TEMA 1. CONCEPTO Y EVOLUCIN DE LA HACIENDA PBLICA.

Hacienda Pblica
La Hacienda Pblica es la parte de la Ciencia econmica que estudia la
actividad del Sector pblico. La Hacienda Pblica utiliza el mismo mtodo
que el resto de la Economa Poltica, pero su objeto de estudio lo constituyen
la organizacin, funciones, instrumentos y efectos de la actividad del Sector
pblico.
La expresin "Hacienda Pblica" tiene otras acepciones no econmicas. El
concepto legal en Espaa se encuentra en el artculo 5.1 de la Ley 47/2003,
de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que dice que "La Hacienda
Pblica estatal, est constituida por el conjunto de derechos y obligaciones
de contenido econmico cuya titularidad corresponde a la Administracin
General del Estado y a sus organismos autnomos". Adems de ese sentido
objetivo o patrimonial, se denomina tambin Hacienda Pblica en sentido
subjetivo o institucional al conjunto de organismos pblicos encargados de
la gestin y recaudacin de los ingresos y gastos pblicos.
El estudio del comportamiento del Estado desde una perspectiva econmica
puede realizarse mediante dos enfoques cientficos complementarios: la
hacienda positiva y la hacienda normativa.
La Hacienda positiva (o el enfoque hacendstico positivo) se caracteriza
porque pretende analizar y predecir la realidad de la actividad del Sector
pblico sin introducir de forma explcita juicios de valor sobre la misma; por
tanto, estudia el "ser" del Sector pblico (lo que es, fue o ser).
Por contra, la Hacienda Pblica normativa (o el enfoque hacendstico
normativo) se caracteriza porque examina la actividad del Sector pblico
estableciendo criterios valorativos acerca de cul debiera ser su
comportamiento ptimo o ideal para cumplir debidamente sus funciones; es
decir, estudia el "deber ser" del Sector pblico.
En sus inicios, los estudiosos de la Hacienda Pblica se ocuparon casi en
exclusiva de analizar la actividad financiera (actividad presupuestaria
pblica). Sin embargo, en las ltimas dcadas, los especialistas en esta
disciplina han ampliado su campo de estudio para abarcar, adems, las
actuaciones de poltica monetaria, de poltica de empresa pblica y de
poltica reguladora (regulacin de la actividad econmica privada).
De ah que, recientemente, la Hacienda Pblica (Public Finance) ha pasado a
denominarse tambin "Economa del Sector pblico" (Economics of the
Public Sector) o "Economa Pblica" (Public Economics). Las tres expresiones
pueden entenderse como sinnimas y el cambio de denominacin obedece
a la voluntad de poner nfasis en esa ampliacin actual del objeto de
estudio de esta disciplina respecto a pocas anteriores.
Generalmente se admite que la Hacienda Pblica, como la Economa
Poltica, surgi como disciplina cientfica con la publicacin en 1776 del
tratado escrito por Adam Smith titulado Una investigacin sobre la
naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones. El reconocimiento
como ciencia se debe a que en dicho texto se present, por primera vez,

una exposicin rigurosa, sistemtica y para sus das coherente acerca

del funcionamiento del sistema econmico y, dentro de l, de la actividad
del Sector pblico.
Como disciplina universitaria, en Espaa la Hacienda Pblica se estableci
como asignatura en 1852, dentro de los estudios de Administracin, en la
Facultad de Filosofa. Posteriormente, al crearse las Facultades de Derecho
en 1857, las materias de Hacienda Pblica fueron incluidas dentro del
Derecho Administrativo e inmediatamente despus, en 1858, se cre como
asignatura independiente denominada inicialmente "Instituciones de
Hacienda Pblica de Espaa".

Adam Smith
Adam Smith (1723-1790) fue un filsofo, profesor universitario y funcionario
de aduanas escocs que, tras la publicacin de su obra La riqueza de las
naciones (1776), se convirti en el principal idelogo de la doctrina del
Liberalismo econmico, en el primer economista acadmico para muchos,
en el fundador de la Ciencia econmica y en el maestro y referente
fundamental de la Escuela clsica del pensamiento econmico.
Adam Smith se form en las universidades de Glasgow (1737-1740) y
Oxford (1740-1746). Entre 1748 y 1751 fue profesor ayudante de Retrica y
Literatura en la Universidad de Edimburgo, en 1751 ocup la ctedra de
Lgica en la Universidad de Glasgow y entre 1752 y 1764 se encarg de la
ctedra de Filosofa moral en esa misma universidad, donde tambin se
gradu como Doctor en Derecho (1762).
En 1759 public La teora de los sentimientos morales, un anlisis de la
conducta humana en el que explicaba la existencia de un equilibrio u orden
natural en la sociedad que como resultado del juego de contrapesos entre
los sentimientos naturales de las personas operaba como gran conductor
del universo. En este primer libro, Adam Smith introdujo la idea de la mano
invisible como explicacin de un mecanismo transformador de los vicios
privados en virtudes pblicas propio de las sociedades libres.
El prestigio ganado por Adam Smith gracias a la calidad de su actividad
docente y al inters despertado por las reflexiones ticas de su primer libro
unido a su condicin de soltero, de tertuliano ameno y de persona
responsable aunque despistada y excntrica, hizo que a finales de 1763
se le ofreciera y que aceptara la posibilidad de ser contratado como
preceptor del joven duque de Buccleuch y de acompaarle durante tres
aos como tutor en un viaje formativo por Francia y Suiza, a cambio de una
pensin anual vitalicia cifrada en el doble de sus ingresos en la Universidad.
Durante su estancia en la Europa continental, el doctor Smith tuvo la
oportunidad de conocer, conversar y polemizar con la lite ms relevante de
su tiempo y representativa de la Ilustracin (como Voltaire, Denis Diderot o
Jean le Ron DAlembert), adems de reencontrarse con su amigo el filsofo
David Hume y relacionarse con A.R.J. Turgot y Franois Quesnay, entre otros
muchos intelectuales. En ese contexto y ambiente, comenz a redactar La
riqueza de las naciones.

En 1766 el viaje finaliz prematuramente (debido a la muerte del hermano

de su pupilo) y Adam Smith regres a Escocia donde gracias a contar con
una pensin esplndida que le liberaba de asumir responsabilidades
laborales, pudo dedicarse en exclusiva a escribir sus reflexiones acerca
del funcionamiento del sistema econmico de su tiempo.
La primera redaccin de La riqueza de las naciones le cost diez aos de
trabajo a Adam Smith. El resultado fue un tratado compuesto por cinco
libros agrupados en dos volmenes que contena una exposicin rigurosa,
sistemtica y para sus das coherente acerca del funcionamiento del
naciente sistema econmico que l llamaba Sistema de la libertad natural (y
que, posteriormente, Karl Marx llamara Capitalismo y otros autores
Economa de mercado). La obra es una sntesis extraordinaria entre sus
propias ideas como la metfora de la mano invisible y el pensamiento
de otros muchos autores, como David Hume (1711-1776), Richard Cantillon
(1680?-1734), los fisicratas A.R.J. Turgot (1727-1781) y Franois Quesnay
(1694-1774) y otros escritores mercantilistas.
Frente a la idea mercantilista de la riqueza concebida como acumulacin de
metales preciosos creencia denominada bullonismo o bullionismo (del
ingls bullion, lingote), Adam Smith asumi la tesis fisicrata de la riqueza
entendida como capacidad de trabajo y de produccin de mercancas y la
profundiz para explicar que la riqueza nacional se encuentra en esas
capacidades y no en la acumulacin de oro y plata derivada del comercio
internacional.
En consecuencia, frente a la interpretacin mercantilista de la riqueza de los
pases como el excedente de su balanza comercial el saldo entre las
exportaciones y las importaciones de mercancas, y a su defensa de la
intervencin del Estado (por ejemplo, estableciendo aranceles a la
importacin y reglamentos que otorgaban privilegios en forma de
monopolios oficiales) para fomentar y proteger la produccin local en los
mercados frente a la competencia exterior, Adam Smith critic los
monopolios y defendi la supresin o moderacin de los aranceles, segn
los casos.
Y contrariando a la mayora de los fisicratas que interpretaban que la
agricultura era la nica actividad productiva capaz de generar riqueza y
que la riqueza nacional se asimilaba al excedente de la produccin agrcola
, Adam Smith argument la conveniencia de apoyar la actividad industrial,
estimular la investigacin y el desarrollo de los ingenios aplicados a la
actividad manufacturera, fomentar la divisin y especializacin del trabajo
que se corresponde con el sistema fabril y abolir la esclavitud el trabajo
de los esclavos resultaba ms caro y menos productivo que el de los
trabajadores libres, escribi Adam Smith.
La hiptesis o teorema fundamental sobre el que Adam Smith elabor su
concepcin de la actividad econmica consisti en lo que entonces se
denominaba Ley de los mercados y, muchos aos despus de la publicacin
de La riqueza de las naciones, pas a denominarse como Ley de Say, en
honor al economista Jean Baptiste Say.

Conforme a la Ley de Say que puede resumirse en la expresin "toda

oferta crea su propia demanda", en el Sistema de la libertad natural las
crisis econmicas siempre son pasajeras o temporales porque, en el medio
plazo, la mano invisible pone de acuerdo a todos los posibles contratantes y
restablece el equilibrio en todos los mercados (de productos y de trabajo).
Como consecuencia de esta creencia, Adam Smith propuso que la funcin
econmica del Estado deba consistir en establecer un marco institucional
para proteger y facilitar la iniciativa de los agentes privados en sintona
con el lema fisicrata laissez faire, laissez passer, asumido por Adam Smith
y, en consecuencia, que las actividades econmicas del Soberano o de la
Repblica deban reducirse a la defensa exterior, la administracin de
Justicia o Gobierno civil, el establecimiento y sostenimiento de ciertas obras
e instituciones de inters pblico no atendidas por los agentes privados, la
financiacin de los gastos de representacin para sostener la dignidad del
Soberano o de la Repblica y la recaudacin de los ingresos pblicos
necesarios para costear esas mnimas actividades.
Las tesis y el programa de investigacin de Adam Smith fueron bsicamente
compartidas y completadas por otros economistas que aceptaron su
magisterio y formaron la que dio en llamarse posteriormente a partir de
una propuesta realizada por Karl Marx como escuela clsica del
pensamiento econmico o Economa clsica.
El pensamiento de Adam Smith y su escuela acerca de las funciones
econmicas del Estado (es decir, la Hacienda clsica) fue sintetizado por
John Stuart Mill, en su obra Principios de Economa Poltica (1848), mediante
la formulacin de un conjunto de dogmas econmicos, polticos y contables
denominados principios presupuestarios clsicos.
En 1778 Adam Smith fue designado Comisario de Aduanas de Escocia en
Edimburgo (continuando una tradicin familiar), en 1787 fue nombrado
Rector de la Universidad de Glasgow y falleci en 1790.

Mercantilismo
El mercantilismo fue una corriente de pensamiento econmico desarrollada
entre los siglos XVI y XVIII en los nuevos Estados nacionales de Europa y sus
colonias, tras el final de la Edad Media y en la poca de transicin entre el
Feudalismo y el Capitalismo. Como mercantilistas ms destacables pueden
citarse el espaol Toms de Mercado (1523-1575), el francs Antoine de
Montchrtien (1575?-1621) y los ingleses Thomas Mun (1571-1641) y
William Petty (1623-1687).
La proliferacin del comercio y el ascenso de la clase mercantil frente a
las clases feudales terratenientes acaecida tras los viajes de
descubrimiento a Amrica y al Lejano Oriente, unidas a la aparicin y el
fortalecimiento de los Estados modernos, signific que los grandes
mercaderes se hicieron con el gobierno y lo utilizaron en beneficio de sus
intereses particulares. Mediante panfletos, libros, cartas y discursos, los
mercaderes directamente o mediante funcionarios, banqueros,
magistrados y estadistas que actuaban como sus portavoces buscaban
influir en la opinin pblica y en la accin oficial para que se facilitara y
estimulara la produccin local y el comercio.

Los escritores mercantilistas no llegaron a formar una escuela de

pensamiento pues no contaron con un maestro o referente generalmente
reconocido entre ellos, ni tuvieron como oposicin una escuela rival, ni su
doctrina fue homognea. No obstante, entre las caractersticas ms
relevantes que conforman el pensamiento y la prctica mercantilista se
encuentran:

Su concepcin de la riqueza entendida como la acumulacin de

metales preciosos, singularmente el oro y plata creencia
denominada bullonismo o bullionismo (del ingls bullion, lingote)
.
Su interpretacin de la riqueza nacional como el excedente de la
balanza comercial (el saldo entre las exportaciones y las
importaciones de mercancas) de los pases.
Su defensa de la intervencin del Estado (por ejemplo, estableciendo
prohibiciones y aranceles a la importacin, promoviendo la
exportacin y aprobando reglamentos que otorgaban privilegios en
forma de monopolios oficiales) para fomentar y proteger la
produccin local en los mercados frente a la competencia exterior.
Su apoyo al establecimiento de industrias, mediante subvenciones o
concesiones de patentes de monopolios, o incluso mediante su
creacin como empresas pblicas.
Su apoyo al crecimiento de la poblacin, factor importante para
mantener reducidos los salarios y mejorar la competitividad en
precios de la produccin local.

La denominacin de mercantilismo o sistema mercantil fue introducida por

el fisicrata Victor de Riquetti (1715-1789), marqus de Mirabeau, y
popularizada por Adam Smith en La riqueza de las naciones (1776), obra
que supuso el ocaso del pensamiento mercantilista.
En Espaa se les conoci con el nombre de arbitristas personas que
escriban memoriales al rey proponiendo la creacin de arbitrios para
regular la actividad econmica y en Francia con el de colbertistas en
referencia a la doctrina del ministro de finanzas Jean-Baptiste Colbert (1619-1683). En Alemania se desarroll durante los siglos XVII y XVII una
corriente mercantilista conocida con el nombre de cameralismo del
vocablo alemn kammer, referido a la cmara o sala donde se guardaba el
tesoro del Estado y a los cuartos donde se discutan los asuntos del
Gobierno, que inicialmente consisti en un conjunto de doctrinas y
prcticas orientadas a fortalecer las finanzas reales y que lleg a constituir
una disciplina universitaria. Su representante ms destacado fue el
catedrtico Johann Heinrich Gottlob von Justi (1717-1771).

Fisiocracia
La fisiocracia fue una escuela de pensamiento econmico desarrollada a
mediados del siglo XVIII fundamentalmente en Francia y liderada por el
mdico Franois Quesnay (1694-1774) y el jurista Anne Robert Jacques
Turgot (1727-1781).
Los fisicratas crean en la existencia de un orden o derecho natural capaz
de asegurar por s mismo el buen funcionamiento de la economa sin la

intervencin del Estado y, en coherencia, rechazaban el pensamiento

mercantilista respecto a la participacin pblica en el sistema econmico
mediante el establecimiento de aranceles a la importacin y la concesin de
monopolios oficiales; tambin frente al mercantilismo, los fisicratas
argumentaron que la riqueza de una nacin depende de su capacidad de
trabajo y de produccin de mercancas y no de la acumulacin de metales
preciosos derivada del comercio internacional (bullonismo).
Continuando las ideas de Richard Cantillon (1680?-1734), para la mayora
de los fisicratas la agricultura era la nica actividad productiva capaz de
generar riqueza mientras que la industria y comercio eran estriles, de
manera que la riqueza de una nacin se asimilaba al excedente de su
produccin agrcola.
Otro escritor importante cercano a la fisiocracia fue el comerciante Jacques
Claude Marie Vicent de Gournay (1712-1759), autor de la expresin Laissez
faire et laissez passer, le monde va de lui mme "Dejad hacer y dejad
pasar, el mundo va solo" que resume la doctrina de esta escuela y que fue
posteriormente asumida y popularizada por la escuela clsica.
Aunque ellos se llamaban a s mismos economistas, a finales del siglo XIX
se generaliz el uso de ese trmino para referirse a quienes estudiaban o
ejercan la Ciencia econmica y, desde entonces, se les denomina
impropiamente como fisicratas fisiocracia significa gobierno de la
Naturaleza en referencia a su defensa del valor de la agricultura y a su
doctrina favorable a la concordancia entre las leyes humanas y las leyes de
la Naturaleza.

Ley de Say
La Ley de Say es la hiptesis o teorema fundamental de la escuela clsica
del pensamiento econmico, a partir de la cual se elabor su concepcin de
la actividad econmica.
Segn la Ley de Say, "toda oferta crea su propia demanda", queriendo con
esa expresin sealar que toda oferta de bienes genera su propia demanda
porque cada coste de produccin que se paga constituye un ingreso para
alguien que lo cobra (en forma de salarios, intereses, alquileres o
beneficios), con lo que (considerando el conjunto de la sociedad) siempre
existir alguien que dispondr de renta para comprar las mercancas.
Como consecuencia de esta hiptesis de funcionamiento ("si todo lo que se
ingresa, finalmente se gasta; y si todo lo que se produce, al final se vende"),
las situaciones de sobreproduccin de mercancas y de desempleo de los
recursos sern causadas por los propios oferentes de recursos en paro (por
pretender cobrar rentas ms altas que las que los demandantes pueden
pagar) y las crisis econmicas nicamente podrn acontecer de forma
pasajera o temporal (a corto plazo), porque a medio plazo la mano invisible
del mercado pondr de acuerdo a todos los posibles contratantes y har que
se recobre el equilibrio del sistema econmico en todos los mercados (de
productos y de trabajo).
En definitiva, conforme a este teorema, a medio plazo las crisis econmicas
son tericamente imposibles en el Sistema de la libertad natural

(denominacin del Capitalismo o Economa de mercado para Adam Smith),

pues todos los oferentes de mercancas tienen garantizadas sus ventas
antes o despus, bastando para ello simplemente con moderar sus
pretensiones de precios o de salarios, respectivamente.
En la medida en que consideraban que el sector privado sera capaz de
autorregularse y de corregir los desequilibrios en el funcionamiento del
mercado, los economistas clsicos atribuyeron al Sector pblico un papel
residual dentro del sistema econmico (limitado a establecer el marco
institucional de la actividad econmica, conforme al principio de gestin
pblica mnima), siguiendo el criterio fisicrata de laissez faire, laissez
passer a los agentes privados en los mercados.
Inicialmente, este teorema fue conocido como "Ley de los mercados" y debe
su nombre actual al economista clsico francs Jean Baptiste Say (17671832), quien trabaj especialmente sobre esta idea en su Tratado de
Economa Poltica (1803) aunque nunca pronunci la expresin con la que,
abreviadamente, se conoce dicha hiptesis de comportamiento.
La creencia en la validez de la Ley de Say fue compartida por los
economistas clsicos, con la notable excepcin de Thomas R. Malthus.
La reinterpretacin del funcionamiento de la actividad econmica que
realiz John Maynard Keynes en su Teora general (1936) consisti,
precisamente, en negar la validez emprica universal de la Ley de Say y en
remitirla exclusivamente, en todo caso, al medio y largo plazo. La
superacin de la creencia en la Ley de Say hizo necesaria la formulacin de
nuevas hiptesis acerca del funcionamiento de los mercados y de la
Economa de mercado en su conjunto; las nuevas hiptesis de
comportamiento econmico (sobre las cuales se construy a lo largo del
siglo XX la sntesis entre la tradicin ortodoxa neoclsica y las nuevas ideas
keynesianas) se denominaron teoremas fundamentales de la Economa del
bienestar.

Hacienda clsica
Se denomina Hacienda clsica al pensamiento de los economistas clsicos
acerca de las funciones econmicas del Estado.
La concepcin clsica de la actividad del Sector pblico fue sintetizada por
John Stuart Mill, el ltimo de los grandes economistas clsicos, en su obra
Principios de Economa Poltica (1848) mediante la formulacin de un
conjunto de dogmas o principios presupuestarios clsicos agrupados en tres
categoras: econmicos, polticos y contables.
Los principios presupuestarios econmicos clsicos fueron cinco: el principio
de gestin pblica mnima, el principio de equilibrio econmico
presupuestario anual, el principio de autoliquidacin de la deuda pblica, el
principio de neutralidad impositiva y el principio de equidad tributaria.
Los principios presupuestarios polticos clsicos fueron ocho: el principio de
competencia, el principio de universalidad o integridad, el principio de
unidad, el principio de claridad, el principio de especialidad, el principio de
publicidad, el principio de exactitud y el principio de anticipacin.

Los principios presupuestarios contables clsicos fueron cuatro: el principio

de presupuesto bruto, el principio de unidad de caja, el principio de
especificacin y el principio de ejercicio cerrado.
El pensamiento hacendstico clsico goz de una aceptacin casi
generalizada entre los acadmicos y los polticos desde finales del siglo XVIII
hasta comienzos del siglo XX, recibiendo en ese tiempo muchas
aportaciones de los economistas llamados neoclsicos y muchas crticas de
otros autores, como los llamados socialistas utpicos, los historicistas y,
muy en especial, de Karl Marx (1818-1883) co-autor del Manifiesto del
Partido Comunista (1848) y de El Capital. Crtica de la Economa Poltica
(1867) y los continuadores de su obra.
El ocaso poltico y acadmico de la doctrina de la Hacienda clsica comenz
en 1936 con la publicacin por John Maynard Keynes de su Teora general de
la ocupacin, el inters y el dinero, un ensayo escrito con la intencin de
ofrecer un diagnstico y una terapia que permitieran salir de la crisis
econmica acaecida desde 1929 y que hoy es generalmente conocida como
la "Gran Depresin".

Escuela clsica
Se denomina escuela clsica del pensamiento econmico a un conjunto de
autores que, entre los aos 1776 y 1848, reconocieron como maestro a
Adam Smith y compartieron bsicamente su metodologa cientfica, su
inters y esfuerzo por explicar el funcionamiento de las actividades
econmicas de su tiempo y su concepcin liberal acerca del papel
econmico del Estado. A su vez, se denomina Economa clsica al
pensamiento de los economistas clsicos y Hacienda clsica a la doctrina
clsica acerca del papel econmico del Estado.
Los principales economistas clsicos fueron Adam Smith (1723-1790), David
Ricardo (1772-1823), Thomas Robert Malthus (1766-1834), James Mill
(1773-1836), Jean Baptiste Say (1767-1832), Nassau William Senior
(1790-1864), Robert Torrens (1780-1864), John Ramsay McCulloch
(1789-1864) y John Stuart Mill (1806-1873). La expresin economistas
clsicos fue una denominacin inventada por Karl Marx (1818-1883).
Generalmente se considera que la escuela clsica se inici con la
publicacin por Adam Smith de La riqueza de las naciones (1776) y que el
ltimo texto relevante de la escuela fue el libro Principios de Economa
Poltica (1848), una obra de sistematizacin del pensamiento clsico
publicada por John Stuart Mill.

Principio de gestin pblica mnima

El principio de gestin pblica mnima (o principio del laissez faire
econmico) es uno de los cinco principios presupuestarios econmicos de la
Hacienda clsica.

Segn este principio, las funciones econmicas del Estado deberan consistir
en fijar el marco institucional para el buen funcionamiento de la iniciativa
privada y en limitarse a desarrollar el listado de actividades sealado por

Adam Smith en el libro V de La riqueza de las naciones y aquellas otras

actividades que los dems economistas clsicos haban acordado incorporar
a esa lista.
Las actividades econmicas del Soberano o de la Repblica que Adam Smith
relacion en La riqueza de las naciones fueron las siguientes:

Defensa exterior ("proteger la sociedad de la violencia e injusticia de

las dems sociedades"), lo que comprenda el mantenimiento de una
fuerza militar, el dictado de leyes de navegacin y la produccin de
armamento y tiles militares; asimismo, cabra aadir aqu el
mantenimiento de embajadas y representaciones diplomticas, si
bien Adam Smith incluy esta actividad dentro de otros apartados,
como el de las instituciones pblicas dirigidas a promover y facilitar el
comercio y el de los gastos de representacin del Estado.
Administracin de Justicia o Gobierno civil ("proteger, hasta donde
sea posible, a los miembros de la sociedad contra las injusticias y
opresiones de cualquier otro componente de ella"), lo que
comprenda no slo los tribunales de justicia sino las actividades de
polica (la proteccin de la propiedad y la seguridad de las personas).
Obras e instituciones de inters pblico no atendidas por los agentes
privados ("establecer y sostener aquellas instituciones y obras
pblicas que, aun siendo ventajosas en grado sumo a toda la
sociedad, son, no obstante, de tal naturaleza que la utilidad nunca
podra recompensar su costo a un individuo o a un corto nmero de
ellos, y que, por lo mismo, no debe esperarse que stos se aventuren
a fundarlas ni a mantenerlas"), entre las cuales mencion:
o Las que sirvieran para facilitar el comercio. En este apartado
Adam Smith incluy la regulacin bsica de los contratos; el
establecimiento de los patrones de pesas y medidas; la
acuacin de monedas; la construccin y el mantenimiento de
carreteras, caminos, canales de navegacin, puentes, puertos,
diques, faros, boyas de navegacin, muros para evitar los
incendios, etc.; el mantenimiento de los servicios de correos, la
pavimentacin y limpieza de las calles, el alumbrado pblico, el
alcantarillado, el abastecimiento de agua...); y
o Las educativas o que promovieran la instruccin del pueblo. En
concreto, esto inclua el crear escuelas para ensear a toda la
poblacin a leer, escribir y contar; el "instituir una especie de
examen hasta en las ciencias ms sublimes y difciles", al cual
debera sujetarse toda persona antes de poder ejercer una
profesin liberal; y el estimular las actividades de diversin y
entretenimiento del pueblo como la danza, la poesa, la
pintura, la msica, el teatro y las dems artes.
Gastos de representacin para sostener la dignidad del Soberano o de
la Repblica.
Recaudar ingresos pblicos para afrontar las actividades de gasto del
Soberano o de la Repblica. Entre esos recursos para la financiacin
pblica, incluy las contribuciones coactivas (los impuestos y las
tasas, utilizando la denominacin actual) y excluy con carcter
general la emisin de deuda pblica. Adam Smith argument que la

deuda pblica nicamente poda ser emitida cuando fuera utilizada

para financiar inversiones pblicas (y no para gastos corrientes o de
funcionamiento ordinario) que generasen por s mismas rendimientos
suficientes como para que, con esos beneficios, se pudieran devolver
posteriormente el capital y los intereses del propio prstamo
solicitado por el Sector pblico.
Las otras actividades que los dems economistas clsicos acordaron
incorporar a esa lista de Adam Smith fueron la regulacin de la jornada
laboral y de las condiciones de trabajo de los nios y los jvenes; el socorro
a los pobres y necesitados; el mantenimiento "en algunas pocas y lugares"
de hospitales o imprentas; y la financiacin de los viajes de exploracin
geogrfica o cientfica y, en general, "los servicios de los investigadores
cientficos y tal vez de alguna otra clase de sabios".
La Hacienda keynesiana cuestion este dogma y consider que, adems de
establecer el marco institucional para el buen funcionamiento de la
iniciativa privada como haban defendido los economistas clsicos, el
Estado debera participar activamente en el sistema econmico asumiendo
como funciones propias la correccin de las ineficiencias en el
comportamiento de los agentes privados (funcin de asignacin eficiente de
los recursos), la reparacin de los desequilibrios en el funcionamiento de los
mercados (funcin de estabilizacin de la actividad econmica) y la
compensacin de las desigualdades sociales (funcin de redistribucin de la
renta y la riqueza). Este planteamiento de un Estado funcional frente a un
Estado de gestin mnima defendido por los economistas clsicos propici
que, tras la Segunda Guerra Mundial, se formalizara el llamado pacto social
keynesiano y se desarrollara el moderno Estado del bienestar (Welfare
State).

Principio de equilibrio econmico presupuestario anual

El principio de equilibrio econmico presupuestario anual es uno de los cinco
principios presupuestarios econmicos de la Hacienda clsica.
Segn este principio, el gasto pblico debera financiarse normalmente cada
ao con ingresos ordinarios (es decir, tributos) y no emitiendo deuda
pblica, pues este ltimo es un recurso extraordinario al que slo debera
acudirse excepcionalmente y siempre que se cumpliera tambin con el
principio de autoliquidacin de la deuda pblica.
La Hacienda keynesiana cuestion este dogma y lo sustituy por el principio
de equilibrio presupuestario a medio y largo plazo, segn el cual la deuda
pblica emitida durante los aos de depresin econmica debera ser
amortizada durante los aos de auge, aprovechando el previsible supervit
presupuestario derivado de la bonanza econmica.

Principio de autoliquidacin de la deuda pblica

El principio de autoliquidacin de la deuda pblica es uno de los cinco
principios presupuestarios econmicos de la Hacienda clsica.
Segn este principio, la deuda pblica adems de ser un recurso
excepcional segn el principio de equilibrio econmico anual de las cuentas

pblicas solamente debera emitirse para financiar aquellos gastos que

fueran capaces de generar recursos suficientes como para que, con esos
ingresos, se pudiera autoliquidar el prstamo (es decir, devolver el capital
principal y los intereses de la deuda pblica emitida).
La Hacienda keynesiana cuestion este dogma y consider la deuda pblica
como un recurso extraordinario pero no excepcional, que se fundamenta en
la necesidad de implicar a las generaciones futuras en la cofinanciacin de
las inversiones pblicas realizadas en el presente
y en la conveniencia de movilizar el ahorro privado ocioso para reactivar la
actividad econmica en situaciones de depresin.

Principio de neutralidad impositiva

El principio de neutralidad impositiva es uno de los cinco principios
presupuestarios econmicos de la Hacienda clsica.
Segn este principio, los impuestos no deberan frenar el crecimiento
econmico y deberan establecerse sin discriminar entre agentes de
condiciones similares; por tanto, para los economistas clsicos deberan
evitarse los impuestos que gravasen los fondos disponibles para la inversin
(por ejemplo, los impuestos sobre los beneficios empresariales) y no
deberan concederse exenciones fiscales o tratos de favor a unos
particulares o empresas discriminando a otros (ya que eso alterara la libre
competencia en los mercados).
La Hacienda keynesiana cuestion este dogma y lo sustituy por el principio
de poltica econmica, segn el cual el Sector pblico debera compensar y
corregir las deficiencias, desequilibrios y desigualdades derivados del
funcionamiento normal o anormal de los mercados mediante la aplicacin
de instrumentos reguladores (dictar normas estableciendo derechos y
obligaciones en materia econmica), monetarios (actuar sobre la cantidad
de dinero en circulacin), presupuestarios (realizar ingresos y gastos
pblicos) y de empresas pblicas. As, frente al principio clsico de
neutralidad impositiva, la doctrina keynesiana plante la utilizacin de las
inversiones pblicas, las subvenciones financieras y las exenciones fiscales
como incentivos para propiciar y dirigir el crecimiento y el desarrollo
econmico y social.

Principio de equidad en el reparto de las cargas tributarias

El principio de equidad en el reparto de las cargas tributarias es uno de los
cinco principios presupuestarios econmicos de la Hacienda clsica.
Segn este principio, toda la ciudadana debera contribuir equitativamente
al sostenimiento de los gastos pblicos, para lo cual los tributos deberan
establecerse atendiendo a criterios justos. Con carcter general, para los
economistas clsicos deberan aplicarse dos criterios de equidad diferentes,
segn la naturaleza de los tributos: en los impuestos, el criterio de la
capacidad de pago (es decir, que cada persona debera aportar al Estado
segn la riqueza o capacidad econmica que manifieste); y en las tasas y
dems contribuciones, el criterio del beneficio (es decir, que cada cual

debera aportar en funcin del provecho o beneficio particular que reciba del
Estado).
La Hacienda keynesiana cuestion este dogma y lo sustituy por el principio
de progresividad impositiva, segn el cual la equidad en la imposicin se
corresponde con el criterio de que cuanta mayor sea la capacidad
econmica, mayor debe ser el tipo de gravamen en los impuestos directos.
Y en la medida en que los impuestos indirectos no son progresivos, la
financiacin pblica debera realizarse preferentemente mediante impuestos
directos.

Hacienda keynesiana
Se denomina Hacienda keynesiana al pensamiento de los economistas
keynesianos acerca de las funciones del Sector pblico.
El cambio de paradigma econmico impulsado por John Maynard Keynes con
la publicacin en 1936 de su Teora general de la ocupacin, el inters y el
dinero (y que es conocido generalmente como "revolucin keynesiana"),
supuso la formulacin de nuevos principios acerca del papel econmico del
Estado, que conformaron la doctrina de la Hacienda keynesiana.
En contraposicin a los principios econmicos clsicos, los elementos
bsicos de la Hacienda keynesiana fueron, en sntesis, los siguientes:
1. El Estado funcional y el Estado del bienestar. La doctrina keynesiana
cuestion el dogma clsico de la gestin pblica mnima y consider
que, adems de establecer el marco institucional para el buen
funcionamiento de la iniciativa privada como haban defendido los
economistas clsicos anteriormente, el Estado debera participar
activamente en el sistema econmico asumiendo como funciones
propias la correccin de las ineficiencias en el comportamiento de los
agentes privados (funcin de asignacin eficiente de los recursos), la
reparacin de los desequilibrios en el funcionamiento de los mercados
(funcin de estabilizacin de la actividad econmica) y la
compensacin de las desigualdades sociales (funcin de
redistribucin de la renta y la riqueza).
Este planteamiento de un Estado funcional frente a un Estado de gestin
mnima propici, tras la Segunda Guerra Mundial, la formalizacin del
llamado pacto social keynesiano y el desarrollo del moderno Estado del
bienestar (Welfare State).
2.

La consideracin de la deuda pblica como un recurso extraordinario

pero no excepcional. La doctrina keynesiana revis el dogma clsico
de la deuda pblica excepcional y autoliquidable, y consider que
este ingreso pblico se fundamenta en la necesidad de implicar a las
generaciones futuras en la cofinanciacin de las inversiones pblicas
realizadas en el presente y en la conveniencia de movilizar el ahorro
privado ocioso para reactivar la actividad econmica en situaciones
de depresin.
3. El principio de equilibrio presupuestario a medio y largo plazo. El
pensamiento keynesiano cuestion el principio clsico de equilibrio
econmico presupuestario anual y plante que la deuda pblica

emitida durante los aos de depresin econmica debera ser

amortizada (a medio plazo) durante los aos de auge, aprovechando
el previsible supervit presupuestario derivado de la bonanza
econmica.
4. El principio de poltica econmica, segn el cual el Sector pblico
debera compensar y corregir las deficiencias, desequilibrios y
desigualdades derivados del funcionamiento normal o anormal de los
mercados mediante la aplicacin de instrumentos reguladores (dictar
normas estableciendo derechos y obligaciones en materia
econmica), monetarios (actuar sobre la cantidad de dinero en
circulacin), presupuestarios (realizar ingresos y gastos pblicos) y de
empresas pblicas. As, frente al principio clsico de neutralidad
impositiva, la propuesta keynesiana plantea la utilizacin de las
inversiones pblicas, las subvenciones financieras y las exenciones
fiscales como incentivos para propiciar y dirigir el crecimiento y el
desarrollo econmico y social.
5. El principio de progresividad impositiva, segn el cual la equidad en la
imposicin se corresponde con el criterio de que cuanta mayor sea la
capacidad econmica, mayor debera ser el tipo de gravamen en los
impuestos directos. Y en la medida en que los impuestos indirectos no
son progresivos, la financiacin pblica ordinaria debera realizarse
preferentemente mediante impuestos directos.

A lo largo del siglo XX la interpretacin keynesiana del funcionamiento de la

actividad econmica y su propuesta de una Hacienda funcional anticclica
o compensatoria de las deficiencias, desequilibrios y desigualdades
econmicas se mantuvo como referencia bsica del pensamiento
hacendstico ortodoxo y como doctrina inspiradora de las polticas
econmicas en la mayora de los pases desarrollados, si bien con
desarrollos tericos y experiencias prcticas muy distintas en los sistemas
comparados y con muchas resistencias doctrinales desde las escuelas de
pensamiento neoliberal.
En la actualidad, el pacto social implcito en la Hacienda keynesiana se
encuentra quebrado y estamos en una situacin de crisis y ante una etapa
de transicin con destino incierto.

Estado del bienestar

El Estado del bienestar (Welfare State) es una concepcin del Estado en la
cual la sociedad asume colectivamente la responsabilidad del bienestar
socio-econmico de todos sus miembros de manera que, a travs de los
poderes pblicos, se asegura a la poblacin el acceso a ciertos bienes y
servicios considerados esenciales:
La cobertura de riesgos por fallecimiento, vejez, maternidad, accidentes,
enfermedad, desempleo, discapacidad, exclusin social y otras situaciones
de necesidad (mediante pensiones de jubilacin, viudedad, orfandad,
enfermedad y accidentes laborales; prestaciones por desempleo y por
maternidad; ayudas a personas con discapacidad; rentas de integracin
ante estados de pobreza y exclusin social).

La garanta del acceso a ciertos niveles mnimos de bienes y servicios

considerados preferentes (como la educacin, la salud y la vivienda).
El establecimiento de normas de proteccin de los trabajadores en las
relaciones laborales.
La promocin de la igualdad de derechos econmicos de la ciudadana con
independencia de su edad, su sexo, su orientacin sexual y su etnia
(polticas de proteccin de la infancia y de la tercera edad, de promocin de
la juventud, de la mujer y de la igualdad de oportunidades).
La asuncin de la consecucin del pleno empleo como uno de los objetivos
estratgicos del Sector pblico (implementacin de polticas activas de
creacin y mantenimiento del empleo).
Estos derechos econmicos y sociales se incluyeron en la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos de 1948, conformando parte de lo que
luego se ha denominado Derechos humanos de segunda generacin (Karel
Vasak, 1977).
Aunque el nacimiento del Estado del bienestar suele datarse en torno al
final de la Segunda Guerra Mundial (1945) y apoyarse de manera inmediata
en el pensamiento keynesiano, tambin es cierto que cuenta con numerosos
antecedentes histricos, como las leyes de pobres inglesas y galesas (Poor
laws) vigentes desde el siglo XIV, la Constitucin espaola de 19 de marzo
de 1812 (La Pepa) cuyo artculo 13 estableca que "El objeto del Gobierno
es la felicidad de la Nacin, puesto que el fin de toda sociedad poltica no es
otro que el bienestar de los individuos que la componen", o la Ley
alemana que cre la Seguridad Social en 1883.
El Estado del bienestar es una construccin social e histrica que ha sido
objeto de experiencias muy diferentes en los distintos pases en los que se
ha desarrollado, por lo que pueden encontrarse muchos modelos en los
sistemas comparados, con distintos grados de participacin pblica en
cuanto a la regulacin de sus componentes, al gasto pblico dedicado a los
mismos y a los mecanismos de control de su eficacia y eficiencia.

TEMA 2. INTRODUCCIN AL SECTOR PBLICO.

Sector pblico
Se denomina Sector pblico al conjunto de agentes del sistema econmico
cuyas decisiones se toman a travs del proceso poltico, se ejecutan al
amparo del poder de coaccin del Estado y se dirigen, en los pases
democrticos, a procurar la mxima satisfaccin eficiente de las
preferencias de la mayora ciudadana respecto a la provisin de bienes y
servicios pblicos.
El Sector pblico es uno de los dos sectores que componen el sistema
econmico, junto al Sector privado; se diferencian por su composicin, sus
mecanismos para tomar decisiones y sus pautas de comportamiento
racional.

El Sector pblico est formado por las Administraciones pblicas y las

sociedades e instituciones pblicas; es decir, por todas las unidades
institucionales que estn controladas por las Administraciones pblicas. El
control se define como "la capacidad para determinar la poltica general o el
programa de una unidad institucional, por ejemplo eligiendo directores
adecuados en caso necesario" (SEC 2010, reglas 1.36 y 2.35).
El subsector de las Administraciones pblicas o Sector pblico
administrativo est compuesto por "entidades jurdicas establecidas
mediante un proceso poltico que disponen de autoridad legislativa, judicial
o ejecutiva sobre otras unidades institucionales dentro de un rea
determinada. Su funcin principal es ofrecer bienes y prestar servicios a la
comunidad y a los hogares sobre una base no de mercado y redistribuir la
renta y el patrimonio" (SEC 2010, regla 20.06). Estas reas institucionales y
organismos pblicos, cuyas fuentes de financiacin ordinarias consisten en
pagos coactivos realizados por agentes del Sector privado, son las
siguientes: los Altos rganos institucionales (Corona o Presidencia de la
Repblica, Parlamento, Tribunal Constitucional, Ombudsman o Defensor del
Pueblo, etc.), la Administracin del Gobierno (integrada, a su vez, por
ministerios, consejeras, concejalas o departamentos anlogos, por
organismos autnomos y por fundaciones que sean productoras no de
mercado y estn controladas por alguna administracin pblica) y la
Administracin gestora de la Seguridad Social.
El subsector de las sociedades e instituciones pblicas o Sector pblico
empresarial est compuesto por entidades, organismos, sociedades,
cuasisociedades (sin personalidad jurdica) y fundaciones cuya actividad
principal es la produccin de bienes y servicios siguiendo criterios de
mercado y que estn controladas por alguna administracin pblica. Segn
su estatuto o naturaleza jurdica, pueden ser: entes pblicos (organismos
empresariales sujetos al Derecho pblico), entidades pblicas empresariales
(dependientes de un ministerio o similar, con personalidad jurdica propia y
sujetas al Derecho pblico y privado), agencias estatales (entidades de
Derecho pblico sujetas a una normativa especfica), sociedades pblicas
mercantiles (sometidas al Derecho privado y al pblico) y fundaciones
pblicas (organizaciones sujetas al Derecho privado con carcter general y
al Derecho pblico especficamente en lo relativo a su presupuesto,
contabilidad y auditora de cuentas).
En todos los pases el Sector pblico cuenta con, al menos, dos niveles de
gobierno: el general y el local, que gestionan las competencias relativas a la
prestacin de bienes y servicios pblicos de mbito general (por ejemplo,
las relaciones exteriores) y local (por ejemplo, los servicios de
alcantarillado), respectivamente. En los pases descentralizados o federales,
el Sector pblico cuenta con ms de dos niveles de gobierno, segn el
mbito territorial de actividad de sus unidades: el Sector pblico general o
Administracin general, central o federal del Estado; el Sector pblico
subcentral o Administracin intermedia o subcentral (autonmica, regional,
provincial, cantonal, etc.) del Estado; y el Sector pblico local o
Administracin local (municipal, comarcal, insular, etc.) del Estado. A su vez,
en cada uno de los niveles de gobierno puede establecerse la separacin
entre Sector pblico administrativo y Sector pblico empresarial.

En los Estados democrticos modernos se atribuyen al Sector pblico tres

funciones dentro de un modelo de Economa mixta de mercado: asignacin
eficiente de los recursos, crecimiento estable de la actividad econmica y
redistribucin equitativa de la renta y de la riqueza. Dentro de esas
funciones, los objetivos del Sector pblico son muy diversos, as como los
instrumentos o polticas econmicas a desarrollar para atenderlos.
Existen muchos indicadores econmicos para medir la actividad del Sector
pblico y evaluar sus efectos; todos ellos presentan importantes
limitaciones, por lo que conviene examinarlos conjuntamente y observar su
evolucin en el tiempo.
El estudio de la organizacin, funciones, instrumentos y efectos de la
actividad del Sector pblico constituye el objeto de la Hacienda Pblica.

Funciones del Sector pblico

En los Estados democrticos modernos se atribuyen al Sector pblico tres
funciones dentro de un modelo de Economa mixta de mercado:

Asignacin eficiente de los recursos: corregir las deficiencias en el

comportamiento de los agentes privados (funcin de asignacin).
Crecimiento estable de la actividad econmica: corregir los
desequilibrios econmicos en el funcionamiento de los mercados
(funcin de estabilizacin).
Redistribucin equitativa de la renta y de la riqueza: corregir las
desigualdades sociales asegurando una red de proteccin a la
ciudadana ante las adversidades (funcin de redistribucin).

En las ltimas dcadas se ha consolidado en los pases ms desarrollados el

consenso social respecto a que las tres funciones del Sector pblico deben
ser aplicadas con el criterio de procurar que el desarrollo econmico sea
perdurable, sustentable o sostenible.
Para el ejercicio de estas funciones y los objetivos asociados a las mismas,
el Sector pblico cuenta con una batera de instrumentos denominados
polticas econmicas.

Desarrollo sostenible
Pgina en construccin!
El desarrollo sostenible es una concepcin de equidad intergeneracional en
el desarrollo econmico y social que plantea que la asignacin de los
recursos, el crecimiento econmico y la distribucin de la renta y la riqueza,
adems de ser eficientes, estables y equitativas, respectivamente, en el
momento presente, deben conducirse sin perjudicar el legtimo derecho de
las generaciones futuras a disfrutar de un medio ambiente de calidad (esto
es, sin contaminacin) y a disponer de reservas suficientes de recursos
naturales para atender sus necesidades.
La expresin sustainable development fue utilizada por primera vez en 1987
en el Informe Brundtland, Nuestro Futuro Comn, dentro de los trabajos de
la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, creada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en 1983.

En las ltimas dcadas se ha consolidado en los pases ms desarrollados el

consenso social respecto a que las tres funciones del Sector pblico deben
ser aplicadas con el criterio de procurar que el desarrollo econmico sea
perdurable, sustentable o sostenible.

Polticas econmicas
Las polticas econmicas son los instrumentos desarrollados por el Sector
pblico para atender a sus objetivos y cumplir con sus funciones.
Las polticas econmicas pueden clasificarse atendiendo a muy diversos
criterios (instrumentales, sectoriales, espaciales, temporales, etc.).
Segn el tipo de operaciones que les dan contenido, pueden clasificarse en
las cuatro siguientes polticas instrumentales:

Poltica monetaria, que abarca todas las actividades dirigidas a influir

directamente sobre la oferta monetaria (la cantidad de dinero en
circulacin en un sistema econmico).
Poltica presupuestaria, que engloba toda actividad de las
Administraciones pblicas desarrollada mediante el presupuesto
pblico; suele desagregarse en poltica de gasto pblico, poltica
fiscal en sentido estricto y poltica de deuda pblica.
Poltica de empresa pblica, que comprende todas las actividades
desarrolladas mediante el Sector pblico empresarial.
Poltica reguladora (tambin llamada poltica de regulacin
econmica, regulacin econmica o regulacin), que incluye toda
actividad pblica en materia de regulacin de los derechos de
propiedad, reglas de la contratacin y reglas de eleccin colectiva.

Tipologa de las operaciones no financieras de ingresos y

gastos pblicos
Las operaciones presupuestarias no financieras (las que no estn
directamente asociadas a activos financieros) se clasifican en:

Operaciones por cuenta de renta (tambin llamadas operaciones

corrientes), que significan actividades pblicas de consumo.
Operaciones por cuenta de capital (tambin llamadas operaciones de
capital), que significan actividades de inversin.
Operaciones bilaterales u onerosas (tienen contraprestacin).
Operaciones unilaterales o gratuitas (no tienen contraprestacin).

Cruzando ambos criterios de clasificacin se obtienen los distintos tipos de

operaciones presupuestarias no financieras que figuran en las tablas que se
anexan.

Indicadores pblicos presupuestarios

Los indicadores pblicos presupuestarios son indicadores econmicos
utilizados para medir la actividad financiera. Los ms utilizados en
comparaciones internacionales son los siguientes cocientes: Gasto
pblico/PIBpm, Impuestos/PIBpm, Saldo presupuestario/PIBpm y Deuda
pblica/PIBpm.

El ndice de gasto pblico, el nivel de imposicin, el ndice de saldo

presupuestario y el ndice de endeudamiento acumulado aportan, cada uno
de ellos, una visin parcial o incompleta de la poltica presupuestaria. Por
tanto, para valorar mejor la dimensin de la actividad presupuestaria
pblica, conviene examinarlos conjuntamente, observar su evolucin en el
tiempo y, sobre todo, complementarlos con informacin adicional relativa a
la estructura o composicin interna de los gastos e ingresos pblicos, a las
polticas de empresa pblica y de gasto fiscal y a las caractersticas de la
deuda pblica emitida, entre otras variables.

El modelo econmico en la Constitucin espaola de 1978

Se denomina modelo econmico a la manera particular en que se reparte el
protagonismo de los agentes del Sector privado y del Sector pblico en la
toma, ejecucin y control de las decisiones dentro del sistema econmico.
Desde un punto de vista jurdico, se entiende por Constitucin econmica
aquella parte de las normas fundamentales de un Estado u organizacin
supranacional que define el marco bsico de derechos y obligaciones de los
agentes econmicos.
El modelo econmico establecido en el Constitucin espaola de 1978, o
Constitucin econmica espaola, se construye mediante diversas
declaraciones que figuran diseminadas en el articulado de esa Carta Magna
y que han necesitado, en muchos casos, de un continuo y minucioso trabajo
posterior de desarrollo, especificacin y aclaracin por el Tribunal
Constitucional.
El modelo econmico constitucional espaol se caracteriza por ser abierto o
flexible ya que permite la aplicacin de polticas econmicas de signo muy
diverso dentro de unos lmites amplios que se corresponden con un sistema
econmico mixto.
La Constitucin espaola de 1978 asume en su artculo 38 que el sistema
econmico o modo de organizacin social de la actividad econmica en
Espaa es el Capitalismo o Economa de mercado. A su vez, en su articulado
se declara que la modalidad mediante la cual se ha de afrontar la resolucin
de los problemas econmicos consiste en un sistema de Capitalismo mixto o
Economa mixta de mercado en el que tanto el Sector privado como el
Sector pblico participan activamente.
En los artculos 33, 35, 38, 40, 128, 130, 131 y 135 de la Constitucin de
1978 se definen las lneas maestras del modelo econmico en Espaa. A su
vez, en el Ttulo VII ("Economa y Hacienda") se establecen los principios
rectores del funcionamiento del Sector pblico espaol.
Adems, en diversos artculos de la Constitucin se atribuyen al Sector
pblico diversos objetivos econmicos; por ejemplo: regulacin de derechos
de propiedad y normas de contratacin y de eleccin colectiva (arts. 148 y
149); provisin de bienes pblicos como la Defensa o la Justicia (arts. 148 y
149) y de bienes preferentes como la Educacin, la Salud pblica, la Cultura,
el Patrimonio histrico, etc. (arts. 27, 43, 44, 46...); correccin de los efectos
perjudiciales de la actividad de unos agentes sobre otros en materia de
contaminacin o agotamiento de recursos (art. 45); evitacin o correccin
de fallos de informacin de los agentes econmicos (art. 51) o de abusos en

la posicin de dominio en casos de monopolio u oligopolio (art. 128.2);

redistribucin personal, sectorial y espacial de la renta (arts. 27, 31, 40, 47,
50, 129, 131, 158...), etc.
Por otra parte, la Constitucin establece como Altos rganos institucionales
del Estado (del nivel general de gobierno) a la Corona, las Cortes Generales,
el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal Constitucional, el
Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial. Tambin son
rganos de rango constitucional el Consejo de Planificacin (previsto en el
art. 131.2, aunque nunca creado) y el Consejo Econmico y Social (creado
mediante la Ley 21/1991, de 17 de junio, en virtud del art. 9.2 de la
Constitucin: "Corresponde a los poderes pblicos promover [...] y facilitar la
participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural
y social").
Asimismo, se establece la existencia de al menos tres niveles de gobierno:
general, autonmico y local, cada uno de ellos con sus propias
Administraciones pblicas y empresas pblicas.

TEMA 3. LOS FUNDAMENTOS DE LA PARTICIPACIN PBLICA

EN LA ACTIVIDAD ECONMICA.
Teorema directo
El teorema directo es el primero de los teoremas fundamentales de la
Economa del bienestar, que fueron las hiptesis acerca del funcionamiento
de los mercados y de la Economa de mercado en su conjunto sobre las
cuales se construy a lo largo del siglo XX la sntesis entre la tradicin
ortodoxa neoclsica y las nuevas ideas keynesianas, tras abandonarse la
creencia en la Ley de Say.
El teorema directo o primer teorema fundamental de la Economa del
bienestar plantea, en sntesis, que "bajo ciertas condiciones, una economa
que sea perfectamente competitiva alcanzar una situacin de equilibrio
que ser ptima en sentido de Pareto". Es decir, cuando se cumplan ciertos
supuestos o condiciones para la validez del teorema directo, un sistema
econmico que funcione en rgimen de competencia perfecta conducir a
una situacin de bienestar social que ser estable y eficiente, si se evitan o
excluyen las consideraciones de equidad en el reparto de los recursos.
La implicacin de este teorema para la Economa del bienestar es
equivalente a la Ley de Say para la Economa clsica: si se dieran las
condiciones para la validez del teorema directo y si se cumplieran los
requisitos para la existencia de competencia perfecta, el Sector pblico
debera abstenerse de intervenir en la actividad econmica (salvo en lo
relativo a establecer el marco institucional bsico y al principio de gestin
pblica mnima), pues la Economa de mercado alcanzara por s sola su
mximo de eficiencia y en la asignacin de los recursos y de estabilidad en
el crecimiento de la actividad econmica.
Sensu contrario, este primer teorema fundamental de la Economa del
bienestar tiene otra lectura: cuando en la vida real no se den aquellas
condiciones para la validez del teorema directo, cuando en el mundo real no
se cumplan todos los requisitos de la competencia perfecta o cuando en la

prctica se incumpla la hiptesis de equilibrio en los mercados y se genere

alguna inestabilidad en el sistema econmico, nos encontraremos con que
estarn aconteciendo fallos en el funcionamiento de los mercados en cuanto
a la asignacin eficiente de los recursos o el crecimiento estable de la
actividad econmica; y, por tanto, tendr fundamento la actividad del
Sector pblico dirigida a corregir esos fallos del mercado para conseguir la
eficiencia econmica y el bienestar social que el comportamiento de los
agentes privados no es capaz de procurar.
Adems, las comunidades polticas democrticas pueden acordar y, de
hecho, generalmente acuerdan en sus normas constitucionales y desarrollan
a travs del proceso poltico unos umbrales mximos de aceptacin de las
desigualdades en el reparto de la renta y la riqueza y pueden atribuir al
Sector pblico distintas competencias en esa materia para procurar una
distribucin ms equitativa.

Fallos del mercado

Se denominan fallos del mercado los defectos o deficiencias en el
funcionamiento de los mercados que conducen a que los resultados del
sistema econmico (la resolucin de los problemas econmicos) no sean los
esperados por la sociedad.
Los fallos del mercado pueden afectar a la asignacin eficiente de los
recursos, al crecimiento estable de la actividad econmica o a la
distribucin equitativa de la renta y la riqueza.
Los fallos del mercado pueden tener distintas causas u orgenes:
1. Por el incumplimiento de las condiciones para la validez del teorema
directo o primer teorema fundamental de la Economa del bienestar.
2. Por el incumplimiento de los requisitos para la existencia de
competencia perfecta.
3. Por el incumplimiento de hecho de la hiptesis de equilibrio en los
mercados de bienes y servicios, en los mercados de factores de
produccin, en los mercados exteriores o en el conjunto de los
mercados.
4. Por el incumplimiento de hecho de las condiciones para el ejercicio
igualitario de los derechos econmicos y sociales universales.
La existencia de fallos del mercado es el fundamento moderno de la
actividad del Sector pblico, precisamente para evitarlos, corregirlos o
atenuar sus efectos; un fundamento que opera como condicin necesaria
aunque no suficiente, ya que debe ponerse en conexin con la existencia de
fallos en el funcionamiento del proceso poltico (a travs del cual se toman
las decisiones en el Sector pblico) para determinar o desarrollar la
conveniencia de la provisin pblica como alternativa al mercado. En cada
caso concreto habr que examinar el coste de oportunidad de cada opcin
(privada versus pblica) atendiendo a las circunstancias de cada lugar y a la
tecnologa disponible, entre otras variables.

Requisitos para la existencia de competencia perfecta

Los requisitos para la existencia de competencia perfecta son:

1. Que exista libertad de entrada y salida del mercado para cualquier

agente econmico que desee participar en el mismo, sea como oferente o
como demandante.
2. Que tengan presencia en el mercado todos los agentes cuyos derechos
puedan verse afectados por las decisiones que se tomen en el mismo.
3. Que haya transparencia en el mercado, de manera que la informacin
disponible por todos los oferentes y demandantes sea completa, cierta,
barata y simtrica.
4. Que el nmero de agentes presentes en el mercado sea suficiente para
evitar una posicin de dominio por cualquiera de ellos.
5. Que las mercancas objeto de intercambio sean homogneas en cuanto a
sus caractersticas bsicas relevantes para los consumidores.
6. Que los empresarios se comporten racionalmente y desarrollen su
actividad en el mercado procurando maximizar sus beneficios.
7. Que los consumidores se comporten racionalmente y desarrollen su
actividad en el mercado procurando maximizar la satisfaccin de sus
necesidades.
El incumplimiento de estos requisitos es una de las causas de la existencia
de fallos del mercado; y en el mundo real, los mercados no funcionan en
rgimen de competencia perfecta (salvo casos muy particulares de algunos
mercados de productos agropecuarios y de ttulos-valores), sino en distintos
grados de competencia imperfecta o monopolstica que suponen fallos en la
asignacin de los recursos.

Bien pblico puro

Los bienes pblicos puros son una modalidad de bienes pblicos que se
caracterizan por la existencia de no rivalidad en su uso o consumo; se
diferencian de los recursos comunales, cuyo uso o consumo s es rival entre
agentes econmicos.
Los bienes pblicos puros se caracterizan, adems de por la imposibilidad
de exclusin (propia de los bienes pblicos), porque su oferta se realiza
conjuntamente a todos los agentes econmicos (quieran o no quieran
consumirlos o utilizarlos), de manera que su uso o consumo por un agente
econmico adicional no reduce la cantidad disponible para otros agentes:
todos consumen o utilizan simultneamente la misma cantidad del mismo
bien o servicio.
El modelo de bien pblico puro es la defensa exterior: todos los agentes
econmicos nacionales consumen ese servicio, lo quieran o no; nadie puede
ser excluido de recibir ese servicio de seguridad, incluso aunque no lo
quisiera; y todos lo consumen en la misma cantidad y calidad, sin que el
consumo por un agente reste servicio de seguridad a otros agentes.
Similares caractersticas renen las boyas de navegacin y otros bienes y
servicios.
Segn su mbito de influencia, los bienes pblicos puros pueden
considerarse globales, generales, intermedios o locales; este criterio es

relevante para determinar qu nivel de gobierno debe asumir las

competencias relativas a su provisin o garanta de suministro.
Los bienes pblicos puros plantean problemas de asignacin eficiente
porque, dado que es imposible excluir de su uso o consumo a quien no
pague su precio, resulta irracional que los agentes estn dispuestos a
pagarlo (es decir, racionalmente se comportarn como free riders, usuarios
gratuitos o consumidores libres de cargas): el usuario o consumidor racional
ocultar la demanda.
Si la demanda se oculta totalmente (por todos los usuarios y consumidores),
no habr oferta por no haber demanda y se estar en un caso de ausencia
de mercado. Si el comportamiento free rider alcanza solamente a una parte
de los usuarios y consumidores, la demanda de mercado ser slo la de la
otra parte y la oferta responder a esa demanda, de manera que finalmente
todos los consumidores (los que paguen y los que no) consumirn la misma
cantidad, pero esa ser una cantidad menor que la socialmente ptima.
En definitiva: existir un fallo del mercado, que podr ser suplido por el
Sector pblico garantizando la prestacin o el suministro de los bienes
pblicos puros en condiciones asequibles de cantidad, calidad y precios.
Las alternativas de provisin pblica de los bienes pblicos puros pueden
consistir en la produccin por el propio Sector pblico o en el apoyo a su
produccin por agentes privados; en cada caso, la decisin por la
produccin pblica o privada responder a criterios tcnicos y de
oportunidad, econmicos y polticos.

Bien preferente
Se denominan bienes preferentes aquellos bienes y servicios cuyo consumo
genera externalidades positivas que son relevantes en cuanto a la
distribucin de la renta y la riqueza y que la ciudadana, a travs del
proceso poltico, valora como socialmente deseables y demanda su
provisin (garanta de suministro) por el Sector pblico. Ejemplos de bienes
preferentes son la educacin, la vivienda y la salud.
Se diferencian de los bienes indeseables, que son aquellos bienes y
servicios cuyo consumo genera externalidades negativas que son relevantes
en cuanto a la distribucin de la renta y la riqueza y que la ciudadana, a
travs del proceso poltico, valora como socialmente perjudiciales y
demanda su regulacin (prohibicin o limitacin) por el Sector pblico.
Ejemplos de bienes indeseables son la herona y el tabaco.

Bien indeseable
Se denominan bienes indeseables aquellos bienes y servicios cuyo consumo
genera externalidades negativas que son relevantes en cuanto a la
distribucin de la renta y la riqueza y que la ciudadana, a travs del
proceso poltico, valora como socialmente perjudiciales y demanda su
regulacin (prohibicin o limitacin) por el Sector pblico. Ejemplos de
bienes indeseables son la herona y el tabaco.
Se diferencian de los bienes preferentes, que son aquellos bienes y servicios
cuyo consumo genera externalidades positivas que son relevantes en

cuanto a la distribucin de la renta y la riqueza y que la ciudadana, a travs

del proceso poltico, valora como socialmente deseables y demanda su
provisin (garanta de suministro) por el Sector pblico. Ejemplos de bienes
preferentes son la educacin, la vivienda y la salud.

Monopolio natural
El monopolio natural es un tipo de monopolio que, a diferencia del
monopolio legal, del monopolio de hecho y del monopolio geogrfico o
econmico, se origina por motivos tecnolgicos y surge en actividades con
costes fijos muy altos (que operan como barrera de entrada al mercado) y
costes variables relativamente reducidos. Es el caso del servicio de
suministro de agua potable a las viviendas en las ciudades y del servicio de
mantenimiento de la red bsica de transporte de energa elctrica.
El monopolio natural es un mercado con un nico oferente que obtiene
rendimientos crecientes a escala, de manera que cuanto mayor es su nivel
de produccin (Q), menor es su coste marginal (CMa). Por tanto, en el
monopolio natural la curva de coste marginal es decreciente para los niveles
de produccin que pueden ser absorbidos por los consumidores.
La posicin racional de equilibrio del monopolista natural consiste en fijar su
nivel de produccin aplicando el criterio de igualar ingresos y costes
marginales (IMa=CMa). Eso obliga a la empresa a producir una cantidad
inferior a la ptima social y a vender a un precio (Pm) alto, lo que le lleva a
obtener beneficios extraordinarios.
Sin embargo, si se aplica un criterio de bienestar social, es decir que los
consumidores paguen lo que cuesta producir el bien o el servicio (comprar a
P=CMa), eso supone la contratacin de una cantidad superior a la ptima de
la empresa y a un precio relativamente bajo (Ps), lo que le acarrea prdidas
a la empresa que gestiona el monopolio natural.
En definitiva, en el caso del monopolio natural los intereses racionales del
empresario y de los consumidores son radicalmente contradictorios, lo que
representa un fallo del mercado y fundamenta la intervencin correctora por
el Sector pblico.
La posicin de sntesis para conciliar los intereses de la empresa y de los
consumidores consiste en la regulacin de los precios por el Sector pblico
para fijarlos conforme a la regla del coste medio: Pi=CMe. De esa manera, el
nivel de produccin se marca en una posicin intermedia y el empresario
obtiene sus beneficios normales (ni beneficios extraordinarios, como en el
primer caso; ni prdidas, como en el segundo).
La poltica reguladora de monopolios naturales puede consistir en la reserva
del mercado mediante el establecimiento de una empresa pblica o en el
sometimiento de la empresa privada al control de los poderes pblicos, y en
ambos casos estableciendo precios mximos de venta de los bienes o
servicios
Sea cual sea la naturaleza jurdica (pblica o privada) de la empresa que
gestione el monopolio natural, si la poltica reguladora consistiera en la
fijacin de un precio mximo de venta inferior al coste medio, eso le

supondra prdidas a la empresa. Como ninguna empresa puede

mantenerse permanentemente en situacin de prdidas, las
Administraciones Pblicas se vern forzadas a complementar la regulacin
de precios con una poltica presupuestaria compensatoria (ya sea mediante
subvenciones, mediante exenciones fiscales o mediante ambas medidas)
para evitar la quiebra de la empresa. Y eso implicara que, en definitiva, el
conjunto de la sociedad (que contribuye mediante el pago de impuestos)
estara gastando recursos pblicos en subvencionar a los consumidores de
los productos suministrados por la empresa monopolista natural.
Por otra parte, si el monopolio natural es gestionado por una empresa
privada se pueden plantear problemas de ineficiencia ya que sern agentes
privados los que tomarn las decisiones relativas a los costes empresariales
(por ejemplo, los sueldos de los directivos), a sabiendas de que
posteriormente sern soportados por los contribuyentes (envueltos en el
dficit tarifario). Y asimismo, dado que la informacin tcnica relativa a la
estructura de costes de la empresa (informacin imprescindible para
determinar el precio mximo a regular por los poderes pblicos) solamente
la tienen los propios gestores del monopolio, se pueden plantear problemas
de corrupcin.

TEMA 4. LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA ACTIVIDAD

DEL SECTOR PBLICO.
Fallos del proceso poltico
Se denominan fallos del Sector pblico o fallos del proceso poltico los
defectos o deficiencias en el funcionamiento de la actividad econmica del
Estado que conducen a que los resultados del sistema econmico (la
resolucin de los problemas econmicos) no sean los esperados por la
sociedad.
Los fallos del proceso poltico pueden afectar a la asignacin eficiente de los
recursos, al crecimiento estable de la actividad econmica o a la
distribucin equitativa de la renta y la riqueza.
Los fallos del Sector pblico pueden tener distinta naturaleza, segn cul
sea el criterio de calidad que se tome en consideracin:

Conforme al criterio de eficacia, la actividad del Sector pblico debe

reflejar y corresponderse con las preferencias mayoritarias de la
ciudadana: la actividad pblica se considerar tanto ms
democrtica (es decir, eficaz) cuanto mayor sea su sintona con las
preferencias de la mayora de la ciudadana.
Conforme al criterio de eficiencia, la actividad del Sector pblico debe
procurar una gestin sobria y no derrochadora de los recursos: la
actividad pblica se considerar tanto ms austera (es decir,
eficiente) cuanto mayor sea la satisfaccin de las preferencias
ciudadanas que se alcance minimizando la utilizacin de recursos.

En definitiva, constituye un fallo del Sector pblico la actividad pblica que

no se ajuste a los criterios de eficacia o de eficiencia; es decir, cuando en el
Sector pblico se adopten decisiones o se mantengan comportamientos (en
materia de asignacin eficiente de recursos, de estabilizacin de la actividad

econmica o de distribucin equitativa de la renta y la riqueza) que no sean

democrticos y austeros.
Los fallos del proceso poltico pueden tener distintas causas u orgenes:

Fallos en las reglas de eleccin colectiva (las normas que regulan los
mecanismos o procedimientos para tomar, ejecutar y controlar las
decisiones pblicas).
Fallos en el comportamiento de la ciudadana cuando participa en la
toma, ejecucin y control de las decisiones pblicas.

La tolerancia ciudadana hacia los fallos del Sector pblico registra un

umbral que, si se traspasa, puede conducir a la deslegitimacin de la
actividad pblica y a distintas formas y grados de contestacin social.
Las alternativas ideolgicas democrticas para afrontar los fallos del Sector
pblico pueden resumirse bsicamente en tres (por definicin, la represin
policial o militar de una contestacin social mayoritaria no puede entrar
dentro de la categora de alternativa democrtica):

Controlar los fallos del proceso poltico mediante la democratizacin

de las reglas de eleccin colectiva: la mejora de los sistemas de
formacin; la transparencia de la gestin pblica; la apertura del
sistema de medios de comunicacin de informacin; el
fortalecimiento de la independencia y la dotacin de recursos a los
instrumentos de evaluacin y control del Sector pblico; el
establecimiento de procedimientos sancionadores giles y disuasorios
de la corrupcin, de la incompetencia en la gestin y de los abusos
del poder, etc.
Evitar los fallos del Sector pblico mediante la desregulacin, la
privatizacin de la gestin pblica y el traspaso de competencias
pblicas al sector privado.
Ocultar los fallos del proceso poltico mediante la creacin de ilusin
fiscal, para aumentar la tolerancia ciudadana hacia los problemas de
falta de eficacia o de eficiencia en el Sector pblico.

Reglas de eleccin colectiva

Las reglas de eleccin colectiva son uno de los tres grupos de normas que
definen el marco jurdico-institucional bsico necesario para el
funcionamiento del sistema econmico, junto a la regulacin de los
derechos de propiedad y las reglas de la contratacin o de funcionamiento
de los mercados.
Las reglas de eleccin colectiva son las normas que regulan los procesos
polticos o de decisin colectiva; es decir, los mecanismos o procedimientos
para tomar, ejecutar y controlar las decisiones relativas a la actividad o el
funcionamiento del Sector pblico. Estn compuestas por las normas de
votacin establecidas para determinar cules son las preferencias colectivas
de una comunidad poltica (a partir del reconocimiento democrtico del
derecho a la diversidad de preferencias personales), las normas que regulan
el comportamiento de los agentes que participan en los procesos polticos
(que en una democracia avanzada sera toda la ciudadana en sus cuatro
posibles roles de votantes, representantes polticos, administradores

pblicos y miembros de asociaciones ciudadanas o grupos de intereses

particulares); y las normas de evaluacin y control de los procesos de
adopcin y ejecucin de las decisiones pblicas (que tienen la funcin de
detectar, impedir, dificultar, reparar y sancionar los fallos del proceso
poltico).
Los fallos en las reglas de eleccin colectiva pueden provocar fallos del
proceso poltico de muchas maneras.

Ilusin fiscal
La ilusin fiscal o financiera es un fenmeno que consiste en la deformacin
de la representacin de la realidad del comportamiento o funcionamiento
del Sector pblico que percibe la ciudadana.
La creacin de ilusin fiscal es una de las alternativas ideolgicas para
afrontar los fallos del proceso poltico las otras opciones democrticas
seran el control de dichos fallos mediante la democratizacin de las reglas
de eleccin colectiva y el evitarlos mediante la desregulacin o la
privatizacin.
Ante la realidad de los fallos del Sector pblico, la ilusin fiscal cumple una
funcin de ocultacin de la realidad para aumentar el umbral de tolerancia
social hacia los problemas de ineficacia o ineficiencia, evitar la
deslegitimacin de la actividad pblica y reducir la contestacin ciudadana.
Todos los agentes que participan en el proceso poltico (es decir, en la toma
y ejecucin de decisiones pblicas) pueden estar interesados en generar
ilusin fiscal entre la ciudadana; y tambin en oponerse a la existencia de
esa ilusin fiscal, para promover el conocimiento de dichos fallos y su
control o evitacin.
Los mecanismos para generar ilusin fiscal pueden ser muy diversos. Entre
ellos destacan, por su eficacia ilusionista y su uso generalizado, el recurso al
endeudamiento pblico para financiar el gasto presente ya que el recurso
a la deuda pblica permite encubrir el verdadero alcance de las decisiones
polticas que se toman en el presente, lo que resulta ms difcil si la
ciudadana tiene que afrontar su coste mediante una subida de impuestos
; la concesin de beneficios fiscales las exenciones fiscales no son
transparentes en cuanto a la identidad de sus beneficiarios, mientras que
las subvenciones directas s pueden serlo; y la manipulacin de la
informacin en los medios de comunicacin (sea con ocultacin o con
falseamiento de la informacin).
Los mecanismos generadores de ilusin fiscal pueden dirigirse a exagerar
los beneficios reales de las iniciativas pblicas, a encubrir los costes reales
de la actividad pblica, a ocultar o confundir la cuanta o el destino de los
programas de gasto pblico o a ocultar o confundir el reparto de la
contribucin ciudadana a la financiacin pblica, a ocultar la corrupcin y la
incompetencia en la gestin pblica, etc.
Uno de los primeros autores que estudi el fenmeno de la ilusin fiscal fue
Amilcare Puviani (1854-1907), en su obra Teora de la ilusin financiera
(1903).

Para lvaro Rodrguez Bereijo (Estudio premilinar, en la edicin espaola

de la Teora de la ilusin financiera de Amilcare Puviani (1972), la ilusin
fiscal es el "medio de modificar la valoracin que los sujetos hacen de la
actividad financiera, alterando su coste o su utilidad, con el fin de obtener la
aquiescencia de los contribuyentes a la poltica financiera del Estado,
aunque dicha poltica est presidida por la proteccin de los intereses
egostas de la clase dominante".

TEMA 5. TEORA DEL PRESUPUESTO.

Presupuesto pblico (concepto)
El presupuesto pblico es un documento jurdico, poltico, contable y
econmico que se elabora peridicamente, se presenta formalmente
equilibrado, establece con carcter general el lmite mximo autorizado de
gastos pblicos y la estimacin de ingresos pblicos a realizar durante un
ejercicio econmico y que expresa el programa de actuaciones de poltica
presupuestaria del grupo poltico gobernante para ese periodo.
El presupuesto puede definirse, siguiendo a Fritz Neumark, como "el
resumen sistemtico, confeccionado en perodos regulares, de las
previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados, as como
de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir tales gastos"; para
Enrique Fuentes Quintana, es "la expresin contable del plan econmico de
la Hacienda Pblica para un periodo de tiempo determinado".
Por tanto, las principales caractersticas del presupuesto pblico son las
siguientes:
1. Es un documento jurdico: se aprueba mediante una norma dictada
por la mxima asamblea legislativa del correspondiente nivel de
gobierno del Estado; por otra parte, su elaboracin, aprobacin y
ejecucin estn sometidas a control de legalidad.
2. Es un documento poltico: expresa el plan anual de actividades del
Sector pblico decididas por el grupo poltico gobernante lo que, en
teora en una hacienda democrtica, supone o debera suponer la
plasmacin anual de su programa electoral.
3. Es un documento contable: su confeccin est sometida a criterios
contables, su estructura es sistemtica y su contenido est cifrado.
4. Es un documento econmico: contiene la definicin de las polticas
anuales de ingresos y gastos del Sector pblico decididas por el grupo
poltico gobernante (para la asignacin de los recursos, el crecimiento
de la actividad econmica y la redistribucin de la renta y la riqueza).
5. Es un documento que se presenta formal o contablemente
equilibrado: el total de ingresos y el total de gastos deben coincidir
obligatoriamente.
6. Es un documento prospectivo: contiene una previsin de los gastos e
ingresos futuros; una vez cerrado el ejercicio presupuestario y
liquidados los gastos e ingresos, se transforma en Cuenta general (un
documento retrospectivo que contiene, entre otros elementos, el
detalle de los gastos e ingresos pblicos efectivamente realizados
durante un ejercicio).
7. Es un documento que contiene, con carcter general, una previsin
normativa de los gastos a realizar: en principio, los crditos para

gastos deben ejecutarse conforme fueron aprobados por el poder

legislativo, lo cual significa en teora cinco mbitos de
especificacin y vinculacin para el poder ejecutivo a la hora de
realizar los gastos:
La cuanta mxima a gastar en cada crdito no debe ser
sobrepasada.
El concepto en el que gastar cada crdito no debe ser alterado.
La funcin para la cual est destinado cada crdito no debe ser
cambiada.
El rgano con capacidad para gastar el crdito no debe ser
sustituido.
El ejercicio en el cual debe ser gastado cada crdito no debe
posponerse.
8. Es un documento que contiene una simple estimacin de los ingresos
esperados (excepto para los ingresos por deuda pblica, cuya cifra
constituye una previsin normativa y no debera ser alterada durante
la fase de ejecucin): con carcter general, el estado de ingresos
presupuestarios nicamente tiene valor informativo y, por tanto, los
errores al realizar las estimaciones de ingresos no provocan
responsabilidad jurdica, aunque s responsabilidad poltica.
9. Es un documento con vigencia temporal: existe un ciclo
presupuestario dentro del cual cada documento es elaborado,
aprobado, ejecutado y controlado, y que generalmente tiene una
duracin aproximada de 36 meses. El presupuesto se encuentra
referido a un ejercicio presupuestario, que es el periodo de tiempo
durante el cual se ejecutan o realizan los ingresos y gastos
aprobados; el ejercicio presupuestario en Espaa coincide con el ao
natural.

Presupuesto pblico (evolucin histrica)

El presupuesto pblico es una institucin histricamente reciente: surgi en
Inglaterra a principios del siglo XVIII y se generaliz durante el siglo XIX en
los Estados europeos y americanos en paralelo a la implantacin del Estado
de Derecho y la democracia parlamentaria.
En su origen, el presupuesto surgi como un desarrollo del principio
medieval de "no imposicin sin representacin" o "autoimposicin", segn el
cual cualquier decisin en materia tributaria deba ser aprobada por los
representantes de los contribuyentes antes de ser ejecutada. Los monarcas
se vieron obligados a aceptar este principio que evitaba o minoraba su
discrecionalidad a la hora de crear, modificar o recaudar los tributos y que
solamente afectaba de manera indirecta a su capacidad de decisin sobre el
destino de los gastos pblicos.
Con el antecedente de la Declaracin de Derechos (Bill of Rights) de 1689,
se considera que el primer documento presupuestario moderno se aprob
en Inglaterra en 1720, aunque la prctica de la aprobacin anual del
presupuesto no arraig en ese pas hasta la dcada de 1760.
En el resto de los pases, la institucin del presupuesto se demor hasta la
cada de la monarqua absoluta y la implantacin del Estado constitucional.
En Francia, con la fundacin del sistema democrtico tras la Revolucin de

1789, los constituyentes instituyeron el presupuesto como el documento a

travs del cual la representacin popular mayoritaria decida y ordenaba
anualmente al poder ejecutivo todo su plan de ingresos y gastos: la
institucin del presupuesto se considera uno de los pilares fundamentales
del Estado constitucional, junto a la separacin de poderes y el respeto a los
derechos fundamentales de las personas. No obstante, la prctica de
elaborar, aprobar y ejecutar un documento presupuestario no se aplic en
Francia hasta 1820 y no se generaliz a todos los departamentos hasta
1860.
En Espaa, las Cortes de Cdiz incorporaron y regularon el presupuesto en
la Constitucin de 1812, aunque el regreso de Fernando VII y el absolutismo
hizo que se retrasara su regulacin y establecimiento efectivo hasta
despus de 1845; el primer presupuesto discutido y aprobado por las Cortes
fue el del ao 1860.
Durante el siglo XIX, la mayora de los pases desarrollados incorporaron el
presupuesto a su ordenamiento jurdico en paralelo a la implantacin de la
democracia parlamentaria, desempeando este documento la funcin de
instrumento para dirigir la actividad del Sector pblico: a travs de la
aprobacin anual del presupuesto, la representacin popular mayoritaria
decida y ordenaba al Ejecutivo todo su plan de actuaciones para ese
periodo.
Posteriormente, durante la segunda mitad del siglo XIX, en los pases
democrticos se registr un proceso generalizado de autolimitacin de la
soberana parlamentaria en materia presupuestaria (que condujo a la actual
supremaca del poder ejecutivo frente a los otros poderes del Estado). Una
de esas autolimitaciones, que modific profundamente la naturaleza del
presupuesto, consisti en que el establecimiento y la regulacin de los
ingresos pblicos se remiti a leyes especficas y permanentes (propias de
cada tributo), al margen de la ley anual de aprobacin de los presupuestos,
con lo que el ejercicio anual de la soberana parlamentaria en materia de
presupuestos ha quedado desde entonces limitado a la distribucin de los
gastos: como consecuencia, el estado de ingresos del presupuesto ha
pasado a ser una simple previsin estadstica y dej de ser una
autorizacin o previsin normativa.
En la actualidad, y desde una perspectiva socio-econmica, el presupuesto
contina siendo el instrumento en el que se establecen las polticas
presupuestarias anuales del grupo poltico gobernante. Sin embargo, desde
una perspectiva jurdico-poltica (y debido a las autolimitaciones de la
soberana parlamentaria en esta materia), el presupuesto ha pasado a
cumplir una simple funcin informativa de la actividad del Sector pblico, de
manera que el Parlamento utiliza (la aprobacin de) el presupuesto para
orientar la labor del Ejecutivo en cuanto al gasto pblico y a la deuda
pblica y (las otras etapas presupuestarias) para conocer y controlar su
actividad.

Ciclo presupuestario
El ciclo presupuestario es el periodo de tiempo durante el cual se elabora,
aprueba, ejecuta y controla el presupuesto pblico. La duracin del ciclo

presupuestario depende de la legislacin de cada pas u organizacin y,

generalmente, tiene una duracin aproximada de 36 meses.
La elaboracin del presupuesto (denominado en ese momento "proyecto de
presupuesto") es la primera etapa en la vida del presupuesto y corresponde
al poder ejecutivo. Es un proceso poltico y tcnico en el que se definen los
objetivos polticos del grupo de gobierno, se concretan los instrumentos
para llevarlos a cabo y se formaliza una propuesta ante el Parlamento (o la
asamblea legislativa correspondiente) para su aprobacin.
La aprobacin del presupuesto corresponde al poder legislativo. Es un
proceso poltico en el que se discute y decide autorizar o rechazar, mediante
una norma jurdica, la propuesta de plan anual de actuaciones presentada
por el poder ejecutivo en el proyecto de presupuesto. A estos efectos, la
soberana de los parlamentos y asambleas de representantes se encuentra
en la actualidad muy disminuida respecto a la poca en que el
presupuesto cumpla una funcin de direccin de la actividad de los
gobiernos por los parlamentos (1860-1960) por diversos factores, entre
los cuales se encuentran:

La elevada cuanta del gasto pblico comprometido incluso antes de

ser elaborado el presupuesto (gastos de personal, gastos por
contratos plurianuales corrientes, gastos financieros, gastos de
prestaciones econmicas de la Seguridad Social, gastos de
inversiones plurianuales, etc.).
La atribucin en exclusiva al gobierno de la iniciativa legislativa
cuando la misma suponga aumentar los gastos o disminuir los
ingresos pblicos.
La existencia de mecanismos de veto a favor del Gobierno frente a las
iniciativas parlamentarias en materia presupuestaria.
La previsin de prrroga automtica del presupuesto vigente
mientras no se apruebe otro que lo sustituya.
La extensin de las tcnicas para la modificacin de los crditos
presupuestarios aprobados por el Parlamento, que permiten al
Gobierno durante la fase posterior de ejecucin alterar su cuanta,
su destino o su ejercicio de aplicacin.

La ejecucin del presupuesto corresponde al poder ejecutivo y es el proceso

mediante el cual se realizan los ingresos y gastos presupuestados. Esta fase
se inicia a la vez que el ejercicio presupuestario y debera terminar al
finalizar el mismo es decir, en el caso espaol, el da primero de enero y el
ltimo da de diciembre, respectivamente, pero puede extenderse a otros
ejercicios posteriores debido a la complejidad de la tramitacin de las
operaciones presupuestarias. En el caso de esa extensin a otros ejercicios,
para atribuir los gastos o los ingresos a un ejercicio determinado pueden
seguirse dos criterios contables alternativos: el criterio de devengo y el
criterio de caja.
El ciclo presupuestario se cierra con la etapa de control presupuestario, que
presenta varias modalidades que pueden clasificarse atendiendo a distintos
criterios:

a) Segn el tipo de control presupuestario: control de legalidad, control

de eficacia y control de eficiencia.
b) Segn el momento del control de las operaciones presupuestarias:
control previo, simultneo o posterior a su realizacin.
c) Segn el rgano controlador: control interno por el poder ejecutivo (la
Administracin autocontrola su ejecucin del presupuesto; en el caso
espaol, esta modalidad de control se realiza mediante un rgano
administrativo denominado Intervencin General), control externo por
el poder legislativo (control parlamentario del presupuesto), control
externo por rganos jurisdiccionales especializados (en el caso de
Espaa, mediante el Tribunal de Cuentas y los rganos anlogos
previstos en las Comunidades Autnomas), control externo por el
poder judicial (la Administracin de Justicia) y control externo por la
ciudadana.

Criterio de devengo
El criterio de devengo es uno de los dos criterios contables alternativos de
imputacin de operaciones presupuestarias a ejercicios presupuestarios,
junto al criterio de caja.

Segn el criterio del devengo, las operaciones presupuestarias se imputan

al ejercicio en el cual el Sector pblico contrae la obligacin de pagar (los
gastos) o el derecho a cobrar (los ingresos).
Segn el criterio de caja, las operaciones presupuestarias se imputan al
ejercicio en el cual el Sector pblico efectivamente liquida la obligacin (los
gastos) o el derecho (los ingresos); de ah que tambin se denomine criterio
de pago o criterio de cobro, respectivamente.
En el caso de Espaa, el artculo 34.1 de la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria, establece que, como norma general, se
aplicar el criterio de caja en la gestin de los ingresos y el criterio de
devengo en la gestin de los gastos; no obstante, en los artculos 34.2, 34.3,
47 y 48 de la misma Ley se establecen como excepciones los siguientes
gastos: la liquidacin de atrasos a favor del personal que perciba sus
retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; las
obligaciones que tengan su origen en resoluciones judiciales; las
obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de
compromisos de gasto adquiridos de conformidad con el ordenamiento
para los que hubiera crdito disponible en el ejercicio de procedencia y que
no hubieran sido imputadas en el mismo; las obligaciones que correspondan
a gastos plurianuales; y las obligaciones que correspondan a adquisiciones
de inmuebles y contratos de obras con pago aplazado.

Criterio de caja
El criterio de caja es uno de los dos criterios contables alternativos de
imputacin de operaciones presupuestarias a ejercicios presupuestarios,
junto al criterio de devengo.
Segn el criterio de caja, las operaciones presupuestarias se imputan al
ejercicio en el cual el Sector pblico efectivamente liquida la obligacin (los

gastos) o el derecho (los ingresos); de ah que tambin se denomine criterio

de pago o criterio de cobro, respectivamente.
Segn el criterio del devengo, las operaciones presupuestarias se imputan
al ejercicio en el cual el Sector pblico contrae la obligacin de pagar (los
gastos) o el derecho a cobrar (los ingresos).
En el caso de Espaa, el artculo 34.1 de la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria, establece que, como norma general, se
aplicar el criterio de caja en la gestin de los ingresos y el criterio de
devengo en la gestin de los gastos; no obstante, en los artculos 34.2, 34.3,
47 y 48 de la misma Ley se establecen como excepciones los siguientes
gastos: la liquidacin de atrasos a favor del personal que perciba sus
retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; las
obligaciones que tengan su origen en resoluciones judiciales; las
obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de
compromisos de gasto adquiridos de conformidad con el ordenamiento
para los que hubiera crdito disponible en el ejercicio de procedencia y que
no hubieran sido imputadas en el mismo; las obligaciones que correspondan
a gastos plurianuales; y las obligaciones que correspondan a adquisiciones
de inmuebles y contratos de obras con pago aplazado.

Principios presupuestarios clsicos polticos

Los principios presupuestarios polticos clsicos son los criterios dogmticos
que, segn la Hacienda clsica, deberan ser observados en el ciclo
presupuestario, en tanto el presupuesto pblico es un documento poltico.
Se diferencian de los principios presupuestarios clsicos econmicos y
contables.
Los principios polticos presupuestarios clsicos son ocho: competencia
presupuestaria, universalidad presupuestaria, unidad presupuestaria,
claridad presupuestaria, especialidad presupuestaria, publicidad
presupuestaria, exactitud presupuestaria y anticipacin presupuestaria.

Principios presupuestarios clsicos contables

Los principios presupuestarios contables son los criterios dogmticos que,
segn la Hacienda clsica, deberan ser observados en el ciclo
presupuestario, en tanto el presupuesto pblico es un documento contable.
Se diferencian de los principios presupuestarios clsicos econmicos y
polticos.
Los principios contables presupuestarios clsicos son cuatro: presupuesto
bruto, unidad de caja, especificacin presupuestaria y ejercicio cerrado

Presupuestos Generales del Estado

Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) son los presupuestos anuales
de los rganos, entidades, empresas y fundaciones que forman el nivel de
gobierno general del Sector pblico espaol. Son los documentos en los que
se establece la poltica presupuestaria anual del grupo poltico mayoritario
en las Cortes Generales.

Los PGE no son un documento nico, sino un conjunto de presupuestos que

pueden reunirse en dos grandes grupos atendiendo al principio de
especialidad cuantitativa:
1. rganos y entidades con presupuesto limitativo de gastos (como
norma general, sus gastos constituyen una previsin normativa):

Sector pblico administrativo.

Sector pblico empresarial con presupuesto limitativo de
gastos.

2. Entidades, empresas y fundaciones con presupuesto estimativo de

gastos (la cifra de gastos aprobada es solamente una estimacin):
Sector pblico empresarial con presupuesto estimativo de
gastos.

Sector pblico
Se denomina Sector pblico al conjunto de agentes del sistema econmico
cuyas decisiones se toman a travs del proceso poltico, se ejecutan al
amparo del poder de coaccin del Estado y se dirigen, en los pases
democrticos, a procurar la mxima satisfaccin eficiente de las
preferencias de la mayora ciudadana respecto a la provisin de bienes y
servicios pblicos.
El Sector pblico es uno de los dos sectores que componen el sistema
econmico, junto al Sector privado; se diferencian por su composicin, sus
mecanismos para tomar decisiones y sus pautas de comportamiento
racional.
El Sector pblico est formado por las Administraciones pblicas y las
sociedades e instituciones pblicas; es decir, por todas las unidades
institucionales que estn controladas por las Administraciones pblicas. El
control se define como "la capacidad para determinar la poltica general o el
programa de una unidad institucional, por ejemplo eligiendo directores
adecuados en caso necesario" (SEC 2010, reglas 1.36 y 2.35).
El subsector de las Administraciones pblicas o Sector pblico
administrativo est compuesto por "entidades jurdicas establecidas
mediante un proceso poltico que disponen de autoridad legislativa, judicial
o ejecutiva sobre otras unidades institucionales dentro de un rea
determinada. Su funcin principal es ofrecer bienes y prestar servicios a la
comunidad y a los hogares sobre una base no de mercado y redistribuir la
renta y el patrimonio" (SEC 2010, regla 20.06). Estas reas institucionales y
organismos pblicos, cuyas fuentes de financiacin ordinarias consisten en
pagos coactivos realizados por agentes del Sector privado, son las
siguientes: los Altos rganos institucionales (Corona o Presidencia de la
Repblica, Parlamento, Tribunal Constitucional, Ombudsman o Defensor del
Pueblo, etc.), la Administracin del Gobierno (integrada, a su vez, por
ministerios, consejeras, concejalas o departamentos anlogos, por
organismos autnomos y por fundaciones que sean productoras no de
mercado y estn controladas por alguna administracin pblica) y la
Administracin gestora de la Seguridad Social.

El subsector de las sociedades e instituciones pblicas o Sector pblico

empresarial est compuesto por entidades, organismos, sociedades,
cuasisociedades (sin personalidad jurdica) y fundaciones cuya actividad
principal es la produccin de bienes y servicios siguiendo criterios de
mercado y que estn controladas por alguna administracin pblica. Segn
su estatuto o naturaleza jurdica, pueden ser: entes pblicos (organismos
empresariales sujetos al Derecho pblico), entidades pblicas empresariales
(dependientes de un ministerio o similar, con personalidad jurdica propia y
sujetas al Derecho pblico y privado), agencias estatales (entidades de
Derecho pblico sujetas a una normativa especfica), sociedades pblicas
mercantiles (sometidas al Derecho privado y al pblico) y fundaciones
pblicas (organizaciones sujetas al Derecho privado con carcter general y
al Derecho pblico especficamente en lo relativo a su presupuesto,
contabilidad y auditora de cuentas).
En todos los pases el Sector pblico cuenta con, al menos, dos niveles de
gobierno: el general y el local, que gestionan las competencias relativas a la
prestacin de bienes y servicios pblicos de mbito general (por ejemplo,
las relaciones exteriores) y local (por ejemplo, los servicios de
alcantarillado), respectivamente. En los pases descentralizados o federales,
el Sector pblico cuenta con ms de dos niveles de gobierno, segn el
mbito territorial de actividad de sus unidades: el Sector pblico general o
Administracin general, central o federal del Estado; el Sector pblico
subcentral o Administracin intermedia o subcentral (autonmica, regional,
provincial, cantonal, etc.) del Estado; y el Sector pblico local o
Administracin local (municipal, comarcal, insular, etc.) del Estado. A su vez,
en cada uno de los niveles de gobierno puede establecerse la separacin
entre Sector pblico administrativo y Sector pblico empresarial.
En los Estados democrticos modernos se atribuyen al Sector pblico tres
funciones dentro de un modelo de Economa mixta de mercado: asignacin
eficiente de los recursos, crecimiento estable de la actividad econmica y
redistribucin equitativa de la renta y de la riqueza. Dentro de esas
funciones, los objetivos del Sector pblico son muy diversos, as como los
instrumentos o polticas econmicas a desarrollar para atenderlos.
Existen muchos indicadores econmicos para medir la actividad del Sector
pblico y evaluar sus efectos; todos ellos presentan importantes
limitaciones, por lo que conviene examinarlos conjuntamente y observar su
evolucin en el tiempo.
El estudio de la organizacin, funciones, instrumentos y efectos de la
actividad del Sector pblico constituye el objeto de la Hacienda Pblica.

Aplicacin presupuestaria
Se denomina aplicacin presupuestaria a la codificacin que permite
identificar cada crdito presupuestario e informar de sus caractersticas: qu
rgano puede gastarlo (clasificacin orgnica), para qu se puede gastar
(clasificacin funcional o por programas) y en qu se puede gastar
(clasificacin econmica).
La notacin de una aplicacin presupuestaria tiene la forma siguiente:
04.01.911P.222.00

Donde los primeros dgitos (04.01) indican qu rgano est autorizado para
gastar el crdito (clasificacin orgnica): la seccin y el servicio; en este
caso, se trata del Tribunal Constitucional; debe recordarse que es posible
que, en vez de cinco, sean seis los dgitos: sera el caso de los organismos
autnomos, las entidades pblicas empresariales, las agencias estatales y
los dems entes u organismos pblicos con personalidad jurdica propia y
presupuesto limitativo de gastos.
Los cuatro siguientes dgitos despus del segundo punto (911P) sealan a
qu finalidad o destino se dirige el crdito (clasificacin funcional o por
programas): el programa de gasto; en este caso, se trata del programa
denominado "Control Constitucional", que se encuentra dentro del rea de
gasto "Actuaciones de carcter general" y dentro de la poltica de gasto
"Alta Direccin".
Los ltimos dgitos (222.00) concretan en qu puede realizarse el gasto (la
clasificacin econmica); en este caso, se concreta en el subconcepto
"Comunicaciones telefnicas", dentro del captulo 2 "Gastos corrientes en
bienes y servicios".