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LA PRODUCCIN INTELECTUAL DE CARLOS MATUS

EN LAS CIENCIAS Y TCNICAS DE GOBIERNO

Gloria Patricia Ramrez Glvis


Luis Carlos Burbano Zambrano

Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproduccin, total o


parcial de este documento, por cualquier medio, sin el previo y expreso
consentimiento de los autores. Se puede citar

Santaf de Bogot, noviembre de 2015

www. planificacionpublicaygobierno.blogspot.com

LA PRODUCCIN INTELECTUAL DE CARLOS MATUS


EN LAS CIENCIAS Y TCNICAS DE GOBIERNO

Introduccin
El presente documento hace parte un ensayo ms amplio sobre los resultados de las
diversas experiencias de entrenamiento y asesora en procesos de modernizacin de los
sistemas de planificacin y alta direccin y de reforma del aparato pblico dirigidas o
coordinadas por los autores durante los ltimos veinte aos en distintas organizaciones
pblicas en Amrica Latina. Como un avance, en esta primera parte presentaremos una
sntesis de la produccin intelectual de Carlos Matus en el rea de las ciencias sociales
y que l mismo bautiz como Ciencias y Tcnicas de Gobierno y sobre las cuales se han
soportado nuestros trabajos de entrenamiento y consultora desde 1992. De esta forma,
en este primer avance no pretendemos realizar un estudio detallado de la obra de Carlos
Matus sino ms bien precisar y analizar la forma como a travs de la trayectoria intelectual
de Carlos Matus se fueron configurando sus principales aportes en el mbito de las
teoras y mtodos de gobierno, planificacin
y direccin estratgica pblica,
especialmente su propuesta de la teora del juego social como fundamento de las ciencias
y tcnicas de gobierno con sus respectivas disciplinas.
Es de resaltar que desde nuestra perspectiva que despus de ms de 25 aos de
surgimiento de las teoras de la planificacin y el gobierno de Matus, stas an no se han
conformado como una revolucin cientfica e incluso ni siquiera se encuentran proceso
de hacerlo. Con la finalidad de sustentar la anterior afirmacin utilizaremos los
desarrollos de T. S. Kuhn sobre la crisis y la emergencia de las teoras cientficas, en
particular sus conceptos de ciencia normal, paradigma, anomala y revolucin1. En otras
palabras, en trminos de Kuhn, no existe un sentimiento generalizado en la comunidad
acadmica y de los planificadores sobre las limitaciones y anomalas de la planificacin
tradicional y la necesidad de reemplazarla por un nuevo paradigma como el que propone
Matus. La situacin es an ms crtica en el caso de las ciencias y tcnicas de gobierno
sobre las cuales no se reconoce y valora su necesidad. De esta forma, a partir de las
profundas crticas de Carlos Matus, no han surgido grupos de investigacin y
publicaciones cientficas y tcnicas que discutan y profundicen en las anomalas de los

T. S. Kuhn. Las Estructuras de las Revoluciones Cientficas. Breviarios del Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1992.

paradigmas de la planificacin tradicional y se propongan nuevos enfoques tericos y


metodolgicos para superarlas. Por el contrario, los supuestos avances realizados
durante los ltimos veinte aos por los organismos de cooperacin tcnica y centros
acadmicos continan anclados en los mismos principios de los modelos determinsticos
y normativos de hace cincuenta aos. En la prctica, nuestras oficinas de planificacin y
equipos de gobierno en Amrica Latina continan operando sin herramientas potentes
de direccin y gestin pblica. Si hoy existen experiencias de las tcnicas y mtodos de
planificacin y direccin pblica creada por Matus, stas son fragmentarias e insuficientes
para conformar una masa crtica que fundamente un proceso de sustitucin en gran
escala de los paradigmas de la planificacin tradicional y la modernizacin de los
sistemas de direccin estratgica de los niveles superiores de gobierno. El problema se
agrava si tenemos en cuenta que muchas de las aplicaciones de los sistemas de direccin
y planificacin promovidos por la Fundacin Altadir se han realizado y se continan
haciendo por profesionales que no cuentan con el suficiente dominio de sus elementos
tericos y metodolgicos. Por el momento la hiptesis que podemos proponer sobre la
explicacin de la limitada penetracin de los desarrollos de Matus en las ciencias y
tcnicas de gobierno se encuentren en el an predominen sistemas polticos y
organizativos de baja responsabilidad que no han permitido la demanda por ciencias y
tcnicas modernas de gobierno y direccin pblica de la forma como puede ser
sustentado a partir del concepto de tringulo de hierro de las teoras de las
macroorganizaciones desarrolladas por el propio Matus. De acuerdo con dicho concepto,
un sistema organizativo de baja responsabilidad es un sistema de mediocridad
ultraestable que no genera incentivos para elevar su calidad ni acepta las tentativas de
modernizacin y, por consiguiente, no demanda mtodos modernos de planificacin y
direccin estratgica pblica como el PES. S la norma en Amrica Latina son
organizaciones pblicas con estas caractersticas, no habr espacio para que mtodos
de planificacin y direccin ms potentes se diseminen haciendo que organismos de
cooperacin tcnica y las universidades se preocupen poco o nada por modernizar los
teoras y herramientas de gestin pblica que promueven que en general continan
apegadas al razonamiento determinista y normativo, los cuales dejan de lado los
problemas del proceso de gobierno en condiciones de nebulosidad, incertidumbre y
poder compartido.
Desafortunadamente, las experiencias exitosas de reforma de los sistemas de
planificacin y direccin estratgica realizados bajo los principios de la reforma vertical o
integral2 desarrolladas por el propio C. Matus a travs de la Fundacin Altadir y aquellas
2

Desde nuestra experiencia un proceso de modernizacin de una organizacin pblica slo puede ser exitoso si su
dirigente mximo se autoimponerse las reglas de responsabilidad que el juego macroorganizativo no le exige,
encabezando la reforma y dando ele ejemplo. Este requisito de reforma se conoce en la teora del PES como: la
cabeza encabeza la reforma.

efectuadas por nosotros en varias organizaciones pblicas en Amrica Latina no han sido
suficiente para iniciar un proceso de destruccin del paradigma de la planificacin
tradicional en gran escala e iniciar cambios importantes en las herramientas de direccin
y gestin pblica a partir del avance en las ciencias y tcnicas de gobierno. Es posible
que las revoluciones cientficas en el campo especfico de las ciencias horizontales de la
accin y gestin pblica obedezcan a mecanismos bien diferenciados a aquellos que son
propios de las ciencias verticales y especficamente de las llamadas ciencias naturales.
En este caso, para generar un perodo de inseguridad profesional profunda y una
posterior crisis de la planificacin tradicional no es basta, parafraseando a Kuhn, con la
percepcin de las anomalas y el persistente fracaso de los paradigmas aceptaos para
responder a los nuevos enigmas y problemas formulados por una ciencia emergente
como lo es la teora las llamadas ciencias y tcnicas de gobierno. An los diversos actores
sobre quienes recae la tarea de demandar y desarrollar los mtodos y tcnicas potentes
de planificacin y direccin pblica como son los partidos polticos, los altos dirigentes,
los planificadores, las agencias de cooperacin internacional y las universidades se
sienten muy seguros aplicando teoras y mtodos de gobierno completamente
inapropiados para tratar con la complejidad de los grandes problemas sociales en un
perodo de acelerados cambios y transformaciones globales.
Con la finalidad de facilitar esta tarea se opt por identificar los desarrollos cientficos y
metodolgicos en cuatro grandes perodos: el primero comprende el segundo quinquenio
de la dcada de los 60, donde Matus trabaja como Director de la Divisin de Servicios de
Asesora el ILPES en Santiago de Chile dirigiendo misiones en varios pases de Amrica
Latina en las reas de finanzas pblicas y presupuesto por programas. Al final de este
perodo surgen las primeras crticas a la planificacin del desarrollo econmico y social
que posteriormente ser bautizada como planificacin normativa o tradicional. El segundo
perodo abarca la dcada del 70, en la que despus de ser liberado por la dictadura de
Augusto Pinochet, Matus se exilia en Venezuela y como investigador del CENDES
(Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela) crea las
bases tericas y metodolgicas de la Planificacin Estratgica Situacional (PES). Durante
el tercer perodo, que comprende los aos 80, se fortalecen los elementos tericos y
metodolgicos del PES y se crean las bases de los Sistemas de Direccin Estratgica
Pblica. Fue durante estos aos cuando Matus hace el primer intento de aplicacin
prctica del PES en el VII Plan de la Nacin durante el gobierno de Jaume Lusinchi en
Venezuela. Finalmente, durante los aos 90 y desde la Fundacin Altadir, creada en
1988, Matus consolida los elementos tericos y metodolgicos del PES, de los Sistemas
de Direccin Estratgica Pblica, de la teora de las macroorganizaciones y, durante los
ltimos dos aos de su vida, deja sentadas las bases de su propuesta de las Ciencias y
Tcnicas de Gobierno.

Fue durante esta ltima etapa de su vida que Matus tuvo la mayor produccin intelectual
y una gran actividad de capacitacin y asesora. Buena parte de sus libros y documentos
que vamos a relacionar y comentar en este ensayo fueron escritos y publicados despus
de 1990. Entre 1996 y diciembre de 1998 (mes en que muri) escribe su ltimo libro,
Teora del Juego Social, en donde presenta su propuesta sobre las ciencias y tcnicas
de gobierno y refina su teora del juego social. El libro fue publicado por como obra
pstuma en el 2000 por el Fondo Editorial Altadir. Por esta razn, algunos temas y
conceptos propuestos por Matus en este libro quedaron enunciados sin un desarrollo ms
profundo y, por lo tanto, son valiosas insinuaciones para continuar con su profundizacin
por parte de aquellos que compartimos la idea que es necesario avanzar en la
consolidacin de las ciencias y tcnicas de gobierno con sus respectivas disciplinas. La
finalidad es contar con herramientas y sistemas que tengan la capacidad de mejorar la
calidad de nuestros gobiernos latinoamericanos, tarea a la cual dedic Matus todo su
invaluable esfuerzo intelectual.
El primer contacto de Luis Carlos Burbano con los desarrollos tericos y metodolgicos
en el campo de la planificacin y el gobierno fue en 1988 a travs del holands Geert van
Vliet, quien en ese entonces se desempeaba como asesor en el Fondo de Desarrollo
Rural Integrado (Fondo DRI), entidad adscrita al Ministerio de Agricultura de Colombia.
En esta poca, Burbano trabajaba tambin como consultor en la Gerencia de Planeacin
del Fondo DRI y tuvo la oportunidad de recibir los primeros entrenamientos en los
postulados generales del PES y la aplicacin del mtodo Altadir de Planificacin Popular
(MAPP) por parte del mismo Geert van Vliet, quien era un seguidor entusiasta de los
aportes de Carlos Matus. Igualmente, Geert comparti los primeros libros y documentos
sobre el PES que quienes nos interesamos tuvimos oportunidad de leer y estudiar en
detalle, fueron estos Planificacin de Situaciones; Poltica, Planificacin y Gobierno;
Estrategia y Plan y el Mtodo MAPP.
El primer contacto directo de Burbano con Matus fue durante la realizacin de un curso
condensado de Planificacin Estratgica Situacional promovido por el CORPES (Consejo
Regional de Planificacin Econmica y Social) de Centro Oriente en Villa de Leyva,
Departamento colombiano de Boyac, en noviembre de 1991, que fue dirigido a los
primeros gobernadores departamentales electos de esta regin del Pas. En ese
momento, Burbano se desempeaba como Profesional Especializado en la Direccin de
Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y por su
experiencia previa con el PES Matus lo llama a trabajar en calidad de auxiliar en el curso
regular de 10 sesiones que realiz en la ciudad de Pereira, capital del Departamento
colombiano de Risaralda, en la primera quincena de diciembre de 1991 promovido por el
CORPES de Occidente y dirigido a los gobernadores electos de la regin y sus
respectivos equipos de asesores. Durante dicho curso, Burbano junto con otros cuatro
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profesionales colombianos reciben un entrenamiento especial por parte de Matus con la


finalidad de prepararlos como monitores. Despus de participar en el V Curso de Alta
Direccin realizado en Caracas, Venezuela, entre julio y agosto de 1992, promovido por
el IDIS (Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales), Burbano se dedica de
tiempo completo a la asesora y capacitacin en PES trabajando junto con el profesor
Carlos Matus como monitor, profesor asistente y asesor residente en varias asesoras y
cursos de entrenamiento en Colombia y otros pases de Amrica Latina entre 1993 y
1997. Por su lado, la economista Gloria Patricia Ramrez se integr al equipo de
monitores y asesores de la Fundacin Altadir durante la asesora realizada por la
Fundacin Altadir en la Alcalda de Cartagena de Indias, Colombia, durante 1993. Desde
entonces, nuestro trabajo profesional se ha concentrado en la investigacin,
entrenamiento, asesora y difusin de los desarrollos de las ciencias y tcnicas de
gobierno a nivel nacional e internacional tomando como fundamento el entrenamiento y
la experiencia obtenida con Carlos Matus.
De esta forma, el presente ensayo se fundamenta en nuestra experiencia directa de
trabajo con el profesor Carlos Matus durante sus ltimos siete aos de vida y de ms de
veinte aos de trabajo terico y prctico en los enfoques conceptuales y metodolgicos
de las ciencias y tcnicas de gobierno. Es un humilde tributo y reconocimiento a las
enseanzas que recibimos del profesor Matus las cuales redefini el rumbo de nuestras
carreras profesionales, acercndonos a los problemas de la planificacin y el gobierno
que indiscutiblemente consideramos como uno de los temas ms trascendentales para
el futuro de las democracias latinoamericanas.
1. Finales de la dcada de los 60: Primeras Crticas a la Planificacin Normativa
Inicia su ruptura epistemolgica con la planificacin normativa, la cual haba aplicado y
extendido durante su cargo como Director de la Divisin de Servicios de Asesora del
ILPES, Naciones Unidas, a travs de la formulacin y difusin de la metodologa de
Planes Operativos Anuales (POAs) en misiones que se extendieron a gran parte de
pases de Amrica Latina.
Como consecuencia de este hecho, en junio de 1968 escribe un documento semioficial
del ILPES Reflexiones en torno a los problemas actuales de la planificacin en Amrica
Latina, presentado a la 11 Reunin del Consejo Directivo en junio de 1968, que en 1969
ser desarrollado y ampliado en su obra Estrategia y Plan en donde sustenta la
indivisibilidad terica entre la economa y la poltica, argumento que en la poca era
inadmisible para los planificadores quienes tenan una visin puramente economicista de
la planificacin del desarrollo. La planificacin tradicional, afirmaba el Profesor Matus,
inici como una simple tcnica de proyecciones econmicas que en el tiempo se fue
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transformando en la planificacin del desarrollo econmico y social. Este tipo de


planificacin solo tiene en cuenta un actor, al Estado o al mismo gobernante que planifica,
ignorando a los dems actores que participan en el proceso social, caracterizndole as
como una planificacin con sesgo autoritario y tecnocrtico, basando su explicacin a
partir del concepto de diagnstico en un anlisis de la realidad que pretende ser objetivo,
cientfico y riguroso.
2. Dcada de los 70: Ruptura con la Planificacin Normativa
En 1973, durante su exilio en la isla Dawson y Retoque, comienza sus reflexiones sobre
los errores y fracasos de la planificacin normativa a partir de las experiencias vividas
como funcionario pblico en el gobierno de Salvador Allende. Es aqu donde afianza su
ruptura realizando crticas severas a la planificacin tradicional, plasmadas en los
primeros escritos de su libro Planificacin de Situaciones, el cual se convertira en la
base de su teora de gobierno. En este texto, Matus sienta las bases de la teora de la
accin social teniendo en cuenta la teora de las situaciones sociales (concepto de
situacin, genosituacin y fenosituacin) y cuestiona la concepcin tradicional de la
planificacin econmica y la burda separacin que se hace de sta con la planificacin
poltica.
En 1977 se incorpora al CENDES en Venezuela (pas donde es acogido despus de
finalizado su exilio en 1975), formando parte de FORMEPLAN, proyecto en el cual tendr
la oportunidad de reafirmar y extender sus crticas a la planificacin normativa. Durante
esta poca da inicio a la creacin del mtodo de Planificacin Estratgica Situacional
PES expuesto en el escrito Poltica y Plan, documento que posteriormente ser
desarrollado para convertirse en el libro de gran trascendencia para la evolucin de la
planificacin estratgica: Poltica, Planificacin y Gobierno.
3. Dcada de los 80: Maduracin Conceptual y Metodolgica del PES
En 1982, siendo consultor de la Oficina Central de Planificacin de Venezuela
CORDIPLAN, participa en la reforma del sistema de planificacin de Venezuela y en las
innovaciones metodolgicas del VII Plan de la Nacin, llevando a cabo la primera
tentativa de aplicacin del PES. Despus de la experiencia de CORDIPLAN viene una
etapa de maduracin conceptual y metodolgica del PES. Experiencia fundamental para
los desarrollos posteriores del PES. En esencia lo que hoy conocemos del PES fue
estructurado por el Profesor Matus durante el segundo quinquenio de la dcada de los
80.

En 1988 crea y estructura la Fundacin Altadir, organismo pionero en Amrica Latina


para el desarrollo de la moderna planificacin estratgica para los mbitos pblico y social
y las tcnicas de soporte al gobierno y a la alta direccin. Disea el curso de alta direccin
para el ILDIS y la Fundacin Friedriech Ebert de Alemania. Como presidente de la
Fundacin Altadir desarroll un enrgico trabajo de difusin del mtodo PES, a travs de
asesoras de modernizacin de los sistemas de direccin superior a importantes
instituciones del orden gubernamental en Amrica Latina, adems de realizar un
sinnmero de seminarios dirigidos a profesionales de Brasil, Venezuela, Colombia,
Ecuador, Argentina, Chile, entre otros.
El proceso de desarrollo del PES durante la dcada de los 80s puede sintetizarse en la
siguiente produccin conceptual y metodolgica del Profesor Matus:
1984: Planificacin, Libertad y Conflicto
Conferencia dictada por Matus en 1984 en el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social
de Venezuela, que hoy mantiene plena vigencia. Es un llamado a rescatar y renovar la
planificacin como instrumento bsico del dirigente pblico.
1987: Poltica, Planificacin y Gobierno
Matus logra dos propsitos: (1) avanzar en el desarrollo del mtodo PES, explicando
cada uno de los elementos de la herramienta y su aplicacin para la explicacin de la
realidad y la formulacin de planes de accin, y (2) avanzar en la elaboracin de la teora
de la produccin social. A modo de conclusin, su libro se sintetiza en cuatro
afirmaciones:
i. La capacidad de conduccin de nuestros dirigentes no acompaa la complejidad
planteada por nuestros sistemas sociales. Por tanto, se hace urgente la
preparacin para gobernar, convirtiendo a la planificacin en una herramienta
central para este propsito.
ii. La planificacin tradicional no da respuesta a la complejidad de los problemas
sociales. La planificacin debe ser repensada como un centro de gestin
estratgica.
iii. El clculo sobre el futuro fundamenta el clculo de las decisiones del presente. El
clculo del futuro define la direccionalidad y el clculo del presente define las
acciones concretas hoy que nos conducen a la eficacia direccional. Ambos
clculos se complementan.
iv. Tanto en la teora como en la prctica, la planificacin econmica es inseparable
de la planificacin poltica. El actor que planifica est dentro de la realidad, es decir,
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es sujeto y objeto de la planificacin y coexiste con otros actores que tambin


planifican. Por consiguiente, el diagnostico no puede ser el fundamento de la
planificacin, debemos basarnos en una explicacin situacional de la realidad que
tratamos de entender y planificar, reconociendo la incertidumbre como parte del
entorno.
Al comprender la existencia de otros actores que tambin planifican y que pueden
entrar en cooperacin o en conflicto con nuestros planes, nuestros anlisis se
basan en un juicio estratgico.
Siguiendo estas afirmaciones, las principales propuestas del Profesor Matus en el libro
son:
i. Reemplazar el diagnostico por la explicacin situacional.
ii. Realizar anlisis por problemas a nivel global, sectorial y regional.
iii. Reemplazar el plan-libro por la estructura modular basada en operaciones
pensadas especficamente para enfrentar problemas.
iv. Convertir el plan en un medio de organizacin para la accin con
responsabilidades concretas frente a cada problema y a cada operacin diseada.
v. Reconocer la existencia de la incertidumbre, adoptando herramientas como la
tcnica de escenarios.
vi. Disear un sistema de seguimiento del problema y de las operaciones, que permita
dar agilidad a las decisiones, contar con informacin confiable y al da y darle
coherencia y orden a un sistema de rendicin de cuentas en la organizacin.
vii. Crear la Sala de Situaciones, como un sistema de prevencin y atencin de
emergencias en la institucin.
1987: Adis, Seor Presidente
Esta obra fue publicada por primera vez en su versin en espaol en 1987 y en portugus
en 1989, corregida y mejorada en 1993 y publicada en 1994.
Es un libro dedicado exclusivamente a los polticos latinoamericanos. El texto es un
conjunto de reflexiones, en forma de novela, sobre la escasa preparacin de los dirigentes
latinoamericanos, abocados a gobernar con los conocimientos que le brindan la
experiencia, la universidad y la lucha electoral. De esta manera, evidencia lo que l
denomina dos grandes confusiones: (1) la crisis de las ideologas, porque al parecer el
pueblo que elige sus gobernantes termina sin norte ni conductores, y (2) la pobreza en la
capacidad de gobernar con mtodos, donde la poltica y el gobierno son el nico arte que
no tiene apoyo de las ciencias. Hay un desprecio por las ciencias y herramientas de
gobierno y se ignora la razn tecnopoltica.
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Estos problemas son mostrados a lo largo del libro, a travs de la historia de un


presidente tpico latinoamericano que llega al poder despus de una amplia victorial
electoral y que en el transcurrir del gobierno fue tomado por la rutina y las inmediateces
de lo que siempre pareca urgente, dejando a un lado su programa de gobierno y
perdiendo la direccionalidad de los grandes objetivos que lo llevaron al poder. Al final, el
mandatario reflexiona sobre sus errores y sobre su impotencia por desconocer cules
fueron las verdaderas razones de su fracaso.
La Gua de Anlisis Terico
Documento estructurado como soporte al curso de "Gobierno y Planificacin, el cual fue
estructurado para dos semanas (10 sesiones) y de una semana (5 sesiones). Este texto
sera acompaado de la Gua del Monitor y la Gua de Ejercicios. A medida que iba
mejorando y creando conceptos iba perfeccionando la gua. La gua terica nunca fue
publicada, simplemente se reproduca para ser utilizada en los seminarios. Existe versin
en espaol y en portugus.
4. Dcada de los 90: Desarrollo de la Teora del Juego Social y las Ciencias y
Tcnicas de Gobierno
Mientras en la dcada de los 80, el Profesor Matus concentr su produccin intelectual
en el fortalecimiento terico y metodolgico del PES, en sus ltimos aos de vida, en la
dcada del 90 direcciona sus esfuerzos intelectuales hacia:
i. La Consolidacin del cuerpo terico y metodolgico de las herramientas
metodolgicas propuestas en su teora de la planificacin y el gobierno como son:
la oficina del dirigente, sistema de monitoreo, el gabinete del dirigente, la teora de
las macroorganizaciones y la reforma del aparato pblico, la reingeniera pblica y
la teora de las conversaciones y el anlisis poltico y estratgico.
ii. La profundizacin en la teora del juego social como una propuesta terica que
fundamenta una nueva ciencia social que l denomina las ciencias y tcnicas de
gobierno.
Siendo esta poca de gran relevancia en la construccin intelectual del Profesor Matus,
a continuacin se presenta una sntesis de cada uno de sus principales escritos durante
esta dcada:
1990: El Plan como Apuesta

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Documento terminado en 199O, como un esfuerzo de sntesis para explicar la


planificacin estratgica situacional a los participantes de los cursos de "Gobierno y
Planificacin dictado por el Profesor Matus en la Fundacion Altadir y en los cursos de
Alta Direccin que ofrece el ILDIS en Caracas (Fundacion Friedrich Ebert de Alemania).
En este texto, Matus enfatiza que el plan no puede pensarse como producto de un clculo
determinstico sino como el clculo que un actor hace respecto a un propsito teniendo
en cuenta a otros actores que tambin entran en juego, sea a travs del apoyo o el
rechazo. Por tanto, el plan es un clculo incierto e interactivo donde la eficacia de sus
resultados depende de la respuesta o iniciativa de los otros actores, de las circunstancias
o el contexto en que el plan se desarrolla y la calidad con que fue elaborado.
1992: El Lder Sin Estado Mayor
Documento escrito en su versin inicial en 1989 y corregido en 1992. Especficamente,
este texto nunca fue publicado. En el presenta, de forma coherente, siete trabajos sobre
el PES realizados en distinta poca, reunidos y estructurados en los siguientes captulos:
Captulo I, El Plan como Apuesta, terminado en 1990. Documento que
representa un esfuerzo de sntesis para explicar la planificacin estratgica
situacional a los participantes de los cursos de "Gobierno y Planificacin" Ms
adelante se convertira en la Entrevista Con Matus.
Captulo II, Planificacin, Libertad y Conflicto, un llamado a rescatar y renovar
la planificacin como instrumento bsico del dirigente pblico.
Captulo III, terminado en febrero de 1991, sobre el Anlisis Estratgico, un tema
que constituye la herramienta de clculo preferida del poltico. Aborda el complejo
problema del juego poltico y de las maneras de analizar el proceso de
construccin de viabilidad a un plan. Se transforma ms adelante en el libro
Chimpanc, Maquiavelo Y Gandhi.
Captulo IV, El Lder sin Estado Mayor. Documento que continu trabajando
hasta 1996. Aqu intenta demostrar la soledad y la falta de soporte que tienen los
Presidentes y dirigentes latinoamericanos. Es una acusacin contra la baja
capacidad de gobierno que reina en nuestros pases y la escasa conciencia que
existe sobre esta deficiencia tanto por los propios dirigentes como por las
universidades. Es en este documento donde precisa y desarrolla la teora de
asesora a un dirigente y la forma de estructurar la oficina de un gabinete.

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Captulo V, El PES en la Prctica, (mayo de 1991). Esta obra nunca fue publicada,
aunque algunos captulos que la componan fueron llevados a otras publicaciones,
especialmente en la Revista PES y otros continan siendo inditos. En el
documento, el Profesor Matus seala las dificultades encontradas para reformar
los gobiernos y los partidos polticos y la baja capacidad de gobierno en nuestros
pases latinoamericanos. De acuerdo con su experiencia con el PES hasta ese
momento, l identifica algunas causas fundamentales del fracaso de las
estrategias de reforma en las organizaciones pblicas, llevndolo a repensar los
sistemas de direccin en el juego macroorganizativo.
Captulo VI, Sobre la Teora de las Macroorganizaciones, texto de versin
preliminar que slo sera finalizado en 1993. Esta obra recoge las reflexiones del
autor sobre el complejo proceso de modernizar una institucin, un juego
macroorganizativo y un sistema organizativo. Adems, profundiza sobre el
problema de la reforma del aparato pblico. Se transformara ms tarde en el libro
Los Tres Cinturones de Gobierno.
Captulo VII, Presenta las Diez Tesis sobre las Practicas de Gobierno en
Amrica Latina. Se trata de una sntesis formulada en julio de 1991 que asume
una crtica dura, propia de niveles de calidad muy altos de referencia. Es un trabajo
de mucha actualidad, ante la crisis de eficacia de las democracias
latinoamericanas. Las Diez Tesis son presentadas nuevamente en la segunda
edicin de Adis Seor Presidente.
1992 - 1993: Revista PES
En Colombia, junto con un grupo de profesionales entusiastas por las teoras y
metodologas creadas por el Profesor Matus, se crea en 1992 el Fondo Editorial Altadir.
A travs de este Fondo se dise y public la Revista PES, de la cual se lleg a editar
tres (3) nmeros. Del mismo modo, el Fondo public una coleccin de documentos sobre
ciencias y tcnicas de gobierno: la coleccin No. 1 fue dedicada al Mtodo MAPP y la
coleccin No. 2 a la Reingeniera Pblica y la Teora de las Conversaciones. Mediante el
Fondo Editorial Altadir public posteriormente varias de sus subsiguientes obras.
1993: Sobre la Teora de las Macroorganizaciones
Este texto fue publicado en la revista PES No. 3 en Diciembre de 1993. En este
documento, Matus define una macroorganizacin como un conjunto de sistemas
microorganizativos que operan en un espacio poltico-institucional.en un juego donde
cada organizacin participante es un jugador con un grado relevante de autonoma. A
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su vez, define a la organizacin como una unidad de interaccin humana que cumple
una misin estable sometida a las reglas de un sistema macroorganizativo y a reglas
internas que precisan las primeras dentro de sus fronteras.

1993: El SAM Sistema Altadir de Monitoreo


El sistema de monitoreo conforma el subsistema 7 y el sistema de evaluacin de gestin
el subsistema 8 del sistema de direccin estratgica propuesto en el Triangulo de Hierro
por el Profesor Matus, y el cual hace parte del Momento 4 del PES. El SAM es un
documento aun indito. En este texto profundiza sobre la teora del monitoreo y la
evaluacin de la gestin pblica, elaborando una propuesta para implantar estos
sistemas asociados a la planificacin estratgica situacional (PES).
El SAM fue la base para el montaje de los sistemas de monitoreo y evaluacin de gestin
en las asesoras de modernizacin llevadas a cabo por Matus y, posteriormente, por
profesionales formados por el Profesor en las ciencias y tcnicas de gobierno y que han
continuado con la difusin de sus teoras y la implantacin de las metodologas.
El sistema SAM es una eficaz herramienta de informacin al servicio del dirigente que
tiene como objetivo facilitar el seguimiento, control y evaluacin de la gestin pblica,
permitiendo as la implantacin de un sistema eficaz de Peticin y Prestacin de Cuentas
por Desempeo.
1994: El Mtodo PES, Entrevista a Carlos Matus
El libro naci de una idea original del ecuatoriano Franco Huertas, comunicador social
que habiendo participado en uno de los seminarios sobre Gobierno y Planificacin con el
Profesor Matus, decide, para su trabajo de tesis en la maestra que estaba realizando,
hacer una entrevista a Matus. Interesado en el proyecto de Huertas y aprovechando los
varios viajes que para la poca hizo a Ecuador, Matus vio en sta una oportunidad para
promocionar el PES de una forma didctica y fcil en la forma de una metodologa de
preguntas y respuestas concretas.
El libro se encuentra dividido en dos grandes partes. En la primera, Huertas interroga a
Matus sobre la confusin y el descrdito que existe sobre la planificacin, su importancia
como herramienta vital de gobierno y, a su vez, como herramienta de libertad; es decir,
la libertad para elegir y crear el futuro que deseo como gobernante responsable de la
conduccin de cientos, miles o millones de personas que depositaron su confianza para
dirigir sus destinos hacia un mejor futuro. O el gobernante planifica o es manejado por la
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improvisacin. Aqu muestra la planificacin normativa tradicional versus la planificacin


estratgica moderna. En la segunda gran parte del libro, Matus responde a cuestiones
sobre la metodologa de los cuatro (4) Momentos de la planificacin: cmo explicar la
realidad, cmo concebir el plan, cmo hacer posible el plan necesario y cmo actuar
planificadamente cada da. A travs de preguntas y respuestas, explica la forma como se
trabaja el PES en la prctica en cada uno de estos momentos. Es un libro muy til para
personas que por primera vez se inician en el conocimiento del mtodo y un buen
complemento de la gua terica y los seminarios de entrenamiento del PES.
1994: El Mtodo MAPP
El Mtodo MAPP (Mtodo Altadir de Planificacin Popular), fue diseado por la Fundacin
Altadir posterior al PES. El MAPP es un mtodo de planificacin simple y creativo,
diseado para conducir la discusin de problemas en instituciones pblicas relativamente
pequeas o con la base popular (, organizaciones comunitarias, asociaciones de barrio,
cooperativas, comits de base de partidos polticos, pequeos municipios, comits
electorales, sindicatos, entre otros.).
Este mtodo de planificacin propone que las organizaciones de base y la comunidad
identifiquen y selecciones los problemas que consideran ms relevantes, los jerarquicen
y definan la manera de enfrentarlos con los medios o recursos a su alcance. Ayuda a
pensar sistemticamente, crea disciplina de discusin en grupo y permite identificar
soluciones creativas a los problemas de la comunidad. No requiere conocimientos
acadmicos previos, aunque exige la capacidad de explicar la realidad mediante una
lgica causal elemental, aunada al conocimiento y vivencia particular de esa realidad.
Como el MAPP se practica en grupos, requiere un entrenamiento especial en esa
dinmica para facilitar el trabajo en equipo.
1994: Reingeniera Pblica
Este documento fue elaborado con el propsito de mostrar que las organizaciones
pblicas no solo enfrentan problemas complejos y cuasiestructurados que pueden ser
comprendidos y explicados a travs de metodologas de planificacin como el PES o el
MAPP, sino que tambin deben depender de la fluidez de algunos microprocesos
organizativos, que si no estn bien diseados pueden entrabar u obstaculizar a la
organizacin, volvindola lenta, excesivamente burocrtica y ocupar un tiempo valioso
de los dirigentes en asuntos administrativos simples que podran ser resueltos con
protocolos bien diseados. Para ello se disea el mtodo de reingeniera con enfoque
en organizaciones pblicas. Esta herramienta exige pensar los procedimientos
organizativos en base cero, buscando elevar la calidad y la eficiencia de los procesos y
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acelerar la prontitud en sus resultados. Segn Matus: cuando una organizacin est
dominada por pequeos problemas, no puede pensar en los grandes.
1995: Chimpanc, Maquiavelli y Gandhi Estrategias Polticas
En este libro el Profesor Matus avanza en los desarrollos cientificos y metodologcos
relacionados con el Momento Estratgico (M3) del PES. En el texto ahonda sobre el
problema del conflicto como un elemento intrinsico al juego social y a la gestin pblica,
diferenciando entre el conflicto cognitivo, interpersonal y de intereses. Matus establece
esta diferenciacin a partir del contacto con los avances de la sicologa del juicio humano
desarrollados por el Profesor Kenneth Hammond de la Universidad de Colorado.
El libro es un ensayo sobre el anlisis de estrategias de construccin de viabilidad poltica,
entendiendo sta ltima como la exploracin de estrategias para lidiar con los actores y
circunstancias que obstaculizan la realizacin del plan. El anlisis estratgico trabaja en
el nivel prctico operacional con conceptos como poder, motivacin, fuerza aplicada o
presin, relacionado cuatro variables: actores, operaciones, medios estratgicos y
tiempo. Por ello, el anlisis estratgico se fundamenta en el clculo interactivo. Las
preguntas claves del anlisis estratgico son:
i. Qu parte de mi plan es viable hoy, en la situacin inicial?
ii. Puedo construirle viabilidad en el horizonte de tiempo de gobierno a aquella
parte del plan que hoy no es viable?
Como afirma Matus: Todo descansa en la habilidad del actor para hacer con eficacia lo
que hoy es posible, cambiar la realidad que lo desfavorece y realizar maana, en las
nuevas condiciones, lo que hoy resulta ilusorio.
Sin embargo, la estrategia elegida por el actor depende de su estilo poltico, en el cual se
define el perfil particular de hacer y aceptar la poltica. Matus presenta tres estilos polticos
fuertes:
El Estilo Chimpanc: El estilo chimpanc se inspira en las investigaciones cientficas
realizadas por el antroplogo y primatlogo holands Franz B.M. de Waal, quien escribi
una obra con el ttulo Chimpanzee Politics, Power and Sex Among Apes, donde describe
como los lderes simios ganan y pierden el poder dentro de una gran comunidad de
chimpancs. Describe tambin cmo la vida de los chimpancs est centrada en
relaciones de dominacin-sometimiento, del poder por el poder, de alianzas y coaliciones
tcticas, transitorias e instrumentales y de una rivalidad permanente por la jefatura de la
manada alternada por perodos cortos de reconciliacin. Se caracteriza por:
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a) Individualismo extremo de la competencia por el poder y alto valor de la rivalidad


individual
b) Hipervaloracin de la fuerza y la agresin como criterio de superioridad y eleccin del
jefe
c) Alto valor de la amenaza del otro en un sistema altamente competitivo
d) Valor cero del proyecto social: el proyecto es el jefe y el jefe es el proyecto
e) Reparacin del dao causado al derrocado mediante la reconciliacin
f) Alta tensin en la comunidad a pesar del uso de la reconciliacin

El Estilo Maquiavello: El fin justifica los medios. Es el paso del proyecto personal al
proyecto social. Lo que importa es el objetivo y ste es superior al individuo; los medios
y la tica deben acomodarse a ese propsito. El jefe no es el proyecto, pero el proyecto
parece imposible sin el jefe. Las reglas de tica no se justifican por el beneficio del jefe,
sino por su eficacia para el fin perseguido. Las caractersticas del estilo Machiavello son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

La total subordinacin de los medios a la superioridad de los fines.


Alto valor de competencia por proyectos conflictivos.
Alto valor de la amenaza del otro.
Alto valor del proyecto en relacin al individuo y al jefe.
Uso de la violencia en defensa de los objetivos considerados superiores.
La desigualdad en el ejercicio de los derechos individuales y personales. El poder es
fuente de privilegios.

El Estilo Gandhi: Los valores y la tica pasan a un primer plano y se reconoce que el
hombre tiene derechos que abarca al oponente, el cual no debe ser tratado como
enemigo. El avance del proyecto est supeditado al consenso, la cooperacin y los
medios pacficos. El consenso manda sobre el proyecto y el proyecto manda sobre el
lder. El jefe no requiere de fuerza fsica, puede ser incluso dbil, ya que su poder radica
en el consenso y en el ejemplo. El proyecto no puede ser alcanzado por cualquier medio,
porque el medio usado marca la legitimidad del objetivo. Los medios se subordinan al
objetivo, y ste eleva a su condicin a ciertos medios como la cooperacin, el consenso
y el respeto por el otro. Las caractersticas del estilo Gandhi:
a)
b)
c)
d)
e)

La credibilidad de la palabra es sustentada por el ejemplo personal del lder.


Bajo valor de la rivalidad individual por la jefatura.
Bajo valor de las amenazas del otro.
Prohibicin de la violencia y el engao.
Abolicin del concepto de enemigo.
16

f)
g)
h)
i)

Alto valor para el proyecto.


Alto valor para el consenso y para la cooperacin.
Dominio de la fuerza de los valores humanos y de las grandes mayoras
El lder es el primero entre iguales, slo declara lo que practica.

1997: El Lder Sin Estado Mayor: La Oficina del Gobernante


Despus de su versin de 1992, el Profesor Matus publica este libro en 1997 ampliando
y profundizando su contenido. El objetivo esencial del texto es la oficina del dirigente
como el centro del gobierno, el cual impone un techo a la calidad de la gestin de la
organizacin pblica. En sntesis, Matus expone los siguientes argumentos:
a. El gobernante se compromete con ambiciosas metas que no guardan proporcin
directa con su capacidad de gobierno, incumpliendo las promesas dadas a la
poblacin y las metas propuestas en su gestin. La oficina del gobernante no sabe
gobernar.
b. Al incumplir lo que promete, el dirigente afecta negativamente su gobernabilidad:
no sabe que no sabe. No puede combinar simultneamente el poder de hacer con
la capacidad cognitiva de hacer.
c. El lder posee una formacin vertical, departamentalizada que le impode conocer y
dominar las disciplinas de las ciencias y tcnicas de gobierno.
d. El dirigente reproduce en su equipo de gobierno las mismas deficiencias que l
posee.
e. La deficiente cultura institucional de las organizaciones pblicas que se adapta a la
mediocridad del sistema, impide una gestin de calidad.
f. Un deficiente diseo institucional caracterizado por ser inflexible, con ultrapasadas
prcticas de trabajo de direccin y procedimientos organizativos altamente
burocrticos.
g. Existe una gran incapacidad para modernizar las instituciones pblicas, limitndose
a la eliminacin o fusin de entidades o el despido de funcionarios. En el momento
de llevar a cabo las reformas, el reformador no tiene en cuenta la flexibilidad o
inflexibilidad de las reglas que rigen la organizacin, la calidad de los sistemas de
direccin estratgica y la formacin de sus altos funcionarios.
h. No hay espacio para el juicio tecnopoltico porque domina el juicio intuitivo o
tecnocrtico.
i. Al no existir cobranza sobre el desempeo por productos y por resultados, el
gobierno termina siendo ineficaz.
j. Existen escuelas de negocio pero no escuelas de gobierno que formen al
gobernante en la comprensin de la complejidad de los problemas sociales que
debe enfrentar da a da durante su gestin ni mucho menos que le preparen en

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mtodos y herramientas de gobierno que guien sus decisiones. Esto no solo ocurre
en el gobierno, tambin se reproduce en los partidos polticos.
1997: Los Tres Cinturones de Gobierno: gestin, organizacin y reforma
En 1993, en el contexto de varios procesos de asesoras en Colombia (Alcaldas de
Cartagena y Valledupar y Gobernacin del Huila), el Profesor Matus desenvuelve el
concepto del balance global de gestin como una sntesis del proceso de evaluacin de
la marcha de un gobierno, introduciendo los tres cinturones de gobierno: cinturn poltico,
macroeconmico y gerencial o de intercambio de problemas, elementos que permiten
planificar, evaluar y corregir el desempeo de un proceso de gobierno. En 1994, durante
la asesora realizada en el Instituto Nacional de Vas, tambin en Colombia, Matus tiene
la oportunidad de aplicar en forma integral los desarrollos de la teora de las
macroorganizaciones para direccionar y fundamentar un proceso de reforma
macroorganizativa.
Entre 1994 y 1995, durante varios seminarios realizados en Brasil, Matus tuvo tambin la
oportunidad de discutir los problemas ideolgicos, tcnicos y polticos de la reforma del
estado con funcionarios de alto nivel del gobierno de Fernando E. Cardoso, quienes en
ese momento se encontraban implementado el Plan Director de la Reforma del Estado.
A partir de las anteriores referencias, Matus escribe este libro en el cual aborda de una
manera no convencional el problema de la capacidad de gobierno y la modernizacin del
aparato pblico. La propuesta central del texto es que el aparato pblico latinoamericano
debe ser revolucionado. Pensarlo de nuevo como si se empezara desde cero, puesto que
las experiencias de modernizacin aplicadas en la regin han sido un constante fracaso.
2000: Teora del Juego Social
La Teora del Juego Social es una obra que no solamente consolida la produccin
intelectual desarrollada por Matus sino que tambin establece las bases para el avance
de lo que l denominaba las ciencias y tcnicas de gobierno. En este libro, Matus
propone la necesidad de las ciencias horizontales de la accin y el juego social como las
bases para fundamentar las tcnicas de gobierno que permitan mejorar el arte de la
poltica y el gobierno de nuestras dirigencias latinoamericanas.
En esta obra Matus hace una dura crtica a las ciencias sociales tradicionales,
especialmente a la economa, las cuales an se encuentran muy apegadas al objetivismo
y el determinismo, y en las que las ciencias naturales, entre ellas la fsica y la biologa,
han logrado superar introduciendo la incertidumbre y el azar como caso general no
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particular. A partir de esta crtica, Matus consolida sus teoras sobre el indeterminismo,
la explicacin situacional, el conflicto y el juego social, sobre los cuales se fundament la
propuesta de la planificacin estratgica situacional.
Finalmente, en el ltimo captulo del libro, Matus delinea los elementos centrales de una
teora del macrogobierno y la gestin pblica, mediante los cuales puede ser entendida
la complejidad del gobierno en democracia y, a su vez, realizar una propuesta para el
fortalecimiento de nuestros dbiles sistemas polticos y de gobierno.

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