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Introduccin
El presente documento hace parte un ensayo ms amplio sobre los resultados de las
diversas experiencias de entrenamiento y asesora en procesos de modernizacin de los
sistemas de planificacin y alta direccin y de reforma del aparato pblico dirigidas o
coordinadas por los autores durante los ltimos veinte aos en distintas organizaciones
pblicas en Amrica Latina. Como un avance, en esta primera parte presentaremos una
sntesis de la produccin intelectual de Carlos Matus en el rea de las ciencias sociales
y que l mismo bautiz como Ciencias y Tcnicas de Gobierno y sobre las cuales se han
soportado nuestros trabajos de entrenamiento y consultora desde 1992. De esta forma,
en este primer avance no pretendemos realizar un estudio detallado de la obra de Carlos
Matus sino ms bien precisar y analizar la forma como a travs de la trayectoria intelectual
de Carlos Matus se fueron configurando sus principales aportes en el mbito de las
teoras y mtodos de gobierno, planificacin
y direccin estratgica pblica,
especialmente su propuesta de la teora del juego social como fundamento de las ciencias
y tcnicas de gobierno con sus respectivas disciplinas.
Es de resaltar que desde nuestra perspectiva que despus de ms de 25 aos de
surgimiento de las teoras de la planificacin y el gobierno de Matus, stas an no se han
conformado como una revolucin cientfica e incluso ni siquiera se encuentran proceso
de hacerlo. Con la finalidad de sustentar la anterior afirmacin utilizaremos los
desarrollos de T. S. Kuhn sobre la crisis y la emergencia de las teoras cientficas, en
particular sus conceptos de ciencia normal, paradigma, anomala y revolucin1. En otras
palabras, en trminos de Kuhn, no existe un sentimiento generalizado en la comunidad
acadmica y de los planificadores sobre las limitaciones y anomalas de la planificacin
tradicional y la necesidad de reemplazarla por un nuevo paradigma como el que propone
Matus. La situacin es an ms crtica en el caso de las ciencias y tcnicas de gobierno
sobre las cuales no se reconoce y valora su necesidad. De esta forma, a partir de las
profundas crticas de Carlos Matus, no han surgido grupos de investigacin y
publicaciones cientficas y tcnicas que discutan y profundicen en las anomalas de los
T. S. Kuhn. Las Estructuras de las Revoluciones Cientficas. Breviarios del Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1992.
Desde nuestra experiencia un proceso de modernizacin de una organizacin pblica slo puede ser exitoso si su
dirigente mximo se autoimponerse las reglas de responsabilidad que el juego macroorganizativo no le exige,
encabezando la reforma y dando ele ejemplo. Este requisito de reforma se conoce en la teora del PES como: la
cabeza encabeza la reforma.
efectuadas por nosotros en varias organizaciones pblicas en Amrica Latina no han sido
suficiente para iniciar un proceso de destruccin del paradigma de la planificacin
tradicional en gran escala e iniciar cambios importantes en las herramientas de direccin
y gestin pblica a partir del avance en las ciencias y tcnicas de gobierno. Es posible
que las revoluciones cientficas en el campo especfico de las ciencias horizontales de la
accin y gestin pblica obedezcan a mecanismos bien diferenciados a aquellos que son
propios de las ciencias verticales y especficamente de las llamadas ciencias naturales.
En este caso, para generar un perodo de inseguridad profesional profunda y una
posterior crisis de la planificacin tradicional no es basta, parafraseando a Kuhn, con la
percepcin de las anomalas y el persistente fracaso de los paradigmas aceptaos para
responder a los nuevos enigmas y problemas formulados por una ciencia emergente
como lo es la teora las llamadas ciencias y tcnicas de gobierno. An los diversos actores
sobre quienes recae la tarea de demandar y desarrollar los mtodos y tcnicas potentes
de planificacin y direccin pblica como son los partidos polticos, los altos dirigentes,
los planificadores, las agencias de cooperacin internacional y las universidades se
sienten muy seguros aplicando teoras y mtodos de gobierno completamente
inapropiados para tratar con la complejidad de los grandes problemas sociales en un
perodo de acelerados cambios y transformaciones globales.
Con la finalidad de facilitar esta tarea se opt por identificar los desarrollos cientficos y
metodolgicos en cuatro grandes perodos: el primero comprende el segundo quinquenio
de la dcada de los 60, donde Matus trabaja como Director de la Divisin de Servicios de
Asesora el ILPES en Santiago de Chile dirigiendo misiones en varios pases de Amrica
Latina en las reas de finanzas pblicas y presupuesto por programas. Al final de este
perodo surgen las primeras crticas a la planificacin del desarrollo econmico y social
que posteriormente ser bautizada como planificacin normativa o tradicional. El segundo
perodo abarca la dcada del 70, en la que despus de ser liberado por la dictadura de
Augusto Pinochet, Matus se exilia en Venezuela y como investigador del CENDES
(Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela) crea las
bases tericas y metodolgicas de la Planificacin Estratgica Situacional (PES). Durante
el tercer perodo, que comprende los aos 80, se fortalecen los elementos tericos y
metodolgicos del PES y se crean las bases de los Sistemas de Direccin Estratgica
Pblica. Fue durante estos aos cuando Matus hace el primer intento de aplicacin
prctica del PES en el VII Plan de la Nacin durante el gobierno de Jaume Lusinchi en
Venezuela. Finalmente, durante los aos 90 y desde la Fundacin Altadir, creada en
1988, Matus consolida los elementos tericos y metodolgicos del PES, de los Sistemas
de Direccin Estratgica Pblica, de la teora de las macroorganizaciones y, durante los
ltimos dos aos de su vida, deja sentadas las bases de su propuesta de las Ciencias y
Tcnicas de Gobierno.
Fue durante esta ltima etapa de su vida que Matus tuvo la mayor produccin intelectual
y una gran actividad de capacitacin y asesora. Buena parte de sus libros y documentos
que vamos a relacionar y comentar en este ensayo fueron escritos y publicados despus
de 1990. Entre 1996 y diciembre de 1998 (mes en que muri) escribe su ltimo libro,
Teora del Juego Social, en donde presenta su propuesta sobre las ciencias y tcnicas
de gobierno y refina su teora del juego social. El libro fue publicado por como obra
pstuma en el 2000 por el Fondo Editorial Altadir. Por esta razn, algunos temas y
conceptos propuestos por Matus en este libro quedaron enunciados sin un desarrollo ms
profundo y, por lo tanto, son valiosas insinuaciones para continuar con su profundizacin
por parte de aquellos que compartimos la idea que es necesario avanzar en la
consolidacin de las ciencias y tcnicas de gobierno con sus respectivas disciplinas. La
finalidad es contar con herramientas y sistemas que tengan la capacidad de mejorar la
calidad de nuestros gobiernos latinoamericanos, tarea a la cual dedic Matus todo su
invaluable esfuerzo intelectual.
El primer contacto de Luis Carlos Burbano con los desarrollos tericos y metodolgicos
en el campo de la planificacin y el gobierno fue en 1988 a travs del holands Geert van
Vliet, quien en ese entonces se desempeaba como asesor en el Fondo de Desarrollo
Rural Integrado (Fondo DRI), entidad adscrita al Ministerio de Agricultura de Colombia.
En esta poca, Burbano trabajaba tambin como consultor en la Gerencia de Planeacin
del Fondo DRI y tuvo la oportunidad de recibir los primeros entrenamientos en los
postulados generales del PES y la aplicacin del mtodo Altadir de Planificacin Popular
(MAPP) por parte del mismo Geert van Vliet, quien era un seguidor entusiasta de los
aportes de Carlos Matus. Igualmente, Geert comparti los primeros libros y documentos
sobre el PES que quienes nos interesamos tuvimos oportunidad de leer y estudiar en
detalle, fueron estos Planificacin de Situaciones; Poltica, Planificacin y Gobierno;
Estrategia y Plan y el Mtodo MAPP.
El primer contacto directo de Burbano con Matus fue durante la realizacin de un curso
condensado de Planificacin Estratgica Situacional promovido por el CORPES (Consejo
Regional de Planificacin Econmica y Social) de Centro Oriente en Villa de Leyva,
Departamento colombiano de Boyac, en noviembre de 1991, que fue dirigido a los
primeros gobernadores departamentales electos de esta regin del Pas. En ese
momento, Burbano se desempeaba como Profesional Especializado en la Direccin de
Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y por su
experiencia previa con el PES Matus lo llama a trabajar en calidad de auxiliar en el curso
regular de 10 sesiones que realiz en la ciudad de Pereira, capital del Departamento
colombiano de Risaralda, en la primera quincena de diciembre de 1991 promovido por el
CORPES de Occidente y dirigido a los gobernadores electos de la regin y sus
respectivos equipos de asesores. Durante dicho curso, Burbano junto con otros cuatro
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Captulo V, El PES en la Prctica, (mayo de 1991). Esta obra nunca fue publicada,
aunque algunos captulos que la componan fueron llevados a otras publicaciones,
especialmente en la Revista PES y otros continan siendo inditos. En el
documento, el Profesor Matus seala las dificultades encontradas para reformar
los gobiernos y los partidos polticos y la baja capacidad de gobierno en nuestros
pases latinoamericanos. De acuerdo con su experiencia con el PES hasta ese
momento, l identifica algunas causas fundamentales del fracaso de las
estrategias de reforma en las organizaciones pblicas, llevndolo a repensar los
sistemas de direccin en el juego macroorganizativo.
Captulo VI, Sobre la Teora de las Macroorganizaciones, texto de versin
preliminar que slo sera finalizado en 1993. Esta obra recoge las reflexiones del
autor sobre el complejo proceso de modernizar una institucin, un juego
macroorganizativo y un sistema organizativo. Adems, profundiza sobre el
problema de la reforma del aparato pblico. Se transformara ms tarde en el libro
Los Tres Cinturones de Gobierno.
Captulo VII, Presenta las Diez Tesis sobre las Practicas de Gobierno en
Amrica Latina. Se trata de una sntesis formulada en julio de 1991 que asume
una crtica dura, propia de niveles de calidad muy altos de referencia. Es un trabajo
de mucha actualidad, ante la crisis de eficacia de las democracias
latinoamericanas. Las Diez Tesis son presentadas nuevamente en la segunda
edicin de Adis Seor Presidente.
1992 - 1993: Revista PES
En Colombia, junto con un grupo de profesionales entusiastas por las teoras y
metodologas creadas por el Profesor Matus, se crea en 1992 el Fondo Editorial Altadir.
A travs de este Fondo se dise y public la Revista PES, de la cual se lleg a editar
tres (3) nmeros. Del mismo modo, el Fondo public una coleccin de documentos sobre
ciencias y tcnicas de gobierno: la coleccin No. 1 fue dedicada al Mtodo MAPP y la
coleccin No. 2 a la Reingeniera Pblica y la Teora de las Conversaciones. Mediante el
Fondo Editorial Altadir public posteriormente varias de sus subsiguientes obras.
1993: Sobre la Teora de las Macroorganizaciones
Este texto fue publicado en la revista PES No. 3 en Diciembre de 1993. En este
documento, Matus define una macroorganizacin como un conjunto de sistemas
microorganizativos que operan en un espacio poltico-institucional.en un juego donde
cada organizacin participante es un jugador con un grado relevante de autonoma. A
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su vez, define a la organizacin como una unidad de interaccin humana que cumple
una misin estable sometida a las reglas de un sistema macroorganizativo y a reglas
internas que precisan las primeras dentro de sus fronteras.
acelerar la prontitud en sus resultados. Segn Matus: cuando una organizacin est
dominada por pequeos problemas, no puede pensar en los grandes.
1995: Chimpanc, Maquiavelli y Gandhi Estrategias Polticas
En este libro el Profesor Matus avanza en los desarrollos cientificos y metodologcos
relacionados con el Momento Estratgico (M3) del PES. En el texto ahonda sobre el
problema del conflicto como un elemento intrinsico al juego social y a la gestin pblica,
diferenciando entre el conflicto cognitivo, interpersonal y de intereses. Matus establece
esta diferenciacin a partir del contacto con los avances de la sicologa del juicio humano
desarrollados por el Profesor Kenneth Hammond de la Universidad de Colorado.
El libro es un ensayo sobre el anlisis de estrategias de construccin de viabilidad poltica,
entendiendo sta ltima como la exploracin de estrategias para lidiar con los actores y
circunstancias que obstaculizan la realizacin del plan. El anlisis estratgico trabaja en
el nivel prctico operacional con conceptos como poder, motivacin, fuerza aplicada o
presin, relacionado cuatro variables: actores, operaciones, medios estratgicos y
tiempo. Por ello, el anlisis estratgico se fundamenta en el clculo interactivo. Las
preguntas claves del anlisis estratgico son:
i. Qu parte de mi plan es viable hoy, en la situacin inicial?
ii. Puedo construirle viabilidad en el horizonte de tiempo de gobierno a aquella
parte del plan que hoy no es viable?
Como afirma Matus: Todo descansa en la habilidad del actor para hacer con eficacia lo
que hoy es posible, cambiar la realidad que lo desfavorece y realizar maana, en las
nuevas condiciones, lo que hoy resulta ilusorio.
Sin embargo, la estrategia elegida por el actor depende de su estilo poltico, en el cual se
define el perfil particular de hacer y aceptar la poltica. Matus presenta tres estilos polticos
fuertes:
El Estilo Chimpanc: El estilo chimpanc se inspira en las investigaciones cientficas
realizadas por el antroplogo y primatlogo holands Franz B.M. de Waal, quien escribi
una obra con el ttulo Chimpanzee Politics, Power and Sex Among Apes, donde describe
como los lderes simios ganan y pierden el poder dentro de una gran comunidad de
chimpancs. Describe tambin cmo la vida de los chimpancs est centrada en
relaciones de dominacin-sometimiento, del poder por el poder, de alianzas y coaliciones
tcticas, transitorias e instrumentales y de una rivalidad permanente por la jefatura de la
manada alternada por perodos cortos de reconciliacin. Se caracteriza por:
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El Estilo Maquiavello: El fin justifica los medios. Es el paso del proyecto personal al
proyecto social. Lo que importa es el objetivo y ste es superior al individuo; los medios
y la tica deben acomodarse a ese propsito. El jefe no es el proyecto, pero el proyecto
parece imposible sin el jefe. Las reglas de tica no se justifican por el beneficio del jefe,
sino por su eficacia para el fin perseguido. Las caractersticas del estilo Machiavello son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
El Estilo Gandhi: Los valores y la tica pasan a un primer plano y se reconoce que el
hombre tiene derechos que abarca al oponente, el cual no debe ser tratado como
enemigo. El avance del proyecto est supeditado al consenso, la cooperacin y los
medios pacficos. El consenso manda sobre el proyecto y el proyecto manda sobre el
lder. El jefe no requiere de fuerza fsica, puede ser incluso dbil, ya que su poder radica
en el consenso y en el ejemplo. El proyecto no puede ser alcanzado por cualquier medio,
porque el medio usado marca la legitimidad del objetivo. Los medios se subordinan al
objetivo, y ste eleva a su condicin a ciertos medios como la cooperacin, el consenso
y el respeto por el otro. Las caractersticas del estilo Gandhi:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
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mtodos y herramientas de gobierno que guien sus decisiones. Esto no solo ocurre
en el gobierno, tambin se reproduce en los partidos polticos.
1997: Los Tres Cinturones de Gobierno: gestin, organizacin y reforma
En 1993, en el contexto de varios procesos de asesoras en Colombia (Alcaldas de
Cartagena y Valledupar y Gobernacin del Huila), el Profesor Matus desenvuelve el
concepto del balance global de gestin como una sntesis del proceso de evaluacin de
la marcha de un gobierno, introduciendo los tres cinturones de gobierno: cinturn poltico,
macroeconmico y gerencial o de intercambio de problemas, elementos que permiten
planificar, evaluar y corregir el desempeo de un proceso de gobierno. En 1994, durante
la asesora realizada en el Instituto Nacional de Vas, tambin en Colombia, Matus tiene
la oportunidad de aplicar en forma integral los desarrollos de la teora de las
macroorganizaciones para direccionar y fundamentar un proceso de reforma
macroorganizativa.
Entre 1994 y 1995, durante varios seminarios realizados en Brasil, Matus tuvo tambin la
oportunidad de discutir los problemas ideolgicos, tcnicos y polticos de la reforma del
estado con funcionarios de alto nivel del gobierno de Fernando E. Cardoso, quienes en
ese momento se encontraban implementado el Plan Director de la Reforma del Estado.
A partir de las anteriores referencias, Matus escribe este libro en el cual aborda de una
manera no convencional el problema de la capacidad de gobierno y la modernizacin del
aparato pblico. La propuesta central del texto es que el aparato pblico latinoamericano
debe ser revolucionado. Pensarlo de nuevo como si se empezara desde cero, puesto que
las experiencias de modernizacin aplicadas en la regin han sido un constante fracaso.
2000: Teora del Juego Social
La Teora del Juego Social es una obra que no solamente consolida la produccin
intelectual desarrollada por Matus sino que tambin establece las bases para el avance
de lo que l denominaba las ciencias y tcnicas de gobierno. En este libro, Matus
propone la necesidad de las ciencias horizontales de la accin y el juego social como las
bases para fundamentar las tcnicas de gobierno que permitan mejorar el arte de la
poltica y el gobierno de nuestras dirigencias latinoamericanas.
En esta obra Matus hace una dura crtica a las ciencias sociales tradicionales,
especialmente a la economa, las cuales an se encuentran muy apegadas al objetivismo
y el determinismo, y en las que las ciencias naturales, entre ellas la fsica y la biologa,
han logrado superar introduciendo la incertidumbre y el azar como caso general no
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particular. A partir de esta crtica, Matus consolida sus teoras sobre el indeterminismo,
la explicacin situacional, el conflicto y el juego social, sobre los cuales se fundament la
propuesta de la planificacin estratgica situacional.
Finalmente, en el ltimo captulo del libro, Matus delinea los elementos centrales de una
teora del macrogobierno y la gestin pblica, mediante los cuales puede ser entendida
la complejidad del gobierno en democracia y, a su vez, realizar una propuesta para el
fortalecimiento de nuestros dbiles sistemas polticos y de gobierno.
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