Desarrollo del nuevo Sistema General de Regalas en las entidades territoriales

departamentales en Colombia 2012-2014

Introduccin
En Colombia se evidencia el desarrollo desigual de las regiones al observar indicadores
econmicos y sociales como: PIB per cpita, necesidades bsicas insatisfechas, pobreza
medida en trminos monetarios y a nivel multidimensional, y tambin en tasas de cobertura
de servicios pblicos bsicos como salud, educacin y saneamiento bsico. Y se ilustra
mejor al observar que algunos municipios en departamentos como La Guajira, Cesar y
Casanare todava no disfrutan de servicios pblicos bsicos como agua potable. Esto a
pesar de que las entidades territoriales1 (ET) han sido beneficiarias de recursos provenientes
de regalas2 y compensaciones3.
Las regalas que se producen por la explotacin 4 de Recursos Naturales No Renovables
(RNNR)5 han sido una parte muy importante de las transferencias que el Gobierno Nacional
realiza a las entidades territoriales y tambin uno de los instrumentos bsicos para
promover el desarrollo regional a travs de la inversin en proyectos de primera necesidad
(Bonet, 2007). Desde este punto de vista, la explotacin de los RNNR puede generar
cambios en la situacin econmica, social y ambiental de un pas o una regin, ya que tiene
efectos directos e indirectos, positivos y negativos, sobre las dems actividades
econmicas.

1 Segn el artculo 286 de la Constitucin Poltica de Colombia (CPC), los departamentos,

distritos, municipios y territorios indgenas son entidades territoriales.

2 Se conoce como regala la contraprestacin econmica que recibe el Estado por la

explotacin de un recurso natural no renovable cuya produccin se extingue por el transcurso
del tiempo. Las regalas son un beneficio econmico importante para el Estado y sus entidades
territoriales (Ley 685, 2001, p. 30).

3 Las compensaciones son contraprestaciones econmicas adicionales que se pactan con las
compaas dedicadas a explotar recursos no renovables (Ibidem).

4 Es el conjunto de operaciones que tienen por objeto la extraccin o captacin de los

minerales yacentes en el suelo o subsuelo del rea de la concesin, su acopio, su beneficio y el
cierre y abandono de los montajes y de la infraestructura. El acopio y el beneficio pueden
realizarse dentro o fuera de dicha rea (Ley 685, 2001, p. 14).

5 Se denominan as aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente, esto es, no

producidos directamente por los seres humanos, que son utilizados en distintos procesos
productivos... se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no estn sujetos a
una renovacin peridica por procesos naturales (Ley 685, 2001, p. 30).

Los recursos que se reciben por regalas son considerados como un componente muy
importante del motor que dinamiza la economa colombiana, ya que la extraccin de
recursos minero-energticos es uno de los principales generadores de renta externa y
tambin son importantes como fuente de ingresos para las regiones, ya sea a ttulo de
regala por la explotacin o compensacin, siendo esta ltima una contraprestacin
econmica adicional a las regalas que se pacta con las compaas dedicadas a explotar
recursos no renovables (Bohrquez, 2013). Por tal razn, la distribucin y el uso de estos
recursos son muy importantes, y es tema de controversia donde quiera que se trate. Muestra
de ello, ocurri cuando el entonces Ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, hizo
popular la frase para referirse a esa distribucin de recursos como vamos a repartir la
mermelada en toda la tostada nacional (Avila, 2011).
Este trabajo pretende mostrar de manera breve el desempeo que hasta ahora ha tenido el
nuevo Sistema General de Regalas (SGR 6) de 2012 a 2014 en el territorio nacional a nivel
departamental e identificar si ha cumplido los objetivos principales, como promover la
equidad territorial y desconcentrar los recursos provenientes de regalas que se presentaba
con el anterior sistema en las regiones productoras. Principalmente en los departamentos y
municipios que dada su posicin geolgica reciban ms recursos que otros en los cuales no
se desarrollaba ninguna actividad de explotacin o extraccin energtico-minera. Es por eso
que se considera importante realizar este anlisis, ya que el nuevo sistema fue
implementado a partir de 2012, y a pesar del corto perodo en funcionamiento, se pueden
ver algunos resultados.
Es as como el objetivo general del trabajo es observar los resultados del nuevo sistema de
regalas luego de su implementacin en 2012, considerando las metas a lograr con relacin
a la equidad social y territorial. De manera complementaria, los objetivos especficos
propuestos son: i) identificar si con la implementacin del nuevo sistema se ha disminuido
la inequidad regional; y ii) analizar los alcances, limitaciones, logros y obstculos que ha
tenido el SGR.
Administracin de las regalas en Colombia antes del 2012
Lo que dispona la Ley 141 de 1994, aparte de crear el Fondo Nacional de Regalas (FNR)
tambin era establecer la manera mediante la cual se administraba los recursos de las
regalas en el pas. De tal modo, se tena que el Estado haca entrega de las regalas a los
departamentos y a los municipios a travs de dos modalidades. Por una parte, a travs de lo
que se denominaba regalas directas (80% del total de los recursos), que beneficiaban a los
6 La reforma fue realizada con base en un estudio elaborado por Fedesarrollo y financiado con
recursos de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), as se dio paso a la Ley 1530 del 17 de
mayo de 2012.

departamentos y a los municipios productores, es decir, donde se ubicaban los yacimientos

de petrleo y minas, y tambin a los puertos martimos o fluviales por donde se transportara
los materiales extrados. Por otra parte, entregaba las regalas indirectas (20% restante del
total de los recursos), que beneficiaban a todos los departamentos y municipios del pas que
no eran productores (figura 1). Pero para apropiarse de estos ltimos recursos se deban
presentar proyectos definidos como prioritarios en el Plan de Nacional Desarrollo (Giraldo
& Medelln, 2013).
Figura 1. El sistema de regalas antes de la reforma de 2012.

Fuente: Elaborado por el autor basado en Giraldo y Medelln (2013) y Ley 141 de 1994.

Conformacin del Sistema General de Regalas actual

El objeto de la ley que regula el SGR, de acuerdo con lo sealado por el artculo 360 de la
Constitucin Poltica, es determinar la distribucin, objetivos, fines, administracin,
ejecucin, control, el uso eficiente y la destinacin de los ingresos provenientes de la
explotacin de los RNNR, precisando las condiciones de participacin de sus beneficiarios
(Ley 1530, 2012, p.1). El conjunto de estos ingresos, asignaciones, rganos, procedimientos
y regulaciones constituye el SGR.
De acuerdo a conceptos de distribucin7, los recursos del SGR sern administrados
mediante un sistema de manejo de cuentas, el cual estar conformado por los siguientes
fondos, beneficiarios y conceptos de gasto de acuerdo con los porcentajes definidos por el
artculo 361 de la CPC (Figura 6).
1. Fondo de Ahorro y Estabilizacin (FAE).
2. Departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos naturales no renovables, as como los municipios y distritos con puertos
martimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de
los mismos.
7 Establecido en el artculo 20 de la Ley 1530

Fondo de Ahorro Pensional de las Entidades Territoriales (FONPET)8.

Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (FCTeI).
Fondo de Desarrollo Regional (FDR).
Fondo de Compensacin Regional (FCR).
Fiscalizacin de la exploracin y explotacin de los yacimientos, y el conocimiento y
cartografa geolgica del subsuelo.
8. Funcionamiento del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluacin del
Sistema General de Regalas (SMSCE).
9. Funcionamiento del Sistema General de Regalas.
3.
4.
5.
6.
7.

Figura 2. Estructura del Sistema General de Regalas

Fuente: Contralora General de la Repblica (2013)

Distribucin de los recursos antes de la reforma en 2012

De acuerdo con el anterior sistema, las regalas se deban asignar de manera mayoritaria en
aquellas entidades territoriales productoras o afectadas por el transporte del producto
extrado (regalas directas) o a travs del FNR mediante la presentacin de proyectos
(regalas indirectas). Y segn esta distribucin, las regalas presentaban una alta
concentracin en pocos territorios (grfica 1), lo cual era un reflejo de la disparidad en la
asignacin de estos recursos. Los principales beneficiarios fueron: Arauca (10,4%),
Casanare (23,5%), Cesar (5,4%), Guajira (9,7%), Huila (8,9%), Meta (12,1%) y Santander
(5,6%), quienes concentraron ms del 70% de los recursos asignados en el periodo 20022011 (Perry & Oliveira, 2009). Y al considerarse que en estos departamentos habitaba el
14% de la poblacin nacional, resultaba ms evidente la inequitativa distribucin de los
recursos (Bonet & Urrego, 2013). Ms grave an, al observarse que Meta, Casanare y
Arauca recibieron el 46% de las regalas cuando la poblacin residente en estos territorios
solo representaba el 3,2% del total nacional (Betancourt & Torres 2013).
8 Ya exista en el anterior sistema, y lo que pretende el Acto Legislativo es fortalecer su
financiacin.

Grfica 1. Principales beneficiarios de regalas directas con el anterior sistema.

Fuente: Informe coberturas mnimas de la CGR (Betancourt & Torres, 2013)

Asignacin de los recursos en el nuevo sistema de regalas

Para promover el principio de buen gobierno y la transparencia, el DNP dise la
herramienta maparegalas con la cual pretende informar a los ciudadanos de
departamentos y municipios determinados sobre los ingresos del SGR destinado a los
territorios, la cantidad de proyectos aprobados, y el estado de ejecucin. Pero se identifican
ciertas dificultades en trminos de la relevancia de la informacin, ya que a pesar de que el
nmero de proyectos aprobados se reporta en maparegalas, no pasa lo mismo con los
impactos esperados de estas inversiones (BID, 2015).
Por disposicin del SGR, se determina que las regalas distribuidas solo pueden ser
apropiadas y ejecutadas hasta que las entidades territoriales presenten proyectos de
inversin que generen impacto local o regional, dependiendo del caso, y el proyecto sea
aprobado por el respectivo OCAD. Esto debido a que la reforma fue creada para
implementar un mecanismo mediante el cual se lograra dar prioridad a la satisfaccin de las
necesidades de la poblacin y as promover la mejor asignacin de estos recursos. No
obstante, este camino se convirti en un obstculo para muchas entidades territoriales, ya
que para mayo del ao 2013, un total de 1.375 proyectos (59% de la totalidad de los
proyectos aprobados) solicitaron una prrroga de seis meses con posibilidad de ampliar la
prrroga para comenzar la ejecucin (Betancourt & Torres, 2013).
Adems, se observa que las ejecuciones de los diferentes fondos del SGR entre 2012 y
2014 fueron bajas con relacin al monto total de regalas disponibles. De acuerdo a un
informe realizado por la Contralora, las Gobernaciones del Cesar, La Guajira, Crdoba,
Magdalena, Bolvar y Atlntico han tenido "quietos" en cuentas bancarias recursos de
regalas por encima de $1 billn de pesos (CGR, 2015, p.1). Por este motivo se puede
decir que hasta ahora los ms beneficiados con esta situacin han sido las entidades
financieras que han guardado estos recursos, ya que segn la misma fuente, a 2014 cerca de
7 billones de pesos reposaban en las cuentas bancarias, lo anterior de acuerdo a las cifras
reportadas por los entes territoriales al Departamento Nacional de Planeacin.

A dnde estn llegando los recursos, a dnde se dirigen? En qu proyectos se

invierten los recursos?
Al revisar los proyectos aprobados para la vigencia 2012, una gran cantidad de los recursos
fueron asignados a sectores como tales como: transporte 31,3% (738 proyectos); vivienda,
ciudad y territorio 14,8% (305 proyectos); y educacin 16% (289 proyectos). Mientras que
para las vigencias de 2013 y 2014, estos mismos sectores se comportaron as: transporte
31,3% y 34,5% (1630 y 1889 proyectos); vivienda, ciudad y territorio 15,2% y 13,7% (743
y 900 proyectos); y educacin 13,7% y 13,4% (608 y 650 proyectos) respectivamente. As
mismo, los sectores anteriormente mencionados fueron los que recibieron mayor cantidad
de recursos con relacin a los dems sectores. Cabe destacar que aunque se ha tenido baja
presentacin de proyectos con relacin a ciencia y tecnologa, en trminos porcentuales se
han destinado mayor cantidad de recursos comparado con otros sectores, lo cual deja ver
que los proyectos en el rea de ciencia y tecnologa requieren de mayor esfuerzo tanto en la
formulacin como en inversin de recursos por parte de las entidades territoriales.
Recursos aprobados para ciencia y tecnologa
Se observa una baja presentacin y aprobacin de proyectos de ciencia y tecnologa que
hace que se considere necesario prestar mayor atencin a esta rea, debido a que desde la
implementacin de la reforma hasta la fecha, an se evidencia disparidades notables entre
sectores y tambin entre departamentos que .muestran que no se ha logrado disminuir la
brecha regional existente frente a este tema. Y adems, la participacin de las regalas
dirigidas a ciencia y tecnologa representa un peso significativamente bajo en el pib
departamental.
De acuerdo al informe de la Contralora (2015), un motivo puede ser que los proyectos de
ciencia y tecnologa, dada su naturaleza, tienden a ser ms complejos y de mayor duracin,
es decir, con resultados a largo plazo. No obstante, ms del 40% de los recursos est
comprometido en proyectos de fortalecimiento de la cultura ciudadana en el tema de
ciencia y tecnologa ($212.903 millones), fortalecimiento de capacidades ($222.132
millones), capacitaciones del talento humano ($163.898 millones), y el mejoramiento de la
apropiacin social de la ciencia y tecnologa ($99.231 millones).
Los departamentos que cuentan con mayor cantidad de recursos aprobados para ciencia y
tecnologa son Crdoba, Antioquia, Bolvar, Sucre, La Guajira, Cesar, Atlntico y
Cundinamarca entre otros. Aunque es importante indicar que la aprobacin de recursos no
necesariamente significa que se ejecuten, ya que esta es una de las dificultades detectadas
en el sistema actual. Lo anterior porque entre 2012 y 2014 se destinaron recursos del SGR

para inversin por $18,1 billones, que se distribuyeron entre asignaciones directas y los
fondos de compensacin y desarrollo regional, y ciencia y tecnologa, pero la poblacin
slo recibi beneficios por apenas $1,9 billones, que es el valor de los proyectos terminados
(CGR, 2015).
Principales beneficiarios del SGR
Qu entidades territoriales son las principales beneficiarias del SGR?
Se observa una baja presentacin y aprobacin de proyectos de las entidades territoriales
que tradicionalmente han presentado brechas con las entidades ms dinmicas o de mayor
crecimiento econmico. Por ejemplo, es el caso de Guaina, Guaviare, Amazonas, Vaups,
y Vichada entre otras, con relacin a Antioquia, Meta, Casanare y Santander.
De manera complementaria, otro tipo de anlisis con relacin a la equidad en cuanto a la
distribucin de los recursos, se puede observar al comparar en trminos per cpita, entre las
asignaciones de las regalas y el producto interno bruto (PIB). Al revisar qu pasa entre
estas variables, se evidencia que la relacin es negativa (-0,56 en 2012 y -0,53 en 2013),
indicando que a mayor PIB menor asignacin de regalas. Esto no significa una relacin de
causalidad, ya que no es posible decir lo mismo para Arauca, Casanare y Meta -que son
departamentos petroleros, no mineros-, ni en 2012 ni en 2013 (grfica 2).
Esto indicara que el SGR ha cumplido parcialmente la distribucin equitativa de las
regalas, aunque se debe resaltar que el sistema es relativamente nuevo, que algunas
entidades territoriales an no se han logrado adaptar a la reforma, y que los resultados
observados hasta ahora no son definitivos. Por lo tanto es importante realizar un
seguimiento en los siguientes perodos para as poder analizar los cambios que se puedan
presentar.
Grfica 2. Relacin Regalas per cpita y pib per cpita para 2012 y 2013

Fuente: DANE y DNP-Sistema General de Regalas (SGR). Elaboracin propia.

La Grfica 3 muestra como todos los departamentos (sobre la diagonal) mejoraron su

situacin entre 2012 y 2013 con relacin a la cantidad de recursos aprobados por el Sistema
General de Regalas, lo cual les permite a estas entidades territoriales desarrollar ms
proyectos de inversin.
Grfica 3. Relacin regalas totales 2012 y regalas totales 2013.

Fuente: DNP-Sistema General de Regalas (SGR). Elaboracin propia.

La Grfica 4 permite ver como algunos departamentos (bajo la diagonal) desmejoraron su
situacin en cuanto a recursos aprobados entre 2013 y 2014, es el caso de Arauca, Guajira,
San Andrs y Vichada, quienes recibieron menos recursos de un perodo a otro.

Grfica 4. Relacin regalas totales 2013 y regalas totales 2014.

Fuente: DNP-Sistema General de Regalas (SGR). Elaboracin propia.

Grfica 5. Regalas liquidadas por tipo de recurso

Fuente: DNP-Sistema General de Regalas (SGR). Elaboracin propia.

La necesidad de hacer uso adecuado de las regalas cobra mayor importancia si se tiene en
cuenta que desde el primer perodo de vigencia del nuevo sistema de regalas, estas han
venido disminuyendo en su totalidad. Por un lado, los recursos generados por la extraccin
de hidrocarburos han aumentado de 83,17% en 2012 a 96, 62% en 2014 con relacin al
total de las regalas. Mientras que los recursos generados por la explotacin de minerales ha
disminuido de 16,83% en 2012 a 3,38% en 2014 respecto al total de regalas (grfica 5). Lo
cual, dicho sea de paso, tambin indica que Colombia no es un pas minero, ya que la
aportacin de este sector a las regalas es muy inferior comparado con las del petrleo. Es
as como desde cualquier punto vista las regalas son recursos importantes para el
financiamiento del desarrollo territorial, y es parte de la justificacin por la cual se hace
necesario orientar de la mejor manera el uso de estos recursos, para que as esto se traduzca
en solventar las necesidades de la poblacin que ms lo requiere.
Conclusiones
Los anlisis correlativos indicaron la asociacin de algunas variables que pueden ser
relevantes para los departamentos, como por ejemplo la relacin pib per cpita y regalas

per cpita, all se encuentra una correlacin negativa y moderada entre estas variables, y sin
que esto signifique causalidad, deja ver que el SGR ha cumplido parcialmente la
distribucin equitativa de las regalas.
Los escenarios de disparidad regional son una historia de tiempo atrs. Igualmente se
observ que las ejecuciones de los diferentes fondos del SGR entre 2012 y 2014 fueron
bajas con relacin al monto total de regalas disponibles, y durante ese perodo, cerca de 7
billones de pesos reposaban en las cuentas bancarias. Por este motivo se puede decir que
hasta ahora los ms beneficiados con esta situacin han sido las entidades financieras que
han guardado estos recursos. Es as como en el perodo 2012-2014 se destinaron recursos
del SGR para inversin por $18,1 billones, que se distribuyeron entre asignaciones directas
y los fondos de compensacin y desarrollo regional, y ciencia y tecnologa, pero la
poblacin slo recibi beneficios por apenas $1,9 billones, que es el valor de los proyectos
terminados.
Asimismo, los recursos destinados para ciencia y tecnologa an son inferiores al 10% del
total de las regalas que establece el sistema actual, la razn puede ser que los proyectos de
ciencia y tecnologa, dada su naturaleza, tienden a ser ms complejos y de mayor duracin,
con resultados a largo plazo.

Aunque con el anlisis realizado no se puede establecer relaciones de causalidad, estos

resultados pueden servir de motivacin para continuar analizando el impacto del nuevo
esquema en el desempeo integral territorial.
Cabe destacar que los resultados agregados por departamento indican que el nuevo sistema
mejor en la distribucin de los recursos entre todas las entidades territoriales, ya que se
toma en cuenta a todos los departamentos para asignar las regalas en todo el territorio
nacional. Sin embargo, de acuerdo a los objetivos establecidos por la Ley 1530 del 17 de
mayo de 2012, a pesar de los avances obtenidos hasta ahora, los objetivos mencionados no
se han alcanzado. Por eso se considera importante hacer seguimiento y observar los
resultados de los proyectos terminados para medir el impacto generado a nivel local y
regional.
Por ltimo, se considera necesario tener en cuenta otros factores que puedan incidir en la
asignacin de las regalas en las entidades territoriales en los futuros anlisis que se hagan
respecto al tema y al funcionamiento del sistema de regalas actual. Eso podra ser
revaluando los indicadores utilizados para medir la capacidad de gestin y estudiar otros
factores como las distorsiones polticas, la falta de meritocracia, el clientelismo, e inclusive
la presencia de grupos armados para lograr una mayor capacidad explicativa sobre la

asignacin de regalas. Tambin es importante observar los resultados de los proyectos

terminados, para que as se pueda medir el impacto generado a nivel local y regional.

Referencias bibliogrficas
Avila, R. (12 de Junio de 2011). Repartir la mermelada. portafolio.co. Obtenido de
http://www.portafolio.co/opinion/repartir-la-mermelada
Banco Interamericano de Desarrollo (2015). Gobernanza con transparencia en tiempos de
abundancia. Experiencias de las industrias extractivas en Amrica Latina y el
Caribe.
Obtenido
de
http://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/6681/Gobernanza_con_Transpa
rencia_en_Tiempos_de_Abundancia.pdf?sequence=4
Betancourt, J., & Torres, J. (2013). Indicadores de coberturas mnimas e impacto de las
regalas directas. Lnea Base 2011. Obtenido de www.contraloriagen.gov.co:
www.contraloria.gov.co/.../358d4b9e-a485-4b68-9475-0149828e0b74
Bonet, J. (2007). Regalas y finanzas pblicas en el Departamento del Cesar. Documentos
de Desarrollo Regional, (92). Banco de la Repblica. Cartagena. 1-49.
Bohrquez, J. (2013). Evolucin del rgimen de regalas en Colombia a partir de a
Constitucin Poltica de 1991. Equidad y Desarrollo (19), 137-160.
Bonet, J., & Urrego, J. (2013). El Sistema General de Regalas: mejor, empeor o qued
igual? Documentos de Desarrollo Regional, (198). Banco de la Repblica.
Cartagena. 1-55.
Congreso de la Repblica (2012). Ley 1530 del 17 de mayo de 2012.
Congreso de la Repblica (2012). Ley 685 del 15 de agosto de 2001.
Constitucin Poltica de Colombia. (s.f.). Obtenido de http://www.cna.gov.co/1741/articles186370_constitucion_politica.pdf

Contralora General de la Repblica (20 de Abril de 2015). Obtenido de

http://www.contraloriagen.gov.co/web/guest/boletinprensa/-/asset_publisher/mQ19/
content/departamentos-de-la-costa-caribe-tienen-mas-de-1-billon-de-recursos-deregalias-en-cuentas-bancarias
DANE. (2015). Cuentas anuales Departamentales 2012 y 2013. Obtenido de
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/pib/departamentales/B_2005/Bol_dpt
al_2012def_2013pre.pdf
Debates Universidad Nacional de Colmbia (2013). Sistema General de Regalas: el sabor a
margo y dulce de la mermelada. Claves para el Debate Pblico. Obtenido de
www.agenciadenoticias.unal.edu.co/uploads/media/Claves_Digital_No._59.pdf
Giraldo, M., & Medelln, M. (29 de Noviembre de 2013). La reforma a las regalas y su
distribucin. Obtenido de http://informatedelasregalias.blogspot.com/2013/11/lareforma-las-regalias-y-su.html