LAS POLTICAS PBLICAS

1. Polticas pblicas y problemas sociales1

Toda poltica pblica es la respuesta del sistema poltico-administrativo a una situacin de
la realidad social juzgada polticamente como inaceptable. Un problema social es el punto
de partida de una poltica pblica (por ejemplo, la falta de vivienda, la degradacin de los
bosques, la delincuencia causada por la drogodependencia, una tasa alta de desempleo,
etc.). En los momentos iniciales de toda intervencin pblica no se identifican con
precisin las causas de un problema colectivo, ni tampoco se llega a un consenso entre los
actores pblicos y privados sobre la definicin del problema a resolver. Si bien esta
interpretacin de las polticas pblicas como respuestas institucionales a estados sociales
(cambiantes) juzgados como problemticos es dominante en el mbito del anlisis de
polticas pblicas, hay que relativizar este postulado.
Por una parte, ciertos episodios de cambio social no generan necesariamente polticas
pblicas, sobre todo porque no estn articulados (por la falta de voz o de representacin
poltica de los grupos afectados, entre otras posibles causas) o porque ninguna de las
alternativas de intervencin pblica es viable y goza de consenso suficiente (por ejemplo,
impactos electorales potencialmente negativos, ausencia de instituciones polticoadministrativas disponibles para implementar las medidas de respuesta, impotencia para
realmente modificar la conducta de algunos actores privados, etc.). No existe un Estadoventanilla que responde de manera igualitaria y automtica a todas las demandas sociales,
como sugiere la visin pluralista. Este punto suscita asimismo cuestiones relacionadas con
la forma en la que un problema social se define, cmo accede a la agenda gubernamental,
como se definen los grupos-objetivo, y la posible decisin de no inmiscuirse en el tema o
de no propiciar una solucin colectiva.
Por otra parte, ciertas polticas pblicas pueden interpretarse no como una accin colectiva
para tratar de resolver o aliviar un problema social, sino como un simple instrumento para
el ejercicio del poder y la dominacin de un grupo social sobre otro. Es la idea de control o
captura de las instituciones pblicas al servicio de intereses privados. Hay que colocarse
en un punto intermedio entre la visin del Estado-ventanilla neutro y atento a todas las
reivindicaciones sociales, y la del Estado cautivo y manipulado por un grupo organizado.
Desde esta ptica, las polticas pblicas constituyen una respuesta a un problema pblico
que refleja un problema social (cambiante) que se ha articulado a travs de mediadores
(medios de comunicacin, nuevos movimientos sociales, partidos polticos y/o grupos de
inters) para debatirse posteriormente en el proceso democrtico de toma de decisiones. El
problema social es, desde este punto de vista, una construccin social y poltica. Su
conceptualizacin como tal, depende siempre de las percepciones, representaciones,
intereses y recursos de los diferentes actores pblicos y privados que intervienen en el
proceso.
No existe una respuesta institucional lineal, mecnica y que pueda slo entenderse como el
resultado de la importancia o presin objetiva que genera un problema colectivo. Esta
1

Subirats, Joan et al. Anlisis y gestin de polticas pblicas. Barcelona: Ariel. 2002

respuesta, de darse, se plantea siempre en el marco de un ejercicio redistributivo (con

ganadores y perdedores), en el centro de una movilizacin de visiones sesgadas. La
presencia insuficiente de las fuerzas policacas en las zonas marginales con alta proporcin
de inmigrantes caracterizadas por su alto nivel de violencia urbana, el hecho de dar la
prioridad en la regulacin del trfico a las zonas residenciales y no a los asentamientos
populares que se ven ms afectados por el ruido y los peligros de la circulacin de
vehculos son ejemplos que apuntan en ese mismo sentido. Es problemtico incorporar
beneficiarios y vctimas en un mismo escenario que no tiene nada de neutral desde el
punto de vista poltico.
2. Una definicin analtica2
La expresin poltica pblica es bastante reciente. Se introdujo en el lenguaje de las
ciencias polticas y administrativas europeas en la dcada de 1970 como traduccin literal
del trmino public policy. Este ltimo debe diferenciarse del trmino poltica
(politics ), con el que se acostumbra a designar las interacciones y conflictos entre los
actores polticos ms tradicionales (especialmente los partidos polticos, los grupos de
inters, los sindicatos o los nuevos movimientos sociales), que pretenden acceder al poder
legislativo o gubernamental respetando las reglas constitucionales e institucionales
(designadas en ingls por el trmino polity ). No es el poder poltico como tal, sino su
utilizacin para resolver los problemas colectivos lo que constituye el objeto esencial
del anlisis de polticas pblicas. La nocin de poltica pblica hace referencia por tanto, a
las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional especfico, entre los
diferentes actores pblicos, parapblicos y privados, para resolver un problema colectivo
que requiere de una accin concertada. Puesto que tales problemas se presentan en mbitos
especficos, el trmino poltica(s), que pasa a formar parte del lenguaje comn a partir del
nacimiento del intervencionismo estatal en los aos treinta, se utiliza frecuentemente en
combinacin con una calificacin del mbito o sector en cuestin (por ejemplo, poltica
energtica, poltica agrcola, poltica urbana). El trmino poltica pblica, tal cual, ha
ido formando parte habitual del lenguaje y de la actividad de las administraciones pblicas
europeas.
Existen mltiples definiciones del concepto poltica pblica. En su introduccin al anlisis
de polticas pblicas, Thoenig daba cuenta, en la dcada de 1980, de por lo menos cuarenta
de ellas. He aqu algunas de esas definiciones:
Una poltica pblica es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer (Dye, 1972:18 y
1984:1).
Una poltica pblica es un programa de accin propio de una o varias autoridades pblicas
o gubernamentales en un mbito sectorial de la sociedad o en un espacio territorial dado
(Thoenig, 1985 :6; Mny y Thoenig, 1989:130).

Subirats, Joan et al. Anlisis y gestin de polticas pblicas. Barcelona: Ariel. 2002

 Una poltica pblica est conformada por actividades orientadas hacia la solucin de
problemas pblicos, en la que intervienen actores polticos con interacciones estructuradas
y que evolucionan a lo largo del tiempo (Lemieux, 1995:7).
Todas estas definiciones acentan algn factor, sean los actores investidos de poderes
pblicos; sean los problemas pblicos a resolver; sean las soluciones estatales adoptadas.
Wildavsky de manera ms envolvente la viene a definir como puzzle modelado por la
inevitable tensin entre recursos y objetivos, planificacin y poltica, escepticismo y dogma
(Wildavsky, 1979:17).
Los especialistas en polticas pblicas concuerdan en que se requiere una definicin
operacional para calificar el objeto y el campo de estudio de esta disciplina. Es en esta
direccin que apunta la definicin que propone Subirats y que retiene los principales
elementos sobre los que existe un cierto consenso en el campo. As, una poltica pblica se
definira como
una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes
actores, pblicos y a veces no pblicos -cuyos recursos, nexos institucionales e intereses
varan- a fin de resolver de manera puntual un problema polticamente definido como
colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado
de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se
supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el inters de
grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestin (beneficiarios
finales).
Esta nocin de poltica pblica incorpora el conjunto de actividades normativas y
administrativas que tratan de mejorar o solventar problemas reales. La mayora de las
nuevas leyes o normativas slo producen efectos cuando los actores polticos,
administrativos y sociales, encuadrados en diferentes marcos institucionales y mediante
diferentes estrategias de interaccin, toman la decisin correspondiente. Los efectos
deseados dependern pues de un conjunto de decisiones complejas que se encadenan desde
el centro a la periferia. Es este conjunto de decisiones y acciones lo que se define como
poltica pblica, siempre y cuando se trate de decisiones que emergen de los actores
pblicos y que pretendan orientar la conducta de una poblacin-objetivo determinada a fin
de que un problema colectivo pueda resolverse a travs de un esfuerzo conjunto. La poltica
pblica incorpora las decisiones correspondientes a todas y cada una de las etapas de la
accin pblica e incluye tanto reglas generales y abstractas (leyes, decretos, rdenes, etc.),
como actos individuales y concretos producidos durante la ejecucin de las mismas
(decisiones administrativas, autorizaciones, subvenciones, etc.).
Subirats seala que, en sus inicios, la mayor parte de la legislacin del Estado liberal se
dedic a fijar el marco de condiciones que facilitaran la solucin de problemas por parte de
la libre interaccin de los actores privados. En aquellos momentos, las actividades pblicas
eran solo regulativas. Es a partir de los aos treinta, y, sobre todo a partir de los aos
cincuenta, con el desarrollo del Estado de Bienestar, que el sector pblico empez a
plantear intervenciones directas y puntuales ante problemas concretos.
Este
3

intervencionismo estatal gener la aparicin de verdaderas polticas pblicas, tal como las
hemos definido anteriormente. Esa partir de ah, cuando los polticos, los gestores pblicos
y los acadmicos empiezan a interrogarse acerca de la eficacia y la eficiencia de diferentes
instrumentos de regulacin, de incentivacin econmica y, ms recientemente, de
instrumentos de persuasin y de informacin.
La definicin de polticas pblicas (que Subirats propone) pretende, ante todo, ser til para
el anlisis. Este marco analtico permite al observador una visin de conjunto de las
diferentes actividades generadas por un conjunto muy variado de decisiones polticas y
administrativas (actividades que los agentes pblicos involucrados en ellas tienden a
percibir muchas veces de manera fragmentada). Otra ventaja de este esquema es que
permite clarificar la distribucin de las funciones y las responsabilidades polticas y
administrativas de cada una de las instancias en los diferentes niveles del Estado. Tambin
permite distinguir las actividades pblicas que buscan resolver un problema concreto a
travs de la puesta en prctica de una poltica pblica especfica, de las dems actividades
del sector pblico que forman parte de la gestin del conjunto del sistema polticoadministrativo.
3.

Elementos constitutivos de una poltica pblica3

En la definicin que Subirats propone,

pueden distinguirse diversos elementos
constitutivos de una poltica pblica.
a) solucin de un problema pblico: una poltica pblica pretende resolver un problema
social reconocido polticamente como pblico. Sin embargo, algunos problemas que han
sido objeto de polticas pblicas pueden reintegrarse en la esfera privada o social y
desaparecer por tanto de la agenda poltica.
b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico: toda poltica
pblica busca modificar u orientar la conducta de grupos de poblacin especficos (target
groups, o grupos-objetivo), ya sea de manera directa o actuando sobre el entorno de tales
actores. Una poltica debe identificar los Objetivos o colectivos que debern cambiar su
conducta para que el aire sea ms limpio, para que mejore la seguridad o se reduzca el paro.
De no ser as, estaramos ms ante una declaracin de buenas intenciones que ante una
autntica poltica.
c) una coherencia al menos intencional: una poltica pblica que quiera implementarse,
presupone una cierta base conceptual de partida. De alguna manera parte de una teora del
cambio social o de un modelo causal que se tratar de aplicar para resolver el problema
pblico en cuestin. Supone asimismo que las decisiones y las actividades que se lleven a
cabo estn relacionadas entre s. En el caso de la poltica energtica cuando se introducen
medidas para ahorrar energa mientras que por otro lado y al mismo tiempo, se aumenta el
IVA de los productos energticos por razones puramente fiscales. Si la poltica energtica
no plantea el uso de medidas econmicas como mecanismo de desincentivo del consumo,
no podemos considerar las medidas fiscales como instrumentos de esa poltica al no existir
esa coherencia intencional en el decisor.
3

Subirats, Joan et al. Anlisis y gestin de polticas pblicas. Barcelona: Ariel. 2002

d) existencia de diversas decisiones y actividades: las polticas pblicas se caracterizan

por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel de la decisin nica o
especfica, pero que no llegan a ser una declaracin de carcter muy amplio o genrico.
Una simple declaracin de poltica gubernamental no puede, per se, considerarse como una
poltica pblica. Sin embargo, una declaracin de ese tipo puede contribuir al surgimiento
de una nueva poltica pblica si es seguida de una legislacin en la materia y que tal
legislacin acabe aplicndose de manera concreta.
e) programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones debe, adems,
contener decisiones ms o menos concretas e individualizadas (decisiones relativas al
programa y a su aplicacin).
f) papel clave de los actores pblicos: este conjunto de decisiones y de acciones slo
podr considerarse como una poltica pblica en la medida en que quienes las toman y las
llevan a cabo lo hagan desde su condicin de actores pblicos o de actores integrados en el
sistema poltico-administrativo o bien de actores privados que posean la legitimidad
necesaria para decidir o actuar en base a una representacin jurdicamente fundada. Sin esta
condicin, un conjunto de decisiones slo podr considerarse como una poltica
corporativa (asociativa) o incluso privada. As, diversas polticas llevadas a cabo por
las empresas multinacionales (topes salariales, estrategias comerciales, sistemas de gestin
ambiental) proceden de decisiones y de responsabilidades estrictamente internas.
g) existencia de actos formales: una poltica pblica supone la produccin de actos u
outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos o individuos que, se supone,
originan el problema pblico a resolver. En este sentido, una poltica pblica supone la
existencia de una fase de implementacin de las medidas decididas. Sin embargo, los
estudios de polticas pblicas han puesto de manifiesto que en ciertos casos lo que de hecho
ocurre es una no-intervencin del actor poltico-administrativo o la no utilizacin de
determinados instrumentos de intervencin. En este sentido, es importante referirse a las
no-decisiones o las no-acciones, que algunos consideran tambin como constitutivas de una
poltica pblica. Subirats piensa que estas no-decisiones slo pueden constituir una poltica
pblica si van acompaadas de decisiones formales paralelas. Tal sera el caso, por ejemplo,
de una administracin pblica que voluntariamente decide renunciar a cerrar
temporalmente una empresa contaminante a fin de incentivar que de manera rpida cumpla
la normativa existente.
h) naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades: tradicionalmente,
la mayora de los autores daba por sentado el carcter bsicamente coercitivo de las
decisiones de los actores poltico-administrativos. Sin embargo, la diversificacin actual de
los medios de accin y de intervencin del sistema poltico administrativo es tal que este
aspecto coercitivo puede acabar resultando ser ms la excepcin que la regla. Tanto si se
trata de actividades pblicas convencionales o de actividades contractuales, las formas de
accin pblica son actualmente tanto incentivadoras como coercitivas. Actualmente muchas
de las intervenciones pblicas se llevan a cabo a travs de contratos entre el Estado y otras
5

administraciones o entes pblicos, entre los poderes pblicos y empresas privadas o

pblicas, fundaciones o cooperativas, etc.
4. factores que inciden en la calidad de una poltica4
a) Cursos de accin y flujos de informacin referidos a un objetivo pblico definido de una
manera democrtica
Mientras la idea de administracin pblica corresponde a la de una estructura, la de
polticas pblicas enuncia un proceso y un resultado; el primero es un concepto de stock y
el segundo de flujo. La administracin es un concepto de equilibrio y las polticas
corresponden a un concepto de dinmica. Ello no implica menospreciar los procedimientos
y normas administrativas.
Las polticas pblicas como procesos comunicacionales pueden enfrentar diversos
problemas:

Formulacin de polticas sin conversaciones sobre posibilidades

Acciones sin declaracin
Declaraciones sin accin
Formulacin de polticas sin diseo claro de ejecucin
Incumplimientos sin reclamos viables

b) Actores y participantes
En algunos anlisis el Estado aparece como el responsable de determinar las poltica a
seguir. Sin embargo, las polticas pblicas se caracterizan por la diversidad de agentes y
recursos que intervienen en su cumplimiento.
c) Orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos y definiciones o modificaciones
institucionales
La existencia de orientaciones de poltica no garantiza el cumplimiento de una poltica.
Las orientaciones analticamente mejor fundadas pueden fracasar o no consolidarse en un
medio institucional adverso.
Las polticas estn acotadas por mrgenes polticos y financieros de accin; en cuanto a lo
primero, las polticas normalmente corresponden a modificaciones de algo que ya existe, y
en cuanto a lo segundo, ellas deben permitir la manutencin de los equilibrios
macroeconmicos bsicos.
La autoridad debe asignar recursos para el mejor cumplimiento de las polticas pblicas, a
partir de la jerarquizacin de las polticas y del uso de los recursos.

Eugenio Lahera Parada: Introduccin a las polticas pblicas, Fondo de Cultura

Econmica, Santiago de Chile, pp. 306.

5. Las polticas pblicas como unidad de los pblicos5

Si bien no todo lo que el gobierno hace son polticas pblicas, dichas polticas pueden ser
utilizadas como la unidad de transaccin del sector gubernamental para fines analticos,
polticos y de reforma de Estado.
a) Institucionalidad y transaccin
Para la Nueva Economa Institucional la unidad bsica del anlisis institucional es la
transaccin. De all que la organizacin debera reflejar la naturaleza de las transacciones
que realiza.
b) Una excursin a los costos de transaccin
Para Coase el surgimiento de una organizacin econmica es el resultado de los costos
imputables a la determinacin de los precios del mercado. Con ello se distinguan los costos
atribuibles a la transformacin fsica de un bien para ponerlo en el mercado, de los costos
para fijar los precios a los cuales debera colocarse en el mercado. La diferencia entre los
dos tipos de costos permiti a Coase definir los costos de transaccin.
La forma de organizacin econmica, junto con la funcin del mercado, cambia conforme
se eligen diferentes tipos de arreglos contractuales.
La gobernabilidad de la organizacin es un factor clave para minimizar los costos de
transaccin.
c) El criterio de la remediabilidad
El criterio de remediabilidad planteado por Williamson se enuncia as: un modo de
organizacin no debera ser condenado como ineficiente a menos que pueda demostrarse
una alternativa superior y que respete las mismas restricciones.
d) Proceso poltico
Las polticas econmicas deben ser vistas como procesos econmicos y polticos que se
condicionan mutuamente.
Dixit revisa una variedad de frmulas para paliar los efectos de los costos de transaccin,
entre las que estn:
Establecer compromisos abiertos
Incentivar competencias
Aplicar reglas de polticas
Delegar responsabilidades en instancias con autonoma
Ampliar la memoria sobre acciones pasadas
Invertir en reputacin
Aplicar normas de transparencia
Usar sistemas de monitoreo
Coordinar los objetivos de las agencias pblicas
5

Eugenio Lahera Parada: Introduccin a las polticas pblicas, Fondo de Cultura

Econmica, Santiago de Chile, pp. 306.

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5. El anlisis de los policy networks y su desarrollo conceptual6

La nocin de policy networks -o "redes de polticas pblicas"- ha sido propuesta para
afrontar las dificultades que experimentaban los anlisis tradicionales, basados en
la accin primordial de la burocracia, para explicar las pol ticas de distintos mbitos
sectoriales. Desde la perspectiva del anlisis de polticas pblicas, la introduccin
del trmino policy network es una forma de reconocer que stas emergen de la
interaccin entre actores pblicos y privados, aceptando que la Administracin ya no
es el actor jerrquico y dominante en su elaboracin e implementacin, a pesar de
que an mantenga un destacado papel. Por otra parte, desde la perspectiva de las
organizaciones de intereses, el trmino policy network ha servicio para reconocer la
existencia de dependencias mutuas entre lo privado y lo pblico, que afectan tanto a la
dinmica interna de las organizaciones, como a sus mecanismos de actuacin. Asimismo,
desde ambas perspectivas, se coincide en entender que las decisiones polticas surgen en
redes de actores, pblicos y privados, que interactan en mbitos sectoriales o
plurisectoriales; y en niveles regionales, nacionales o internacionales.
La nocin ms ampliamente aceptada actualmente para caracterizar tales relacio nes es la
de policy network, utilizada como un marco general en contextos sectoriales donde
intervienen agentes pblicos y privados. Sin presuponer ningn modelo concreto, ni
partir de una idea preconcebida sobre cmo deben ser las relaciones Administracinsociedad

a.
El anlisis de los policy networks y los modelos de
intermediacin de intereses
La relativa convergencia en la utilizacin de la nocin de policy netivork se ha producido
mediante diversas vas, entre las que se cuenta la reformulacin de las teoras tradicionales
sobre los procesos de intermediacin de intereses. Ello es debido a que las
aproximaciones que defendan la preeminencia de un modelo especfico para explicar las
relaciones entre el Estado y las organizaciones de intereses -el pluralismo desde los aos
sesenta, el neocorporativismo durante los setenta y ochenta- han mostrado su agotamiento
Jordana Jacint. El anlisis de los policy networks: Una nueva perspectiva sobre la relacin entre
polticas pblicas y Estado?
6

al acumularse importantes limitaciones para su aplicacin como tipos ideales de los

procesos sectoriales de intermediacin de intereses, ms all de su adecuacin a casos
especficos.
El anlisis de los policy networks debe resolver an muchos problemas pendientes para
salir de la dimensin bsicamente descriptiva y tipologizadora en que se encuentra
actualmente situada. Para afrontar este reto, se pueden encontrar tres grandes corrientes
que ofrecen posibilidades de profundizar en el estudio de la dinmica de los policy
networks. Estas son: a) las teoras de origen econmico -o de la eleccin racional, que partiendo de modelos basados en la teora de juegos, definen el network como una estructura
de interaccin compleja, articulada a travs de juegos conectados ; b)la aproximacin
politolgica desarrollada a travs del nuevo enfoque que combi na el estudio
de las instituciones polticas con las teoras de la organizacin; y c) la corriente sociolgica,
que aprovecha los desarrollos formales del anlisis de redes sociales aplicando este
instrumental analtico a los actores polticos.
b. La concepcin del Estado y los policy networks
A pesar de las perspectivas de anlisis que deja abiertas, el concepto de policy network
difcilmente puede constituir un punto de partida para elaborar autnomamente una
concepcin propia sobre el Estado. Esta nocin ayuda a clasificar las formas de relacin
entre la Administracin y las asociaciones de intereses, y muestra la diversidad de
actuaciones pblicas, pero para ofrecer una explicacin completa del proceso poltico y de
sus resultados, el anlisis de los policy network; se habra de vincular a una perspectiva
'macro' sobre la figura del Estado, que aportara una lgica global sobre su funcionamiento.
La perspectiva meso que implica el anlisis de los policy networks es tambin un reto
importante para la evolucin de las perspectivas tericas marxistas. En lo que se refiere a las
teoras sobre el Estado influidas por el enfoque elitista, es necesario destacar que el anlisis
de los policy networks tambin aporta elementos para replantear el supuesto de que las
lites polticas y sociales son las que dominan los procesos de decisin en todos los mbitos
de las polticas pblicas.
La coherencia y el consenso entre las lites tambin es puesta en duda por los analistas de los
networks, al encontrar muy pocas conexiones entre las lites de los distintos mbitos
sectoriales.
c. Hacia una redefinicin de la relacin entre polticas pblicas y Estado
Tal vez para construir un punto de partida diferente, sea til recurrir al anlisis de las
instituciones polticas entendidas bsicamente como conjuntos de reglas socialmente
aceptadas y de concentraciones de recursos. Se considera al Estado como una colecc in
de instituciones y reglas, que integra una diversidad de actores pblicos, cada uno con sus
roles, restricciones y derechos especficos, cuya presencia puede ser fcilmente contemplada
en los distintos policy, networks. Descartando al Estado como actor unificado, para esta
perspectiva no es necesaria una "funcin" o una "direccin" conjunta para concebir al
Estado, sino que en cada uno de sus mbitos de accin las instituciones polticas toman
9

formas, comportamientos y objetivos diferentes, definidos segn las caractersticas que

presenten sus respectivos networks de polticas pblicas. Como destaca Olsen, sta es la
interpretacin habitual de la perspectiva neoinstitucionalista
El Estado ya no es un actor unificado, sino una multiplicidad de actores, en todo caso
conectados dbilmente entre s por numerosas reglas que no evitan el predominio de
direcciones particulares y especficas por parte de cada uno de sus agentes.
La relacin -cada vez ms compleja- entre conjuntos de instituciones polticas y mbitos
sociales con distintos grados de especificidad. Por un lado, desde recomposiciones de la
tradicin marxista, como la propuesta por C. Offe, se afirma que un nivel elevado de
movilizacin y de organizacin de la sociedad civil impulsa un desarrollo creciente de las
instituciones pblicas. Por otra parte, desde las nuevas interpretaciones asentadas en la
tradicin pluralista, se argumenta que las Administraciones pblicas tienen una
capacidad importante para modificar las estructuras de relacin con los agentes
sociales, y de afectar incluso la misma configuracin de stos, y que -por tanto- no
reaccionan siempre mimticamente a las presiones sociales y a los gru pos
organizados. No obstante, tal como se ha mostrado, adoptando una perspectiva
relacional se pueden llegar a redefinir elementos de ambas perspectivas que
cumplen una funcin anloga.
El desarrollo terico sobre la lgica de la accin colectiva (Oliver, 1993) puede
constituir una fuente importante de nuevas aportaciones para el estudio de los policy
networks, perdiendo elaborar rocelos ms precisos sobre el comportamiento de las
organizaciones de intereses y las lgicas de actuacin en mbitos sectoriales. El anlisis de los
incentivos organizacionales, la combinacin de diversos intereses para organizar y mantener
formas de accin colectiva, los mecanismos que sustentan el liderazgo etc., son algunos
de los aspectos que permiten comprender mejor cuales son las posibilidades organizativas
para la articulacin de intereses sociales. As por ejemplo, la concepcin atomista de las
organizaciones de intereses que representaba el modelo pluralista o la concepcin
monopolista de moda corporatista, pueden ser entendidas como dos casos entre las muchas
formas posibles en que se puede concretar la accin colectiva.
El estudio -bsicamente descriptivo- de los policy networks sectoriales supone un
importante reto para algunas de las teoras tradicionales sobre el Estado, al confrontarse sus
aproximaciones de carcter 'macro' con unas investigaciones de mbito meso y 'micro'
que no responden a los planteamientos establecidos. Por ello, las investigaciones empricas
sectoriales enmarcadas por elaboradas tipologas no dejan de constituir un foco que reclama
la atencin de los analistas de procesos macropolticos.

10

6. La importancia de las redes de actores en la poltica pblica7

Tomando en cuenta el concepto de poltica pblica expuesto, as como las
transformaciones de la administracin pblica, se puede ver que las relaciones entre los actores son
indispensables. Si se parte de que el gobierno ya no se constituye en el centro de las decisiones
pblicas, se debe asumir entonces que este debe proveer las condiciones para que los diferentes actores
logren construirse en redes de polticas base de la gobernanza cuya funcionalidad y legitimidad
van a depender de la capacidad para afrontar nuevas temticas y satisfacer nuevas expectativas y de
la profundizacin democrtica en clave ciudadana y participativa, respectivamente. Por lo tanto, lo
destacado de las redes de polticas vista como relacin institucional estriba en que se han
constituido en un nuevo paradigma en el estudio del proceso de hechura de las polticas pblicas.
As, el inters reciente de redes de polticas pblicas puede verse como un intento de
"contextualizar" el enfoque de proceso. As el enfoque de redes de poltica comienza donde acaba
el enfoque de proceso. Los problemas, los actores y las percepciones no son elementos fortuitos
en el proceso de polticas, sino que estn conectados con la red interorganizacional en la que esos
procesos ocurren.
Es necesario precisar tres rasgos bsicos de una red de polticas pblicas:
[...] la no-existencia de un centro jerrquico capaz de fijar procesos de gobierno de forma
monopolista. En positivo: la estructura multinodal de la red y la determinacin relacional
de procesos y resultados; la interdependencia. No se trata solo de pluralismo, de ms
actores, se trata sobre todo de dependencias mutuas (heterarquas) entre estos actores en el
momento de resolver problemas, perseguir objetivos y conseguir algunos resultados; y una
cierta institucionalizacin, en el sentido menos estructural del trmino. Es decir, la existencia
de unas interacciones ms o menos sostenidas con algn nivel de estabilidad y rutinizacion
(Ricardo Goma e Ismael Blanco, 2002: 4).
Entendido de esta forma, el funcionamiento de las redes de polticas puede justificarse por
las siguientes razones: primero, la cooperacin entre las redes puede sostenerse por
mucho tiempo mediante acuerdos tcitos entre sus miembros; segundo, en las redes se
deben crear incentivos para la produccin y diseminacin de informacin; tercero, el
carcter abierto de algunas redes reduce los costos de transaccin; y cuarto, las redes ofrecen
medios plausibles para la utilizacin e intercambio de recursos intangibles, como el
conocimiento y la innovacin tecnolgica (Mariangela Petrizzo Paez, 2004).
Tambien Brtzel (1998) ha planteado una distincin institucional de ri gor sobre las redes
de politicos: la que se deriva de la escuela de la intermediacin de intereses, y la otra,

Freddy Marez Navarro. El encuentro de la poltica pblica

y la democracia: el enfoque de redes de actores

11

como una forma especifica de gobernanza. La primera se ha utilizado para la hechura de

polticas pblicas sectoriales en muchos paisas, por lo que son consideradas
generalmente como una herramienta analitica para examinar las relaciones
institucionalizadas de intercambio entre el Estado y las organizaciones de la sociedad
civil, permitiendo, por un lado, un anlisis ms detallado, al tener en cuenta las
diferencias sectoriales y subsectoriales; y por el otro, el papel desempeado por los actores
pblicos y privados y las relaciones tanto formales como informales entre ellos. Aqu la
suposicin bsica es que la existencia de las redes que refleja el estatus relativo de poder de
intereses particulares en un rea poltica, influye (pero no determina) los resultados polticos. La
segunda, como forma especifica de gobernanza, ve la red de poltica como un concepto analtico
o modelo (especialmente en la disciplina de anlisis de polticas) para connotar las relaciones
estructurales, interdependencias y dinmicas entre actores en poltica y hechura de polticas con el
objetivo de proveer una perspectiva de accin hacia objetivos comunes. Este concepto atrae la
atencin hacia la interaccin de muchas organizaciones separadas pero interdependientes, que
coordinan sus acciones por medio de interdependencias de recursos e intereses.
Otro punto analtico de las redes de poltica lo encontramos al identificar en los marcos
institucionales las responsabilidades de los intereses de los diferentes actores. Esto nos lleva a definir
dos formas de redes de actores. La primera de ellas, las redes temticas (issue network), fue
utilizada por Hugh Heclo en la dcada de los setenta, en su artculo "Las redes de asuntos y el
poder Ejecutivo" (2003), donde presenta algunos rasgos de redes de poltica redes temticas):
1. Una red temtica es un grupo donde los participantes comparten conocimientos que
tienen que ver con algn aspecto de la poltica pblica, en este sentido, sus miembros
comparten una misma base de informacin y tienen un conocimiento similar de una
poltica y de sus problemas.
1.Las redes temticas pueden o no formar un grupo de accin u otro con creencias
comunes. Mediante estas redes de personas se reconocen unas a otras como conocedoras
y expertas, o al menos como personas que saben buscar respuestas.

En este marco, para el mismo Heclo (2003), las razones de la poltica democrtica que
favorecen a las redes temticas de polticas pblicas son: la complejidad. La competencia
poltica se basa en simplificar la complejidad poltica en elecciones comprensibles y pblicas.
El consenso: el propsito de la poltica democrtica es llegar a consensos entre los diversos
puntos de vistas. La meta es llegar a una buena poltica, a un correcto tratamiento de la
cuestin. La confianza: los verdaderos creyentes son los activistas de las redes que se
movilizan alrededor de determinados asuntos de poltica. Y el cierre: la genialidad de una
poltica democrtica es su capacidad para llegar a soluciones pacificas por medio del voto
poniendo un trmino al debate y dando inicio a la accin. Las redes temticas (issue
network), entonces, se caracterizan por ser abiertas con un gran numero de actores que se
identifican para intervenir en la poltica pblica (desde la agenda hasta la evaluacin), el
acceso a la red es fluctuante manifestndose disputa entre sus miembros, exhibiendo poca estabilidad en los componentes y en los resultado producidos.
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La otra forma se identifica con las comunidades de polticas (policy community). "Este es un
concepto que ayuda a visualizar una red particular de actores en una situacin
relativamente estable en su forma de integracin v en su estrategia de accin" (Enrique
Cabrero, 2006: 276). En las comunidades de polticas (policy community) las redes son
firmes con pocos participantes que comparten algunos valores bsicos e intercambian
recursos, ello hace que exista "consenso subyacente" por lo que la deliberacin al interior
de las redes para intervenir en la poltica pblica es menor.

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