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PROYECTO POLTICO EDUCATIVO CONTRADICTORIO CON EL

DESARROLLO INTEGRAL DE LA PERSONA HUMANA, EN UN


ESTADO SOCIAL DE DERECHO
El caso del Proyecto de Ley que establece la Carta Orgnica del
Ministerio de Educacin y Ciencia
Poder Legislativo noviembre 2015

IDENTIFICACIN:
En este documento, de investigacin reflexin y sntesis, en que se
pone de manifiesto unas postura institucional de la Universidad
., a travs de la exploracin de algunos mecanismos que
tienden a reproducir la debilidad de las democracias latinoamericanas
mediante la institucionalizacin de la desigualdad. La investigacin
reflexin para la sntesis, se centra en las limitaciones de las polticas
sociales focalizadas para romper esa circularidad a partir de tres
argumentos:
i)
ii)
iii)

debilitan la ciudadana social,


favorecen el clientelismo poltico y,
son asistenciales (no constituyen un derecho).

Tambin se argumenta que esas limitaciones, a su vez, son fuente de


nuevos actores y otras formas de accin colectiva que pueden llevar a
que las democracias latinoamericanas sean ms inclusivas.
1. INTRODUCCIN
En los ltimos treinta aos Amrica Latina ha experimentado un
cambio poltico significativo. La demanda de revolucin, en los
sesenta-setenta del siglo pasado, se transform en demanda de
democracia en los ochenta, y se dejaron atrs los regmenes militares
que asolaron al continente durante dcadas (en Paraguay en febrero
de 1989, as como en Argentina, 1983; en Uruguay y Brasil, 1985; y
en Chile, 1990). Pero si bien las transiciones democrticas trajeron
grandes conquistas polticas, y en muchos pases se percibe la
existencia de un conjunto de instituciones y reglas de juego claras e
inconfundibles que garantizan el ejercicio de la democracia liberal
representativa, tambin revelaron numerosas promesas incumplidas.

Si embargo, el proceso de democratizacin no ha sido capaz de


producir la cantidad y calidad de bienes pblicos que la sociedad
esperaba, por lo que an persiste una enorme deuda social; as, como
una de las amenazas para las democracias es que slo se podrn
sostener si las economas son capaces de producir y distribuir los
bienes necesarios para generar las condiciones de ejercicio de los
derechos de ciudadana.
El retorno de la democracia, en Paraguay, como en el resto del
continente ocurri en un marco que combinaba la tenacidad de los
reajustes neoliberales dictados por las agencias multilaterales, con un
derecho formal sancionado por las reformas constitucionales en
varios pases; pero en la prctica esas reformas an no estn
consolidadas en todos los pases y no garantizan el funcionamiento de
un Estado democrtico.
Las expectativas generadas provocaron despolitizacin, apata y
desencanto
en
varias
generaciones.
El
Informe
del
Latinobarmetro (2005: 4) recoge diez aos de opinin pblica
que resume de este modo: no hay avances en los temas
esenciales de la cultura democrtica: la desconfianza
aumenta o se mantiene igual, la cultura cvica no cambia, la
percepcin del estado de derecho no avanza, las expectativas
crecen. Los problemas que la gente percibe como prioritarios
no parecen ceder a lo largo de la dcada y la participacin
poltica no se ha fortalecido.
Lgicamente, las formas de gobierno no se dan en el vaco; en el
Paraguay la bsqueda de la Norma que oriente y dirija la gestin de
los rganos competentes del estado, hace suponer todava que la
estructura precede a la funcin y que definida aquella (o construida,
como proyecto de despropsito) tendra suficiente energa con rasgos
humanistas y socializantes que las funciones y modelos constructivos
vendran por aadidura.
Nada ms lejano a la realidad y a la bsqueda del mejoramiento
institucional de los sistemas educativos que los implementado desde
las democracias latinoamericanas que operan en un marco de
elevada concentracin de la riqueza, de los ingresos y de las
oportunidades;
actan
como
sociedades
profundamente

segmentadas, en trminos econmicos, regionales y tnicos, lo que


se traduce en sistemas de partidos polticos fragmentados,
relativamente inestables y poco inclusivos, dando lugar a una
dispersin del poder a escala institucional y territorial, con
abundantes comportamientos parasitarios. Se propicia, de este modo,
una dinmica que favorece la reproduccin del poder de las elites y la
secular exclusin social, econmica y poltica de amplias capas de la
poblacin.
Pero, sobre todo es el crecimiento del sector informal y los
niveles persistentemente altos de pobreza y desigualdades
sociales los que se hacen incompatibles con cualquier
vigencia de una democracia liberal. Es ms, la exclusin
econmica y social es un terreno frtil para el florecimiento
de la corrupcin, el clientelismo y la violacin sistemtica de
derechos y garantas legales (Panizza, 2001: 359).
Esta reflexin aborda, de forma preliminar, la dificultad de romper el
vnculo entre la elevada desigualdad social y la escasa calidad de los
proyectos que presentan un perfil antidemocrtico, sobre todo cuando
estatuye un sistema de organizacin y gestin nada menos que del
sistema educativo nacional desde la prepotencia de creer o al menos
de hacer creer que desde la nave que se hunde irremediablemente se
podr salvar a la tripulacin y al pasaje en un viaje sin rumbo, con las
brjulas desorientadas y sobre todo sin la bitcora del comandante o
hasta sin comandante estable y fortalecido por su competitividad
para evitar los encallamientos de contracultura.
Esto es as, como en las democracias latinoamericanas, cuando una
parte importante de la tarea se le encarga a las polticas sociales
focalizadas, justo ah donde se requiere de una visin prospectiva y
un enfoque sistmico para abordar la complejidad e interdependencia
de las estructuras de participacin y escenarios, cada vez ms
dinmicos del sistema educativo formal, que a su vez co-evoluciona
con la educacin no formal y la cuasi ignorada educacin refleja, en
los trminos de los olvidados artculos de la Ley N 1264/98 Ley
General de Educacin .

En adelante se presentan las races histricas y algunos procesos


contemporneos que permiten pensar en la existencia de una inercia
auto reproductiva en el funcionamiento de las instituciones (en
particular del MEC), que transforma desigualdades sociales en
desigualdades polticas. En tal contexto, se propone un marco
conceptual para comprender la importancia estratgica de las
polticas sociales focalizadas en un nuevo modelo de acumulacin
capitalista, y sus efectos sobre la sustantividad de la ciudadana
social en distintos regmenes de bienestar latinoamericanos.
En otro punto se plantea un nuevo problema para el fortalecimiento
de los derechos de ciudadana, la existencia de otro crculo de
retroalimentacin perverso, el que se produce entre polticas sociales
focalizadas y clientelismo poltico, con intensidad variable en los
distintos Estados sociales latinoamericanos (casi exacerbado en
Paraguay). Este documento, emergente de una reflexin profunda
sobre el devenir de la Educacin Paraguaya, en el contexto de la
evolucin (o involucin) del Sistema Educativo Nacional y su
prepotente rgano responsable de su desarrollo, dedica a poner de
manifiesto la discusin sobre la ambivalencia y convivencia discursiva
de las polticas sociales focalizadas en dos proyectos polticos rivales:
el proyecto neoliberal y el proyecto democrtico-participativo.
Asimismo, en el caso del Proyecto de Carta Orgnica del MEC, que
nos ocupa, un apartado destaca que si bien las polticas sociales
focalizadas no son patrimonio del pensamiento neoliberal, suponen
cierta continuidad entre el sustrato de autoritarismo poltico, cultural
y social (tan arraigado en la cultura poltica paraguaya, como de
muchos pases latinoamericanos) y la hegemona del actual proyecto
poltico neoliberal.
Tambin se exponen algunas limitaciones que presentan las polticas
sociales focalizadas para integrar el descontento social y, a su vez, la
oportunidad de utilizarlas como palanca para fortalecer la democracia
participativa.
La reflexin termina con las conclusiones derivadas de cada aspecto
considerado.
2. EL MODELO PARAGUAYO FRENTE A LAS DEMOCRACIAS
LATINOAMERICANAS Y LAS DESIGUALDADES SOCIALES

En Paraguay, como en Amrica Latina se ha de producir un


intercambio clave como respuesta a la crisis de los ochenta y
noventa: que construya, desde abajo hacia arriba, la
democracia como rgimen poltico, en contrapartida a una
poltica de ajustes econmicos.
As, las transiciones a la democracia tienen lugar en condiciones
econmicas muy adversas, de manera que las amplias expectativas
de la poblacin no se van cumpliendo; el fracaso de muchos de los
programas de ajuste estructural promovidos durante los aos ochenta
y noventa, por organismos internacionales, hicieron aumentar las
dificultades econmicas para amplios sectores medios y pobres de la
poblacin, lo que pas factura a las propias democracias. En este
ensayo se argumenta la idea de que la escasa calidad de la
democracia en Paraguay, similar a las democracias existentes en el
entorno latinoamericano y los elevados niveles de desigualdad son
fenmenos interdependientes y se retroalimentan mutuamente, la
debilidad de las democracias (expresadas en el MEC, as como en
otras instituciones pblicas y administrativas) es consecuencia de la
institucionalizacin de la desigualdad y, a la inversa, la
institucionalizacin de la desigualdad es consecuencia de la debilidad
de las democracias.
La insatisfaccin con el funcionamiento de la democracia tiene uno de
sus fundamentos en la debilidad de las instituciones pblicas y
administrativas1.
La debilidad institucional se refiere la falta de consolidacin de unas
reglas del juego2 compartidas por los actores vinculados a un
determinado mbito de actuacin pblica y que se utilizan como
referente para orientar sus interacciones y la toma de decisiones. En
tales condiciones, se puede considerar que el desarrollo del modelo
1 La paradoja se configura cuando esa debilidad emana de un desmesurado propsito de
ejercer poder omnmodo sobre todo un sistema, que en la mayora de los casos, ni
siquiera es interpretado por sus seudo-dirigentes.
2 Es importante no caer en el vicio que las reglas de juego se conviertan en juegos
con las reglas, como puede darse en el caso de este proyecto de Ley que establece una
Carta Orgnica, definidamente inconstitucional, violatoria de la Ley General de
Educacin N 1.264/98 y de contramano con la Ley N 4.995 de la Educacin Superior.

presidencialista, mayoritario en los pases de Amrica Latina, ha


tenido importantes consecuencias sobre el sistema poltico:
(1) estimula los liderazgos carismticos y no en pocas ocasiones ha
derivado en populismos;
(2) dificulta la institucionalizacin de los partidos polticos y los
hace estructuralmente dbiles;
(3) no permite configurar un modelo de Estado slido, continuado y
respaldado por una amplia base social;
(4) la gestin no es acumulativa, cada presidente destruye la
anterior y construye la suya, tejiendo nuevas redes en un
contexto de presin de clientelismo de partido.
De esta inestabilidad poltica no se escapan las instituciones
administrativas (como el caso del MEC, que ha venido involucionando
fuertemente desde la mitad de la dcada del 90 hacia adelante), y
tiene su ms clara manifestacin en la ausencia de un modelo de
funcionariado civil de carrera efectivo, basado en la objetividad, el
mrito, la capacidad y la carrera administrativa. Un elemento muy
influyente en la debilidad institucional es la copia de modelos
externos; tanto las grandes instituciones internacionales Fondo
Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) como
los pases desarrollados con polticas de cooperacin, condicionan las
ayudas econmicas a la implantacin de modelos administrativos,
generalmente descontextualizados de las tradiciones autctonas.
En este sentido, cabe sealar la amenaza que supone la aplicacin de
un conjunto de instrumentos agrupados bajo el nombre de Carta
Orgnica del Ministerio de Educacin y Ciencia, cuyo mayor xito ha
de ser poner en marcha un proceso de desinstitucionalizacin,
aplicando conceptos como flexibilidad, desregulacin, agencializacin,
gerencializacin, privatizacin o externalizacin (servicios pblicos
gestionados por grupos de poder que no pueden constituir un poder
de Equipo; ms preocupados por la competencia externa que por la
incompetencia interna).
Otro de los fundamentos, adems de la debilidad de las instituciones
pblicas y administrativas, para comprender la insatisfaccin con el
funcionamiento de la democracia, es el arraigo, y simbiosis, de la
desigualdad en el sistema poltico. La institucionalizacin poltica de

la desigualdad es un elemento clave para comprender el dficit de


ciudadana democrtica. En este contexto, las instituciones expresan
las condiciones de desigualdad existentes (en la medida en que
plasman los intereses de determinada coalicin de las elites) y, al
mismo tiempo, contribuyen a legitimar y perpetuar tales condiciones
de desigualdad; se origina as una relacin circular entre desigualdad
e institucionalidad.
La institucionalizacin de la desigualdad, hasta hacerse estructural,
data de pocas coloniales y su persistencia durante todo este tiempo
ha sido posible gracias a un conjunto diverso de normas, maneras de
hacer y arreglos sociales que han expresado y, a la vez, reforzado, las
condiciones de desigualdad en Paraguay, plenamente consistente con
las situaciones existentes en las sociedades latinoamericanas.
As, la debilidad de la democracia paraguaya, como correspondiente a
las democracias latinoamericanas se debera a los elevados niveles
de desigualdad que padece la poblacin. Como concluye Barreda
(2004: 2), el limitado e insatisfactorio resultado que ha tenido
hasta la fecha el proceso de democratizacin en Amrica
Latina es resultado en buena medida de un crculo generado
entre
desigualdad
e
institucionalidad
poltica:
las
instituciones polticas reproducen las condiciones de
desigualdad que las engendraron y, de este modo,
obstaculizan el desarrollo.
El asentamiento de un modelo econmico excluyente es el factor
central para comprender la fragilidad de las instituciones
democrticas. La recuperacin de la democracia no ha impedido que
persista un enorme dficit de ciudadana social y civil, que se ha de
manifestar en la desigualdad de ingresos, la extensin de la pobreza y
el acceso al empleo regular.
Altos niveles de desigualdad tienden a destruir la nocin misma de
ciudadana, y la pobreza torna a buena parte de la poblacin en
candidata a las prcticas clientelares y de cooptacin.
El desempleo contribuye a modalidades de pobreza que se
transforman con facilidad en realidades de exclusin; y tiende a
quebrar lazos de cohesin con la comunidad, lo que favorece la apata

social y las conductas anmicas, entendidas como aquellas en donde


las reglas sociales se han degradado.
La combinacin de elevada desigualdad de ingresos con altas tasas
de pobreza y empleo precario, plantea lmites a la expansin
sustantiva de la ciudadana poltica al cuestionar un rgimen que se
supone de iguales con una realidad de profunda desigualdad y una
endeble ciudadana civil, en donde poderes fcticos, econmicos y
polticos, atentan contra los derechos bsicos de la poblacin.
3. LA SUSTITUCIN DE POLTICAS SOCIALES UNIVERSALES
POR FOCALIZADAS Y LA DEBILITACIN DE LA CIUDADANA
SOCIAL
Los derechos sociales de la ciudadana no obedecen a una lgica
evolucionista del capitalismo, como se supone con frecuencia. Su
intensidad (sustantividad) vara en el tiempo, en el espacio donde se
aplican y en las rutas tomadas en la solucin de los conflictos
sociales.
Las necesidades percibidas se convierten en derechos colectivos en
marcos histricos concretos. Los derechos sociales y econmicos
asociados al modelo fordista-keynesiano (industrializacin por
sustitucin de importaciones) y al estado-nacin expresaban formas
diversas de institucionalizacin del conflicto industrial. La garanta
jurdico-constitucional en la provisin de bienes pblicos se basaba en
la centralidad del trabajo (masculino, blanco) y en unos derechos
laborales compatibles con los procesos de acumulacin y
legitimacin, sustantivados en polticas sociales de corte universalista
(aunque de limitada cobertura poblacional).
Los aos ochenta y noventa han supuesto una profunda
transformacin del modelo productivo y de regulacin del capitalismo
contemporneo; la participacin del Estado en los procesos de
globalizacin de la economa es a costa del sustrato material de la
ciudadana: el Estado no puede mostrarse como socialmente eficaz,
porque si lo hace deja de ser econmicamente eficiente.
En el mbito de los derechos sociales, se ha producido una fuerte
reestructuracin y redefinicin mediante desarrollos normativos de
carcter re-mercantilizador. La desmaterializacin, individualizacin y

fragmentacin progresiva de los derechos sociales han sido las


caractersticas ms notables de la reformulacin. Desmaterializacin
porque las polticas universales han girado hacia polticas focalizadas
en grupos, franjas sociales y segmentos excluidos de los mercados de
trabajo, que sustituyen derechos sociales y econmicos por medidas
de apoyo asistencialista. Asimismo, la empresarializacin y provisin
privada de servicios de bienestar se han integrado en el circuito
econmico de forma que muchos derechos sociales se estn tornando
mercancas.
El voluntariado social tambin ha visto crecer su espacio ante la desresponsabilizacin del Estado y, con ello, una potencial merma de los
derechos al hacer depender las necesidades de una persona de la
voluntad de otras sin el suficiente amparo jurdico. La
individualizacin de los derechos sociales ha marcado el proceso de
sustitucin de una ciudadana social fundamentada sobre el carcter
colectivo de las necesidades histricamente construidas, por una
progresiva gestin privada de los riesgos. La responsabilidad es de las
vctimas, el bienestar ya no es tanto un derecho como una
oportunidad, una oportunidad vital por la que los individuos tienen
que competir en una dimensin estrictamente personal.
Las titularidades y garantas se han fragmentado. La seguridad de
ciudadana social tiende a expresarse por medio de la capacidad de
compra en el mercado ante la contraccin selectiva de la proteccin
pblica. La sustitucin de la ciudadana asociada a las polticas
sociales de corte universal (aunque restringida) por una ciudadana
precaria se relaciona fundamentalmente con dos procesos: la
prdida de la centralidad del trabajo como mecanismo de
integracin social y la implementacin de un nuevo patrn de
polticas sociales.
El nuevo modelo de acumulacin capitalista requiere de un proceso
flexible de produccin y ste, a su vez, requiere de una fuerza de
trabajo flexible. Las reformas laborales y la flexibilizacin de la
contratacin han tornado el empleo inseguro e inestable; a su vez, las
polticas basadas en presupuestos universales son sustituidas por
polticas de mnimos, para los sectores ms vulnerables. Tambin,
desde la perspectiva neoliberal, se persigue una nueva configuracin
de la poltica social; el nuevo paradigma que se consolid a partir de

los aos noventa se orient, fundamentalmente, al desarrollo y


promocin de la modalidad asistencial, a travs de polticas de
emergencia que se convierten en una de las herramientas que el
Estado utiliza para contener las protestas, el conflicto social y la
legitimidad del sistema. Para Draibe (1994), ya en 1994, la
descentralizacin, focalizacin y privatizacin, se haban convertido
en los vectores estructurantes de las reformas de los programas
sociales en Amrica Latina, vectores que an perduran, en buena
medida. Por otro lado, la globalizacin de la economa ejerce un
impacto muy significativo sobre los derechos sociales. Segn diversos
autores (Mishra, 1999; Scharpf, 2000) la exposicin de las economas
nacionales a la competitividad internacional constrie severamente
las opciones polticas de los gobiernos en aspectos tales como las
tasas de inters, gasto pblico, gasto social, regulacin del mercado
de trabajo, o financiacin de la proteccin social. Los gobiernos, ante
los imperativos de la competencia internacional, se habran visto
obligados a modificar fundamentos sociales, como las polticas
universalistas y redistributivas; para mejorar la competitividad y
hacer ms atractivo un pas a la inversin extranjera sera necesario
reducir los estndares de proteccin social. La movilidad del capital se
percibe como una amenaza si los gobiernos no practican polticas
amigables para la inversin y los impuestos sobre las ganancias. En
este contexto, los Estados habran adoptado polticas econmicas,
fiscales y sociales similares: desregulacin, privatizacin y
residualizacin del bienestar. La movilidad del capital fortalece el
poder de los capitalistas, tanto respecto al gobierno como a los
sindicatos, gracias a su opcin salida, lo que se traduce en
demandas para flexibilizar los mercados de trabajo, descentralizar la
negociacin colectiva y reducir las garantas de la proteccin social.
Adems, 122 ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena
de Administracin Pblica N 11 Junio 2008 Adelantado, Scherer /
Desigualdad, Democracia y Polticas Sociales Focalizadas en Amrica
Latina 123 la desindustrializacin y el cambio tecnolgico alimentan
el desempleo. La expansin del comercio internacional sera
responsable del desempleo y del crecimiento de las desigualdades
que, junto al cambio tecnolgico, estaran reduciendo la demanda de
trabajadores sin especializar, alimentando el subempleo. El
desempleo afecta negativamente a la densidad sindical, lo que, a su

vez, hace aumentar la desigualdad de ingresos, pues una elevada


tasa de afiliacin sindical se asocia positivamente con una baja
desigualdad de renta. Sin embargo, los procesos asociados al
agotamiento del modelo de Industrializacin por Sustitucin de
Importaciones (en adelante, modelo ISI) y a la globalizacin, no son
homogneos en todos los pases latinoamericanos. Barba (2004),
siguiendo de cerca la tipologa de modelos de bienestar regionales
propuesta por Filgueira (1998) distingue entre: rgimen universalista
que Filguiera llama pases de universalismo estratificado
(Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica); rgimen dual (Brasil, Mxico,
Colombia y Venezuela) y rgimen excluyente (la mayora de los pases
de Amrica Central as como Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay). Los
pases del rgimen universalista fueron los que ms se asemejaron a
los regmenes conservadores europeos, tanto por su expansin
gradual y universalizante, como por la vinculacin de la proteccin
social al mercado laboral formal y a las organizaciones de clase
obrera. Hacia los aos setenta, cuando an pareca viable el modelo
ISI, a escala latinoamericana, en estos pases se observaban los
mayores niveles de gasto social; la menor heterogeneidad etnocultural; la mayor cobertura del seguro social y de los sistemas
educativos y de salud; los menores niveles de pobreza rural, urbana y
total; los menores ndices de concentracin del ingreso; los
indicadores ms bajos en materia de precariedad laboral y
subempleo; los mejores indicadores en materia de esperanza de vida
al nacer, mortalidad infantil, analfabetismo e ndices relativos de vida.
Por su parte, los pases incluidos en los regmenes dual y excluyente
se distinguan por un descenso gradual de todos los indicadores
mencionados, as como de los niveles de gasto social, de la cobertura
de seguridad social, de los servicios educativos y de salud preventiva,
del grado de desmercantilizacin del bienestar social y; un aumento
de la heterogeneidad etno-cultural, del carcter regresivo de los
sistemas de proteccin social y del grado de informalidad de los
mercados laborales. Estas caractersticas, tendan a manifestarse de
manera polarizada en los pases del rgimen dual, privilegiando a la
poblacin urbana, organizada y relevante para el modelo ISI, y
excluyendo al resto de la poblacin; mientras que se agudizaban en el
caso de los pases incluidos en el rgimen excluyente, dejando fuera
de cobertura a la mayora de la poblacin. 4. Polticas sociales

focalizadas, democracia y clientelismo poltico La focalizacin, en el


marco del proyecto neoliberal en Amrica Latina, ha sido percibida
como una estrategia adecuada para enfrentar la escasez fiscal y
adecuar las pautas distributivas. Las ventajas de la focalizacin son
menos claras cuando el mantenimiento de estos programas en
contextos de escasez depende del poder poltico de las clientelas y
beneficiarios. Si bien la focalizacin soluciona problemas de
inequidades distributivas, al excluir a sectores medios y trabajadores
no pobres, crea, por esa misma razn, grupos de beneficiarios de bajo
o nulo 124 ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena de
Administracin Pblica N 11 Junio 2008 capital poltico. Tilly (1998)
identifica un mecanismo bsico generador de desigualdad, el
acaparamiento de oportunidades: cuando los miembros de una red
adquieren acceso a un recurso que es valioso, renovable, posible de
ser monopolizado, soporte de las actividades de la red, y acrecentado
por el modus operandi de la propia red, los miembros de esa red,
regularmente, acaparan el acceso a ese recurso, creando creencias y
prcticas que sostienen su control. El acaparamiento de recursos
estatales, por parte de los partidos polticos en los que predomina el
vnculo clientelar, es bsico para la reproduccin de la desigualdad.
La desigualdad se reproduce mediante la interpenetracin entre el
Estado, la poltica partidaria comunitaria, y la vida cotidiana. La
desigualdad alimenta la dominacin que, a su vez, alimenta la
desigualdad poltica (Auyero, 2004). El clientelismo afecta
negativamente a la construccin de ciudadana y debilita el desarrollo
de una sociedad civil autnoma. Mantiene la confusin entre Estado y
partidos polticos, socava la democracia al promover una relacin
vertical entre el Estado y la sociedad. Destruye la autoestima y la
confianza de los pobres, a quienes se les ensea que para mejorar
sus condiciones de vida tienen que dejar de lado sus derechos
polticos, e impide la eficiencia y eficacia de los programas sociales,
pues hace que en los cargos de direccin se nombre a quines
profesan fidelidad partidaria independientemente de sus capacidades
tcnicas y gerenciales. Posee como rasgo central la configuracin de
redes sociales sin cierre horizontal, esto es, se articula mediante lazos
excluyentes verticales cliente-patrn, bloqueando la posibilidad
misma de contactos horizontales entre los clientes. Esto no slo
resulta decisivo para que la relacin vertical a favor del patrn sea

generadora de poder de dominacin, sino para la inhibicin de la


accin colectiva, de la movilizacin poltica autnoma por parte de los
clientes en defensa de sus intereses (Shefner, 2001). El intercambio
informal, pero vertical, entre quien controla recursos y quien carece
de ellos no distribuye beneficios colectivos; el clientelismo ofrece a
sus seguidores un intercambio directo de votos por favores
individuales, pero slo para personas o grupos que pertenecen a la
red de resolucin de problemas. En la estructura vertical de
intercambio de favores por votos radica la fuerza del dispositivo
clientelar: permite generar vnculos de dependencia, de capital social
y confianza focalizada de los clientes hacia el patrn, al tiempo que
reproduce desconfianza generalizada entre los clientes y bloquea por
inexistencia de contacto o cierre horizontal una eventual coordinacin
y cooperacin entre los clientes frente al patrn. La inexistencia de
criterios explcitos para el otorgamiento de los recursos posibilita un
enorme poder posicional de los funcionarios por su ubicacin
privilegiada en la administracin de recursos municipales. La
discrecionalidad y personalizacin pueden vincularse con la
suspensin de la ciudadana: sin criterios conocidos, con la decisin
discrecional en manos de un funcionario, no existe la posibilidad de
reclamar derechos, sino limitarse a esperar que se otorgue una
ayuda que no puede ser exigida. La poltica clientelar no es nueva,
pero su relevancia poltica, social y cultural ha avanzado desde
comienzos de los 90, coincidiendo con la aplicacin de reformas
neoliberales. Segn Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y
Polticas Sociales Focalizadas en Amrica Latina 125 Del Bono (2004:
7-8) con relacin a Argentina, pero generalizable a muchos pases
latinoamericanos la reestructuracin de la economa y las
reformas del Estado agudizaron no slo la desigualdad social sino
tambin la desigualdad poltica; muchas personas se encuentran en
una desigual capacidad de acceso a las necesidades bsicas y este
hecho genera efectos polticos y culturales que impactan
directamente sobre los derechos de ciudadana, abriendo la
posibilidad de prcticas clientelares. La democracia, en tanto sistema
de participacin poltica de los ciudadanos y la poltica en tanto
herramienta para la solucin de los problemas y satisfaccin de los
intereses de la mayora de la sociedad, pierde centralidad, porque,
probablemente, los excluidos de la sociedad moderna y sin

posibilidades de insertarse en ella, no poseen los recursos de accin


colectiva de que disponen los incluidos para traducir sus demandas
en derechos en tanto presentan serias dificultades de organizacin, a
causa de la disgregacin producida en el plano de las relaciones
sociales. El riesgo de clientelismo poltico asociado a las polticas
focalizadas no es el mismo en todos los pases latinoamericanos
(Filgueira, 1998). En los pases excluyentes (la mayora de los pases
de Amrica Central as como Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay), si la
focalizacin cubre efectivamente a los sectores pobres en contextos
autnticamente democrticos y electoralmente competitivos, el
clientelismo se vera atenuado, ya que la poblacin pobre, dado su
tamao, posee el capital poltico nada despreciable del voto. En los
pases de universalismo estratificado (Uruguay, Argentina, Chile y
Costa Rica), en tanto la focalizacin sea un instrumento
complementario y marginal a polticas de corte ms universalista, los
efectos del clientelismo persisten pero no generan el grado de
dependencia como sucede en pases con dbil o nula implantacin de
polticas de cobertura sectorial universalizada. Los casos en los cuales
el clientelismo asociado a las polticas focalizadas puede hacer ms
dao se produce en los pases duales (Brasil, Mxico, Colombia y
Venezuela). Si la focalizacin se constituye en una parte sustancial del
gasto social las ganancias distributivas pueden transformarse en un
boomerang, al destruir las pocas bases de solidaridad interclases
existentes y al desincentivar la ampliacin de las mismas por la va de
polticas de corte universal. El riesgo de prcticas clientelares
asociadas a la focalizacin aumenta con la aplicacin de polticas
descentralizadas. La promesa de participacin en la toma de
decisiones que generara la descentralizacin puede verse burlada en
los casos en los que las autoridades locales han estado
histricamente conformadas por elites locales (o son muy porosas a
ellas) que establecan relaciones neopatrimoniales con los habitantes.
Este riesgo es particularmente claro en pases con modelos sociales
de tipo excluyente, donde el control y cooptacin de los sectores
populares se realiz mediante la coercin y prebendas de
terratenientes y otras elites locales, apoyadas por el Estado. Este
mismo problema puede darse en pases de universalismo
estratificado o en las regiones modernas de los pases duales, pero la
clientelizacin posible guardar relacin con los grados y formas

previas de clientelismo. Para los modelos de tipo excluyente y de tipo


dual el poder de las elites locales es muchas veces pre-poltico y la
clientelizacin apunta no slo al control por parte de las elites
preexistentes sino a la creacin 126 ESTADO, GOBIERNO, GESTIN
PBLICA Revista Chilena de Administracin Pblica N 11 Junio 2008
de nuevas redes clientelares que se manifiesta frecuentemente en
una expansin del empleo pblico con una limitada contraparte en
provisin de servicios; y la correspondiente prdida de calidad del
gasto pblico (Filgueira,1998). 5. Las polticas sociales focalizadas y el
proyecto poltico neoliberal El autoritarismo poltico, y su correlato
cultural en el autoritarismo social, tiene una larga presencia en
Amrica Latina. Las relaciones entre el Estado y la sociedad se
caracterizan por el verticalismo, el clientelismo y la represin o
cooptacin por diversos medios. Parece posible afirmar que el
advenimiento de las democracias no acab con ese sustrato cultural
que favorece a, su vez, la implantacin del proyecto neoliberal, con el
que tambin colaboran las actuales polticas focalizadas. En Amrica
Latina, en los ltimos treinta aos, la transicin a un nuevo modelo de
sociedad se tradujo en una fuerte transformacin de las pautas de
integracin y exclusin social, proceso que multiplic las
desigualdades preexistentes y aument las distancias sociales. Un
verdadero proceso de empobrecimiento, descolectivizacin y
desafiliacin masiva; la crisis del modelo ISI erosion fuertemente la
base social de los sindicatos, y la integracin poltica se fue
transformando en nuevas modalidades de intervencin territorial,
muy marcadas por la descentralizacin administrativa, la
privatizacin y la focalizacin de polticas sociales como ya se dijo
(Draibe, 1994). El ncleo del proyecto poltico neoliberal consiste en
establecer unas nuevas reglas del juego en las relaciones entre el
Estado y la sociedad, en el marco de un nuevo modelo de
acumulacin capitalista, caracterizado por la eliminacin de barreras
para la expansin del gran capital, especialmente el financiero en un
mbito global. Qu papel juegan las polticas focalizadas en ese
proyecto? Para el proyecto poltico neoliberal, la transferencia de
responsabilidades sociales del Estado hacia la sociedad civil, y hacia
el sector privado, al lado de la privatizacin de empresas estatales,
son consideradas fundamentales para reducir el papel del Estado,
adems de alternativa para el dficit fiscal. La idea de un Estado

subsidiario del mercado, que prim en Amrica Latina durante la


primera etapa del ajuste en la dcada de los 80, y que se viene
aplicando desde entonces, llevaba como corolario las polticas
asistenciales, mientras que la crtica a la ineficiencia de las polticas
pblicas de los dbiles sistemas de proteccin social dio paso a la
focalizacin en los grupos vulnerables, de acuerdo con las recetas
prescritas por el BM. En el proyecto poltico neoliberal la nocin de
ciudadana consiste en diluir, precisamente, aquello que constitua su
ncleo, la idea de derechos universales. En la gestin de las polticas
sociales, la concepcin de los derechos universales, como parmetro
e instrumento de construccin de igualdad, es sustituida por polticas
de emergencia y focalizacin, dirigidas a sectores en situacin de
riesgo. La mayora de las polticas focalizadas no operan a travs de
programas sustentados en un derecho universal, no se formulan como
derechos subjetivos, pues no est prevista la posibilidad de recurrir
administrativa ni judicialmente en caso de rechazo Adelantado,
Scherer / Desigualdad, Democracia y Polticas Sociales Focalizadas en
Amrica Latina 127 o suspensin de un beneficio. El escaso nfasis en
el derecho a tener derechos est relacionado con el autoritarismo
poltico, donde ser pobre no slo significa privacin material y
econmica, sino tambin la sumisin a reglas culturales que expresan
una absoluta falta de reconocimiento de los pobres como sujetos
portadores de derechos. Mediante la transferencia de las polticas
sociales a organizaciones de la sociedad civil, la filantropa y el
voluntariado, la ciudadana es identificada y reducida a la solidaridad
con los pobres, entendida las ms de las veces como mera caridad.
Los destinatarios de esas polticas no son vistos como ciudadanos,
sino como seres humanos carentes, a ser atendidos por la caridad
pblica o privada (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006). El monto
asignado por las polticas de transferencias de rentas focalizadas no
suele ser suficiente para cubrir las necesidades bsicas alimentarias
de una familia y no satisfacen el contenido mnimo del derecho a un
nivel de vida digno. Si la focalizacin funciona adecuadamente (que la
poblacin objetivo haya sido bien seleccionada...) aunque suele
reducir el porcentaje de poblacin en situacin de indigencia, no logra
grandes impactos sobre las tasas globales de pobreza, la desigualdad
de ingresos o los niveles de empleo con contrato de trabajo legal; ni
suelen comportar el acceso a otro tipo de prestaciones como las

sanitarias o previsionales. Sin embargo, a pesar de lo mucho que se


ha insistido sobre la retirada del Estado como estrategia del proyecto
neoliberal, en realidad, el Estado aparece de otra manera, para
intervenir sobre aquellos que no estn en condiciones de acceder a
los bienes que propone el mercado, ni de ser incluidos en los circuitos
del consumo. Esta nueva dialctica de la inclusin y la exclusin tiene
como base un cambio en las formas de regulacin estatal. El Estado,
a travs de la articulacin entre polticas sociales focalizadas y redes
comunitarias, orienta la vida y la reproduccin de la vida de millones
de personas pobres. El Estado no slo se limita a gestionar las
necesidades bsicas insatisfechas, sino que tiende a desarrollar una
dinmica resocializadora a travs de mltiples planes y programas
sociales (de asistencia alimentaria, de transferencia de recursos
financieros, de salud, de vivienda, etc.), orientados a una estrategia
de contencin del conflicto social y de la miseria. No es raro por ello
que los organismos internacionales avalen y fomenten el desarrollo
de redes comunitarias locales. Lo comunitario termina siendo la
panacea para un modelo o paradigma de desarrollo humano
(fomentar las capacidades comunitarias, a travs del capital social) lo
cual resulta ser funcional a la reproduccin de la pobreza (Svampa,
2004). Las polticas sociales son tratadas como un asunto de gestin
tcnica o filantrpica y, como consecuencia, la pobreza y la
desigualdad son retiradas de la arena pblica-poltica y de su dominio
propio de justicia, igualdad y ciudadana. El proyecto poltico
neoliberal pretende reducir la sociedad civil como un Tercer Sector
despolitizado que favorece el crecimiento y el nuevo papel
desempeado por las ONG as como la proliferacin de las
fundaciones empresariales, con fuerte nfasis en una nueva
filantropa redefinida como responsabilidad social corporativa, junto a
la marginacin o criminalizaciin de los movimientos sociales. El
Tercer Sector suministra informaciones sobre las demandas sociales y
dispone de organizaciones con capacidad para asumir la ejecucin de
las polticas 128 ESTADO, GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista
Chilena de Administracin Pblica N 11 Junio 2008 sociales para
satisfacer esas demandas. La sociedad civil es concebida de forma
selectiva y excluyente, ya que slo se reconocen aquellos actores
capaces de desarrollar esas funciones. Aqu, la concepcin de la
participacin significa asumir la ejecucin eficiente de las polticas

sociales, cuya definicin permanece bajo control exclusivo del Estado.


La participacin se concreta en la gestin e implementacin de las
polticas y no incluye poder decisorio sobre ellas. Entre estas
organizaciones encontramos Organizaciones No Gubernamentales
(ONGs), organizaciones religiosas catlicas y de otras confesiones,
comedores,
sociedades
de
fomento,
organizaciones
de
desempleados, etc., que son ms o menos independientes del poder
poltico; y tambin, organizaciones barriales clientelares dependientes
de partidos polticos. As, la emergencia de una fuerte dimensin local
y territorial plantea nuevos interrogantes: lo local es un espacio de
ejercicio de la ciudadana? o bien, lo local se reduce a nuevas formas
de regulacin comunitaria que apuntan a limitar y controlar la
pobreza? 6. Lmites de las polticas sociales focalizadas, nuevos
actores y otras formas de accin colectiva Si bien es cierto que, desde
el proyecto poltico neoliberal, la apelacin a la comunidad, en tanto
que Tercer Sector y como espacio al que trasladar
responsabilidades,
es
una
estrategia
para
gestionar
tecnocrticamente el conflicto social, tambin es verdad que presenta
severos lmites para integrar viejas y nuevas demandas de
ciudadana. Las luchas por los viejos derechos igualitarios como
educacin, salud, vivienda, se han combinado con la defensa de los
derechos a la diferencia tnica, sexual o de gnero, ampliando la
poltica hacia un abanico ms amplio de temas, actores y procesos en
las formas de hacer poltica. Los efectos del ajuste neoliberal son las
causas que explican el ciclo de protestas, desde finales de los
ochenta; en primer lugar, los altos niveles de desocupacin, producto
de la desindustrializacin; en segundo lugar, la reduccin del tamao
del Estado, que se tradujo en una fuerte desorganizacin institucional,
retroceso que, junto al proceso de privatizaciones, dej fuera de sus
empleos a cientos de miles de trabajadores y; tercero, la poltica de
descentralizacin de los servicios de educacin y salud, que al
transferir competencias a los gobiernos estatales, regionales o
provinciales sin las correspondientes asignaciones ni garantas
presupuestarias, hicieron imposible el cumplimiento de las
obligaciones pblicas por parte de los gobiernos. El ajuste se tradujo
en incapacidad de los gobiernos regionales para responder con sus
obligaciones y esto gener las primeras manifestaciones; la
convocatoria de protestas fue en aumento y se incluyeron nuevos

actores. A medida que la deficiencia institucional se extiende, y que


aumenta el nmero de individuos que no encuentran soportes
suficientes en el mundo del trabajo, las polticas sociales focalizadas
ganan importancia poltica en el espacio urbano. El barrio se presenta
como un lugar privilegiado para la organizacin de solidaridades y
cooperaciones, y la organizacin social contribuye a promover lazos
de solidaridad local o comunitaria, y acta sobre el sistema poltico y
sobre el espacio pblico en la bsqueda de bienes materiales y
simblicos, intentando influenciar en una nueva distribucin de
recursos. Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y Polticas
Sociales Focalizadas en Amrica Latina 129 Las transformaciones
operadas en el mundo del trabajo y las reformas administrativas y de
contraccin del Estado son el origen de un cambio en las relaciones
con lo poltico de los sectores populares. La nueva relacin con lo
poltico y las nuevas modalidades de accin descienden hacia lo local,
donde los ms desprotegidos encuentran una fuente de reafiliacin,
medios de subsistencia e, incluso, una base de recomposicin
identitaria; es lo que Merklen (2004) llama la inscripcin territorial
de las clases populares, el territorio adquiere una importancia
renovada en la socializacin poltica de los sectores populares. Las
organizaciones comunitarias y sus lderes, al convertirse en
interlocutores, de alguna manera, han facilitado que se traslade la
poltica a los barrios. Se advierte la expansin de otra identidad de
ciudadano y, en algunas ciudades, una mayor presencia de
estructuras institucionales de participacin: comits de vecinos de
manzanas, colonias, barrios, donde se procesan las demandas de la
ciudadana por bienes y servicios urbanos y que son sus
intermediarios ante el gobierno local. Sesiones abiertas de cabildo,
audiencias pblicas, referendos, plebiscitos, iniciativas populares han
sido activadas en varios pases. Y no se trata de una
institucionalizacin de la participacin ciudadana, o su subordinacin
a las formas de representacin corporativas, que han generado un
excesivo corporatismo y un alto grado de discrecionalidad en las
decisiones, los cuales son indicadores de la baja calidad de la
democracia (Ziccardi, 2002). Al contrario, en el llamado proyecto
poltico democrtico-participativo (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006)
la participacin comunitaria, es un mecanismo de resistencia al
proyecto neoliberal y un instrumento para construir una mayor

democratizacin. El espacio pblico se plantea como eje de


innovacin democrtica, y seran aquellas instancias de discusin y
deliberativas que permiten el reconocimiento y dan voz a nuevos
actores y temas; que no son monopolizados por algn actor social o
poltico o por el propio Estado. Son espacios pblicopolticos
heterogneos, que reflejan la pluralidad social y poltica, que
publicitan y visibilizan el conflicto, ofreciendo condiciones para
tratarlo de forma que se reconozcan los intereses y opiniones en su
diversidad; en las cuales haya una tendencia a la igualdad de
recursos de los participantes en trminos de informacin,
conocimiento y poder. En ese sentido, Canto (2005) apunta la
existencia de una estrategia en este fortalecimiento de la sociedad
civil que se basa en la complementariedad entre los criterios de
exigibilidad y justiciabilidad. El primero se define como un proceso
sociopoltico en el que, mediante mecanismos diversos, se exige a los
Estados el cumplimiento de sus obligaciones para con la ciudadana,
en tanto que detentadora de derechos. La exigibilidad, en este
sentido, puede comprender diversos tipos de accin, como son la
denuncia del incumplimiento, la movilizacin, la presin o el cabildeo.
Es el uso del poder poltico de la sociedad para exigir del Estado el
cumplimiento de las obligaciones que por derecho le corresponden.
Por su lado la justiciabilidad se entiende como el proceso jurdico por
medio del cual se exige a la autoridad competente resolucin sobre el
incumplimiento de obligaciones diversas en cuanto a los derechos
especficos de la ciudadana 130 ESTADO, GOBIERNO, GESTIN
PBLICA Revista Chilena de Administracin Pblica N 11 Junio 2008
que se presuponen violentados. Esas nuevas formas de hacer poltica
por parte de los movimientos sociales, incluso ante la hegemona
neoliberal, en la direccin de una innovacin democrtica, vara en
los diversos contextos nacionales: presupuestos participativos,
consejos gestores de polticas pblicas, consejos ciudadanos,
vedoras, mesas de concertacin o mecanismos de prestacin de
cuentas. Se pueden reorientar las polticas sociales focalizadas
desde el proyecto poltico neoliberal hacia un modelo democrtico
participativo? Filgueira (1998) cree que la focalizacin, no obstante
poseer un impacto limitado sobre las bases de construccin de la
ciudadana poltica, permite, al menos, una forma minimalista de
ciudadana social. En el caso de los pases de universalismo

estratificado (Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica), la focalizacin


debe incorporarse como complemento marginal a polticas de corte
universalista. En los pases duales (Brasil, Mxico, Colombia y
Venezuela), la focalizacin debe evitar diseos institucionales y
financieros que favorezcan la estigmatizacin de los beneficiarios y
que posean efectos aislacionistas para estos sectores en materia de
capital poltico. Finalmente, en los pases de tipo excluyente (la
mayora de los pases de Amrica Central as como Ecuador, Per,
Bolivia y Paraguay), la focalizacin optimizar los resultados si la
misma comprende a los sectores pobres de la poblacin, y la
descentralizacin busca la redistribucin de recursos organizacionales
hacia expresiones emergentes de la sociedad civil a escala local. Por
otra parte, la posibilidad de transformar las polticas focalizadas en
universales, esto es, lo que Filgueira, Molina, Papadpulos y Tobar
(2005) llaman universalismo bsico sera posible si concurren
ciertas condiciones institucionales, financieras y polticas que hagan
viable la cobertura universal de riesgos esenciales y el acceso
universal a rentas, servicios y productos de calidad homognea
otorgados sobre la base de los principios de ciudadana (minimizando
los requisitos del principio de seleccin). Es preciso que se construya
una slida coalicin entre las clases medias y subordinadas y que
establezcan un pacto fiscal con las elites, que permita una mayor
recaudacin fiscal y la disponibilidad de recursos pblicos si se quiere
consolidar una provisin universal. Desde esta perspectiva se ha
argumentado que los resultados de la distribucin basada en el
mercado son ms desiguales que los correspondientes a los
programas de seguridad social basados en impuestos y rentas. A
resultas de ello, cuando hay ms prestaciones focalizadas para los
pobres existe una menor probabilidad de que la pobreza y la
desigualdad sean reducidas (Korpi & Palme, 1998). Adems, tambin
est calando la discusin europea sobre la implantacin de una renta
bsica universal. A instancias del senador Eduardo Suplicy, se
ratific, en 2004, en el Parlamento Federal de Brasil, el principio legal
que proclamaba una renta bsica (aunque no como derecho
subjetivo) y propona una transicin de los programas focalizados a
una poltica de renta ciudadana que evitara los problemas de gestin
y los efectos no deseados de los programas de comprobacin de
recursos a gran escala. Asimismo, la discusin tambin est presente

en los mbitos acadmicos y en los movimientos sociales de


Argentina y Mxico. Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y
Polticas Sociales Focalizadas en Amrica Latina 131 7. Conclusiones
Una caracterstica estructural de la mayora de los sistemas polticos
latinoamericanos es su limitacin para integrar las demandas de la
inmensa mayora de la poblacin. En la historia del continente, la
forma de ejercicio del poder de las oligarquas, incluso en alianza con
unas burguesas dbiles, no gener cauces masivos de inclusin
social, civil y poltica. Los pronunciamientos militares, las revoluciones
que tuvieron xito y las que fracasaron, los movimientos armados, las
dictaduras militares, las ocupaciones de tierras, los cortes de rutas, la
importancia de la economa ilcita y de la corrupcin poltica, as como
las elevadas tasas de violencia urbana, son expresiones de demandas
no encauzadas por las instituciones polticas. En este artculo hemos
puesto de relieve la importancia de la debilidad de las instituciones
pblicas y administrativas para el funcionamiento de las democracias
latinoamericanas. La falta de consolidacin de reglas compartidas, las
limitaciones del modelo presidencialista, una funcin pblica con
insuficiencias profesionales, y las condicionalidades que imponen los
actores internacionales de ayudas por reformas administrativas,
condicionan severamente los rendimientos institucionales. Tambin
hemos puesto de manifiesto la conexin de ese funcionamiento
polticoinstitucional con el poder de las clases dominantes para
bloquear la expresin de demandas de amplios grupos sociales. Y se
ha sealado la dificultad para romper el funcionamiento secular de un
crculo perverso entre desigualdad e institucionalidad poltica, pues
las instituciones polticas tienden a reproducir las condiciones de
desigualdad que las engendraron. Se ha intentado mostrar que la
aplicacin en el continente latinoamericano de las reformas
neoliberales y la insercin subordinada de los pases en la economa
global, la retirada del Estado, la expansin de la miseria, del
desempleo y del trabajo informal, han conducido a la sustitucin de
polticas de raigambre universalista (por poco desarrolladas que
estuvieran) por otras de tipo focalizado, que han impactado de forma
negativa sobre la ciudadana social. Sostenemos que las polticas
universales han girado hacia polticas focalizadas en grupos, franjas
sociales y segmentos excluidos de los mercados de trabajo, que
sustituyen derechos sociales y econmicos por medidas de tipo

asistencialista, y que la focalizacin, junto a la descentralizacin y


privatizacin de los programas sociales, han ayudado a la
desmaterializacin, individualizacin y fragmentacin progresiva de
los derechos sociales. Argumentamos que las polticas sociales
focalizadas, adems de debilitar la ciudadana social, debilitan la
ciudadana poltica, en la medida en que pueden favorecer el
mantenimiento o expansin del clientelismo, lo que supone otro
obstculo para el desarrollo de una democracia inclusiva. Los escasos
recursos estatales destinados a estas polticas incrementan
considerablemente la influencia de los patrones y mediadores
polticos que regulan el acceso. Asimismo, el clientelismo sustituye
derechos por favores discrecionales, dificulta la expansin de una
confianza generalizada y es un potente inhibidor de la accin
colectiva. Pero el riesgo de clientelismo poltico asociado a la
focalizacin, aunque aumente con la aplicacin de polticas
descentralizadas, no es el mismo en los pases de universalismo
estratificado (Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica), pases duales
(Brasil, Mxico, Colombia y Venezuela) o de tipo 132 ESTADO,
GOBIERNO, GESTIN PBLICA Revista Chilena de Administracin
Pblica N 11 Junio 2008 excluyente (la mayora de los pases de
Amrica Central as como Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay). Por otro
lado, hemos argumentado la continuidad estructural entre el
autoritarismo social y la prctica discursiva del proyecto poltico
neoliberal. Ciertamente las polticas sociales focalizadas son
necesarias, por lo menos para mitigar los efectos ms dolorosos de la
pobreza extrema como la indigencia o el hambre. Pero aunque en los
encuentros acadmicos y cientficos la evaluacin de los impactos de
estas polticas es siempre positiva, no parece que por s solas puedan
hacer frente a la enorme deuda social, que se pueda confiar en sus
efectos beneficiosos para reducir con la urgencia que requieren las
escandalosas tasas de pobreza, o que puedan aminorar con la rapidez
necesaria la desigualdad de ingresos que es la lacra paralela. El
riesgo de que las polticas focalizadas acaben por contener una visin
reduccionista de la sociedad civil como mero Tercer Sector
despolitizado, que la comunidad acabe siendo el abocadero de
necesidades no atendidas por los poderes pblicos, y en conjunto,
que colaboren en el afianzamiento de una prctica minimalista de la
participacin ciudadana y de la misma concepcin de la democracia,

incluso en clave liberal representativa, es elevado. Pero sin embargo,


las limitaciones que presenta el proyecto poltico neoliberal para
integrar demandas sociales masivas, y el reducido alcance de las
mismas polticas sociales descentralizadas y focalizadas para
gestionar el conflicto social, abren posibilidades para experiencias y
expectativas de carcter democrtico participativo. La incapacidad
para integrar demandas alienta movimientos sociales que reivindican
derechos clsicos an insatisfechos como la educacin, la salud o la
vivienda, con nuevos motivos de protesta que dan lugar a actores que
desarrollan un tipo de accin colectiva autnoma con perspectivas de
innovacin democrtica. Los numerosos movimientos sociales de
diverso tipo que se extienden por toda Amrica Latina (movimientos
por los derechos humanos, sexuales, tnicos, ambientales, por la
ocupacin de tierras, organizaciones de desocupados, etc.),
relativamente al margen de la poltica partidista y del clientelismo,
pueden suponer una posibilidad para incorporar la voz de los
excluidos al sistema poltico y tal vez, de ese modo, romper la
retroalimentacin entre desigualdad e institucionalidad poltica y dar
paso a democracias ms inclusivas. Las polticas sociales focalizadas
tienen la oportunidad de colaborar en este proceso de fortalecimiento
de la ciudadana, la discusin que se abre es cmo transformar las
polticas focalizadas en universales?