-

8H30 : rencontre avec Eric Raparison, membre du comit de rvision des textes qui
nous explique de quelle faon a t conduite llaboration des textes, les discussions
quils ont entrains, les lacunes et lvolution de la rforme.
14 H 30 : rencontre avec M. Harrison RANDRIARIMANANA - Ancien Ministre
initiateur de la rforme foncire, qui a t le vritable porteur politique du projet.
Il nous explique qu lpoque, il organisait toutes les semaines une runion destine
faire le point sur lavance de la rforme et que ctait un vrai projet de gouvernement.

23 mars :
-

Matin : dplacement dans un guichet foncier dAmpanotokana de (proche de Tana).

Celui-ci, contrairement ceux que nous avions visits en mai 2010 na pas t financ
par le MCC mais est vraiment issu dune dmarche volontariste du maire du village
qui a compris que la volont politique est plus importante que le financement de
lopration. De nombreuses questions lui sont poses et elle nous communique la
passion avec laquelle elle mne son projet (70 certificats fonciers ont t dlivrs en
quelques mois).
Aprs-midi : runion de travail avec PNF sur les textes en vigueur

24 mars :
-

11 h Runion avec M. Henri RAHARISON, Ancien directeur des domaines et

ancien prsident du Comit de rvision des textes. Passionn par la rforme, il nous
explique les raisons qui ont motiv celle-ci et nous apporte des rponses prcises aux
nombreuses questions dordre juridique que nous lui posons.
14 h 30 : Runion de travail avec les membres du comit de rvision des textes, avec
pour objet le projet de loi sur la proprit prive titre.
Il convient de rappeler que ce comit tait initialement compos de membres de
ladministration foncire dconcentre, de membres du PNF, de magistrats et de
professeurs de droit, des reprsentants des rgions, le vice prsident de lassemble
nationale et un expert international.
Ce comit ne sest runi ni en 2009, ni dans la plus grande partie de lanne 2010. Il a
t remis en place fin 2010, mais nest plus compos que par des reprsentants de
ladministration foncire et du PNF. Le dialogue apparat difficile et napporte pas
beaucoup dclaircissements lvaluation juridique que nous ralisons.

25 mars :
-

8 H 30 Runion avec Rivo RATSIOLANANA, Directeur de lObservatoire du foncier,

organisme qui a pour objectif de mesurer rgulirement les effets de la rforme
foncire tant sur le plan quantitatif que qualitatif.

10 h Audience auprs du Ministre de lAmnagement du territoire et de la

dcentralisation en charge du foncier (celui-ci verra ses fonctions reconduites le soir
mme).
Cest loccasion pour reparler avec lui du rapport daudit de la rforme foncire qui lui
avait t remis en juillet dernier et pour lui prciser que la prsente mission est
purement juridique puisquelle consiste examiner les textes de la rforme du foncier
et dvaluer leur cohrence entre eux.

13 h Djeuner avec Rmi LEGENDRE, Rivo RATSIOLANANA, Directeur de

lObservatoire du foncier, Rija RANAIVOARISON, Coordonnateur du PNF, Rija
RAZANADRAKOTO, Prsident de la Chambre des notaires, DS et DN : Dbriefing
sur la mission du foncier : nos interlocuteurs se disent particulirement intresss par
les premires conclusions que nous leur prsentons de lvaluation juridique de la
rforme foncire.

Les entretiens se sont drouls sur la base des cinq questions suivantes :
1/ - Identification des textes de la rforme foncire Malagasy.
2/ - Processus dlaboration de la Loi et cohrence des textes.
3/- Les changements majeurs acts.
4/ - les textes qui manquent sur les statuts spcifiques.
5/ - composition et fonctionnement du comit de rvision des textes.

IDENTIFICATION DES TEXTES DE LA REFORME FONCIERE MALAGASY

TEXTE SUR LA DECENTRALISATION : en particulier ceux relatifs la comptence
communale ;
TEXTE FONDATEUR DE LA REFORME FONCIERE : lettre de politique foncire
valide par le conseil de gouvernement du 3 mai 2005 ;
1/ - Loi 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les principes rgissant les statuts des terres.
2/ - Loi 2006-031 du 24 novembre 2006 fixant le rgime juridique de la proprit prive non
titre.
3/ - Dcret 2007-1109 du 18 dcembre 2007 portant application de la Loi 2006-031 du 24
novembre 2006.
4/ - Loi 2008-013 du 23 juillet 2008 sur le domaine public de lEtat.
5/- Loi 2008-014 du 23 juillet 2008 sur le domaine priv de lEtat.
6/- Dcret (en attente de promulgation) fixant les modalits dapplication de la Loi 2008-013
7/ - Dcret 2010-233 du 20 avril 2010 fixant les modalits dapplication de la Loi 2008-014.
8/ - circulaire 621-10 MATD portant procdure douverture dun guichet foncier

TEXTES EN PROJET :

1/ - Projet de loi relative au rgime juridique des proprits prives titres.

2/ - Projet de loi sur la profession de gomtre libre asserment
3/ - Projet de loi sur les terrains statuts spcifiques

ANCIENS TEXTES :

1/- Loi n 60-146 du 3 octobre 1960

2/- Loi 60-004 du 15 fvrier 1960 sur le domaine priv national

PROCESSUS DELABORATION DES TEXTES

Le comit de rvision prsid par Mr RAHARISON, alors directeur des domaines, et

compos de membres juristes, magistrats et inspecteurs des domaines dont Madame Nelly
RAKOTOBE, alors Prsidente de la Cour suprme, et Monsieur Alain ROCHEGUDE,
consultant.
Ils partent de la lettre de politique foncire du 3 mai 2005.
Les projets de lois sont prpars par le Prsident et font lobjet dune large concertation au
sein du comit.
La discussion est mene article par article.
La synthse et le projet de texte final est propos au Ministre qui le soumet une commission
dont la mission est dapprcier et dvaluer la pertinence du texte.
Cette commission dont fait partie, notamment le Ministre de la Justice, propose, le cas
chant, des modifications.
Puis le texte est transmis au Ministre (de lagriculture) pour tre soumis au conseil des
ministres. En ralit, il apparat que les textes ont t adopts sans modifications substantielles
par rapport aux projets de la commission.

LES CHANGEMENTS MAJEURS ACTES

1/ La reconnaissance dun droit de proprit non crit : les usagers, pousss par la crise
foncire, avaient invent un droit foncier local fait de petits papiers.
La scurit foncire confre par cette technique restait extrmement faible.
La rforme a permis, par la mise en place des certificats fonciers, la reconnaissance de droits
de proprit et donc la scurisation de ce droit.
La technique de dlivrance de ces certificats et le systme de reconnaissance locale qui la
caractrise apparat remarquable tant dans sa conception que dans ses consquences.
Outre la scurisation, sur laquelle il sera revenu plus loin, le contrle social qui laccompagne
lui donne une valeur exemplaire.
Lexprience dmontre, par ailleurs, que laccs des femmes la proprit est facilit.
Lobjectif dfini par la lettre de politique foncire de rapprocher le lgal du lgitime parat
atteint.

La valeur juridique du certificat foncier est pose dabord par la loi 2005-019 dans son article
3 lorsquest dfini ce certificat comme acte administratif attestant de lexistence de droits
doccupation, dutilisation, de mise en valeur, personnels et exclusifs, portant sur une
parcelle de terre, tabli par suite dune procdure spcifique lgalement dfinie.
Le certificat reconnat un droit de proprit opposable aux tiers jusqu preuve du
contraire .
Larticle 37 de la mme loi prcise les prrogatives attaches ce certificat qui: permet
son dtenteur dexercer tous les actes juridiques portant sur des droits rels et leurs
dmembrements reconnus par les lois en vigueur, notamment la cession titre onreux ou
gratuit, la transmission successorale .
Puis larticle 14 de la loi 2006-031 rappelle le principe de lopposabilit de ce droit aux tiers.
Le certificat foncier constate donc, sans conteste, un droit de proprit par de ses atouts
indispensables.
Il est dailleurs peru de cette manire par les titulaires.
Et pourtant lanalyse des textes nest pas sans rvler, ce sujet, au moins deux questions qui
pourraient remettre en cause la cohrence du systme.

le CF ne constitue t-il pas un titre de proprit conditionnel ?

Larticle 33 de la loi 2005-019 dlimite le champ dapplication des terrains dtenus en
vertu dun droit de proprit non titr comme ceux sur lesquels sont exercs des
modes de dtention du sol se traduisant par une emprise personnelle ou collective,
relle, vidente et permanente .
Lexpos des motifs de la loi 2006-031 envisage les terres constituant un patrimoine
familial transmis de gnration en gnration, ou celles constituant des pturages
traditionnels dune famille.
Puis larticle 4 de la loi 2008-014 dispose que les biens du domaine priv immobilier
de lEtat sont constitus notamment des terrains non mis en valeur dans les
conditions dfinies par larticle 33 de la loi 2005-019 .
Larticle 18 de la mme loi dispose clairement que les terrains non titrs, non mis en
valeur sont immatriculs au nom de lEtat. Ainsi la loi de 2008 ajoute un critre au
champ dapplication de larticle 33, qui est celui de la mise en valeur.
A la notion demprise qui est apprciable dans le pass et le prsent, sajoute celle de
mise en valeur qui est apprciable dans le prsent et le futur.
Egalement larticle 18 de la loi 2006-031 complt par les articles 39 et suivants du
dcret 2007-1109 pour ses modalits traite de la vacance constate dans lexercice
dun droit de proprit foncire prive non titre qui constitue un motif de dchance
de ce droit entre les mains de son titulaire.
Et ce mme article prcise que la vacance consiste dans le fait pour la personne qui
dtient le droit de proprit de ne pas se comporter comme propritaire pendant une
priode continue de dix ans .
Mise en valeur, vacance autant de notions dont les contours mriteraient dtre prcis
mais qui relativisent, coup sr, le droit de proprit puis quelles lexposent une
rsolution.
Ntait-ce pas justement une inscurit supplmentaire alors que lon veut scuriser le
droit sur la terre ?

Y a-t-il une hirarchie entre le Titre Foncier et le Certificat Foncier ?

Bien que lexpos des motifs de la loi 2006-031 nonce clairement que le certificat de
reconnaissance du droit de proprit dlivr lissue de la procdure constitue pour le
propritaire la preuve de son droit sur sa proprit linstar du titre de proprit du
rgime foncier des proprits titres, et que larticle 17 de la mme loi dispose que le
rgime juridique de ces droits rels prvu dans la proprit prive titre est applicable
ceux de la proprit non titre, sous rserve des dispositions de la loi , la question
mrite dtre pose.
En effet, nous lavons dit plus haut, le Certificat Foncier reconnait un droit de
proprit opposable aux tiers jusqu preuve contraire pendant que le Titre Foncier
(article 29 de la loi 2005-019) tabli par une procdure dimmatriculation dans les
formes et conditions dtermines par les lois et rglements est dfinitif et inattaquable
au point que toute personne dont les droits ont t lss par la suite dune
immatriculation na jamais de recours sur limmeuble (article 30 de la mme loi).
Une telle procdure qui rend le titre inattaquable nouvre t-elle pas la porte la
corruption ?.
Egalement, larticle 24 de la loi 2005-019 pose le principe de la possibilit de
transformer le Certificat Foncier en Titre Foncier, repris par larticle 20 de la loi 2006031 et, pour ses modalits par les articles 52 et suivants du dcret 2007-1109.
La transformation ne peut intervenir quaprs bornage de la parcelle, et le cas chant
aprs rglement dfinitif du contentieux.
Pourquoi lun est inattaquable pendant que lautre peut tre contest, pourquoi peut on
transformer le certificat en titre alors que linverse nest pas possible ?
Ces lments constituent bien la preuve quil existe une certaine hirarchie entre les
deux modes.
Dailleurs, ladministration foncire ne considre t-elle pas le certificat foncier comme
un document intermdiaire devant conduire ltablissement dun titre ?
La justification de cette hirarchie napparat pas vidente mme sil est voqu la
question rcurrente du bornage qui pose bien des difficults pour les Titres Fonciers.
A ce stade, la question de la nuisance de cette hirarchie doit tre pose.
En ralit, il y a nuisance pour au moins trois raisons :
La premire parce quest-il acceptable et lgitime, dans une socit, dadmettre des
droits de proprit deux niveaux, lun pour les sans droits, les pauvres et lautre pour
les cultivs, les riches qui veulent considrer la terre comme support dinvestissement.
La deuxime, justement, parce que cette hirarchie met un frein la possibilit de
donner en gage la proprit simplement certifie et donc linvestissement.
La troisime, parce quelle diminue la crdibilit du certificat foncier et, ce faisant,
porte atteinte la mise en uvre de la gestion foncire dcentralise.

Rappelons, ce sujet, que la lettre de politique de dveloppement rural, reprise par la

lettre de politique foncire (25) prconisait une stratgie de dveloppement qui visait
notamment encourager linvestissement et garantir laccs au foncier, plus
particulirement dans les zones agricoles fortes potentialits. On le comprend, cette
hirarchie nuit vritablement lefficacit et la crdibilit du certificat.

2/ Labandon de la prsomption de domanialit : la totalit des entretiens confirme que

labandon de la prsomption de domanialit constitue un changement majeur opr par la
rforme foncire.
En ralit, lanalyse des textes ne fait pas ressortir prcisment une telle volution.
Certes larticle 33 de la loi n2005-019 du 17 octobre 2005 dfinit le champ dapplication des
terrains dtenus en vertu dun droit de proprit non titr, mais il napparait pas explicitement
labandon de cette prsomption de domanialit, alors quil sagissait dun principe
fondamental.
Alors pourquoi ? La question tait-elle ce point sensible pour ne pas la traiter clairement ?
En ralit, il semblerait que lexplication rside dans le paralllisme des formes, bien connu
des juristes.
En effet, laffirmation du principe de domanialit rsulterait de larticle 11 de la loi n 60-004
du 15 fvrier 1960.
Cet article dispose prcisment que lEtat est prsum propritaire de tous les terrains non
immatriculs ou non cadastrs ou non appropris en vertu de titres rguliers de concession
ou selon les rgles de droit commun public ou priv .
Et pourtant, dans cet article le principe de domanialit apparat clairement pos !
Il nous a donc sembl quil eut t utile de poser, sans ambigit, laffirmation de labandon
de ce principe.

3/ La gestion dcentralise du foncier : un tel changement rsultait clairement de la lettre de

politique foncire une administration foncire de proximit, le guichet foncier communal
et/ou intercommunal sera cre .
Le principe en est pos par la loi 2005-019 du 17 octobre 2005 dans son article 34 : le
service administratif comptent de la collectivit dcentralise en charge de la proprit
foncire non titre, tablit un acte domanial reconnaissant comme droit de proprit
loccupation .
Et encore, larticle 39 de la mme loi les collectivits dcentralises, notamment celles du
niveau de base, mettent en place le (s) service(s) appropris pour lapplication des
dispositions de la prsente loi et des autres textes relatifs la gestion domaniale et foncire,
pour lexercice des comptences qui leurs sont reconnues.
Ce changement est peru comme une rhabilitation du service public.
Le PLOF est galement considr comme un remarquable outil au service de ladministration.
Trois remarques doivent tre faites ce sujet :
Il apparat ncessaire de communiquer sur la dcentralisation : les lus doivent
sapproprier leurs nouvelles comptences et doivent les faire connaitre leurs
concitoyens.
La formation des agents communaux et des lus doit tre accrue
des moyens financiers doivent tre mis en place, soit par une politique fiscale, soit par
des subventions de lEtat.

Actuellement il semble que les GF ne peroivent pas les droits denregistrement, lors des
mutations, tandis que larticle 13 de la loi 2006-031 prvoit expressment que la remise du
certificat foncier ne peut intervenir quaprs paiement des droits et redevances y affrents .
-

Deux solutions peuvent tre envisages : soit on demande lexonration de droits

denregistrement pour les cessions de terrains certifis, soit le GF devient un guichet
unique qui peroit les droits denregistrement et en reverse une partie lEtat.

Il convient dobserver que les articles 9 et 10 du dcret 2007-019, dune part, imposent
la collectivit dcentralise dinscrire dans son budget le fonctionnement du guichet
foncier, et dautre part, permet cette collectivit de crer une rgie financire
spcifique la gestion des proprits foncires prives non titres.

Le mme article 10 prvoit mme que toute demande de services auprs du guichet
foncier est justifi par le paiement de droits et redevances selon un barme fix par
une dlibration du conseil dlibrant de la collectivit dcentralise .

Il importe, ce sujet, de veiller la localisation des services fiscaux afin dassurer un

service public accessible au plus grand nombre.

Le systme gagnerait en cohrence : le guichet foncier dlivre le certificat, enregistre

la mutation et peroit les taxes affrentes. A dfaut, il sera craindre que les usagers
ne fassent pas enregistrer leurs mutations.

4/ Coexistence entre administration dconcentre et administration dcentralise :

La dcentralisation a entrain la mise en place dun dispositif administratif de gestion dfinit
par la loi 2005-019 du 17 octobre 2005.
Larticle 40 de cette loi prvoit que les administrations de lEtat organisent leurs services
dconcentrs pour lexcution des comptences qui leurs sont dvolues par la loi en tenant
compte de la ncessaire complmentarit avec les services dcentraliss pendant que
larticle 39 dfinit le rle de ladministration dcentralise.
Leur domaine de comptence est prcis par diverses dispositions.
Ainsi larticle 3 de la loi 2006-031 du 24 novembre 2006 dispose que la gestion de la
proprit foncire prive non titre est de la comptence de Collectivit Dcentralise de
base et encore larticle 35 de la loi 2008-014 du 23 aout 2008 prcise que les collectivits
dcentralises grent leur propre domaine priv immobilier pendant que larticle 14 de la loi
2008-014 rappelle que le service charg des domaines gre les biens immobiliers appartenant
lEtat.

10

A propos de la coexistence entre les deux administrations ont t abordes deux questions :
- lusager a-t-il le choix entre le titre foncier et le certificat foncier ?
La question fait dbat et pourrait tre tranche utilement par la loi sur la proprit prive
titre. Ce qui est sr, en revanche, est la transformation possible du certificat en titre.
Larticle 24 de la loi 2005-019 et larticle 20 de la loi 2006-031 le prvoient expressment.
(Voir plus haut sur cette possibilit).
- Lchange dinformations entre les deux administrations :
Larticle 4 de la loi 2006-031 du 24 novembre 2006 pose clairement le principe de la
collaboration entre les deux administrations puisquil prcise que la collectivit
dcentralise de base, en collaboration avec les services domaniaux et topographiques
dconcentrs territorialement comptents, met en place selon ses moyens, lchelle de son
territoire, le plan local doccupation foncire. () Toutes les oprations ainsi que les mises
jour obligatoires des informations effectues sur le PLOF sont communiques
rciproquement entre le service dcentralis de la collectivit et le service dconcentr
territorialement comptent .
Il apparat, en ralit, que cette collaboration et cet change dinformation ne fonctionnent pas
ou peu. Il est invoqu pour expliquer cette carence deux raisons :
- dune part le fait que la procdure dchange nest pas mise en place (il suffirait dune
circulaire administrative !)
- et dautre part que loutil informatique ne serait pas oprationnel pour permettre cet
change.
Les services fonciers ne seraient, par ailleurs, pas suffisamment forms la technique du
PLOF.

LE PROJET DE LOI RELATIVE AU REGIME JURIDIQUE DES PROPRIETES

PRIVEES TITREES

Le Ministre de lamnagement du territoire et de la dcentralisation a propos un projet de loi

sur la proprit prive titre.
Ce projet se place clairement dans la ligne de lact Torrens australienne.
- sur la mthode : il apparat que ce projet nait pas ou peu fait lobjet de dbats publics, de
consultations de juristes, professeurs de droit, magistrats, praticiens, notaires, gomtres,
usagers, lexception de membres de ladministration foncire.
Cela risque de nuire la qualit des textes, leur bonne intgration dans la socit.

11

- sur le texte : les modifications concernent principalement labandon de la prescription

acquisitive devenue instrument de spoliation des biens dautrui et les procdures
dimmatriculation individuelle et collective.
* certificat ou titre ?
Aux deux derniers alinas de larticle 6 limpression est donne quil ny a plus de hirarchie
entre le titre et le certificat puisque si un immeuble objet du certificat foncier rgulirement
tabli demeure en toute ou partie immatricul par erreur, le certificat foncier prime et le titre
foncier est annul par le conservateur .
Limpression est vite dissipe : larticle 34 prvoit expressment limmatriculation des
terrains, objet dun certificat foncier, seffectue suivant la procdure institue par les textes
rgissant la proprit foncire prive non titre et larticle 76 de rappeler que le titre
foncier tabli par suite dune procdure dimmatriculation est dfinitif et inattaquable ; il
constitue devant les juridictions malgaches le point de dpart unique des droits rels et
charges foncires existant sur limmeuble au moment de limmatriculation lexclusion de
tous les autres droits non inscrits .
Hors le titre, point de salut !
Ne devrait-on pas, au contraire, affirmer lgalit du certificat et du titre et dlimiter, le cas
chant, le domaine dapplication pour chacun et de la comptence des guichets fonciers pour
le premier et des services fonciers pour les seconds?
* un droit de proprit conditionnel :
Tout propritaire est tenu de mettre en exploitation, dentretenir et dutiliser les terres quil
possde (art. 29).
A dfaut il encourt la dchance de son droit de proprit qui accroit le domaine prive de
lEtat (art. 32).
Il est intressant de noter que toute personne intresse peut demander la mise en uvre de
cette procdure de prescription extinctive (art. 31).
Sans parler du fondement dune telle mesure qui pourrait tre largement conteste il
conviendrait de dfinir la mise en exploitation, lentretien et lutilisation des terres.
Il y a fort parier que cette inscurit juridique gnrera dimportants et nombreux
contentieux.
Si une telle mesure, malgr les critiques quelle engendre, devait persister pourquoi ne pas
intgrer dans la proprit prive non titre les terrains en cause qui feraient lobjet dune mise
en valeur par dautres personnes que les titulaires du titre, et qui seraient ensuite rattribue
par le systme de reconnaissance locale ?
* le bornage obligatoire :
Pour tre immatricule, la proprit doit tre borne (art. 39 et suivants).
Si la ncessit dun bornage nest toujours pas dmontre, en revanche il est indispensable de
rfrencer de faon claire et certaine cette proprit par une localisation.
Cette solution existe dj avec le PLOF.
Aujourdhui il sagirait donc de porter sur les titres fonciers, de faon systmatique, les
coordonnes godsiques de ces proprits pour viter les errements connus dun droit de
proprit dont la localisation est inexacte.
Or cette possibilit nest pas prvue par le texte.

12

* les oprations cadastrales :

Les articles 72 75 prvoient que les parcelles comprises dans une opration
dimmatriculation collective qui nont pas fait lobjet de jugement la date de lentre en
vigueur de la prsente loi, peuvent faire lobjet de distraction de la zone objet
dimmatriculation collective. Les modalits de cette distraction sont prvues par dcret. En
cas de distraction dcide par ladministration, les parcelles concernes sont reverses dans
leurs statuts dorigine . Cette volution intressante mriterait de concerner galement les
parcelles juges .

Au fond, on ressent, la lecture de ce projet, une sorte de retour en arrire, le retour dune
administration centralise toute puissante et la renaissance dune inscurit juridique du droit
de proprit.
Il pourrait, au contraire, constituer un projet ambitieux, dans la ligne de la lettre de politique
foncire, pour amliorer la dcentralisation, donner des moyens aux collectivits locales pour
la mise en uvre de cette politique, et scuriser encore davantage les droits de proprit
quils fassent lobjet de titre ou de certificat.

CONCLUSIONS

Les textes analyss dans le cadre de cette mission constituent le socle de la rforme foncire.
Il en rsulte, notre avis, quelques incohrences et dysfonctionnements :
les incohrences :
1- Alors quil a t labor un systme remarquable de titrement, il conviendrait
maintenant damliorer sa qualit juridique.
2- Affirmer clairement labandon du principe de domanialit
3- Affirmer lgalit du titre et du certificat
4- Rendre obligatoire le gorfrencement des titres fonciers
les dysfonctionnements :
1- Communiquer sur la poursuite de la gestion foncire dcentralise,
2- Former les agents communaux et les lus.
3- Mettre en place une politique fiscale dcentralise pour donner des moyens aux
communes.
4- Etablir une circulaire sur la procdure dchange entre le service dcentralis et le
service dconcentr.
5- Clarifier les procdures de mutation des certificats fonciers, dans le sens dune plus
grande fluidit et en cohrence avec le processus de dcentralisation impuls par la
rforme foncire.
Enfin il est propos de cooprer pour la rdaction du texte sur la proprit prive titre.
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