Revisitando A Avaliação de Impacto Ambiental

R EVISITANDO A AVALIAO
DE I MPACTO A MBIENTAL
ICJP 30 de Outubro de 2013
Coordenao:
Carla Amado Gomes

e Tiago Antunes
Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes

Com o patrocnio da Fundao Luso-Americana para o Desenvolvimento
REVISITANDO A AVALIAO DE
IMPACTO AMBIENTAL
ICJP - 30 de Outubro de 2013
Carla Amado Gomes

Tiago Antunes (coordenadores)
Edio:
www.icjp.pt
Maro de 2014
ISBN: 978-989-8722-00-3
Alameda da Universidade
1649-014 Lisboa
e-mail: icjp@fd.ul.pt
REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

Dia 30 de Outubro de 2013
Organizao: ICJP
Coordenao: Carla Amado Gomes e Tiago Antunes
PROGRAMA
1 painel: 9H30/11H00
A AIA no DUE (balano e perspectivas) Prof. Doutor Ludwig Kramer
A AIA no Direito Internacional Prof Doutora Rute Saraiva
Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva Moderador
2 Painel : 11H00/13H00
A prtica da AIA Eng Sara Sacadura Cabral
A jurisprudncia portuguesa sobre AIA Dr Esperana Mealha
Dr. Tiago Antunes - Moderador
Pausa para almoo
3 painel : 14H30/17H00
A AIA e os seus mltiplos Dr. Francisco Marques
A AIA e outros procedimentos - Prof. Doutor Miguel Assis Raimundo
A AIA e o princpio da imparcialidade - Dr. Jorge Pao
A AIA e a responsabilidade civil por dano ecolgico Dr Heloisa Oliveira
Prof Doutora Carla Amado Gomes - Moderadora
4 painel : 17H15/19H30
O mbito de aplicao da AIA Prof. Doutora Ana Neves
A instruo do procedimento de AIA Dr. Rui Lanceiro
A deciso do procedimento de AIA Dr. Tiago Antunes
A dinmica da AIA Prof Doutora Carla Amado Gomes
Dr. Jos Mrio Ferreira de Almeida Moderador
INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS
ndice
Environment impact assessment in EU law - balance and perspectives

Ludwig Krmer
A Avaliao de Impacto Ambiental no Direito Internacional
Rute Saraiva
A jurisprudncia portuguesa sobre AIA
Esperana Mealha
A Avaliao de Impacto Ambiental e os seus mltiplos
Francisco Marques
A Avaliao de Impacto Ambiental e o princpio da imparcialidade
Jorge Pao
Avaliao de impacto ambiental e responsabilidade ambiental
Helosa Oliveira
O mbito de aplicao da avaliao de impacto ambiental
Ana Fernanda Neves
A instruo do procedimento de AIA uma primeira anlise do novo
RJAIA
Rui Tavares Lanceiro
A deciso do procedimento de avaliao de impacto ambiental
Tiago Antunes
A dinmica da Declarao de Impacto Ambiental (e da deciso de
conformidade do RECAPE)
Carla Amado Gomes
Apresentao
Este livro digital constitui o registo documental da conferncia por ns
organizada no passado dia 30 de Outubro de 2013, na Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, subordinado ao tema Revisitando a Avaliao de
Impacto Ambiental. A oportunidade e o enfoque temtico deste encontro
prenderam-se com a reviso, em curso, da legislao europeia relativa
avaliao de impacto ambiental (AIA), tendo sido tambm uma ocasio para
reflectir sobre o regime jurdico nacional vigente na matria, seus mritos,
demritos e factores a necessitar de aperfeioamento.
A verdade que Portugal tem, j desde 1990, um regime de enquadramento
da AIA o DL 186/90, de 6 de Junho , o qual tem vindo a sofrer diversas
alteraes ao sabor das mudanas da legislao europeia, de cujas duas
directivas fundamentais constitui transposio: a directiva 85/337/CEE, do
Conselho, de 27 de Junho que est na base do referido diploma de 1990 ,
alterada pela directiva 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Maro , alterao
que originou a primeira mexida no regime original, traduzida no DL 69/2000, de
3 de Maio. Este regime, com uma significativa alterao operada pelo DL
197/2005, de 8 de Novembro, manteve-se em vigor at Novembro de 2013,
tendo sido ento substitudo pelo DL 151-B/2013, de 31 de Outubro.
sobre este novssimo quadro legal que incidem as anlises que aqui se
recolhem,
fruto
da
actualizao
das
apresentaes
efectuadas
na
conferncia luz do diploma entretanto aprovado. Estamos, pois, em face do

primeiro tratamento doutrinrio vindo a pblico sobre o novel regime da AIA.
A estrutura da conferncia e, consequentemente, deste e-book obedeceu
a uma diviso que comea por uma anlise geral e segue depois para
abordagens muito circunscritas a determinados aspectos do procedimento de
AIA, dos princpios que o enformam e dos actos que o compem. A relevncia
terica e prtica desta colectnea no precisa de ser sublinhada, dada a
centralidade da AIA nos procedimentos autorizativos de tomada de deciso

Inicio
texto
em sede ambiental.
Pela qualidade das intervenes e pelo entusiasmo que elas provocaram na
audincia, um agradecimento devido a todos os oradores, bem como aos
moderadores.
Fevereiro de 2014
Carla Amado Gomes
Tiago Antunes
texto
ndice
Environment impact assessment in EU law - balance and perspectives

Ludwig Krmer
1. Directive 2011/92 on the environmental impact assessment of certain

projects; 2. Directive 2001/42 on the environmental impact assessment of plans
and programmes; 3. Nature conservation and environmental impact
assessment; 4. Environmental risk assessment for GMOs; 5. Impact assessment
made by the EU Commission; 6. The proposal to reform the EIA Directive on
projects; 7. Final remarks
The concept of an environment impact assessment procedure came to

the European Union as an import from the United States. In the USA,
Congress had adopted, in 1969, the National Environmental Policy Act
(NEPA) which stipulated in Section 102 C1 that "all agencies of the
Federal Government shall... include in every recommendation or report
on proposals for legislation and other major Federal actions significantly
affecting the quality of the human environment, a detailed statement by
the responsible official on:
(i) the environmental impact of the proposed action;
(ii) any adverse environmental effects which cannot be avoided
should the proposal be implemented;
(iii) alternatives to the proposed action;
(iv) the relationship between local short-term uses of man's
environment and the maintenance and enhancement of long-term
productivity, and
(v) any irreversible and irretrievable commitments of resources which
would be involved in the proposed action, should it be
implemented".
National Environmental Policy Act, 42 USC 4321 note, (Public Law 91-190).
7
1. Directive 2011/92 on the environmental impact assessment of certain

projects
Within the EU, France adopted corresponding legislation with effect of
1978. It notified its intention to adopt environmental impact legislation to
the Commission, and the Commission announced in the second
environmental action programme that it would elaborate an EU
proposal for an environmental impact assessment procedure2. Such a
proposal for a directive was published in 19803. It indicated that it
constituted a "first step" and that a proposal on environmental impact
assessments of plans and programmes would follow.
Discussions on the proposal only terminated in 1985 with the adoption
of Directive 85/3374. This Directive listed in an annex I public and private
projects which required, in all cases, an environmental impact
assessment, before a development consent (a permit) for the realization
of the project could be granted.
A second group of projects, listed in
an annex II, had to undergo an environmental impact assessment, when

it was likely that the project would have significant effects on the
environment, in particular in view of its nature, dimension or location5.
The Directive contained detailed provisions on the impact assessment
procedure, the documentation which the developer had to submit, the
participation of the public concerned, procedures to follow when a
project had transboundary effects, and the decision on development
consent and reporting questions.
The Directive was amended in 19976 and, in order to incorporate
requirements of the Aarhus Convention7 to which the European Union in
2 EC, Second environmental action programme (1977-1982), OJ 1977, C- 139 p.1
(p.35).
3 OJ 1980, C 169 p.14.
4 OJ 1985, L 175 p.40
5 This reflects the jurisprudence of the EU Court of Justice. The Directive appears to
have relied, as regards annex II-projects, more on thresholds which Member States
fixed, see Articles 2 and 4.
6 Directive 97/11, OJ 1997, L 73 p.5.
the meantime adhered, in 20038. In 2011, all previous amendments were

incorporated into a codified text which gave the new number 2011/92
to the Directive9. In 2012, the Commission proposed amendments of the
Directive10.
The effects of the Directive on Member States' administrative practice
were considerable. To this contributed the fact that almost no Member
State - including those States which joined the European Union since
1985 -
disposed of national legislation of its own on this subject. The
Directive became thus the common denominator for all 28 EU Member

States. Also the jurisprudence of the European Court of Justice had a
considerable influence, as the Court delivered some 60 judgments in
relation to the Directive and ensured a largely uniform interpretation and
understanding of the Directive's different provisions.
Local, regional and national administrations were compelled, by the
Environmental Impact Directive, to consider, before giving development
consent for a project, the direct and indirect effects of the project on
the environment, an obligation that did not exist before. They had to
look at possible alternatives to the project. They were in particular
obliged to make the "public concerned" participate in the assessment of
the effects of the project which contributed considerably to open up the
administrative decision-making process and democratize it.
Furthermore, public administrations - for example, when constructing a
motorway -, were obliged to consult the relevant environmental
administration on the project. This was by far not the normal way of
proceeding in most of the EU Member States in 1985.
Of course, the Directive, adopted at a time, when no experience with
the instrument of environmental impact assessments existed in Europe,
7 Aarhus Convention on access to information, public participation in decisionmaking and access to justice in environmental matters, adopted 1998 in Aarhus
(Denmark). The European Union adhered to the Convention by Decision 2005/370, OJ
2005, L 124 p.1.
8 Directive 2003/35, OJ 2003, L 56 p.17.
9 Directive 2011/92, OJ 2012, L 26 p.1. Hereafter, reference will be made to this
codified version.
10 Commission, COM(2012) 628. See below, p.xxx
also has weak points. Without any ambition of being complete, the
following aspects may be mentioned:
(1) The Directive only applies to those projects which are expressly
enumerated in its annexes. This excludes, for example golf courses or the
"fracking" of oil and gas, as well as other projects which may have a
significant negative effect on the environment. From the environmental
point of view, it would have been better, had the Directive been
completed by a general provision according to which any project that
was likely to have significant effects on the environment, had to undergo
an environmental impact assessment.
This limited field of application is not filled in by the possibility of
Member States, in accordance with Article 193 of the Treaty on the
Functioning of the European Union (TFEU)11, to submit more projects to
the requirements of the Directive. Indeed, the enthusiasm of Member
States in this regard was limited.
(2) In substance, it quickly became evident that in numerous cases, in
particular concerning infrastructure projects, the political decision on a
project, its dimension and location was already taken, before the
environmental impact assessment procedure started. This procedure and thus also the participation of the public - therefore normally led to
small corrections only, but almost never to the abandoning of a project
or to the choosing of an alternative approach which had less negative
effects on the environment.
(3) Linked to this aspect was the fact that the Directive only contains
weak provision on the examination of alternatives. Article 5 only requires
the developer to inform the public authorities of the most relevant
alternatives which he had examined. The developer was thus not even
obliged to examine alternatives at all. He was not either obliged to
examine the environmental effects of the alternative project. And it was
Directive 2011/92 is based on the present Article 192 TFEU. The Commission's
proposal of 1980 (fn.3, above) had suggested the present Article 114 TFEU as the legal
bases. The Council had based Directive 85/337 on the present Articles 114 and 352
TFEU.
11
10
not even clear, what constituted an "alternative" 12 and how the

increased costs of an alternative project were to be evaluated.
(4) Directive 2011/92 does not oblige the developer to take
compensation measures. The basic concept of the Directive is that
development consent may be granted, even when the impact
assessment reveals that the project will have significant negative impacts
on humans and the environment. The administration is not even obliged
to request the developer to minimize the negative consequences of his
project on humans and the environment. In practice, this lack of
precision again had as a consequence that almost no project for which
an environmental impact assessment was required, was ever stopped or
abandoned after the environmental impact assessment. At best, some
mitigation measures were adopted.
(5) The Directive did not indicate what the consequence was, when
development consent was given without the project having undergone
an environmental impact assessment. It did not either contain provisions
for the case that an environmental impact assessment had been made,
but was incomplete or clearly deficient. Since then, the ECJ clarified that
an authorisation which was granted for a project without a required
environmental impact assessment having been made, was not valid. In
the same way, an impact assessment which contained significant
deficiencies, did not lead to a valid authorisation.
(6) Directive 2011/92 contained, in Article 7, a provision on an
intergovernmental consultation procedure, when a project was likely to
have effects on the environment of a neighbouring Member State. As,
however, the participation rights of the public concerned under Article 6
were constructed as individual rights, it was not specified in the Directive
that the procedure under Article 7 could not take away or substitute the
For example, the construction of an airport in another Member State, a liquid gas
terminal instead of a gas pipeline, a tunnel for a motorway or a motorway on stilts
instead of a motorway on land etc.
12
11
participation rights of the affected citizens in a neighbouring country 13.

Furthermore, it is not explained, why the procedure under Article 7 which has to be applied cumulatively to that of Article 6 - only applies
with regard to other Member States, but not to other, non-EU States
which have border frontiers with the European Union.
(7) The Directive does not provide for any post-evaluation of the
effects of a project. Such an evaluation would be useful, as it would
allow to learn lessons from the environmental impact assessment
procedure and would allow to avoid too optimistic or too pessimistic
evaluations in future. The ex-post evaluation would therefore develop
the administrations' and experts' know-how about an assessment of, in
particular, cumulative, long-term and indirect effects of a project.
Overall, though, the impact of the Directive was very positive, on
humans and on the environment. Public authorities and developers had
to consider the effects of a project on the environment, which was not a
requirement before the adoption of the Directive. Public participation
allowed the discussion of the pros and cons of a project which cannot
be but welcome. The delays in granting permits for project, often
imputed on the existence of the Directive, could well be avoided by a
reasonable
structure
and
organization
of
the
public
authorities
themselves and by a timely introduction of all required documents from

the side of the developer. The Directive did not intend and did not have
the effect of impeding the realisation of a project, but rather intended to
better take into consideration the effect of the project on the
environment. This objective was largely achieved.
The Aarhus Convention to which the European Union adhered - see fn.7, above -,
gives participation rights to citizens. It does not provide for a specific transboundary
procedure.
13
12
2. Directive 2001/42 on the environmental impact assessment of plans

and programmes
In 2001, the European Union adopted a directive on the environmental
impact assessment of plans and programmes14. The Directive became
applicable as of July 2004. The Directive did not apply to all plans, but
only to those which constituted a framework for projects that were, at a
later stage, subject to an environmental impact assessment under
Directive 2011/92, and furthermore to plans and programmes which
affected a natural habitat that was protected under Directives
2009/14715 or 92/4316. Financial and budget plans as well as plans serving
national defence and civil emergency were not covered by the
Directive; and Member States had only to provide for an environmental
impact assessment of plans or programmes which concerned small
areas at local level and minor modifications of plans or programmes,
when they were of the opinion that such plans or programmes had a
significant impact on the environment.
The impact assessment has to be made during the preparation of the
plan or programme and before its adoption or submission to a legislative
procedure. It consists of an environmental report which has to indicate a
number of details on the effects of the plan or programme on the
environment. Member States have to identify the authorities and the
public which are to be consulted on the draft plan and the
environmental report. For plans or programmes with transboundary
effects in another EU Member State - not a third State! - , a specific
intergovernmental procedure is foreseen.
The final decision on the plan has to indicate, how environmental
concerns are integrated and how the opinions and comments received
Directive 2001/42, OJ 2001, L 197 p.43.

Directive 2009/147 on the conservation of wild birds, OJ 2010, L 20 p.7
16 Directive 92/43 on the protection of natural habitats and wild fauna and flora, OJ
1992, L 206 p.7.
14
15
13
are taken into account. It also has to indicate the reasons for choosing
the plan or programme as adopted, in particular in the light of other
reasonable alternatives. After the adoption of the plan or programme,
the significant environmental effects of the plan or programme have to
be monitored.
The Directive does not indicate, whether persons or environmental
organisations which had not been allowed to participate in the
elaboration of a plan or programme, were allowed to address a court of
justice. This issue is left to national law. The Aarhus Convention which is
part of EU law, provides in Article 9(2) that access to courts must be
available, when participation is not granted when decisions on projects
are taken; however, it is silent on access to courts, when plans or
programmes are at stake17
Member States transmitted to the Commission overall 216 pieces of
national legislation which transposed the Directive. Whether really all
local relevant plans follow the requirements of the Directive, may
legitimately be argued. The Court of Justice will gradually have to
interpret the different provisions of the Directive. An important judgment
with considerable potential consequences is the judgment in case C463/11, where the Court held that national law may not provide that a
plan or programme which was adopted without the required impact
assessment, remained nevertheless valid18.
The particular value of the Directive lies in the inclusion of the very
numerous municipal plans and programmes which are covered by it
and which will oblige local authorities to take environmental concerns
into consideration at an early stage of local planning: projects such as
permanent camp sites, urban development projects, shopping centres,
17 Participation in projects is mentioned in Article 6 of the Aarhus Convention,
participation in plans and programmes in its Article 7. Article 7 declares some of the
provisions of Article 6 applicable. Article 9(2) of the Convention which deals with access
to courts, only refers to Article 6. Nevertheless, because of the reference to Article 6 in
Article 7, some authors are of the opinion that Article 9(2) also applies to plan and
programmes.
18 Court of Justice, case C-463/11, L.v.M., judgment of 18 April 2013.
14
car parks, tramways, groundwater abstraction, hotel complexes outside

urban areas etc. which all are mentioned in Annex II to Directive
2011/92, escaped, in the past, all too often the requirement of an
environmental impact assessment - without any legal consequence.
Again, the jurisdiction of the EU Court of Justice is having and will most
likely also in future have a considerable unifying impact on the
interpretation of the Directive19.
3. Nature conservation and environmental impact assessment
An environmental impact assessment is also required under EU law,
whenever a plan, programme or project may have a significant
negative impact on a natural habitat that is part of the EU Natura 2000
network20. Though Directive 92/43 does not refer to Directive 2011/92 or
uses the same terminology, in practice, the impact assessment is very
largely identical to that of Directive 2011/92.
Directive 92/43 goes considerably beyond the requirements of
Directive 2011/92 or Directive 2001/41: public authorities may only omit to
make such an impact assessment, where a plan or project will not have
a significant effect on the habitat. Where it turns out that such an impact
existed, the project or plan may be quashed in court, a rather risky
sanction for the public authorities.
Furthermore, where it is found that a plan or project is likely to have a
significant impact, the plan project may, normally, not be realized. This
gives a sort of absolute guarantee to the protected area.
19 See Court of Justice, cases C-105/09 Terre wallonne, ECR 2010, p.I-5611; C-295/10
Valciuken, judgment of 22 September 2011; C-474/10 Northern Ireland, judgment of 20
October 2011; C-41/11 Inter Environnement Wallonie, judgment of 28 February 2012; C567/10 Inter Environnement Bruxelles, judgment of 22 March 2012; C-177/11 Syllogos,
judgment of 21 June 2012; C-43/10 Aftodiokisi, judgment of 11 September 2012; C463/111 L.v.M (fn.18, above) Five earlier judgments concerned the non-transposition of
the Directive into national law.
20 Directive 92/43 (fn.16, above), Article 6. Article 7 extends this requirements to areas
that are protected under Directive 2009/147 (fn.15, above).
15
Article 6(3) of Directive 92/43 provides for exceptions to the general

prohibition of realizing a plan or project in a protected habitat. However,
the conditions for applying this exception are strict: there must be no
alternative solution available. Moreover, the realization of project must
be necessary for imperative reasons of overriding public interest. Again,
this condition is very strict, though the practice shows that Member States
are generous in considering such an overriding public interest to exist.
Also the Commission, when agreeing to the use of this exception, all too
easily accepts the arguments of Member States that such an overriding
public interest exists21. Despite this, the fact that an EU institution, by
having to give an opinion on certain national planning projects,
interferes in these national processes, has raised concerns by national
economic operators and their associations which are lobbying since a
number of years to have Article 6 reformulated.
Where exceptionally a plan or project is realized within a protected
habitat, Article 6 provides that compensation measures must be taken
and the European Commission must be informed. Both the Member
States and the Commission are relatively lax in controlling the taking and
implementing of such compensation measures. This leads, as a result and
together with the general generous acceptance of exceptions, to
reducing the almost absolute protection of Natura 2000 habitats by
Article 6, an evolution which has long-term negative effects on the
protection of EU's biodiversity.
4. Environmental risk assessment for GMOs
European Union law also provides for an environmental assessment in the
case of the deliberate release of genetically modified organisms22. For
see L.Krmer, The European Commission's opinions under Article 6(4) of the Habitats
Directive, Journal of Environmental Law 2009, p.13; A.Garca Ureta, Derecho Europeo
de la Biodiversidad, Madrid 2010, p.587. The European Court of Justice did not yet have
to rule on Article 6(4).
22 Directive 2001/18 on the deliberate release into the environment of genetically
modified organisms, OJ 2001, L 106 p.1.
21
16
genetically modified food and feed, there is a specific procedure

foreseen23 which refers, as regards the environmental risk assessment,
back to Directive 2001/18. Under both Directive 2001/18 and Regulation
1829/2003, the assessment is called environmental risk assessment, and
this terminology reveals an internal contradiction of the EU approach as
regards the release into the environment of genetically modified
organisms (GMOs).
Indeed, while Article 4 of Directive 2001/18 indicates that the Directive
has the purpose to avoid adverse effects on humans and the
environment, the environmental risk assessment which is regulated in
Annex II to that Directive, states that it is the objective of this assessment
to identify any environmentally adverse effects and that it should be
conducted with a view to identifying, if there is a need for risk
management measures (Annex II A). In other terms, an identified
adverse effect of a GMO will not lead to a refusal of authorizing its
release into the environment, as Article 4 indicates, but will lead to the
examination of the question, whether risk management measures
further tests, labelling requirements, restrictions to cultivate the GMO in
certain regions etc are appropriate. This basic contradiction within the
Directive itself has not definitely been solved.
In practice, the European Food Safety Authority (EFSA), which makes
the environmental risk assessment of GMOs under Regulation 1829/2003,
regularly indicates that a specific GMO has potentially adverse effects
on the environment, but that these effects are insignificant or low
and do not require the taking of risk management measures.
The environmental risk assessment is performed by EFSA without any
public participation or consultation. The only outside person, who can
contribute to EFSAs assessment, is the applicant, i.e. the producer, who
wants to release the GMO. The public may only give comments within
23
Regulation 1829/2003 on genetically modified food and feed, OJ 2003, L 268 p.1.
17
a period of thirty days -, once EFSA has transmitted its opinion on the
application for release to the European Commission.
An amendment of the Aarhus Convention which provided for
increased and improved public participation in decision-making on
GMOs, was ratified by the EU24. However, the EU saw no reason to
amend its existing provisions. They are not in conformity with the
requirements of the Aarhus Convention, as the public is only consulted
and does not participate in the decision-making. Furthermore, this
consultation does not take place as early as possible, when all options
are open, but occurs at a very late stage in the procedure, namely years
after EFSA has started to examine an application25.
While EFSA is also requested to examine the cumulative long-term
effects of the release -cumulative long-term effects refers to the
accumulated
effects
of
consents
on
human
health
and
the
environment, including inter alia fauna and flora, soil fertility, soil
degradation of organic material, the feed/food chain, biological
diversity and resistance problems in relation to antibiotics 26 in practice,
studies and other data on such long-term effects are rare, scattered and
often not available at all: the technology of GMOs is about thirty years
old only, and the time might be too short to discover long-term effects
such as plant resistance, soil fertility, or with humans increased
allergies or cancer, and the respective causal links.
5. Impact assessment made by the EU Commission
An environmental impact assessment at least in some rudimentary form
is also made by the European commission, when it makes proposals for
new initiatives at EU level. In such a case, the Commission examines the
economical, social and environmental consequences of its proposal. The
Decision 2006/957, OJ 2006, L 386 p.46.
For the last five EFSA opinions, published in EFSA Journal 2013, pp. 3135, 3139, 3251,
3252 and 3311 respectively, the period between the application and EFSA's decision
was six, seven, two, five and eight years respectively.
26 Directive 2001/18 (n.22, above), Annex II, introduction.
24
25
18
impact assessment is published together with the Commission proposal

itself27.
The impact assessment report is elaborated by the Commissions
administrative department which elaborates the proposal. No outside
participation or consultation is foreseen. The Commission has set up and
Impact Assessment Board which evaluates the impact assessment
report. Its opinions are not binding.
While this procedure is, theoretically, quite acceptable, it is in practice,
all too often heavily used against environmental concerns. Two
examples may illustrate this. In 2013, the EU decided, on a proposal from
the Commission, to open formal negotiations with the United States on a
free trade agreement (Transatlantic Trade and Investment Partnership,
TTIP). The corresponding impact assessment itself28 which was drafted by
the Commission administration without external support, is classified as
restrictive, and thus not accessible. In the accompanying Staff Working
Document, it is stated:
it has to be noted that in line with the WTO rules, the EU usually
includes general exceptions in its trade agreements with respect to the
environment and public health, which can legally override the trade
obligations. It is therefore reasonable to assume that the EU and the US
will keep its policy space with regard to these matters29.
With this argument, the whole analysis of the environmental impact is
limited to three rather general pages, of a document of 59 pages in
total. No examination is made, what happens, if the assumption is not
correct and environmental and health aspects are included in the final
agreement. There is no word on genetically modified food and feed, of
27
28
29
See ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm.
Commission COM(2013)136.
Commission, SWD (2013)68, section 5.8.
19
hormones or other chemical additives to food, or of numerous other

environmental aspects.
The second example concerns a directive on access to justice which
the environmental department of the Commission is preparing. The
Impact assessment Board give a negative opinion on the draft, with the
consequence, that the Secretariat General of the Commission refuses to
put the corresponding proposal on the agenda of the Commission. De
fact, thus, the Secretariat General may steer the discussions within the
Commission
via
the
Impact
Assessment
Board
including
the
appointment of its members.

A more general look at the Commissions impact assessments reveals
its particular attachment to proposals that create growth and jobs 30,
and where such proposals can show, in euro and cents, the economic
advantage of the initiative. As despite all efforts in the past, economists
have not yet been able to express the economic benefits of having a
healthy environment in euro and cents, the EU impact assessments
normally
turn
out
to
be
oriented
towards
economic
growth:
environmental proposals shall have to prove that they are economically

beneficial, whereas economic proposals need not prove that they are
environmentally beneficial.
In this way, the (environmental) impact assessment by the EU
Commission is used as a policy instrument to orient new initiatives at EU
level, not according to their environmental necessities, but according to
the political preferences of the Barroso Commission.
6. The proposal to reform the EIA Directive on projects
In 2012, the Commission made a proposal for a directive amending
Directive 2011/9231. The proposal is at present
- end of 2013 - being
discussed in a so-called Trilogue meeting. In these informal meeting,

The present reference document is Commission COM(2010) 2020: Europe 2020. A
strategy for smart, sustainable and inclusive growth.
31 Commission COM(2012) 354.
30
20
Council, Commission and the European Parliament come together in

informal meetings, in order to find compromise solutions for controversial
provisions of a proposal32. The adoption of the proposal is expected to
take place in spring 2014.
The Commission proposal tries to bring some amendments to the
impact assessment procedure. It is too early to discuss the proposal here,
as the discussions with the other EU institutions might considerably modify
the proposal. The fact, though, that only specific amendments to some
of the present provisions were suggested, clearly demonstrates that the
very existence and use of this instrument is recognized.
During the Trilogue discussions, though, it became clear that the
Council - it is unclear which Member States Governments - would prefer
not to have an environmental impact assessment procedure at all, as
this assessment constitutes a restriction to the otherwise large discretion
of administrative decision-makers. As for political reasons, such a
complete repeal of Directive 2011/92 is not imaginable - also the
Commission did not propose a completely new directive, but only the
amendment of several specific articles - the Trilogue discussions aim into
another direction: the attempt is made to put as much of the assessment
part of the environmental impact assessment into the responsibility of the
developer of the project.
Under the present provisions of Directive 2011/92, the impact
assessment consists of the identification, the description and the
evaluation of the direct and indirect, actual and delayed, as well as of
the cumulative effects which a project might have on the environment.
The developer has to submit the necessary factual information (Article 5).
As a "description" of such effects can only be made in writing, he has to
submit an impact report, together with the necessary documentation.
The role of the administration then consists in the evaluation of this
factual information. For that purpose, the responsible administration has
As such Trilogue meetings are not foreseen n the TFEU, is form of setting up an
informal Europe appears not to be compatible with the Lisbon Treaties.
32
21
to consult other public authorities and make the public concerned

participate in the evaluation process.
The trend in the Trilogue discussions goes into the direction to let the
developer evaluate himself the project and its effects on the
environment. The public authorities would (only) have to examine,
whether this evaluation is correct. But they would no longer be the
evaluator themselves.
It is too early to examine the details of the emerging new text of the
impact assessment procedure for projects. For such a detailed
discussion, it is necessary to have the final text of the adopted directive
available. However, in general, it can already be stated by now that this
"privatization" of the environmental impact assessment procedure is not
for the benefit of the environment. Indeed, it is clear that any developer
will have the tendency of minimizing the negative effects of his project
on the environment and ignore, as far as possible, long-term and
cumulative effects.
To what an extent the public concerned can valuably contribute to
the realization of Trans-European network plans and projects - examples
are the construction of high-speed railways between Paris and Bratislava,
the construction of a motorway between Riga and Lisbon or an
electricity line between North Africa and Germany - is unclear. The
transboundary European planning probably requires new forms of public
participation
7. Final remarks
Overall, for the past, the conclusion is that the environmental impact
assessment procedure brought positive elements to the decision-making
procedures at EU and at national level, in particular in the following way:
(1) The public concerned is informed of a plan or project coming
under the procedure at a relatively early stage of the approval
22
procedure, and has the possibility to give its opinion on the matter
at issue;
(2) Administrations are obliged to consider the implications which the
plan or project may have on the environment, at an early stage of
the decision-making procedure, consider alternatives and reflect
on possibilities to minimize negative effects on the environment.
They are no longer able just to plan projects in an administrative
office and ignore possible consequences on humans and the
environment
(3) The possibility of natural or legal persons to bring an action to the
court which bears the risk that the realization of the plan or project
could be delayed, obliges the administration to associate the
public concerned in the procedure, enter into a dialogue, and lay
accounts on its preferences and choices. Thus, it contributes to a
democratization of the whole administrative process.
(4) As the environmental impact procedure applies to plans,
programmes and projects in a vast number of policy sectors,
progressively
the
necessity
of
integrating
environmental
requirements into these other policy sectors improves.

(5) Administrations have the chance to take into consideration the
environmental requirements at an early stage of the decisionmaking process. As the impact assessment procedure is public, it
increases
their
accountability
with
regard
to
the
citizens.
Environmental impairment need no longer be perceived by

citizens as an Act of God. They learn through the participation
procedure that they have a right to obtain explanations and
justifications on the amendments to their environment which the
public authorities intend to authorize.
23
Inicio
texto
texto
ndice
A Avaliao de Impacto Ambiental no Direito Internacional
Rute Saraiva
Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
A avaliao de impacto ambiental, doravante AIA, vem assumindo,

de forma transversal, uma importncia inultrapassvel enquanto
instrumento procedimental1 de gesto e de deciso na construo de
um
desenvolvimento
sustentado
com
institucionalizao
de
prognsticos, ao permitir trazer para o foro das questes de

desenvolvimento econmico e social a ponderao de elementos
ambientais. Em sentido estrito, deve ser distinguida da avaliao de
impacto ambiental transfronteiria (AIAT)23, menos frequente e menos
estudada mas pertinente em caso de projectos de grande dimenso e
com propenso para efeitos plurilocalizados, dona de uma maior
complexidade
associada
inclusivamente
susceptibilidade
de
diferenas estruturais na organizao dos Estados envolvidos, veja-se

federativa ou autonmica, entre outras. Afinal, o seu desenvolvimento
Preferimos esta qualificao pela sua maior preciso conceptual do que a
denominao de tcnica, na senda de Philippe Sands (2003). Principles of
International Environmental Law, 2. ed. Cambridge, 799.
2 Em rigor, no entanto, considerando os problemas ambientais globais e, em
particular, um aquecimento global potenciado e alteraes climticas associados a
emisses de gases com efeitos de estufa presentes na maioria das actividades,
qualquer projecto, nem que seja pela utilizao de maquinaria dependente de
combustveis fsseis, ter efeitos ambientais transfronteirios, significativos se aqui se
contabilizarem o carcter cumulativo da externalidade. Por outras palavras, no limite,
todas as avaliaes de impacto deveriam ser AIAT.
3 Sobre a AIAT, ver em especial Kees Bastmeijer e Timo Koivurova (eds.) (2008). Theory
and Practice of Transboundary Environmental Impact Assessment, Brill/Martinus Nijhoff
Publishers, Leiden/Boston; J. Knox (2002).The Myth and Reality of Transboundary
Environmental Impact Assessment, American Journal of International Law, Vol. 96;
Charles M. Kersten (2009). Rethinking Transboundary Environmental Impact Assessment,
The Yale Journal of International Law, Vol. 34; Carl Bruch (2007). Assessing the
Assessments: Improving Methodologies for Impact Assessment in Transboundary
Watercourses, Water Resources Development, Vol. 23, n. 3.
1
24
implica
necessariamente
uma
maior
coordenao
institucional,
significativa sensibilidade diversidade de culturas, extenso do direito

procedimental de participao a pblicos estrangeiros com a garantia
de no discriminao, a harmonizao dos estudos de impacto
ambiental nacionais e, graas definio prvia de critrios de base
fctica, uma diferenciao entre o Estado de origem e o Estado
afectado (ainda que o primeiro tambm possa sofrer impactos).
Apesar da dimenso transnacional da AIAT se adequar, por natureza,
mais ao mbito do Direito internacional, nas prximas pginas, o
principal foco ser a AIA, pese embora a sua origem no Direito interno
com a sua previso, pela primeira vez, em 1969, nos Estados Unidos, na
seco
102
(2)
do
National
Environmental
Protection
Act,
recuperando uma ideia original de Theodore Roosevelt de 1908 4. O seu

sucesso transfronteirio por via de um processo de mimetismo cada vez
mais acelerado com a multiplicao da sua consagrao, em especial
nos ordenamentos dos pases ditos desenvolvidos e, como se ver
adiante, em diversas fontes internacionais, abre as portas sua anlise
na perspectiva do Direito internacional. Note-se, porm, que ao
contrrio de outra literatura que de forma frequente se lhe refere de
forma ambgua, neste contexto, enquanto Direito comparado, aqui por
Direito internacional entender-se- Direito internacional pblico, mxime
Direito internacional do ambiente (DIA), no se querendo nesta sede,
contudo, por extravasar o mbito deste trabalho, discutir a sua
autonomizao cientfica.
Enquanto instrumento privilegiado de deciso, graas ao fomento de
cooperao e participao de mltiplos stakeholders, assim como de
um maior grau de informao, nomeadamente sobre as externalidades
ambientais expectveis, os programas e polticas envolvidos e as
potenciais alternativas para a adequao ambiental desejada,
diminuindo deste modo a resistncia pblica e os custos administrativos,
Nicholas A. Robinson (1992). International Trends in Environmental Impact
Assessment, Boston College Environmental Affairs Law Review, Vol. 19, 592.
4
25
mas tambm enquanto instrumento de conciliao da dimenso

ambiental com a dimenso econmica e de desenvolvimento,
melhorando a qualidade dos projectos, a AIA acaba por se traduzir no
corolrio e efectivao de vrios princpios to caros ao Direito
ambiental, e ao DIA em particular. Pense-se, designadamente, nos
princpios da boa vizinhana (ou no harm rule), do zelo (due diligence),
da
preveno/precauo5,
da
integrao,
do
desenvolvimento
sustentado, da transparncia ou da responsabilidade (accountability).

Ora, a questo que agora se coloca a de saber se tambm ela se
tornou num princpio do DIA, qui de origem costumeira, numa
obrigao substancial e procedimental que impende sobre os Estados,
em suma num fim em si mesmo.
A resposta a esta pergunta implica uma apreciao da previso da
AIA nas diversas fontes de DIA, vinculativas e no vinculativas, tanto a
nvel global como regional e ainda na prtica das instituies
internacionais.
No
que
respeita
as
fontes
globais,
encontram-se
no
Direito
convencional mltiplas referncias AIA6, variando o seu recorte

consoante a matria em causa. Assim, vejam-se, a ttulo de exemplo,
previses na Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar
(artigo 206.); na Conveno sobre Biodiversidade de 1992 (artigos 7. c)
e 14. n. 1 a, complementados pelas Decises n. IV/10, V/18 e VI/7 da
Conferncia das Partes que concretizam critrios como a perda de
biodiversidade como um significativo impacto ambiental adverso e
procedimentos como o fomento da participao ou a entrega dos
relatrios da AIA ao Secretariado) e no seu Protocolo de Biosegurana
de 2000 com avaliaes de risco (artigo 15. n. 1 e Anexo III); na
Conveno-Quadro das Naes Unidas para as Alteraes Climticas
(indirectamente no artigo 4. n. 1 f); na Conveno para a Antrctica
Warwick Gullett (1998). Environmental impact assessment and the precautionary
principle: legislating caution in environmental protection, University of Wollongong.
6 Para uma listagem mais completa, ver Neil Craik (2008). The international law of EIA:
Process, substance and integration, Cambridge University Press, xvi e ss.
5
26
nas verses de 1980 e 1988 (respectivamente artigos XV n. 2 d) e 2. n.

1 a) e 4.) e no Protocolo para a proteco ambiental do Antrctico de
1991 (artigo 8. que se sobrepe s disposies da Conveno de 1988
com uma abordagem inovadora de diferenciar os procedimentos a
adoptar consoante a dimenso e transitoriedade do impacto e o
Anexo I a fixar cinco etapas, que no tm paralelo noutros instrumentos
de DIA, para o procedimento de AIA); no Tratado da Carta da energia
de 1994 (artigo 19. que invoca um critrio de eficincia econmica) e
no seu Protocolo sobre a eficincia energtica e aspectos ambientais
conexos (artigos 3. n. 7 e 9.); na Conveno de 1997 para usos de
no navegao dos cursos de gua (artigo 12. que exige, como
formalidade, a notificao dos resultados da AIA) e na Conveno
sobre cursos de gua transfronteirios de 1992 (artigos 3. n. 1 h) e 9. n.
2 j) e no seu Protocolo sobre gua e sade de 1997 (artigo 4. n. 6); na
Conveno de 1985 sobre os servios ocupacionais de sade (artigo
5.); no Protocolo de 1988 sobre as emisses atmosfricas de NOx (artigo
6.); na Conveno Asbestos de 1986 (artigo 1. n. 2); na Conveno
de Basileia sobre o transporte transfronteirio de resduos de 1989 (artigo
4. n. 2 f) e Anexo V A) ou na Conveno de acidentes industriais de
1992 (artigo 4. e Anexo III).
No que respeita o artigo 206. da UNCLOS, tantas vezes invocado a
ttulo de exemplo e que se inclui num sistema de gesto ambiental
integrado e na efectivao das obrigaes de sic utere tuo ut alienum
non laedes e de boa vizinhana plasmados no artigo 194. n. 2, f),
possivelmente uma das disposies mais completas das acima citadas,
ainda que sem grandes previses procedimentais. Por um lado, coloca
no Estado de origem a apreciao da necessidade de AIA,
condicionando-a
uns
vagos
entendimentos
razoveis
de
susceptibilidade de dano, a ter jurisdio ou controlo sobre a

actividade planeada e a esta poder causar uma poluio substancial
ou alteraes significativas e simultaneamente nocivas no ambiente
marinho. Por outro, essa avaliao deve ser feita na medida do possvel,
27
o que parece introduzir um critrio de sustentabilidade econmica mas

igualmente tcnica, uma vez que se est num mbito em que as
certezas cientficas escasseiam. Ademais, em termos procedimentais,
prev-se a comunicao regular dos relatrios dos resultados apurados
s organizaes internacionais competentes que, por sua vez, os faro
chegar aos Estados. Esta cadeia informativa no deixa de ser curiosa
num
Direito
internacional
ainda
muito
marcado
pela
intergovernamentalidade. Todavia, o pioneirismo supranacional da

UNCLOS, ainda hoje invulgar, em particular no plano ambiental, pode
bem explicar esta soluo.
Este artigo foi invocado, entre outros argumentos, pela Irlanda contra
o Reino-Unido para se opor construo de uma nova central nuclear
com produo de fuel MOX, no que ficou conhecido como caso MOX
Plant, por considerar que as autoridades britnicas tinham autorizado
em 2001 as instalaes com base numa declarao de impacto
ambiental de 1993, sem atender sua adequada actualizao,
designadamente quanto ao transporte internacional de materiais
radioactivos. Em suma, um dos argumentos principais quanto central
prende-se com o no cumprimento de obrigaes procedimentais
como a conduo de AIA de acordo com standards internacionais. O
Tribunal Internacional do Direito do mar, pese embora imponha
medidas provisionais, no suspende a autorizao da central por se
esperar uma deciso arbitral, que nunca veio a abordar as questes de
mrito pois o Tribunal de Justia da Unio Europeia avocou a causa7.
Alis, parecendo minimizar as obrigaes procedimentais associadas
autorizao do projecto, o Juiz Mensah defende que a sua violao
no irreversvel, ao contrrio do voto minoritrio do Juiz Szekely que
propugna
medidas
precaucionrias
mais
amplas,
numa
lgica
preventiva, face inadequao da declarao de impacto ambiental
Caso C-459/03, Comisso vs. Irlanda.

28
utilizada, considerando, assim, a AIA como um instrumento central do

Direito internacional da preveno.
No plano dos princpios gerais de Direito, encontra-se a primeira
meno, ainda que indirecta e no-vinculativa, nos Princpios 13, 14, 15,
17 e 21 de Estocolmo, sobretudo por via das referncias necessidade
de planeamento e de conciliao entre o desenvolvimento e o
ambiente. De fora desta Declarao de 1972, fica a verso ensaiada,
mas refutada por pases em vias de desenvolvimento por receio de
ingerncias, de um outro Princpio 20 que ia mais longe do que os agora
citados na previso de uma AIA e dos critrios da sua activao ao
estabelecer um dever de consulta prvia efectivao de actividades
ou
empreendimentos
com
significativos
impactos
adversos
no
ambiente. Ainda assim, a Resoluo da Assembleia Geral das Naes

Unidas n. 2995 (XXVII) de 1972 procura estabelecer uma soluo
compromissria, repleta de conceitos indeterminados, estipulando, mais
na perspectiva de uma AIAT do que de AIA, um dever de facultao
de
informao
tcnica
outros
Estados
sobre
projectos
que
apresentem um significativo risco de danos ambientais transfronteirios

mas na condio da mesma ser tratada de boa-f e no ser usada
para impedir ou adiar o desenvolvimento dos recursos naturais.
A sua formulao volta a surgir na Conferncia do Rio nos Princpios
17 e 21, assim como na Agenda 21, mas agora de forma directa, na
sequncia das crescentes referncias no DIA, incluindo, em 1986,
quando o Grupo de Peritos de Direito ambiental da Comisso Mundial
de Ambiente e Desenvolvimento classificou a AIA como um princpio
emergente de Direito internacional.
O Princpio 17 consagra, deste modo, a AIA as a national instrument,
shall be undertaken for proposed activities that are likely to have a
signicant adverse impact on the environment and are subject to a
decision of a competente national authority. Por outras palavras, no
apenas remete para a origem interna da AIA, reconhecendo-a e
salientando a sua (necessria) previso generalizada nos diversos
29
ordenamentos
nacionais,
como
estabelece
duas
condies
cumulativas para a sua realizao: estar dependente de uma deciso

pblica por uma autoridade nacional competente e a probabilidade
de provocar um significativo impacto adverso, leia-se nocivo, no
ambiente. Note-se, porm, que se a primeira parece facilmente
recortvel, na prtica no se identificam as formalidades e exigncias
que as administraes devem cumprir. Estas, alis, vo sendo moldadas
de acordo com as imposies e caractersticas da temtica em causa
e do respectivo enquadramento jurdico, variando consoante seja um
problema de transporte de materiais radioactivos, recursos hdricos,
biodiversidade ou outros. Mais, fica no ar a interrogao de saber se as
regras procedimentais sero ou no matria de Direito interno.
A segunda condio, por seu lado, envolve vrios conceitos
indeterminveis sem critrios interpretativos enunciados. Qual o grau de
probabilidade exigido? Alto? Baixo? E que tipo de probabilidade:
subjectiva como a associada incerteza ou objectiva como a que
caracteriza o risco?8 Tambm se aplicar nos casos de indeterminao,
ambiguidade ou at de total ignorncia9? E como se medir o carcter
significativo do impacto? E a sua adversidade? Estas indeterminaes
conceptuais e ausncia de requisitos concretos dificultam pois que se
anteveja um princpio ou costume internacional de AIA.
Alis, no deixa de ser curioso, sublinhando ainda mais a difcil
identificao de um princpio ou costume internacional de AIA, a
contradio entre o reconhecimento desta enquanto instrumento
nacional at uma aparente excluso da AIA para actividades fora do
mbito de deciso das autoridades nacionais e uma linguagem que
sugere o seu cariz vinculativo no plano internacional. Como sublinha
Defendendo a necessidade de alargar a AIA a casos de incerteza, W. Gullett

(1998).
9 Para a distino dos conceitos de incerteza, risco, ambiguidade, indeterminao e
ignorncia, ver Rute Saraiva (2009). A herana de Quioto em clima de incerteza, Tese
de doutoramento, FDUL, Lisboa, 145 e ss.
8
30
Sands10, a formulao do Princpio 17 is consistent with the view that

environmental impact assessments are now required by general
international law, particularly in respect of environmentally harmful
activities which may have transboundary consequences. No limite,
aceitando esta opinio, embora referindo-se a AIA, o Princpio 17 estaria
a prever na verdade uma AIAT.
Na Agenda 21, por seu turno, um pouco como sucede com o
desenvolvimento sustentado, acumulam-se as referncias AIA,
apelando-se s Partes, nos mais diversos contextos, tais como
desflorestao, mar, cursos de gua, resduos, biotecnologia, entre
outros, o seu recurso antes de decises relevantes para avaliar a
adequao ambiental das infraestruturas humanas e ponderar os
custos das consequncias ecolgicas, o emprego de compreensivos
procedimentos
analticos
para
avaliao
antecipada
ou
concomitante dos efeitos das decises ou o recurso sistemtico de

tcnicas e procedimentos de AIA, custos, benefcios e riscos. Por outro
lado, a Agenda 21 sublinha reiteradamente a importncia da
participao individual, colectiva ou institucional no processo.
Esta terminologia e discurso reaparecem mais uma vez em
Joanesburgo, no Plano de implementao, sobretudo nos seus
pargrafos 19 (e), 34 (c), 36 (i) e 135, solicitando um alargamento e
desenvolvimento da aplicao da AIA de modo a apoiar melhores
decises quanto a projectos que causem impactos ambientais
adversos significativos. Ainda assim, e para alm da especificao da
adversidade das externalidades, o Plano de implementao aprofunda
as previses da cimeira anterior, sublinhando a necessidade de
procedimentos tcnicos integrados e multi-sectoriais de deciso. Pedese, igualmente, uma maior relevncia e recurso a estudos de impacto
ambiental como elementos de conexo entre instrumentos de
avaliao de impactos scio-econmicos e de gesto ambiental,
10
P. Sands (2003). 800.

31
integrando
melhor
as
fases
de
pr-implementao
de
implementao dos projectos.

No deixa de ser curioso que apesar de ser
apresentado
formalmente como princpio de Direito nestas fontes, a doutrina discuta

sobre a sua natureza de costume e algumas opinies nos Tribunais
internacionais
se
refiram
AIA
como
Direito
consuetudinrio
internacional ou como um Direito consuetudinrio internacional em

construo.
Em termos de costume, recordem-se, para alm da opinio de
alguma doutrina11 e jurisprudncia apoiadas na reiterao da previso
da AIA numa multiplicidade de instrumentos nacionais e internacionais,
as regras de Helsnquia da Associao de Direito internacional sobre o
uso dos rios internacionais.
Quanto jurisprudncia, e at devido contabilizao das
externalidades ambientais subjacentes lgica de uma AIA, torna-se
inevitvel lembrar os casos Trail Smelter, Lago Lanoux e Corfu. De forma
mais especfica, atente-se, para alm do j referido MOX Plant, aos
casos Iron Rhine, dos testes nucleares, Nagymaros-Gabcikovo e Pulp
Mills.
No primeiro, um caso arbitral, interessa sobretudo para a discusso o
facto de se exigir para a realizao de AIA pelo Estado de origem as
actividades estarem dentro da sua jurisdio ou controlo. Esta
formulao, mais lata do que a acepo tipicamente territorial e ligada
soberania da jurisprudncia Trail Smelter e Corfu, permite alargar o
mbito de aco a reas internacionais e recursos comuns globais.12
Ou seja, passa-se de relaes inter se para uma norma erga omnes.13
No segundo caso14, a Nova Zelndia invoca junto do TIJ, contra a
Frana, o artigo 16. da Conveno de Noumea por considerar que
N. Robinson (1992).602; J. Knox (2002).; K. Bastmeijer e T. Koivurova (2008). Cap. 15.
Sobre AIA em zonas internacionais ou recursos partilhados, ver, em especial, K.
Bastmeijer e T. Koivurova (2008). 14 e ss.
13 K. Bastmeijer e T. Koivurova (2008). 10.
14 Caso Testes Nucleares (Nova Zelndia v. Frana), 22 de Setembro de 1995, TIJ 288.
11
12
32
esta no acautelou a obrigao prevista de avaliao prvia dos

efeitos dos testes no ambiente marinho face aos seus potenciais graves
efeitos transfronteirios, defendendo ainda que a realizao de AIA j
teria natureza de costume internacional estando em causa significativos
impactos nocivos no ambiente, sobretudo quando transfronteirios. Na
verdade este ltimo argumento, alm de ficar por demonstrar,
confunde a AIA com a AIAT. Em resposta, estranhamente, a Frana no
invoca estes argumentos, no pondo em causa a classificao da AIA
no leque das fontes de Direito, mas defende-se com a grande margem
de apreciao deixada aos Estados, incluindo quanto melhor forma
de evitar danos. Apesar do TIJ no reconhecer a sua jurisdio para
decidir, duas declaraes de voto indiciam a abertura para o
reconhecimento crescente do carcter consuetudinrio da AIA.
Conhecido pelas suas posies de fomento do DIA, o Juiz Weeramantry
defende que a AIA has reached the level of general recognition at
which [the ICJ] should take notice of it.15 J o Juiz Palmer mais
explcito, sustentando que customary international law may have
developed a norm of requiring [AIA] where activities may have a
signicant effect on the environment.16
O caso Nagymaros-Gabcikovo, que ope a Hungria Eslovquia
devido construo de barragens no Danbio, prossegue o esforo
comeado com os testes nucleares na identificao e construo de
um princpio autnomo de Direito de AIA, em especial atravs da
posio, mais uma vez, do Juiz Weeramantry, no seu parecer separado.
O TIJ reconhece a importncia dos impactos ambientais adversos no rio
e no ambiente mas, todavia, condena a interrupo dos trabalhos por
parte da Hungria. Numa posio algo invulgar, o Tribunal remete a
verdadeira soluo do problema para um acordo refrescante e
sustentado entre as partes, considerando que os artigos 15. e 19. do
Tratado de 1977 consagram uma obrigao de avaliao continuada
15
16
ICJ JReports,1995, 344.

ICJ Reports, 1995, 412.
33
dos impactos ambientais do projecto. Nesta senda, o Juiz Weeramantry

parece
aceitar
existncia
de
um
princpio
da
precauo
operacionalizando-o atravs de avaliaes ambientais e monitorizao

contnua de projectos de ampla envergadura relativos gua. Nas suas
palavras, EIA, being a specific application of the larger principle of
caution, embodies the larger obligation of continuing watchfulness and
anticipation. Mais, considera que aquelas disposies prevem uma
obrigao de AIA no apenas prvia mas tambm concomitante ao
desenvolvimento das actividades, decorrente da previso sistemtica
de um princpio de AIA no Tratado e que environmental law in its
current state of development would read into treaties which may
reasonably be considered to have a signicant impact upon the
environment, a duty of environmental impact assessment and this means
also, whether the treaty expressly so provides or not, a duty of monitoring
the environmental impacts of any substantial project during the
operation of the scheme.17
Quanto ao caso Pulp Mills18, que envolve uma disputa entre a
Argentina e o Uruguai sobre celuloses em regies fronteirias com
reflexos na qualidade hdrica, a deciso do TIJ, semelhana do litgio
anterior, apoia-se primordialmente num tratado bilateral e reconhece a
quebra uruguaia da obrigao de informar, notificar e consultar as
autoridades
argentinas
antes
da
autorizao
de
instalao
funcionamento, considerando, porm, esta declarao das falhas

uruguaias como suficiente, at por entender que no haveria danos
irreversveis, no estipulando pois medidas provisionais. A respeito da
AIA, o TIJ defende que has gained so much acceptance among States
ICJ Reports, 1997, 7 a 111.
Alan Boyle (2012). Developments in International Law of EIA and their Relation to the
Espoo Convention, Review of European Community & International Environmental Law,
Vol. 21, n. 1; Donald K. Anton (2010). Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay,
ANU College of Law Research Paper n. 10-84; Cymie R. Payne (2010). Environmental
Impact Assessment as a Duty under International Law: The International Court of Justice
Judgment on Pulp Mills on the River Uruguay, EJRR, n. 3; Cymie R. Payne (2010). Pulp
Mills on the River Uruguay: The International Court of Justice Recognizes Environmental
Impact Assessment as a Duty under International Law, ASIL Insight, Vol. 14, n. 9.
17
18
34
that it may now be considered a requirement under general

international law to undertake an environmental impact assessment
where there is a risk that the proposed industrial activity may have a
significant adverse impact in a transboundary context, in particular, on a
shared resource.19
Estranha-se esta deciso judicial. Se por um lado, o Tribunal
reconhece a existncia de uma obrigao de AIA no Direito
internacional geral, indiciando a sua natureza consuetudinria, por
outro estabelece que o Direito internacional no define nem o seu
mbito nem contedo, subentende que talvez, em vez de ser uma
obrigao autnoma, seja apenas um elemento necessrio dos
princpios da due diligence e da boa vizinhana ou uma obrigao em
evoluo. Ademais, saltita entre a AIA e a AIAT. Por outras palavras, a
jurisprudncia Pulp Mills admite, com alguns soluos, uma obrigao
vazia quer de substncia, quer procedimentos concretos, deixados
preencher ao nvel domstico seja a nvel legislativo seja no processo de
autorizao das actividades. Ou seja, sem qualquer harmonizao de
base, ainda que o tribunal reconhea a necessidade da AIA ser prvia
mas, quando necessrio, tambm com monitorizao concomitante
ao desenvolvimento dos projectos. Surpreendemente, contudo, apesar
da frequente nota colocada na participao pblica na AIA como
pedra de toque do procedimento, designadamente nas Convenes
de Espoo e Aarhus, o Tribunal no considera uma obrigao de
consulta.
Ademais,
constri
sua
posio
com
base
numa
interpretao actualizadora e evolutiva do Tratado bilateral sobre o rio

Uruguai (que no inclui nenhuma previso de AIA), numa abordagem
semelhante utilizada no mbito dos direitos humanos, deixando de
fora outros instrumentos de Direito internacional, inclusive globais,
invocados pela Argentina para concluir pela existncia de uma
obrigao de Direito internacional geral. Em suma, uma deciso que
19
ICJ Reports, 2010, 204.

35
parece primeira vista um passo inovador no reconhecimento de um

princpio ou costume de AIA, afinal um acto falhado nesta matria.
Finalmente quanto a soft law, para alm das Declaraes de
Estocolmo e do Rio, acima abordadas na perspectiva dos princpios que
encerram, refiram-se apenas dois ou trs exemplos20 que sublinham, por
um lado, a tendncia para a multiplicao de referncias AIA do DIA
mas tambm, por outro, a dificuldade da sua autonomizao enquanto
princpio de Direito.
Em primeiro lugar, recorde-se o Princpio 5 do projecto de Princpios
de Conduta do PNUA de 1978 que estabelece, que states should make
an environmental impact assessment before engaging in any activity
with respect to a shared natural resource which may create a risk of
signicantly affecting the environment of another state or states sharing
that resource. Note-se porm que, em rigor, este princpio debrua-se
sobre a AIAT e a propsito do caso especfico de recursos naturais
partilhados.
Ademais,
repete
conceitos
indeterminados,
sem
os
operacionalizar, no s no estipulando critrios como no fixando

quaisquer elementos procedimentais, designadamente quanto
participao pblica. Alis, ser necessrio esperar pelas concluses de
um estudo do PNUA sobre minerao e perfurao offshore de 1982
(UNEP/GC/Dec./10/14VI), para se alcanarem algumas determinaes
procedimentais21, depois desenvolvidas e concretizadas com alguns
standards em 1987, num documento intitulado Objectivos e Princpios
da AIA (UNEP/GC/Dec./14/25), que se debrua igualmente sobre a
AIAT, sugerindo procedimentos de notificao, partilha de informao e
consultas entre os Estados envolvidos. No entanto, o Princpio 5 vai mais
longe do que outras previses, nomeadamente do famoso Princpio 17
do Rio, ao introduzir a mera potencialidade dos efeitos, para l da sua
Entre outros exemplos, especialmente pensados na perspectiva da AIAT, vejam-se
a proposta norte-americana de tratado sobre a AIAT em 1978 ou a tentativa de
projecto de acordo sobre a AIAT pelos Estados-Unidos, Canad e Mxico ou o
Projecto da Comisso de Direito internacional sobre a responsabilidade por
consequncias adversas de actos no proibidos pelo Direito internacional.
21 P. Sands (2003). 801.
20
36
probabilidade aliada adversidade dos efeitos ambientais. Alis, a este

propsito no deixa de ser interessante que a preocupao extravase
os efeitos no recurso comum e se centre mais genericamente no
ambiente,
possivelmente
num
reconhecimento
das
interligaes
ecossistmicas.
Em segundo lugar, a Carta da Natureza de 1982 defende uma
avaliao e exame exaustivo de actividades em situaes de
probabilidade de risco significativo para a natureza mas tambm, mais
vagamente, para casos de potenciais distrbios para a natureza. Em
ambos, o objecto a natureza e no o ambiente, ou seja a mais restrita
dimenso ecolgica, o que se percebe pelo prprio mbito do
documento e prev-se ademais que, na sequncia e medida da
avaliao, se minimizem as consequncias negativas ou pare o
empreendimento.
Em terceiro lugar, as recomendaes da Comisso de Helsnquia de
1996, em particular a Recomendao n. 17/3, aconselham consultas
com as partes potencialmente afectadas quando a AIA exigida pelo
Direito nacional ou internacional.
No plano regional, em que se tornam mais simples de alcanar e
menos onerosos, multiplicam-se os acordos que envolvem a AIA,
designadamente quanto a recursos hdricos e mares partilhados, at
pelo potencial transfronteirio. Esta realidade explica, igualmente, a
proliferao de acordos bilaterais, alis encorados a nvel global.
J no mbito mais lato do continente europeu, o embrio encontrase na Conveno nrdica de 1974 para a proteco do ambiente que
consagra a avaliao dos efeitos no territrio de um Estado de
actividades conduzidas noutro e a possibilidade de se exigir uma
licena para o desenvolvimento de actividades danosas para o
ambiente com o fornecimento da informao tcnica necessria para
uma correcta apreciao do projecto.
So, por outro lado, incontornveis as convenes de Espoo de 1991,
de Aarhus ou a Conveno de Helsnquia de 1992 sobre os efeitos
37
transfronteirios de acidentes industriais que estabelece ligaes

estreitas com aquelas. Tambm na Unio Europeia, tratada no seio da
conferncia que est na base dos textos destas actas pelo Prof. Ludwig
Krmer, salientem-se as Directivas sobre AIA, em particular a Directiva
85/337/CEE, alterada pela Directiva 97/11/CE e a Directiva 2001/42/CE
sobre a avaliao de planos programas ambientais, ou seja avaliao
ambiental estratgica. De momento decorrem os procedimentos para
a reviso da verso codificada introduzida pela Diretiva n. 2011/92/EU.
A Conveno de Espoo, alcanada no mbito da UNECE, apresentase, nalguns aspectos mais exigente do que a Directiva de 1985, at pela
experincia entretanto acumulada, tendo obrigado inclusivamente a
alteraes do Direito comunitrio por a prpria Comunidade ser parte.
Tal no impede, contudo, que a soluo europeia apresente melhores
garantias quanto ao direito de participao ou quanto ponderao
dos comentrios na deciso final.
Esta Conveno, que vem servindo de inspirao tanto a nvel
domstico como regional e global, apresenta uma definio de
impactos bastante ampla ao ponto de incluir aspectos arquitectnicos,
culturais e socioeconmicos. No que respeita impactos transfronteirios,
exigem-se
prejuzos
importantes,
enumerando-se
as
actividades
susceptveis de os criar no Anexo I (mas susceptveis de abertura de um

inqurito para averiguar, na prtica, o seu impacto Anexo IV) com as
Partes a poderem, todavia, quando de acordo, acrescentarem outras.
J o Anexo III inclui diretrizes gerais relativas aos critrios para determinar
se uma atividade proposta susceptvel ou no de exercer um impacto
prejudicial importante.
Por outro lado, e essa a sua maior riqueza, estabelece os passos
procedimentais que consubstanciam a AIA, ainda que deixando
margem de concretizao s Partes: assume-se a sua natureza prvia,
prev-se um processo de notificao, de construo de um dossier de
AIA com as informaes contidas no Anexo II, de consultas, de
cooperao,
de
participao
pblica
38
no
discriminatria,
de
investigao, de apoio e envolvimento na deciso definitiva e de

anlise a posteriori.
No continente americano, por sua vez, destaca-se o projecto de
Tratado
sobre
AIAT
da
Northern
American
Commission
for
Environmental Cooperation. Em frica, salientam-se a Comunidade da

frica Oriental, em particular com o artigo 7. do seu Protocolo sobre
gesto do ambiente e recursos naturais, e a Comunidade para o
Desenvolvimento da frica Austral- SADC com o seu Comunicado de 27
de Abril de 2007. Na sia, importa referir o acordo de 1995 referente
bacia do rio Mekong com uma Comisso que comeou a discutir a
aplicao da AIAT e a sua integrao nos ordenamentos jurdicos
domsticos com a ponderao dos efeitos transfronteirios, e os artigos
14. n. 1, a propsito das medidas de planeamento ambiental, e 20. n.
3 do Acordo ASEAN para a conservao da natureza e dos recursos
naturais de 1985. Esta ltima disposio, mais associada AIAT,
estabelece na sua alnea a), no seguimento do n. 1 que retoma a
jurisprudncia Trail Smelter e o princpio da boa vizinhana, a realizao
de AIA como garantia da no harm rule, juntamente com a notificao
e informao prvias e consulta das Partes Contratantes, before
engaging in any activity that may create a risk of significantly affecting
the environment or the natural resources of other Contracting Party or
the environment or the natural resources beyond national jurisdiction.
J o artigo 14. n. 1 prev uma avaliao to longe quanto possvel
das consequncias ambientais adversas e a ponderao dessa
informao no processo de tomada de deciso. Neste caso, a letra no
fala em ambiente nem em recursos naturais mas em ambiente natural,
restringindo
mbito
das
externalidades
verdadeiros
danos
ecolgicos.
A AIA consolida-se, igualmente na prtica internacional, tanto
atravs de organizaes e programas internacionais como a OCDE
com as suas recomendaes C(74)216, C(79)116 e C(85) 104, a FAO
39
com o seu Relatrio Tcnico de 1982, ou o PNUA j citado 22, em

especial com o documento de 1987 sobre o objecto e princpios da AIA,
como de instituies financeiras internacionais, na linha das orientaes
da Comisso Brandt de 1980, em particular de desenvolvimento
multilateral, como o Banco Mundial com a sua Directiva operacional
4.01 de 1989, o Banco Norte Americano de desenvolvimento com o seu
Acordo de 1993 e as suas Orientaes de 1995, o Banco de
Desenvolvimento Asitico e os seus requisitos de Avaliao Ambiental
de 1998 e o BERD com os seus Procedimentos Ambientais de 1996,
servindo de base para a implementao da Conveno Espoo.
Tambm os bancos comerciais comeam actualmente a recorrer AIA
como um instrumento de uma estratgia social e ambientalmente
responsvel, alis na senda dos denominados Princpios do Equador23.
No caso da Directiva operacional do Banco Mundial, muito criticada
at por possibilitar a paragem e no realizao do projecto, encontrase imbuda pelo objectivo da garantia de um desenvolvimento
sustentado e de uma actuao preventiva. No entanto, preciso
esperar at 1999 com o estabelecimento da Poltica Operacional e os
Procedimentos do Banco 4.01 para corrigir algumas insuficincias,
designadamente procedimentais como a no previso do acesso
informao e participao das populaes locais na AIA ou a
apresentao de alternativas mais ambientalmente correctas para o
projecto com a implementao de meios mitigadores e de gesto dos
efeitos nocivos a produzir, ainda que mantendo preferencialmente uma
lgica preventiva. Por outro lado, a poltica operacional no se centra
apenas nas externalidades negativas ambientais mas igualmente nos
riscos. A responsabilidade de desenvolvimento de AIA recai no Estado
que pede o emprstimo, cabendo, contudo, ao Banco Mundial
Quanto ao PNUA, ver tambm UNEP (2004). Environmental Impact Assessment and
Strategic Environmental Assessment: Towards an Integrated Approach.
23 Estes princpios, adoptados por mais de sete dezenas de instituies financeiras,
visam integrar elementos socias e ambientais nos financiamentos de projectos.
http://www.equator-principles.com
22
40
apreciar previamente as actividades a desenvolver para definir a

extenso e tipo de avaliao ambiental e classific-las de acordo com
quatro categorias diferenciadas: a categoria A para projectos que
provavelmente provocaro significativos impactos ambientais adversos,
sensveis, variados e sem precedentes, que exigem uma AIA ou uma
avaliao ambiental integrada a nvel sectorial ou regional; a
Categoria B para situaes de efeitos ambientais localizados, poucos
impactos irreversveis ou mais facilmente susceptveis de serem alvo de
medidas de mitigao do que na Categoria A, o que explica menores
exigncias quanto extenso da avaliao ambiental necessria mas
exige, tal como na categoria anterior, uma consulta pblica; a
Categoria C, por seu turno, refere-se a nveis de impacto ambiental
nocivo reduzidos ou nulos; e a Categoria FI, definida no tanto pelo tipo
de impactos, mas pelo facto de o investimento dos fundos do Banco
Mundial passar por um intermedirio financeiro e envolver subprojectos
potencialmente danosos. Saliente-se, para terminar sobre esta matria,
que o no respeito dos procedimentos e da exigncia de avaliao
ambiental podem ditar o cancelamento do financiamento ou a
obrigao de introduzir remdios para dirimir as falhas detectadas.
Na sequncia desta listagem de fontes internacionais e regionais
sobre a AIA, poderia parecer, primeira vista, pela sua profuso e
diversidade, que se estaria frente a um princpio de Direito internacional
de AIA, qui de origem costumeira. No entanto, uma anlise mais
atenta dos exemplos apresentados revela, pelo contrrio, a sua no
autonomizao.
Para comear, verdade que argumentos como a utilizao de
conceitos indeterminados como impactos significativos e o carcter
no vinculativo de muitas das fontes no chegam, por si, para defender
a no autonomia principiolgica, pese embora possam sempre ser
invocados neste sentido.
41
Como se escreveu noutra sede24, inevitvel o recurso a conceitos

indeterminados que no deixam, por isso, de ser normativos. A sua
densificao obriga a um esforo interpretativo, e at criativo, com
base no caso concreto e na prtica (inclusive judicial) e no labor da
doutrina. No entanto, sempre possvel identificar um campo negativo
(o que no ) e um campo positivo (o que ). Mais, existe um ncleo
duro identificvel e com manifesto poder de criar direitos e obrigaes
legais vinculativas. Por exemplo, a irreversibilidade dos danos ambientais
bem pode ser considerada um impacto significativo. Curioso, porm,
que para apurar este tipo de efeito, algum tipo de avaliao preliminar
de impacto tenha de ser feito. Se assim no for, de que outra maneira
se consegue justificar a necessidade de AIA?
No que respeita previso dita mole do dever de AIA, no apenas o
conceito se encontra previsto em instrumentos de hard law, como o
papel da prpria soft law no deve ser menosprezado e sobretudo
utilizado astuciosamente como uma forma dos Estados se furtarem s
suas obrigaes, o mesmo acontecendo com a invocao da
dificuldade
de
prova
de
uma
convico
de
obrigatoriedade,
necessria para a classificao enquanto costume, associada a uma

determinada prtica. Afinal, este elemento, ao ser subjectivo, encontra,
por natureza, obstculos sua demonstrao, o que no invalida,
contudo, a fora do argumento. No mesmo sentido, o facto da
jurisprudncia internacional no utilizar o dever de AIA como rationes
decidendi com poder vinculativo no lhe retira, por si s, o valor
normativo.
Ningum
duvida
da
normatividade
do
direito
ao
desenvolvimento ou do dever de proteco ambiental e, no entanto,

tambm acabam, na leitura dos mais conservadores, por no
fundamentar algumas das decises jurisprudenciais aqui apresentadas.
A questo, neste caso, todavia mais profunda. Os acrdos,
incluindo os votos separados, apresentam sinais contraditrios sobre a
24
R. Saraiva (2009). 295.

42
natureza e valor jurdicos do dever de AIA, por exemplo ora falando

num DIA em desenvolvimento, ora numa efectivao de outros
princpios, ora dando a entender uma natureza algures entre o costume
internacional e os princpios gerais de Direito, ora lanando hipteses
(may have developed a norm of requiring [AIA]). As dvidas tambm
abrangem o seu prprio mbito, tendo o colectivo evitado pronunciarse sobre estas questes. Veja-se, nomeadamente, a j mencionada
confuso, alis bastante omnipresente nas diversas fontes, entre a AIA e
a AIAT.
Com efeito, este um dos principais argumentos para rejeitar a
identificao de um princpio de dever de AIA autnomo no Direito
internacional, como se sublinhou atrs, designadamente a propsito do
Princpio 17 do Rio. No fica claro, em muitos casos, se a obrigao de
AIA existe independentemente do mbito geogrfico e da localizao
dos efeitos ambientais adversos ou se est ligada transposio de
fronteiras, jurisdio ou a recursos comuns. Em suma, se se assume como
uma obrigao absoluta unilateral e unidirecional ou se, ao invs,
corresponde
uma
obrigao
relativa
bilateral,
enquanto
dependente da existncia de outro Estado ou jurisdio, que, pela sua

presena, influencia a actividade do Estado de origem e impe a
necessidade de uma avaliao de impacto. Por outras palavras, no
primeiro caso, a avaliao, enquanto obrigao prima facie, faz-se
simplesmente em funo das externalidades ambientais negativas, j
no segundo em funo das externalidades ambientais negativas e em
relao a outra jurisdio. No fundo, o problema centra-se na
dificuldade
de
estabelecimento
de
fronteiras
claras
entre
os
ordenamentos nacionais, regionais e globais.25

Outro dos argumentos prende-se com a mirade de delimitaes dos
requisitos necessrios para encetar uma AIA, ainda que seja frequente
uma referncia a impactos significativos e a actividades. No entanto,
25
N. Craik (2008). 7 e 8.
43
como se retira das vrias disposies convencionais acima citadas, se

uns efeitos se referem ao ambiente em geral, outros, em funo do
objecto do instrumento, respeitam os recursos marinhos, os cursos de
gua, os recursos naturais, os recursos comuns, a natureza ou, entre
outros, a dimenso ecolgica, outros ainda categorizam os impactos.
Por outro lado, se algumas fontes exigem a certeza de externalidades
negativas, outras preferem probabilidades, risco ou potencialidade.
Umas preferem uma responsabilidade objectiva, outras por culpa na
concretizao do no harm principle. Mais, se umas prevem avaliaes
prvias,
outras
acrescentam-lhe
avaliaes
concomitantes
ao
desenvolvimento do projecto e outras ainda fazem variar o tipo de

avaliao consoante determinada classificao das actividades e/ou
impactos. Se umas falam em projectos, outras preferem actividades e
outras avanam mesmo para planos e programas. Em quaisquer dos
casos, o seu recorte tipolgico concreto varia consoante o problema
ambiental objecto da fonte de Direito. Em suma, a variedade impede
vislumbrar uma unicidade que autonomize internacionalmente o dever
de AIA e perceber se se est perante uma obrigao de devida
diligncia ou de resultado.26
Por outro lado, sendo a AIA um procedimento, peca o DIA por no
prever, de modo uniforme, regras procedimentais. Observando a
panplia de convenes, consegue-se distinguir cronologicamente,
ainda que tal no signifique sempre, instrumentos de primeira e de
segunda gerao. Aqueles caracterizam-se pela ausncia de aspectos
procedimentais, estes, mais recentes, apresentam, pelo menos alguns,
numa reforma burocrtica. Esta tendncia faz igualmente com que se
assista a aditamentos nos primeiros, assim como se verifica na prtica
das
organizaes
internacionais
instituies
financeiras
de
desenvolvimento. Pode-se mesmo antever, uma terceira gerao com

previses de avaliaes estratgicas envolvendo planos, programas e
26
K. Bastmeijer e T. Koivurova (2008). 6.

44
polticas. Ainda assim, as crticas so semelhantes s do pargrafo

anterior: a multiplicidade de solues, designadamente com etapas e
exigncias diferentes, maior ou menor troca e circuito de informao,
notificaes, relatrios, participao pblica, cadeia de intervenientes,
a relevncia e influncia dos resultados na tomada de deciso, o
estabelecimento de meios alternativos, incluindo de no-aco,
preventivos
e/ou
mitigadores
de
critrios
de
eficincia
ou
razoabilidade econmica ou tcnica. Qui esta diversidade no

propositada? Afinal, h cerca de vinte anos, o Grupo de peritos legais
do PNUA, em 1993, acrescentou ao programa de Montevideo uma
nova rea para a promoo da AIA e desenvolvimento de mtodos,
orientaes e procedimentos internos e internacionais.27
Importa igualmente recordar a no aceitao universal do dever de
AIA, maxime
com
crticas
da
sua
ingenuidade,
ineficincia
onerosidade28. Vrios pases em via de desenvolvimento continuam a

recear que este instrumento possa servir de cavalo de Tria da
ingerncia dos pases desenvolvidos para impedir a implementao de
projectos fundamentais para o seu crescimento. Mesmo entre pases
desenvolvidos, como se constata pelas reaces nos casos MOX Plant
ou testes nucleares, a AIA pode ser encarada como intrusiva e
problemtica.
Afinal,
para
alm
da
dimenso
normativa
cientfica/tcnica, a AIA inclui tambm aspectos polticos.

Por fim, no pode deixar de se alertar aqui para os perigos da actual
moda,
doutrinria,
legal
jurisprudencial,
de
uma
excessiva
identificao de princpios (com ou sem natureza consuetudinria), em

particular em reas jovens e dinmicas do Direito, como o DIA. Corre-se
o risco de uma fragmentao esvaziadora de sentido, banalizadora de
valor, inoperante e entrpica, criando uma complexidade estril de
princpios demasiado interdependentes e sobrepostos, potencialmente
conflituosos, redutores e rgidos. Ora tal choca com a necessria
27
UNEP/GC 17/5, 2 Fevereiro de 1993, 14.

Craik (2008). 4.
28N.
45
plasticidade e o dinamismo duradouro fundamentais para a prpria

eficincia e crescimento saudvel do DIA.
Concluindo, apesar da AIA surgir associada s novas tendncias do
DIA, leia-se o reforo da procedimentalizao, do transnacionalismo e
da integrao29, padece por enquanto das fragilidades actuais destas,
incluindo a ausncia de uma governana ambiental global, no
constituindo por isso ainda um princpio ou costume internacional.
Todavia, da anlise da sua evoluo resulta o paralelismo com o
crescimento e amadurecimento do DIA, ou mais precisamente de um
Direito do desenvolvimento sustentado que integra a dimenso
domstica e internacional dos impactos ambientais, procura solues
superiores aos interesses egosticos dos Estados e integra uma ligao
estreita garantia dos direitos humanos (veja-se a Conveno de
Aarhus) com a prossecuo de avaliaes no discriminatrias,
harmonizadas, consensuais e sindicveis, de preferncia garantidas por
mecanismos alternativos de resoluo de litgios. Mais, exprime
igualmente a dinmica de um cada vez mais inultrapassvel Direito
administrativo global com alicerces substantivos e procedimentais 30.
N. Craik (2008). 9 e ss.

Simon Marsen (2012). Public participation in transboundary environmental impact
assessment: closing the gap between international and public law?, in Brad Jessup e
Kim Rubenstein (eds.) Environmental Discourses in Public and International Law,
Cambrigde University Press, 241.
29
30
46
Inicio
texto
texto
ndice
Jurisprudncia Portuguesa sobre AIA
Esperana Mealha
Juza de Direito, Tribunal Administrativo de Crculo de Lisboa
Sumrio: 1. Notas iniciais; 2. Os casos da jurisprudncia; 2.1. Ponte Vasco da

Gama (Lisboa); 2.2. Tnel do Marqus (Lisboa); 2.3. Quinta do Vale da Rosa
(projeto imobilirio); 2.4. Parque Alqueva (projeto imobilirio); 2.5. Barragem da
Ribeira das Cortes (Covilh); 2.6. Parque Elico (Algar da gua); 2.7.
Aproveitamento Hidroeltrico do Baixo Sabor (AHBS); 3. Notas finais.
1. Notas iniciais
Seguindo o mote da Conferncia, e sem prejuzo da recolha
jurisprudencial que havia feito noutro contexto1, revisitei a jurisprudncia
portuguesa sobre avaliao de impacte2 ambiental (AIA), procurando
identificar os acrdos mais significativos nesta matria3.
A jurisprudncia que resultou desta seleo foi, com uma exceo,
integralmente proferida no quadro do regime jurdico de avaliao de
impacte ambiental (RAIA) vertido no Decreto-Lei n. 69/2000, 3 maio
(que transps as Diretivas 85/337/CEE, com as alteraes da Diretiva
1 V. Esperana MEALHA, Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) em Portugal Notas

de Jurisprudncia, ICJP, FDUL, 2010, disponvel em http://www.icjp.pt/estudos-eartigos/1.
2 No presente texto adoptei a expresso impacte em vez de impacto, apenas
porque a primeira continua a ser a utilizada pelo legislador.
3 A seleo incidiu sobre a jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo e dos
Tribunais Centrais Administrativos Norte e Sul, com escassa referncia 1. Instncia,
dada a inexistncia de instrumentos de pesquisa da jurisprudncia destes tribunais.
47
97/11/CE4). Naturalmente, este quadro legal no convoca, nem as

questes que iro ser suscitadas pelo novo regime de AIA que resulta da
transposio, para a ordem jurdica interna, da Diretiva 2011/92/UE; nem
as questes que esto na ordem do dia no contexto europeu, com a
reviso dessa mesma Diretiva 2011/92/UE, em torno da proposta da
Comisso de Maro 2012 e da aprovao, pelo Parlamento Europeu,
em 09.10.2013, de alteraes quela proposta, que, tudo indica, iro,
alm do mais, alargar o regime de AIA a novos temas (biodiversidade,
alteraes climticas, catstrofes), bem como introduzir modificaes
no regime de participao pblica e procurar clarificar o universo de
projetos abrangidos.
No obstante, ao longo do texto farei referncias pontuais ao novo
RAIA, constante do Decreto-Lei n. 151-B/2013, de 31 de outubro, que
transps a citada Diretiva 2011/92/UE, e que no pode ser considerado
no mbito da Conferncia, por ter sido publicado precisamente no dia
seguinte realizao da mesma.
Ainda como nota introdutria, convm relembrar dois aspetos
centrais do procedimento de AIA, que, como veremos, podem ser
determinantes no sucesso ou insucesso das pretenses deduzidas em
juzo.
Primeiro, a avaliao de impacte ambiental um instrumento
preventivo que tem como objetivos principais eliminar ou minimizar
impactos
negativos
inevitveis
potenciar
impactos
positivos,
procedendo a uma anlise global que tem em conta efeitos fsicos,

biolgicos e socioeconmicos, no se limitando apenas a uma
avaliao dos riscos ambientais5 (precisamente por isso, organizou-se a
jurisprudncia selecionada em funo, no do bem ambiental em
4 O Decreto-Lei n. 69/2000 sofreu vrias alteraes, sendo republicado pelo DecretoLei n. 197/2005 e alterado, por ltimo, pelo Decreto-Lei n. 60/2012; e terminou a sua
vigncia com o novo RAIA, aprovado pelo Decreto-Lei n. 151-B/2013, de 31 de
outubro, que revogou o diploma anterior.
5 No intil sublinhar este aspeto central do regime de AIA que, muitas vezes, tem
sido encarado restritivamente, como um regime destinado apenas proteo do
ambiente.
48
causa, mas do projeto sujeito ao regime de avaliao de impacte

ambiental).
Segundo, o procedimento de AIA um subprocedimento autnomo,
mas necessariamente indexado a um outro procedimento (principal) de
licenciamento ou autorizao de um determinado projeto ou atividade.
Consequentemente, a DIA tem a natureza de um ato prvio e, no caso
portugus, de um ato vinculativo, ou seja, a DIA desfavorvel determina
o indeferimento do pedido de licenciamento ou de autorizao; e as
condies impostas numa DIA favorvel condicionada tm que ser
posteriormente respeitadas, tudo sob pena de nulidade do ato
praticado (artigo 20. do RAIA, na verso do Decreto-Lei n. 69/2000,
correspondente ao artigo 22./3 do atual Decreto-Lei n. 151-B/2013).
A natureza vinculativa da DIA, consagrada a partir do Decreto-Lei n.
69/2000, contribuiu para resolver o problema da impugnabilidade
contenciosa deste tipo de ato. Contrariamente ao que sucede noutros
pases (na vizinha Espanha, por exemplo), no nosso ordenamento
jurdico pacfica a aceitao da impugnabilidade contenciosa do ato
de DIA. Como se salienta no Acrdo STA, 5.4.2005, P. 01456/03, no h
dvidas sobre a impugnabilidade contenciosa da DIA, que se
configura como um ato com eficcia externa, que define a posio da
Administrao e dos particulares interessados quanto matria de
insero ambiental do projeto. (No mesmo sentido, podem ler-se os
Acrdos TCAN, 12.6.2008, P. 00898/07.1BECBR e TCAN, 24.9.2009, P.
00898/07.1BECBR).
Mas se dvidas ainda pudessem subsistir, teriam sido removidas pela
entrada em vigor, em 2004, da reforma do contencioso administrativo
que modificou o conceito de ato administrativo impugnvel. No atual
Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o ato
administrativo impugnvel no apenas aquele que tem carcter
49
lesivo, mas todo aquele que produz efeitos externos (artigo 51./1 do
CPTA)6.
Na medida em que estabelece o carcter vinculativo da deciso
final do procedimento de AIA, cominando com a nulidade os atos que
lhe
so
desconformes,
a lei
portuguesa
vai
alm
do
regime
estabelecido nas Diretivas. No entanto, o regime portugus revela

algumas incoerncias, pois, paralelamente com a natureza vinculativa
da DIA, prev-se a possibilidade de deferimento tcito do pedido de
AIA (cfr. artigo 19. do RAIA, na verso do Decreto-Lei n. 69/2000, e
atual artigo 19./2/4 do Decreto-Lei n. 151-B/2013). O problema ainda
no foi colocado junto dos tribunais, mas a doutrina j alertou que um
paradoxo prever o deferimento em caso de silncio da entidade
competente para a deciso de AIA num regime em que a deciso
negativa sempre vinculativa7. Com a agravante, pode dizer-se, de
tal deferimento tcito poder contrariar a jurisprudncia do Tribunal de
Justia, que j declarou que um sistema de autorizaes tcitas
incompatvel
com
as
exigncias,
nomeadamente,
da
Diretiva
85/337/CEE (cfr. Acrdo Comisso/Blgica, C-230/00, n. 16).
Apesar das certezas expressas no texto, ainda persistem casos em que a questo
da impugnabilidade do ato de DIA surge controvertida v. Acrdo TCAN, 24.09.2009,
P. 00898/07.
7 Alexandra ARAGO, Jos Eduardo FIGUEIREDO DIAS/ Maria Ana BARRADA, O
Novo Regime da AIA: avaliao de previsveis impactes legislativos, Revista do
CEDOUA, 1/2000, 71-91, 86.
6
50
2. Os casos da jurisprudncia
2.1. Ponte Vasco da Gama (Lisboa)

Acrdo STA,
14.10.1999, P. 031535
Neste aresto, proferido ainda durante a vigncia do regime jurdico de
avaliao de impacte ambiental vertido no Decreto-Lei n. 186/90,
estava em causa a deciso (constante de uma deliberao do
Conselho de Ministros) sobre a localizao da nova ponte sobre o rio
Tejo (ponte Vasco da Gama). A deciso foi impugnada por uma
associao ambientalista que, alegava, alm do mais, que a mesma
no fora sujeita a AIA e que a localizao escolhida atravessava a zona
protegida do esturio do rio Tejo. O Supremo Tribunal Administrativo
entendeu que a deliberao sobre a localizao da nova ponte no
estava sujeita a AIA por se tratar de uma deciso de escolha do local
que no se enquadrava no conceito de projeto. Cumpre notar que,
data, ainda no vigorava no nosso ordenamento jurdico o regime de
Avaliao
Ambiental
Estratgica,
posteriormente
aprovado
pelo
Decreto-Lei n. 232/2007, de 15 de Junho (que transps a Diretiva n.

2001/42/CE do Parlamento e do Conselho Europeu, de 27 de Junho de
2001). Foi, precisamente, em funo da necessidade de ultrapassar as
limitaes intrnsecas AIA (que surge numa fase relativamente
adiantada, em que j foi tomado um conjunto de decises com
impacto ambiental, v.g., a localizao do projeto) e de efetuar a
avaliao dos riscos e perigos para os bens ambientais o mais cedo
51
possvel, que nasceu a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), tambm

designada Avaliao Ambiental de Planos e Programas (AAPP)8.
2.2. Tnel do Marqus (Lisboa)

Acrdo STA,
24.11.2004, P. 01011/04
Neste clebre caso, estava em causa a construo de um tnel
numa das principais artrias da cidade de Lisboa, tendo sido intentada
uma providncia cautelar (ao abrigo da legitimidade popular) com
vista a suspender cautelarmente as obras de construo do tnel. Uma
das questes discutidas no processo, a propsito do fumus boni iuris da
providncia, era a de saber se o projeto (que no tinha sido sujeito a
AIA) estava ou no obrigatoriamente sujeito a avaliao de impacte
ambiental, sendo certo que o mesmo no se inclua, pelo menos
expressamente, no elenco de projetos enunciados nos anexos I e II do
RAIA (verso do Decreto-Lei n. 69/2000).
Em recurso de revista, o Supremo Tribunal Administrativo pronunciouse no sentido de a enumerao contida nos anexos I e II do RAIA ser
taxativa, da no resultando, contudo, que o sistema consagrado no
diploma seja um sistema fechado. Antes tem uma natureza aberta,
obtida atravs da possibilidade de sujeitar a AIA, mediante deciso
administrativa nesse sentido, um projeto no includo nos anexos. No
caso, concluiu aquele Supremo Tribunal que a construo do tnel,
Sobre o regime jurdico consagrado no Decreto-Lei n. 232/2007 e a sua articulao

com o regime de AIA v. TIAGO DE SOUSA DALTE/ MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, O regime
de avaliao ambiental de planos e programas e a sua integrao no edifico da
avaliao ambiental, Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente, 29/30, Jan./Dez.
2008, Almedina, 125-156
8
52
perante a inexistncia de deciso administrativa nesse sentido, no

estava sujeita a AIA.
Pode dizer-se que o regime portugus segue a lgica da Diretiva
85/337/CEE, ao prever que a sujeio AIA dever ser determinada
pela reconduo do projeto a um dos anexos9 e, nessa medida,
define
um
ncleo,
relativamente
fechado,
de
projetos
inequivocamente sujeitos a AIA (com as inerentes vantagens, do ponto

de vista da segurana jurdica). Mas, simultaneamente, dotado de
vlvulas de escape, que permitem a sua aplicao a projetos no
includos nesse ncleo, atravs de anlise casustica a efetuar pela
entidade administrativa competente e de acordo com os critrios
previamente fixados no referido anexo V do RAIA (cfr. artigo 1./ 4 e 5
do RAIA, na verso do Decreto-Lei n. 69/2000)10.
A questo que se pode colocar mas que no cabe discutir nesta
sede a de saber se a deciso administrativa de sujeitar a AIA um
projeto, que no se enquadra nos anexos ou que est abaixo dos
limiares fixados no anexo II, um ato administrativo impugnvel
contenciosamente, por via da ao administrativa especial (artigos 50.
e s. do CPTA); bem como saber se a ausncia desta deciso pode
configurar uma omisso ilegal, susceptvel de fundamentar uma ao
de condenao prtica de ato devido (artigos 66. e s. do CPTA).
Tais questes mantm atualidade face ao novo RAIA (cfr. artigos 1. e
4. do Decreto-Lei n. 151-B/2013) que, neste ponto, no parece ter
alterado substancialmente o regime que j resultava do Decreto-Lei n.
69/2000.
9 Carla AMADO GOMES, A avaliao de impacto ambiental e os seus mltiplos:

breve panormica do quadro normativo comunitrio e apontamentos de
jurisprudncia, Textos Dispersos de Direito do Ambiente, III, Lisboa, AAFDL, 2010, 289329, 305.
10 No cabendo nesta sede uma anlise do novo RAIA, limito-me a remeter para os
artigos 1. e 4. do Decreto-Lei n. 151-B/2013, onde agora se fixa o respetivo mbito de
aplicao, em termos, alis, no muito diversos dos anteriores.
53
2.3. Quinta do Vale da Rosa

(projeto imobilirio)
Acrdo TCAS,
14.09.2010, P. 05424/09
Estava em causa um projeto imobilirio que implicava o abate de um
conjunto de sobreiros (Quercus suber: rvore protegida nos termos do
Decreto-Lei n. 169/2001, de 25 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.
155/2004, e atualmente classificada como rvore nacional de Portugal).
No caso, o projeto de abate no estava includo nos anexos do RAIA,
por se tratar de uma desflorestao inferior a 50 hectares, pelo que se
decidiu,
com
fundamentao
idntica
do
Supremo
Tribunal
Administrativo no caso Tnel do Marqus, que o referido projeto no

estava sujeito a avaliao de impacte ambiental obrigatria.
O acrdo foi proferido em recurso de deciso da 1. Instncia, que
havia indeferido providncia cautelar onde a ONGA requerente pedia
a suspenso de eficcia de um despacho que autorizava o abate de
1331 sobreiros. Na ponderao dos prejuzos e interesses contrapostos,
que aqui foi determinante para a deciso de indeferimento da
providncia,
deu-se
relevncia
execuo
de
medidas
compensatrias por parte do promotor do empreendimento urbanstico

(traduzidas num projeto de plantao de 50 hectares de montado de
sobro com 20.850 sobreiros).
54
2.4. Parque do Alqueva

(projeto imobilirio)
Acrdo TCAS,
02.04.2009, P. 04848/09
A associao ambiental requerente pretendia obstar ao corte de
uma extenso de azinheiras (Quercus ilex: rvore protegida nos termos
do citado Decreto-Lei n. 169/2001) atravs da suspenso de eficcia
do ato de DIA (que fora favorvel e condicionada a um projeto
imobilirio denominado Parque Alqueva). Uma das condies da DIA
era precisamente a existncia de autorizao para o abate das
azinheiras, autorizao essa que incumbe a outro organismo pblico,
distinto do autor da DIA (esta compete ao Ministro do Ambiente que,
em regra, a delega no Secretrio de Estado do Ambiente; enquanto a
autorizao de abate cabe Direco-Geral dos Recursos Florestais).
No processo constatou-se que j fora pedida a autorizao para o
abate
junto
da
entidade
competente
concluiu-se
pela
improcedncia do pedido cautelar, com fundamento no facto de o

efeito pretendido (evitar o abate) no ser susceptvel de ser obtido pela
suspenso da DIA, mas antes exigir a impugnao judicial do eventual
futuro ato de autorizao de abate das azinheiras.
Recentemente, a ao principal correspondente a esta providncia
foi julgada improcedente por Acrdo do TAC Lisboa, de 17.09.2013, P.
2061/08.5BELSB.
Este caso ilustra bem a necessidade de ter em considerao as
caratersticas do ato de DIA, no esquecendo que esta deciso apenas
pe termo ao procedimento de avaliao de impacte ambiental e que
este constitui um subprocedimento relativamente ao procedimento,
mais vasto, de autorizao ou licenciamento do projeto em causa.
55
Assim, os efeitos externos que a DIA pode produzir so limitados (trata-se

de uma deciso prvia, destinada a instruir um outro procedimento
administrativo e que tem como destinatrio direto, no o promotor do
projeto, mas o rgo decisor deste outro procedimento), pelo que a
simples impugnao da DIA pode no ser suficiente para acautelar os
interesses ambientais em jogo.
2.5. Barragem da Ribeira das Cortes

(Covilh)
Acrdo TCAS,
21.10.2010, P. 06753/10
Este acrdo foi proferido numa providncia cautelar onde era
peticionada a intimao do Secretrio de Estado do Ambiente no
sentido de praticar ato de indeferimento do pedido de prorrogao da
DIA da Barragem da Ribeira das Cortes.
Em causa estava a proteo de um stio de alegado interesse pblico
denominado Tapada Dr. Antnio, cujo projeto de classificao havia
sido arquivado pelo IGESPAR.
Estando em causa, como estava, uma providncia inibitria
destinada a impedir a prtica de um ato futuro (de prolongamento da
validade da DIA), o tribunal entendeu que, no caso, havia falta de
interesse em agir, uma vez que a tutela jurisdicional do requerente
sempre estaria garantida atravs da tutela reativa, que sempre lhe
permitia impugnar o ato de prorrogao da DIA, se e quando o mesmo
viesse a ser praticado. De facto, a eventual (futura) deciso de
prorrogar a DIA no constitua uma ameaa presente ou imediata,
suscetvel de gerar factos consumados ou prejuzos de difcil reparao
que justificassem uma medida inibitria.
56
Os desenvolvimentos posteriores confirmaram o sentido desta deciso

no que respeita desnecessidade de tutela judicial inibitria. Pois,
apesar de posteriormente ter sido proferido despacho que prolongava
a validade da DIA, em Abril de 2013 foi noticiado que tal despacho foi
dado sem efeito por deciso do Secretrio de Estado do Ambiente e do
Ordenamento do Territrio.
2.6. Parque Elico - Algar da Agua
Acrdo TCAS,
31.03.2011, P. 06793/1011
Neste caso onde se contrapunham dois interesse ambientais
igualmente relevantes: energia limpa vrs. colnia de morcegos uma
ONGA pedia a suspenso de eficcia de um conjunto de atos,
incluindo o ato que prorrogara a DIA concedida ao projeto do parque
elico, sendo, alm do mais, peticionada a suspenso da instalao
dos aerogeradores.
Na rea de implantao deste parque elico localizava-se o abrigo
do Algar da gua, onde, em perodo anterior fase de construo do
citado parque, fora detectado e identificado um conjunto relevante de
espcies raras da ordem dos quirpteros (morcegos).
O parque elico em causa beneficiava de uma DIA, emitida em 2004
e que, em 2009, ainda se mantinha em vigor por fora de trs
prorrogaes sucessivas. Ainda que tais prorrogaes pudessem indiciar
uma situao anormal, face ao disposto no artigo 21. do RAIA ento
em vigor (problema que se manteria perante o artigo 24. do novo
Acrdo anotado por Carla AMADO GOMES, Nem tudo o vento levou, RMP,
133, Janeiro-Maro 2013, 217-226.
11
57
RAIA), foi decisivo para a deciso da providncia o critrio da

ponderao (artigo 120./2 CPTA).
O acrdo confirmou a deciso de 1. instncia que havia
decretado providncias em substituio da requerida e que tiveram em
conta, na medida do possvel, a preservao dos quirpteros
eventualmente em risco por via da implantao dos aerogeradores,
mas sem esquecer a no menos relevante produo de energia no
poluente. Nesse sentido, negou-se a medida radical da suspenso de
eficcia dos atos suspendendos, assegurando-se a proteo dos
quirpteros atravs de medidas condicionantes de monitorizao do
aerogerador mais prximo do abrigo do Algar da gua que, aps a
audio das partes, consistiram na proibio de qualquer atividade de
construo ou montagem de qualquer parte ou componente do
aerogerador AG4, no perodo compreendido entre trinta minutos antes
do pr-do-sol e o nascer do sol, nos meses de outubro, novembro e
dezembro e ainda maro e abril e, relativamente ao perodo de
explorao do mesmo AG4, condicionar o incio de rotao da turbina
de rotao elico ou arranque e o seu funcionamento velocidade do
vento (5) metros, no perodo compreendido entre trinta minutos antes
do pr-do-sol e o nascer do sol, nos meses de outubro, novembro e
dezembro e ainda maro e abril.
Concluda a providncia de modo judicialmente criativo, resta
aguardar o desfecho da respetiva ao principal, que ainda se
encontra pendente.
58
2.7. Aproveitamento Hidroeltrico

do Baixo Sabor (AHBS)
Acrdo TCAS,
23.09.2010, P. 04948/09
Nesta
providncia
cautelar
vinha
pedida
(novamente
por
associaes de defesa do meio ambiente e da vida animal) a

suspenso das obras de construo do Aproveitamento Hidroelctrico
do Baixo Sabor, com vista a evitar, alm do mais, que fosse submerso o
local de nidificao de um casal de cegonhas-pretas (espcie
considerada em vias de extino e que, em Portugal, se distribui apenas
pelas regies mais interiores, inspitas e isoladas).
O fundamento de indeferimento da providncia centrou-se no facto,
demonstrado nos autos, de as obras de construo do AHBS estarem
sujeitas, no s realizao de medidas de minimizao e de
compensao, assumidas para proteo da biodiversidade existente
no Baixo Sabor, como a programas de monitorizao a cargo do
promotor do projeto, em ordem a verificar o seu cumprimento e
eventual alterao (cfr. artigos 27. e 29. do RAIA, na verso em vigor
data).
Conclui-se no sumrio deste aresto que a DIA, tal como ocorre com
as demais decises administrativas em zonas de incerteza com o fito
de dar concretizao preveno do risco em matria ambiental,
assume a natureza de ato administrativo de contedo passvel de sofrer
alteraes em virtude da supervenincia de circunstncias concretas,
detendo a Administrao o poder de controlar e adequar os
pressupostos do quadro regulativo configurado na declarao de
impacte ambiental em funo quer da realidade de facto quer dos
juzos tcnicos de avaliao do risco.
59
3. Notas finais
Um olhar global sobre este acervo jurisprudencial revela-nos os seguintes
traos marcantes:
i. Os casos mais significativos foram acionados por organizaes no
governamentais de ambiente ou por associaes de estudo e proteo
da vida animal, pelo que, sem a atuao destas entidades, a
legitimidade popular seria uma figura de estilo e dificilmente os
tribunais seriam chamados a dirimir litgios nesta rea;
ii. O mrito da iniciativa das associaes ambientalistas e a
importncia dos valores e bens jurdicos em causa no devem fazer
esquecer a necessidade de delinear uma estratgia processual
adequada, que atenda natureza do procedimento de AIA e da DIA,
configurando o pedido e a causa de pedir de modo a que a deciso
judicial, em caso de procedncia, possa produzir os efeitos jurdicos
pretendidos;
iii. No obstante as denncias pblicas sobre dificuldades e
obstculos participao pblica no procedimento de AIA, tais
situaes no parecem ter chegado (ainda) aos tribunais (pelo menos,
aos tribunais de recurso);
iv. As decises judiciais de maior impacto foram, no raras vezes,
tomadas em sede de providncia cautelares, as quais, em certos casos,
contm pronncias que excedem o estrito mbito cautelar ou que
neutralizaram o efeito til das respetivas aes principais, chegando ao
ponto, paradoxal, de serem decretados cautelarmente certos efeitos
que com dificuldade seriam alcanveis no mbito das formas
processuais principais (note-se que o juzo de ponderao previsto no
artigo 120./2 no coincide integralmente com o exigido no artigo 45.
do CPTA ou na verificao da causa legtima de inexecuo);
60
v. Os litgios ambientais so ilustrativos de uma certa distoro

processual, a que se vem assistindo desde a reforma do processo
administrativo de 2004, traduzida numa utilizao intensiva (e para alm
dos seus fins prprios) dos meios cautelares, como forma de obstar
reconhecida lentido da justia ou de contornar a inexistncia legal de
meios principais urgentes para certas situaes que carecem de
pronncia judicial clere e definitiva, como sero algumas das
retratadas neste acervo jurisprudencial.
61
Inicio
texto
texto
ndice
A Avaliao de Impacto Ambiental e os seus mltiplos
Francisco Paes Marques

Mestre em Direito
Assistente na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
I. Introduo; II. Regime jurdico da AAE; III. Anlise do regime de AAE na

perspectiva da boa-governao
I. Introduo
1.
O tema que me foi distribuido respeita Avaliao de Impacto
Ambiental (doravante AIA) e os seus mltiplos, designao que, de

acordo
com
os
organizadores
deste
colquio,
se
refere
aos
desdobramentos em que se manifesta a AIA, dado existir uma

constelao de avaliao ambiental, em que a AIA a estrela polar1,
mas que integra ainda a Avaliao Ambiental Estratgica (doravante
AAE), estabelecida pela Directiva 2001/42, transposta para o Direito
nacional pelo Decreto-Lei n. a 232/2007, de 15 de Junho, e Avaliao
de Incidncias Ambientais, instrumento destinado a avaliar impactos
em valores da biodiversidade como as integradas na rede Natura 2000,
previsto pelo artigo 10. do Decreto-Lei n. 140/99, de 24 de Abril,
alterado e republicado pelo Decreto-Lei n. 49/2005, de 24 de Fevereiro.
Expresso de TIAGO ANTUNES, Singularidades de um regime ecolgico- o regime

jurdico da Rede Natura 2000 e, em particular as deficincias da anlise de incidncias
ambientais, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, Coimbra
Editora, Coimbra, 2010, p. 403; o termo mltiplos da avaliao de impacto ambiental
utilizado por CARLA AMADO GOMES, Introduo ao Direito do Ambiente, AAFDL,
Lisboa, 2012, p. 124 e segs.
1
62
2.
Na nossa exposio vamo-nos referir sobretudo a AAE e no tanto
avaliao de incidncias ambientais, dado que este mecanismo tem

carcter algo residual2. intuitiva a razo de ser deste regime, dado ser
evidente que a dimenso urbanstica e territorial tem que respeitar as
condicionantes ambientais3, destacando o relatrio da Comisso
Europeia
de
2009
sobre
AAE4
que
esta
situa-se
montante,
identificando as melhores opes numa fase precoce do planeamento,

enquanto a AIA se situa a jusante, referindo-se aos projectos que sero
realizados numa fase posterior.
3.
No obstante, tendo em considerao os designados princpios
da boa governao, verificamos que, pelo menos em certa medida,

existe uma tenso entre eles no que respeita AAE: se se pretende
promover a transparncia, democracia participativa, eficcia tambm
contraria outros dois princpios: simplificao dos procedimentos e
reduo
das
despesas
pblicas5.
De
facto,
AAE
torna
os
procedimentos mais longos e complexos, criando insegurana jurdica,

aumentando a litigiosidade e dificultando o investimento.
A AAE contribui ainda para o aumento das despesas pblicas, tendo
em conta que, contrariamente AIA, a AAE ser sempre da
responsabilidade das entidades pblicas. A questo que se impe se
esta multiplicidade de abordagens se justifica ou se apenas um
devaneio do super-estado burocrtico em que a Unio Europeia se
converteu? E ainda que se justifique em termos gerais a existncia de
um regime como o da AAE, como compatibilizar estes princpios
conflituantes supra referidos? Haver forma de optimizar os meios ou
mecanismos utilizados, evitando sobreposies, designadamente entre
a AIA e AAE? Iremos analisar, em primeiro lugar, o regime jurdico da
Cfr. TIAGO ANTUNES, Singularidadescit., p. 409.
Neste sentido, cfr. SANTIAGO GONZALEZ-VARAS IBAEZ, Urbanismo y Ordenacin
del Territorio, 4. edio, Aranzadi, Navarra, 2007, p. 467.
4 Disponvel em http://europa.eu
5 Cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, Volume I, 4.
edio, Almedina, Coimbra, 2008, p. 443.
2
3
63
AAE e, num segundo momento, reflectir sobre o funcionamento desse

regime luz do princpio da boa-governao.
II. Regime jurdico da AAE

4.
Esto sujeitos a AAE os planos e programas para agricultura,
floresta, pescas, indstria, telecomunicaes, ordenamento rural e

urbano, etc., que constituam enquadramento para futura aprovao
de projectos mencionados nos anexos I e II da AIA (artigo 3., 1, a)).
Esto tambm sujeitos aqueles planos e programas que se localizem
numa rea de interesse comunitrio, zona especial de conservao ou
proteco (b) e ainda os que sejam de enquadramento futuro
de
projectos que assim sejam qualificados (c).

Este regime disciplina no apenas avaliao dos instrumentos de
planeamento territorial mas todos os planos e programas susceptveis de
produzir efeitos significativos no ambiente6. Aqui o critrio nico parece
ser o enquadramento para futuros projectos, no se aplicando a planos
que no o pressuponham (por exemplo um plano de coordenao de
actuao entre diversas entidades). A definio -nos dada pelo n.5
do artigo 3..
o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT),
contido no Decreto-Lei 380/99, de 22 de Setembro, que nos indica quais
os planos que esto sujeitos a avaliao ambiental estratgica.
Em termos de aplicao temporal esto sujeitos a AAE os IGT cujo
procedimento de elaborao e reviso seja iniciado aps a entrada
em vigor do DL 316/2007, de 19 de Setembro, e mesmo aqueles que j
se tenha iniciado antes mas que ainda no tenham atingido a fase de
discusso pblica. Quanto aos restantes planos e programas o regime
da AAE s dispe para o futuro7.
6
7
Cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manual, cit., p. 418.

Cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manual, cit., p. 427, nota 90.
64
5.
Quando seja simultaneamente exigida a realizao de AIA e AAE
realiza-se unicamente a AAE consagrando-se a concepo alem da

AAE como procedimento principal (Trgeverfahren) de todas as
intervenes e procedimentos com efeitos significativos no ambiente.
Esto isentas as pequenas alteraes a planos ou programas (n. 1 do
artigo 4.) e tambm excluidos aqueles planos que sejam mais
adequadamente avaliados a outro nvel do sistema (artigo 5., n.2) o
que tem importncia fundamental tendo em conta o princpio da
hierarquia dos planos, ainda que este princpio tenha um alcance
mitigado8. A iseno respeita a planos e programas que estariam
sujeitos a avaliao ambiental mas que dela esto exonerados,
enquanto a excluso refere-se aos eventuais efeitos ambientais a incluir
no mbito da avaliao9.
6.
Em termos de procedimento, a primeira etapa da definio do
mbito da avaliao ambiental a realizar e a determinao do

alcance e nvel de pormenorizao da informao a incluir no relatrio
ambiental, que compete entidade responsvel pela elaborao do
plano ou programa (artigo 5., n.1).
A segunda etapa constituida pela elaborao de um relatrio
ambiental, que o elemento central da avaliao ambiental (artigo
6., n.1), e no qual devem ser explanadas as razes que justificam as
alternativas escolhidas e uma descrio do modo como se procedeu
avaliao10.
A terceira etapa a da realizao das consultas s entidades com
responsabilidades ambientais especficas, s quais seja susceptvel de
interessar os efeitos ambientais resultantes da sua aplicao (n.1, artigo
7.), devendo-lhes ser facultado os projectos de plano ou programa e o
Cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manualcit., p. 424.

Cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manualcit., p. 424.
10 Cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manualcit., p. 431.
8
9
65
respectivo relatrio ambiental, devendo as mesmas pronunciar-se num

prazo de 30 dias (n. 2, 3, artigo 7.), e tambm a submisso a consulta
pblica (n.6, artigo 7.).
A quarta etapa constituda pela ponderao na verso final do
plano ou programa a aprovar do relatrio ambiental, dos resultados das
consultas e da participao do pblico (artigo 9.). Tem, assim, de haver
a reconstituio do iter cogniscitivo que determinou o contedo do
plano ou programa, esclarecendo de que forma o interesse de
proteco do ambiente influiu nas determinaes nele contidas.
A quinta etapa a elaborao de uma declarao ambiental aps
a aprovao do plano ou programa, a cargo da entidade responsvel
pelo mesmo, a enviar Agncia Portuguesa do Ambiente (APA) (artigo
10.), tratando-se, contudo, de um acto meramente opinativo11.
Admite-se a divergncia entre uma Declarao de Impacto Ambiental
(DIA) e uma Declarao Ambiental inserida plano ou programa, o que,
no entanto, levanta dvidas em
caso de simultaneidade dos
procedimentos12.
O caso mais frequente ser a realizao sucessiva da AAE e AIA,
podendo neste caso o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) aproveitar
informao constante do relatrio ambiental, devendo a DIA ponderar
as concluses da Declarao ambiental anexa ao plano, muito
embora possa contraria-la com motivos atendveis (artigo 13., n.4).
Mas tambm pode haver realizao simultnea de ambos os
procedimentos, e, nesse caso, h absoro da AIA pela AAE nos termos
do artigo 3., n 8. De acordo com certa doutrina, deveria a AIA
prevalecer sobre a AAE, tanto porque o regime da primeira mais
favorvel proteco do ambiente, como porque a dimenso
estratgica da avaliao, face a um projecto concreto, ficar
neutralizada13.
Cfr. CARLA AMADO GOMES, Introduocit., p. 128.

Cfr. CARLA AMADO GOMES, Introduocit., p. 129.
13 Cfr. CARLA AMADO GOMES, Introduocit., p. 132.
11
12
66
Por fim, a sexta etapa constituida pela avaliao e controlo dos

efeitos significativos da execuo dos planos e programas que integram
a monitorizao (artigo 11.).
III. Anlise do regime de AAE na perspectiva da boa-governao
7.
A questo fundamental est em saber como concebemos a AAE
em face dos fundamentos da ordem jurdica, a qual, especialmente a

ordem jurdico-pblica, pode ser caracterizada, quanto a ns, atravs
das seguintes caractersticas:
i) Toda a ordem jurdica se centra no binmio liberdade versus
segurana, sendo esta a sua dimenso finalista;
ii) H tambm a dimenso fctica que tem que ver com a
complexidade do mundo contemporneo, essencialmente
a globalizao, a tcnica, a escassez de recursos: a
transformao, acumulao e multiplicidade de distintos riscos
(ecolgicos, simblicos, sociais, financeiros, biomdicos) que
caracterizam
ambivalncia
incalculabilidade
da
sociedade do risco mundial14. Com o Estado social a antiga

tcnica legislativa validade/invalidade tornou-se obsoleta,
devendo dar-se mais flexibilidade ao executivo e judicial 15. Em
suma, mais princpios do que regras, mais ponderao do que
subsuno, mais juiz do que legislador, mais Constituio do
que lei16;
Cfr. ULRICH BECK, Living in the world risk society, Economy and Society, vol. 35,
2006, p. 340.
15 Cfr. RENATA CAMILO DE OLIVEIRA, The balancing of values and the compromising
of the guarantee of fundamental rights, in http://academia.edu, p. 2.
16 Cfr. JOSE MARIA RODRIGUEZ DE SANTIAGO, La Ponderacin de Bienes y Interesses
en el Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2000, p. 161.
14
67
iii) A resposta deve estar nas ponderaes. Deve pois atender-se

dimenso
operativa
da
ordem
jurdica,
composta
por
ponderaes, que visa descomplexificar a dimenso fctica

atravs de decises de sujeitos especialmente legitimados em
ordem a assegurar a dimenso finalista da ordem jurdica;
iv) No se ignora que esta orientao metodolgica objecto de
fortes crticas, como a de WALTER LEISNER e o seu Estado da
ponderao (Abwgungsstaat17), ou seja um Estado de
compromisso que em vez de manter firme o princpio da
juridicidade estatal recorre legalidade extra-jurdica;
v) Tais
objeces
podem
ser
contornadas
atravs
da
tripla
ponderao: sistema de ponderaes encadeadas em que

vigore uma regra de prevalncia, utlizando-se a tcnica das
regras e princpios. Tarefa de ponderao primria, atravs da
qual o legislador identifica os bens, valores e interesses em
conflito, explicitando e densificando o mbito de proteco
dos direitos fundamentais ou outros bens jurdicos com
dignidade constitucional. Tarefa de ponderao secundria,
atribuio de uma importncia ou de um peso especfico a
cada um dos bens jurdicos em causa, partilhado entre
legislador e AP. Tarefa de ponderao definitiva, deciso de
fazer prevalecer definitivamente determinados interesses em
face de outros18;
vi) O Direito Administrativo assim o sistema normativo que
pressupe ponderaes secundrias e definitivas com vista
resoluo do binmio liberdade versus segurana e no como
no Estado liberal e no Estado social em que estes factores
Cfr. WALTER LEISNER, Die Abwgungsstaat, Duncker & Humblot, Berlim, 1997, passim.
Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, As Relaes Jurdicas Administrativas Multipolares,
Almedina, Coimbra, 2011, p. 289.
17
18
68
eram considerados isoladamente e cristalizados no conceito

de interesse pblico como plo opositivo aos direitos dos
particulares. O interesse pblico uma frmula condensadoratopos argumentativo da aco estadual- que permite AP
uma
margem
de livre
apreciao
na
sua
tarefa
de
ponderao secundria (o que especialmente relevante nos

casos
de
neutralizao
de
uma
avaliao
ambiental
negativa) A Administrao Pblica, desta forma, converte-se

numa gestora secundria e definitiva do risco.
8.
Por conseguinte,
atendendo
ponderao secundria e
definitiva pressuposta pela ordem jurdica, podemos dizer que a AAE se

justifica em face da AIA, sendo uma expresso tpica deste sistema de
ponderaes: a primeira recai sobre projectos de natureza executiva, a
segunda sobre actos de natureza tendencialmente normativa, ambas
tm carcter preventivo mas este carcter est mais acentuado na
AAE19. A AAE representa, assim, um nvel superior da AIA 20.
Este sistema de ponderaes obedece, porm, a dois princpios:
prevalncia (ainda que condicionada) e indispensabilidade (evitar
ponderaes inteis), cuja observncia deve ser averiguada no que
respeita eventual sobreposio destes regimes.
Quanto ao mbito de aplicao, refira-se que as fronteiras sobre o
que um plano ou um programa em face de um projecto nem sempre
so claras, designadamente os enumerados no anexo II da Directiva
AIA. O relatrio da comisso de 2009 sublinha que muitos EstadosMembros
reconheceram
que
dificuldades
de
sobreposio,
recorrendo a procedimentos conjuntos ou coordenao informal entre

autoridades competentes.
A opo foi, em caso de exigncia simultnea de um e de outro, se
optar pela AAE,
19
20
mas sendo nela incorporadas as obrigaes
Cfr. SANTIAGO GONZALEZ-VARAS IBAEZ, Urbanismocit., p. 468.

Cfr. SANTIAGO GONZALEZ-VARAS IBAEZ, Urbanismocit., p. 469.
69
decorrentes da legislao AIA (artigo 3., n.8), parecendo-nos que

abrange as especificaes que se mostrem necessrias para que se
ateste da viabilidade do projecto. No nos parece que esta seja uma
m opo, desde que os projectos sejam enquadrados de forma
detalhada em plano ou programa, que o conceito apenas utilizado
no artigo 13., sendo duvidoso se o legislador no o ter implicitamente
pressuposto tambm no artigo 3., n.8.
De resto, parece-me que o artigo 13., n.1 e o artigo 3.. n.8 no tm
mbitos de aplicao coincidentes, o que me leva a concluir at que,
de iure condendo, se deveria ir mais longe. Com efeito, a previso do
primeiro artigo no prev a absoro do procedimento, enquanto a do
segundo prev realmente essa fuso.
Assim, no primeiro caso h um plano que deve ser sujeito a AAE e no
qual discernvel um projecto suficientemente detalhado sujeito a AIA.
Consequentemente, manda a lei que devam ser objecto de avaliao
simultaneamente (n.1, artigo 13.). Diferentemente, no segundo caso,
por via da imposio de legislao especfica, verifica-se haver uma
sobreposio entre a AAE e a AIA. Assim sendo, determina a lei s se
aplicar o procedimento de AAE (n.8, artigo 13.). Um visa evitar a
discrepncia nos resultados, dado que h lugar a um duplo
procedimento, quer de AAE quer de AIA, o outro visa, precisamente,
evitar essa duplicao de procedimentos, permitindo que s se realize
um deles (AAE). Em que casos h simultaneidade que dispensa a
realizao de um procedimento, nos termos de legislao especfica,
para efeitos da aplicao do n.8 do artigo 3., e em que casos,
inversamente, essa simultaneidade obriga realizao do duplo
procedimento, para efeitos do n.1 do artigo 13., no se afigura claro.
No entanto, de iure condendo, mesmo que a avaliao no fosse
simultnea, haveria que ponderar se, contendo o plano ou programa
um enquadramento de forma detalhada do projecto, no deveria
mesmo ser dispensada a AIA e no a mera instruo do EIA com os
elementos do relatrio ambiental como consta do n.3 do artigo 13..
70
Da ser preciso densificar o que se entende por projecto previsto de

forma suficientemente detalhada em plano ou programa. O sistema
de ponderao exige uma malha ou rede de regras de prevalncia
que mitiguem o perigo da insegurana jurdica21.
Da mesma forma isto devia ser articulado com a excluso do n.2 do
artigo 5., que prev a no realizao de AAE de um plano ou
programa quando a avaliao de certos efeitos ambientais sejam mais
adequadamente aferidas atravs da AAE de planos ou programas de
nvel superior, demandando-se uma maior densificao de efeitos
ambientais que sejam susceptveis de ser mais adequadamente
avaliados a propsito de planos ou programas situados em nvel
diferente desse sistema. H ganhos de eficincia que certamente
poderiam ser conseguidos mediante uma articulao mais precisa de
todos estes elementos.
9.
Por ltimo, a soluo do n.4 do artigo 13., que prescreve a
ponderao da AAE, na deciso final de um procedimento de AIA, de

um projecto previsto de forma suficientemente detalhada em plano ou
programa, admitindo, contudo, uma deciso de sentido divergente,
suscita-nos reservas. Mais uma vez tudo depende do que se entenda
por projecto suficientemente detalhado em plano ou programa,
porque se uma determinada soluo foi expressamente excluda, no
vemos de que forma a DIA possa contrariar essa determinao. Pelo
Inicio
texto
menos, inexistindo factos supervenientes, ou uma ou outra violam o

princpio da imparcialidade na sua vertente positiva, isto , a obrigao
da Administrao em tomar em considerao, previamente deciso
final, todos os interesses pblicos e privados relevantes.
21
Cfr. JOSE MARIA RODRIGUEZ DE SANTIAGO, La Ponderacincit., p. 152.

71
texto
ndice
A Avaliao de Impacto Ambiental e o Princpio da Imparcialidade

Jorge Pao
Assistente Convidado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
1. Nota introdutria; 2. Avaliao de Impacto Ambiental - sua teleologia e

natureza principiolgica; 3. Princpio da imparcialidade e sujeio de projeto
avaliao de impacto ambiental; 4. Imparcialidade e composio da
comisso de avaliao; 5. Princpio da imparcialidade na elaborao do
estudo de impacto ambiental; 6. Imparcialidade e declarao de
desconformidade - a audincia prvia dos interessados; 7. Imparcialidade e
declarao de impacto ambiental; 8. A aplicao do princpio da
imparcialidade na AIA - outras situaes significativas; 9. Considerao final
1. Nota introdutria
A Conferncia Revisitando a Avaliao de Impacto Ambiental,
realizada a 30 de Outubro de 2013 na Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, para alm de se ter evidenciado na procura de
novas solues para velhos problemas, emergiu tambm como uma
oportunidade para olharmos para Avaliao de Impacto Ambiental a
partir de premissas de reflexo incomuns. Ora, a relao a estabelecer
entre a avaliao de impacto ambiental e os princpios jurdicoadministrativos e, em especial, com o princpio da imparcialidade,
encaixa, certamente, nesta abordagem inusitada.
Ainda que de tratamento invulgar, a relao entre o princpio da
imparcialidade e o procedimento de avaliao de impacto ambiental
ser tudo menos irrelevante22. No entanto, mais do que afirm-lo
A ttulo meramente exemplificativo, veja-se que o princpio da imparcialidade foi

identificado nas concluses da XVI Conferncia Anual da IAIA International
Association for Impact Assessment, realizada em 1996, no Estoril, como um dos
principais valores a preservar no procedimento de Avaliao de Impacto Ambiental,
22
72
perentoriamente, preciso demonstr-lo de forma inequvoca, e ser

essa a prova que tentaremos fazer nas linhas que se seguem.
2. Avaliao de Impacto Ambiental - sua teleologia e natureza
principiolgica
Para que seja possvel ponderar a aplicao do princpio da
imparcialidade luz da avaliao de impacto ambiental, h que
considerar a principal funo do referido procedimento administrativo.
Nestes termos, a prossecuo de uma correta poltica ambiental,
enquanto proteo objetiva do ambiente, assume-se como o elemento
teleolgico de referncia da avaliao de impacto ambiental e,
naturalmente, do respetivo regime.
O procedimento de avaliao de impacto ambiental desenvolve-se
e encontra o seu fundamento na tutela do ambiente enquanto bem
jurdico23, pelo que de rejeitar a conceptualizao do direito ao
ambiente como direito puramente subjetivo24 com incidncia num bem
eventualmente suscetvel de apropriao individual: no h espao
para o egosmo na delimitao dogmtica do ambiente enquanto
bem juridicamente protegido, pelo que a interpretao dos preceitos
constitucionais relevantes quanto a esta matria deve ser realizada de
acordo com a evidente insusceptibilidade de apropriao25.
como garantia da sua credibilidade (cfr. Principles of Environmental Impact

Assessment Best Practice, disponvel em www.iaia.org).
23 De destacar o papel do Tribunal Constitucional italiano na conformao do
ambiente como bem jurdico, em especial na Sentena n. 641/1987 e disponvel em
www.giurcost.org.
24 Para um maior desenvolvimento quanto a esta problemtica, cfr. Carla AMADO
GOMES, Risco e Modificao do Acto Autorizativo Concretizador de Deveres de
Proteco do Ambiente, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, pp. 102 e ss.
25 Todavia, caso se opte por tratar do direito ao ambiente enquanto direito
fundamental, ser ento de destacar a sua vertente positiva, enquanto exigncia de
atuao estadual no exerccio de uma tarefa do Estado na proteo do bem
ambiente enquanto bem da comunidade. Para um maior desenvolvimento quanto
dupla vertente do direito fundamental ao ambiente, cfr. Vasco PEREIRA DA SILVA,
Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente, 2 Reimpresso da Edio de
Fevereiro de 2002, Almedina Editora, Coimbra, 2005, pp. 21 e ss.
73
Ora,
neste
procedimento,
como
sequncia
juridicamente
ordenada de atos e formalidades tendentes proteo do bem

jurdico ambiente, que nos concentraremos no modo como o princpio
da imparcialidade pode e deve contribuir para uma correta avaliao
do
impacto
ambiental
de
projetos
pblicos
privados
que
potencialmente podem gerar efeitos nefastos no ambiente. S o correto

desenvolvimento deste procedimento administrativo pode garantir a
construo progressiva de uma deciso final na qual seja possvel
confiar.
No alcance desta deciso, devidamente ponderada e maturada por
advir
da
AIA
enquanto
procedimento,
os
princpios
jurdico-
administrativos desempenham um papel que deve ser considerado

essencial: por um lado, na conformao do regime; por outro, na sua
concreta aplicao. Enquanto na conformao legal do regime os
princpios jurdico-administrativos funcionam como base axiolgicovalorativa que vincula o legislador na idealizao, construo e
sistematizao dos preceitos normativos que compem o diploma que
regula a avaliao de impacto ambiental, na sua aplicao casustica
os princpios funcionam como verdadeiros critrios legais de direo
(indirizzo) da atuao administrativa26.
a partir desta dupla funo dos valores principiolgicos que
subjazem AIA que delimitamos o referencial central deste escrito. A
principal preocupao das palavras que se seguiro no envolve a
aplicao da totalidade dos princpios jurdico-administrativos na
delimitao e desenvolvimento deste instrumento preventivo de ndole
ambiental, mas sim uma reflexo sobre o princpio da imparcialidade e
sua relao com a AIA, que no se afigura simples27.
Cfr. Wolfgang KAHL, What is new about the New Administrative Law Science in
Germany? in European Public Law, Vol.16, Issue 1, pp.105 e ss.
27 Teremos em ateno o aviso de Bernard QUIRINY, ao considerar que a aplicao
do princpio da imparcialidade na Administrao j, por si, um problema delicado
(cfr. Actualit du principe gnral dimpartialit administrative, in Revue du Droit Public
et de la Science Politique en France et ltranger, Maro-Abril, L.G.D.J, 2006, p.379.
26
74
Com
efeito,
estamos
perante
um
princpio
que
no
surge
regularmente associado ao procedimento administrativo de avaliao

de impacto ambiental, o que, possivelmente, despertar uma maior
curiosidade quanto importncia e dinmica desta relao.
Ser que as suas potencialidades so maiores do que se poderia,
partida, pensar? Pelo menos, h que ponderar a sua relevncia para
alm de uma conceo restrita da imparcialidade enquanto aplicao
das denominadas garantias de iseno ou de equidistncia da
Administrao face aos interesses em jogo. Nestes termos, ser,
porventura, prefervel distinguir, ab initio, as duas principais valncias do
princpio da imparcialidade, s quais faremos referncia de forma
diferenciada28:
- A imparcialidade em sentido negativo, concretizando-se na
aplicao das garantias de iseno enquanto significado tradicional
e
comum
do
imparcialidade
princpio
surge
da
imparcialidade.
associada
ao
Neste
afastamento
de
sentido,
interesses
irrelevantes para a tomada de determinada deciso administrativa, em

especial de interesses pessoais ou de terceiros prximos do titular do
rgo com capacidade de deciso no procedimento. Subjaz ao
princpio da imparcialidade a garantia de que a deciso administrativa
no vai ser influenciada por uma vontade (animus) de prejudicar ou
beneficiar o prprio ou terceiro atravs da ponderao de interesses
que luz da normatividade em concreto aplicvel ou aplicada no
devem ter honras de ponderao, enquanto interesses que no
merecem
nem
podem
ser
tidos
em
conta
no
procedimento
administrativo que antecede a deciso administrativa 29;
28 Para uma explanao plena desta diferenciao, cfr. Diogo FREITAS DO AMARAL,
Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2. Edio 2. Reimpresso, Almedina,
Coimbra, 2012, pp.152 e ss.
29 Considere-se, desde logo, que as garantias de imparcialidade partilham com a
avaliao de impacto ambiental a preveno enquanto fundamento da sua
consagrao jurdica. Estamos perante dois mecanismos eminentemente preventivos
que convivem no direito administrativo procedimental portugus.
75
- A componente positiva e eminentemente objetiva do princpio da

imparcialidade surge associada considerao de que a deciso
administrativa ser parcial na medida em que representa apenas uma
parte daquilo que o todo. Neste sentido, a deciso administrativa
dever assentar numa relao objetiva entre o todo e a parte 30, ou
seja, a deciso ser imparcial quando no representa apenas uma
parte daquilo que o seu todo31;
Enquanto na conceo tradicional do princpio da imparcialidade, a
sua violao acarreta que o decisor administrativo no seja isento, na
sua conceo positiva, predominantemente objetiva, a parcialidade
significa no ter em conta certos elementos que obrigatoriamente
devem ser ponderados, independentemente das relaes subjetivas
em causa.
Ora, o princpio da imparcialidade em sentido positivo tem um
alcance mais vasto do que a mera aplicao da imparcialidade
enquanto iseno na atuao administrativa. Assim sendo, a vertente
positiva da imparcialidade concretiza-se na obrigao de ponderao
dos interesses relevantes no contexto decisrio, interesses estes que so
recolhidos ao longo do procedimento e que necessariamente se
projetam na deciso final. Em ltima anlise, a imparcialidade assenta
na obrigao de decidir com base no relevante, na apreciao dos
elementos adquiridos ao longo do procedimento, para que seja possvel
tomar uma deciso juridicamente legtima32.
A vertente positiva do princpio da imparcialidade assenta no contributo decisivo
da tradio italiana, com destaque para Umberto ALLEGRETTI, na definio da
relao da parte com o todo como garantia da ponderao da totalidade dos
interesses parciais (cfr. LImparzialit Amministrativa, CEDAM, Pdua, 1965, pp.55 e ss.).
31 Cfr. David DUARTE, Procedimentalizao, Participao e Fundamentao: Para
uma Concretizao do Princpio da Imparcialidade Administrativa como Parmetro
Decisrio, Almedina, Coimbra, 1996, p.290.
32 A parca aplicao desta vertente do princpio da imparcialidade na jurisprudncia
portuguesa no alheia ao facto do legislador regular e destacar a imparcialidade
enquanto garantia de iseno na atuao administrativa, em detrimento da vertente
positiva. Contudo, poderemos assistir, nos tempos que se avizinham, introduo de
uma nova abordagem legislativa ao princpio da imparcialidade, em especial
considerando a possibilidade do novo Cdigo do Procedimento Administrativo
portugus introduzir um preceito semelhante ao que se encontra no Projeto de
30
76
A partir desta dupla funo do princpio da imparcialidade iremos,

considerando os diferentes momentos procedimentais que marcam a
avaliao de impacto ambiental, fazer referncia queles onde
(segundo a nossa apreciao, necessariamente subjetiva) o princpio
da imparcialidade adquire maior relevncia.
3. Princpio da imparcialidade e sujeio de projeto avaliao de
impacto ambiental
A importncia do princpio da imparcialidade na avaliao de impacto
ambiental
torna-se
evidente
ainda
em
momento
anterior
ao
nascimento do procedimento, em particular nas situaes de

submisso AIA de projetos no tipificados e para alm dos limiares
definidos nos anexos I e II (artigo 1., nmero 3, alnea b), pontos ii) e iii),
e alnea c) do Decreto-Lei n. 151-B/2013).
Ora, a importncia do princpio da imparcialidade na deciso de
submisso de determinado projeto AIA varia consoante o grau de
vinculao/discricionariedade
envolvido.
Caso
deciso
seja
predominantemente vinculada, a probabilidade da mesma ser tomada

tendo como base interesses que, face normatividade aplicvel, no
devem ser ponderados, reduzida. Pelo que, na maioria das decises
respeitantes submisso de projetos avaliao de impacto
ambiental, a relevncia do princpio da imparcialidade, quer na
vertente positiva, quer na vertente negativa, acaba por ser diminuta.
Todavia, a situao revela-se diametralmente oposta aquando da
aplicao da clusula aberta presente no nmero 3 do artigo 1.,
alnea b), pontos ii) e iii), e alnea c).
Reviso, nos seguintes termos: A Administrao Pblica deve tratar de forma

imparcial aqueles que com ela entrem em relao, considerando com objetividade
todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisrio e adotando as solues
organizatrias e procedimentais indispensveis preservao e confiana na
iseno administrativa (artigo 9. do Projeto de Reviso do Cdigo do Procedimento
Administrativo).
77
Veja-se que, por um lado, temos projetos que no atingem os limiares

fixados mas que podem, ainda assim, ser sujeitos AIA caso se
considere que so suscetveis de provocar impacto significativo no
ambiente. E mesmo quanto a projetos que no estejam previstos nos
anexos I e II, possvel que sejam sujeitos AIA por deciso conjunta do
membro do Governo responsvel pela pasta do ambiente e do
membro do Governo com competncia na rea do projeto em razo
da matria. Acrescente-se ainda a deciso de dispensa de AIA (artigo
4.) ao grupo das decises administrativas predominantemente
discricionrias em matria de sujeio de projeto avaliao
ambiental33.
Quanto s decises agora referidas, o princpio da imparcialidade
assume-se como critrio legal de controlo de que a deciso foi, apenas
e s, tomada tendo como fundamento interesses juridicamente
relevantes e protegidos face ao projeto em causa, e no outros que
fogem ponderao legalmente exigida e permitida.
Deste modo, quanto ao momento procedimental inicial referente
deciso de submisso ou dispensa de projeto AIA, veja-se que, nos
momentos de maior discricionariedade, o princpio da imparcialidade
deve ser especialmente preservado. Nestes termos, a imparcialidade
integra
um
preceito
jurdico
no
uma
mera
disposio
programtica, na medida em que pretende referir uma valorao

()
um
controle
do
conjunto
da
actividade
administrativa,
especialmente nos seus momentos discricionrios34.

Ainda que a deciso de submisso de projeto AIA, para alm dos
referidos nos anexos I e II, seja considerada predominantemente
33 O mesmo acontece com a no avaliao do impacto ambiental de projetos

destinados unicamente defesa nacional, ou proteo civil, na medida em que os
membros do Governo responsveis pelas reas em causa reconheam que a AIA ter
efeitos adversos sobre os objetivos desses projetos (artigo 1., nmero 7 do RAIA).
34 Cfr. Jos Carlos VIEIRA DE ANDRADE, A Imparcialidade da Administrao como
Princpio Constitucional, in Boletim da Faculdade de Direito, Vol. L., Coimbra, 1974,
p.220.
78
discricionria, esta no foge ao controlo dos tribunais, mormente

atravs da aplicao do princpio da imparcialidade35.
Mais se acrescenta que as decises que passam pelo crivo
governamental, tais como as de sujeio de projetos no tipificados
considerados como suscetveis de provocar um impacto significativo no
ambiente devido sua localizao, dimenso ou natureza, exigem
uma aplicao reforada do princpio da imparcialidade. Neste
sentido, veja-se que a distino entre atos de conduo poltica e atos
de administrao a cargo do Governo suscita as
tradicionais
dificuldades de diferenciao material entre governo ou poltica e

administrao36. Ainda que a atividade poltica do Governo seja
caracterizada pelas suas dimenses dirigentes e criadoras, por
referncia globalidade da ao governamental, e a funo da
Administrao deva ser concebida como atividade heteronomamente
determinada, derivada e executiva, os limites, porm, no so rgidos37.
Atente-se igualmente a VIEIRA DE ANDRADE, em concreto, quanto
relevncia do princpio da imparcialidade no controlo da deciso de
ndole governamental, na medida que este princpio deve ser o garante
de que os devidos critrios no sejam substitudos ou distorcidos por
influncia de interesses alheios funo, sejam estes interesses pessoais,
de grupos sociais, de partidos polticos, ou mesmo de interesses polticos
concretos do Governo38.
A partir do momento em que os princpios gerais de direito administrativo se

tornaram verdadeiros critrios legais, o mrito administrativo deixa de ser parmetro na
delimitao do controlo jurisdicional da funo administrativa. Vasco PEREIRA DA
SILVA afirma estarmos perante uma superao dos mitos de uma noo restritiva
de legalidade exigindo-se uma interpretao dinmica e reconstitutiva da lei (cfr.
Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, 1996 pp.86,89). Sobre a
transfigurao material da legalidade, cfr. Paulo OTERO, Legalidade e
Administrao Pblica O Sentido da Vinculao Administrativa Juridicidade,
Almedina, Coimbra, 2003, pp.162 e ss. Tambm sobre a questo, cfr. Jos Carlos
VIEIRA DE ANDRADE, O Dever de Fundamentao Expressa de Atos Administrativos,
Almedina, Coimbra, 1991, pp. 366 e ss.
36 Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO, VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica
Portuguesa Anotada, Vol. II, 4 Edio Revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p.415.
37 Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO, VITAL MOREIRA, Constituio, cit., p.415.
38 Cfr. Jos Carlos VIEIRA DE ANDRADE, A Imparcialidade, cit., p.225.
35
79
Nestes
termos,
esta
interveno
reforada
do
princpio
da
imparcialidade concretiza-se na garantia da independncia da

Administrao face aos interesses do Governo, na medida em que o
princpio da imparcialidade deve desencorajar o aproveitamento do
aparelho estadual por interesses partidrios, contribuindo para a
definio da funo administrativa, preservando a sua autonomia39,
tudo para que no tenhamos decises administrativas politicamente
comprometidas40.
Pelo exposto, o princpio da imparcialidade na sua vertente negativa
adquire uma relevncia indesmentvel, como garantia de iseno na
submisso determinado projeto AIA.
A exigncia de iseno, de equidistncia na tomada desta deciso,
surge como garante de que no existe, direta ou indiretamente,
qualquer possibilidade de os motivos da deciso serem alheios aos
valores cuja ponderao exigida por determinada previso normativa
especfica que conceda alguma maleabilidade na submisso de
determinado projeto AIA.
4. Imparcialidade e composio da comisso de avaliao
A imparcialidade enquanto garantia da iseno administrativa tambm
se revela na composio dos rgos41 participantes no procedimento,
sendo
de
destacar,
em
especial,
papel
do
princpio
da
imparcialidade na composio da comisso de avaliao, enquanto

principal rgo responsvel pela vertente tcnica no procedimento de
avaliao de impacto ambiental. Deste modo, considere-se que
Cfr. Jos Carlos VIEIRA DE ANDRADE, A Imparcialidade, cit., p.224.

Recentemente sobre a politizao da funo administrativa, cfr. Paulo OTERO, A
Dimenso Poltica da Administrao Pblica: A Quebra do Mito da Separao de
Poderes entre a Poltica e a Administrao, in Estudos de Homenagem ao Professor
Jorge Miranda, Volume IV, Coimbra Editora, Coimbra, 2012, pp 713 e ss.
41 Quanto noo de imparcialidade objectiva enquanto aplicao do princpio
da imparcialidade na vertente orgnica, nomeadamente na composio dos rgos
administrativos, cfr. Eric MITARD, Limpartialit administrative, in LActualit Juridique.
Droit Administratif, n.6, Paris, 1999, pp. 482 e ss.
39
40
80
autoridade de AIA dever ser especialmente diligente na nomeao

dos elementos que iro compor a comisso de avaliao, procedendo,
ela prpria, a uma avaliao que antecede o ato de nomeao e
que deve ser ponderada, a par do reconhecido mrito tcnicocientfico dos visados. Ora, a autoridade de AIA deve diligenciar por
uma composio da comisso de avaliao cujos membros no
possuam qualquer interesse pessoal ou outro que possa colocar em
causa a iseno do rgo na avaliao ambiental desenvolvida. Neste
sentido, cabe autoridade de AIA considerar e avaliar se a presena
de determinado elemento na comisso de avaliao poder afetar a
equidistncia do rgo face aos interesses em jogo.
Por outro lado, a composio da comisso de avaliao deve ser
adequada aos interesses pblicos e privados a ter em considerao no
concreto procedimento de avaliao de impacto ambiental. A
garantia da heterogeneidade e da interdisciplinaridade (artigo 9.
nmero 1 do RAIA) na composio do rgo, desde que adequada ao
caso concreto42, permitir uma verdadeira ponderao dos diferentes
interesses parciais em causa, garantindo um plena prossecuo do
princpio da imparcialidade no seu sentido positivo. Caso a vertente
positiva do princpio da imparcialidade no seja tida em conta na
composio do rgo, ficar seriamente comprometida a ponderao
dos diferentes interesses parciais em jogo, nomeadamente aquando do
proferimento de declarao de conformidade ou desconformidade e
no momento da elaborao e emanao de parecer tcnico final.
Ora, esta exigncia de heterogeneidade na composio da comisso
de avaliao deve igualmente ser ponderada pelo legislador na
definio, em abstrato, do seu elenco43.
42 Caracterizando a composio da comisso de avaliao como mutante,
variando em funo das caractersticas do projecto, cfr. Carla AMADO GOMES,
Direito Administrativo do Ambiente, in Tratado de Direito Administrativo Especial,
Volume I, Coord: Paulo Otero e Pedro Gonalves, Almedina, 2009, p. 209.
43Alis, Jos Eduardo FIGUEIREDO DIAS, ainda que sem fazer referncia ao princpio
da imparcialidade como fundamento da composio da comisso de avaliao,
condenava o anterior RAIA por no prever a presena de representante da
81
5. Princpio da imparcialidade na elaborao do estudo de impacto

ambiental
Tambm na elaborao do estudo de impacto ambiental (EIA), a
aplicao do princpio da imparcialidade deve ser tida em conta.
Atente-se que o EIA assume-se como o referencial central do
procedimento de AIA. Tendo como principal objetivo a caracterizao,
devidamente fundamentada, do impacto ambiental do projeto, o
procedimento administrativo girar em torno das suas concluses,
sendo a pea-chave do procedimento.
Assim sendo, a garantia de que este elaborado de forma isenta
deve ser uma preocupao premente do legislador, bem como do
intrprete e aplicador. Destarte, devemo-nos questionar se uma
completa iseno na sua elaborao alcanvel quando o estudo
de impacto ambiental apresentado pelo proponente e desenvolvido
por entidade por ele escolhida, ou seja, o EIA apresentado por aquele
que apenas est interessado numa declarao de impacto ambiental
totalmente favorvel.
Como vimos, o objetivo da AIA vai para alm da anlise,
ponderao e tutela da posio jurdica do particular/entidade pblica
que pretenda executar determinado projeto, centrando-se sim na
tutela do bem jurdico ambiente. Ora, o principal interesse a ser tutelado
na AIA no o do proponente, mas sim a proteo do ambiente. Neste
sentido, como pode a imparcialidade ser um princpio jurdico
plenamente
prosseguido
na
AIA
quando
este
procedimento
entidade licenciadora competente para a autorizao do projeto no rgo em

questo, problema agora resolvido pelo Decreto-Lei n. 151-B/2013, nos termos da
alnea h), do nmero 2, do artigo 9. (cfr. Jos Eduardo FIGUEIREDO DIAS, Maria
Alexandra de SOUSA ARAGO, Maria Ana BARRADAS TOLEDO ROLLA, Regime Jurdico
da Avaliao de Impacte Ambiental em Portugal Comentrio, CEDOUA, Coimbra,
2002, p.47).
82
administrativo baseado no EIA enquanto documento apresentado por

aquele que tem apenas interesse num determinado sentido decisrio? 44
Acrescente-se ainda que o facto de o EIA ser elaborado por
entidade escolhida pelo proponente coloca inclusive em causa a
objetividade que deve estar associada aos restantes atos do
procedimento. No fundo, girando o procedimento de avaliao de
impacto ambiental em torno do estudo de impacto ambiental, e sendo
este documento apresentado pelo proponente e elaborado a seu
pedido, pairar sempre a dvida quanto sua imparcialidade. E se este
for, porventura, tendencialmente parcial, ento todo iter procedimental
ficar, ab initio, inquinado.
Pelo que, neste seguimento e de iure condendo, a feitura do estudo
de impacto ambiental dever caber a entidade cuja equidistncia e
iseno face aos interesses em jogo no possa ser colocada em causa,
para que no haja qualquer dvida quanto imparcialidade
subjacente elaborao deste documento-base da AIA45.
No mesmo sentido aparenta ir o legislador comunitrio, considerando
a atual proposta de alterao da Diretiva 2011/92/UE do Conselho
relativa avaliao dos efeitos de determinados projetos pblicos e
privados no ambiente. Com efeito, prev-se na referida proposta uma
alterao profunda ao artigo 5. da atual Diretiva, no sentido de
reforar a qualidade das informaes e tornar mais eficiente o
Tambm identificando problemas de iseno na avaliao de impacto

ambiental por ser o proponente o responsvel pela elaborao do EIA, cfr. Catarina
MORENO PINA, Os Regimes de Avaliao de Impacte Ambiental e de Avaliao
Ambiental Estratgica, AAFDL, Lisboa, 2011, p.136.
45 Quanto a este ponto, Fernando ALVES CORREIA defende a soluo adotada no
regime alemo sobre a avaliao de impactos sobre o ambiente (Gesetz ber die
Umweltvertrglichkeitsprfung UVPG), no qual cabe autoridade licenciadora a
elaborao do estudo de impacto ambiental (cfr. A avaliao ambiental de planos e
programas: um instituto de reforo da proteco do ambiente no Direito do
Urbanismo, in Revista de Legislao e Jurisprudncia, n. 3496, 2007, pp. 4 e ss, e p.12).
Tambm neste sentido, cfr. Catarina MORENO PINA, Os Regimes, cit., p.137. Em
sentido contrrio, Carla AMADO GOMES defende a soluo legislativa portuguesa, na
medida em que responsabiliza o operador e respeita o princpio da preveno, sendo
o proponente aquele que melhor conhece os riscos do seu projeto (cfr. Introduo,
cit., p. 118, nota 170).
44
83
processo de AIA46. Para isso, projeta-se o nmero 3 do artigo 5., nos

seguintes termos:
Para garantir que os relatrios ambientais a que se refere o artigo 5.,
n. 1, cubram todos os aspetos exigidos e tenham qualidade suficiente:
a) O promotor deve garantir que o relatrio ambiental seja
preparado por peritos acreditados e tecnicamente competentes ou
b) A autoridade competente deve garantir que o relatrio ambiental
seja verificado por peritos acreditados e tecnicamente competentes
e/ou por comits de peritos nacionais.
Se na preparao da determinao a que se refere o artigo 5., n. 2,
a autoridade competente tiver sido assistida por peritos acreditados e
tecnicamente competentes, esses mesmos peritos no podem ser
utilizados pelo promotor para a preparao do relatrio ambiental.
Ainda que o carcter alternativo subjacente a esta projeto de
disposio no seja de louvar, note-se que o legislador comunitrio,
considerando a sua preocupao com a qualidade do relatrio
ambiental, prev que o promotor deve garantir que o relatrio
ambiental seja preparado por peritos acreditados e tecnicamente
competentes. Neste sentido, para alm de assegurar a qualidade, o
legislador
estar,
sobretudo,
prosseguir
imparcialidade
na
elaborao do estudo de impacto ambiental, procurando que seja

realizado por pessoa devidamente acreditada para o efeito, e no que
seja elaborado por entidade escolhida livremente pelo promotor e,
possivelmente, de acordo com os seus interesses.
igualmente de elogiar a previso de que, caso a autoridade
competente recorra a peritos acreditados para determinar quais os
elementos que devem ser includos e ponderados no relatrio
ambiental, ento esses peritos no podem ser utilizados pelo promotor
para a preparao do relatrio ambiental. Esta limite tem como
Cfr. Exposio de Motivos da Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do

Conselho que altera a Diretiva 2011/92/UE do Conselho relativa avaliao dos
efeitos de determinados projetos pblicos e privados no ambiente, p. 5.
46
84
finalidade, naturalmente, a garantia de iseno no procedimento de

avaliao de impacto ambiental, evitando que a mesma pessoa atue
como perito na apreciao requerida pela autoridade de AIA e,
simultaneamente, como perito na elaborao do relatrio pedido pelo
promotor da avaliao.
Com efeito, o legislador no recente Regime de Avaliao de
Impacto Ambiental adotou uma nova soluo quanto a esta matria,
ao admitir que a verificao da conformidade do EIA possa ser feita por
entidade acreditada para o efeito, nos termos do artigo 14., nmero 11
do Decreto-Lei 151-B/2013. Ora, neste sentido, o novo RAIA apenas
promove uma das hipteses previstas na proposta de Diretiva supra
referida e, salvo melhor opinio, a escolha no ter sido a mais
acertada. Na verdade, tendo em vista o reforo da imparcialidade na
AIA, no no momento da verificao do EIA que a situao se
evidencia como problemtica, na medida em que o papel tem vindo a
ser desempenhado com rigor pelo rgo casuisticamente constitudo
para o efeito (comisso de avaliao), mas sim no momento da
elaborao do estudo de impacto ambiental, que continua a ser
elaborado por entidade escolhida pelo promotor e cuja proposta da
definio do mbito (PDA) se mantm como etapa meramente
facultativa.
Ora, em futura reviso do RAIA e, quem sabe, j em processo de
transposio de nova Diretiva pode e deve o legislador aproveitar
para aprimorar o regime que regula a elaborao do EIA, para que a
AIA no fique prejudicada na prossecuo da sua principal finalidade
devido elaborao de um estudo de impacto ambiental que corre o
risco de ser preparado medida do promotor.
85
6. Imparcialidade e declarao de desconformidade - a audincia

prvia dos interessados
Em relao prxima com a etapa procedimental agora tratada temos
a declarao de conformidade/desconformidade do estudo de
impacto ambiental por parte da comisso de avaliao, sendo que,
quanto a este ponto, para uma devida ponderao de todos os
interesses juridicamente relevantes enquanto corolrio do princpio da
imparcialidade no seu sentido positivo, h que tratar de um momento
procedimental que se deve verificar nas diferentes avaliaes de
impacto ambiental, apesar das dvidas que a recente interveno
legislativa pode suscitar.
Nestes termos, podemos dizer que usufrumos de um procedimento
construdo com base no princpio da imparcialidade quando este
permite captar, nas diferentes fases procedimentais, os diversos
interesses relevantes para o caso concreto. A imparcialidade assume
uma funo de delimitao do prprio iter procedimental, at porque
o
procedimento
acaba
por
ser
uma
estrutura
tcnica
de
concretizao do princpio da imparcialidade administrativa47.

Assim sendo, veja-se que quanto ao momento anterior declarao
de desconformidade ou conformidade proferida pela comisso de
avaliao, no temos no RAIA qualquer previso normativa especfica
referente audincia prvia dos interessados.
Contudo, salvo melhor opinio, esta participao ter que existir
ainda
antes
da
emanao
de
uma
declarao
de
conformidade/desconformidade por parte da comisso. A abertura

do procedimento permite a aquisio procedimental dos interesses
relevantes, sendo a participao uma exigncia da aplicao do
princpio da imparcialidade, considerando que, no limite, o princpio da
47
Cfr. David DUARTE, Procedimentalizao, cit., p.299.

86
participao pode ser idealizado como forma de concretizao do

princpio da imparcialidade48.
No existindo no RAIA disposio normativa quanto audincia dos
interessados a realizar em momento anterior declarao de
desconformidade,
aplicar-se-
de
forma
plena
Cdigo
do
Procedimento Administrativo. Em especial, nas situaes em que

previsvel que a deciso seja desfavorvel ao proponente, a audincia
prvia poder alterar o rumo do procedimento49, pelo que surge
reforada a exigncia da sua realizao.
Todavia, considere-se que o atual regime de Avaliao de Impacto
Ambiental poder gerar alguma dificuldade interpretativa quanto
obrigatoriedade de realizao de audincia prvia em momento
anterior declarao de desconformidade. O novo RAIA trouxe
consigo disposio normativa especfica referente exigncia de
realizao de audincia prvia no momento anterior emisso de
declarao de impacto ambiental e ulterior apresentao de
proposta de DIA, nos termos do artigo 17. Com efeito, o legislador
optou por consagrar de forma expressa a audincia prvia neste
momento procedimental. Pelo que, a partir de agora, possvel
Em sentido prximo, cfr. David DUARTE, Procedimentalizao, cit., p.403. Sobre a
relevncia da participao como garantia de ponderao de todos os interesses na
deciso final, cfr. Massimo OCCHIENA, Partecipazione e Tutela del Terzo nel
Procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale, in La Valutazione di Impatto
Ambientale, Coord: Cristina Videtta, CEDAM, Pdua, 2000, pp.146 e ss.
49 A Avaliao de Impacto Ambiental da Requalificao da Estncia de Esqui da
Serra da Estrela ser um bom exemplo da importncia da audincia prvia quando
realizada em momento anterior declarao de desconformidade a proferir pela
comisso de avaliao. Ora, no referido procedimento, a comisso de avaliao, ao
analisar o estudo de impacto ambiental, solicitou ao proponente a disponibilizao de
elementos adicionais. No obstante a apresentao desses elementos, a comisso de
avaliao identificou lacunas no estudo que levariam declarao de
desconformidade. Contudo, a realizao de audincia prvia veio a revelar-se
decisiva, na medida em que a audincia dos interessados contribuiu para uma
deciso diferente daquela que estava inicialmente prevista, acabando a comisso de
avaliao por declarar a conformidade do EIA. Para um resumo deste Procedimento
de AIA, consultar a Declarao de Impacte Ambiental de 14 de Junho de 2013,
disponvel em sniamb.apambiente.pt.
48
87
desenvolver o seguinte raciocnio hermenutico: se o legislador optou

por consagrar a realizao de audincia prvia no momento que
antecede a DIA, ento, a contrario sensu, no haver audincia prvia
noutro momento do procedimento de AIA, a no ser que tal esteja
previsto no Regime de Avaliao de Impacto Ambiental.
Todavia, h que afastar esta hiptese interpretativa. Desde logo, a
declarao da comisso da avaliao referente conformidade do
EIA decisiva quanto continuidade da Avaliao de Impacto
Ambiental. Ora, a declarao de desconformidade corresponder,
inclusive, deciso final do procedimento. Pelo que, luz dos artigos 7.
nmero 1, artigo 8. e 100. e ss. do Cdigo do Procedimento
Administrativo, bem como do artigo 267., nmero 5 da Constituio da
Repblica Portuguesa, a realizao de audincia prvia antes da
declarao
da
comisso
de
avaliao
ser
uma
exigncia
constitucional e infraconstitucional, independentemente da recente

opo do legislador de apenas a prever no momento anterior ao
proferimento da declarao de impacto ambiental.
7. Imparcialidade e declarao de impacto ambiental
Tendo em considerao que a DIA corresponde ao ato administrativo
primordial da AIA, a garantia de que estamos perante um ato
emanado num contexto e ambiente imparcial adquire uma relevncia
sem precedentes. Ainda que a emisso da declarao de impacto
ambiental no ponha fim ao procedimento de AIA, neste ato decisrio
joga-se o sentido do procedimento, sendo necessrio garantir que
todos
os
passos
do
caminho
procedimental
se
refletem
na
declarao de impacto ambiental. No fundo, sendo a DIA o destino a

alcanar aps uma longa sequncia juridicamente ordenada de atos
e formalidades tendentes determinao da viabilidade ambiental de
um dado projeto, torna-se difcil compreender que o sentido da deciso
final no honre a totalidade dos interesses ponderados e adquiridos
88
pela participao de diferentes entidades pblicas e privadas no

procedimento50.
Esta participao limita, ou devia limitar, a margem de apreciao
do rgo que profere a DIA. O nmero elevado de entidades
intervenientes
procedimentais,
neste
reflete
procedimento,
a
bem
preocupao
como
do
de
legislador
fases
com
ponderao dos diferentes interesses e com a maturao da vontade

administrativa. Com efeito, o procedimento administrativo deve ser a
casa da imparcialidade, onde esta vive em funo da conciliao
dos diferentes interesses juridicamente relevantes a ter em conta na
avaliao
de
determinado
projeto.
Ora,
dificilmente
podemos
conceber a emanao de uma declarao de impacto ambiental que

ponha em causa o procedimento administrativo que a antecedeu.
No entanto, o legislador, aquando da definio do regime legal e,
inclusive, luz do novo RAIA, parece ter adotado uma soluo que no
protege devidamente a principal funo do procedimento. Por um
lado, nos termos do artigo 16. n 1 do RAIA, a comisso de avaliao
procede emanao de um mero parecer final sem carcter
vinculativo. luz desta disposio legal, o parecer final da comisso de
avaliao no vincula a autoridade de AIA, nem o membro do
Governo responsvel pela rea do ambiente, nos casos em que a
Autoridade de AIA considere existir fundamento que justifique a emisso
de DIA desfavorvel. Acrescente-se ainda que, nesta ltima hiptese, a
autoridade de AIA continua a apresentar uma mera proposta de DIA,
nos termos do artigo 16., nmero 7 do RAIA.
Deste modo, aps a longa tramitao procedimental que antecede
a declarao de impacto ambiental, o parecer final da comisso de
avaliao no se afirma como vinculativo, sendo que nos casos em que
a autoridade de AIA prev a emanao de DIA desfavorvel, esta ser
Ora, o acto administrativo deve ser uma sntese do desenvolvimento
procedimental que o antecedeu. Neste sentido, cfr. Luis Filipe COLAO ANTUNES, O
Procedimento Administrativo de Avaliao de Impacto Ambiental Para uma tutela
preventiva do Ambiente, Almedina, Coimbra, 1998, p.110.
50
89
emitida pelo membro do Governo responsvel pela rea do ambiente.

Nestes termos, no parece ficar excluda a hiptese de proferimento de
DIA cujo contedo seja oposto ao sentido do parecer final da comisso
de avaliao e da proposta da autoridade de AIA.
Todavia, luz do princpio da imparcialidade, a deciso final ter
sempre que refletir os diferentes interesses juridicamente relevantes e
protegidos, adquiridos ao longo do procedimento. A projeo do
princpio da imparcialidade no procedimento enquadra diversas
exigncias normativas, nomeadamente na diviso de tarefas, pelo
que, no mnimo, era necessrio que a deciso estivesse vinculada ao
sentido fundamental do parecer da comisso de avaliao. Diga-se
ainda que a prossecuo do princpio da imparcialidade em sentido
positivo exigiria, pelo menos, que a proposta da autoridade de AIA,
quando desfavorvel, fosse vinculativa.
No entanto, no novo Regime de Avaliao de Impacto Ambiental o
legislador optou pela soluo oposta, de forma incompreensvel51. O
sistema
agora
adotado
faria
sentido
caso
interveno
governamental acontecesse apenas quando a autoridade de AIA

antevisse a emanao de DIA favorvel, e no o contrrio. A soluo
adotada no novo regime contraria o princpio fundamental AIA e o
pilar do Direito do Ambiente52: o valor preveno na tutela do bem
jurdico ambiente. Se, luz dos interesses recolhidos e ponderados ao
longo do procedimento, a autoridade de AIA considera que deve ser
emitida
DIA
desfavorvel,
obrigatoriedade
de
interveno
governamental, nos moldes agora previstos pelo legislador, corresponde
51 Ainda em relao ao anterior regime de Avaliao de Impacto Ambiental, Carla

AMADO GOMES refere que o Ministro responsvel pela pasta do Ambiente deveria
estar vinculado a um parecer negativo da Comisso de Avaliao quanto emisso
de DIA desfavorvel assim se respeitariam os princpios da preveno e da
prossecuo do interesse pblico ambiental. Todavia, seria admissvel que recusasse a
emisso de DIA favorvel, caso entendesse inoportuna a viabilizao do projecto
(cfr. Introduo, cit., p.122).
52 Cfr. Carla AMADO GOMES, Introduo ao Direito do Ambiente, AAFDL, Lisboa,
2012, p. 70.
90
a um menosprezo pelo iter procedimental e pelos interesses

devidamente ponderados ao longo da sua tramitao.
Mas para alm da relevncia da vertente positiva do princpio da
imparcialidade face DIA, h que igualmente destacar a indispensvel
iseno na tomada de deciso na declarao de impacto ambiental.
Nestes termos, para alm da autoridade de AIA, tambm o membro do
Governo responsvel pelo proferimento de DIA nos casos do artigo 16.,
nmero 7 do RAIA, no s no foge aplicao das garantias de
imparcialidade, como se exige um controlo mais acentuado da sua
iseno. Podendo razoavelmente suspeitar-se de que o rgo que ir
proceder emanao da DIA no o poder fazer de forma imparcial,
estaro reunidas as condies para a aplicao das garantias de
iseno: mulher de Csar no basta s-lo, tem de parec-lo53.
8. A aplicao do princpio da imparcialidade na AIA - outras situaes
significativas
Ainda que, at agora, nos tenhamos dedicado a uma anlise
autnoma dos elementos da AIA que julgmos serem merecedores de
realce
pela
sua
relao
com
princpio
da
imparcialidade,
naturalmente que a ponderao e a aplicao deste princpio no se

esgota nas situaes explanadas supra, estando a imparcialidade
presente ao longo de todo o procedimento de AIA. Neste sentido,
tomamos novamente a liberdade de destacar outras situaes que se
revelam profcuas a uma reflexo sobre o princpio da imparcialidade.
53 Veja-se que o Projeto de Reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo

adota precisamente a ideia de que () ser de todo o modo preciso, luz das
circunstncias de cada caso, assegurar a credibilidade da deciso administrativa.
Cabe ao legislador, no apenas neutralizar e reprimir situaes mais ou menos
declaradas de parcialidade subjetiva, mas tambm assegurar um clima na
preparao e tomada das decises que no favorea a dvida sobre a respetiva
seriedade. (). O juzo no respeita tanto s condies subjetivas do agente, mas,
mais, aos requisitos objetivos de confiana por parte da opinio pblica (cfr. Projeto
de Reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo Exposio de Motivos, p.19).
91
Ora, tal verifica-se, desde logo, na ponderao dos efeitos favorveis

do projeto que subjaz AIA portuguesa. A avaliao do impacto do
projeto ter em conta os seus efeitos negativos, mas tambm os seus
eventuais efeitos positivos (artigo 2., alnea k) do RAIA). Este evidenciase como um aspeto manifestamente meritrio do regime interno e de
aplicao plena do princpio da imparcialidade na recolha e
ponderao casustica dos variados interesses juridicamente relevantes.
Contudo, no se diga que a imparcialidade em sentido positivo nos
leva a uma ponderao igualitria de todos interesses. Na verdade,
esta j , per si, uma ponderao parcial. Desde logo, o interesse que
importa tutelar o interesse ambiental, sendo que a AIA pode ser
qualificada, nesta medida, como um procedimento parcial. a partir
desta premissa que se procede aplicao do princpio da
imparcialidade, visto que a Administrao no tem de assumir uma
posio de neutralidade54. Neste sentido, estamos perante uma
imparcialidade
relativa,
sendo
Administrao
uma
parte
imparcial55 no procedimento de AIA.

Tambm quanto ao regime da dispensa parcial h que avaliar em
que termos o princpio da imparcialidade pode e deve ser considerado.
Sem dvida que a deciso mais consentnea com o princpio da
imparcialidade a de que esta dispensa parcial diz respeito ao
contedo da deciso e no s fases do procedimento56. A possibilidade
de dispensa de fases do procedimento, sem que o legislador identifique
Esta posio neutra apenas poder ser assumida na sua plenitude pela
Administrao Independente. Sobre a aplicao diferenciada do princpio da
imparcialidade pelas autoridades administrativas independentes, nomeadamente
luz do artigo 6., nmero 1 da CEDH, cfr. BERNARD QUIRINY, Actualit, cit., pp. 386 e
ss.
55 Quanto descrio da Administrao como uma parte imparcial, cfr. Umberto
ALLEGRETTI, LImparzialit, cit., pp. 194 e ss.
56 Sobre o tema, Vasco PEREIRA DA SILVA considera que a expresso deve,
portanto, ser interpretada, no sentido de se referir aos casos em que a dispensa de
procedimento vem acompanhada da indicao de medidas de minimizao dos
impactos ambientais, as quais devem ser decretadas pelas autoridades administrativas
competentes para o licenciamento (cfr. Verde Cor de Direito, cit., p.157).
54
92
quais as passveis de dispensa, poder ser um atentado correta e

integral absoro e ponderao dos interesses em jogo. Todavia, o
intrprete est irremediavelmente limitado pelo elemento literal (artigo
9., nmero 2 do Cdigo Civil), pelo que posio contrria s ser
admissvel de iure condendo.
Acrescente-se
ainda
que
princpio
da
imparcialidade,
no
desempenho do seu papel na idealizao do RAIA, deve ser abordado

no que respeita distribuio dos poderes funcionais decisrios no
procedimento de AIA. Veja-se que assistimos a uma partilha dos
poderes funcionais ao longo da avaliao, pelo que a formao da
vontade administrativa enquanto produto do procedimento, e que
dever ficar expressa no contedo da deciso final, advm da
participao
de
um
nmero
considervel
de
entidades.
Esta
preocupao do legislador evidencia-se como um corolrio do

princpio da imparcialidade, na medida em que a imparcialidade ser
alcanada de forma mais eficiente quando a formao da vontade
num dado procedimento partilhada por um maior nmero de rgos,
evitando uma indesejvel concentrao de poderes57. Assim sendo, a
prossecuo
tambm
da
passa
iseno
por
enquanto
assegurar
garantia
uma
de
interveno
imparcialidade
pluriorgnica
desenvolvida em momentos procedimentais diferentes, contribuindo

para a formao de uma vontade o mais imparcial possvel.
No entanto, em contraponto, necessrio garantir que esta partilha
no promove uma pulverizao excessiva da deciso. Ora, o legislador
no novo RAIA demonstrou sensibilidade para esta questo, ao atribuir
autoridade de AIA a competncia para a emanao da declarao
de impacto ambiental, como regra geral. Todavia, na construo
daquilo poderia ser uma obra de arte58, o legislador acabou por
Com efeito, David DUARTE refere que este distanciamento e esta separao entre
interesses pblicos diversos no deixa tambm de reflectir uma preocupao de
imparcialidade () (cfr. Procedimentalizao, cit., p. 419).
58 Veja-se que a soluo de atribuir autoridade de AIA a competncia para a
emisso da declarao de impacto ambiental j tinha sido ponderada no seio da
57
93
borrar a pintura no modo como definiu a interveno governamental

na DIA. Pelas razes j expostas (cfr., supra, ponto 7.), no se justifica
que a interveno do Governo tenha como pressuposto a previso de
emanao de DIA desfavorvel por parte da autoridade de AIA.
Neste nosso pequeno contributo para o estudo da AIA teramos que,
inevitavelmente, nos juntar guerra deliberada contra o deferimento
tcito, sendo que, neste caso, ser a imparcialidade a nossa arma de
arremesso. Diga-se que a ideia de benefcio do particular e castigo
Administrao no pode ser aplicada a um procedimento cuja
finalidade assenta na prossecuo do princpio da preveno,
enquanto principio jurdico-ambiental. Neste sentido, o deferimento
tcito coloca em causa a ponderao dos interesses relevantes exigida
pelo princpio da imparcialidade na sua vertente predominantemente
positiva. Recorrendo a VIEIRA DE ANDRADE, sobre a aplicao do
princpio da imparcialidade, torna-se indispensvel, nesta diferente
viso das coisas, que a totalidade e no apenas uma parte dos
interesses juridicamente protegidos presentes no caso (e s desses)
tenha sido considerada, segundo o seu peso certo, no processo de
deciso, de tal maneira que a escolha entre as vrias solues
admissveis
tenha
sido
orientada,
sem
discriminao,
pelos
fins
estabelecidos nas normas jurdicas disciplinadoras da actividade.59. Tal

considerao plena dos interesses relevantes para o caso concreto,
no existe, como natural, numa situao de deferimento tcito. A
conceptualizao do procedimento como estrutura integratria de
interesses60
irremediavelmente
desprezada
pelo
instituto
do
deferimento tcito.
doutrina portuguesa, mormente por Vasco PEREIRA DA SILVA (cfr. Verde Cor de
Direito, cit., pp.161 e 162).
59 Cfr. Jos Carlos VIEIRA DE ANDRADE, A Imparcialidade, cit., p.235.
60 Cfr. David DUARTE, Procedimentalizao, cit., p.101.
94
9. Considerao final
Pelo exposto, no restam dvidas de que a prossecuo do princpio
da preveno, como o primeiro dos princpios61, sai reforada
quando temos um procedimento de avaliao de impacto ambiental
que aplica, respeita e se baseia no princpio da imparcialidade nas suas
diferentes valncias, e cuja ponderao na conformao legislativa da
RAIA e na aplicao concreta do regime contribui para um
procedimento
mais
prximo
daquilo
que
se
pretende:
um
procedimento assente na iseno no modo como se avalia o impacto

ambiental dos projetos, como tambm uma ponderao o mais
Inicio
texto
abrangente possvel dos diferentes interesses parciais juridicamente

protegidos no caso concreto, o que refora a legitimidade jurdica da
declarao de impacto ambiental, bem como a sua qualidade e,
idealmente, a sua infalibilidade.
61
Cfr. Carla AMADO GOMES, Introduo, cit., p. 70.

95
texto
ndice
Avaliao de impacto ambiental e responsabilidade ambiental
Helosa Oliveira
Assistente convidada da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Advogada
A. A responsabilidade ambiental: enquadramento e funes; B. O RJRA:

brevssimo excurso; C. Avaliao de impacto ambiental e responsabilidade
ambiental; D. Concluses
A iniciativa que d origem a este texto insere-se numa reflexo ampla

em torno do instrumento preventivo avaliao de impacto ambiental.
Contudo, visto da perspectiva da responsabilidade ambiental, este
texto insere-se numa reflexo ampla em torno da articulao entre o
instrumento responsabilidade ambiental e os vrios outros instrumentos
do
direito
do
responsabilidade
ambiente.
Ou
seja,
ambiental,
que
tem
partindo
uma
do
certa
regime
da
ambio
de
transversalidade, cabe encontrar as pontes com os vrios mecanismos e

legislao sectorial ambiental.
Trata-se, portanto, do cruzamento de dois regimes legais o DecretoLei n. 147/2008, de 29 de Julho1 (Regime Jurdico da Responsabilidade
Ambiental, doravante RJRA), e o Decreto-Lei n. 151-B/2013, de 31 de
Outubro2. Comearemos por fazer umas breves reflexes preliminares,
Alterado pelo Decreto-Lei n. 245/2009, de 22 de Setembro.

Que veio substituir o regime anterior, que constava do Decreto-Lei n. 69/2000, de 3
de Maio, com as alteraes entretanto introduzidas. Sublinhe-se, contudo, que no
houve alteraes relevantes na matria que objecto deste estudo.
1
2
96
passando de seguida para a busca dos pontos de contacto e influncia

entre os dois regimes3.
A.
A responsabilidade ambiental: enquadramento e funes4
1. Os estudos sobre responsabilidade ambiental tendem a incidir

essencialmente
na
adaptao
da
estrutura
clssica
da
responsabilidade civil s especificidades impostas pela natureza pblica

do bem jurdico em causa o ambiente5. No entanto, e considerando
que o foco da anlise o regime de preveno e reparao de danos,
independentemente da fonte da obrigao, ser mais til considerar o
conceito de responsabilidade mais amplamente6. O direito do
A nica obra na literatura portuguesa que trata estes dois assuntos conjuntamente
anterior aprovao do RJRA e assentava ainda numa compartimentao
preveno (AIA) vs. reparao (responsabilidade ambiental) que impediu a busca de
pontos de contacto. Sobre isto, veja-se ROCHA, Mrio de Melo, A avaliao de
impacto ambiental como princpio do direito do ambiente nos quadros internacional e
europeu, Porto: Publicaes Universidade Catlica, 2000, pp. 317 e seguintes.
Conforme se ver, muito se evoluiu desde a Directiva 2004/35/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, relativa responsabilidade ambiental
em termos de preveno e reparao de danos ambientais.
4 Segue-se de perto, em A., o que ficou dito em OLIVEIRA, Helosa, Responsabilidade
ambiental do operador de gesto de resduos, Direito dos Resduos (coord. Joo
Miranda et al.), no prelo.
5 Esta incidncia pode ser verificada tanto em estudos de civilistas, como de
publicitas. Assim, cfr. CORDEIRO, Antnio Menezes, Tutela do ambiente e direito civil,
Direito do Ambiente (coord. Diogo Freitas do Amaral e Marta Tavares de Almeida),
Lisboa: Instituto Nacional de Administrao, 1994, pp. 377-396, em especial pp. 388 e
seguintes, ou LEITO, Joo Menezes, Instrumentos de direito privado para proteco
do ambiente, Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente, n. 7, Junho, 1997, pp. 2965, em especial pp. 50 e seguintes; e, quase duas dcadas volvidas, esta tendncia
no se diluiu, como se pode comprovar em CORDEIRO, Antnio Menezes, Tratado de
direito civil, II, Tomo III, Coimbra: Almedina, 2010, pp. 693 e seguintes; LEITO, Lus Manuel
Teles de Menezes, A responsabilidade civil por danos causados ao ambiente, Estudos
dedicados ao Professor Doutor Lus Alberto Carvalho Fernandes, Vol. II, Lisboa:
Universidade Catlica, 2011, pp. 381-400; OLIVEIRA, Ana Perestrelo de, A prova do
nexo de causalidade na lei da responsabilidade ambiental, Temas de Direito do
Ambiente Cadernos O Direito, n. 6, 2011, pp. 97-115; ANTUNES, Tiago, Da natureza
jurdica da responsabilidade ambiental, Temas de Direito do Ambiente Cadernos O
Direito, n. 6, 2011, pp. 137-165.
6 Cfr. DIAS, Jos Eduardo Figueiredo, Responsabilidade ambiental, Cadernos de
Justia Administrativa, n. 88, Julho/Agosto 2011, pp. 43-51, em especial na pgina 47,
onde se adopta um conceito genrico de responsabilidade, ainda que num sentido
no tcnico. Dando j conta, de forma embrionria, de uma noo ampla de
responsabilidade, em articulao com os regimes autorizativos, vide GOMES, Carla
Amado, A responsabilidade civil por dano ecolgico. Reflexes preliminares sobre o
3
97
ambiente prev inmeras fontes obrigaes de preveno e de

reparao
de
danos
ambientais:
includos
em
procedimentos
autorizativos, nomeadamente na fase subsequente autorizao, no

mbito da tutela contra-ordenacional, alm da responsabilidade
ambiental strico sensu, tal como regulada no RJRA. Ou seja, a
responsabilidade civil s uma das fontes de obrigaes de preveno
e de reparao de danos a recursos naturais7.
Conforme se tentar demonstrar, til considerar todas estas
realidades sob o conceito de responsabilidade ambiental, afastandose, assim, uma viso artificialmente estanque da realidade e dos
diversos regimes jurdicos aplicveis.
2. Uma outra nota diferenciadora de que se deve desde j dar conta,
que a responsabilidade ambiental tanto inclui uma dimenso
preventiva, como uma dimenso reparadora, no tendo sequer a
segunda mais relevncia ou intensidade que a primeira.
certo que a funo preventiva da imputao conhecida, sendo
especialmente estudada no mbito do direito penal8; o efeito
preventivo da responsabilizao, dissuadindo violaes de direitos e
interesses alheios, inegvel. E, no mbito estrito do direito civil, a
responsabilidade pelo risco, no podendo legitimar-se na culpa do
agente e na violao de direitos subjectivos ou interesses legalmente
protegidos, pode encontrar o seu fundamento numa finalidade
novo regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho, Textos dispersos de direito do

ambiente, Vol, III, Lisboa: AAFDL, 2010, pp. 11-53, em especial pp. 29 e seguintes.
7 Numa anlise da natureza das obrigaes emergentes da Directiva 2004/35, que
aprovou o regime comunitrio da reparao de dano ecolgico, DUBUISSON, Bernard,
THIEBAUT, Christophe, La responsabilit environnementale. Entre responsabilit civile et
mesures de police administrative, La responsabilit environnementale. Transposition de
la Directive 2004/35 et implications en droit interne, Louvain-la-Neuve: Anthemis, 2009,
pp. 137-207, em especial pp. 156 e seguintes, concluem que estas so mais prximas
do direito administrativo de polcia que do instituto da responsabilidade civil.
8 Alis, a responsabilidade civil e penal tem a sua origem comum nos delicta romanos
e s se vieram a distinguir por fora das diferentes consequncias que a
responsabilidade podia ter; cfr. CORDEIRO, Antnio Menezes, Tratado, pp. 294.
98
preventiva, assente numa teoria de ilicitude imperfeita (ou seja, pela

mera ocorrncia de um dano resultante de um facto)9.
Quanto ao contedo do princpio da preveno, verdadeira pedra
angular do direito do ambiente, assenta-se aqui no seguinte: prevenir
significa antecipar a tutela para um momento anterior ao da efectiva
leso do bem; e antecipao da tutela significa que amplamente
proibida
criao
de
risco
de
leso
dos
bens
ambientais.
Consequentemente, a mera criao de risco passa a ser fundamento

para indeferimento de pretenses ou mesmo de imposio de
proibies e de medidas preventivas ou de compensao aos
operadores econmicos.10
Especificamente no mbito da responsabilidade ambiental, e como
em todas as matrias abrangidas pelo direito do ambiente, tambm
aqui o princpio da preveno11 deixou a sua marca, transformando o
instituto da responsabilidade, que era, na sua essncia, vocacionado
para a reparao de danos: a responsabilidade, como todos os
institutos comuns, ter de de ser funcionalizada preveno 12. Nesta
medida, sob a responsabilidade ambiental devem ser includas e
9 De facto, seguimos aqui os escritos de Antnio Menezes Cordeiro, quando conclui
que as precises objectivas equivalem a prescries indirectas de conduta. Cfr.
CORDEIRO, Antnio Menezes, Tratado, pp. 422, o que coerente com o que se refere
a pp. 594 e 595.
10 Com uma justificao e explicao mais desenvolvida sobre este ponto, em
especial comparando o direito penal e contra-ordenacional do ambiente, OLIVEIRA,
Helosa, Eficcia e adequao na tutela sancionatria de bens ambientais, Revista
de concorrncia e regulao, Ano II, n. 5, Janeiro-Maro, 2011, pp. 205-238,
especialmente
11 O princpio da preveno est previsto no artigo 3., alnea a), da Lei de Bases do
Ambiente: as actuaes com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente devem ser
consideradas de forma antecipativa, reduzindo ou eliminado as causas,
prioritariamente correco dos efeitos dessas aces ou actividades susceptveis de
alterarem a qualidade do ambiente, sendo o poluidor obrigado a corrigir ou recuperar
o ambiente, suportando os encargos da resultantes, no lhe sendo permitido
continuar a aco poluente. Trata-se, como natural num texto legal, de uma
definio pobre e limitada dimenso autorizativa do direito do ambiente. No direito
portugus, o estudo mais relevante e transversal em Portugal sobre esta matria
continua a constar de GOMES, Carla Amado, Risco e modificao do acto autorizativo
concretizador de deveres de proteco do ambiente, Coimbra: Coimbra Editora,
2007, em especial pp. 245 e seguintes.
12 Brevemente sobre a questo do princpio da preveno e o direito civil, e com
vrias notas bibliogrficas, cfr. CORDEIRO, Antnio Menezes, Tratado, p. 419 e 420.
99
estudadas as obrigaes de preveno de danos, o que causa uma

mudana estrutural na sua natureza13.
3. Ainda assim, em caso de efectiva leso de bens ambientais, a
obrigao principal do operador continua a ser a de reparao.
Sucede que, contrariamente ao que seria expectvel considerando
que o RJRA foi aprovado em 2008, impera ainda uma disperso
legislativa que cria uma indesejvel variedade de solues. A
diversidade de fontes da obrigao de reparao dificulta a tarefa do
intrprete que pretende determinar o estatuto de determinado
operador, no exerccio de determinada actividade. Por exemplo, o
operador de gesto de resduos, alm de estar sujeito, nos termos
gerais, ao RJRA, poder estar obrigado a prevenir e reparar danos por
fora do regime de emisso, adaptabilidade, suspenso e revogao
da licena (artigos 33. a 38.), na cessao da actividade (artigo 40.)
e na tutela contra-ordenacional (artigo 69.), tal como previsto no
Decreto-Lei n. 178/2006, de 5 de Setembro (regime geral dos
resduos)14.
Neste estudo, considera-se sob a responsabilidade ambiental todas
estas realidades, na medida em que todas constituem obrigaes de
Quanto a esta questo, refere Carla Amado Gomes que [e]sta dimenso da
responsabilidade aproxima-se de uma corrente que pretende transformar a
responsabilidade intergeracional de imperativo tico em imperativo jurdico. Tal
transformao passa por uma distenso do conceito clssico de responsabilidade
civil, fazendo desta um instrumento conservatrio do status quo ecolgico,
operacionalizado atravs do princpio da gesto racional dos recursos naturais. Nesta
senda, traa a evoluo da responsabilidade civil, desde a responsabilidade-sano,
passando pela responsabilidade-indemnizao, at responsabilidade-antecipao.
Sendo certo que a dimenso preventiva ganha no direito do ambiente outra
centralidade e essencialidade, as dimenses preventivas nunca foram desconhecidas
da responsabilidade civil, embora os contornos da questo se tenham
significativamente alterado, no sentido da evoluo descrita. Neste sentido, veja-se
GOMES, Carla Amado, Introduo do Direito do Ambiente, Lisboa: AAFDL, 2012, pp. 181
e seguintes; e THIBIERGE, Catherine, Avenir de la responsabilit, responsabilit de
lavenir, Recueil Dalloz, Chroniques, n. 9 (4 maro 2004), pp. 577-582, em especial pp.
580.
14 J alterado e republicado pelo Decreto-Lei n. 73/2011, de 17 de Junho. Um
aprofundamento deste regime pode ser encontra em OLIVEIRA, Helosa,
Responsabilidade ambiental do operador de gesto de resduos, Direito dos
Resduos, a partir do ponto C.
13
100
reparao e de preveno de danos ambientais e devem ser, por isso,

estudadas em conjunto sob pena de incoerncia no regime material.
B.
O RJRA: brevssimo excurso
4. Considerando que o objecto deste estudo a relao entre

responsabilidade ambiental e avaliao de impacto ambiental,
procede-se agora a uma descrio sumria da estrutura e prescries
do RJRA15:
i.
O RJRA segue uma estrutura dual, em que no Captulo II se trata
do dano ambiental (o que resulta de ofensas a direitos ou interesses

alheios por via da leso de um qualquer componente ambiental16
artigos 7. e seguintes), e no Captulo III do dano ecolgico (enquanto
alterao
adversa
mensurvel
de um
recurso
natural
ou
deteriorao mensurvel do servio de um recurso natural17 artigos

11. e seguintes)18. Apenas importa considerar este ltimo a
afectao do recurso natural ou do servio do mesmo;
Uma breve explicitao do RJRA essencial para compreenso das questes que
sero tratadas de seguida. Mas trata-se, apenas, de um resumo esquemtico das
traves mestras do mesmo, e que correspondem ao que j consta de OLIVEIRA, Helosa,
Responsabilidade ambiental do operador de gesto de resduos, Direito dos
Resduos (coord. Joo Miranda et al.), no prelo.
16 Artigos 7. e 8. do RJRA.
17 Dano, para efeitos do Captulo III, tal como definido no artigo 11., n. 1, alnea d),
do RJRA.
18 Sobre esta distino, diga-se que o Livro branco sobre responsabilidade ambiental
no til em termos de fixao de terminologia, uma vez que se refere a danos
tradicionais enquanto danos a pessoas e bens por fora de danos a recursos naturais
cfr. COM (2000) 66 final, de 9 de Fevereiro de 2000, pp. 17 e 18. Sobre esta distino j
muito se escreveu e remetemos para outras obras: desenvolvidamente veja-se SENDIM,
Jos de Sousa Cunhal, Responsabilidade civil por danos ecolgicos. Da reparao do
dano atravs de restaurao natural, Coimbra: Coimbra Editora, 1998, pp. 65 e
seguintes, em especial 130 e seguintes; na sequncia do RJRA, GOMES, Carla Amado,
A responsabilidade civil por dano ecolgico. Reflexes preliminares sobre o novo
regime institudo pelo DL 147/2008, de 29 de Julho in O que h de novo no Direito do
Ambiente?, Actas das Jornadas de Direito do Ambiente, Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, 15 de Outubro de 2008 (org. Carla Amado Gomes e Tiago
Antunes), Lisboa: AAFDL, 2009, pp. 240 e seguintes.
15
101
ii.
O RJRA tanto prev responsabilidade objectiva que prescinde
da culpa e da ilicitude, embora em regra a lei s refira a primeira -,

como responsabilidade subjectiva. O mbito de aplicao
delimitado por referncia s actividades ocupacionais elencadas no
Anexo III do diploma ou seja, os operadores que desenvolvam
alguma das actividades elencadas no Anexo III respondero pelos
danos ecolgicos causados, independentemente da existncia de
culpa;
iii. O RJRA assenta na distino entre medidas de preveno19 e
medidas de reparao20, que se diferenciam pela finalidade as
primeiras visam prevenir ou minimizar danos; as segundas tm como
objectivo reparar, habilitar ou substituir os recursos naturais e servios
danificados,
mesmo
consequncias
se
relevantes
provisoriamente.
Esta
em
regime
termos
de
distino
tem
material
e,
principalmente, a nvel procedimental21;

iv. A adopo de medidas de preveno e reparao de danos
ecolgicos enquadrada no mbito de uma relao jurdica
administrativa
particular
tem
obrigaes
de
informar
administrao, de propor medidas de reparao, de acatar as

ordens da administrao; a administrao d instrues, fixa as
Para efeitos deste regime, so medidas de preveno quaisquer medidas

adoptadas em resposta a um acontecimento, acto ou omisso que tenha causado
uma ameaa iminente de danos ambientais, destinadas a prevenir ou minimizar ao
mximo esses danos (artigo 11., n. 1, alnea m), do RJRA).
20 Para efeitos deste regime, so medidas de reparao qualquer aco, ou
conjunto de aces, incluindo medidas de carcter provisrio, com o objectivo de
reparar, habilitar ou substituir os recursos naturais e os servios danificados ou fornecer
uma alternativa equivalente a esses recursos ou servios (artigo 11., n. 1, alnea n), do
RJRA).
21 Desenvolvidamente sobre as questes procedimentais, cfr. L ANCEIRO, Rui Tavares,
As medidas de reparao de danos ambientais no mbito da responsabilidade por
danos ambientais um estudo da componente procedimental, Actas do Colquio A
responsabilidade civil por dano ambiental, Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, 18, 19 e 20 de Outubro de 2009 (org. Carla Amado Gomes e Tiago Antunes),
Lisboa: Instituto de Cincias Jurdico-Polticas, 2010, pp. 194-251, e-book disponvel em
http://www.icjp.pt/publicacoes/1/737.
19
102
medidas, determina a ordem de prioridades (artigos 14. e seguintes

do RJRA). A actuao directa da administrao subsidiria (artigo
17. do RJRA); e a actuao do particular antes da interveno da
administrao reduz-se ao estritamente necessrio para prevenir a
concretizao de uma ameaa iminente de danos (artigo 14., n. 1,
do RJRA);
v. Os interesses pblicos do desenvolvimento econmico e cientfico
e o princpio proteco da confiana podem levar excluso da
obrigao de pagamento, ainda que estejam verificados os
pressupostos da imputao prevem-se casos especficos em que,
inexistindo culpa ou dolo, o operador no obrigado a suportar os
custos da adopo das medidas quando o dano resulte de um facto
expressamente permitido por um acto autorizativo ou de uma
actividade que, no estado do conhecimento tcnico actual, no
seja considerada como susceptvel de causar danos ao ambiente
(artigo 20. RJRA);
vi. Os operadores que respondem independentemente de culpa
(responsabilidade objectiva) ou seja, os que desenvolvam alguma
das actividades elencadas no Anexo III tero de constituir uma
garantia financeira obrigatria22 que suporte os custos relativos
efectivao da responsabilidade ambiental;
vii. O Anexo V distingue diferentes tipos de reparao de danos e as
metodologias e critrios a seguir para determinar a medida de
reparao concretamente aplicvel ao caso23.
22 Sobre as garantias financeiras obrigatrias neste mbito, veja-se BOCKEN, Hubert ,
Financial Guarantees in the Environmental Liability Directive: Next Time Better,
European Energy and Environmental Law Review, Vol. 15, n 1 (Jan. 2006), pp. 1332.
23 Especificamente sobre o Anexo V, cfr. OLIVEIRA, Helosa, A restaurao natural no
novo regime jurdico da responsabilidade civil por danos ambientais, Temas de Direito
do Ambiente Cadernos O Direito, n. 6, 2011, pp. 117-136, em especial pp. 122 e
seguintes.
103
C. Avaliao de impacto ambiental e responsabilidade ambiental

5. Ao nvel das actividades e projectos abrangidos, os Anexos I e II
do
RAIA
incluem,
indubitvel
exclusivamente,
actividades
ocupacionais, na acepo do artigo 2., n. 1, do RJRA, que determina

que este regime s se aplica a danos e ameaas de danos causados
em resultado do exerccio de uma qualquer actividade desenvolvida
no mbito de uma actividade econmica, independentemente do seu
carcter pblico ou privado, lucrativo ou no (artigo 2., n. 1, do RJRA).
Alm desta concluso, cumpre sublinhar que alguns dos projectos
(seja a construo, seja a explorao das instalaes) elencados nos
Anexos I e II do RAIA correspondem a actividades elencadas no Anexo
III do RJRA, que passam portanto a responder pelos danos causados
independentemente de culpa e de ilicitude, e a ter a obrigao de
constituio
de
garantia
financeira
obrigatria,
conforme
ficou
explicado supra.
6. Ao nvel da articulao geral entre os regimes, o artigo 2., n. 1,
alnea d), do RAIA explicita que a avaliao de impacto ambiental
um instrumento de carcter preventivo da poltica do ambiente ()
que tem por objecto a recolha de informao, identificao e previso
dos efeitos ambientais de determinados projectos, bem como a
identificao e proposta de medidas que evitem, minimizem ou
compensem esses efeitos, tendo em vista uma deciso sobre a
viabilidade da execuo de tais projectos e respectiva ps-avaliao.
A definio que dada ainda que meramente para efeitos da
aplicao do prprio regime , permite, desde logo, tirar a seguinte
concluso: podero ser autorizados projectos com impactos negativos
no ambiente, desde que acompanhados de medidas que evitem,
minimizem ou compensem esses efeitos.
104
As medidas de minimizao e compensao trazem colao o

problema da responsabilidade ex ante24, que se reconduz imposio
de medidas de minimizao ou compensao de danos previsveis e
desejados pelo autor e autorizados pela autoridade competente 25.
Ora apesar de autorizados, so efeitos negativos no ambiente; estes
efeitos, podendo subsumir-se ou no definio legal de dano
(constante do artigo 11./1 d) e e), do RJRA), equivalem, materialmente,
a danos a recursos naturais. O que os distingue inegavelmente dos
previstos no RJRA a considerao assumida e antecipada dos
mesmos pelos operadores e entidades competentes. Trata-se, portanto,
de uma realidade prxima das medidas de reparao e que,
consequentemente, deve considerar-se abrangida pela temtica da
responsabilidade ambiental. Neste caso, a fonte da obrigao ser, em
princpio, a prpria autorizao, uma vez que concedida com uma
clusula modal (as medidas de minimizao e compensao).
Vistas as diferenas entre as duas figuras, cabe questionar se as
mesmas devero estar sujeitas a regimes diferenciados. O facto de as
medidas de compensao e minimizao serem consideradas no
mbito de um procedimento de avaliao de impacto ambiental tem
efeitos inevitveis ao nvel procedimental: o RJRA criou uma sequncia
Reflectindo especificamente sobre esta questo, veja-se GOMES, Carla Amado,
Introduo, pp. 183 e seguintes
25 Mais desenvolvidamente, ainda que especificamente a propsito do regime de
proteco da biodiversidade, veja-se GOMES, Carla Amado, BATISTA, Lus, A
biodiversidade merc dos mercados? Reflexes sobre compensao ecolgica e
mercados de biodiversidade, Actualidad Jurdica Ambiental, 4 de noviembre de
2013,
disponvel
em
http://www.actualidadjuridicaambiental.com/wpcontent/uploads/2013/10/2013_09_24_Carla-Amado_Biodiversidade.pdf, onde se pode
ler: [a] razo que nos leva a assinalar este ponto prende-se com a diferena que
queremos aqui iluminar, entre a compensao de um dano no mbito do RPRDE um
dano efectivo, decorrente de um evento indesejado pelo operador, embora
resultante da sua actividade econmica , e o dano potencialmente previsvel e
decorrente de uma interveno desejada pelo seu autor subjacente ao regime
previsto no diploma que regula a rede Natura 2000 (DL 140/99, de 24 de Abril, revisto e
republicado pelo DL 49/2005, de 24 de Fevereiro (=RRN) , bem como ao regime
jurdico de conservao da Natureza e da biodiversidade, estruturado no DL 142/2008,
de 24 de Julho (=RCNB). Referimo-nos s medidas compensatrias nomeadas nos
artigos 10/12 do RRN e 36 do RCNB, que so desenhadas em funo de um dano
ainda no verificado, embora presumivelmente inevitvel, em razo da interveno
programada.
24
105
de actos e formalidades que s fazem sentido num contexto de

urgncia e imprevisibilidade. Contudo, no se descortinam razes para
no serem aplicados os mesmos critrios materiais de deciso tendo em
vista a determinao da medida aplicvel. Conforme se referiu, o
Anexo V do RJRA estabelece um quadro comum a seguir na escolha
das medidas mais adequadas que assegurem a reparao de danos
ambientais, distinguindo diversas formas de reparao, fixando-se o
objectivo da reparao, bem como os critrios para identificao das
medidas e para escolha entre as vrias opes de reparao.
Em sentido totalmente diverso, o RAIA limita-se, no Anexo V onde
define o contedo mnimo do estudo de impacto ambiental, a impor,
nesta pea procedimental, a descrio das medidas e das tcnicas
previstas para: a) evitar, reduzir ou compensar os impactes negativos no
ambiente (ponto 6); e, no artigo 18., n. 4, sob a epgrafe [c]ontedo, a
determinar [a] DIA fixa, ainda, () as medidas de minimizao e
compensao dos impactes ambientais negativos.
Ou seja, um dos regimes jurdicos delineia os critrios para
determinao material da medida aplicvel e o outro no. O legislador
previu no Anexo V do RJRA critrios para determinao da medida de
reparao, assim tentando homogeneizar mtodos e critrios, e a razo
pela qual o RAIA no tem este regime em conta inatingvel, uma vez
que o RJRA foi publicado a 29 de Julho de 2008 e o RAIA a 31 de
Outubro de 2013; houve, portanto, oportunidade para harmonizar os
regimes neste ponto26.
As mesmas questes podero tambm colocar-se quando as
medidas de minimizao e compensao forem impostas na fase de
deciso sobre conformidade ambiental do projecto de execuo, caso
venha a existir (artigo 21., n. 3, do RAIA), por fora de uma alterao
declarao de impacto ambiental ou deciso sobre a conformidade
Revelando as mesmas preocupaes, ainda que centrado na proteco da

biodiversidade, veja-se o texto de GOMES, Carla Amado, BATISTA, Lus, A
biodiversidade, pp. 28 e seguintes.
26
106
ambiental do projecto de execuo (artigo 25., n. 1, do RAIA) ou no

mbito do procedimento de ps-avaliao (artigo 26., n. 6, do RAIA).
7. Sob a epgrafe reposio da situao anterior infrao, o artigo
41. do RAIA parece tratar da responsabilidade, uma vez que o RJRA
determina que as medidas de reparao de danos ecolgicos visam
restituir os recursos naturais e/ou servios danificados ao estado inicial
(ponto 1.a) do Anexo V). Repor a situao anterior ou restituir ao estado
inicial so, partida, o mesmo. Contudo, inserido no Captulo V, relativo
a fiscalizao e sanes, este preceito refere-se, indubitavelmente, a
uma obrigao no mbito de um procedimento contra-ordenacional27.
O regime constante deste artigo 41. limita-se a impor a obrigao da
reconstituio da situao anterior prtica da infraco, limitada
pelo princpio da proporcionalidade em casos manifestos, e a
actuao subsidiria da entidade pblica, a expensas do operador, em
caso incumprimento. Encontra-se, portanto e uma vez mais, uma
obrigao de adopo de medidas de reparao (lato sensu,
incluindo as medidas compensatrias). Contudo, o regime muito
diverso nos seguintes pontos:
i) Nos danos abrangidos;
ii) No procedimento a adoptar;
iii) Nos critrios e mtodos para determinao da medida de
reparao.
Nos pontos i) e ii), compreende-se, pelo menos parcialmente, a
diversidade de regimes. De facto, quanto aos danos abrangidos,
estamos no mbito da tutela contra-ordenacional e a existncia de um
ilcito e da culpa necessria para a imputao de danos a este ttulo
justifica, por si s, que se admita um conceito mais amplo de dano,
Refira-se, por exemplo, o artigo 69. do Decreto-Lei n. 178/2006, de 5 de Setembro,
que contm o regime geral dos resduos, que prev a reposio da situao anterior
no mbito da tutela contra-ordenacional, em termos semelhantes, embora no
idnticos.
27
107
abarcando realidades que esto excludas do RJRA. Alm disso, e em

termos procedimentais, verdade que este caso j est, ele mesmo,
abrangido pelo processo contra-ordenacional, e o RJRA visa, em parte,
proteger o operador das imposies da administrao. Contudo, o
procedimento previsto no artigo 16. poder ser mais benfico em
termos
ambientais,
uma vez que, seguramente melhor que a
administrao, o operador ter informao e meios tcnicos para

propor solues optimizadas e mais adequadas.
Contudo, j quanto ao ponto iii), revelam-se aqui, uma vez mais,
falhas graves ao nvel da desarticulao deste regime com o RJRA: no
so fixados uma metodologia ou critrios para determinao da
medida
obrigao
de
repor
situao
anterior
surge
completamente isolada. Por outro lado, os pressupostos so diferentes,

no impossvel que haja obrigao acessria de repor a situao
anterior no mbito de um procedimento contra-ordenacional ao abrigo
do RAIA, sem que haja obrigao de restituir ao estado inicial no mbito
do RJRA. Afinal, existir obrigao de reparar ou no, e seguindo que
critrios e mtodos? O fragmentado sistema portugus parece
compreender regimes diferentes e sem justificao vista.
Finalmente, o artigo 42., ainda no mbito da tutela contraordenacional, prev a imposio das medidas ambientais necessrias
para reduzir ou compensar os impactes provocados quando no seja
possvel ou considerada adequada () a reposio das condies
ambientais anteriores infraco. Ora cumpre sublinhar que, embora
inseridas no mesmo diploma, as medidas compensatrias, conforme
consta da epgrafe, no tm a mesma natureza das que ficaram
referenciadas no ponto 6. deste estudo. Conforme ficou explicado
supra, as medidas compensatrias no mbito da responsabilidade ex
ante referem-se clusulas modais impostas como forma de minimizar ou
compensar efeitos ambientais adversos previstos e autorizados pela
entidade competente.
108
Apesar de se entender que o regime material deve ser idntico, e

no entrando na questo da fundamentao destas medidas, o que
est plasmado no artigo 42. radicalmente diferente. De facto, estas
medidas compensatrias, que, como est literalmente explcito no
preceito, s podem ser impostas caso no seja possvel ou adequado
repor as condies ambientais, aproximam-se mais das medidas de
reparao complementar, previstas no Anexo V, ponto 1b), do RJRA, e
que correspondem a qualquer medida de reparao tomada em
relao aos recursos naturais e ou servios para compensar pelo facto
de a reparao primria no resultar no pleno restabelecimento dos
recursos naturais e ou servios danificados, que das outras medidas
previstas no RAIA.
Assim, e sem prejuzo da diferente natureza dos regimes, h que
concluir que a tutela contra-ordenacional no s prev medidas de
reparao (na acepo do Anexo V do RJRA, medidas de reparao
primria), como completa a proteco ambiental na previso de
medidas compensatrias (ou complementares). No h, a final e uma
vez determinada a responsabilidade e que tem pressupostos e
fundamentos radicalmente distintos , razo para ter regimes jurdicos
diferentes ao nvel da concretizao da estatuio, que a obrigao
de reparar.
8. Chegados a este ponto, h que questionar se o legislador, afinal,
no estabeleceu qualquer ponto de contacto expresso entre estes
regimes. A resposta , simultaneamente, sim e no. Sim, porque o artigo
43., que se analisar de seguida, estabelece, ou pelo menos assim o
anuncia na epgrafe, o regime da [r]esponsabilidade por danos ao
ambiente. No, porque, apesar disso mesmo e de ter ocorrido uma
reviso em 2013 do RAIA, no h, na verdade, qualquer articulao.
Ora, os traos gerais do (mais prximo que existe no ordenamento
jurdico portugus de um) regime geral da responsabilidade ambiental
foram explicados supra (B.), pelo que bastar comparar o regime a
109
descrito com o que resulta da interpretao deste preceito. Desde logo,

e quanto previso, s ser aplicado o artigo 43. quando as medidas
compensatrias referidas no artigo anterior no sejam executadas ou,
sendo executadas, no eliminem integralmente os danos causados ao
ambiente no eliminem integralmente os danos causados ao ambiente.
Considerando que as medidas referidas no artigo anterior so impostas
no mbito de um processo contra-ordenacional, poder-se- concluir,
desde j, que a responsabilidade por danos ao ambiente no mbito da
avaliao de impacto ambiental tem como pressupostos necessrio a
prtica de uma contra-ordenao e respectiva condenao do
agente infractor.
Sendo o RJRA um regime geral (ou no ser?), ser admissvel
concluir que s h responsabilidade pelos danos causados nos termos
aqui previstos, ou seja, no mbito de uma contra-ordenao, seguindo
a regra de que lex specialis derogat legi generali, ademais quando este
regime posterior e, portanto, o critrio cronolgico tambm favorece
esta soluo? Ou, pelo contrrio, admitir que o legislador, apesar da
epgrafe, no pretendeu estabelecer nenhum regime especial de
responsabilidade por danos ao ambiente, mas to-s precisar uma
sano acessria?
Assinale-se ainda que a norma extrada do preceito no apenas
surpreendente na sua previso: a consequncia a constituio da
obrigao de indemnizar o Estado. No valer a pensar densificar este
ponto, mas manifesto que o RJRA relega para ltimo plano, se no
mesmo para um plano inexistente, a indemnizao em dinheiro28, pelo
que a soluo legal que aqui est plasmada radicalmente oposta ao
constante do regime da responsabilidade ambiental. Os restantes
nmeros do artigo 43. limitam-se a determinar critrios para fixao da
Especificamente sobre este ponto, veja-se GOMES, Carla Amado, De que falamos
quando falamos de dano ambiental? Direito, mentiras e crtica., Textos dispersos de
direito do ambiente, Vol. III, Lisboa: AAFDL, 2010, pp. 331-352, em especial pp. 346 e
seguintes.
28
110
indemnizao e a ressalvar note-se o exerccio, por particulares, da

pretenso indemnizatria.
D. Concluses
Feita a crtica e problematizadas as solues legais, impe-se agora que
se adopte uma posio e a unidade do sistema jurdico impe que as
concluses sejam as seguintes:
i) O RAIA prev, a propsito de diferentes fases procedimentais
declarao de impacto ambiental, declarao de
conformidade do projecto de execuo, ps-avaliao ,
formas de responsabilidade ex ante, em que o dano previsto
e autorizado, enquanto so impostas medidas de minimizao
ou de compensao. Trata-se da compatibilizao necessria
entre proteco ambiental e desenvolvimento econmico e
cientfico. O regime das medidas de minimizao e
compensao, sendo pautado por um elevado grau de
precariedade, no inclui qualquer critrio ou metodologia em
termos de determinao da medida concretamente
aplicvel. Tal soluo desajustada e injustificada, na medida
em que o RJRA, no seu Anexo V, fornece parmetros decisrios
que devero ser homogeneamente aplicados em matria de
responsabilidade ambiental;
ii) No mbito da actividade fiscalizadora e sancionatria da
administrao, o RAIA prev, nos artigos 41. a 43., um regime
especfico em matria contra-ordenacional relativo
reposio da situao anterior e, na impossibilidade, uma
indemnizao a favor do Estado. A evidente coliso com os
princpios norteadores do RJRA quanto reparao
aconselharia que, sem prejuzo de especificidades quanto
previso, por estarmos perante um infractor, a consequncia
fosse determinada integralmente nos termos do RJRA, por
remisso.
iii) O RAIA no inclui qualquer disposio especial em matria de
reparao de danos ecolgicos ex post, no fixando
quaisquer critrios especiais, de direito adjectivo ou
substantivo. Aplica-se, sem adaptaes, o RJRA.
111
Inicio
texto
texto
ndice
O mbito de aplicao da avaliao de impacto ambiental
Ana Fernanda Neves

Professora Auxiliar na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
0. Introduo; 1. A delimitao da necessidade de avaliao do impacto no

ambiente; 1.1. A delimitao da suscetibilidade de efeitos significativos no
ambiente; 1.2. A noo de projeto; 1.3. Os efeitos a considerar na AIA. 2.
Relevncia do objetivo do regime de AIA para a determinao do seu mbito
de aplicao; 3. A deciso de aprovao do projeto; 4. Delimitao negativa
do mbito do regime de AIA; 4.1. Projetos relativos defesa nacional; 4.2.
Projetos objeto de ato legislativo nacional especfico; 5. Relevncia jurdica da
aprovao de projeto sem a devida sujeio a AIA; 6. Concluses
0. Introduo
1. A avaliao dos efeitos de determinados projetos pblicos e
privados no ambiente e a avaliao dos efeitos de determinados
planos e programas no ambiente so instrumentos destinados a
assegurar que os valores ambientais so considerados nas decises
sobre os mesmos1, na perspetiva da manuteno da capacidade e
integridade dos sistemas naturais2.
Mary Sabina Peters e Manu Kumar, Achieving Sustainability through Effective
Mechanisms of Environmental Impact Assessment and Strategic Environmental
Assessment, in European Energy and Environmental Law Review, April 2013, issue 2, p.
79; e Mara Matilde Ceballos Martn e Ral Prez Guerra, Rgimen jurdico de la
evaluacin del impacto ambiental y del tratamento de resduos Bajo la Perspectiva del
ordenamento jurdico italiano: del medioambiente sostenible a la defensade los
derechos humanos, in Cuaderno Interdisciplinar de Desarrollo Sostenible, Octubre 09,
n. 3, p. 115 (disponvel in http://www.publicacionescajamar.es/pdf/publicacionesperiodicas/cuaderno-interdisciplinar-de-desarrollo-sostenible-cuides/3/3-505.pdf);
tambm in Revista de Direito do Ambiente e Ordenamento do Territrio n.s 16/17,
setembro 2010; e Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, Lies de Direito do
Ambiente, Almedina, 2002, pp. 153 e 154.
2 Mary Sabina Peters e Manu Kumar, Achieving Sustainability through Effective
Mechanisms of Environmental Impact Assessment and Strategic Environmental
Assessment, cit., p. 80; e considerando 14 da Diretiva n. 2011/92/UE (Os efeitos de
um projeto no ambiente devero ser avaliados para proteger a sade humana, para
1
112
2. A avaliao do impacto ambiental convoca a aferio, apreciao

e ponderao da relevncia sobre o ambiente de projetos, pblicos e
privados, suscetveis de terem nele consequncias significativas,
nomeadamente por fora da sua natureza, da sua dimenso ou da sua
localizao, antes de serem autorizados ou licenciados3. Trata-se de
avaliar da sua possibilidade ou oportunidade ambiental e de
determinar as melhores condies ambientais da sua realizao4.
A avaliao de um projeto pode convocar aspetos situados a
montante ou pr em causa polticas, planos e programas anteriores ou
nos quais se inscreve. Ser, por outro lado, potencialmente menos
complexa ou conflitual se tiver sido precedida da avaliao ambiental
daqueles5. De todo o modo, a integrao das consideraes
ambientais convocada para nveis de deciso mais estratgicos
como os programas e planos6-7. A relao no , no entanto, de mera
contribuir atravs de um ambiente melhor para a qualidade de vida, para garantir a

manuteno da diversidade das espcies e para conservar a capacidade de
reproduo do ecossistema enquanto recurso fundamental da vida.).
3 Cf. considerando 8 do prembulo e artigo 2., n. 1, da Diretiva 2001/92/EU; e Paule
Halley e Mlissa de Forte, Le bureau daudiences publiques sur lenvironnement
(BAPE): participation publique et valuation environnementale, in Revue Juridique de
LEnvironnement, n. 1/2004, p. 6.
4 Rapport du Comit dExamen de la Procdure dvaluation Environnemental,
Lvaluation Environnementale: Une Pratique Gnraliser, Une Procdure dExamen
Parfaire, Gouvernement du Qubec, Dcembre, 1988, p. 109. Disponvel in
http://www.bape.gouv.qc.ca/sections/mandats/prodporcine/documents/Gene41.pdf
(consulta ltima em 20.01.2014).
5 Rapport du Comit dExamen de la Procdure dvaluation Environnemental, cit., p.
110. A se defende que: "Une valuation environnementale devrait tre ralise pour
toutes les activits stratgiques gouvernementales ayant une incidence sur la qualit
de l'environnement: politiques sectorielles, livres blancs, plans d'action, stratgies
d'intervention, plans d'quipement, programmes de subvention, etc."
6 Cfr. W R Sheate, Amending the EC Directive (85/337/EEC) on Environmental Impact
Assessment, in European Environmental Law Review, March 1995, Volume 4, n. 3, p.
81; 6 da Diretiva n. 85/337/CEE, de 27 de Junho de 1985 relativa avaliao dos
efeitos de determinados projetos pblicos e privados no ambiente; A.G. Oude Elferink,
"Environmental Impact Assessment in Areas beyond National Jurisdiction", in The
International Journal of Marine and Coastal Law, 27 (2012), p. 452.
7 O objetivo o de integrar as consideraes ambientais na preparao e
aprovao de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento
sustentvel" e "um elevado nvel de proteo do ambiente".
113
complementaridade, colocando problemas de articulao entre

ambos os tipos de avaliao8.
3. O regime jurdico de ambos estruturado pelo DUE, no sendo os
regimes nacionais separveis da sua fonte europeia, pelo que o foco de
anlise dado pelas correspondentes diretivas9 e pelo trabalho de
densificao da jurisprudncia do TJUE. Por um lado, tendo o DUE por
natureza uma vocao cosmopolita, ampliativo da compreenso dos
conceitos e problemas que suscita.
luz da jurisprudncia do TEDH, sempre que os procedimentos de
deciso pblica envolvem complexas questes ambientais e de
poltica
econmica
devem
implicar
investigaes
estudos
adequados para que os efeitos das atividades que possam ter efeitos
prejudiciais no meio ambiente e afetar os direitos das pessoas (maxime,
da sade e bem-estar postulados pelo respeito da vida privada e familiar)
sejam previstos e avaliados antecipadamente e para que seja definido

um justo equilbrio entre os vrios interesses conflituantes em jogo10.
Aquela ter, assim, que estar igualmente sempre presente.
8 COM(2009) 469, de 14.9.2009, Relatrio da Comisso ao Conselho, ao Parlamento

Europeu, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das Regies relativo
aplicao e eficcia da Diretiva Avaliao Ambiental Estratgica (Diretiva
2001/42/CE), p. 6 (in http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0469:FIN:pt:PDF consulta ltima em 20.01.2014).
9 Diretiva 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de dezembro de
2011, que codifica a Diretiva 85/337/EEC e as suas alteraes; e Diretiva 2001/42/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho de 27 de junho de 2001 relativa avaliao dos
efeitos de determinados planos e programas no ambiente.
10 Considerando 83 do Ac. do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem de 02.11.2006,
Giacomelli c. Itlia, processo n. 59909/00 (A governmental decision-making process
concerning complex issues of environmental and economic policy must in the first
place involve appropriate investigations and studies so that the effects of activities that
might damage the environment and infringe individuals rights may be predicted and
evaluated in advance and a fair balance may accordingly be struck between the
various conflicting interests at stake), considerando 88 do Ac. de 27.01.2009, Ttar c.
Romnia, processo n. 67021/01; e considerando 189 do Ac. de14.12.2012, Hardy and
Maile c. The United Kingdom, processo n. 31965/07 (The Court has also found Article 8
to apply where the dangerous effects of an activity to which the individuals concerned
are likely to be exposed have been determined as part of an environmental impact
assessment procedure in such a way as to establish a sufficiently close link with private
and family life for the purposes of Article 8 of the Convention).
114
4. O mbito de aplicao da avaliao do impacto ambiental

determinado pelo sentido e pelo alcance desta avaliao.
Esta determinao apoiada pela especificao e critrios de
identificao normativos de projetos, planos e programas a submeter a
avaliao do impacto ambiental. A verdade que h diferenas
relevantes entre os Estados-Membros quanto ao seu nmero e ao seu
tipo
11-12
e a primeira dificuldade que se coloca na aplicao do
regime decidir se deve ser feita avaliao do seu impacto ambiental.

A alterao do regime da AIA e a jurisprudncia do TJUE, que para
ela tambm contribuiu, assim como orientaes da Comisso13, tm
promovido a clarificao e a consistncia na delimitao do mbito
aplicao da AIA14.
5. Alguns conceitos e elementos so centrais para a aplicao e

execuo
do
regime15.
No
enunciado
projetos
com
efeitos
significativos para o ambiente, releva cada um dos seus termos (1.): i)

(projetos com) efeitos significativos no ambiente; ii) o conceito de
projeto; iii) os efeitos atendveis, justificativos da necessidade de
avaliao. Por outro lado, releva o fim da AIA e a sua medida
11 W R Sheate, Amending the EC Directive (85/337/EEC) on Environmental Impact
Assessment, in European Environmental Law Review, March 1995, Volume 4, No 3, pp.
77 a 79.
12 COM (93) 28, 2 April 1993, Report from the Commission on the Implementation of
Directive 85/337/EEC, in http://aei.pitt.edu/5974/1/003182_1.pdf (consulta ltima em
19.01.2014); considerando 8 do prembulo da Diretiva 2001/42/CE; e Relatrio da
Comisso ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicao e a eficcia da
Diretiva AIA (Diretiva 85/337/CEE alterada pela Diretiva 97/11/CE), O Sucesso da
Aplicao da Diretiva AIA pelos Estados Membros, pp. 2 e 3, in
http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/report_pt.pdf
(consulta
ltima
em
19.01.2014).
13 De que exemplo, o texto Guidance on EIA Screening, 2001, Comisso Europeia,
Environmental
Resources
Management,
disponvel
in
http://ec.europa.eu/environment/eia/eia-guidelines/g-screening-full-text.pdf (consulta
ltima em 20.01.2014). A se refere na introduo: Guidance it is hoped that better
decisions will be made on the need for EIA and on the terms of reference for the studies
that are required, thus starting the EIA process off on a better footing.
14 Relatrio da Comisso ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a aplicao e
a eficcia da Diretiva AIA, cit., p. 2.
15 Vanessa Edwards, A Review of the Court of Justices Case Law in Relation to Waste
and Environmental Impact Assessment: 1992-2011, in Journal of Environmental Law,
Volume 25, Number 3, 2013, pp. 515 a 530, maxime, p. 525.
115
conformadora da margem de apreciao dos Estados (2.). A AIA liga-se a um pedido de aprovao de projeto, plano ou programa e
deve ter lugar antes de concedida a aprovao16, o que coloca
questes sobre a prpria aprovao e a articulao temporal entre
aquela e esta (3.). O mbito da aplicao do regime de avaliao do
impacto ambiental tambm se delimita pelos projetos que dele podem
ser subtrados, em certos termos (4.). A relevncia da necessidade de
sujeio de um projeto, programa e plano a avaliao do impacto
ambiental , em grande medida, dada pelas consequncias e
obrigaes assacveis sua no realizao quando devida, como o
demonstra a jurisprudncia do TJUE (5.).
O mbito de aplicao da AIA considerado no presente texto
sobretudo o da avaliao dos efeitos de determinados projetos
pblicos e privados no ambiente, sem prejuzo das referncias
paralelas avaliao dos efeitos de determinados planos e programas
no ambiente.
1. A delimitao da necessidade de avaliao do impacto no

ambiente
A aferio da necessidade de avaliao do impacto ambiental
suscitada pelo requerimento do interessado dirigido ao licenciamento
ou autorizao de projeto, constituindo uma obrigao para a
entidade competente para o licenciamento ou autorizao17.
O interessado pode, tambm, previamente, requer ser informado
sobre essa necessidade18, ou, desde logo, a partir da prpria anlise,
instruir o requerimento com elementos dirigidos a essa avaliao19.
16 Cfr. considerando 7 do prembulo e artigo 1., n. 2, alnea c), da Diretiva n.
2011/92/UE.
17 Considerandos 49 a 53 do Ac. de 30.04.2009, The Queen, a pedido de Christopher
Mellor c. Secretary of State for Communities and Local Government, C-75/08.
18 Guidance on EIA Screening, cit., p. 10; Environmental Impact Assessment of Projects
Rulings
of
the
Court
of
Justice,
European
Union,
2013,
in
http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/eia_case_law.pdf, p. 30; Hussein Abaza, Ron
Bisset e Barry Sadler, Environmental Impact Assessment and Strategic Environmental
116
A deciso relativa (des)necessidade de avaliao do impacto

ambiental
deve
conter
os
respetivos
motivos 20
deve
ser
disponibilizada ao pblico21-22, sendo suscetvel de ser contestada nos

termos gerais23.
Assessment: Towards an Integrated Approach, United Nations Environment Programme,

2004, pp. 42 e 43, in http://www.unep.ch/etu/publications/textONUBr.pdf, consulta
ltima em 20.01.2014 (EIA should be initiated through a screening procedure to
identify which projects will be subject to EIA, and which projects require less detailed
environmental study or no); e artigo 3. do Decreto-Lei n. 151-B/2013, de 31.10,
estabelece o regime jurdico da avaliao de impacte ambiental (AIA) dos projetos
pblicos e privados suscetveis de produzirem efeitos significativos no ambiente,
transpondo para a ordem jurdica interna a Diretiva n. 2011/92/UE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa avaliao dos efeitos
de determinados projetos pblicos e privados no ambiente.
19
In essence, self-assessment applies to all stages of the EIA process, beginning
with screening to determine whether or not a proposed action shall be subject to EIA.
The decisions made at this and subsequent stages should be transparent and
defensible, and usually self-assessment will be subject to other checks and balances
Hussein Abaza, Ron Bisset e Barry Sadler, Environmental Impact Assessment and
Strategic Environmental Assessment: Towards an Integrated Approach, cit., p. 25.
20 Considerando 45 do Ac. de 10.06.2004, Comisso c. Repblica Italiana, C-87/02
(No caso em apreo, o incumprimento respeita a um projeto de construo de uma
estrada que, nos termos da legislao italiana que transps a Diretiva 85/337 e da
prpria diretiva, deveria ter sido objeto de uma verificao prvia da necessidade de
o submeter a uma avaliao. A Comisso critica Repblica Italiana essencialmente
a inexistncia de fundamentao da deciso da Regio de Abruzo de no proceder
a uma avaliao dos efeitos, o que leva a pressupor que a verificao prvia no foi
efetuada sublinhado nosso).
21 Cfr. artigo 4., n. 4, da Diretiva n. 2011/92/UE: Os Estados-Membros asseguraro
que a deciso adotada pelas autoridades competentes ao abrigo do n. 2 seja
disponibilizada ao pblico."
22
Em 06.11.2013, foi apresentado ao TJUE um pedido prejudicial pelo
Verwaltungsgerichtshof (ustria), C-570/13, que versa sobre a questo de saber se o
artigo 11. da Diretiva 2011/92/EU se ope a que, no havendo participao dos
vizinhos no procedimento de certificao que apurou a desnecessidade de AIA,
esta deciso pode ser aposta aos interessados no procedimento de autorizao
posterior, ainda que neste possam apresentar as suas observaes.
23 O artigo 11., n. 1, da Diretiva n. 2011/92/UE; e considerando 58 do Ac. de
30.04.2009, C-75/08 (os particulares interessados, como, alis, as outras autoridades
nacionais interessadas, devem poder garantir o respeito dessa obrigao de
verificao que recai sobre a autoridade competente e, caso seja necessrio, pela
via jurisdicional. Esta exigncia pode traduzir-se, como no processo principal, na
possibilidade de interpor diretamente recurso da deciso de no efetuar uma AIA).
117
1.1. A delimitao da suscetibilidade de efeitos significativos no

ambiente
O procedimento de avaliao dos efeitos no ambiente obrigatrio
relativamente a um elenco dado de projetos em que se tem por
assente que tm efeitos significativos no ambiente24.
Em relao a outras categorias ou tipos projetos, que no tendo
necessariamente um impacto significativo no ambiente em todos os
casos25 o podem ter, a necessidade de avaliao dos seus efeitos
ambientais decidida pela aplicao de trs grandes critrios de
seleo (desdobrados em subcritrios ou compreendidos a partir
destes)26, a saber, o das caractersticas do projeto (por exemplo,
dimenso), o da sua localizao (isto , considerar-se a sensibilidade
ambiental das zonas geogrficas suscetveis de serem afetadas pelos
projetos) e as caractersticas do impacto ambiental que lhe esto
associadas (por exemplo, em termos de rea abrangida e durao dos
efeitos)27-28.
24 So os projetos elencados no Anexo I Diretiva n. 2011/92/UE e no Anexo I ao
Decreto-Lei n. 151-B/2013, de 31.10.
25 Considerando 9 do prembulo da Diretiva 2011/92/UE.
26 Cfr. artigo 4., n. 4, na verso da proposta de alterao da Diretiva n. 2011/92/CE:
Quando for efetuada uma anlise casustica ou fixados limiares ou critrios para
efeitos do disposto no n. 2, a autoridade competente deve ter em conta os critrios
de seleo relacionados com as caractersticas e a localizao do projeto e o seu
potencial impacto no ambiente. A lista detalhada dos critrios de seleo a utilizar
especificada no anexo III" (sublinhado nosso).
27 Considerando 52 do Ac. de 03.07.2008, Comisso c. Irlanda, C-215/06: Esta anlise
vlida para todos os projetos que se enquadram no mbito da Diretiva 85/337
alterada, quer sejam abrangidos pelo anexo I dessa diretiva e, por conseguinte,
estejam sujeitos a uma avaliao sistemtica nos termos dos artigos 2., n. 1, e 4., n.
1, da diretiva, quer sejam abrangidos pelo anexo II e, s a esse ttulo e em
conformidade com o disposto no artigo 4., n. 2, da mesma diretiva, estejam sujeitos a
um estudo de impacto se, na perspectiva dos limiares ou critrios fixados pelo
Estado-Membro e/ou com base numa anlise caso a caso, puderem ter um impacto
significativo no ambiente.
28 A proposta de diretiva de alterao da Diretiva 2011/92/UE, apresentada pela
Comisso em 26.10.2012, prope a clarificao do processo de seleo, atravs da
alterao dos critrios do anexo III e da especificao do teor e da justificao das
decises tomadas, que, a se considera, garantiro que apenas sejam efetuadas AIA
a projetos que tenham efeitos ambientais significativos, evitando assim trmites
administrativos desnecessrios para os projetos de pequena escala (p. 4).
118
A delimitao dos projetos luz destes parmetros pode ter lugar

segundo trs metodologias ou formas29-30: i) ser auxiliada pela fixao
de limiares ou critrios pelos Estados-Membros; ii) ser feita com base
numa anlise caso a caso; iii) e pela combinao de ambas as
metodologias, como o caso portugus31.
A margem de apreciao de que dispem os Estados-Membros,
quanto fixao dos limiares ou critrios para determinar se um
projeto destes deve ser sujeito a uma avaliao de impacto ambiental
() tem os seus limites na obrigao de submeter a um estudo do
impacte ambiental os projetos suscetveis de ter efeitos significativos no
ambiente,
nomeadamente
localizao32
pela
sua
(negrito nosso). Estas
natureza,
trs
dimenses
ou
dimenses, no sendo
excludentes de outras, so inafastveis.
Disponvel in http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/com_628/1_PT_ACT_part1_v2.pdf (consulta ltima em 19.01.2014).

29 Como se destaca na publicao da Comisso Environmental Impact Assessment
of Projects Rulings of the Court of Justice, de 14.3.2013, p. 29: Article 4(2) of the EIA
Directive mentions, by way of indication, methods to which the Member States may
have recourse when determining which of the projects falling within Annex II are to be
subject to an assessment within the meaning of the EIA Directive. Cfr. Texto in
http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/eia_case_law.pdf (consulta ltima em
19.01.2014).
30 Considerando 40 a 42 do Ac. de 10.06.2004, Comisso c. Repblica Italiana, C87/02.
31 Cfr. artigo 1., n. 3, alnea b), do Decreto-Lei n. 151-B/2013: Esto sujeitos a AIA,
nos termos do presente decreto-lei: () // b) Os projetos tipificados no anexo II ao
presente decreto-lei, do qual faz parte integrante, que: // i) Estejam abrangidos pelos
limiares fixados; ou // ii) Se localizem, parcial ou totalmente, em rea sensvel e sejam
considerados, por deciso da autoridade de AIA, como suscetveis de provocar
impacte significativo no ambiente em funo da sua localizao, dimenso ou
natureza, de acordo com os critrios estabelecidos no anexo III ao presente decretolei, do qual faz parte integrante; ou // iii) No estando abrangidos pelos limiares
fixados, nem se localizando em rea sensvel, sejam considerados, por deciso da
entidade licenciadora ou competente para a autorizao do projeto e ouvida
obrigatoriamente a autoridade de AIA , como suscetveis de provocar impacte
significativo no ambiente em funo da sua localizao, dimenso ou natureza, de
acordo com os critrios estabelecidos no anexo III; // c) Os projetos que em funo da
sua localizao, dimenso ou natureza sejam considerados, por deciso conjunta do
membro do Governo competente na rea do projeto em razo da matria e do
membro do Governo responsvel pela rea do ambiente, como suscetveis de
provocar um impacte significativo no ambiente, tendo em conta os critrios
estabelecidos no anexo III."
32 Considerando 22 do Ac. de 21.03.2013, Salzburger Flughafen GmbH c.
Umweltsenat, C-244/12.
119
Um Estado-Membro que fixe os critrios e/ou os limiares s tendo em

conta as dimenses dos projetos, sem tomar em considerao
igualmente a sua natureza e a sua localizao, excede a margem de
apreciao de que dispe33 (negrito nosso). Com efeito, um projeto
mesmo de dimenses reduzidas pode ter efeitos significativos no
ambiente quando for situado num local em que os fatores ambientais
tais como a fauna e a flora, o solo, a gua, o clima ou o patrimnio
cultural sejam sensveis mnima modificao; e, de igual modo, um
projeto pode ter efeitos significativos quando, devido sua natureza,
corre o risco de transformar de modo essencial ou irreversvel esses
fatores ambientais, independentemente das suas dimenses34.
Os limiares ou critrios fixados pelos Estados, referidos, tm o objetivo
de facilitar a apreciao das caractersticas concretas de um projeto,
para determinar se o mesmo est sujeito obrigao de avaliao, e
no o de subtrair de antemo a essa obrigao35 (negritos nossos).
Os critrios e/ou limiares que sejam incompatveis com a obrigao
de considerar os projetos suscetveis de ter impacto significativo no
ambiente devem ceder36. Na medida desta obrigao, no h lugar
Considerando 65 do Ac. de 21.09.1999, Comisso c. Irlanda, C-392/96.
Considerando 65 a 67 do Ac. de 21.09.1999, Comisso c. Irlanda, C-392/96;
considerando 28 do Ac. de 14.3.2013, Jutta Leth c. Republik sterreich, Land
Niedersterreich, C-420/11 (: Com efeito, resulta do artigo 1., n. 1, e do primeiro,
terceiro, quinto e sexto considerandos da Diretiva 85/337 que o objeto desta a
avaliao das incidncias dos projetos pblicos e privados no ambiente, com vista a
realizar um dos objetivos da Comunidade no domnio da proteo do meio ambiente
e da qualidade de vida. a este mesmo objeto que se reportam as informaes que
devem ser fornecidas pelo dono da obra, em aplicao do artigo 5., n. 1, e do
anexo IV desta mesma diretiva bem como os critrios que permitem apreciar se os
projetos de menor envergadura, que preenchem as caractersticas enunciadas no
anexo III desta, necessitam de avaliao ambiental); considerando 37 do Ac. de
22.02.2009, Abraham e o. c. Rgion wallonne e o.; e considerando 41 do Ac. de
16.07.2009, Comisso das Comunidades Europeias c. Irlanda.
35 Considerando 30 Ac. de 21.03.2013, Salzburger Flughafen GmbH c. Umweltsenat,
C-244/12; considerando 37 do Ac. de 16.09.1999, World Wildlife Fund (WWF) e o. e
Autonome Provinz Bozen e o. c, C-435/97; e considerando 50 do Ac. de 24.10.1996,
Kraaijeveld e o., C-72/95.
36 No Ac. de 21.03.2013, Salzburger Flughafen GmbH c. Umweltsenat, C-244/12, o
Tribunal considerou que: Quando um Estado-Membro, no cumprimento do artigo 4.,
n. 2, alnea b), da Diretiva 85/337, relativamente a projetos abrangidos pelo seu anexo
II, estabelece um limiar, como o que est em causa no processo principal [obras em
aeroporto que tenham por efeito um aumento dos movimentos de transportes areos
33
34
120
para uma deciso que no preserve esta aferio e que no fique

vinculada ao seu resultado (dado pelos critrios da dimenso,
localizao e natureza do projeto). No assim compreensvel a
contraposio feita pela legislao nacional entre projetos do anexo II
aqum dos seus limiares e no situados em reas sensveis e projetos
que nele no esto sequer previstos, no que se refere: i) entidade
competente para aferir da sua sujeio a AIA respetivamente a
autoridade de AIA e os membros do Governo responsveis na rea do
projeto e do ambiente; ii) a obrigatoriedade da consulta da AIA no
primeiro caso e no no segundo antes da tomada da deciso sobre a
necessidade de AIA37.
A proposta de diretiva de alterao da Diretiva 2011/92/UE,
apresentada pela Comisso em 26.10.201238, prev:
a) A modificao do anexo III que estabelece os critrios a
utilizados numa anlise caso acaso dos projetos e dos projetos
previstos no anexo II no sentido da clarificao dos critrios
vigentes39 e da incluso de outros critrios, com destaque para
os relacionados com as novas questes ambientais, como,
em pelo menos 20 000 por ano], incompatvel com as obrigaes estabelecidas nos
artigos 2., n. 1, e 4., n. 3, da diretiva, as disposies dos artigos 2., n. 1, e 4., n. 2,
alnea a), e n. 3, da mesma diretiva36 produzem um efeito direto que implica que as
autoridades nacionais competentes devem assegurar que seja examinado, em
primeiro lugar, se os projetos em causa so suscetveis de ter impacto significativo no
ambiente e, em caso afirmativo, que seja realizada depois uma avaliao desse
impacto. (sublinhado nosso)
No Ac. de 24.10.1996, Aannemersbedrijf P. K. Kraaijeveld BV e o.e Gedeputeerde
Staten van Zuid-Holland, C-72/95, destacou: No caso de essa margem de apreciao
ter sido ultrapassada e de, portanto, deverem ser afastadas as disposies nacionais a
esse respeito, compete s autoridades do Estado-Membro, no mbito das suas
competncias, adotar todas as medidas necessrias, gerais ou especiais, para que os
projetos sejam examinados a fim de determinar se os mesmos so suscetveis de ter
efeitos significativos no ambiente e, na afirmativa, para que sejam submetidos a um
estudo do impacte ambiental (sublinhado nosso).
37
Cfr. artigo 1., n. 3, alnea c), do Decreto-Lei n. 151-B/2013.
38
In http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/com_628/1_PT_ACT_part1_v2.pdf
39 Por exemplo, quanto s caractersticas do projeto, a alnea c) do ponto 1, que tem
atualmente a seguinte redao Utilizao dos recursos naturais", passa a ter a
seguinte: A utilizao de recursos naturais, em particular a terra, o solo, a gua e a
biodiversidade, incluindo as alteraes hidromorfolgicas".
121
por exemplo, os
impactos do projeto nas
alteraes
climticas (em termos de emisses de gases com efeito de

estufa, nomeadamente devido utilizao da terra,
mudana da utilizao da terra e utilizao das florestas), a
contribuio do projeto para o aumento da resilincia e os
impactos das alteraes climticas no projeto (por exemplo,
se o projeto se coaduna com um clima em mudana)" 40 41;
b) A previso expressa da necessidade da deciso administrativa
relativa a tais projetos indicar de que forma aplicou os critrios
enunciados no Anexo III, contribuindo para maior coerncia ou
consistncia na aplicao do regime42 43;
c) A necessidade de levar em linha de conta o conhecimento j
existente relativamente aos impactos mais relevantes de
determinado tipo de projetos, isto , considerar quando
Como, por exemplo, cfr. ponto 1, alnea g), do Anexo III.

Considerando 15 do prembulo da proposta de diretiva referida: Os critrios de
seleo estabelecidos no anexo III da Diretiva 2011/92/UE, que so tidos em conta
pelos Estados-Membros para determinarem quais os projetos que devem ser sujeitos a
avaliao com base nos seus efeitos ambientais significativos, devem ser adaptados e
clarificados para garantir que apenas seja exigida uma avaliao ambiental para os
projetos com probabilidades de terem efeitos ambientais significativos, como os
projetos que utilizam ou afetam recursos valiosos, os projetos propostos para locais
sensveis do ponto de vista ambiental ou os projetos com efeitos potencialmente
perigosos ou irreversveis (p. 13 da proposta).
O Comit das Regies, no seu parecer sobre aquela proposta, de 24.04.2013, votado
em reunio plenria de 30.05.2013, exorta a Comisso Europeia a apresentar, o mais
rapidamente possvel aps a entrada em vigor da diretiva revista, orientaes sobre o
mtodo de avaliar o impacto local de um projeto nas alteraes climticas, assim
como a exposio, a vulnerabilidade e a resilincia de um determinado ambiente aos
riscos de catstrofes naturais e de catstrofes provocadas pelo homem
https://toad.cor.europa.eu/AgendaDocuments.aspx?pmi=ha5jDW%2bOWSG8mlVIP%2
bdCXbM%2bOvdYlf1adLxAYnYqvwQ%3d&ViewDoc=true
(consulta
ltima
em
31.01.2013).
42 Cfr. artigo 4., n. 5, alnea a), cujo aditamento proposto e o considerando 16 do
respetivo prembulo (Ao determinarem a probabilidade de serem causados efeitos
ambientais significativos, as autoridades competentes devem identificar os critrios
mais pertinentes a considerar e utilizar as informaes adicionais que possam estar
disponveis na sequncia de outras avaliaes exigidas pela legislao da Unio, a fim
de aplicarem o procedimento de seleo eficazmente. A este respeito, adequado
especificar o teor da deciso de seleo, sobretudo se no for exigida qualquer
avaliao ambiental.).
43 Considerando 66 do Ac. de 30.04.2009, The Queen, a pedido de Christopher Mellor
c. Secretary of State for Communities and Local Government, C-75/08; e considerando
45 do Ac. de 10.06.2004, Comisso c. Repblica italiana, C-87/02.
40
41
122
pertinente, os resultados de estudos, verificaes preliminares

ou avaliaes dos efeitos no ambiente decorrentes de outra
legislao da Unio44, o que pode evitar a realizao de uma
avaliao integral, uma vez que os impactos ambientais mais
relevantes
so
corrigidos
satisfatoriamente
pelo
projeto
adaptado45.
Esto tambm sujeitos a avaliao do impacto ambiental os planos e
programas suscetveis de ter efeitos significativos, com uma inerente
vocao para promover a sustentabilidade ambiental46 47. Esto sujeitos
desde logo a esta avaliao: i) os que so elaborados para
determinados sectores e que, por outro, definem o quadro em que a
execuo dos projetos sujeitos a avaliao do impacto ambiental, nos
termos do anexo I e II do respetivo regime48, ter lugar, para o que h
que examinar o contedo e a finalidade desses [planos e] programas,
tendo em conta o alcance da avaliao ambiental dos projetos,
Cf. o n. 5 aditado ao artigo 4. da Diretiva 2011/92/EU. Cfr., tambm, considerando
16 do prembulo.
45 Cf. ponto 3 da Proposta, p. 5.
46 Cfr. artigo 3., n. 2, alnea a), da Diretiva 2001/42; e Carla Amado Gomes, A
avaliao de impacto ambiental e os seus mltiplos: breve panormica do quadro
normativo euro-comunitrio e apontamentos de jurisprudncia, in Estudos de Direito
do Ambiente e de Direito do Urbanismo, Seleo de intervenes no Curso de Psgraduao de Especializao em Direito do Ambiente, do Ordenamento do Territrio
e do Urbanismo, Coordenao de Marcelo Rebelo de Sousa e Carla Amado Gomes,
ICJP, Nov. 2011, p. 19, a qual observa: Apesar do largo espectro coberto pelos
procedimentos de AIA e de incidncias (quando o segundo adquira autonomia em
face do primeiro), subsistiam "fugas", como se descortina na anlise da jurisprudncia,
a estas obrigaes de preveno de danos ambientais. Alm disso, constatava-se
gradualmente ser a AIA um instrumento curto para ponderar antecipadamente riscos
ambientais, uma vez que este instrumento aplicvel a projetos, ou seja, ideias de
interveno no meio com uma densidade considervel (mesmo quando em fase de
anteprojeto). Cumpria, portanto, conceber um procedimento atravs do qual se
pudessem traar perspetivas alternativas de afetao do territrio em funo de
coordenadas de salvaguarda do ambiente em harmonia com possibilidades de
desenvolvimento econmico. Ver, tambm, Carla Amado Gomes, Introduo ao
Direito do Ambiente, AAFDL, 2012, p. 124.
47 Na expresso utilizada no Resource Manual to Support Application of the Protocol
on Strategic Environmental Assessment, United Nations Economic Commission for
Europe, New York, 2012, p. 11, The potential for environmental gain is much higher with
SEA than with EIA. Como a se refere, torna mais fcil a considerao do ambiente
em relao a questes fundamentais (porqu, onde e que forma de
desenvolvimento) comparativamente com a avaliao de projetos individuais.
48 Considerando 43 do Ac. de 17.6.2010, Terre wallonne ASBL (C-105/09), InterEnvironnement Wallonie ASBL (C-110/09) c. Rgion wallonne.
44
123
conforme previsto na referida diretiva49; ii) e aqueles cuja sujeio a

avaliao do impacto ambiental decorra da possibilidade de eventuais
efeitos sobre os stios protegidos e seja devida nos termos do respetivo
regime.
Estes planos e programas devem igualmente ser considerados ainda
que se reportem a pequenas reas ao nvel local e pequenas
alteraes aos mesmos, quando forem suscetveis de ter efeitos
significativos no ambiente. So igualmente de considerar os planos e
programas de enquadramento a futuros projetos suscetveis de ter
efeitos significativos no ambiente50.
Como em relao AIA de projetos, os Estado-Membros podem
fazer uma investigao caso a caso, especificar tipos de planos e
programas ou combinar ambos, desde que, em qualquer das
hipteses, considerem as respetivas caractersticas e as caractersticas
dos impactos e da rea suscetvel de ser afetada51.
1.2. A noo de projeto

Um outro elemento que tem relevncia especfica na determinao do
mbito de aplicao do regime da AIA o de projeto 52, vrias vezes
analisado pelo TJUE.
O termo projeto refere-se a obras ou intervenes que alterem a
realidade fsica de um stio ou instalao53. Abrange, por um lado, a
realizao de obras, designadamente de construo e de demolio e
Considerandos 45, 49 e 52 do Ac. de 17.06.2010, Terre wallonne ASBL (C-105/09),
Inter-Environnement Wallonie ASBL (C-110/09) c. Rgion wallonne.
50 Cfr. artigo 2., n. 3, da Diretiva n. 2001/42/CE.
51 Cfr. artigo 3. e anexo II Diretiva 2001/42/CE.
52 Trata-se, como refere Carla Amado Gomes, de uma noo-chave na inteno
normativa da diretiva A avaliao de impacto ambiental e os seus mltiplos: breve
panormica do quadro normativo euro-comunitrio e apontamentos de
jurisprudncia, in Estudos de Direito do Ambiente e de Direito do Urbanismo, Seleo
de intervenes no Curso de Ps-graduao de Especializao em Direito do
Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, Coordenao de Marcelo
Rebelo de Sousa e Carla Amado Gomes, ICJP, Nov. 2011, p. 69.
53 Considerando 31 do Ac. de 19.04.2012, Pro-Braine ASBL e o. c. Commune de
Braine-le-Chteau, C-121/11.
49
124
a realizao de outras instalaes54; incluindo a respetiva alterao

ou ampliao55. Por outro lado, abrange outras intervenes no meio
natural ou na paisagem, incluindo as intervenes destinadas
explorao dos recursos do solo56.
O TJUE interpreta de forma ampla o conceito de obras de
construo, incluindo aqui obras de alterao e de reconstruo
quando sejam equivalentes s obras de construo em termos de
dimenso ou atendendo forma como so realizadas57. De igual
modo, de acordo com a jurisprudncia do TJUE, a demolio tem de
ser considerada no conceito de projeto58, o que a proposta de
alterao
da
Diretiva
2011/92/EU
contempla.
No
Acrdo
de
03.03.2011, C-50/09, Comisso contra a Irlanda, o TJUE decidiu que a

Irlanda no cumpriu a Diretiva 85/337/CE, ao excluir as obras de
Considerando 23 do Ac. de28.02.2008, Paul Abraham e o. c. Rgion wallonne, C2/07 (O Tribunal afirmou: resulta dos prprios termos do artigo 1., n. 2, da Diretiva
85/337 que a expresso projeto se refere a obras ou intervenes fsicas. Por
conseguinte, um contrato no pode ser considerado um projeto na aceo da
Diretiva 85/337, independentemente da questo de saber se este contrato contm
uma descrio, mais ou menos precisa, das obras a realizar.); e considerando 24 do
Ac. de 17.03.2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest c. Vlaams Gewest, C-275/09 (O
Tribunal esclareceu que a renovao de uma licena j existente de explorao de
um aeroporto no pode, na ausncia de trabalhos ou intervenes que alterem a
realidade fsica do lugar, ser qualificada como projeto).
55 Considerando 38 do Ac. de 19.04.2012, C-121/11 (refere-se a uma alterao ou
uma ampliao da instalao ou do stio, por meio de obras ou intervenes que
alterem a sua realidade fsica, que possam ter efeitos negativos importantes no
ambiente e que, assim, constituam um projeto na aceo do artigo 1., n. 2,
desta ltima diretiva) e considerando 36 do Ac. de25.07.2008, Ecologistas en
Accin-CODA c. Ayuntamiento de Madrid (pode considerar-se que um projeto que
tem por objeto a transformao de uma via equiparvel, pela sua dimenso e as suas
modalidades, a uma construo tem por objeto uma construo na aceo do
referido anexo).
56 Cfr. artigo 1., n. 2, alnea a), segundo travesso, da Diretiva 2011/92/UE.
57 Considerando 36 do Ac. de 25.07.2008, Ecologistas en Accin-CODA, C-142/07;
considerando 30 do Ac. de 17.03.2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o. c. Vlaams
Gewest, C-275/09 (a renovao de uma licena j existente de explorao de um
aeroporto no pode, na ausncia de obras ou intervenes que modifiquem a
realidade fsica do lugar, ser qualificada como construo, na aceo do ponto 7,
alnea a), do anexo I da Diretiva 85/337 sublinhado nosso); e considerandos 31 e 37
do Ac. de 19.04.2012, Pro-Braine ASBL e o. c. Commune de Braine-le-Chteau, C121/11.
58 No Ac. de 30.03.2011, Comisso c. Irlanda, C-50/09, o TJUE analisou a ao por
incumprimento intentada pela Comisso Europeia contra a Irlanda, designadamente,
por excluir as obras de demolio do mbito de aplicao da sua legislao que
transpe a mesma diretiva relativa AIA.
54
125
demolio do mbito de aplicao da sua legislao que transpe a

mesma diretiva O TJUE considerou, designadamente que:
a) Tais obras podem ser qualificadas de outras intervenes no
meio natural ou na paisagem59;
b) Esta interpretao corroborada pelo facto de que, se as obras
de demolio estivessem excludas do mbito de aplicao da
dita diretiva, as referncias ao patrimnio cultural, no seu artigo
3., s paisagens importantes do ponto de vista histrico, cultural
ou arqueolgico no anexo III, n. 2, alnea h), da mesma diretiva
e ao patrimnio arquitetnico e arqueolgico no seu anexo IV,
n. 3, no teriam objeto60.
c) Embora os anexos I e II no se refiram expressamente a obras de
demolio, com exceo do desmantelamento de centrais
nucleares e outros reactores nucleares, h que ter em conta
que esses anexos se referem sobretudo a categorias sectoriais de
projetos, sem descrever a natureza precisa das obras previstas,
as quais podem envolver trabalhos de demolio, de que
constituem exemplo as obras de ordenamento urbano (n. 10,
alnea
b),
do
referido
anexo
II),
que
implicam
muito
frequentemente a demolio das estruturas existentes61.
O Parlamento europeu aprovou, em 09.10.2013, emenda proposta

de alterao da Diretiva 2011/92/EU, relativa definio de projeto, na
parte em que se refere a outras intervenes no meio natural ou na
paisagem, incluindo as intervenes destinadas explorao dos
recursos do solo, no sentido de passar a abranger tambm a
investigao destes recursos (mineral resources)62.
61 Considerandos 99 e 100 do Ac. de 30.03.2011, Comisso c. Irlanda, C-50/09.
62 Parliament specified that projects within the meaning of the directive meant
interventions in the natural surroundings and landscape including those involving the
research and extraction of mineral resources 2012/0297(COD) - 09/10/2013 Text
59
60
126
Importa ainda referir que o projeto deve ser visto no seu conjunto,
incluindo os desenvolvimentos que lhe esto associados63.
Os planos e os programas relevantes para efeitos de avaliao do
seu impacto ambiental so aqueles cuja adoo est enquadrada
por disposies legislativas ou regulamentares nacionais, as quais
determinam as autoridades competentes para os adotar, bem como o
seu procedimento de preparao, ainda que essa adoo no tenha
carter obrigatrio64.
1.3.
Os efeitos a considerar na AIA
A avaliao do impacto ambiental deve identificar, descrever e avaliar

de modo adequado, em funo de cada caso particular, os efeitos
significativos diretos e indiretos de um projeto sobre: i) o homem, a
fauna e a flora na proposta de diretiva de alterao da Diretiva
2011/92/EU, sobre a populao, sade humana e biodiversidade, com
particular nfase nas espcies e habitats protegidos pela Diretiva
92/43/CEE do Conselho e pela Diretiva 2009/147/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho; ii) o solo, a gua, o ar, o clima e a paisagem
naquela proposta terra, solo, gua, ar e alteraes climticas; iii) os
bens materiais e o patrimnio cultural na mesma proposta, os bens
materiais, patrimnio cultural e paisagem; iv) e a inter-relao entre os
mesmos65; v) e ainda, naquela proposta, tambm, a exposio,
adopted by Parliament, partial vote at 1st reading/single reading, in

http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/printsummary.pdf?id=1317313&l=en&t=D
63 W R Sheate, Amending the EC Directive (85/337/EEC) on Environmental Impact
Assessment, cit., p. 81.
64 Considerandos 24 a 32 do Ac. de 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles ASBL,
Ptitions-Patrimoine ASBL, Atelier de Recherche et dAction Urbaines ASBL c. Rgion de
Bruxelles-Capitale, C-567/10.
65 Considerando 33 do Ac. de 16.03.2006, Comisso c. Espanha, C-332/04. O Tribunal
censurou o facto de o Direito nacional espanhol no assegurar ento a avaliao do
impacto ambiental de todos os fatores referidos no texto e, por conseguinte, tambm
a sua interao (considerandos 36 e 37. Ver, tambm, considerando 36 do Ac. de
3.3.2011, C-50/09, Comisso c. Irlanda.
127
vulnerabilidade e resilincia dos fatores referidos aos riscos de

catstrofes naturais e de catstrofes provocadas pelo homem.
A autoridade ambiental competente deve realizar um trabalho
de investigao e de anlise suscetvel de culminar numa apreciao o
mais completa possvel dos efeitos diretos e indiretos do projeto em
causa sobre os fatores enumerados, sem que (incluindo na fase inicial)
se quede pelas informaes recolhidas ou trazidas ao processo pelo
interessado66.
O autor de um pedido de aprovao deve, na caracterizao do
projeto, descrever os referidos elementos do ambiente suscetveis de
serem consideravelmente afetados pelo projeto proposto67. Est em
causa a avaliao dos efeitos no ambiente68, pretendendo-se, no
espao da EU, a harmonizao dos princpios de avaliao dos efeitos
no ambiente69. Assim, por exemplo, no que se refere aos efeitos sobre
os
bens
materiais,
incluindo
patrimnio
arquitetnico
arqueolgico70, no releva a depreciao do valor d[e] bem imvel,

pelo barulho dos avies associado extenso de aeroporto, extenso
no precedida de AIA71. Na formulao do TJUE, no quadro do regime
de AIA, apenas devem ser tomadas em conta as incidncias nos bens
materiais que, pela sua natureza, so igualmente suscetveis de ter
impacto no ambiente72; isto , tem-se por coberta pelo objetivo de
proteo respetivo a preveno dos prejuzos patrimoniais que
sejam consequncias econmicas diretas das incidncias de um
projeto pblico ou privado no ambiente e que, como tal, devem ser
distinguidos
dos
danos
econmicos
[como
Considerandos 40 e 44 do Ac. de 03.03.2011, C-50/09.

Anexo IV, n. 3, Diretiva n. 2011/92/UE.
68 Cfr. artigo 1. da Diretiva n. 2011/92/UE.
69 Cfr. Considerando 3 da Diretiva n. 2011/92/UE.
70 Cfr. ponto 3 do Anexo IV Diretiva n. 2011/92/UE.
71
Ac. de 14.03.2013, C-420/11, Jutta Leth c. Republik
Niedersterreich.
72 Considerando 29 do Ac. de 14.03.2013, C-420/11.
desvantagens
66
67
128
sterreich,
Land
concorrenciais] que no tm fonte direta nas incidncias no

ambiente73-74.
A descrio dos efeitos de um projeto no ambiente deve incluir os
seus efeitos indiretos, secundrios, cumulativos, a curto, mdio e longo
prazo, permanentes e temporrios, positivos e negativos 75. Impe-se
uma apreciao global do impacte ambiental dos projetos ou da sua
alterao, como nota o TJUE no Acrdo de 25.07.2008, Ecologistas en
Accin-CODA, C-142/07. Com efeito, esclarece: Seria redutor e
contrrio a este entendimento se, na avaliao do impacte ambiental
de um projeto ou da sua alterao, fossem unicamente tidos em conta
os
efeitos
diretos
das
prprias
obras
planeadas,
sem
ter
em
considerao os efeitos no ambiente suscetveis de serem provocados

pela utilizao e a explorao do resultado final dessas obras76.
Os aspetos e impactos que relevam devem ser indicados ao
interessado, desde logo quando o requeira, focalizando a atuao
deste e os estudos e as investigaes relevantes77.
73 Considerando 46 do Ac. de 14.03.2013, C-420/11. O TJUE concluiu, nestes termos,

que: A circunstncia de ter sido omitida uma avaliao das incidncias no ambiente,
em violao das exigncias da referida diretiva, no confere, em princpio, por si
prpria, segundo o direito da Unio e sem prejuzo de regras do direito nacional menos
restritivas em matria de responsabilidade do Estado, a um particular, direito a
reparao de um prejuzo puramente patrimonial causado pela depreciao do valor
do seu bem imvel, gerada por incidncias do referido projeto no ambiente. No
entanto, cabe ao juiz nacional verificar se esto preenchidas as exigncias do direito
da Unio aplicveis ao direito a reparao, designadamente a existncia de um nexo
de causalidade direto entre a violao alegada e os danos sofridos.
74 Como destaca a Advogada-Geral Juliane Kokott, nas concluses apresentadas
em 08.11.2012, os critrios para se decidir se os projetos menos relevantes, indicados
no anexo II, devem ou no ser submetidos a uma avaliao de impacto ambiental,
pesam em desfavor de um alargamento da avaliao desvalorizao de bens
materiais. Estes critrios constam do anexo III e incluem aspetos como a utilizao dos
recursos naturais, a produo de resduos, a poluio e incmodos causados, o risco
de acidentes ou a capacidade de absoro do ambiente natural, mas no as
consequncias econmicas desses efeitos (considerando 22).
75 Nota 1 ao Anexo IV Diretiva 2011/92/UE.
76 Considerando 39.
77 Environmental Impact Assessment and Strategic Environmental Assessment: Towards
an Integrated Approach, cit., p. 47.
129
2. Relevncia do objetivo do regime de AIA para a determinao do

seu mbito de aplicao
O objetivo do regime de AIA um elemento relevante para a
determinao da necessidade de sujeio de um projeto a AIA. O TJUE
tem afirmado que o seu mbito de aplicao vasto e que o seu
propsito ou inteno muito amplo78 e convoca esta perspetiva
para apreciar a atuao dos Estados-Membros relativamente no
sujeio de determinado projeto a AIA.
O regime jurdico da AIA deve ser aplicado de molde a ser cumprido
o objetivo essencial que consiste em os projetos suscetveis de ter
impacte significativo no ambiente, nomeadamente, em razo da sua
natureza, das suas dimenses ou da sua localizao, serem submetidos,
antes da concesso de uma autorizao, a uma avaliao no que
respeita aos seus efeitos79, com vista a realizar um dos objetivos da
Comunidade no domnio da proteo do meio ambiente e da
qualidade de vida80.
Em
decorrncia
desta
perspetiva,
TJUE
esclareceu,
designadamente:
Considerando 39 do Ac. de 24.10.1996, C-72/95, Aannemersbedrijf P. K. Kraaijeveld

BV e o.e Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland; e Environmental Impact Assessment
and Strategic Environmental Assessment: Towards an Integrated Approach, cit., p. 8.
79 Considerandos 51 e 52 do Acrdo de 10.12.2009, Umweltanwalt von Krnten c.
Krnter Landesregierung, C-205/08; considerando 49 do Ac.de 3.7.2008, Comisso c.
Irlanda, C-215/06; e considerando 33 do Ac. de 25.07.2008, Ecologistas en
Accin-CODA c. Ayuntamiento de Madrid, C-142/07 (Resulta de jurisprudncia
entretanto bem assente que os Estados-Membros devem dar diretiva alterada, tal
como Diretiva 85/337, uma execuo que corresponda plenamente s exigncias
que a mesma impe dado o seu objetivo essencial que, como resulta do seu artigo 2.,
n.1, consiste em que os projetos suscetveis de terem impacte significativo no
ambiente, designadamente em razo da sua natureza, das suas dimenses ou da sua
localizao, sejam submetidos, antes da concesso de uma aprovao, a uma
avaliao no que respeita aos seus efeitos.).
80 Considerando 28 do Ac. de 14.03.2013, Jutta Leth c. Republik sterreich, Land
Niedersterreich, C-420/11; e considerandos 4 e 14 do prembulo da Diretiva n.
2011/92/UE.
78
130
a) Que o objetivo da Diretiva da AIA no pode ser defraudado

atravs do fracionamento de um projeto e que a no tomada em
considerao do efeito cumulativo de vrios projetos no deve
ter como resultado prtico subtra-los, na sua totalidade,
obrigao de avaliao, quando, considerados no seu conjunto,
so suscetveis de ter um impacto significativo no ambiente81 82;
b) Que devendo a avaliao do impacto ambiental identificar,
descrever e avaliar de forma adequada os efeitos indiretos de um
projeto, essa avaliao deve igualmente incluir uma anlise dos
efeitos ambientais cumulativos que podem ser produzidos pelo
projeto quando considerado em conjunto com outros projetos, na
medida em que tal anlise necessria para garantir que a
avaliao cobre todos os efeitos ambientais sensveis do projeto
em causa83;
c) Que o efeito til [da Diretiva] seria seriamente comprometido se
as autoridades competentes de um Estado-Membro pudessem,
para se pronunciarem sobre a questo de saber se um projeto
sujeito obrigao de avaliao do seu impacto no ambiente,
ignorar a parte do projeto a realizar noutro Estado-Membro84-85.
Cfr. considerando 53 do Ac. de 10.12.2009, Umweltanwalt von Krnten c. Krnter

Landesregierung, C-205/08. Tem de ser feita uma apreciao global do impacto dos
projetos no ambiente independentemente do facto de, na eventualidade, se tratar
de um projeto transfronteirio; e considerando 39 do Ac. de 25.07.2008, C-142/07.
82 No Ac. de 16.09.2004, Comisso c. Espanha, C-227/01, o Tribunal destacou: Se a
argumentao do Governo espanhol fosse acolhida, o efeito til da Diretiva 85/337
poderia ficar seriamente comprometido, j que bastaria s autoridades nacionais em
causa fracionarem um projeto de longa distncia em troos sucessivos de diminuta
importncia para subtrarem s exigncias desta diretiva tanto o projecto considerado
na sua globalidade como os troos resultantes deste fracionamento (considerando
53).
83 Considerando 80 do Ac. de 24.11.2011, Comisso c. Espanha, C-404/09. O TJUE
afirmou ainda: Tendo em conta o mbito de aplicao abrangente e os objetivos
muito amplos resultantes dos artigos 1., n. 2, 2., n. 1, e 3. da Diretiva 85/337 alterada
o simples facto de ser utilizado o condicional na expresso esta descrio deve
[devrait] fazer meno, na nota ao ponto 4 do anexo IV da Diretiva 85/337 alterada,
mesmo que o condicional seja utilizado noutras verses lingusticas da diretiva, no
pode impedir uma interpretao ampla do seu artigo 3. (considerando 79).
84 Cf. Considerando 55 do Acrdo de 10.12.2009, Umweltanwalt von Krnten c.
Krnter Landesregierung, C-205/08. Neste processo, foi colocada ao TJ a questo de
saber se A Diretiva 85/337 [] deve ser interpretada no sentido de que um
81
131
d) Que
os
Estados-Membros
no
podem
excluir
global
definitivamente uma ou vrias categorias referidas no Anexo II [da

Diretiva AIA] da possibilidade de uma avaliao86 87;
O TJUE apelou igualmente ao objetivo do regime da avaliao de
planos e programas para responder questo de saber se a
revogao total ou parcial de um plano ou programa abrangido pelo
mbito de aplicao da Diretiva 2001/42/CE deve ser submetida a uma
avaliao ambiental. O Tribunal destacou, por um lado, que tendo
em conta a finalidade da Diretiva 2001/42/CE, que consiste em garantir
um nvel elevado de proteo do ambiente, as disposies que
delimitam o seu mbito de aplicao, e designadamente as que
enunciam as definies dos atos previstos por esta, devem ser
interpretadas de maneira extensiva. Por outro lado, destacou que a
Estado-Membro deve igualmente prever uma obrigao de avaliao dos tipos de
projetos referidos no anexo I da [referida] diretiva, designadamente no ponto 20
(Construo de linhas areas de transporte de eletricidade com uma tenso igual ou
superior a 220 kV, e cujo comprimento seja superior a 15 quilmetros), nas situaes
em que est em causa uma instalao projetada para o territrio de dois ou mais
Estados-Membros, se o limiar que est na origem dessa obrigao (no caso vertente,
15 quilmetros de comprimento) no atingido ou excedido pela parte da instalao
situada no seu territrio, mas sim pela soma das partes da instalao projetadas para
o(s) Estado(s) vizinho(s)?.
85 O Tribunal respondeu: Tendo em conta o exposto, os artigos 2., n. 1, e 4., n. 1,
da Diretiva 85/337 devem ser interpretados no sentido de que um projeto includo no
ponto 20 do anexo I da referida diretiva, como a construo de linhas areas de
transporte de eletricidade de uma tenso igual ou superior a 220 kV e comprimento
superior a 15 km, deve ser sujeito pelas autoridades competentes de um
Estado-Membro ao processo de avaliao do impacto no ambiente, mesmo que esse
projeto seja transfronteirio e que a parte situada no territrio desse Estado-Membro
seja inferior a 15 km. (considerando 58).
87 Quando um Estado-Membro fixe os critrios e/ou os limiares a um nvel tal que, na
prtica, a totalidade de uma classe de projetos fica de antemo subtrada
obrigao de estudo do impacte ambiental, exced[e] a margem de apreciao de
que dispe, salvo se a totalidade dos projetos excludos pudesse ser considerada,
com base numa apreciao global, no suscetvel de ter efeitos significativos no
ambiente (considerando 38 do Ac. de 16.09.1999, C-435/99, World Wildlife Fund (WWF)
e o. e Autonome Provinz Bozen e o).
Assim, as autoridades nacionais competentes a quem tenha sido apresentado um
pedido de aprovao de um projeto includo no anexo II d[a] diretiva devem
proceder a um exame especial, a fim de apurar, tendo em conta os critrios previstos
no anexo III da referida diretiva, se se deve proceder a uma AIA (Considerando 51 do
Ac. de 30.04.2009, C-75/08, The Queen, a pedido de Christopher Mellor c. Secretary of
State for Communities and Local Government).
132
revogao, parcial ou total, de um plano ou de um programa []

suscetvel de ter efeitos significativos no ambiente, dado que pode
comportar uma alterao da planificao prevista nos territrios
afetados e comporta necessariamente uma modificao do quadro
jurdico de referncia, altera[ndo], por isso, os efeitos ambientais que
foram avaliados88.
3. A deciso de aprovao do projeto

A aprovao dos projetos pblicos e privados que possam ter um
impacto significativo no ambiente s dever ser concedida aps
avaliao dos efeitos significativos que estes projetos possam ter no
ambiente89. A aprovao o ato permissivo da realizao do
projeto90. Assim, quando o requerente no tenha solicitado e obtido a
aprovao necessria e no tenha previamente procedido ao estudo
de impacto ambiental quando este exigido, tambm no pode
comear as obras relativas a [ um] projeto91.
A qualificao de uma deciso como aprovao segundo o
direito nacional deve fazer-se em conformidade com o DUE, que
reserva para si a respetiva noo92. A aprovao tem o sentido nico
de ser a deciso da autoridade ou autoridades competentes que
confere o direito realizao do projeto93, deciso que se reporta a
88 Considerandos 33 a 43 do Ac. de 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles ASBL,

Ptitions-Patrimoine ASBL, Atelier de Recherche et dAction Urbaines ASBL c. Rgion de
Bruxelles-Capitale, C-567/10.
89 Considerando 7 da Diretiva n. 2001/92/UE.
90 Cfr. artigo 1., n. 2, alnea c), da Diretiva n. 2001/92/UE, e considerando 50 do Ac.
de 03.07.2008, Comisso c. Irlanda, C-215/06.
91 Considerando 51 do Ac. 03.07.2008, Comisso c. Irlanda, C-215/06.
92 Considerando 41 do Ac. de 04.05.2006, C-290/03, The Queen, a pedido de Diane
Barker c. London Borough of Bromley.
93 Considerando 53 do Ac. de 16.03.2006, C-332/04, Comisso c. Reino de Espanha
133
obras ou intervenes que alterem a realidade fsica, que possam

ter efeitos negativos importantes no ambiente94.
No h lugar para a distino entre aprovao ou autorizao do
projeto e autorizao da realizao do projeto95. Inclui decises como
a deciso de fixao de novas condies e a deciso de aprovao
de aspetos abrangidos pelas novas condies, como pode acontecer,
por exemplo, no quadro da retoma de uma explorao mineira"96.
A simples verificao da existncia de uma aprovao pode no
dar uma resposta completa no que se refere obrigao de uma
avaliao dos efeitos de um projeto no ambiente, sendo tambm
necessrio analisar a questo do momento em que deve ser efetuada
essa avaliao97. A avaliao deve, em princpio, ser efetuada logo
que seja possvel identificar e avaliar todos os efeitos que o projeto
suscetvel de ter no ambiente98.
No Ac. de 19.04.2012, Pro-Braine ASBL e o. c. Commune de Braine-le-Chteau, C121/11, o Tribunal, versando sobre a noo de aprovao, destacou que a deciso
definitiva relativa prossecuo da explorao de um aterro j existente, tomada nos
termos do artigo 14., alnea b), da Diretiva 1999/31 com base num plano de
ordenamento, s constitui uma aprovao na aceo do artigo 1., n. 2, da Diretiva
85/337 se essa deciso aprovar uma alterao ou uma ampliao da instalao ou
do stio, por meio de obras ou intervenes que alterem a sua realidade fsica, que
possam ter efeitos negativos importantes no ambiente, na aceo do ponto 13 do
anexo II da Diretiva 85/337, e que, assim, constituam um projeto na aceo do artigo
1., n. 2, desta ltima diretiva (considerando 37 sublinhado nosso).
95 Considerandos 49 a 53 do Ac. de 16.03.2006, C-332/04.
96 Considerando 47 do Ac. de 07.03.2004, C-201/02, The Queen, ex parte Delena
Wells, e Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions. O Tribunal
concluiu: O artigo 2., n. 1, da Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de
1985, relativa avaliao dos efeitos de determinados projetos pblicos e privados no
ambiente, conjugado com o artigo 4., n. 2, da mesma, deve ser interpretado no
sentido de que, no mbito de aplicao de disposies como a section 22 do
Planning and Compensation Act 1991 (lei do ordenamento do territrio e das
indemnizaes de 1991) e do anexo 2 do mesmo diploma, as decises tomadas pelas
autoridades competentes que tenham por efeito permitir a retoma de uma
explorao mineira constituem, no seu conjunto, uma aprovao na aceo do
artigo 1., n. 2, da referida diretiva, pelo que as autoridades competentes, se for esse
o caso, tm a obrigao de efetuar uma avaliao dos efeitos dessa explorao no
ambiente.
97 Considerando 49 do Ac. de 07.01.2004, C-201/02; e considerando 28 do Ac. de
Paul Abraham e o. c. Rgion wallonne e o., C-2/07 (num procedimento [de
aprovao] com vrias etapas que comporte uma deciso principal e decises de
execuo no pode ser desatendido o efeito cumulativo de diversos projetos cujo
impacto ambiental deva ser apreciado globalmente).
98 Considerandos 53 do Ac. de 07.01.2004, C-201/02.
94
134
Assim, designadamente:
a) Num procedimento de aprovao em vrias etapas, sendo uma

destas a deciso principal e outra uma deciso de execuo,
que no pode ir alm dos parmetros determinados pela deciso
principal, o impacto que o projeto possa ter no ambiente deve ser
identificado e avaliado durante o procedimento relativo
deciso principal99;
b) Se o impacto apenas possa ser identificado durante o
procedimento relativo deciso de execuo ento a
avaliao deve ter lugar durante este procedimento100;
c) Tem de ser efetuada a avaliao do impacto do projeto no
ambiente,
mesmo
depois
da
concesso
da
licena
de
construo do projeto na generalidade, durante a posterior

aprovao dos pontos sob reserva, devendo a mesma ser de
carcter global, a fim de abranger todos os aspetos do projeto
que ainda no tenham sido avaliados ou que exigem uma nova
avaliao101; ou seja, deve ser efetuada uma avaliao do
impacto no ambiente se, estando em causa uma aprovao em
vrias etapas, se verificar, durante a segunda etapa, que o
projeto
pode
ter
designadamente
um
devido
impacto
sua
significativo
natureza,
no
ambiente,
dimenso
ou
localizao102;
d) Uma aprovao, podendo ser constituda pela combinao de
vrias decises distintas quando o processo nacional que permite
ao dono da obra ser autorizado a comear os trabalhos para
realizar o seu projeto composto por vrias etapas sucessivas a
Considerando 47 do Ac. de 04.05.2006, C-290/03.
102 Considerando 49 do Ac. de 04.05.2006, C-290/03; e considerandos 102 a 109 do
Ac. de 04.05.2006, Comisso c. Reino Unido da Gr-Bretanha e da Irlanda do Norte, C508/03.
99
100
135
data da apresentao formal do pedido de aprovao do

projeto deve ser fixada no dia em que o dono da obra
apresentou um pedido destinado a iniciar a primeira etapa do
procedimento. Sendo a apresentao formal do pedido de
aprovao do projeto de aterro anterior data de expirao do
prazo de transposio da Diretiva AIA, as obrigaes dela
decorrentes no so aplicveis a esse projeto103
104.
Este
entendimento jurisprudencial, fundado em razes de segurana

jurdica, parece ambientalmente menos generoso do que o
referido reportado ao faseamento decisrio ocorrido na vigncia
de um mesmo regime de avaliao de impacto ambiental.
No caso dos planos e programas, de destacar que esto em causa
os que so preparados e/ou aprovados por uma autoridade a nvel
nacional, regional e local ou que so preparados por uma autoridade
para aprovao, mediante procedimento legislativo, pelo Parlamento
ou Governo e que sejam exigidos por disposies legislativas,
regulamentares ou administrativas105.
4. Delimitao negativa do mbito do regime de AIA

O regime de avaliao de impacto ambiental admite derrogaes em
relao a alguns projetos ou que a avaliao ocorra noutros termos. o
caso, por um lado, dos projetos que respeitam defesa nacional e, por
outro lado, dos projetos objeto de ato legislativo nacional especfico.
103 Considerandos 102 e 103 do Ac. de 15.01.2013, Jozef Krian e o. c. Slovensk

inpekcia ivotnho prostredia, C-416/10.
104 No Ac. de 23.03.2006, Comisso c. ustria, C-209/04, o Tribunal destacou que os
resultados da avaliao do impacto ambiental tm de ser tomados em
considerao no momento da deciso sobre o projeto, sendo este ltimo suscetvel de
ser alterado em funo dos referidos resultados. As diferentes fases da anlise de um
projeto esto ligadas pelo que constituem uma operao complexa. O facto de o
contedo de determinadas prescries ser diferente no permite pr em causa esta
apreciao. Daqui resulta que a acusao deve ser apreciada em funo da data
em que o projeto foi formalmente apresentado (considerando 58).
105 Cf. artigo 2., alnea a), da Diretiva 2001/42/CE.
136
4.1. Projetos relativos defesa nacional

No caso dos projetos relativos defesa nacional, atende-se
possibilidade da aplicao do regime de AIA ter para a mesma efeitos
adversos106. Indo de encontro interpretao jurisprudencial de
considerar apenas os projetos que servem unicamente propsitos de
defesa nacional107, a Proposta de alterao Diretiva 2011/92/UE
prope a seguinte redao para o artigo 1., n. 3:
Os Estados-Membros podem decidir, avaliando caso a caso e se
a legislao nacional assim o previr, no aplicar a presente
diretiva aos projetos que tenham como nico objetivo a defesa
nacional ou a resposta a emergncias civis, caso considerem que
essa aplicao pode ter efeitos adversos nesses objetivos (negrito
nosso).
Aps a Comunicao da Comisso ao Conselho, ao Parlamento
Europeu, ao Comit Econmico e Social Europeu e ao Comit das
Regies intitulada Abordagem comunitria sobre a preveno de
catstrofes naturais ou provocadas pelo homem, o Conselho da UE,
nas suas concluses de 30 de novembro de 2009, pediu Comisso que
garantisse que, na avaliao da execuo das iniciativas da UE e no
desenvolvimento de futuras iniciativas, se tenham em conta as
preocupaes com a preveno e a gesto dos riscos de catstrofes,
assim como o Programa de Ao de Hyogo para 2005-2015 (das
Naes
Unidas)108,
que
sublinha
necessidade
de
instaurar
procedimentos para a avaliao das implicaes dos grandes projetos
106 Cfr. artigo 1., n. 3, da Diretiva 2011/92/UE: Os Estados-Membros podem decidir,

avaliando caso a caso e de acordo com a legislao nacional, no aplicar a
presente diretiva aos projetos que respondam s necessidades de defesa nacional,
caso considerem que essa aplicao possa ter efeitos adversos nessas necessidades.
107 No o caso aeroporto que pode servir simultaneamente fins civis e militares,
cujo uso principal comercial (considerandos 65 a 67 do Ac. de 16.09.1999, World
Wildlife Fund, WWF, e o. Autonome Provinz Bozen e o., C-435/97).
108 Sobre este, ver http://www.unisdr.org/we/coordinate/hfa (consulta ltima em
31.01.2014)
e
a
Resoluo
da
AG
da
ONU
A/RES/60/195,
in
http://www.unisdr.org/2013/docs/resolutions/2013text.pdf (idem).
137
de infraestruturas em termos de riscos de catstrofe 109-110. A alterao

proposta, destacada, vai de encontro a estas preocupaes.
4.2. Projetos objeto de ato legislativo nacional especfico

Em relao a projetos cujos pormenores so adotados por um ato
legislativo nacional especfico, a no aplicao do regime de AIA no
significa no avaliao do impacto ambiental dos respetivos efeitos no
ambiente. Significa que os seus objetivos, incluindo o objetivo de
prestar informaes, so atingidos atravs do processo legislativo e que
s na medida em que tal acontece que aquela no se aplica111-112.
O ato legislativo deve ser especfico e deve apresentar as mesmas
caractersticas que o ato de aprovao ou autorizao do projeto, isto
, conferir ao dono da obra o direito de realizar o projeto e o projeto
deve ser adotado em pormenor, ou seja, de forma suficientemente
precisa e definitiva, de forma que o ato legislativo que o adota deve
Considerando 10 do prembulo da proposta de diretiva de alterao da Diretiva
2011/92/UE.
110 No parecer do Comit das Regies (101. reunio plenria de 30.05.2013) sobre a
reviso, considerou o mesmo demasiado ampla e ambgua a definio de projetos
que tenham como nico objetivo a defesa nacional ou a resposta a emergncias
civis, pois acarreta o risco de que demasiados projetos se vejam excludos do
processo de AIA, incluindo os que no so, de todo, realizados em resposta a uma
situao especfica de emergncia civil. Para garantir a segurana jurdica necessria,
apela a que se inclua na diretiva uma lista exaustiva do tipo de projetos que tm
como objetivo responder a emergncias civis, tendo igualmente em conta os projetos
apoiados pelo Fundo de Solidariedade da Unio Europeia do Comit das Regies foi
apresentado o parecer (ENVE-V-031) https://toad.cor.europa.eu/AgendaDocuments.aspx?pmi=ha5jDW%2bOWSG8mlVIP%2bdCXbM%2bOvdYlf1adLxAYnYqvwQ%3d
&ViewDoc=true (consulta ltima em 31.01.2014).
111 Cfr. artigo 1., n. 4, da Diretiva n. 2011/92/UE, a qual dispe: A presente diretiva
no se aplica aos projetos que so adotados em pormenor por um ato legislativo
nacional especfico, visto os objetivos da presente diretiva, incluindo o de prestar
informaes, serem atingidos atravs do processo legislativo. A Proposta de alterao
da Diretiva 2011/92/UE d uma nova redao ao artigo 1., n. 4, no que se refere ao
projetos adotados por um ato legislativo. A redao proposta a seguinte: // A
presente diretiva no se aplica aos projetos cujos pormenores sejam adotados por um
ato legislativo nacional especfico, desde que os objetivos da presente diretiva,
nomeadamente o de fornecimento de informaes, sejam realizados atravs do
processo legislativo. ()(sublinhados nossos).
112 Considerando 78 do Ac. de 11.09.2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e
o. c. Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias kai Dimosion ergon, C-43/10; considerando 37
do Ac. de 18.10.2011, Boxus e o. c. Rgion wallonne, C-128/09 a C-131/09, C-134/09 e
C-135/09.
109
138
incluir, semelhana de uma aprovao, aps a sua apreciao pelo

legislador, todos os elementos do projeto que importam na perspetiva
da avaliao dos efeitos no ambiente113
114.
A forma pela qual se
apresenta a aprovao no dispensa, pois, que a avaliao seja

bastante ou satisfatria115.
O legislador nacional pode, na aprovao de um projeto, beneficiar
das
informaes
recolhidas
no
mbito
de
um
procedimento
administrativo anterior e do EIA efetuado nesse mbito, desde que este

ltimo assente em informaes e conhecimentos que continuem a ser
atuais. Com efeito, o EIA, que deve ser realizado no incio do processo
decisrio, implica um exame substantivo das informaes recolhidas,
bem como uma reflexo sobre a oportunidade de as completar, se
necessrio, com dados suplementares116. Um ato legislativo que mais
no faz do que ratificar pura e simplesmente um ato administrativo
preexistente, limitando-se a referir razes imperiosas de interesse geral,
sem prvia abertura de um procedimento legislativo substantivo que
permita respeitar as condies referidas no pode ser considerado
um ato legislativo especfico117. Cabe ao juiz nacional determinar se
essas duas condies esto preenchidas, tendo em conta no s o
113 Considerandos 32 e 33 do Ac. de 16.2.2012, C-182/10, Marie-Nolle Solvay e o. c.
Regio da Valnia (Decreto do Parlamento da Valnia de 17 de julho de 2008 que
ratificou as licenas de construo respeitantes a diversas obras ligadas ao
aeroporto de Lige-Bierset, ao de Charleroi-Bruxelas Sul e linha ferroviria
Bruxelas-Charleroi).
114
Considerandos 80 e 81 do Ac. de 11.09.2012, Nomarchiaki Aftodioikisi
Aitoloakarnanias e o. c. Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias kai Dimosion ergon, C43/10.
115 Mutatis mutandis, tenha-se presente que, no Ac. de 27.01.2009, Ttar c. Romnia,
processo n. 67021/01, o TEDH censurou a insuficincia da avaliao do impacto
ambiental de um estabelecimento industrial e a no adoo das medidas adequadas
para proteger o direito dos interessados a um ambiente saudvel e (ambientalmente)
seguro. Dispe o considerando 112 do Acrdo: La Cour conclut que les autorits
roumaines ont failli leur obligation dvaluer au pralable dune manire satisfaisante
les risques ventuels de lactivit en question et de prendre des mesures adquates
capables de protger le droits de intresss au respect de leur vie prive et de leur
domicile et, plus gnralement, la jouissance dun environnement sain et protg."
116 Considerando 86 do Ac. de 11.9.2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e
outros contra Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias kai Dimosion ergon e outros, C43/10; considerando 40 do Ac. de 03.03.2011, Comisso c. Irlanda, C-50/09.
117 Considerando 88 do Ac. de 11.9.2012, C-43/10; e considerando 45 do Ac. de
18.10.2011, Boxus, processos apensos C-128/09 a C-131/09, C-134/09 e C-135/09.
139
contedo do ato legislativo adotado mas tambm o conjunto do

processo legislativo que levou sua adoo, nomeadamente os atos
preparatrios e os debates parlamentares118.
Quando um projeto adotado por um ato legislativo, a questo de
saber se esse ato preenche as condies [referidas] deve poder ser
submetida, segundo as regras processuais nacionais, a um rgo
jurisdicional ou a um rgo independente e imparcial institudo por lei
e, no caso de no ser possvel interpor um recurso da natureza e do
alcance acima recordados contra tal ato, caber a qualquer rgo
jurisdicional nacional que tenha sido chamado a pronunciar-se no
mbito da sua competncia exercer a fiscalizao descrita e da
retirar, se necessrio, as devidas consequncias no aplicando esse ato
legislativo119.
5. Relevncia jurdica da aprovao de projeto sem a devida sujeio a

AIA
Sendo a AIA um pressuposto da aprovao do projeto, a sua falta ou
deficincias no podem deixar de se projetar sobre a validade da
aprovao. Estando em causa a violao do DUE, por fora do
princpio da cooperao leal
(artigo 4., n.
3, do
TUE), os
Estados-Membros so obrigados a eliminar as consequncias ilcitas da

mesma120.
As autoridades competentes dos Estados-Membros so obrigadas a
adotar, no mbito das suas competncias, todas as medidas genricas
ou particulares a fim de remediar a omisso da avaliao dos efeitos no
ambiente de um projeto que a ela deveria ter sido sujeita 121,
118 Considerando 48 do Ac. de 18.10.2011, Boxus, processos apensos C-128/09 a
C-131/09, C-134/09 e C-135/09; considerando 41 do Ac. de 16.02.2012, Marie-Nolle
Solvay e o. c. Regio da Valnia, C-182/10.
119 Considerando 52 do Ac. de 16.2.2012, Marie-Nolle Solvay e o. c. Regio da
Valnia, C-182/10.
121 Considerando 70, 1, do Ac. de 07.01.2004, C-201/02.
140
nomeadamente, atravs da revogao ou da suspenso de uma

aprovao j dada, para que essa avaliao seja efetuada122 ou, em
alternativa, se o particular estiver de acordo, a possibilidade de este
pedir a reparao do prejuzo sofrido123. Em termos gerais, de resto, o
Estado-Membro obrigado a reparar todo e qualquer prejuzo
causado pela omisso da avaliao dos efeitos no ambiente124 125.
Por outro lado, s possvel regularizar operaes ou atos que
sejam contrrios ao DUE com carter excecional e se no for uma
forma de proporcionar aos interessados a oportunidade de [o]
contornar ou de no [o] aplicar126. O TJUE rejeitou, relativamente
ao ordenamento jurdico irlands, tal possibilidade no caso da licena
de regularizao cujos efeitos so equiparados aos da licena normal
de urbanizao, a qual permitiria contornar a obrigatoriedade da
avaliao do impacto ambiental127.
No
quadro
da
interposio
de
recursos
que
denunciem
irregularidade ou a omisso de avaliaes ambientais, os rgos

jurisdicionais nacionais devem poder adotar, nos limites da autonomia
processual dos Estados, as medidas adequadas para impedir a
execuo de um projeto na falta da avaliao ambiental exigida128 ou
no caso de avaliao insatisfatria do ponto de vista dos respetivos fins.
Esta jurisprudncia parece, assim, no assentar, no que se refere
extrao de consequncias da violao do regime da avaliao do
impacto ambiental, na ponderao entre o interesse da proteo
Considerando 70, 3, do Ac. de 7.1.2004, The Queen, ex parte Delena Wells, e
Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions, C-201/02.
125 Marguerite Canedo-Paris, versando especificamente sobre a responsabilidade por
falta de antecipao dos riscos, destaca que a responsabilidade pelo risco no
necessariamente objetiva. Cfr. Des nouvelles du principe de prcaution. propos de
larrt du Conseil dtat, Assemble, 12 avril 2013, Association coordination
interrgionale Stop THT et autres, n 342409", in Revue Franaise de Droit Administratif,
29e anne, n. 5, septembre-octobre 2013, pp. 1074 a 1076.
126 Considerandos 57 e 58 do Ac. de 03.07.2008, Comisso c. Irlanda, C-215/06.
128 Considerando 69 das Concluses do Advogado-Geral Melchior Wathelet
apresentadas em 19.12.2012, C-463/11, L c. M.
122
123
141
ambiental e o interesse econmico e social, ponderao que, ao nvel

nacional, esbate por vezes a relevncia da proteo ambiental129.
No processo C-41/11, o TJUE teve que decidir entre (os efeitos d)a
anulao de programa de gesto do azoto adotado sem avaliao do
impacto ambiental (objeto de uma sua anterior deciso) e a situao
de incumprimento do Reino da Blgica que da resultaria no que se
refere transposio da Diretiva n. 91/676130. De acordo com o Direito
interno, com carcter excecional, era possvel manter os efeitos de
medida anulada, mas no deixar de extrair consequncias da
ilegalidade. Acresce que, no caso, as razes para aplicar esta regra
excecional fundavam-se no DUE, ou seja, no dever de cumprir a Diretiva
n. 91/676. Nesta medida, no se tratou de um caso tpico em que a
autonomia processual nacional e os seus princpios da efetividade e
equivalncia so normalmente relevantes131. Por outro lado, o Tribunal
no deixou de reiterar a sua jurisprudncia de acordo com a qual no
podem, em regra, deixar de se extrair consequncias da falta de
avaliao do impacto ambiental, ao sublinhar que haveria de realizar
tal avaliao. Da que tenha clarificado que, para o tribunal de reenvio,
129 Olivier Le Bot, relativamente ao ordenamento jurdico francs, destaca que
geralmente reconhecido que que, no seu controlo, o Conselho de Estado faz
prevalecer os interesses econmicos e sociais sobre o interesse ambiental, em especial
nos projetos de grande envergadura 1.3. Le juge administratif et la sanction des
atteintes lenvironnement, in Le rle du juge dans le dveloppement du droit de
lenvironnement, Sous la direction de Olivier Lecucq e Sandrine Maljean-Dubois,
Bruylant, 2008, p. 276
130 Considerandos 27 e 28 do Ac. de 27.02.2012, Inter-Environnement Wallonie et Terre
Wallonne c. Rgion Wallone, C-41/11: Na sequncia do acrdo Terre wallonne e
Inter-Environnement Wallonie, j referido, o Conseil dtat considerou que o decreto
recorrido constitua um plano ou programa na aceo do artigo 3., n. 2, alnea
a), da Diretiva 2001/42. Por conseguinte, na medida em que, por um lado, esse
decreto, antes da sua adoo, no tinha sido objeto da avaliao ambiental prevista
nesta diretiva e, por outro, o Tribunal de Justia no limitou no tempo os efeitos do seu
acrdo Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, j referido, este decreto deve
ser anulado. // Contudo, o rgo jurisdicional de reenvio refere que, na Regio da
Valnia, a anulao do decreto recorrido com efeito retroativo deixaria o
ordenamento jurdico belga sem qualquer medida de transposio da Diretiva 91/676
at readoo do ato anulado, criando assim uma situao de incumprimento do
Reino da Blgica das obrigaes que lhe incumbem por fora desta diretiva.
131 Tobias Lock, Are there excepctions to a Member States duty to comply with the
requirements of a Directive?: Inter-Environnement Wallonie, in Common Market Law
Review, n. 50, 2013, pp. 222 e 223.
142
tratava-se de saber se no deixando de anular o decreto recorrido,

pode, de forma excecional e em face das circunstncias especficas do
processo principal, utilizar uma disposio nacional que lhe permita
manter os efeitos anteriores deste decreto at data de entrada em
vigor das medidas que permitam corrigir a irregularidade verificada132.
O Tribunal considerou que sim. No essencial, na medida em que: i) o ato
em causa constitusse uma medida de transposio correta da Diretiva
91/676; ii) a sua anulao tivesse a consequncia de criar um vazio
jurdico no que respeita transposio da Diretiva 91/676 que fosse]
mais prejudicial ao ambiente no sentido de essa anulao se traduzir
numa menor proteo das guas contra a poluio causada por
nitratos de origem agrcola e assim ir contra o prprio objetivo essencial
desta diretiva; iii) e uma manuteno excecional dos efeitos desse
ato apenas abran[gesse] o tempo estritamente necessrio adoo
das medidas que permit[issem] corrigir a irregularidade verificada133.
6. Concluses
1. Os projetos suscetveis de terem efeitos significativos no ambiente,
considerando, designadamente, a sua natureza, dimenso e
localizao, esto sujeitos a AIA;
2. o caso de um conjunto dado de projetos em relao aos quais
se tem por assente que tm em todos os casos um impacto
ambiental significativo.
3. Em relao a outras categorias ou tipos projetos, a necessidade
de avaliao dos seus efeitos ambientais aferida, mediante a
aplicao dos referidos critrios de seleo, caso a caso e/ou a
partir de limiares ou subcritrios que facilitem a identificao dos
projetos que devem ser sujeitos a avaliao do seu impacto
ambiental.
132
133

143
4. A margem de apreciao dos Estados-Membros para identificar

determinados tipos de projetos a submeter a uma avaliao ou
para fixar critrios e/ou limiares delimitadores tem como limite a
obrigao de submeter a avaliao do impacto ambiental os
projetos suscetveis de ter efeitos significativos no ambiente,
nomeadamente em razo da sua natureza, das suas dimenses
ou da sua localizao.
5. A margem de apreciao dos Estados igualmente limitada pela
jurisprudncia do TEDH, de acordo com a qual efeitos prejudiciais
no meio ambiente e a afetao de direitos das pessoas (maxime,
da sade e bem-estar postulados pelo respeito da vida privada e
familiar) resultantes de vrias atividades devem previstos e
avaliados antecipadamente, assim como definido um justo
equilbrio entre os vrios interesses conflituantes
6. Constitui projeto, para efeitos de sujeio a avaliao do impacto
ambiental, uma alterao da realidade fsica causada por obras,
designadamente de construo e de demolio, e outras
instalaes e, bem assim, outras intervenes no meio natural
ou
na paisagem,
incluindo
as
intervenes destinadas
explorao dos recursos do solo.

7. Entende-se por planos e programas, para efeitos de avaliao do
seu impacto ambiental, qualquer plano ou programa e as suas
alteraes, exigidos por disposies legislativas, regulamentares
ou administrativas e sujeitos a preparao e/ou aprovao por
uma autoridade a nvel nacional, regional e local, ou que seja
preparado por uma autoridade para aprovao, mediante
procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo.
8. O objetivo da avaliao do impacto ambiental um elemento
relevante para a determinao da necessidade de sujeio de
um projeto a AIA, afirmando o TJUE que mbito de aplicao do
144
respetivo regime vasto e que o seu propsito muito amplo:

deve ser dado Diretiva AIA uma execuo que corresponda
plenamente s exigncias que a mesma impe dado o seu
objetivo essencial de sujeio dos projetos suscetveis de terem
impacte significativo no ambiente, antes da concesso de uma
aprovao, a uma avaliao no que respeita aos seus efeitos.
9. A aprovao de um projeto a deciso ou conjunto das
decises da autoridade ou autoridades competentes
dos
Estados-Membros que confere o direito realizao do projeto.

10. A avaliao do impacto ambiental devida aferida pela
amplitude da aprovao e, portanto, deve considerar todos os
aspetos do projeto objeto da mesma.
11. Apenas os projetos que tenham como nico objetivo a defesa
nacional podem, numa anlise caso a caso, ser dispensados de
avaliao do impacto ambiental.
12. Nos projetos objeto de ato legislativo nacional especfico, os
objetivos da avaliao do impacto ambiental (de acordo com a
Diretiva 2011/92/UE), incluindo o objetivo de prestar informaes,
so atingidos atravs do processo legislativo e que s na
medida em que tal acontece que aquela no se aplica.
13. Sendo a AIA um pressuposto da aprovao de um projeto, plano
ou programa, a sua falta ou deficincias no podem deixar de se
projetar sobre a validade da sua aprovao.
14. As autoridades competentes dos Estados-Membros devem
diligenciar pela correo da omisso da avaliao dos efeitos no
Inicio
texto
ambiente de um projeto, plano ou programa que a ela deveriam

ter sido sujeitos, designadamente revogando, anulando ou
suspendendo a respetiva aprovao e determinando que a
avaliao devida seja efetuada.
145
texto
ndice
A instruo do procedimento de AIA uma primeira anlise do novo

RJAIA
Rui Tavares Lanceiro

Assistente Convidado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
I. Consideraes gerais; II. A instruo do procedimento de AIA: a) Entidades

instrutrias de AIA; b) As fases do procedimento instrutrio de AIA: i) A abertura
do procedimento; ii) A apreciao prvia e verificao da conformidade do
EIA; iii) A apreciao tcnica; iv)A participao do pblico; v) A elaborao
do parecer final, a articulao com o proponente e a proposta de DIA; vi)
audincia dos interessados e a emisso da DIA; c) Prazos do procedimento
instrutrio; III. Consideraes finais
I. Consideraes gerais
1. O presente texto vai apresentar, discutir e problematizar o
procedimento de avaliao de impacte ambiental (AIA), sob o prisma
da sua instruo pela administrao e procurando evitar tratar de
matrias abrangidas por outras apresentaes.
O texto foi elaborado para servir de base interveno do autor no
Colquio Revisitando a Avaliao de Impacto Ambiental, ocorrido a
30 de Outubro de 2013, na Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa e organizado pela Prof. Carla Amado Gomes e pelo Dr. Tiago
Antunes, aos quais se agradece o convite para participao. Por ter
esse objectivo, deu-se prevalncia oralidade, assumindo o texto um
pendor mais informal, tendo as notas de rodap e as referncias
doutrinrias sido reduzidas ao mnimo indispensvel. No dia seguinte ao
do colquio, foi publicado o Decreto-Lei n. 151-B/2013, de 31 de
146
Outubro, alterando significativamente o regime jurdico o presente

texto tomar o novo regime como ponto de partida.
2. Como referido, foi publicado no passado dia 31 de Outubro, o
Decreto-Lei n. 151-B/2013, correspondente ao actual regime jurdico da
avaliao de impacte ambiental (RJAIA) dos projectos pblicos e
privados susceptveis de produzir efeitos significativos no ambiente, que
transpe a Directiva n. 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 13 de Dezembro, relativa avaliao dos efeitos de
determinados projectos pblicos e privados no ambiente1.
Este diploma entrou em vigor a 1 de Novembro de 2013, revogando o
Decreto-Lei n. 69/2000, de 3 de maio, alterado e republicado pelo
Decreto-Lei n. 197/2005, de 8 de Novembro, que continha, at a, o
regime aplicvel avaliao de impacte ambiental (AIA).
3. O presente texto incide sobre o que pode ser designado de
procedimento central ou nuclear tpico de AIA ou seja, aquele que
tem incio com a entrega do estudo de impacte ambiental (EIA) de um
projecto abrangido pelo mbito de aplicao do RJAIA e termina com
a emisso da declarao de impacte ambiental (DIA).
Assim, comeando por fazer uma delimitao negativa do objecto
da apresentao, no se ir abordar procedimentos que esto
prximos do procedimento de AIA, como a avaliao ambiental
estratgica (AAE)2, ou que com ele esto ligados, para ele remetendo o
Trata-se da codificao da Directiva n. 85/337/CEE, do Conselho, de 27 de Junho

de 1985, relativa avaliao dos efeitos de determinados projectos pblicos e
privados no ambiente.
2 O enquadramento da avaliao ambiental estratgica, que incide sobre planos e
programas consta do Decreto-Lei n. 232/2007, de 15 de Junho, com as alteraes
introduzidas pelo Decreto-Lei n. 58/2011, de 4 de maio, que transpe a Directiva n.
2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, relativa
avaliao dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, e a Directiva
n. 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio, que
estabelece a participao do pblico na elaborao de certos planos e programas
relativos ao ambiente. A AAE de instrumentos de gesto territorial foi introduzida no
Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial pelo Decreto-Lei n. 316/2007, de
1
147
regime supletivo, como a avaliao de incidncias ambientais (AIncA)3.

Tambm no se ir tratar ex professo de sub-procedimentos existentes
no mbito do procedimento de AIA, que possuem a sua prpria
instruo, como a dispensa de AIA (artigo 4. do RJAIA), a prorrogao
da validade da DIA (artigo 24. RJAIA) ou a alterao da DIA (artigo 25.
RJAIA).
Para alm disso, como forma de evitar a excessiva extenso e
complexificao do texto, tambm se optou por no se abarcar as
designadas fases facultativas ou no obrigatrias do procedimento de
AIA, como a definio do mbito do EIA (artigo 12. RJAIA) ou o
procedimento de verificao da conformidade ambiental do projecto
de execuo (o comummente designado procedimento de RECAPE,
sigla de Relatrio de Conformidade Ambiental do Projecto de
Execuo que apenas ocorre no caso de projectos sujeitos a AIA em
19 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n. 46/2009, de 20 de Fevereiro, em

conjugao com o Decreto-Lei n. 181/2009, de 7 de Agosto.
3 O enquadramento da AIncA consta do Decreto-Lei n. 140/99, de 24 de Abril,
alterado pelo Decreto-Lei n. 49/2005, de 24 de Fevereiro, e pelo Decreto-Lei n. 156A/2013, de 8 de Novembro, que transpe as Directivas Aves (a Directiva n.
79/409/CEE, do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa conservao das aves
selvagens, entretanto substituda pela Directiva n. 2009/147/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 30 de Novembro de 2009) e Habitats (a Directiva n.
92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa preservao dos habitats
naturais e da fauna e da flora selvagens), em especial do seu artigo 10.
O Decreto-Lei n. 215-B/2012, de 8 de Outubro, nos seus artigos 33.-R a 33.-U,
estabelece a obrigatoriedade de AIncA antes do licenciamento de projectos de
centros electroprodutores que utilizem energias renovveis e que no se encontrem
sujeitos ao RJAIA e que se localizem em reas de Reserva Ecolgica Nacional (REN),
Stios da Rede Natura 2000 ou da Rede Nacional de reas Protegidas.
No caso da REN, a Portaria n. 1356/2008, de 28 de Novembro, que estabelecia as
condies para a viabilizao dos usos e aces compatveis com os objectivos de
proteco ecolgica e ambiental e de preveno e reduo de riscos naturais de
reas integradas na REN, mediante autorizao ou comunicao prvia comisso
de coordenao e desenvolvimento regional, previa a necessidade de AIncA em
diversas situaes. Esta Portaria foi, no entanto, na sequncia das alteraes ao
regime da REN pelo Decreto-Lei n. 239/2012, de 2 de Novembro, substituda pela
Portaria n. 419/2012, de 20 de Dezembro, que define as condies e requisitos a que
ficam sujeitos os usos e aces compatveis, em caso de necessria comunicao
prvia ou de usos compatveis. A nova Portaria deixou de referir expressamente a
necessidade de AIncA, como acontecia com a Portaria anterior mas, na medida em
que continua a prever o dever de adoptar medidas que minimizem impactos ou que
esses impactos sejam tidos em conta, considera-se que se mantm a possibilidade de
exigncia de uma AIncA, se os projectos em causa no estiverem abrangidos pelo
mbito do RJAIA.
148
fase de estudo prvio ou anteprojecto, previsto nos artigo 20. e 21.

RJAIA). Tambm no se ir tratar o procedimento de consulta recproca
em casos de impactes transfronteirios (artigo 32. ss. RJAIA) ou o
procedimento de ps-avaliao (artigo 26. ss. RJAIA). Pelos mesmos
motivos, o procedimento de segundo grau (a impugnao graciosa da
DIA, atravs de reclamao ou recurso hierrquico, nos termos do CPA,
prevista
no
artigo
37.,
n.
1,
RJAIA)
ser
apenas
abordado
genericamente.
Por fim, tambm pelas limitaes enunciadas no pargrafo anterior
optou-se por estudar o procedimento previsto no RJAIA, no se
ignorando que existem adaptaes a este procedimento decorrentes
da sua conjugao com outros regimes. A adaptao mais comum a
possibilidade de tramitao em simultneo de procedimentos como
ocorre no caso do regime jurdico relativo preveno e controlo
integrados da poluio (RJPCIP)4, no seu artigo 36., n. 3, e artigo 40.,
n. 4. O Regime Jurdico da Reserva Ecolgica Nacional (REN) 5 tambm
atribui consequncias autnomas no mbito desse regime a actos
praticados no mbito do procedimento de AIA6. O Decreto-Lei n.
154/2013,
de
de
Novembro,
que
instituiu
sistema
de
acompanhamento de projectos de investimento7, um outro exemplo

de tentativa de introduo de alteraes avulsas especiais ao regime
Cfr. o Decreto-Lei n. 127/2013, de 30 de Agosto, que estabelece o regime de
emisses industriais aplicvel preveno e ao controlo integrados da poluio, bem
como as regras destinadas a evitar e ou reduzir as emisses para o ar, a gua e o solo
e a produo de resduos, transpondo a Diretiva n. 2010/75/UE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 24 de Novembro de 2010, relativa s emisses industriais
(preveno e controlo integrados da poluio). Este diploma, no seu artigo 27. trata
da articulao entre os dois regimes.
5 Cfr. o Decreto-Lei n. 166/2008, de 22 de Agosto, estabelece o regime jurdico da
Reserva Ecolgica Nacional (REN), alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.
239/2012, de 2 de Novembro.
6 Por exemplo, o artigo 21., n. 3, RJREN estabelece que nos casos de infraestruturas
pblicas, a declarao de impacte ambiental favorvel ou condicionalmente
favorvel equivale ao reconhecimento do interesse pblico, e o artigo 24., n. 4,
RJREN determina que a pronncia favorvel da comisso de coordenao e
desenvolvimento regional no mbito do procedimento AIA compreende a emisso de
autorizao para efeitos de REN.
7 E procede criao do Conselho Interministerial para o Investimento e da
Comisso Permanente de Apoio ao Investidor.
4
149
da AIA, em especial no seu artigo 24., que ficam fora do mbito do

presente estudo.
4. Esta ideia de articulao com outros procedimentos, em especial
com o procedimento autorizativo ou de licenciamento global, tambm
decorre do artigo 11. do RJAIA embora este no esclarea a forma
como a articulao se dever realizar.
De qualquer forma resulta deste preceito a possibilidade de
tramitao simultnea do procedimento de AIA com o procedimento
autorizativo do projecto em causa. De facto, o artigo 11., n. 1,
estabelece que por opo do proponente, o procedimento de AIA
relativo ao projecto de execuo pode ser iniciados junto da entidade
licenciadora ou competente para a autorizao do projecto o que
o que j ocorria, nos termos gerais e decorrer, em simultneo com o
respectivo procedimento de licenciamento.
Por outro lado, estabelece-se no artigo 11., n. 2, que a autoridade
de AIA deve proceder articulao de procedimentos e que essa
articulao (qualquer que ela seja, aparentemente) dever ser feita de
forma desmaterializada, atravs de balco nico eletrnico. O dever
genrico
de
articulao
de
regimes
goza,
assim,
de
grande
indeterminao, at porque deve ser feito sem prejuzo do RJAIA. uma

opo curiosa, porque se regula a forma como se deve processar a
articulao, sem que se regule a articulao propriamente dita. O
balco nico, soluo utilizada, regra geral, na relao entre
cidados e a administrao (da o recurso imagem de balco),
passa a ser utilizado como forma de articulao entre servios da
administrao. Admite-se que se deva interpretar esta opo como
significando a existncia de uma plataforma electrnica para a
comunicao entre as entidades administrativas.
O presente estudo incidir, assim, na instruo do procedimento
tpico de AIA, ou seja, na preparao da deciso administrativa final
deste procedimento a DIA constituda por um encadeamento
150
ordenado
de
actos
ou
operaes
materiais
adoptados
pela
administrao com o objectivo de emitir um juzo de mrito relativo a

uma pretenso do particular.
5. O procedimento de AIA em especial a regulao da sua instruo
tem caractersticas singulares e possui um carcter complexo8. Desde
logo, porque o procedimento de AIA, por definio, um subprocedimento que se insere num procedimento autorizativo ou de
deciso pblica mais alargado, encontrando-se assim enxertado num
procedimento principal. De facto, sendo o objectivo do procedimento
de AIA avaliar o impacte ambiental de projectos, trazendo a
ponderao do interesse pblico proteco do ambiente para o
processo de tomada de deciso administrativa, natural que este seja,
por natureza, um procedimento instrutrio de outros procedimentos.
Nesse sentido, o acto administrativo emitido na concluso do
procedimento instrutrio de AIA no constitui um acto administrativo no
sentido clssico do termo, constituindo parte do procedimento
instrutrio da autorizao ou licena do projecto em causa. Uma outra
concluso extravel o facto de o procedimento de AIA ter a
caracterstica de poder decorrer em simultneo com outros subprocedimentos ou fases de outros procedimentos (onde se inclui o
procedimento principal).
6. Mas existem outros motivos para a especificidade do regime de AIA.
A necessidade de existncia de um regime de AIA resulta no s do
direito interno, em especial da Lei de Bases do Ambiente 9, mas tambm
e, h quem diga, principalmente de vinculaes internacionais do
8 Cfr. sobre o procedimento de AIA antes da alterao de 2013 , v.g., CARLA AMADO
GOMES, Introduo ao Direito do Ambiente, Lisboa, AAFDL, 2012, pp. 112 ss.; VASCO
PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente, Almedina,
Coimbra, 2005, pp. 153 ss.; J. E. FIGUEIREDO DIAS, M. A. DE SOUSA ARAGO, M. A. B. TOLEDO
ROLLA, Regime jurdico da avaliao de impacte ambiental em Portugal Comentrio,
Lisboa, CEDOUA, 2002, pp. 71 ss.
9 Trata-se da Lei n. 11/87, de 7 de Abril.
151
Estado portugus. Os traos (mais ou menos) gerais deste regime,

nomeadamente os requisitos procedimentais encontram-se, em alguns
casos, fortemente condicionados pelo Direito da Unio Europeia (UE) e
pelo Direito Internacional Pblico. A influncia do Direito da UE
evidente
decorre
das
Directivas
AIA10,
Aves11
Habitats12,
participao do pblico13, etc. Ao nvel do Direito Internacional Pblico

pode ser referido, em especial, relativamente ao espao europeu, as
convenes, celebradas no mbito da UNECE, de Espoo 14 e de
Aahrus15.
A Directiva AIA obriga que os projectos pblicos e privados que
possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela
sua natureza, dimenso ou localizao, fiquem sujeitos a um regime
autorizativo (pedido de autorizao) e a uma avaliao ambiental
desses efeitos (artigo 2.) tal como os restantes regimes enunciados.
Assim, quer se trate de um projecto pblico, dependente apenas de
uma deciso poltico-administrativa, ou de um projecto privado, que
seja proposto por um particular, os procedimentos de tomada de
10 A Directiva n. 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de
Dezembro de 2011, relativa avaliao dos efeitos de determinados projectos
pblicos e privados no ambiente.
11 A Directiva n. 79/409/CEE, do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa
conservao das aves selvagens, entretanto substituda pela Directiva n.
2009/147/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Novembro de 2009.
12 A Directiva n. 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa
preservao dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens.
13 A Directiva n. 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio
de 2003, que estabelece a participao do pblico na elaborao de certos planos e
programas relativos ao ambiente e que altera, no que diz respeito participao do
pblico e ao acesso justia, as Directivas n. 85/337/CEE e n. 96/61/CE, do Conselho.
14 Trata-se da Conveno sobre a Avaliao dos Impactes Ambientais num Contexto
Transfronteiras, assinada em Espoo, na Finlndia, a 25 de Fevereiro de 1991
(Conveno de Espoo). Esta conveno foi aprovada pelo Decreto n. 59/99, de 17
de dezembro. A UE tambm se encontra vinculada Conveno de Espoo, atravs
da Deciso do Conselho de 27 de Junho de 1997, relativa concluso, em nome da
Comunidade, da Conveno relativa avaliao dos impactes ambientais num
contexto transfronteiras (proposta JO C 104 de 24.4.1992, p. 5; deciso no publicada).
15 Trata-se da Conveno sobre Acesso Informao, Participao do Pblico no
Processo de Tomada de Deciso e Acesso Justia em Matria de Ambiente,
assinada em Aarhus, Dinamarca, a 25 de Junho de 1998 (Conveno de Aarhus). Esta
conveno foi aprovada pela Resoluo da Assembleia da Repblica n. 11/2003, de
25 de Fevereiro, e ratificada pelo Presidente da Repblica atravs do Decreto n.
9/2003, de 25 de Fevereiro. A UE tambm se encontra vinculada Conveno de
Aahrus, atravs da Deciso n. 2005/370/CE do Conselho, de 17 de Fevereiro de 2005.
152
deciso administrativa relativamente a qualquer um deles depende da

prvia concretizao de um procedimento de AIA.
Decorre da Directiva AIA, no s a necessria existncia de um
procedimento autorizativo para o acto em causa, que tenha uma subfase de avaliao de impacte ambiental, como necessrio que a
entidade administrativa competente para a tomada de deciso final
tenha em considerao a avaliao e os contributos da participao
das entidades pblicas desse Estado-Membro, do pblico interessado e
dos restantes Estados-Membros (artigo 8. da Directiva AIA).
As vinculaes internacionais so, assim, obrigaes procedimentais
a existncia de um procedimento, com certas caractersticas com
certas fases.
7. Por outro lado, o procedimento de AIA tem na sua base a exigncia
de relaes cooperativas entre diversas entidades quer entre
organismos da administrao pblica (com o dever de articulao, j
referido, por exemplo), quer atravs da garantia da participao do
pblico em geral, quer atravs do dilogo com outros EstadosMembros, as suas autoridades e o respectivo pblico. Esta exigncia de
cooperao torna a aplicao do regime ainda mais complexa.
II. A instruo do procedimento de AIA
8. Como j foi referido, o presente estudo concentra-se na instruo do
procedimento de AIA, desde a entrega do EIA at emisso da DIA.
Comear-se- por apresentar as entidades instrutrias do procedimento
de AIA, passando depois a analisar as fases do procedimento instrutrio
de AIA. Posteriormente, far-se- referncia aos prazos do procedimento
instrutrio.
153
a) Entidades instrutrias de AIA

9. Nos termos da Directiva AIA, os Estados-Membros devem designar
uma entidade ou entidades encarregues do procedimento de AIA16.
Existe, assim, um espao de autonomia procedimental dos EstadosMembros, a quem cabe determinar quais sero estas entidades sendo
que os Estados-Membros podem decidir confiar essa tarefa a vrias
entidades, o que foi expressamente admitido pela Comisso17. Essencial
ser garantir que a entidade responsvel pela autorizao ou licena
no poder tomar a deciso final do procedimento relativo a um
projecto abrangido pelo mbito da Directiva AIA sem que ocorra uma
avaliao de impacte ambiental18.
10. Nos termos do RJAIA, as entidades com competncias instrutrias no
procedimento de AIA so, regra geral, as seguintes:
a) A entidade licenciadora ou competente para a autorizao do
projeto;
b) A autoridade de AIA;
c) A comisso de avaliao;
d) O membro do Governo responsvel pela rea do ambiente.
11. No artigo 6. do RJAIA encontra-se uma listagem de entidades
intervenientes no procedimento de AIA. Neste preceito inclui-se
tambm a autoridade nacional de AIA e o conselho consultivo de AIA,
entidades reguladas no artigo 10. RJAIA, que no sero aqui
expressamente autonomizados por no terem competncias instrutrias
relativamente aos procedimentos, mas sero tratados em relao a
De facto, o artigo 1., n. 2, alnea f), da Directiva AIA refere-se entidade ou s
entidades responsveis pelo desempenho das tarefas resultantes da presente
directiva.
17 Cfr. o Acrdo do TJ no Proc. n. C-50/09, Comisso c. Irlanda, de 3 de Maro de
2011, Col. p. I-00873, n. 71-72.
18 Cfr. idem, n.s 80-85.
16
154
certos aspectos do procedimento. Paralelamente a estas entidades, o

mesmo preceito cria o grupo de pontos focais das autoridades de AIA,
entidade esquecida pelo artigo 6., mas que ser tratada em paralelo
com as outras entidades reguladas no mesmo artigo 10.. Por outro lado,
este preceito no refere o membro do Governo responsvel pela rea
do ambiente. No entanto, ser de o incluir entre os rgos instrutores
uma vez que cabendo-lhe o proferimento da DIA desfavorvel , ele
ter um grau de interveno no procedimento, que ainda poder ser
considerado instrutrio, uma vez que cabendo-lhe o proferimento da
DIA desfavorvel , ele ter um grau de interveno no procedimento,
nomeadamente ao nvel da audincia dos interessados e de diligncias
complementares (artigo 100. e ss. CPA).
12. As entidades licenciadoras ou competentes para a autorizao so
as primeiras entidades instrutrias referidas no RJAIA (artigo 7.).
Trata-se das entidades que so competentes para a emisso da
autorizao final ou a emisso da licena, no caso de um projecto
sujeito a um procedimento autorizativo global sendo que aqui
tambm se devem inserir as entidades que tomam a deciso final,
relativamente a projectos pblicos no sujeitos a licenciamento. A
identificao concreta de quais so estas entidades no se encontra
propriamente prevista no RJAIA a assuno da qualidade de
entidade licenciadora ou competente para a autorizao ocorre na
medida em que uma determinada entidade, no mbito de um
qualquer
procedimento
administrativo,
deva
emitir
um
acto
autorizativo relativamente a um projecto que seja abrangido pelo

mbito de aplicao do RJAIA (ou que decida realizar um projecto
desta natureza).
No que diz especificamente respeito ao procedimento central de AIA
aquele em que se foca o presente estudo , as suas competncias
inserem-se em dar incio ao procedimento remetendo autoridade
de AIA a documentao enviada pelo proponente para efeitos de AIA
155
, e comunicar autoridade de AIA e publicitar o contedo da deciso

final tomada no mbito do procedimento de licenciamento ou de
autorizao do projeto.
13. A autoridade de AIA a entidade que ocupa um lugar central no
procedimento de AIA, pois ela que dirige a instruo (artigo 8., n. 3,
alnea f), do RJAIA). As competncias de autoridade de AIA podem ser
exercidas pela Agncia Portuguesa do Ambiente (APA) ou por uma das
Comisses de Coordenao e desenvolvimento regional (CCDR).
A APA desempenhar funes de autoridade de AIA (artigo 8., n. 1,
alnea a), do RJAIA) nas seguintes situaes: i) regra geral, no caso de
projectos previstos no anexo I; ii) em alguns casos de projectos previstos
no anexo II; iii) no caso de o projecto em causa seja relativo a
estabelecimento abrangido estar pelo regime de preveno de
acidentes graves19 (mesmo que o projecto em causa no esteja
abrangido o determinante ser a sua insero num projecto
abrangido pelo regime o que parece resultar da letra do preceito20);
iv) quando se trate de um projecto localizado no espao martimo
(no esclarecido o significado deste conceito possivelmente tratarse- do domnio pblico martimo21); ou v) quando o projecto se situe
em rea sob jurisdio de duas ou mais CCDR. Nos restantes casos, a
Cfr. o Decreto-Lei n. 254/2007, de 12 de Julho, que estabelece o regime de

preveno de acidentes graves que envolvam substncias perigosas e de limitao
das suas consequncias para o homem e o ambiente, transpondo para a ordem
jurdica interna a Directiva n. 2003/105/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de
16 de Dezembro, que altera a Directiva n. 96/82/CE, do Conselho, de 9 de Dezembro,
relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvam
substncias perigosas.
20 tambm possvel admitir uma interpretao menos apegada letra do preceito,
no sentido de que apenas estariam abrangidos por este preceito os projectos que,
eles prprios, estejam abrangidos pelo mbito do regime de preveno de acidentes
graves. No entanto, a interpretao mais lata, suportada no texto, defensvel dado
que a entidade competente para a aplicao desse regime ser a APA e ser vantajoso
que esta tenha uma viso global dos projectos desenvolvidos nas instalaes
abrangidas pelo regime de preveno de acidentes graves. Cfr. infra.
21 Cfr. artigo 3. da Lei n. 54/2005, de 15 de Novembro, que estabelece a titularidade
dos recursos hdricos.
19
156
autoridade de AIA ser a CCDR com jurisdio sobre a rea em que o

projecto se situa.
No resulta claro qual o critrio que preside distribuio das
competncias de autoridade de AIA entre a APA e as CCDR, com
excepo do ltimo caso (v)). No existe evidncia que se trate de
projectos com maior ou menor probabilidade de gerarem impactos
nem se perceberia porqu a opo por uma ou outra entidade com
base neste critrio ou com maior ou menor importncia local ou
nacional. A opo tambm no explicada no prembulo. Na verso
anterior do RJAIA havia uma maior clareza, pois existia uma distino
por anexos, cabendo APA o papel de autoridade de AIA no caso de
todos os projectos do anexo I, e s CCDR no caso dos projectos do
anexo II.
No caso dos projectos relativos a estabelecimento abrangido pelo
regime de preveno de acidentes graves, a opo tambm no
parece clara. verdade que a entidade competente, no mbito desse
regime jurdico, para certos aspectos, a APA mas a APA tambm a
entidade competente no mbito do RJPCIP e este no enumerado
neste mbito. especialmente estranha a formulao utilizada (quando
o projecto seja relativo a estabelecimento abrangido pelo regime de
preveno de acidentes graves), uma vez que, como j foi referido,
no parece ter de se tratar de um projecto abrangido pelo mbito de
aplicao
daquele
regime,
apenas
da
sua
insero
num
estabelecimento que abrangido. Qual o motivo ou a especialidade

destes projectos que justifica esta diferena? No se sabe.
Supe-se que o motivo para a competncia da APA no caso de
projectos em espao martimo se deva s suas atribuies nesse mbito,
adquiridas pela integrao na APA do extinto INAG. Essa integrao
aumentar os casos em que a APA simultaneamente promotor de um
projecto, por exemplo de desassoreamento, e avaliador do impacte
ambiental desse mesmo projecto. Dessa situao de duplo papel da
APA no resulta um problema jurdico de fundo, e certamente que
157
nenhuma das actividades resultar menos tutelada, mas talvez se

impusesse uma outra soluo, com uma clara distino de funes
entre avaliador e avaliado. A coerncia da soluo do novo regime, no
entanto, posta em causa porque a mesma lgica no foi seguida
relativamente aos projectos em espao fluvial, relativamente aos quais
a APA tambm adquiriu atribuies pela integrao das extintas ARH,
mas no funes de autoridade de AIA. Assim, no caso dos projectos
fluviais, pode dar-se o caso de a APA ser promotor de projectos, sendo
a autoridade de AIA a CCDR territorialmente competente. Tambm
neste caso no existe um problema jurdico de fundo na soluo,
apenas resulta um pouco incoerente, na medida em que a APA a
autoridade nacional de AIA e, sendo promotora, o seu projecto ser
avaliado por uma outra entidade.
14. Esta distino entre seis autoridades de AIA possveis (a APA e as 5
CCDR22) muitas vezes apontada como um dos problemas do
regime23. Desde logo porque podem surgir conflitos positivos ou
negativos de competncia no facilmente resolveis, uma vez que no
existe uma relao de hierarquia entre as entidades envolvidas.
possvel que, nesse caso, seja a APA a decidir, enquanto autoridade
nacional de AIA, ao abrigo do artigo 10., n. 1, alnea c), do RJAIA, que
lhe d competncia para decidir, em caso de divergncia, sobre
questes tcnicas relativas aplicao do presente decreto-lei (), se
estas questes forem qualificadas como tcnicas. Em ltima anlise,
em caso de conflito entre a APA e uma das CCDR, por exemplo, dever
ser o membro do governo responsvel pela rea do ambiente a
determinar a soluo.
22
As autoridades de AIA so, na verdade, oito, se contarmos com as entidades
competentes ao nvel das duas regies autnomas que tm autonomia para
introduzir alteraes legislativas ao regime e transpor elas prprias a Directiva AIA
atravs de um regime de AIA prprio, na medida em que a competncia legislativa
nesta matria esteja inscrita nos respectivos estatutos poltico-administrativos (cfr.
artigo 112., n. 4 e 8, da Constituio).
23
Cfr. V. PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito, p. 157.
158
Um outro problema decorrente da pluralidade de autoridades de AIA

prende-se com a possibilidade de adopo de prticas administrativas,
ponderaes ou critrios de deciso distintos dependendo da entidade
em causa. A falta de uniformidade pode ser problemtica e afectar a
segurana na actuao dos agentes econmicos. Neste mbito, a
soluo poder passar pela competncia da APA, como autoridade
nacional de AIA, j referida, para decidir, em caso de divergncia,
sobre questes tcnicas relativas aplicao do RJAIA, bem como
emitir notas interpretativas e promover a realizao de avaliaes
tcnicas para efeitos de verificao da eficcia das medidas
destinadas a evitar, minimizar ou compensar os impactes negativos e
potenciar os efeitos positivos dos projectos sujeitos a AIA (artigo 10., n.
1, alneas c) e d) do RJAIA). Ainda relativamente a este aspecto, revelase de grande importncia a institucionalizao de um grupo de pontos
focais das autoridades de AIA, como um frum de discusso e partilha
de experincias entre as diversas autoridades de AIA (artigo 10., n. 1,
alnea e) e n. 2 e 3, do RJAIA). Por fim, de assinalar a criao do
conselho consultivo de AIA, a integrar representantes nomeados pelos
membros do Governo responsveis pelas reas do ambiente e pelas
reas de tutela dos projetos abrangidos pelo RJAIA, bem como por
representantes das associaes ou confederaes representativas dos
sectores de atividade em causa, das autarquias locais e das
organizaes no-governamentais (artigo 10., n. 4 a 6, do RJAIA).
15. A comisso de avaliao (CA) um outro rgo central na
instruo do procedimento de AIA, pois ela que ir proceder
avaliao tcnica dos impactes do projecto.
A constituio da CA promovida pela autoridade de AIA
relativamente a cada projecto sujeito a AIA. Compete CA proceder
verificao da conformidade e apreciao tcnica do EIA e emitir
parecer tcnico final do procedimento de AIA (artigo 9., n. 1, alneas
b) e c), do RJAIA).
159
A CA tem uma composio varivel, devendo assegurar a

interdisciplinaridade na apreciao do projecto em causa, contendo
representantes das diversas entidades pblicas que tutelam os interesses
pblicos protegidos pelo regime de AIA, bem como outros tcnicos. A
CA integra, necessariamente, dois representantes da autoridade de AIA
(para atender s matrias abrangidas pelas tipologias do projeto ou
pela natureza dos seus impactes) e um representante da entidade
licenciadora ou competente para a autorizao do projecto (artigo 9.,
n. 2, do RJAIA). No caso de a APA ser a autoridade de AIA, a CA
integrar necessariamente um representante da CCDR ou das CCDR
territorialmente competentes na rea de localizao do projecto a
licenciar ou autorizar.
Dependendo das caractersticas do projecto, a CA poder ainda
integrar (artigo 9., n. 2, do RJAIA): i) um representante da entidade
com competncia em matria de recursos hdricos que ser, regra
geral, a APA, tendo em conta que esta veio a integrar os extintos INAG
e ARHs sempre que o projecto possa afectar esses recursos e desde
que no se encontre j representada; ii) um representante da entidade
com competncia em matria de conservao da natureza que ser,
regra geral, o ICNF, I.P., sempre que o projecto possa afectar valores
naturais classificados em legislao especfica ou zonas definidas como
sensveis, nos termos da legislao aplicvel s reas protegidas ou
conservao
de
espcies
ou
habitats
protegidos24;
iii)
um
representante da entidade com competncia em matria de gesto

do patrimnio arqueolgico e arquitectnico que ser, regra geral, a
Direco-Geral do Patrimnio Cultural, tendo em conta que esta veio a
integrar o extinto Instituto de Gesto do Patrimnio Arquitectnico e
Arqueolgico, I. P., (IGESPAR) sempre que o projecto possa afectar
Cfr., v.g., o Decreto-Lei n. 140/99, de 24 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.
49/2005, de 24 de Fevereiro, e pelo Decreto-Lei n. 156-A/2013, de 8 de Novembro, que
transpe as Directivas Aves e Habitats para a ordem jurdica interna e o Decreto-Lei n.
142/2008, de 24 de Julho, que estabelece o regime jurdico da conservao da
natureza e da biodiversidade.
24
160
valores patrimoniais ou se localize em zonas definidas como sensveis,

nos termos da legislao aplicvel s reas de proteco dos
monumentos nacionais e dos imveis de interesse pblico25; um
representante da entidade com competncia em matria de valores
geolgicos que ser, regra geral, a Direco-Geral de Energia e
Geologia , sempre que o projecto possa afectar esses mesmos
valores26; um representante da entidade competente em matria de
recursos marinhos que ser, de novo, regra geral, a APA, tendo em
conta que esta veio a integrar os extintos INAG e ARHs , sempre que
tratar de um projecto localizado no espao martimo, desde que no se
encontre representado pela autoridade de AIA27. A CA pode ainda
integrar, quando se julgue necessrio, representantes de outras
entidades especializadas ou tcnicos especializados que assegurem
outras valncias que possam ser relevantes para a avaliao.
Daqui se retira um determinado grau de discricionariedade na
constituio da CA quer ao nvel da determinao sobre se se justifica
que ela integre os representantes de determinadas entidades ou no
e,
especialmente,
se
integra
representantes
de
entidades
no
enumeradas no artigo 9., n. 2, do RJAIA, ou outros tcnicos. Assim,

necessrio que a autoridade de AIA proceda a uma anlise inicial do
projecto e do EIA apresentados de forma a poder proceder
constituio de um CA adequado.
A CA constituda, na sua maioria, por representantes dos servios
enunciados.
Trata-se,
portanto,
de
um
rgo
de
cooperao
interorgnica e interinstitucional, funcionando de uma forma prxima

de uma conferncia instrutria de servios. Nesse sentido milita a forma
25
Cfr., v.g., a Lei n. 107/2001, de 08 de Setembro, que estabelece a Lei de Bases
do Patrimnio Cultural, e o Decreto-Lei n. 309/2009, de 23 de Outubro, que estabelece
o procedimento de classificao dos bens imveis de interesse cultural, bem como o
regime das zonas de proteco e do plano de pormenor de salvaguarda.
26 Cfr., v.g., o Decreto-Lei n. 90/90, de 16 de Maro, que estabelece o regime geral
de revelao e aproveitamento dos recursos geolgico.
27 No esclarecido o significado do conceito de espao marinho possivelmente
tratar-se- do domnio pblico martimo, cfr. artigo 3. da Lei n. 54/2005, de 15 de
Novembro, que estabelece a titularidade dos recursos hdricos.
161
como o artigo 9., n. 2, do RJAIA os designa. especialmente

elucidadora a distino feita na alnea i) entre representantes de
entidades e tcnicos especializados. Assim, os membros da CA que
se encontrem numa posio de representao de uma das entidades
referidas no ocupam essa posio a ttulo pessoal, na qualidade de
tcnico independente, nomeado pela entidade. Estes membros
representam as entidades em causa, o que significa que a posio que
expressam e tomam na CA deve corresponder posio da entidade,
que a vincula e que por ela responde.
A CA presidida por um representante da autoridade de AIA ou por
personalidade de reconhecido mrito na rea do projecto, caso o
membro do Governo responsvel pela rea do ambiente o determine,
por proposta da autoridade (artigo 9., n. 2 e 3, do RJAIA). A CA deve
aprovar um regulamento interno, a ser disponibilizado no stio na Internet
da autoridade de AIA e no balco nico electrnico (artigo 9., n. 4, do
RJAIA).
b) As fases do procedimento instrutrio de AIA
16. O procedimento de AIA tem vrias fases, obrigatrias e facultativas,
abrangendo a pr-avaliao, a avaliao e a ps-avaliao dos
impactes ambientais do projecto. O presente texto incide sobre a
instruo do procedimento de AIA, ou seja, da avaliao propriamente
dita. As fases da instruo do procedimento de AIA so:
i) A abertura do procedimento;
ii) A apreciao prvia e verificao da conformidade do EIA;
iii) A apreciao tcnica;
iv) A participao do pblico;
v) A elaborao do parecer final, a articulao com o proponente e
a proposta de DIA;
vi) A audincia dos interessados e a emisso da DIA.
O presente texto analis-los- de seguida.
162
i) A abertura do procedimento
17. De acordo com a delimitao efectuada, considera-se que o
procedimento instrutrio, para efeitos do presente trabalho, tem incio
com a recepo pela autoridade de AIA do EIA.
De facto, aps a fase eventual facultativa de definio do mbito do
EIA (artigo 12. do RJAIA), e da sua elaborao pelo proponente, este
deve ser apresentado entidade licenciadora ou competente para
autorizao do projecto. O EIA deve ser acompanhado do respectivo
estudo prvio, anteprojeto ou projeto de execuo, consoante o caso,
e da nota de envio elaborada de acordo com o modelo disponibilizado
no stio da autoridade de AIA na Internet (artigo 14., n. 1, do RJAIA).
Cabe entidade licenciadora remeter estes elementos para a
autoridade de AIA, no prazo de cinco dias. Neste sentido, tendo em
conta o que foi dito relativamente pluralidade de autoridades de AIA,
a entidade licenciadora deve proceder a uma anlise prvia do
projecto de forma a poder determinar qual a autoridade de AIA
correcta. No caso de se tratar de um projecto pblico que no seja
objecto de licenciamento ou autorizao, cabe entidade pblica
responsvel pela tomada de deciso a elaborao e o envio do EIA.
A entidade a quem so enviados os elementos deve verificar se , de
facto, a autoridade de AIA para aquele projecto. No caso de erro por
parte da entidade licenciadora, dever a entidade que recebeu os
elementos remeter prpria a documentao para a autoridade de AIA
legalmente estabelecida, em nome dos princpios da celeridade
processual e da cooperao. Em caso de conflito de competncia,
aplica-se o artigo 43. do CPA o que significa que deve ser a entidade
competente para a deciso do procedimento a decidir. No entanto,
existe um problema: a competncia para decidir o procedimento de
AIA varivel, actualmente, podendo caber esse papel autoridade
de AIA ou o membro do Governo responsvel pela rea do ambiente
163
(artigo 16., n. 6 e 7, RJAIA). Deste enunciado, resulta que o conflito de

competncia sobre a entidade que deve ser considerada autoridade
de AIA dever caber ao membro do Governo responsvel pela rea do
ambiente uma vez que a alternativa seria a prpria autoridade de
AIA, cuja identidade precisamente o objecto do conflito.
18. O procedimento de AIA apenas tem incio com a recepo pela
autoridade de AIA dos elementos necessrios correta instruo
(artigo 14., n. 2, do RJAIA). Estes elementos so os elementos instrutrios
obrigatrios elencados no anexo V do RJAIA e a sua falta dar origem a
um convite ao aperfeioamento do pedido, em prazo a fixar pela
autoridade de AIA. O prazo depender da quantidade e da natureza
dos elementos em falta. Findo esse prazo, caso a falta no tenha sido
suprida, deve a autoridade de AIA rejeitar liminarmente o pedido,
consequentemente extinguindo o procedimento o que deve ser
comunicado ao proponente e entidade licenciadora ou competente
para autorizao do projecto. Note-se que aps a verificao de que
todos os elementos foram recebidos que se d incio instruo do
procedimento, em sentido prprio, (e contagem do respectivo prazo).
19. Aps a verificao de que os elementos obrigatrios foram
enviados, a autoridade de AIA, no prazo mximo de trs dias, deve
solicitar s entidades competentes para a constituio da CA (as
entidades a que se refere o artigo 9., n. 2, RJAIA) a nomeao dos
seus representantes, no prazo mximo de trs dias, remetendo-lhes a
documentao para apreciao tcnica (artigo 14., n. 3 e 4, RJAIA).
Apesar de o RJAIA no estabelecer exactamente quando que o
prazo para a autoridade de AIA proceder a esta solicitao comea a
correr, esta s poder ocorrer aps a verificao de que todos os
elementos obrigatrios foram recebidos, para poder fazer a anlise
inicial do projecto e para poder remeter a documentao s entidades
em causa. O preceito tambm no esclarece se a solicitao e os
164
elementos
devem
ser
remetidos
todas
as
entidades
cujos
representantes podem integrar a CA, de acordo com o artigo 9., n. 2,

do RJAIA, ou s queles que a devero, efectivamente, integrar
naquele caso. Na primeira hiptese sero as entidades em causa que
devero controlar se as condies previstas no artigo 9., n. 2, do RJAIA,
para a sua participao na CA se verificam na medida em que
considerarem
que
no
devem
integrar,
basta
no
indicarem
representante. Na segunda hiptese, cabe autoridade de AIA

controlar a aplicao do preceito, apenas enviando a solicitao s
entidades cujos representantes devero integrar a CA. Por um lado, o
facto de caber autoridade de AIA promover a constituio da CA
(artigo 8., n. 3, alnea g), do RJAIA) parece ser um argumento
favorvel para a opo pela segunda hiptese mas, por outro lado, o
novo regime veio fortalecer a ideia de que os membros da CA, regra
geral, representam os servios em causa e so por eles designados, o
que parece indiciar a correco da primeira hiptese. Tendo em conta
a especificidade da anlise tcnica envolvida verificao sobre se o
projecto em causa preenche as clusulas do artigo 9., n. 2, do RJAIA,
a primeira hiptese colocada, ou seja, o controlo pelas prprias
entidades envolvidas sobre se devero integrar a CA, ser a que melhor
garante a proteco dos interesses pblicos envolvidos.
Apesar de no existir uma referncia expressa, durante esse prazo
que a autoridade de AIA tambm deve designar os seus representantes
e que deve ser definida a presidncia da CA (artigo 9., n. 2 e 3, do
RJAIA).
Tambm
no
determinada
qual
entidade
com
competncia para convidar entidades especializadas no referidas

expressamente no artigo 9., n. 2, a designar representantes ou para
designar tcnicos especializados que assegurem outras valncias que
possam ser relevantes para a avaliao (artigo 9., n. 2, alnea i), do
RJAIA). Neste caso, cabendo autoridade de AIA promover a
constituio da CA (artigo 8., n. 3, alnea g), do RJAIA), como j foi
referido, dever ser ela a determinar que outras entidades e que
165
tcnicos especializados devero integrar a CA. De acordo com o

princpio geral da cooperao administrativa, o ideal ser faz-lo aps
ouvir as restantes entidades que integram a CA.
Findo o prazo de trs dias, considera-se a CA constituda com os
representantes designados durante esse prazo. No entanto, isso no
impede que as entidades em causa designem os seus representantes
aps esse prazo sendo que estes integraro a CA quando essa
designao ocorra. No estabelecido um prazo mximo para essa
designao no limite poder ocorrer enquanto a CA estiver
constituda, no entanto o representante que tenha sido designado aps
o incio de trabalhos da CA apenas poder participar na tomada de
decises que ocorra aps a sua integrao, no podendo por em
causa as deliberaes tomadas at quele momento.
20. Assim, a autoridade de AIA, ao receber o EIA e a respectiva
documentao deve fazer uma anlise inicial para i) se certificar que ,
de facto, a autoridade de AIA para aquele projecto; ii) verificar se
foram entregues os elementos necessrios correta instruo do
procedimento; iii) promover a constituio da CA designando os seus
representantes, convidando as outras entidades a designar os seus
representantes, etc.; iv) enviar a documentao s entidades que
integram a CA.
ii) A apreciao prvia e verificao da conformidade do EIA
21. Aps a designao da CA e da anlise do EIA e da restante
documentao enviada pela autoridade de AIA e pelas entidades que
integram a CA, cabe a esta entidade proceder apreciao prvia do
EIA. Nesta, deve a CA pronunciar-se sobre a conformidade do EIA
(artigo 14., n. 5, do RJAIA) com os requisitos legais relativos ao seu
contedo, estabelecidos no artigo 13., n. 1, do RJAIA que estabelece
que o EIA contenha as informaes necessrias, consoante o caso, em
166
funo das caractersticas do estudo prvio, anteprojecto ou projecto

em causa, atendendo aos conhecimentos e mtodos de avaliao
existentes , no anexo V do RJAIA que contm o contedo mnimo do
EIA , bem como verificar se o EIA inclui as directrizes da monitorizao,
identificando os parmetros ambientais a avaliar, as fases do projecto
nas quais ir ter lugar e a sua durao, e ainda aferir a periodicidade
prevista para a apresentao dos relatrios de monitorizao
autoridade de AIA (artigo 13., n. 2, do RJAIA).
Neste mbito, caber CA analisar toda a documentao
entregue, procedendo s diligncias que considere necessrias, onde
se pode incluir deslocaes rea de instalao do projecto, estudos e
anlises, bem como consultas de outra documentao. O EIA tambm
dever observar as normas tcnicas constantes de portaria aprovada
pelo membro do Governo responsvel pela rea do ambiente, ouvidos
os responsveis pelas reas de tutela dos projectos abrangidos pelo
RJAIA quando esta vier a ser emitida (artigo 13., n. 1, do RJAIA).
Neste mbito, a autoridade de AIA deve convidar o proponente a
efectuar, se o quiser, a apresentao do projecto e respectivo EIA CA
(artigo 14., n. 6, do RJAIA). O preceito no estabelece a forma e as
formalidades que devem ser respeitadas para esta apresentao.
Apesar disso, pode-se extrair do regime que a apresentao dever
ocorrer em tempo para poder ser tomada em conta pela CA, ou seja,
perto do incio do decurso do prazo. Nesse sentido, o convite dever ser
enviado logo aps a constituio da CA, ou at antes, devendo a data
da apresentao ser acertada com a CA e respectivos membros.
A apresentao poder ser realizada por escrito ou de forma oral,
podendo
realizar-se
proponente
poder
tambm
aproveitar
atravs
a
de
videoconferncia.
apresentao
para
introduzir
informaes complementares, alteraes e aditamentos no EIA o que

tambm poder ocorrer em momento posterior. No se tratando de
uma audincia dos interessados (e no a substituindo), a CA no se
encontra obrigada a fornecer um projecto de deciso, ou a tomar
167
posio sobre os impactes do projecto, mas pode questionar o

proponente sobre as questes que lhe suscitem dvidas.
22. Se a CA considerar que o EIA e a restante documentao no
renem todos os critrios para serem conformes e que possvel suprir
as falhas identificadas, pode propor autoridade de AIA que esta
solicite ao proponente elementos adicionais ou a reformulao do
resumo no tcnico, sob pena de o procedimento no prosseguir.
Neste caso, a autoridade de AIA dirige-se directamente ao proponente,
no recorrendo entidade licenciadora. No se encontra prevista uma
regra geral relativamente ao prazo que o proponente ter para o
aperfeioamento, pelo que este dever ser fixado pela autoridade de
AIA, ouvida a CA. Podero existir prorrogaes deste prazo, a pedido
fundamentado do proponente. Este convite ao aperfeioamento
apenas pode ocorrer uma vez nesta fase (artigo 14., n. 8, do RJAIA) e
suspende o prazo para a deciso, como se ver no prximo
pargrafo28.
No se prev a existncia de pedidos posteriores de aditamentos ou
informaes complementares por parte da CA, como ocorria no regime
anterior, no entanto no se v motivo para rejeitar essa possibilidade, na
medida em que assim se beneficia o dilogo entre a administrao e o
proponente
conformidade.
se
evitam
Certo
ser
desnecessrias
que
estes
declaraes
pedidos
de
no
posteriores
no
suspendero o prazo do procedimento de AIA.

23. O prazo para apreciao prvia e deciso sobre a conformidade
do EIA de 30 dias, contado do termo do prazo de trs dias para a
designao da CA (artigo 14., n. 4 e 5, do RJAIA) ou seja, deve existir
uma deciso sobre a conformidade do EIA no prazo de 33 dias a partir
Note-se, no entanto, que o regime prev a possibilidade de um outro convite ao

aperfeioamento, logo num momento inicial, tambm pela autoridade de AIA, em
caso de falta de elementos instrutrios obrigatrios (artigo 14., n. 2, do RJAIA).
28
168
do momento em que a autoridade de AIA recebeu os elementos

necessrios
correcta
instruo,
dando-se
assim
incio
ao
procedimento. No caso de projectos sujeitos a licenciamento industrial,

o prazo de 20 dias (artigo 14., n. 7, do RJAIA). Apesar da utilizao
da terminologia desactualizada, na medida em que o regime jurdico
do licenciamento industrial, constante do Decreto-Lei n. 69/2003, de 10
de Abril, foi revogado e substitudo pelo regime de exerccio da
actividade industrial (REAI), constante do Decreto-Lei n. 209/2008, de 29
de Outubro, podemos presumir que o preceito em causa se refere, hoje
em dia, s actividades abrangidas pelo Sistema da Indstria
Responsvel, que regula o exerccio da actividade industrial, constante
do Decreto-Lei n. 169/2012, de 1 de Agosto. paradoxal que projectos
que potencialmente sejam mais complexos e que tenham uma maior
potencialidade poluidora, na medida em que se v necessidade de
lhes aplicar o Sistema da Indstria Responsvel, tenham um prazo
para a apreciao prvia mais reduzido do que os restantes projectos.
O prazo de apreciao prvia suspende-se durante o decurso do
prazo dado ao proponente para enviar elementos adicionais ou para
reformular o resumo no tcnico, nos termos do artigo 14., n. 8, do
RJAIA.
No se prev consequncia para o esgotamento do prazo no RJAIA,
o que significa que ser de aplicar o indeferimento tcito previsto no
artigo 109. do CPA por fora da sua aplicao supletiva aos
procedimentos administrativos.
24. Concluda a apreciao prvia pela CA, esta formular uma
proposta de deciso sobre a conformidade do EIA, que envia
autoridade de AIA. esta entidade que emite a deciso sobre a
conformidade do EIA. No caso de a proposta ir no sentido da
desconformidade, deve a autoridade de AIA proceder audincia dos
interessados, nos termos dos artigos 100. e ss. do CPA. No claro se a
autoridade de AIA tem alguma margem de discricionariedade de
169
deciso face proposta da CA. Tendo em conta a letra do preceito

(que refere que a deciso emitida com base na apreciao da
CA), parece resultar o carcter vinculativo dessa apreciao. Mas esse
carcter vinculativo suscita a questo: ento porqu a interveno da
autoridade de AIA? Porque que no a CA a emitir a deciso de
conformidade?
A deciso de desconformidade deve ser fundamentada e determina
o indeferimento liminar do pedido de avaliao e a consequente
extino do procedimento (artigo 14., n. 9, do RJAIA). Esta deciso
tambm pode ser objecto de reclamao ou recurso hierrquico
facultativo, quer pelo proponente, quer pelo pblico interessado, nos
termos gerais do artigo 37. do RJAIA e dos artigo 161. ss. e 166. ss. do
CPA.
25. O novo RJAIA prev que esta fase se torne facultativa, na medida
em que a anlise da conformidade de EIA poder ser efectuada por
entidade acreditada para o efeito (artigo 14., n. 11, do RJAIA). Nesse
caso, o respectivo comprovativo de conformidade deve instruir o EIA,
fazendo parte dos elementos que devem ser com ele entregues.
No entanto, essa possibilidade depende de regulao a ser definida
em portaria dos membros do Governo responsveis pelas reas do
ambiente e das tutelas dos projectos, que ainda no foi emitida pelo
que ainda no se verifica. Quando entrar em vigor e for utilizada, o
preceito estabelece que o procedimento de AIA passar a ter incio
com a apreciao tcnica da CA que veremos no ponto posterior.
No ser propriamente assim pois, como se viu no ponto anterior do
presente texto, o procedimento de AIA tem incio com a verificao,
por parte da autoridade de AIA de que recebeu os elementos
necessrios correta instruo que neste caso incluir o referido
comprovativo e a promoo da designao da CA.
Para alm disso, resulta da Directiva AIA a obrigao de que os
Estados-Membros se assegurem de que os proponentes apresentam um
170
determinado conjunto de informaes (artigo 5., n. 1 e 3, da Directiva

AIA). Nesse sentido, ser o Estado portugus a responder, em ltima
anlise, pela apresentao ou no da informao necessria. Para
alm de que a apreciao tcnica dos impactes do projecto se far,
em larga medida com a informao assim fornecida. A administrao
ter, pois, necessariamente, formal ou informalmente, neste momento
ou em momento posterior, de apreciar a conformidade do EIA com os
requisitos previstos no anexo do RJAIA e da Directiva AIA. A total
privatizao do controle da conformidade do EIA no ser, pois,
aconselhvel e pode levar a atrasos na tramitao do procedimento.
iii) A apreciao tcnica
26. Aps a emisso da deciso da conformidade do EIA, cabe CA
proceder apreciao tcnica do projecto (que poder encontrar-se
em fase de estudo prvio ou anteprojecto, ou em fase de projecto de
execuo), do EIA e da restante documentao entregue. nesta fase
que a administrao vai aferir do impacte ambiental do projecto, ou
seja, o conjunto das alteraes favorveis e desfavorveis produzidas
no ambiente, sobre determinados factores, num determinado perodo
de tempo e numa determinada rea, resultantes da realizao de um
projecto, comparadas com a situao que ocorreria, nesse perodo de
tempo e nessa rea, se esse projecto no viesse a ter lugar (artigo 2.,
alnea k), do RJAIA). Este o momento central da actividade instrutria,
quando a CA vai analisar quais so os impactes de acordo com as
regras de instruo inscritas no RJAIA e nos artigo 86. ss. do CPA. Neste
mbito, caber CA analisar toda a documentao, procedendo s
diligncias que considere necessrias, onde se pode incluir deslocaes
rea de instalao do projecto, estudos e anlises, bem como
consultas de outra documentao.
171
27. O dever de avaliao dos efeitos dos projectos sobre os factores e a

sua interaco um dever distinto dos deveres procedimentais de
recolha de informao quer pelo proponente, quer pelas entidades
pblicas ou de partilha e divulgao dessa informao quer
relativamente a outras entidades que prossigam interesses pblicos em
causa, pelo pblico interessado ou por outros Estados-Membros. H um
dever material, decorrente do artigo 3. da Directiva AIA, de avaliao
dos impactes, que deve decorrer antes da tomada de deciso
relativamente autorizao ou licena do projecto29, e que no pode
ser confundido com o dever, decorrente do artigo 8. da Directiva AIA
de que o resultado do procedimento de AIA seja tomado em
considerao no mbito do processo de aprovao do projecto.
, por isso, que o TJ j considerou que necessria a transposio
autnoma do artigo 3. da Directiva AIA30. Ora, no existe um preceito
coincidente com o artigo 3. da Directiva AIA, na medida em que no
se prev que a avaliao do impacte ambiental incida sobre os
factores enunciados e a sua interaco a referncia a estes factores
apenas feita quanto ao contedo mnimo do EIA (anexo V, n. 4, do
RJAIA) e nos elementos a fornecer pelo proponente (anexo IV, n. 3,
alnea d), do RJAIA), o que, como evidente, no equivalente a
determinar que a avaliao sobre eles incida. Na medida em que essa
transposio no consta do novo RJAIA, Portugal encontra-se em
incumprimento
da
Directiva
AIA.
Assim,
deve-se
fazer
uma
interpretao conforme Directiva de AIA do artigo 2., alnea k), do

RJAIA, que define impacte ambiental, falando em determinados
factores, sem determinar quais sero de forma a densificar esses
factores, por referncia ao artigo 3. da Directiva AIA. Tambm
Cfr. os Acrdo do TJ nos Proc. n. C-508/03, Comisso c. Reino Unido, de 4 de

Maio de 2006, Col. p. I-03969, n. 103; Proc. n. C-201/02, Wells, de 7 de Janeiro de 2004,
Col. p. I-723, n. 42.
30 Cfr. o Acrdo do TJ no Proc. n. C-50/09, Comisso c. Irlanda, j citado, n. 35, 3741.
29
172
necessrio fazer essa interpretao conforme do artigo 2., alnea d),

que define a AIA, e o artigo 5., alnea a), do RJAIA.
Este dever de avaliao que decorre do artigo 3. da Directiva AIA
tem como consequncia que a substncia da informao fornecida
seja examinada e que seja ponderado se oportuno, apropriado e
conveniente
que
esta
informao
seja
complementada
com
informao adicional. A autoridade de AIA e, em especial, a CA

devem, portanto, realizar tanto uma investigao sobre elementos
adicionais como uma anlise dos elementos obtidos para chegar a
uma avaliao completa quanto possvel dos efeitos directos e
indirectos do projecto em causa sobre os factores enunciados e a
interaco entre esses efeitos.
28. O objectivo da avaliao de impacte ambiental e da apreciao
tcnica que ocorre nesta fase que se proceda identificao,
descrio e avaliao, de forma adequada e completa dos efeitos do
projecto sobre os seguintes factores: o ser humano, a fauna e a flora, o
solo, a gua, o ar, o clima e a paisagem, os bens materiais e o
patrimnio cultural.
A avaliao deve incidir sobre os efeitos directos e indirectos do
projecto, abrangendo no s os efeitos das obras de execuo ou
modificao
do
projecto,
mas
tambm
impacto
ambiental
susceptvel de resultar do uso e explorao do produto final desse

projecto31. Tambm deve incidir no s sobre os efeitos do projecto
sobre
cada
um
dos
factores
referidos
no
ltimo
pargrafo
individualmente considerados, mas tambm relativamente interaco

entre eles, luz do caso concreto do projecto em causa. A avaliao
deve tambm incluir uma anlise dos efeitos cumulativos sobre o
ambiente que esse projecto pode produzir, se considerado em conjunto
Cfr. os Acrdo do TJ nos Proc. n. C-2/07, Abraham [aeroporto de Lige], de 28 de

Fevereiro de 2008, Col. p. I-01197, n. 42-43; Proc. n. C-142/07, Ecologistas en AccinCODA, de 25 de Julho de 2008, Col. p. I-06097, n. 39.
31
173
com outros projectos, na medida em que este tipo de anlise seja

necessrio, a fim de garantir que a avaliao abrange o exame de
todos os impactos notveis no ambiente do projecto em questo32,
bem como os efeitos transfronteirios33. A este nvel, so tambm de
analisar os efeitos das alternativas apresentadas para o projecto. S
assim se proceder a uma avaliao de forma adequada. o que
decorre do artigo 3. da Directiva AIA no se podendo esquecer que
o seu mbito de aplicao vasto e o seu objectivo muito lato34.
Neste mbito, inclui-se na avaliao os efeitos sobre os seres
humanos e sobre os bens materiais que possuem e a sua interaco. No
recente Acrdo Leth do TJ35 afirma-se que deve ser avaliada a
incidncia de um projecto na utilizao dos bens materiais pelo
homem. No caso, tratava-se de um aeroporto, susceptvel de gerar
rudos intensos de avio, pelo que importava examinar os seus efeitos na
utilizao dos edifcios pelo homem. No entanto, de acordo com o TJ,
da Directiva AIA no decorre que a avaliao deva abranger uma
avaliao patrimonial dos bens em causa ou dos danos potenciais. Um
dos fins desta Directiva promover a avaliao dos efeitos dos
projectos pblicos e privados sobre o ambiente, de forma a prosseguir
os objectivos da UE no mbito da proteco do ambiente e a
qualidade de vida.
Assim, apenas ser necessrio ter em conta os efeitos sobre os bens
materiais
que,
pela
sua
natureza,
previsivelmente
tambm
se
reproduzam sobre o ambiente. Desta forma, a avaliao de impacte

ambiental prevista no artigo 3. da Directiva AIA no inclui a avaliao
dos efeitos do projecto sobre o valor patrimonial desses bens materiais.
No entanto, o TJ admitiu que, em circunstncias em que a exposio
32 Cfr. o Acrdo do TJ no Proc. n. C-404/09, Comisso c. Espanha, de 24 de
Novembro de 2011, Col. p. I-11853, n. 78-80.
33 Cfr. o Acrdo do TJ no Proc. n. C-205/08, Umweltanwalt von Krnten, de 10 de
Dezembro de 2009, Col. p. I-11525, n. 51.
34
Cfr. o Acrdo do TJ no Proc. n. C-72/95, Kraaijeveld, de 24 de Outubro de
1996, Col. p. I-05403, n. 30-31.
35
Cfr. o Acrdo do TJ no Proc. n. C-420/11, Leth, de 14 de Maro de 2013,
ainda no publicado, n. 25-31 e 35-36.
174
ao rudo, resultante de um projecto tem efeitos notrios sobre o homem,

no sentido de que uma casa de habitao afectada por esse rudo fica
menos apta a cumprir a sua funo e de que o meio ambiente do
homem, a sua qualidade de vida ou a sua sade so afectados, uma
depreciao do valor patrimonial dessa casa pode, com efeito, ser
uma consequncia econmica direta desses efeitos no ambiente, o
que deve ser examinado caso a caso.
Consequentemente, a preveno dos prejuzos patrimoniais, na
medida em que sejam consequncias econmicas directas das
incidncias de um projecto sobre o ambiente, est coberta pelo
objectivo de proteco prosseguido pela Directiva AIA. Estes danos
econmicos, sendo consequncias directas dessas incidncias, de
acordo com o TJ, devem ser distinguidos dos danos econmicos que
no
tm
fonte
directa
nas
incidncias
no
ambiente
que,
consequentemente, no esto cobertos pelo objectivo de proteco

prosseguido
por
esta
Directiva,
como,
designadamente,
certas
desvantagens concorrenciais.
29. O facto de deverem ser tomados em conta os impactes sobre todos
os factores referidos, incluindo o ser humano e os seus bens materiais,
tambm importante tendo em conta que uma das alteraes
introduzidas no novo RJAIA foi o facto de a desconformidade do
projecto com os instrumentos de gesto territorial aplicveis passar a
no condicionar o sentido de deciso da DIA (artigo 18., n. 6, do
RJAIA) o que uma excepo ao artigo 103. do Regime Jurdico dos
Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT), que estabelece a nulidade
dos actos praticados em violao de qualquer instrumento de gesto
territorial aplicvel. Este preceito significa que a DIA deixa de ser
necessariamente
desfavorvel
se
projecto
for,
por
exemplo,
desconforme com o plano director municipal (ou outro plano municipal

de ordenamento do territrio) ou o plano de ordenamento de rea
protegida aplicvel.
175
Mas isso no significa que a AIA possa ignorar os impactes do

projecto sobre o ordenamento do territrio, no geral, tendo em conta os
factores referidos (em especial, o ser humano e os seus bens materiais
mas tambm todos os outros). A avaliao dos impactes de um
projecto a instalar numa rea protegida ou numa albufeira de guas
pblicas, por exemplo, no pode ignorar o que estes planos
estabelecem.
30. tambm nesta fase que a autoridade de AIA poder, se considerar
necessrio, solicitar parecer a outras entidades cujas competncias o
justifiquem ou que detenham conhecimento tcnico relevante. As
entidades em causa podero ter a natureza pblica ou privada
estando na discricionariedade da autoridade de AIA a apreciao da
necessidade da sua pronncia.
Mas com algumas limitaes. A este nvel, a Directiva AIA estabelece,
no artigo 6., n. 1, que os Estados-Membros tomam as medidas
necessrias para assegurar que as autoridades a quem o projecto possa
interessar, em virtude da sua responsabilidade especfica em matria de
ambiente, tenham a possibilidade de emitir o seu parecer sobre as
informaes fornecidas pelo dono da obra e sobre o pedido de
aprovao - sendo a determinao de quais so essas entidades e da
forma como so consultadas remetida para a legislao nacional dos
Estados-Membros. A consulta de todas as entidades pblicas que
tenham responsabilidades na rea do ambiente uma obrigao do
Direito da UE.
Tambm neste mbito de admitir que seja a CA a solicitar
autoridade de AIA a consulta de qualquer entidade que entenda til
sendo certo que a deciso final sobre essa consulta pertence
autoridade de AIA. O prazo para a emisso do respectivo parecer ou
pronncia de 20 dias. No se encontra prevista a consequncia pelo
desrespeito deste prazo, mas nada parece impedir que no possam ser
176
tidos em conta os recebidos aps esse prazo e antes da tomada de

deciso do procedimento.
31. Os pareceres emitidos e estudos realizados no mbito do
procedimento de AIA devem ser objecto de divulgao obrigatria no
balco nico electrnico, pela autoridade de AIA, logo que disponveis
ou no prazo mximo de 15 dias (artigo 30., n. 1, alnea h), e n. 2, do
RJAIA).
iv) A participao do pblico
32. Aps a emisso da deciso de conformidade de EIA e em
simultneo com a apreciao tcnica analisada no ponto anterior, a
autoridade de AIA deve, no prazo de cinco dias, promover a
publicitao e divulgao do procedimento de AIA, no balco nico
electrnico, nos termos dos artigos 15., 28. e 29., do RJAIA.
Pode colocar-se uma dvida interpretativa quanto ao momento da
divulgao do EIA, uma vez que enquanto o artigo 15. do RJAIA
estabelece que a autoridade de AIA deve proceder divulgao do
procedimento de AIA aps a deciso de conformidade do EIA, o artigo
30., n. 1, alnea e), do RJAIA estabelece a obrigatoriedade de
divulgao obrigatria no balco nico electrnico do EIA e do
relatrio no tcnico, logo que disponveis ou no prazo mximo de 15
dias. O EIA e o relatrio no tcnico devem ser divulgados logo que
disponveis pela autoridade de AIA ou apenas aps a deciso de
conformidade?
Procedendo a uma interpretao sistemtica dos preceitos, deve
concluir-se pela segunda hiptese a divulgao apenas aps a
deciso de conformidade pois s a partir desse momento que est
comprovado que a documentao entregue cumpre os requisitos
necessrios para dar incio avaliao do impacte ambiental do
projecto. No far sentido a disponibilizao ao pblico de elementos
177
incompletos ou num momento em que ainda pode existir indeferimento

liminar atravs da emisso de uma deciso de desconformidade. Da
mesma forma como o artigo 30., n. 1, alnea f), do RJAIA prev a
divulgao da deciso de desconformidade, a alnea e) deve ser
interpretada como fazendo referncia deciso de conformidade e
respectivo EIA e relatrio no tcnico.
A divulgao do procedimento de AIA feita atravs de um anncio
no balco nico electrnico e no stio na Internet da autoridade de AIA
contendo, pelo menos, os elementos referidos no anexo VI do RJAIA,
sem prejuzo da divulgao por outros meios considerados adequados,
pela autoridade de AIA, em funo da natureza, dimenso ou
localizao do projecto (artigos 29., n. 1, e 31., n. 1, do RJAIA). Estes
outros meios podem envolver o recurso publicao de anncios em
jornais de circulao nacional, regional ou local, ou a afixao na
cmara municipal respectiva, tal como se encontrava previsto no RJAIA
anterior, ou cartazes, como previsto no artigo 6., n. 5, da Directiva AIA.
33. A consulta pblica tem incio com a publicitao dos elementos
constantes do anexo VI do RJAIA (artigos 29., n. 1, e 31., n. 1, do
RJAIA) e decorre durante um perodo de 20 dias (artigo 15., n. 1,
RJAIA). No caso de projectos sujeitos a licenciamento industrial - ou
seja, como foi referido (cfr. supra n. 23), ao Sistema da Indstria
Responsvel, que regula o exerccio da actividade industrial, constante
do Decreto-Lei n. 169/2012, de 1 de Agosto o prazo de consulta
pblica reduzido para 15 dias. Tambm neste caso deve ser referido o
carcter paradoxal (e injustificado) do facto de projectos que
potencialmente sejam mais complexos e mais poluentes, na medida em
que se v necessidade de lhes aplicar o Sistema da Indstria
Responsvel, tenham um prazo mais reduzido do que os restantes
projectos.
O artigo 6., n. 3, da Conveno de Aahrus estabelece a
necessidade de prazos razoveis para as fases de participao do
178
pblico, de forma a garantir perodos de tempo suficientes para

informar o pblico () e para permitir que o pblico se prepare e
participe activamente no processo de tomada de decises do domnio
do ambiente. O artigo 6., n. 6, da Directiva de AIA, que executa a
Conveno, no estabelece um prazo mnimo para a durao da
consulta, deixando a sua determinao para os Estados-Membros. No
entanto, estabelece que os prazos em causa devem ser razoveis, de
forma a garantir que se disponha de tempo suficiente para informar o
pblico e para que o pblico interessado se possa preparar e possa
participar efectivamente ao longo do processo - ou seja, para garantir
a efectividade do direito dos particulares de participao garantido
pelo Direito da UE ( uma decorrncia do princpio da efectividade do
Direito da UE36). Prazos demasiado curtos so, por isso, um obstculo ao
cumprimento efectivo do Direito da UE.
Note-se que o dever dos Estados-Membros de se assegurar que o
prazo em causa razovel uma decorrncia do dever de
cooperao leal (artigo 4., n. 3, do TUE)37 e afervel caso a caso. O
que relevante no o prazo abstractamente fixado na lei nacional,
mas se este, tendo em conta um determinado projecto em concreto
permitiu efectivamente a participao do pblico ou seja, o
incumprimento pode ocorrer porque o prazo no foi razovel
relativamente a um certo projecto.
Sobre o princpio da efectividade, cfr. CARLA AMADO GOMES e RUI TAVARES LANCEIRO,
A revogao de actos administrativos entre o Direito nacional e a jurisprudncia da
Unio Europeia: um instituto a dois tempos?, in Rev. Ministrio Pblico, n. 132,
Outubro/Dezembro, 2012, pp. 33 ss. e a doutrina a citada.
37 Sobre o princpio da cooperao leal, cfr. RUI TAVARES LANCEIRO, O Tratado de
Lisboa e o princpio da cooperao leal, in Cadernos O Direito - O Tratado de Lisboa,
n. 5, 2010, pp. 265 segs; FAUSTO DE QUADROS, Direito da Unio Europeia, Coimbra,
Almedina, 2004, pp. 92 segs; MARIA LUSA DUARTE, Direito da Unio e das Comunidades
Europeias, vol. I, t. I, Lisboa, 2001, p. 215; Idem, O artigo 10. do Tratado da
Comunidade Europeia expresso de uma obrigao de cooperao entre os
poderes pblicos nacionais e as instituies comunitrias, in Estudos de Direito da
Unio e das Comunidades Europeias, Coimbra, 2000, pp. 81 segs.
36
179
34. O artigo 29. estabelece os traos do regime a aplicar consulta

pblica no s ao procedimento nuclear de AIA, mas tambm
consulta pblica prevista para a proposta de definio de mbito do
EIA que facultativa e tem um perodo de 15 dias (artigo 12., n. 5,
do RJAIA), ou para o RECAPE que obrigatria e tem um perodo de
15 dias (artigo 20., n. 5, do RJAIA).
O RJAIA estabelece que seja a autoridade de AIA a determinar a
concretizao da consulta pblica que considere adequada, em
funo da natureza e complexidade do projeto, dos seus impactes
ambientais previsveis, ou do grau de conflitualidade potencial da sua
execuo (artigo 29., n. 3, do RJAIA).
A autoridade de AIA deve, assim, procurar garantir a acessibilidade e
a perceptibilidade (em especial do relatrio no tcnico) para o
pblico dos dados disponibilizados. Durante o perodo de consulta
pblica, o EIA e o respetivo relatrio no tcnico devem estar
disponveis: a) na autoridade de AIA; b) na autoridade nacional de AIA
que a APA; c) nas CCDR da rea de localizao do projecto; d) nas
cmaras municipais da rea de localizao do projecto (artigo 31., n.
2, RJAIA)38. tambm neste mbito que a autoridade de AIA pode
decidir
recorrer
audincias
pblicas,
inquritos
pblicos,
ou
participao por escrito. Deve igualmente, dentro do legalmente

possvel, tentar garantir que a consulta pblica ocorra num momento
em que a populao interessada tem, de facto, possibilidade de
participar.
Durante o perodo tm direito a participar na consulta pblica todos
aqueles que podem ser considerados como integrando o pblico
interessado (artigo 29., n. 2, do RJAIA) ou seja, os titulares de direitos
subjectivos ou de interesses legalmente protegidos, no mbito das
decises tomadas no procedimento administrativo de AIA, bem como
A referncia autoridade de AIA em paralelo com a referncia autoridade

nacional de AIA (que a APA) e s CCDR redundante, uma vez que a autoridade
de AIA de determinado projecto ser a APA ou a CCDR.
38
180
uma ou mais pessoas singulares, pessoas colectivas de direito pblico ou

privado, bem como as suas associaes, organizaes representativas
ou agrupamentos, afectadas ou susceptveis de ser afectadas por essa
deciso, designadamente as Organizaes No-Governamentais de
Ambiente (artigo 2., alneas q) e r), do RJAIA).
De acordo com o artigo 6., n. 7, da Conveno de Aahrus, o
pblico deve ter a possibilidade de apresentar por escrito ou, se
necessrio, nas audies ou consultas pblicas com o requerente,
comentrios,
informaes,
anlises ou
pareceres
que
considere
relevantes para a actividade proposta. O direito de participao

previsto no RJAIA deve ser lido a esta luz.
35. A participao do pblico no processo de consulta em Portugal
gratuita, mas isto no acontece em todos os Estados-Membros. A este
propsito, o TJUE j teve oportunidade de decidir que a cobrana de
uma taxa administrativa por essa participao no , em si mesma,
incompatvel
com
finalidade
da
Directiva
AIA39.
As
taxas
administrativas no podem, no entanto, ser fixadas a um nvel tal que

sejam susceptveis de impedir a referida directiva de produzir a sua
plena
eficcia,
em
conformidade
com
objectivo
por
ela
prosseguido. Seria esse o caso se, devido ao seu montante, uma taxa
fosse susceptvel de constituir um obstculo ao exerccio dos direitos de
participao que decorrem do artigo 6. da Directiva AIA.
36. Aps a concluso do perodo de consulta pblica, a autoridade de
AIA elabora o respectivo relatrio, que deve ser enviado CA. Na
medida em que os mecanismos de consulta pblica podem ser
diversificados, tambm pode ser elaborado mais do que um relatrio
dessa consulta. Este relatrio deve reunir a descrio dos meios e formas
escolhidos para a publicitao do projeto e participao dos
Cfr. o Acrdo do TJ no Proc. n. C-216/05, Comisso c. Irlanda, de 9 de Novembro
de 2006, Col. p. I-10787, n. 37-38 e 42-44.
39
181
interessados, bem como, a sntese das opinies predominantemente

expressas e a respetiva representatividade (artigo 29., n. 4, do RJAIA).
O envio do relatrio deve ser realizado no prazo de sete dias aps a
concluso do perodo de discusso pblica (artigo 15., n. 2, e 29., n.
4, do RJAIA).
O relatrio deve ser, ele prprio, objecto de divulgao obrigatria
no balco nico electrnico, logo que disponvel ou no prazo mximo
de 15 dias (artigo 30., n. 1, alnea g), do RJAIA).
O novo RJAIA deixou de prever como necessria a resposta aos
pedidos de esclarecimento colocados pelo pblico, prevista no artigo
14., n 6, do regime anterior. um retrocesso, uma vez que a
obrigatoriedade de resposta uma forma de obrigar a entidade
pblica a ponderar, de facto, cada participao, envolvendo-a num
dilogo com o pblico, e faz com que o pblico sinta que a sua
participao foi tida em conta. Com a nova verso do RJAIA, resta ao
pblico a possibilidade de utilizar o direito de acesso informao
sobre ambiente, previsto no artigo 6. da Lei de acesso do pblico s
informaes
sobre
ambiente40,
para
obter
informaes
esclarecimentos adicionais por parte das autoridades pblicas.

37. O momento da participao do pblico tambm alvo de
regulao internacional. O artigo 6., n. 4, da Conveno de Aahrus
estabelece que os Estados parte devem velar pela participao do
pblico o mais cedo possvel no processo, quando todas as opes
estiverem em aberto e possa haver uma participao efectiva. O artigo
6., n. 4, da Directiva AIA, que executa a Conveno, estabelece o
direito de participao do pblico suficientemente cedo no processo
de tomada de deciso de AIA, o que implica o direito de apresentar as
suas observaes e opinies, quando esto ainda abertas todas as
Cfr. a Lei n. 19/2006, de 12 de Junho, que regula o acesso informao sobre

ambiente, transpondo para a ordem jurdica interna a Directiva n. 2003/4/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro.
40
182
opes, autoridade ou autoridades competentes antes de ser

tomada a deciso sobre o pedido de aprovao. A forma de
concretizao deste direito confiada aos Estados-Membros.
No RJAIA, o pblico consultado aps a deciso sobre a
conformidade do EIA mas antes do trmino da apreciao tcnica. A
questo que se coloca, a este propsito, se este momento permite a
participao do pblico suficientemente cedo, estando ainda
abertas todas as opes. O momento de consulta previsto no RJAIA
corresponde ao mnimo imposto pela Directiva AIA. Assim, no se pode
concluir pela desconformidade do regime nacional com os seus
parmetros supra-nacionais.
No entanto, a deciso da conformidade do EIA pode ser
determinante relativamente, por exemplo, ao estudo das alternativas
ao projecto. verdade que possvel uma fase de consulta pblica
aquando do procedimento de definio do mbito do EIA (artigo 12.,
n. 5, do RJAIA) mas uma fase facultativa num procedimento
facultativo, o que parece insuficiente. Uma soluo para o problema
seria tornar a definio do mbito do EIA uma fase obrigatria, mas tal
hiptese imporia uma maior carga burocrtica que pode ser
dificilmente justificvel relativamente a todos os projectos abrangidos
pelo RJAIA.
38. Esta apenas uma fase do procedimento, mas reflecte o princpio
geral estabelecido no artigo 28. do RJAIA, da publicidade do
procedimento de AIA. Decorre deste princpio que todos os elementos e
peas processuais do procedimento se encontram disponveis para
consulta na autoridade de AIA com algumas excepes41 - aps a
concluso do procedimento de AIA (artigo 30., n. 3, do RJAIA). Aps o
termo dos respetivos procedimentos, os documentos referidos no artigo
Nos termos do artigo 28., as excepes so os abrangidos pelo segredo
industrial ou comercial, incluindo a propriedade intelectual, ou que seja relevante para
a proteo da segurana nacional ou da conservao do patrimnio natural e
cultural.
41
183
30., n. 1, alneas c) a e) e g) a j), esto igualmente disponveis para

consulta nas CCDR independentemente de assumirem o papel de
autoridades de AIA para o projecto em causa e nas cmaras
municipais da rea de localizao do projecto (artigo 30., n. 4, do
RJAIA).
v) A elaborao do parecer final, a articulao com o proponente e a
proposta de DIA
39. Decorrido o prazo para a apreciao tcnica do projecto e para a
avaliao dos seus impactes, cabe CA elaborar o parecer tcnico
final (artigo 16., n. 1, do RJAIA). Para a elaborao deste parecer,
devem ser tidos em conta, no s as concluses que forem extradas da
apreciao tcnica, mas tambm os pareceres tcnicos recebidos,
elaborados por outras entidades (pblicas e privadas) a solicitao da
autoridade de AIA ou pelas entidades que integram a CA, o relatrio
da consulta pblica e outros elementos de relevante interesse
constantes do processo.
No parecer devem encontrar-se reflectidas as ponderaes que
foram referidas sobre a avaliao global dos impactes, directos e
indirectos, sobre os factores elencados no artigo 3. da Directiva AIA,
mas tambm deve demonstrar-se que se tomou em conta a posio do
pblico. Esta uma obrigao que decorre do artigo 8. da Directiva
AIA e do artigo 6., n. 8, da Conveno de Aahrus.
Elaborado o parecer tcnico final pela CA, este deve ser enviado
autoridade de AIA para que esta proceda preparao da proposta
de DIA, at 15 dias antes do termo dos prazos fixados para a concluso
do procedimento de AIA. O parecer no a proposta de DIA nem
vincula a autoridade de AIA. No entanto, as suas concluses contm,
necessariamente, a indicao de qual dever ser o sentido da DIA face
s ponderaes referidas no pargrafo anterior e a autoridade de AIA
est obrigada a tomar o parecer em considerao, impondo-lhe este
184
um dever de fundamentao acrescido para se afastar das suas

concluses.
40. Nos termos do artigo 16., n. 2, do RJAIA, com base nesse parecer
da CA, cabe autoridade de AIA, face aos impactes ambientais
negativos,
ponderar
se
so
necessrias
medidas
adicionais
ambientais de minimizao ou compensao - adicionais face s

inicialmente propostas no EIA, presume-se. Estas medidas adicionais
podem ser propostas no parecer tcnico ou resultar da avaliao da
autoridade de AIA. A autoridade de AIA tambm deve ponderar a
eventual necessidade de modificao do projeto para evitar ou reduzir
efeitos significativos no ambiente. Tudo esta ponderao deve ser
feita em articulao com o proponente. a fase da articulao
com o proponente, que uma inovao do novo RJAIA.
A interpretao deste preceito no simples. Por um lado,
dificilmente compreensvel que a autoridade de AIA aqui actue sem se
basear nas concluses e propostas do parecer tcnico final da CA
mas no est vinculada a este, cabendo-lhe a deciso final neste
mbito. Pode afastar-se dessas concluses, mas para tal deve existir
uma fundamentao especfica que o justifique. Tambm curiosa a
utilizao do verbo ponderar neste contexto, conjugado com a ideia
de articulao com o proponente. Parece ficar a impresso de uma
negociao entre autoridade de AIA e proponente, que contrria
matriz tradicional do procedimento de AIA portugus. Alguns possveis
equvocos devem ser esclarecidos quanto a este ponto.
41. A existncia desta fase de articulao parece resultar como
obrigatria caso a autoridade de AIA projecte uma proposta de DIA
desfavorvel, ou favorvel condicionada a alteraes do projecto ou a
medidas ambientais de minimizao ou compensao no propostas
pelo proponente.
185
No entanto, no pode ser esquecido que a competncia para a

elaborao da proposta de DIA cabe autoridade de AIA que deve
tomar em considerao o parecer tcnico da CA e o relatrio da
consulta pblica. Assim, a ponderao que pode ser feita pela
autoridade de AIA, tendo em conta elementos fcticos objectivos,
ocorre no seu espao de discricionariedade administrativa, e
equivalente ocorrida no mbito de um procedimento administrativo
geral e judicialmente controlvel nesses termos. Nesse mbito, o
proponente poder e dever ser ouvido sobre as hipteses de medidas
objecto de estudo pela administrao e o projecto de deciso da
administrao. Pode, por exemplo, a administrao solicitar ou o
operador propor a apresentao de elementos ou estudos adicionais
ou a reformulao de alguns elementos do projecto ou do EIA
apresentados.
Tambm
existe
possibilidade
de
celebrao
de
contratos
(independentemente de adoptarem no caso a designao de

protocolos, acordos, entendimentos, etc.) endoprocedimentais42, entre
a administrao e o proponente, nos termos gerais do Direito
Administrativo, em que este ltimo, por exemplo, se compromete a
alterar determinadas peas documentais ou do pedido de autorizao
ou licenciamento. Mas a deciso final cabe autoridade de AIA
uma
exigncia
do
RJAIA
da
Directiva
AIA.
autonomia
administrativa, onde se inclui a autonomia contratual, tem sempre que

resultar da lei43, o que no acontece neste caso. A DIA no tem forma
de contrato, nem pode ser substituda por um.
Assim, o preceito deve ser interpretado no sentido em que, aps a
apreciao do parecer tcnico da CA e antes da tomada de deciso,
a autoridade de AIA, deve ouvir os proponentes e sugerir-lhes
alteraes ao projecto ou medidas de minimizao ou compensao
Sobre estas realidades, cfr. ALEXANDRA LEITO, Contratos interadministrativos,
Almedina, 2011, pp. 234 ss.
43 Cfr. Jos Manuel SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia contratual nos contratos
administrativos, Almedina, 2003, pp. 590 ss. e 609 ss.
42
186
dos impactes de forma a evitar ou reduzir efeitos significativos no

ambiente. Esta fase do procedimento provoca a suspenso do prazo
para a emisso de DIA por prazo no superior a seis meses, para
apresentao do proponente dos elementos reformulados do projeto,
cessando a suspenso com a apresentao desses elementos (artigo
16., n. 3 e 4, do RJAIA). Os preceitos em causa no so claros quanto
ao momento para o incio da suspenso, mas se esta tem como
objectivo a apresentao do proponente dos elementos reformulados
do projeto, ento este dever ocorrer a partir da notificao do
proponente para a apresentao destes elementos ou do seu acordo
relativamente a essa apresentao. Da mesma forma, se este o
objectivo da suspenso, esta no ocorrer se no existir a necessidade
de apresentao de novos elementos. Assim, a suspenso no
beneficia a actividade da administrao durante esta fase.
42. A natureza ou contedo da alterao do projecto44 ocorrida neste
mbito (alterao na localizao, no perfil da actividade, na dimenso,
etc.) pode ter a consequncia de tornar o parecer final da CA
desactualizado por ser significativa ou abrangente, por incidir sob
aspectos determinantes para o parecer ou por focar aspectos novos
que no foram objecto de anlise. O mesmo pode ocorrer em virtude
da natureza ou contedo da reformulao dos elementos instrutrios ou
da apresentao de nova documentao pelo proponente. Se tal
ocorrer, cabe autoridade de AIA45 determinar, nos termos do artigo
16., n. 5, do RJAIA, se deve ocorrer nova recolha de pareceres, nova
pronncia da CA ou
a repetio
de formalidades essenciais,
nomeadamente da consulta pblica. Caso seja de repetir a consulta

pblica, o seu prazo encurtado para 10 dias. Se as alteraes forem
Que pode ser proposta pela autoridade de AIA e aceite pelo proponente ou viceversa.
45 A competncia no est estabelecida expressamente no preceito, mas ser esta a
entidade competente, pela lgica do procedimento.
44
187
significativas, este prazo pode ser considerado demasiado curto e, por

isso, incumprir as obrigaes decorrentes da Directiva AIA.
Tendo em conta a vinculao decorrente da Directiva AIA de
possibilidade de pronncia das entidades pblicas a quem o projecto
possa interessar, em virtude da sua responsabilidade especfica em
matria de ambiente (artigo 6., n. 1), bem como de garantir que o
pblico interessado possa participar efectivamente no procedimento
(artigo 6., n. 6), existem situaes em que a repetio de formalidades
no discricionria mas deve ser entendida como vinculada e, nesse
sentido, judicialmente controlvel.
43. Existe, no entanto, uma dificuldade adicional: a suspenso do
decurso do prazo para a deciso, como foi referido, importa apenas
para a apresentao de elementos pelo proponente. A suspenso
termina com a apresentao dos elementos por este, no beneficiando
a repetio de formalidades. Assim, pode ocorrer que a autoridade de
AIA ou o proponente, ao pretenderem evitar a emisso de uma DIA
desfavorvel,
se
articulam
relativamente
apresentao
de
documentao que, para ser correctamente analisada, impossibilita a

emisso de DIA no prazo legalmente previsto o que origina uma DIA
favorvel tcita. A lgica do procedimento e o princpio da boa-f e da
cooperao procedimentais deveriam impossibilit-lo, mas no parece
existir mecanismo previsto na lei que o impea.
Uma hiptese seria a invocao do artigo 19., n. 5, do RJAIA, que
estabelece que os prazos para a emisso de DIA, sob pena de
deferimento tcito, se suspendem durante o perodo em que o
procedimento esteja parado por motivo imputvel ao proponente. No
entanto, teria de se fazer uma interpretao consideravelmente lata de
motivo imputvel ao proponente luz dos princpios referidos para
a
abranger o tempo adicional de apreciao de elementos
apresentados pelo proponente de forma a evitar uma DIA desfavorvel

ou parcialmente favorvel.
188
44. Finda a fase de articulao ou, caso a autoridade de AIA no a

considere necessria, por no se verificar o previsto no artigo 16., n. 2,
do RJAIA, elaborada a proposta de DIA, que pode ser favorvel,
favorvel condicionada ou desfavorvel como a prpria DIA (artigo
18., n. 1, do RJAIA).
Sendo um projecto de deciso, a proposta deve obedecer
tendencialmente forma da DIA, contendo os elementos mnimos
(artigo 18., n. 3, do RJAIA). A proposta de DIA deve ter em conta (e
demonstrar que teve em conta, atravs da fundamentao) o relatrio
final da CA, o relatrio da consulta pblica a tomada em
considerao
destes
elementos
obrigatria
tambm
como
decorrncia da Directiva AIA, como foi referido e os restantes

elementos instrutrios, podendo afastar-se das suas propostas e
concluses, de forma fundamentada, e incluir tambm uma descrio
do resultado da fase de articulao (caso esta tenha ocorrido).
tambm de incluir na proposta de DIA os projetos de ndice de
avaliao ponderada de impactes ambientais (artigo 18., n. 1, do
RJAIA), das condicionantes realizao do projeto, dos estudos e
elementos a apresentar, das medidas de minimizao e compensao
dos impactes ambientais negativos, bem como, de potenciao dos
impactes positivos e os programas de monitorizao a adotar (artigo
18., n. 4, do RJAIA), a incluir na DIA.
A proposta de DIA deve conter a descrio dos impactes directos e
indirectos do projecto no s o impacte das obras envolvidas mas
tambm, e acima disso, o impacto da implementao e execuo do
projecto46. Um projecto de pequenas dimenses pode ter impactes
significativos se for localizado onde factores como a fauna, a flora, o
Cfr. os Acrdo do TJ nos Proc. n. C-266/04 a C-270/04, C-276/04 e C-321/04 a C325/04, Casino France e o., de 27 de Outubro de 2005, Col. p. I-9481, n. 33; Proc. n. C2/07, Abraham [aeroporto de Lige], j citado, n. 43-45; Proc. n. C-142/07, Ecologistas
en Accin-CODA, j citado, n. 39; Proc. n. C-560/08, Comisso c. Espanha, de 15 de
Dezembro de 2011, no h edio em portugus, n. 98.
46
189
solo, a gua, o clima ou o patrimnio cultural so sensveis mais

pequena alterao47.
45. A competncia para proferir a DIA depende do seu sentido
decisrio, segundo a convico da autoridade de AIA podendo
caber a esta entidade ou ao membro do Governo responsvel pela
rea do ambiente. No caso de a autoridade de AIA considerar existirem
fundamentos que justifiquem a emisso de uma DIA desfavorvel, deve
remeter ao membro do Governo responsvel pela rea do ambiente a
proposta de DIA. O envio da proposta de DIA deve ocorrer at 10 dias
antes do termo do prazo de 50 dias para proferir a DIA como se ver
melhor no ponto seguinte (artigo 16., n. 7 e 8, do RJAIA)
vi) A audincia dos interessados e a emisso da DIA
46. Elaborada a proposta de DIA, esta deve ser notificada ao
proponente para efeitos de audincia prvia, nos termos e com os
efeitos previstos no artigo 100. ss. do CPA (artigo 17., n. 1, do RJAIA).
O rgo competente para proceder notificao o rgo instrutrio
ou seja, a autoridade de AIA ou o membro do Governo responsvel
pela rea do ambiente, no termos que sero referidos, pois a
competncia para a emisso da DIA varivel. tambm este rgo
que definir se a audincia dos interessados tem forma escrita ou oral
(artigo 100., n. 2, do CPA). No caso de audincia escrita, os
interessados sero notificados para se pronunciarem, em prazo no
inferior a 10 dias (artigo 101., n. 1, do CPA). No caso de audincia oral,
os interessados sero convocados com a antecedncia de pelo menos
oito dias (artigo 102., n. 1, do CPA). Aps a audincia, podem ser
efectuadas, oficiosamente ou a pedido dos proponentes, as diligncias
complementares que se mostrem convenientes (artigo 104. do CPA).
Cfr. os Acrdos do TJ nos Proc. n. C-392/96, Comisso c. Irlanda, de 21 de
Setembro de 1999, Col. p. I-05901, n. 66; Proc. n. C-435/09, Comisso c. Blgica, de 24
de Maro de 2011, no h edio em portugus, n. 50.
47
190
A audincia pode ser dispensada pelo rgo instrutor a autoridade

de AIA ou o membro do Governo responsvel pela rea do ambiente
quando os interessados j se tiverem pronunciado no procedimento
sobre as questes que importem deciso e sobre as provas produzidas
(o que pode ter ocorrido na fase de articulao) ou se os elementos
constantes do procedimento conduzirem a uma deciso favorvel aos
interessados (artigo 103., n. 2, do CPA).
O artigo 17., n. 2, do RJAIA refere que Na sequncia da audincia
prvia ou realizao de diligncias complementares previstas no CPA, o
prazo para a emisso de DIA suspende-se por um perodo mximo de 20
dias. Mais uma a letra do preceito suscita dificuldades interpretativas. A
expresso na sequncia parece indiciar um momento temporal
posterior
audincia
prvia
ou
realizao
de
diligncias
complementares. No entanto, a ratio do preceito parece ser diferente,

o da suspenso durante o perodo de audincia prvia e da realizao
das diligncias complementares para que a realizao destas no
prejudique o decurso do prazo geral para a emisso da DIA. tambm
o que resulta do artigo 19., n. 5, do RJAIA. Deve ser, assim, interpretado
o preceito. Para alm disso, refere-se tambm que o prazo mximo da
suspenso de 20 dias, mas no se estabelece como que a
suspenso pode terminar antes desse mximo. Parece que se pode
concluir que, finda a audincia dos interessados, caso a autoridade de
AIA no determine nenhuma diligncia complementar, termina a
suspenso do prazo. O mesmo ocorre se as diligncias complementares
ordenadas se concluam antes do decurso do prazo, aquando dessa
concluso.
47. Aps a audincia prvia, chegado o momento de a DIA ser
proferida, terminando o processo instrutrio. O novo RJAIA inovou
tambm neste aspecto a competncia para proferir a DIA depende
do seu sentido decisrio, segundo a convico da autoridade de AIA.
Assim, se a autoridade de AIA considerar existirem fundamentos que
191
justifiquem a emisso de uma DIA favorvel ou condicionalmente

favorvel, cabe-lhe a emisso da DIA (artigos 16., n. 6, e 19., n. 1, do
RJAIA). Se a autoridade de AIA considerar existirem fundamentos que
justifiquem a emisso de uma DIA desfavorvel, deve remeter ao
membro do Governo responsvel pela rea do ambiente a respetiva
proposta de DIA, cabendo a este rgo a emisso da DIA (artigos 16.,
n. 7 e 8, e 19., n. 1, do RJAIA).
No caso de a DIA dever ser emitida pela autoridade de AIA, esta
deve ser emitida no prazo mximo de 50 dias contados da data de
cessao da suspenso (artigo 16., n. 6, do RJAIA). Do elemento literal
no resulta claro qual a suspenso de que se est a falar. Na medida
em que o mesmo artigo 16. do RJAIA estabelece a suspenso do
procedimento (ou seja, do prazo para a emisso da DIA) durante a fase
de articulao, no seu n. 3, parece resultar do elemento sistemtico
ser esta a suspenso cujo termo relevante pois a partir desse
momento que comea a contar o prazo de 50 dias. De qualquer forma,
no pode ser esquecido que aps esse momento de suspenso ocorre
uma outra suspenso do prazo para a emisso da DIA, durante a fase
da audincia prvia e diligncias complementares (artigo 17., n. 2, do
RJAIA). Durante esse perodo, o prazo de 50 dias deve considerar-se
igualmente suspenso.
Por seu lado, no caso de a DIA dever ser emitida pelo membro do
Governo responsvel pela rea do ambiente, a proposta de DIA develhe ser enviada at 10 dias antes do termo do prazo de 50 dias referido
no pargrafo anterior. Aps a remessa da proposta de DIA, o membro
do Governo dispe de 10 dias para emitir a DIA (artigo 16., n. 7 e 8, do
RJAIA). Tambm este prazo se suspende durante a fase da audincia
prvia e diligncias complementares (artigo 17., n. 2, do RJAIA).
48. Note-se que o membro do Governo responsvel pela rea do
ambiente no fica vinculado pela apreciao feita pela autoridade de
AIA. Apesar de apenas ter competncia para emitir a DIA no caso de
192
esta considerar existirem fundamentos que justifiquem a emisso de

uma DIA desfavorvel, o membro do Governo pode sempre fazer uma
apreciao diferente dos elementos constantes do processo e dos
impactes ambientais em causa, emitindo uma DIA favorvel, ou
favorvel condicionada. No resulta do RJAIA nenhum sentido
vinculado da deciso do membro do Governo pela apreciao da
autoridade de AIA e no deve ser esquecido que o membro do
Governo superior hierrquico da autoridade de AIA (qualquer que ela
seja). Nesse caso, no entanto, existe um dever de fundamentao
agravado ou qualificado para afastar o juzo tcnico da autoridade de
AIA. Assim, uma vez que lhe seja correctamente remetida a proposta de
DIA, o membro do Governo responsvel pela rea do ambiente tem
competncia para emitir DIAs favorveis, desfavorveis ou favorveis
condicionadas.
No entanto, resulta claro do RJAIA que a autoridade de AIA no
competente para emitir uma DIA desfavorvel. Sempre que considerar
que esta a soluo, o processo deve ser remetido para o membro do
Governo para deciso final.
49. A alterao da entidade competente para emitir a DIA, que passa a
ser a autoridade de AIA ou o membro do Governo, uma inovao de
que no se conhece precedente e que estabelece um sistema de
competncia alternante, basculante ou varivel, de um rgo ou do
outro, levantando questes complexas ao nvel do Direito Administrativo
cujas consequncias so imprevisveis. Desde logo, verifica-se que a
competncia decisria do rgo hierarquicamente superior do
membro do Governo passa a depender da ponderao feita pelo
inferior hierrquico.
Mas os problemas tambm se colocam ao nvel do princpio da
legalidade
administrativa,
democrtico,
pois
dele
pedra
decorre
193
basilar
a
do
Estado
subordinao
de
direito
jurdica
da
administrao pblica48 e pode ser extrado, em geral, dos artigos 2.,

3., n. 3, e 266., n. 2, da Constituio.
Este princpio tem, tradicionalmente, dois fundamentos principais: o
fundamento democrtico (a administrao deve estar submetida ao
poder legislativo, democraticamente legitimado); e o fundamento
garantstico (garantia de previsibilidade da actuao administrativa e
possibilidade
de
controlo
judicial
da
actividade
administrativa,
nomeadamente a pedido dos cidados lesados por essa actividade) 49.

Trata-se, no fundo, da garantia do respeito pelo princpio do Estado de
direito democrtico.
O princpio da legalidade desdobra-se em dois sub-princpios: o da
prevalncia ou preferncia da lei (princpio da legalidade negativa ou
legalidade-limite de administrao) e o da reserva de lei (princpio da
legalidade positiva ou legalidade-fundamento de administrao). O
princpio da prevalncia da lei probe Administrao a adopo de
actos que contrariem ou sejam desconformes com o direito vigente e
determina a invalidade desses actos. O princpio da precedncia da lei
estabelece que a actividade administrativa deve ter sempre como
fundamento uma norma jurdica cabendo assim lei a definio
primria das actuaes administrativas50/51.
O princpio da precedncia da lei exprime a necessidade de que a
actuao da Administrao tenha por base lei prvia ou seja, a
actuao da administrao depende de uma norma legislativa que
defina previamente as atribuies das entidades, as competncias dos
48 Cfr. M ARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO M ATOS, Direito Administrativo Geral
Introduo e princpios fundamentais, t. I, Dom Quixote, 2004, p. 153; Jos Manuel
SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia, pp. 296 ss.
49 Cfr. Jos Manuel SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia, pp. 188 ss.
50 Cfr. M ARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO M ATOS, Direito Administrativo, t. I, p.
153.
51 A abrangncia da aplicao deste princpio discutida pela doutrina de forma
a saber se a sua aplicao se deve restringir administrao agressiva ou tambm
administrao prestacional e em que medida deve abranger esta. Para uma smula
dos argumentos e posies doutrinrias esgrimidas, idem, idem, p. 164 ss
194
rgos administrativos e os termos e critrios da sua actuao52. A

vinculao da administrao prossecuo do interesse pblico
(artigo 266. da Constituio) implica necessariamente a previso
normativa de todos os actos administrativos, ao menos atravs da
atribuio
de
competncia
discricionria53.
Por
outro
lado,
necessidade de fixao legislativa da competncia dos rgos

administrativos permite, igualmente, o controlo pelo poder judicial do
seu exerccio.
Ao colocar a competncia para a emisso do acto em causa, a DIA,
na dependncia de um juzo de um rgo administrativo no
controlvel judicialmente o RJAIA no cumpre o seu dever de
determinao da competncia decisria. Uma situao como esta
quando no resulta da norma legal habilitante a competncia de certo
rgo no permite antecipar qual o rgo competente para a
emisso do acto, violando o princpio da legalidade administrativa.
De facto, a ser aceitvel esta soluo, o fundamento democrtico
do princpio da legalidade seria esvaziado, pois seria a prpria
administrao a autoridade de AIA a determinar a forma e os
critrios para o exerccio do poder administrativo preenchendo a norma
habilitante em causa no resultando esta inequvoca do exerccio do
poder
legislativo
democraticamente
legitimado.
Tambm
fundamento de garantia seria comprometido, pois o exerccio desta

competncia deixa de poder ser integralmente fiscalizvel pelos
tribunais.
No
seria
possvel
antecipar
actuao
dos
entes
administrativos, com um mnimo de segurana, dificultando o controlo

judicial da actividade administrativa54. Os poderes da administrao
devem ser limitados e especficos de modo a que os particulares no
52 Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa
Anotada, vol. II, 4. ed., Coimbra Editora, 2010, p. 798; MARIA DA GLRIA GARCIA E A.
CORTS, artigo 266., in Constituio Portuguesa Anotada, t. III, Coimbra Editora, 2007,
p. 561.
53 Cfr. Jos Manuel SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia, pp. 297 ss.
54 Cfr. M ARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO M ATOS, Direito Administrativo, t. I, p.
170.
195
estejam sujeitos ao arbtrio e s com uma densidade suficiente da

norma habilitante possvel o controlo judicial da actuao da
administrao, pois de outra forma os tribunais no dispem de
parmetros legais o suficientemente firmes para proceder a esse
controlo55.
A soluo introduzida pelo novo RJAIA de competncia varivel para
a emisso da DIA , por isso, inconstitucional desde logo por violao
do principio da legalidade da administrao.
Tambm se colocam questes ao nvel do princpio da segurana
jurdica o particular deve saber, partida, qual o rgo competente
e do princpio da igualdade no parecem existir motivos invocveis
para o tratamento diferenciado das duas situaes.
50. Aps a emisso da DIA, esta notificada entidade licenciadora
ou competente para a autorizao e ao proponente (artigo 19., n. 1,
RJAIA). A DIA pode ser objecto de reclamao (em todos os casos) ou
recurso hierrquico facultativo (no caso de DIA emitida pela autoridade
de AIA), quer pelo proponente, quer pelo pblico interessado, nos
termos gerais do artigo 37. do RJAIA e dos artigo 161. ss. e 166. ss. do
CPA.
c) Prazos do procedimento instrutrio
51. O RJAIA prev prazos mximos para o procedimento instrutrio de
AIA, no seu artigo 19.. O prazo normal de 100 dias contados a partir
da data de recepo pela autoridade de AIA do EIA devidamente
instrudo at notificao da entidade licenciadora ou competente
para autorizao do projecto da DIA (artigo 19., n. 2, do RJAIA). O
artigo 19., n. 3, prev uma reduo do prazo de 30 dias ou seja, o
prazo passa a ser de 70 dias caso a fase de apreciao prvia seja
substituda pela interveno da entidade acreditada para verificao
55
Cfr. Jos Manuel SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia, pp. 316 ss.
196
da conformidade do EIA, o que apenas ocorrer quando for publicada

a portaria reguladora desta actividade. Na medida em que, como j se
referiu (cfr. supra n. 25), esta interveno no substituir o controlo por
parte da administrao de que foram entregues dos elementos
necessrios correta instruo, esta reduo de prazo parece
excessiva.
O prazo reduzido para 80 dias no caso de projetos sujeitos a
licenciamento industrial. Como j foi referido (cfr. supra n. 23), o
regime de licenciamento industrial foi j revogado, devendo o preceito
ser interpretado como dizendo respeito ao Sistema da Indstria
Responsvel, que regula o exerccio da atividade industrial, constante
do Decreto-Lei n. 169/2012, de 1 de Agosto. Tambm neste caso deve
ser referido de novo o carcter paradoxal cuja justificao se
desconhece do facto de projectos que potencialmente sejam mais
complexos e que tenham uma maior potencialidade poluidora, na
medida em que se v necessidade de lhes aplicar o Sistema da
Indstria Responsvel, tenham um prazo mais reduzido do que os
restantes projectos. Mais uma vez, caso a fase de apreciao prvia
seja substituda pela interveno da entidade acreditada para
verificao da conformidade do EIA, o artigo 19., n. 3, prev uma
reduo do prazo de 20 dias ou seja, o prazo passa a ser de 60 dias
o que criticvel pelos motivos referidos no ltimo pargrafo.
52. O artigo 19., n. 7, do RJAIA prev que estes prazos no prejudicam
a aplicao de prazos definidos em cronograma de projecto de
potencial interesse nacional (PIN), nos termos da lei. A existncia de um
cronograma dos procedimentos a desenvolver para o licenciamento ou
autorizao de um projecto classificado como PIN, encontrava-se
previsto no artigo 6. do Regulamento do Sistema de Reconhecimento e
Acompanhamento de Projectos de Potencial Interesse Nacional (Reg.
PIN), aprovado em anexo ao Decreto-Lei n. 174/2008, de 26 de Agosto,
e alterado pelo Decreto-Lei n. 76/2011, de 20 de Junho. Este regime
197
veio, no entanto, a ser revogado uma semana aps a publicao do

novo RJAIA, atravs do Decreto-Lei n. 154/2013, de 5 de Novembro,
que instituiu o sistema de acompanhamento de projectos de
investimento.
A se prev que esse cronograma deve detalhar o circuito do
processo,
as
obrigaes
processuais
do
proponente
uma
calendarizao de compromisso da Administrao em matria de

formalidades e actos (artigo 10., n. 2, alnea c), do Decreto-Lei n.
154/2013, de 5 de Novembro). Nos termos do artigo 22., n. 1, do
Decreto-Lei n. 154/2013, de 5 de Novembro, todos os prazos
endoprocedimentais previstos na legislao aplicvel, com excepo
dos resultantes do captulo IV deste diploma, podem ser reduzidos, no
mximo at metade do prazo legalmente previsto, no momento de
aprovao do cronograma dos procedimentos. No resulta da
redaco que esta reduo de prazos seja efectuada atravs do
cronograma, mas pode-se concluir que ter expresso neste. Ora,
sendo o prazo estabelecido no artigo 19. do RJAIA um prazo mximo,
sempre seria admissvel a adopo de um prazo inferior, pelo que o seu
n. 7 no introduz nenhuma inovao relativamente ao que j resultava
do regime jurdico vigente e, alis, redundante, pois se no existisse o
regime continuaria a ser o mesmo, pois um regime especial.
Note-se, no entanto, que apesar de o estabelecimento de prazos
mais curtos do que os legalmente previstos no cronograma tem que ser
validado pelas entidades competentes (artigo 10., n. 3, do Decreto-Lei
n. 154/2013, de 5 de Novembro) e de a Comisso Permanente de
Apoio ao Investidor e o gestor do processo terem competncias para
monitorizar
cumprimento
dos
prazos,
reportando
eventuais
incumprimentos tutela respectiva (artigo 11., n. 1 e 6, e artigo 12.,

alnea a), do Decreto-Lei n. 154/2013, de 5 de Novembro) o
desrespeito por estes prazos no conduz emisso de um acto tcito. A
fixao do deferimento tcito como consequncia do silncio da
administrao deve resultar expressamente da lei ora, o RJAIA apenas
198
o fixa relativamente ao desrespeito pelos prazos mximos a fixados. O

artigo 19., n. 3, do Decreto-Lei n. 154/2013, de 5 de Novembro,
estabelece a regra do deferimento tcito no caso de falta de emisso,
nos prazos estabelecidos para o efeito, de alguma aprovao,
autorizao ou licenciamento necessrio concretizao do projecto
(), salvo quando o contrrio resulte expressamente de lei especial
aplicvel - no entanto esta regra no aplicvel por dois motivos. O
deferimento tcito apenas pode ser uma consequncia do decurso de
um prazo legalmente estabelecido no de um prazo mais curto a que
a administrao se auto vincula tendo em conta o princpio da
legalidade administrativa que j referimos. Isto alis decorre da fixao
do prazo para o deferimento tcito neste caso no artigo 24., n. 2, do
Decreto-Lei n. 154/2013, de 5 de Novembro, em 80 dias prazo que
no pode ser reduzido nos termos do artigo 22., n. 1, por constar do
captulo IV do Decreto-Lei n. 154/2013, de 5 de Novembro. Por outro
lado, porque a DIA no uma aprovao, autorizao ou
licenciamento do projecto um acto instrutrio que procede
avaliao do seu impacte e que vincula a aprovao, autorizao ou
licenciamento do projecto no caso de ser desfavorvel ou favorvel
condicionada.
52. Os prazos referidos suspendem-se durante o perodo em que o
procedimento esteja parado por motivo imputvel ao proponente
(artigo 19., n. 5, do RJAIA). nesse sentido que o RJAIA prev a
suspenso do prazo durante a fase da audincia prvia e da
articulao para o proponente entregar os elementos reformulados
do projecto (artigo 16., n.s 3 e 4, e 17., n. 2, do RJAIA). Mas a regra
aplica-se totalidade do procedimento sempre que exista uma
pausa
na
tramitao
procedimental
por
motivo
proponente o prazo deve considerar-se suspenso.
199
imputvel
ao
53. Por fim, estes prazos no se aplicam no caso de se aplicar o

procedimento
de
consulta
recproca,
devido
impactes
transfronteirios, previsto nos artigos 32. ss. do RJAIA, por fora do artigo
19., n. 6, do RJAIA.
54. O desrespeito pelos prazos mximos estabelecidos no artigo 19., n.
2, do RJAIA, tem como consequncia o deferimento tcito. O
preceito no esclarece a que acto se refere o deferimento tcito mas
resulta interpretativamente que ser um deferimento tcito do
procedimento de AIA.
No entanto, a figura do deferimento ou indeferimento de uma
pretenso
do
particular
pela
administrao
no
corresponde
precisamente ao que ocorre no mbito do procedimento de AIA

onde se vai avaliar os impactes ambientais de um determinado
projecto. certo que a DIA poder condicionar, se for desfavorvel ou
condicionalmente
favorvel,
emisso
da
autorizao
ou
licenciamento do projecto (artigo 22. do RJAIA), mas no o substitui.

Como j foi referido, a DIA no uma aprovao, autorizao ou
licenciamento
do
projecto.
Assim,
no
existe
propriamente
necessidade de deferimento do projecto, mas o decurso do prazo

legal para o procedimento de AIA sem a emisso de uma DIA. Nem se
pode falar em deferimento tcito da DIA ou DIA favorvel tcita,
porque uma DIA, por definio, no um acto autorizativo em sentido
prprio, o documento onde consta a identificao, descrio e
avaliao dos impactes ambientais daquele projecto, onde se conclui
pela preponderncia desses impactos ou no o que no pode
constar de um acto tcito e que pode condicionar a emisso do acto
autorizativo. O que o artigo 19., n. 2, do RJAIA indica que, decorrido
esse prazo, se trava o procedimento de AIA em causa na fase em que
este se encontre, sem que se apurem (pelo menos, na sua totalidade)
os impactes ambientais do projecto, podendo ser emitida a autorizao
ou licena do projecto apesar da ausncia de DIA.
200
esse o sentido da disposio prevista no artigo 19., n. 4, que em

caso de deferimento tcito, a deciso da entidade licenciadora ou
competente para autorizao do projecto indica as razes de facto e
de direito que justificaram a sua deciso, tendo em considerao o EIA
apresentado pelo proponente, bem como, os elementos referidos no n.
1 do artigo 16., quando disponveis. Ou seja, decorrido o prazo do
procedimento, a AIA deixa de ser praticada e a ponderao dos
impactes ambientais passar a ser feita no pela autoridade de AIA (ou
pelo membro do Governo responsvel pela rea do ambiente), mas
pela entidade responsvel pela autorizao ou licenciamento do
projecto existindo um dever agravado de fundamentao ambiental
do projecto. Note-se que este dever de ponderao e o dever de
fundamentao no fariam sentido se estivssemos perante um
verdadeiro acto tcito tratando-se de uma verdadeira DIA favorvel
tcita, o procedimento deveria decorrer como se tivesse existido uma
DIA favorvel. A ponderao dos impactes ambientais por outra
entidade no faria sentido, porque estaria precludida pelo acto
favorvel tcito praticado pelo silncio da entidade competente.
A soluo legal tambm tudo menos clara relativamente
necessidade de o deferimento tcito ser notificado para produzir
efeito, ou se basta o decurso do prazo. Do artigo 19., n. 1, do RJAIA
decorre a necessidade de notificao, mas o artigo 22., n. 1, alnea a),
opem a situao de emisso de DIA desfavorvel, favorvel ou
favorvel condicionada, situao do decurso do prazo previsto no
n. 2 do artigo 19. sem que a deciso expressa seja notificada
entidade licenciadora ou competente para a autorizao e ao
proponente. Tendo em conta que existem vrias situaes de possvel
suspenso do prazo do procedimento como j se referiu, sempre que
o procedimento esteja parado por motivo imputvel ao proponente
pode gerar-se alguma incerteza sobre se o prazo ter, de facto,
terminado ou no. Nesse sentido, o ideal seria a notificao do acto
201
tcito. No entanto, pode ser vista como contrria ao objectivo de

celeridade que aparenta estar por detrs da consagrao do regime.
55. Importa analisar este regime luz das vinculaes decorrentes da
Directiva AIA.
Nesta Directiva estabelece-se a necessidade de fixao de prazos
razoveis mas apenas relativamente disponibilizao de informao
ao pblico e fase da sua participao (artigo 6., n. 6, da Directiva
AIA). Inexistem na Directiva disposies sobre o estabelecimento de um
prazo razovel e, muito menos, de um prazo fixo para a durao
do procedimento de AIA ou quaisquer consequncias para o no
cumprimento de qualquer prazo.
No entanto, um dever resulta claro da Directiva AIA o dever de,
relativamente a um conjunto de projectos (decorrente directamente da
Directiva ou da Directiva e da sua implementao pelos EstadosMembros), existir um procedimento efectivo de identificao, descrio
e avaliao dos seus efeitos directos e indirectos sobre um conjunto de
factores, de modo adequado, em funo de cada caso particular. Esse
dever de procedimento decorre, desde logo, do artigo 3. da Directiva
de AIA.
Ora, a existncia de um prazo mximo para o procedimento que,
uma vez decorrido, leva ao seu abandono independentemente da
efectiva realizao da referida avaliao dos impactes do projecto
permite a existncia de situaes de projectos que deveriam ser sujeitos
a AIA, nos termos da Directiva, mas que, na verdade, no o so (ou no
o so de forma completa). O que significa o no cumprimento de uma
obrigao que resulta da Directiva AIA pelo Estado-Membro em causa,
Portugal.
A este propsito, o TJ j teve oportunidade de esclarecer que
deferimentos tcitos no mbito da transposio da Directiva AIA tm
natureza contrria ao Direito da UE. No caso Comisso c. Blgica
202
(C-230/00)56/57, o TJ foi chamado a apreciar uma srie de disposies do

direito belga destinadas a transpor, entre outras, a Directiva AIA. Nesta
transposio, apesar de se impor a obrigao de pedir uma
autorizao, em alguns casos, nomeadamente na regulamentao das
Regies da Flandres e da Valnia, previa-se um regime de concesso e
de recusa tcitas das autorizaes. Mais especificamente, do regime
decorria que se a autoridade competente no se pronunciasse acerca
de um pedido de autorizao, esta devia-se considerar indeferida. No
entanto, aps reclamao ou recurso, no silncio da autoridade
competente no prazo previsto, considerava-se que a autorizao era
deferida58.
TJ
aps
enunciar
precedentes
jurisprudenciais
(relativamente importncia da adopo de actos expressos 59 e ao

objectivo da Directiva AIA60), veio a concluir que uma autorizao
tcita no pode ser compatvel com as exigncias das directivas
visadas pela presente aco, uma vez que estas prevem [], no que
respeita [Directiva AIA], processos de avaliao que precedem a
concesso de uma autorizao. As autoridades nacionais so, por
conseguinte, obrigadas, nos termos de cada uma destas directivas, a
examinar, caso a caso, todos os pedidos de autorizao apresentados.
Assim, o TJ veio declarar os deferimentos e indeferimentos tcitos de
Cfr. o Acrdo do TJ no Proc. n. C-230/00, Comisso c. Blgica, de 14 de Junho de

2001, Col. p. I-04591.
57 Cfr. JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, O deferimento tcito da DIA mais um repto
alterao do regime vigente, Anotao ao Acrdo do Tribunal de Justia de 14
de Junho de 2001, RevCEDOUA, n. 8, ano IV, n. 2, 2001, pp. 67-77, em especial pp.
72 ss; CARLA AMADO GOMES, A proteco do ambiente na jurisprudncia comunitria.
Uma seleco, in Textos dispersos de Direito do Ambiente, vol. III, AAFDL, Lisboa, 2010
pp.103 ss., pp. 154-155.
58 Este era, no essencial, o sistema previsto nos artigos 34. a 42. e 49. a 55. da
Deciso do Governo da Flandres, de 6 de Fevereiro de 1991, que institui o
regulamento relativo autorizao ecolgica, e no artigo 11. do Decreto do
Conselho Regional da Valnia, de 27 de Junho de 1996, relativo aos resduos, tal como
descritos no Acrdo do TJ no Proc. n. C-230/00, Comisso c. Blgica, j referido, n. 5.
59 O n. 14 do Acrdo do TJ nos Proc. n. C-230/00, Comisso c. Blgica, j referido,
cita o Acrdo do TJ no Proc. n. C-131/88, Comisso c. Alemanha, de 28 de Fevereiro
de 1991, Col. p. I-825, n. 38.
60 O n. 15 do Acrdo do TJ nos Proc. n. C-230/00, Comisso c. Blgica, j referido,
cita o Acrdo do TJ no Proc. n. C-287/98, Linster, de 19 de Setembro de 2000, Col. p.
I-6917, n. 52.
56
203
pedidos de licenas ou autorizaes incompatveis com as obrigaes

de avaliao estabelecidas em Directivas no mbito do ambiente,
entre elas a Directiva AIA ideia retomada em jurisprudncia posterior61.
No foi considerado relevante o campo de aplicao limitado da
autorizao tcita e no nmero restrito de autorizaes tcitas
concedidas.
Esta jurisprudncia no aborda um caso absolutamente semelhante
regulao portuguesa existem diferenas. No entanto, pode
discernir-se uma clara linha jurisprudencial no sentido de exigncia de
um efectivo processo de avaliao antes da autorizao para dar
cumprimento s obrigaes decorrentes da Directiva AIA. A simples
apresentao de um pedido de autorizao acompanhado de um EIA
no pode conduzir a uma avaliao tacitamente positiva dos impactes
ambientais produzidos por aquele projecto deve existir um processo
autnomo, com garantia de participao do pblico e de pronuncia
das entidades pblicas com competncia na rea do ambiente, o que
no garantido pelo regime previsto no artigo 19., n. 2, do RJAIA.
Deve-se, pois, concluir que este sistema desconforme com as
obrigaes decorrentes para Portugal da Directiva AIA, pelo que
dever ser desaplicado pela administrao e pelos tribunais. Dada a
situao de incumprimento, Portugal poder igualmente responder em
aco de incumprimento, movida pela Comisso Europeia, ou em
aco de responsabilidade civil extra-contratual por violao do Direito
da UE.
III. Consideraes finais
56. O procedimento de AIA uma pea central das polticas pblicas
de ambiente, uma vez que permite trazer para a ponderao da
deciso administrativa para o seio da instruo do procedimento
Cfr., v.g., os Acrdos do TJ nos Proc. n. C-381/07, Association nationale pour la
protection des eaux et rivires TOS, de 6 de Novembro de 2008, Col. p. I-08281, n. 26;
Proc. n. C-494/01, Comisso c. Irlanda, de 26 de Abril de 2005, Col. p. I-03331, n. 118.
61
204
administrativo relativo a um qualquer projecto a ponderao do bem

pblico ambiente.
No entanto, vrias crticas so tradicionalmente apontadas ao
procedimento de AIA. A mais comum ser, possivelmente a sua
excessiva complexidade e carcter excessivamente burocrtico.
indesmentvel, em face do estudo realizado, que existem esforos que
poderiam ser feitos no sentido da simplificao do procedimento
nomeadamente atravs da reduo das entidades responsveis e por
uma maior flexibilizao do procedimento. No entanto, as alteraes
introduzidas em 2013 no contriburam para essa simplificao,
introduzindo elementos pouco claros no sistema. Exemplo a criao
da fase da articulao entre a autoridade de AIA e o proponente,
que apesar de bem-intencionada procurando estimular o dilogo
entre a administrao e o particular por se encontrar regulada de
forma imprecisa pode vir a suscitar mais dvidas e dificuldades.
Essencial, neste aspecto, seria um estudo global da interaco dos
diversos procedimentos de autorizao ou licenciamento, de forma a
garantir a sua melhor articulao e evitar a repetio desnecessria de
fases semelhantes ou de exigncias burocrticas duplicadas.
57. A preocupao deveria incidir na garantia material da qualidade
da AIA. A actividade de identificao, descrio e avaliao dos
efeitos, directos e indirectos, sobre diversos factores ambientais, como a
fauna, a flora, o solo, o clima, mas tambm o homem e os seus bens, e
a
sua
interaco,
extremamente
complexa
exigente.
E,
curiosamente, aquela que se encontra menos abordada pelo RJAIA

ao ponto de os factores enumerados na Directiva de AIA nem sequer
dela constarem. O ideal seria, portanto, que uma prxima reforma do
RJAIA tentasse abordar o essencial da actividade de avaliao de
riscos ambientais garantindo-a, incentivando-a e a sua autonomia,
no incidindo principalmente em aspectos como o prazo de durao
do procedimento.
205
Tambm seria importante promover a efectiva participao do

pblico e a ponderao dos seus contributos como forma de dar
cumprimento s vinculaes internacionais de Portugal mas tambm, e
acima de tudo, de estimular a conscincia de uma cidadania
ambiental. Os cidados devem sentir-se ouvidos em matrias que lhes
interessam como colectividade, como o caso do ambiente.
206
Inicio
texto
texto
ndice
A deciso do procedimento de Avaliao de Impacte Ambiental1
Tiago Antunes
Assistente convidado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Assistant Research Fellow do Centre for International Sustainable
Development Law (CISDL), McGill University
0. Introduo; 1. Vicissitudes do regime jurdico da Avaliao de Impacte

Ambiental (AIA): breve excurso; 1.1. at ao presente; 1.2. evoluo futura: a
proposta de alterao da Diretiva AIA; 2. A Declarao de Impacte Ambiental
(DIA); 2.1. Competncia; 2.2. Formao; 2.3. Prazo(s); 2.4. Incumprimento do
prazo de deciso (deferimento tcito); 2.5. Fim/ns; 2.6. Margem de
apreciao; 2.7. Contedo; 2.8. Sentido; 2.9. Fundamentao; 2.10. Fora
Jurdica; 2.11. (In)validade; 2.12. Modificao e revogao; 2.13. Caducidade;
2.14. Natureza jurdica; 2.15. Articulao com outros procedimentos; 3. Notas
finais.
0. Introduo
A Avaliao de Impacte Ambiental (AIA) provavelmente o mais
relevante e decisivo instituto jurdico do Direito do Ambiente. Por mais
novidades normativas ou novas dimenses regulatrias que este ramo
do direito v adquirindo e conhecida a sua vocao como
laboratrio ou banco de ensaio para solues jurdicas inovadoras
, a verdade que voltamos sempre AIA, como pea central do
ordenamento jus-ambiental. Enquanto mecanismo de controlo prvio
de atividades potencialmente lesivas do equilbrio ecolgico, a AIA
O presente texto corresponde, no
conferncia Revisitando a Avaliao
Faculdade de Direito da Universidade
embora com maior desenvolvimento
necessrias pela posterior publicao
B/2013, de 31 de outubro.
1
essencial, interveno que proferimos na

de Impacto Ambiental (que teve lugar na
de Lisboa, no dia 30 de outubro de 2013),
e com significativas atualizaes, tornadas
e entrada em vigor do Decreto-lei n. 151-
207
constitui-se como o instrumento por excelncia de concretizao do

princpio da preveno, j de si o princpio-rei da tutela ambiental.
Compreende-se, pois, a necessidade de periodicamente revisitar o
regime da AIA, de estudar melhor o seu funcionamento e de reforar o
seu esteio dogmtico. Ainda para mais numa poca de charneira,
como a que atravessamos, em que o diploma nacional sobre a matria
acaba de ser revisto e se aguarda para breve uma modificao da
Diretiva AIA. Importa, ento, assentar ideias sobre o mecanismo em
apreo, proceder a um balano crtico do mesmo isto , avaliar a
avaliao ambiental e projetar rumos de evoluo para o futuro.
Sendo que, de entre os muitos tpicos ou problemas que a AIA suscita e
que atraem a nossa curiosidade, decidimos por impossibilidade de os
abordar a todos concentrar-nos no momento decisrio, em que o
procedimento eminentemente tcnico, complexo e participado gera
um veredito final sobre os impactes de determinado projeto e, portanto,
sobre a respetiva viabilidade ou inviabilidade. este veredito seu
regime, contedo e implicaes legais que aqui pretendemos
analisar.
Isto significa, a contrario sensu, que no nos ocuparemos de certos
aspetos introdutrios (mas de superior importncia) como o mbito de
aplicao ou as entidades intervenientes no procedimento de AIA. E
tambm no cuidaremos, nem daquilo que nesse procedimento
antecede a deciso como sejam a escolha dos projetos a avaliar
(screening), a definio das vertentes a considerar (scoping), bem
como toda a tramitao inerente s fases de instruo, apreciao
tcnica e participao do pblico , nem daquilo que se lhe segue o
chamado procedimento de ps-avaliao2. Tambm no nos
pronunciaremos em detalhe sobre os procedimentos-parente da AIA3: a
Cfr. artigos 26. e 27. do regime jurdico da AIA (Decreto-Lei n. 151-B/2013, de 31 de

outubro). Sobre a ps-avaliao, vd. o artigo de CARLA AMADO GOMES neste mesmo ebook.
3 Vd., em todo o caso, os apontamentos que deixaremos infra, no ponto 2.15.
2
208
avaliao ambiental estratgica (de planos e programas) e a anlise

de incidncias ambientais (quanto Rede Natura 2000)4.
Feita a delimitao negativa do nosso tema, urge avanar pela
positiva destacando os vrios elementos que compem a deciso do
procedimento de AIA. S isolando cada um desses elementos e
examinando-os
individualmente,
nas
suas
especificidades
caractersticas prprias, conseguiremos ter uma viso precisa, completa

e rigorosa do ato com que o procedimento em questo culmina: a
declarao de impacte ambiental (DIA)5. esta, pois, a tarefa que nos
propomos levar a cabo.
No a conseguiremos desempenhar cabalmente, todavia, sem antes
deixar algumas notas de enquadramento, designadamente para situar
as consideraes que se seguem no contexto da sucesso normativa
em matria de AIA. De facto, apesar de estarmos perante um instituto
relativamente estvel e consolidado, verifica-se atualmente, como j
mencionmos, alguma efervescncia legiferante. Pelo que, antes de
formular quaisquer concluses, de elementar prudncia esclarecer ao
abrigo de que regime elas se impem. o que faremos j de seguida.
Sobre a relao que se estabelece entre os trs procedimentos, cfr., com vises
no inteiramente coincidentes, CARLA AMADO GOMES, A Avaliao de Impacto
Ambiental e os seus Mltiplos: Breve panormica do quadro normativo comunitrio e
apontamentos de jurisprudncia, in Textos Dispersos de Direito do Ambiente III Vol.,
AAFDL, Lisboa, 2010, pp. 289 ss; da mesma Autora, Introduo ao Direito do Ambiente,
AAFDL, Lisboa, 2012, pp. 124 ss.; CATARINA MORENO PINA, Os Regimes de Avaliao de
Impacte Ambiental e de Avaliao Ambiental Estratgica, AAFDL, Lisboa, 2011,
maxime pp. 223-230 e 268-277; TIAGO SOUZA DALTE / MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, O regime de
avaliao ambiental de planos e programas e a sua integrao no edifcio da
avaliao ambiental, in RJUA, N.s 29/30, Jan/Dez 2008, maxime pp. 143 ss.; e TIAGO
ANTUNES, Singularidades de um Regime Ecolgico O regime jurdico da Rede Natura
2000 e, em particular, as deficincias da anlise de incidncias ambientais, in Estudos
em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, Volume IV, Coimbra, 2010, maxime
pp. 401 ss.
5 A DIA constitui efetivamente o culminar do procedimento de AIA, mas no
necessariamente o seu eplogo, atendendo possibilidade de alterao da DIA,
agora admitida de forma expressa no artigo 25. do Decreto-Lei n. 151-B/2013 (vd.
infra, ponto 2.12.), bem como j referida fase de ps-avaliao.
4
209
1. Vicissitudes do regime jurdico da Avaliao de Impacte Ambiental

(AIA)
O instituto jurdico da avaliao de impacte ambiental nasceu nos
Estados Unidos da Amrica, no seio do National Environmental Policy
Act (NEPA), de 19706. A sua introduo no continente europeu foi um
pouco mais tardia. Ao nvel da legislao comunitria, data de 1985 a
aprovao da primeira Diretiva sobre a avaliao dos efeitos de
determinados projetos pblicos e privados no ambiente. Em Portugal,
dois anos mais tarde, era aprovada a Lei de Bases do Ambiente (LBA) 7,
cujo artigo 30. prev que os planos, projectos, trabalhos e aces que
possam afectar o ambiente, o territrio e a qualidade de vida dos
cidados [] tero de ser acompanhados de um estudo de impacte
ambiental. No entanto, foi preciso esperar at 1990, pelo diploma de
transposio da referida Diretiva, para que esta exigncia fosse
legislativamente regulada, passando a prever-se o leque de projetos
abrangidos, os termos do estudo de impacte ambiental (EIA) e, ainda
que de forma algo lacnica, o procedimento de avaliao a que esse
mesmo estudo deveria ser submetido.
Mas isto foi apenas o incio. Tanto a nvel europeu como em termos
nacionais8, o regime jurdico da AIA tem vindo a sofrer alteraes e
Esta lei foi simbolicamente assinada pelo Presidente Nixon no dia 1 de janeiro de
1970, como o primeiro ato oficial da dcada que ento comeava. E coincidncia
ou no foi realmente esta a dcada que veio a marcar, a nvel mundial, o
surgimento do Direito do Ambiente.
7 Lei n. 11/87, de 7 de abril (ainda em vigor). Sobre este crucial diploma, cfr. CARLA
AMADO GOMES / TIAGO ANTUNES (Org.), Actas do Colquio A Reviso da Lei de Bases do
Ambiente,
e-book
disponvel
em
http://www.icjp.pt/sites/default/files/media/ebook_leidebases_completoisbn.pdf.
8 No plano internacional, que aqui no desenvolveremos com especial detalhe, tem
tambm havido contributos interessantes no que diz respeito avaliao de impacte
ambiental. Esta matria encontra-se prevista, desde logo, no princpio 17 da
Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, resultante da Cimeira da
Terra ou ECO-92. A AIA foi ainda objeto da Conveno de Espoo, em 1991. E tem
havido algumas pronncias de tribunais internacionais sobre o tema (vd., por exemplo,
o caso Pulp mills on the river Uruguay, decidido pelo Tribunal Internacional de Justia).
Para mais desenvolvimentos, cfr. MRIO MELO ROCHA, A Avaliao de Impacto
6
210
aperfeioamentos de vria ordem. E esperam-se mais novidades para

breve. Vejamos, ento, os marcos mais relevantes desta evoluo e as
perspetivas que se abrem com a reviso prxima da Diretiva AIA.
1.1. at ao presente
Como dissemos, a AIA foi instituda no ordenamento jurdico europeu
em 1985, pela Diretiva n. 85/337/CEE, do Conselho, de 27 de junho. A
se definiram os contornos da avaliao prvia que as autoridades de
cada Estado-Membro devem realizar quanto aos efeitos expectveis de
determinados projetos no meio-ambiente. Este diploma consagra, no
fundo, uma exigncia de ponderao expressa e autnoma das
consequncias que certos empreendimentos tero sobre a envolvente
ecolgica (e, por essa via, tambm sobre o bem-estar humano).
Ao longo do tempo, a Diretiva em questo foi sendo objeto de
diversas modificaes, designadamente em 19979, 200310 e 200911. O
cerne do instituto manteve-se inalterado, mas vrias normas ganharam
nova redao e os anexos foram significativamente revistos e, acima de
tudo, ampliados. Tanto que, em 2011, o legislador europeu sentiu
necessidade de proceder a uma consolidao normativa, revogando a
Diretiva original (com todos os seus remendos) e substituindo-a por um
novo diploma, de codificao. Assim surgiu a Diretiva n. 2011/92/UE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que
contm o regime atualmente em vigor na Unio Europeia em matria
de AIA (sendo conhecida, justamente, como Diretiva AIA).
No ordenamento jurdico nacional, o percurso foi um pouco mais
atribulado.
obrigatoriedade
de
avaliao
ambiental
de
Ambiental como Princpio do Direito do Ambiente nos Quadros Internacional e

Europeu, Porto, 2000.
9 Atravs da Diretiva n. 97/11/CE, do Conselho, de 3 de maro de 1997.
10 Atravs da Diretiva n. 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26
de maio de 2003.
11 Atravs da Diretiva n. 2009/31/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23
de abril de 2009.
211
determinados
projetos
foi
originalmente
estabelecida,
como
referimos, em 1990, atravs do Decreto-Lei n. 186/90, de 6 de junho

(que transps a Diretiva n. 85/337/CEE e concretizou o artigo 30. da
LBA). Este diploma12, contudo, deixava muito a desejar e, sob vrios
pontos de vista, procedia a uma transposio incorreta ou, quanto a
certos aspetos, incompleta da Diretiva comunitria. O que, de resto,
deu origem a um processo contencioso no Tribunal de Justia das
Comunidades Europeias, no qual Portugal chegou a ser condenado13.
O legislador nacional fez uma primeira tentativa de sanao dos
problemas detetados, aprovando o Decreto-Lei n. 278/97, de 8 de
outubro, que introduziu vrias modificaes e aditamentos ao regime
de AIA ento vigente14. Ainda assim, permaneceram algumas falhas de
raiz e diversas estipulaes legais menos satisfatrias, a aconselhar uma
reviso mais profunda do quadro normativo regulador do procedimento
de AIA; reviso essa ditada, tambm, pela necessidade de transpor as
inovaes entretanto consagradas pela Diretiva n. 97/11/CE15.
Tal reviso veio a ocorrer em 2000, atravs do Decreto-Lei n. 69/2000,
de 3 de maio16, que revogou por completo o regime de 1990 e traou
em novos moldes o sistema de avaliao ambiental de projetos
pblicos e privados. O salto qualitativo foi notrio17 e, finalmente,
passmos a dispor em Portugal de uma disciplina jurdica moderna,
Complementado pelo Decreto Regulamentar n. 38/90, de 27 de novembro.
Por deciso de 21 de janeiro de 1999, exarada no Processo C-150/97.
14 Em consonncia, o Decreto Regulamentar n. 38/90 foi tambm modificado,
atravs do Decreto Regulamentar n. 42/97, de 10 de outubro.
15 Sobre o regime de AIA que vigorou no nosso pas durante a dcada de 90 do
sculo passado e a necessidade da sua reviso, cfr. MARIA ALEXANDRA ARAGO / JOS
EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / MARIA ANA BARRADAS, Presente e Futuro da AIA em Portugal:
notas sobre uma reforma anunciada, in CEDOUA, n. 2, Ano I_2.98, pp. 89 ss.
16 Este diploma foi sofrendo pequenos ajustes atravs do Decreto-Lei n. 74/2001, de
26 de fevereiro; do Decreto-Lei n. 69/2003, de 10 de abril; e da Lei n. 12/2004, de 30
de maro at sua alterao mais significativa, em 2005, de que falaremos adiante.
17 Sobre o regime de AIA institudo pelo Decreto-Lei n. 69/2000, cfr. M ARIA ALEXANDRA
ARAGO / JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / MARIA ANA BARRADAS, O Novo Regime da AIA:
avaliao de previsveis impactes legislativos, in CEDOUA, n. 5, Ano III_1.2000, pp. 71
ss.; dos mesmos Autores, Regime Jurdico da Avaliao de Impacte Ambiental em
Portugal Comentrio, Coimbra, 2002; PEDRO PORTUGAL GASPAR, A Avaliao de
Impacte Ambiental, in RJUA, n. 14, dezembro 2000, pp. 83 ss.; e VASCO PEREIRA DA SILVA,
Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente, Coimbra, 2002, pp. 153 ss.
12
13
212
abrangente e robusta em matria de AIA. Nalguns casos, o legislador

nacional foi mesmo para alm daquilo a que estava obrigado por fora
da Diretiva, instituindo solues mais exigentes e protetoras do meioambiente do que as que resultam do ordenamento europeu. Entre as
mltiplas novidades, cumpre destacar a criao de uma fase preliminar
e facultativa de definio do mbito do EIA, a atribuio indiscutvel de
fora jurdica vinculativa DIA e a dissipao de algumas dvidas que
se haviam levantado acerca da sua natureza jurdica18, bem como a
consagrao de um regime de ps-avaliao.
No obstante, viriam ainda a levantar-se alguns problemas de
desconformidade com o Direito da Unio Europeia. Estes problemas
vieram ao de cima no contexto de um caso bastante meditico o
caso do Tnel do Marqus , que alis deu origem jurisprudncia mais
completa e consequente de sempre sobre a AIA por parte dos tribunais
administrativos portugueses, em que trs instncias distintas intervieram
consecutivamente com pronunciamentos diferentes entre si e, todos
eles, de grande repercusso social e interesse doutrinrio.
O que estava em causa era saber se a construo de um tnel
rodovirio urbano, por baixo da Praa Marqus de Pombal, em Lisboa,
tinha ou no de ser submetida a uma avaliao de impacte ambiental.
A obra no encaixava diretamente em nenhuma das alneas dos
Anexos I e II ao regime jurdico da AIA. No entanto, dada a envergadura
da empreitada (mais significativa que muitas outras obrigatoriamente
sujeitas a AIA), a sua analogia com certos tipos de projetos
expressamente contemplados nos referidos Anexos (designadamente
autoestradas, itinerrios principais e complementares, bem como, por
razes distintas, as linhas subterrneas de metropolitano) e, sobretudo,
os seus relevantssimos efeitos no subsolo, no sistema hdrico local, na
qualidade do ar, na gesto do trfego, etc., chocava que a obra em
causa no tivesse que ser submetida a uma avaliao ambiental
18
Vd. infra, ponto 2.14.

213
prvia. Esta questo acabou por dar origem a um vivo debate

jurisprudencial e acadmico19 sobre o carter taxativo ou meramente
exemplificativo dos anexos ao Decreto-Lei n. 69/2000.
Mais relevante, no entanto, para o que agora nos ocupa foi o facto
de o caso em apreo ter posto a descoberto a no transposio de um
anexo da Diretiva, concretamente aquele que define os critrios a que
deve obedecer a seleo dos projetos a submeter a AIA. Explicando
melhor: relativamente aos projetos do Anexo II, o artigo 4. da Diretiva
admite que eles possam ou no necessitar de uma avaliao
ambiental; essa determinao ser feita, em cada Estado-Membro,
mediante uma anlise caso a caso ou atravs da estipulao de
limiares (ou ambas); mas, em qualquer das hipteses, atendendo aos
critrios fixados no Anexo III da Diretiva. Ora, justamente aqui que
reside o problema. Em Portugal, o legislador preferiu estabelecer limiares
a partir dos quais os projetos mencionados no Anexo II devem ser
avaliados. E ao fazer esta opo, abdicando de um sistema de anlise
casustica20,
considerou-se
dispensado
de
transpor
os
critrios
constantes do referido Anexo III da Diretiva o que pode ser

considerado um incumprimento do dever de transposio, j que a
Diretiva prev que, em qualquer circunstncia, esses critrios devem ser
observados.
A questo foi posta em evidncia pelo caso do Tnel do Marqus,
visto que, com base nos critrios definidos no Anexo III da Diretiva, a
obra claramente merecia uma avaliao ambiental prvia. E, portanto,
se o legislador nacional tivesse em devido tempo transposto este Anexo,
o desfecho do caso poderia ter sido outro; ou poderia mesmo nem ter
havido qualquer caso, j que, em funo dos referidos critrios, a
19 Cfr., por todos, PEDRO PORTUGAL GASPAR, Acrdos Relativos Construo do Tnel
do Marqus de Pombal Problemtica da Avaliao de Impacte Ambiental, in
Scientia Iuridica, Setembro-Dezembro 2004, Tomo LIII, n. 300, pp. 577 ss.
20 Quanto aos projetos do Anexo II. Relativamente a outros projetos, no
mencionados nos Anexos I e II, o Decreto-Lei n. 69/2000 j previa a possibilidade de,
caso a caso, mediante uma deciso conjunta dos ministros do ambiente e da tutela,
eles serem sujeitos a AIA (artigo 1., n. 3).
214
Cmara Municipal de Lisboa (enquanto dona da obra) teria muito

provavelmente submetido o projeto de construo do tnel a um
procedimento de AIA. Para l do caso concreto, porm, o que ficou foi
a perceo de que a legislao nacional sobre avaliao de impactes
ambientais ainda no assegurava uma plena conformidade com os
ditames jurdico-comunitrios.
Foi esta perceo, em grande medida, que deu origem ao DecretoLei n. 197/2005, de 8 de novembro, atravs do qual no s se transps o
anexo em falta21, como se aproveitou para reformular o modelo de
seleo (screening) dos projetos a avaliar. As principais alteraes
operadas em 2005 foram, portanto, ao nvel do mbito de aplicao
da AIA, passando a conjugar-se: (i) um sistema de aplicao direta,
quanto aos projetos tipificados no Anexo I que j vinha de trs; (ii) um
sistema de limiares mnimos, quanto aos projetos enunciados no Anexo II
que tambm j vinha de trs; (iii) um sistema (necessrio) de
apreciao
casustica,
cargo
da
entidade
licenciadora
ou
competente para a autorizao do projeto e em funo dos critrios

elencados no novo Anexo V (correspondente ao Anexo III da Diretiva),
quanto aos projetos mencionados no Anexo II mas que ficassem aqum
dos limiares a estipulados que constituiu a grande novidade
introduzida em 200522; e ainda (iv) um sistema (oficioso) de apreciao
casustica, a cargo dos ministros do ambiente e da tutela, quanto a
projetos no mencionados nos Anexos I e II que j vinha de trs, mas
passou a estar expressamente vinculado aos critrios do novo Anexo V.
Com todas estas modalidades, passmos a dispor de um regime de AIA
bastante abrangente e exaustivo.
Mas este no ainda o fim da histria, no que ao tratamento
nacional da AIA diz respeito. Recentemente, em finais de 2013, o
O qual passou a figurar como Anexo V ao Decreto-Lei n. 69/2000 (na mesma
ocasio foi ainda criado um outro anexo novo o Anexo IV ao Decreto-Lei n. 69/2000
, onde se listava a informao que os particulares poderiam ser solicitados a fornecer
para efeitos da deciso de sujeio ou no do seu projeto a AIA).
22 Cfr. artigos 1., n. 4 e 2.-A do Decreto-Lei n. 69/2000, com as modificaes
resultantes do Decreto-Lei n. 197/2005.
21
215
legislador ptrio regressou ao tema, aprovando o Decreto-Lei n. 151B/2013, de 31 de outubro que revogou in totum e substituiu o regime
de 2000, alterado em 2005. O Decreto-Lei n. 151-B/2013 contm,
portanto, a disciplina jurdica atualmente em vigor no nosso pas quanto
avaliao de impacte ambiental (pelo que a ele nos referiremos,
doravante, como o regime jurdico da AIA ou, simplesmente, RAIA).
O pretexto para a aprovao deste diploma foi a necessidade de
transpor a Diretiva n. 2011/92/UE. Mas, na verdade, tratando-se de uma
mera diretiva de codificao, no havia um prazo expresso e
perentrio para a verter para o ordenamento jurdico interno23. O que
realmente motivou o legislador foi um propsito simplificador. Ou,
melhor dizendo, foi a convico de que a burocracia e a morosidade
no controlo administrativo prvio de certos projetos constituem um srio
obstculo captao de investimento, designadamente estrangeiro.
Assim, com o intuito de diminuir os chamados custos de contexto e
aumentar a atratividade econmica do nosso pas, pretendeu-se
agilizar o procedimento de AIA24.
No surpreende, pois, que as principais alteraes decorrentes do
Decreto-Lei
n.
151-B/2013
digam
respeito
ao
procedimento
administrativo propriamente dito, sistematizando melhor as vrias fases

ou etapas do mesmo, clarificando e, nalguns casos, reformulando o tipo
de interveno das vrias entidades com competncia na matria,
admitindo a execuo de determinadas tarefas por entidades
acreditadas, encurtando os prazos de deciso, prevendo uma
tramitao desmaterializada, etc. No que toca ao mbito de
23 E, para alm do mais, estando em curso a reviso dessa Diretiva, teria sido de
elementar prudncia esperar pela concluso do processo legislativo comunitrio para,
s ento, atualizar o quadro jurdico nacional relativo AIA.
24 De resto, no mbito do programa de assistncia econmico-financeira a que
Portugal se encontra vinculado desde 2011, as autoridades nacionais
comprometeram-se junto das instituies internacionais credoras (a j clebre troika,
formada pela Comisso Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetrio
Internacional) a simplificar e desburocratizar os processos de licenciamento de
atividades econmicas, incluindo no que diz respeito avaliao de impacte
ambiental.
216
aplicao do instituto, foram modificadas algumas alneas dos Anexos I

e II (essencialmente no sentido de elevar limiares, de modo a excluir
alguns projetos da necessidade de AIA) e introduziram-se pequenos
acertos ou precises quanto ao processo de seleo dos projetos a
avaliar (screening), mas mantendo o cerne do modelo de 2005, descrito
supra.
Infelizmente no podemos aqui alongar-nos na anlise destas e
doutras novidades. Nem este o lugar para proceder a uma anlise
completa e detalhada do novo RAIA. Os nossos intentos so, como
sabido, bem mais modestos. Compete-nos somente, nesta sede,
abordar a deciso do procedimento de AIA, isto , apreciar as vrias
problemticas jurdicas que se levantam a propsito do ato final que
ajuza sobre os impactes ambientais de determinado projeto. F-loemos, naturalmente, luz do Decreto-Lei n. 151-B/2013, em vigor25. Mas
deste diploma interessa-nos apenas, por ora e neste contexto, aquilo
que releva para a compreenso da figura em anlise: a DIA.
Antes, porm, vamos ainda olhar brevemente para as mudanas que
se perfilam no horizonte quanto regulamentao jurdica da AIA.
1.2. evoluo futura: a proposta de alterao da Diretiva AIA
Aps um longo e aturado processo de preparao normativa,
avaliao de impacte legislativo e auscultao dos interessados, a
Comisso Europeia deu formalmente incio, em outubro de 2012, a um
processo de reviso do regime jurdico europeu de avaliao de
impacte ambiental, mediante a apresentao de uma proposta de
modificao da Diretiva AIA26. No momento em que escrevemos, o
25 Embora no sem, aqui e ali, estabelecermos alguns pontos de comparao com o
regime antecedente.
26 Cfr. Proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a
Diretiva 2011/92/UE relativa avaliao dos efeitos de determinados projetos pblicos
e privados no ambiente, Documento COM(2012) 628 final, Bruxelas, 26 de outubro de
2012,
que
se
encontra
disponvel
em
http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/com_628/1_PT_ACT_part1_v2.pdf.
217
processo legislativo ainda no se encontra concludo, estimando-se que

o seja at ao final do presente mandato do Parlamento Europeu, em
junho de 2014. At l muita coisa pode acontecer e expectvel que a
proposta original da Comisso venha a sofrer bastantes alteraes. Por
ora, no entanto, apenas conhecemos essa proposta e, mesmo
correndo o risco de rpida desatualizao de algumas das apreciaes
seguintes, cremos que vale a pena dedicar-lhe alguma ateno.
Afinal de contas, s analisando a proposta de reviso da Diretiva AIA
podemos ficar com uma ideia do que ser o futuro da avaliao de
impacte ambiental no espao europeu e, por arrasto, antecipar o
contedo de prximos ajustamentos ao regime jurdico nacional de AIA.
Depois, no faria sentido refletir sobre este instituto, nas atuais
circunstncias, sem levar em linha de conta as mudanas que j esto
em preparao e que, brevemente, sero lei. Pelo que, sem prejuzo
de algumas das solues propostas pela Comisso poderem acabar
por no vingar, importa consider-las e, atravs delas, perceber que
rumo de evoluo tomar o procedimento administrativo de avaliao
ambiental prvia de projetos pblicos e privados.
Ora, procurando sintetizar, em poucas linhas, qual o sentido em que
se orienta a reforma da Diretiva AIA, julgamos que possvel identificar
na proposta da Comisso trs grandes eixos ou objetivos.
Primo, um objetivo de simplificao e agilizao, visando tornar o
regime de AIA mais eficiente. Por um lado, este desgnio incide no
interior do prprio procedimento de AIA, onde relevam as seguintes
alteraes: a previso de prazos mximos (para a consulta pblica e
para a concluso do procedimento); e, alegadamente, os acertos ao
processo de screening regulado no artigo 4. da Diretiva27. Por outro
27 De facto, as propostas de alterao ao processo de screening so apresentadas
pela Comisso como tendo um intuito simplificador, no sentido de evitarem a sujeio
de certos projetos a AIA quando tal se revele desnecessrio ou excessivamente
pesado. Admite-se, por exemplo, que um projeto no tenha de passar pelo
procedimento (burocrtico e relativamente moroso) de AIA, sendo logo partida
definidas as medidas destinadas a evitar, prevenir ou reduzir os seus impactes
ambientais [soluo que nos suscita alguma perplexidade: se os impactes ainda no
218
lado, o desgnio de simplificao vislumbra-se tambm na articulao

entre o procedimento de AIA e outros procedimentos administrativos
conexos ou cumulativos. Neste campo so relevantes as seguintes
alteraes: a introduo da figura do balco nico (one-stop shop)28,
permitindo a realizao de procedimentos coordenados ou conjuntos
de avaliao ambiental que satisfaam tanto as exigncias do regime
AIA como de outros instrumentos jurdicos da Unio; e a possibilidade29
de aproveitar a monitorizao do projeto j realizada ao abrigo de
outros regimes jurdicos30 para efeitos de AIA.
Secundo, um objetivo de aperfeioamento (concretamente, de
reforo da qualidade da informao disponvel e da avaliao
efetuada), visando tornar o regime de AIA mais eficaz. Neste mbito
so relevantes, designadamente, as seguintes alteraes: quanto ao
EIA, a obrigatoriedade de prvia definio do seu mbito (scoping) e a
necessidade de o mesmo ser preparado ou verificado por entidades
acreditadas31; e quanto deciso final do procedimento, a exigncia
expressa32 de ponderao e fundamentao de diversos elementos,
como sejam as alternativas ao projeto (incluindo a chamada
alternativa zero), as medidas de minimizao e/ou compensao de
impactes, os comentrios do pblico, etc.
Tertio, um objetivo de modernizao, visando tornar o regime de AIA
mais atual. Neste domnio so relevantes as seguintes alteraes: a
clarificao de alguns conceitos (de modo a incluir, por exemplo, os
foram estudados e avaliados, como possvel estabelecer as respetivas medidas
corretoras ou minimizadoras?].
No entanto, duvidoso que este propsito simplificador efetivamente se materialize,
na medida em que, por um lado, se cria um novo anexo (o Anexo II-A Diretiva AIA),
estipulando obrigaes adicionais de informao por parte do proponente, antes
sequer de se decidir se o seu projeto ser avaliado ou no [diga-se, a este respeito,
que em Portugal j existe um anexo com idntica funo: o Anexo IV ao RAIA]; e, por
outro lado, se consagram exigncias adicionais de anlise de informao,
ponderao de elementos e fundamentao da deciso de sujeio ou no a AIA.
28 No artigo 2., n. 3 da Diretiva AIA.
29 A introduzir no artigo 8., n. 2, quarto pargrafo da Diretiva AIA.
30 Como os relativos utilizao de recursos hdricos ou s emisses industriais.
31 Novidades a introduzir no artigo 5. da Diretiva AIA.
32 A introduzir no artigo 8., n. 1 da Diretiva AIA.
219
trabalhos de demolio na definio de projeto); a assimilao dos

ensinamentos entretanto colhidos da jurisprudncia proferida pelo
Tribunal de Justia da Unio Europeia (TJUE) e da experincia prtica
com a aplicao da AIA; bem como o aggiornamento da Diretiva,
quer s principais ameaas ecolgicas da atualidade (como a perda
de biodiversidade, as alteraes climticas ou os desastres naturais e
tecnolgicos)33, quer evoluo da cincia (admitindo-se34 que a
Comisso, mediante ato delegado, adapte os anexos da Diretiva ao
progresso cientfico e tecnolgico).
So estas, em balano, as grandes linhas-de-fora da proposta de
reviso da Diretiva AIA presentemente em discusso. No total, trata-se
apenas de 12 alteraes normativas, que no rompem com o modelo
de avaliao ambiental em vigor, nem em abono da verdade se
revelam especialmente inovadoras. Mais do que uma alterao de
fundo, o que a Comisso prope essencialmente a agilizao do
procedimento administrativo de AIA, em consonncia com os objetivos
do programa europeu Better Regulation, e algumas melhorias pontuais
na
aferio,
compreenso
anlise
ponderada
de
impactes
ambientais.
Em rigor, as novidades mais significativas e a merecer algum
destaque so, a nosso ver, apenas
trs: (i) a realizao de
procedimentos coordenados ou conjuntos de avaliao ambiental

para cumprimento de vrios regimes jurdicos em simultneo; (ii) as
alteraes previstas quanto ao EIA, quer em resultado de se tornar
obrigatria a prvia definio do seu mbito por parte das autoridades
ambientais35 (e, muito em particular, a escolha pela Administrao das
alternativas razoveis a considerar), quer pelo envolvimento de
entidades acreditadas na sua realizao ou verificao; e, por fim, (iii)
Que passam a estar expressamente referidas no artigo 3. da Diretiva AIA.
Nos (novos) artigos 12.-A e 12.-B da Diretiva AIA.
35 Em Portugal, a definio do mbito do EIA prevista como uma fase meramente
eventual ou facultativa no artigo 12. do RAIA j foi tornada obrigatria
relativamente aos projetos classificados como PIN+. Cfr. artigos 3., n. 2, alnea c), 8.,
alnea e) e 16. do Decreto-Lei n. 285/2007, de 17 de agosto (entretanto revogado).
33
34
220
as novas regras quanto deciso a proferir em sede de AIA, onde

avultam a fixao de um prazo mximo de trs meses, eventualmente
prorrogveis por mais trs meses para a concluso do procedimento,
certas exigncias adicionais de ponderao e fundamentao, bem
como a referncia necessidade de monitorizao dos efeitos
ambientais
quando
os
impactes
adversos
sejam
considerados
significativos mas, ainda assim, o projeto haja de seguir36.

Seja como for, no estamos perante uma grande reforma legislativa.
O que, atendendo ao sucesso que o instituto da AIA tem tido e
importncia da sua estabilidade e consolidao, enquanto verdadeira
ncora do Direito do Ambiente, acaba por ser uma boa notcia37.
com esta segurana que avanamos, finalmente, para o estudo do
nosso tema.
2. A Declarao de Impacte Ambiental (DIA)
De acordo com o artigo 2., alnea g) do RAIA, a DIA a deciso,
expressa ou tcita, sobre a viabilidade ambiental de um projeto. Ainda
segundo o mesmo preceito, esta deciso pode ser tomada quanto a
um projeto: (i) em fase de estudo prvio ou anteprojeto ou (ii)
relativamente ao qual j exista um projeto de execuo38.
Esta previso, todavia, no tem aplicabilidade no ordenamento jurdico portugus,

uma vez que, como iremos constatar, o legislador nacional diferentemente do
comunitrio atribuiu fora jurdica vinculativa DIA. Assim, se os impactes ambientais
adversos forem considerados significativos e, consequentemente, a DIA for
desfavorvel, o projeto pura e simplesmente no pode ir avante. E ainda que se
entenda a norma em questo como visando os casos de DIAs condicionalmente
favorveis, a verdade que a lei portuguesa j prev a monitorizao em geral (cfr.
artigos 18., n. 4 e 26. do RAIA) e no apenas ou especificamente quanto aos
projetos que tenham sido alvo de uma DIA condicionalmente favorvel.
37 O que no significa que no haja outros aspetos, para l daqueles contemplados
na proposta da Comisso, a merecer uma reviso ou, pelo menos, algum
melhoramento normativo designadamente, por exemplo, um reforo das garantias
de imparcialidade na conduo do procedimento de AIA (matria que se encontra
tratada por JORGE PAO neste mesmo e-book).
38 No caso dos projetos classificados como PIN+, porm, o artigo 17., n. 2 do
Decreto-lei n. 285/2007 (entretanto revogado) exigia expressamente a sua
apresentao sob a forma de projeto de execuo.
36
221
No segundo caso, a DIA vale por si e suficiente para determinar se o

projeto pode ser licenciado/autorizado ou no. No primeiro caso,
porm, DIA ter de se juntar uma outra apreciao posterior,
destinada a verificar se o projeto de execuo, elaborado mais tarde,
est ou no em conformidade com os termos da DIA j emitida. Isto ,
quando a AIA realizada em fase de estudo prvio ou de anteprojeto,
h necessariamente lugar a uma fase subsequente em que se vai
confirmar se o projeto, uma vez assente em termos concretos e
definitivos, respeita as condicionantes prescritas na DIA.
A esta fase, atualmente regulada nos artigos 20. e 21. do RAA, d-se
o nome de verificao da conformidade ambiental do projeto de
execuo.
Neste
mbito,
proponente
dever
apresentar,
juntamente com o projeto de execuo, um relatrio (conhecido como

RECAPE)39 sobre o qual recair uma deciso de conformidade ou
desconformidade. E interessante verificar que esta deciso no mais
tratada como sucedia no regime anterior, constante do Decreto-Lei
n. 69/200040 como uma componente da ps-avaliao.
De
facto,
no
figurino
antecedente
considerava-se
que
procedimento de AIA propriamente dito terminava com a DIA, sendo a

conformidade ambiental do projeto de execuo regulada j no seio
da ps-avaliao41. Diferentemente, o RAIA em vigor destaca este
momento e regula-o praticamente a par da DIA. O que, se virmos bem,
faz todo sentido: a ps-avaliao diz respeito vida do projeto, quando
este se encontra j em funcionamento, pretendendo-se acompanhar
isto , monitorizar e auditar as suas consequncias efetivas sobre o
meio-ambiente; mas a conformidade do projeto de execuo com a
39 O conceito de RECAPE encontra-se definido no artigo 2., alnea t) do RAIA, de
onde consta uma breve explicitao do seu contedo.
40 Considerando, luz deste regime, que a verificao da conformidade ambiental
do projeto de execuo no permitia configurar a AIA como um autntico
procedimento faseado, cfr. MARIA ALEXANDRA ARAGO / JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS /
MARIA ANA BARRADAS, O Novo Regime da AIA: avaliao de previsveis impactes
legislativos, cit., p. 82.
41 Cfr. artigo 28. do Decreto-Lei n. 69/2000, na verso resultante do Decreto-Lei n.
197/2005.
222
DIA uma questo anterior, que no pretende acompanhar a vida do

projeto, antes decidir (a ttulo prvio) sobre a sua viabilidade.
Isto significa, portanto, que a verificao da conformidade ambiental
do projeto de execuo j no pode ser encarada como uma questo
menor ou relegada para um plano pstumo. Esta apreciao tem de
ser vista como parte integrante do iter decisrio quanto aos impactes
ambientais de determinado projeto. Pelo que, na verdade, no temos
bem um antes e um depois42; temos, sim, um procedimento modular ou
de geometria varivel, que pode seguir, em alternativa, duas
modalidades: se j existir projeto de execuo, a avaliao ambiental
realizada de forma una; se ainda no existir projeto de execuo, a
avaliao ambiental tem de ser realizada a dois tempos ou de forma
repartida. Mas estes dois tempos formam um conjunto, isto ,
completam-se. Ambos constituem momentos decisrios relevantes, que
no devem continuar a ser tratados como original e reproduo, mas
antes como duas peas com semelhante estatuto e dignidade no
mbito de um procedimento administrativo complexo ou faseado.
Esta opo do legislador nacional a nosso ver correta est muito
claramente espelhada no regime jurdico da AIA. assim, por exemplo,
no artigo 22., quando se trata, lado a lado e em termos idnticos, da
fora jurdica da DIA e da deciso sobre a conformidade ambiental do
projeto de execuo. E assim, desde logo, no artigo 1., n. 2, quando
se mencionam, em paralelo, as decises proferidas no procedimento
de AIA e no procedimento de verificao da conformidade ambiental
do projeto de execuo. Embora haja aqui, de forma algo imperfeita,
referncia a dois procedimentos (quando melhor seria falar em duas
fases de um mesmo procedimento), a verdade que as apreciaes
administrativas em causa operam em continuum, acabando por formar
Ainda que, como bvio, a verificao da conformidade ambiental do projeto de
execuo seja necessariamente posterior quer em termos cronolgicos, quer em
termos puramente lgicos DIA. O que pretendemos assinalar no texto que,
embora temporalmente subsequente, a deciso sobre a conformidade ambiental no
consiste numa mera aplicao da DIA, mas no seu complemento, funcionando
ambas como condio necessria ao licenciamento ou autorizao do projeto.
42
223
um conjunto. E o preceito refere-se a decises, no plural. Logo, a

verificao da conformidade ambiental do projeto de execuo
configura uma autntica deciso, que juntamente com a DIA
determina e condiciona a viabilidade do projeto.
Em todo o caso, no presente texto cuidaremos essencialmente da
DIA. No deixaremos de fazer referncia, sempre que adequado,
deciso sobre a conformidade ambiental do projeto de execuo, mas
o nosso objeto de estudo mais direto a DIA, pois a que os impactes
ambientais so primeiramente avaliados, que as alternativas so
comparadas e que se traa, de raiz, o nvel de compromisso entre a
tutela ecolgica e outros interesses conflituantes, maxime econmicos.
Deste modo, a sina do projeto logo ditada pela DIA. Pode ser apenas
uma primeira etapa, mas decisiva, qualquer que seja o seu sentido: se
for negativo, o projeto fica irremediavelmente comprometido; se for
(plena ou condicionalmente) positivo, ento o projeto de execuo e a
anlise da respetiva conformidade ambiental no podero deixar de
ter em considerao e de respeitar o balanceamento estabelecido
inicialmente na DIA, designadamente os limites e condicionantes a
impostos, as medidas de minimizao ou compensao ditadas, etc.
Tomemos, ento, a DIA como foco da nossa anlise, tentando
abarcar, da forma mais exaustiva possvel, as vrias questes jurdicas
que se discutem a propsito deste ato.
2.1. Competncia
Um aspeto de grande importncia e que, at certo ponto, tem
representado um fator distintivo do procedimento de AIA em
comparao com outros regimes administrativos de tutela ambiental
diz respeito competncia para a emisso da DIA. A questo que aqui
releva a de saber se esta tarefa deve ser entregue a um nvel de
deciso poltico ou tcnico-administrativo, havendo bons argumentos
pr e contra qualquer uma das solues.
224
O debate extravasa as fronteiras da AIA, certo, mas tem sido muitas

vezes
travado
nesta
sede
porque
tradicionalmente,
no
nosso
ordenamento, a competncia para a emisso da DIA tem sido

confiada por lei diretamente ao Ministro do Ambiente e mesmo
quando este poder delegado, -o habitualmente apenas no
Secretrio de Estado do Ambiente e nunca abaixo disso na cadeia
hierrquica da Administrao. Pelo que a competncia em causa tem
sido sempre exercida por um membro do Governo. Ora, isto muito
diferente do que se passa com a generalidade dos atos autorizativos
ambientais como a licena de explorao e a licena ambiental 43, os
ttulos de utilizao dos recursos hdricos44, a aprovao do relatrio de
segurana45, o ttulo de emisso de gases com efeito de estufa 46 ou
mesmo a autorizao prvia de estabelecimentos industriais47, etc. ,
que so normalmente praticados, de acordo com a lei, pelos dirigentes
mximos
dos
servios
administrativos
relevantes
ou,
mediante
delegao, pelos respetivos subalternos.

A competncia ministerial para a emisso da DIA tem constitudo,
portanto, uma especificidade do regime de AIA no universo jusambiental. O que, desde logo, suscita a questo de saber se h alguma
caracterstica singular do procedimento de AIA que exija ou justifique a
maior relevncia protocolar do decisor. E, no havendo, fica a dvida
sobre o porqu de tal tratamento especial e sobre se, num plano de iure
condendo, ele configurar a melhor opo.
Mas o tema torna-se ainda mais relevante porque o RAIA,
recentemente aprovado, veio inovar nesta matria, modificando os
43 Ambas no mbito do Regime de Emisses Industriais (REI). Cfr. Decreto-Lei n.
127/2013, de 30 de agosto.
44 No mbito dos artigos 56. ss. da Lei da gua (Lei n. 58/2005, de 29 de dezembro,
j diversas vezes alterada) e do regime de utilizao dos recursos hdricos. Cfr.
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, j diversas vezes alterado.
45 No mbito do regime de preveno de acidentes graves que envolvam
substncias perigosas. Cfr. Decreto-Lei n. 254/2007, de 12 de julho.
46 No mbito do Comrcio Europeu de Licenas de Emisso (CELE) de gases com
efeito de estufa. Cfr. Decreto-Lei n. 38/2013, de 15 de maro.
47 No mbito do Sistema da Indstria Responsvel (SIR). Cfr. Decreto-Lei n. 169/2012,
de 1 de agosto.
225
termos em que a questo tem vindo a ser discutida e consagrando

solues que so, no mnimo, bastante discutveis. Contudo, antes de
nos debruarmos sobre essas solues, conveniente percebermos, em
abstrato, quais as vantagens e desvantagens de uma interveno
ministerial ao nvel da AIA.
Por um lado, o facto de ser um ministro a decidir sobre os impactes
ambientais de um projeto confere DIA maior peso e relevncia.
Acresce que a gravitas inerente ao cargo traz consigo uma maior
autonomia e disponibilidade para eventualmente recusar certas
pretenses ou afrontar determinados interesses. Por fim, a viso poltica
pode permitir uma ponderao mais abrangente e equilibrada de
todos interesses em jogo, superando a abordagem muitas vezes setorial
ou parcelar dos tcnicos presentes na Comisso de Avaliao, em que
cada um tem uma tendncia natural para sobrevalorizar o seu ngulo
de anlise e colocar os valores que lhe incumbe defender acima das
demais dimenses implicadas no projeto.
Por outro lado, a atribuio da competncia a um membro do
Governo aumenta o risco de politizao e de influncia por fatores
alheios estrita avaliao dos efeitos ambientais do projeto. Acresce
que este sistema vai ao arrepio do princpio da desconcentrao 48
que, nos termos do artigo 267., n. 2 da CRP, deve caracterizar a
estrutura da nossa Administrao Pblica. Em termos mais prticos, o
facto de ser um ministro a praticar a DIA coloca dificuldades quanto ao
funcionamento das conferncias procedimentais49 e obsta a que, por
via de impugnao administrativa (maxime, recurso hierrquico ou
48 Neste sentido, cfr. M ARIA ALEXANDRA ARAGO / JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / M ARIA
ANA BARRADAS, O Novo Regime da AIA: avaliao de previsveis impactes legislativos,
cit., p. 83.
49 J consagradas em diversos regimes jus-administrativos avulsos e que se prev que
venham a ter uma regulamentao global e sistemtica, de mbito geral, na prxima
reforma do Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA). Cfr. artigos 67. ss. do
Anteprojeto de reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo, disponvel em
http://www.dgpj.mj.pt/sections/noticias/revisao-do-codigodo/downloadFile/attachedFile_f0/Texto_consolidado_CPA__Negrito_retificado.pdf?no
cache=1368552332.15.
226
recurso hierrquico imprprio), haja lugar a uma segunda apreciao

da matria.
Como se pode verificar, a questo em apreo no fcil, podendo
ser objeto de diferentes leituras e distintas sensibilidades. Como uma
espcie de soluo intermdia, j se sugeriu que o Ministro do Ambiente
ficasse obrigado a adotar a orientao tcnica da Comisso de
Avaliao ou da Autoridade de AIA, pelo menos quando esta
reconhea a existncia de impactes ambientais adversos significativos.
a opinio de CARLA AMADO GOMES, para quem o Ministro responsvel
pela pasta do Ambiente deveria estar vinculado a um parecer negativo
da Comisso de Avaliao quanto emisso de DIA favorvel [].
Todavia, seria admissvel que recusasse a emisso de DIA perante um
parecer favorvel, caso entendesse inoportuna a viabilizao do
projecto50.
Ora, salvo o devido respeito, cremos que no faz muito sentido prever
uma interveno ministerial e depois transform-la num ato de tipo
notarial, que se limita a certificar a informao (negativa) prestada
pelos tcnicos, ou condicion-la, excluindo partida um dos sentidos
de deciso teoricamente possveis. at pouco digno sujeitar um
membro do Governo contingncia de querer decidir de certa forma
(favorvel ou condicionalmente favorvel), mas ter que acatar o
parecer contrrio dos respetivos servios. E, em certa medida, isto
representa uma inverso de papis, com o superior hierrquico a ter
que obedecer aos subalternos. Seria o mundo de pernas para o ar.
De resto, mesmo sem uma regra expressa de vinculao ao juzo
tcnico dos servios administrativos, aquilo a que j hoje se assiste
uma certa captura dos decisores polticos pela estrutura tecnocrtica
de suporte. Neste sentido, afirma PAULO OTERO que a viabilidade ou a
efetividade da grande maioria das opes polticas subjacentes a
decises jurdicas repousa nas mos dos tcnicos e dos burocratas da
50
CARLA AMADO GOMES, Introduo ao Direito do Ambiente, cit., p. 122.

227
Administrao Pblica: a influncia dos funcionrios administrativos

atravs
da
sua
experincia
da
sua
sabedoria
tcnica
no
estabelecimento das possibilidades e das consequncias das decises

polticas, permitindo o seu condicionamento, a sua modificao ou a
sua prpria supresso, confirma um relacionamento entre a burocracia
e a estrutura poltica assente na ideia de o que deve ser feito depende
do que pode ser feito e dos seus efeitos51.
Impe-se, ento, um separar de guas. Se estiver em causa uma
deciso eminentemente tcnica, devem ser os rgos administrativos
especializados a tom-la, sem ser necessria a interveno (salvo,
eventualmente, em segundo grau) de um membro do Governo, que
em princpio no dispor da experincia e dos conhecimentos
necessrios para opinar nesse plano. Se, pelo contrrio, a deciso
convocar outras dimenses de ponderao mais valorativas ou que
impliquem uma eleio de prioridades e de interesses em confronto,
ento a pronncia dos tcnicos deve ser encarada como isso mesmo:
uma mera pronncia tcnica, que no preclude a liberdade do rgo
decisor (que sempre um rgo administrativo mas, neste caso, de
nvel poltico) para, fundamentando, tomar a deciso que entenda
mais adequada prossecuo do interesse pblico, sem outras baias
ou vinculaes seno as que resultam da prpria lei e do Direito.
A esta luz, o novo esquema competencial gizado no RAIA mostra-se
deveras perplexizante. Ao invs de optar por um dos dois modelos em
confronto, o legislador decidiu consagrar ambos, a aplicar vez
consoante o sentido de deciso constante da DIA. Assim, em funo
do contedo do prprio ato que se determinar a entidade
competente para a sua emisso.
De facto, o artigo 19., n. 1 do RAIA dispe atualmente que a DIA
proferida pela Autoridade de AIA ou pelo membro do Governo
responsvel pela rea do ambiente. E, consultando depois os n.s 6 e 7
PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra, 2013, p. 451
(citando, no trecho final, DAVID BEETHAM, A Burocracia, Lisboa, 1988).
51
228
do artigo 16. do mesmo diploma, ficamos a perceber que se a DIA for

desfavorvel, ela ter que ser praticada pelo Ministro; mas, nos demais
casos, a competncia pertence agora Autoridade de AIA52. Isto , se
a Autoridade de AIA estiver inclinada a viabilizar o projeto, poder ela
mesma praticar a DIA (favorvel ou condicionalmente favorvel), sem
mais. Se, pelo contrrio, entender que o projeto tem impactes
ambientais adversos to significativos que deve ser chumbado, ter de
remeter o processo ao Ministro do Ambiente, a fim de que este emita a
correspondente DIA desfavorvel53.
Pela nossa parte, cremos que esta soluo inaceitvel. Antes de
mais, ela favorece a emisso de DIAs favorveis ou condicionalmente
favorveis. Ou, melhor dizendo, coloca dificuldades e exigncias
adicionais quanto emisso de DIAs desfavorveis, cujos processos tm
ainda de subir ao gabinete do ministro, para a serem novamente
analisados e despachados, devendo para o efeito a Autoridade de AIA
Que pode ser a Agncia Portuguesa do Ambiente, IP (APA) ou uma Comisso de

Coordenao e Desenvolvimento Regional (CCDR). Cfr. artigo 8., n. 1 do RAIA.
53 O que permite retomar a discusso sobre a (eventual) vinculao do Ministro
orientao tcnica dos servios administrativos, mas agora noutros moldes: em face
dos artigos 16., n.s 6 e 7 e 19., n. 1 do RAIA, ter o Ministro do Ambiente
competncia para emitir uma DIA favorvel se a Autoridade de AIA lhe tiver remetido
uma proposta de DIA desfavorvel? No ser, atualmente, a competncia para a
emisso de DIAs favorveis um exclusivo da Autoridade de AIA, em moldes tais que,
chegando o processo s mos do Ministro, este ou concorda com a proposta dos
servios, despachando em sentido desfavorvel, ou deve remeter o processo de volta
para a Autoridade de AIA a fim de que esta emita uma DIA total ou parcialmente
favorvel?
No temos a certeza que assim seja, isto , no estamos certos que o Ministro fique
impedido de viabilizar o projeto ou que a competncia para a emisso de DIAs
favorveis tenha sido atribuda em termos exclusivos Autoridade de AIA. H at um
argumento em sentido contrrio, extravel do artigo 25., n. 3 do RAIA: este preceito
refere-se alterao da DIA, o que s faz sentido em relao a DIAs favorveis ou
condicionalmente favorveis; sendo que a competncia para proceder a essa
alterao pertence Autoridade de AIA ou ao Ministro do Ambiente, nos mesmos
termos em que estes so competentes para a emisso originria da DIA; como tal,
poder eventualmente daqui concluir-se que, sendo o Ministro competente para
alterar uma DIA (favorvel), tambm o ser para, logo no momento inicial, emitir uma
DIA em sentido favorvel (vd. infra, nota de rodap n. 116).
Em todo o caso, repare-se como o Ministro nunca fica obrigado a seguir o parecer
desfavorvel dos tcnicos. Mesmo que se entendesse que ele deixou de ter
competncia para, por si, praticar uma DIA favorvel, ele poderia sempre decidir no
praticar o ato proposto, remetendo o processo de novo Autoridade de AIA para
que fosse esta a atuar, emitindo uma DIA favorvel.
52
229
concluir a sua apreciao pelo menos 10 dias antes do termo do prazo

de deciso54. O que significa que se a Autoridade de AIA no tiver o
processo pronto 10 dias antes do fim do prazo, de modo a respeitar o
tempo de atuao do ministro, j no ser possvel a emisso de uma
DIA desfavorvel mas apenas condicionalmente favorvel. Como se
nota, portanto, este sistema torna mais fcil a emisso de DIAs em
sentido (total ou parcialmente) positivo, as quais podem ser praticadas
num perodo til mais alargado e no envolvem tantos nveis de
deciso.
Ora, no admissvel que a prpria lei estabelea uma preferncia
apriorstica
por
expressamente
um
determinado
desincentive
sentido
emisso
de
de
deciso
DIAs
ou
que
desfavorveis.
Sobretudo quando os atos desincentivados (isto , os atos em relao

aos quais a lei cria maiores exigncias procedimentais e provoca maior
presso temporal) so aqueles que, inviabilizando o projeto, mais
protegem o ambiente o que se revela contraditrio com o princpio
da preveno.
Acresce que, do ponto de vista jurdico-administrativo, no se
compreende como que a competncia para a prtica de um mesmo
ato possa pertencer a diferentes rgos consoante o respetivo sentido
de deciso. Este regime pode mesmo atentar contra o princpio da
legalidade da competncia, muitas vezes formulado da seguinte forma:
a competncia de ordem pblica. E, porque de ordem pblica,
no pode variar ao sabor da inclinao decisria ou da vontade de
uma das potenciais entidades decisoras.
Alis, o facto de a Autoridade de AIA poder manipular a escolha do
rgo competente55 em funo do seu juzo positivo ou negativo
sobre os impactes ambientais do projeto justamente aquilo que se
Sendo que, para decidir favoravelmente, a Autoridade de AIA no precisa de
descontar esses 10 dias (destinados interveno ministerial). Logo, o prazo para
viabilizar o projeto acaba por ser, na prtica, mais folgado do que o prazo para
inviabiliz-lo.
55 Escolha onde, ainda por cima, a prpria Autoridade de AIA parte interessada, j
que ela uma das duas entidades eventualmente competentes.
54
230
pretende impedir com o princpio da legalidade da competncia,

segundo o qual a competncia resulta (apenas) da lei ou de
regulamento e, salvo delegao ou substituio, no est nas mos dos
rgos que vo atuar56. Ora, no caso em apreo a Autoridade de AIA
que vai eleger se ser ela a intervir, viabilizando o projeto, ou o Ministro
do Ambiente, inviabilizando-o. E, como tal, deixa de ser o rgo
competente a determinar a deciso para passar a ser a deciso a
determinar o rgo competente.
Em suma, estamos perante uma verdadeira aberrao normativa, a
qual dever ser corrigida o mais brevemente possvel. Mas h ainda
outras questes, se bem que de menor alcance, que o regime
competencial traado no RAIA suscita. Por exemplo, como que se
articula a interveno do Ministro do Ambiente, no caso de uma DIA
desfavorvel, com a tramitao desmaterializada prevista no artigo 47.
do RAIA (baseada num balco nico que produz alertas e notificaes
automticas para as entidades intervenientes, as quais devero ter uma
plataforma eletrnica que seja interopervel com o Portal do Cidado
e da Empresa, etc.)?
Ainda em matria de competncia, resta-nos apenas deixar uma
ltima nota para assinalar que, relativamente deciso sobre a
conformidade do projeto de execuo com a DIA, o rgo
competente , nos termos do artigo 21., n. 1 do RAIA, a Autoridade de
AIA (podendo esta envolver a Comisso de Avaliao na preparao
da deciso).
2.2. Formao
Como j tivemos ocasio de explicar, no nos vamos aqui ocupar do
procedimento que conduz prtica da DIA, centrando a nossa
ateno exclusivamente no momento final desse procedimento,
56
Cfr. artigo 29. do CPA.

231
quando tomada uma deciso sobre a viabilidade ou inviabilidade

ambiental do projeto. No entanto, no podemos deixar de referir algo
sobre a preparao dessa deciso final, isto , sobre os passos que
imediatamente antecedem a emisso da DIA. At porque tambm
neste domnio o RAIA inovou face ao regime anterior.
Ao abrigo do Decreto-lei n. 69/2000, a formao da DIA passava por
trs momentos sucessivos ou trs degraus: a Comisso de Avaliao,
tomando em considerao todos os elementos reunidos at ento
(designadamente a apreciao tcnica do projeto, os pareceres
recebidos de entidades externas e a participao do pblico),
elaborava o parecer final do procedimento de AIA; seguia-se a
interveno da Autoridade de AIA que, com base nesse parecer,
formulava uma proposta de DIA57; esta proposta era ento enviada ao
Ministro do Ambiente para que este tomasse a sua deciso, emitindo a
DIA. Havia, portanto, dentro do procedimento de avaliao de
impacte ambiental, uma espcie de sub-procedimento trifsico ou em
cascata, envolvendo pronncias consecutivas de diferentes rgos
que chegaram mesmo a ser batizadas como as trs avaliaes
ambientais no procedimento de AIA!58.
Havia, no entanto, um problema quanto forma como prazo para o cumprimento

destas duas formalidades estava regulado no artigo 16. do Decreto-Lei n. 69/2000.
que, para a Comisso de Avaliao elaborar o seu parecer final, o n. 1 estipulava um
prazo de 25 dias (a contar da receo do relatrio da consulta pblica); e depois
afirmava-se, no n. 2, que a Autoridade de AIA devia remeter ao Ministro do Ambiente
a proposta de DIA no decurso do prazo previsto no nmero anterior. O que suscitava
a dvida de saber se a Autoridade de AIA tinha que agir no mesmo prazo ou em
idntico prazo. Isto , ambas as tarefas (parecer final + proposta de DIA) tinham de ser
concretizadas em apenas 25 dias ou havia para cada uma delas 25 dias? Nenhuma
das hipteses, todavia, era satisfatria: no primeiro caso, a Autoridade de AIA no
teria qualquer prazo autnomo para exercer as suas funes, podendo ver-se
confrontada com a necessidade de remeter a proposta de DIA no mesmo dia em que
recebesse o parecer final da Comisso de Avaliao (seria, portanto, um mero
pombo-correio, questionando-se a razo de ser da sua interveno no procedimento);
no segundo caso, pelo contrrio, a Autoridade de AIA disporia de um tempo excessivo
para preparar a sua proposta, o que poderia dificultar o cumprimento do prazo global
para a concluso do procedimento e, por essa via, aumentar o risco de formao de
deferimentos tcitos.
58 Cfr. CATARINA MORENO PINA, Os Regimes de Avaliao de Impacte Ambiental e de
Avaliao Ambiental Estratgica, cit., pp. 177 ss.
57
232
Muito se discutiu, na vigncia deste sistema, sobre a necessidade e a

utilidade de trs atuaes administrativas sequenciais sobre um mesmo
objeto. VASCO PEREIRA
DA
SILVA, por exemplo, considerava esta cadeia
decisria excessivamente complexa e burocrtica, pelo que de iure

condendo se deveria: ou dispensar a proposta de DIA, eliminando o
intermedirio (isto , a Autoridade de AIA) entre a avaliao tcnica e
a deciso ministerial; ou transformar a Autoridade de AIA numa
verdadeira autoridade, que passaria a praticar a DIA, dispensando a
interveno final do Ministro do Ambiente59.
Pela nossa parte, sempre considermos que a opo correta
dependia do tipo de funes que a Autoridade de AIA devesse
exercer. Se esta se limitasse a funcionar como um entreposto de correio
entre a Comisso de Avaliao e o Ministro do Ambiente, ento no
traria qualquer mais-valia, pelo que a sua atuao no procedimento
redundaria em mera burocracia, que seria melhor eliminar. Se, pelo
contrrio, a Autoridade de AIA opinasse em termos substantivos sobre os
impactes ambientais do projeto, ento a sua atuao poderia justificarse
mas,
nesse
caso,
haveria
uma
multiplicao
escusada
de
apreciaes administrativas, pelo que o melhor seria eliminar ou a

atuao intermdia da Autoridade de AIA ou a interveno final do
Ministro do Ambiente.
Seja como for, este debate pertence ao passado porque, como
dissemos, o RAIA veio alterar os termos da questo. Uma vez que a
Autoridade de AIA agora competente para a emisso de DIAs
favorveis ou condicionalmente favorveis, nesses casos deixou j de
existir o terceiro momento, de interveno ministerial. Logo, apenas
relativamente s DIAs desfavorveis continua a exigir-se o trptico:
parecer final > proposta de DIA > DIA. E, portanto, hoje-em-dia o
problema j no est tanto no carter pesado e burocrtico dos passos
que antecedem a emisso da DIA, mas no facto de como j tivemos
Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente,
cit., pp. 161-162.
59
233
oportunidade de criticar esses passos serem mais pesados e

burocrticos quando se trata de inviabilizar o projeto.
Ainda a propsito da formao da DIA, o RAIA trouxe duas outras
novidades dignas de registo.
A primeira consta do artigo 17., onde se prev expressamente a
obrigao de levar a cabo uma audincia dos interessados em relao
proposta de DIA60, nos termos e para os efeitos dos artigos 100. ss. do
CPA algo que no vinha referido no articulado do Decreto-Lei n.
69/2000 (nem mesmo aps as modificaes de 2005). No quer isto
dizer que, ao abrigo do regime anterior, a DIA no tivesse que ser
submetida a audincia prvia. Tratando-se de um ato administrativo,
como veremos adiante, a DIA sempre teria que ser precedida de
audincia dos interessados61, por aplicao direta do CPA, quer essa
formalidade estivesse mencionada no diploma relativo AIA ou no.
Isto , independentemente de previso especfica, o procedimento
administrativo
de
avaliao
de
impactes
ambientais
teria
necessariamente que integrar na sua tramitao um momento prprio

para a realizao da audincia prvia. A novidade no est, portanto,
na introduo da audincia dos interessados, mas no facto de ela
passar a estar expressamente contemplada no regime de AIA em vigor
o que denota uma melhoria considervel da qualidade legislativa
neste domnio.
A segunda novidade prende-se com o disposto no artigo 16., n. 2 do
RAIA, onde se prev que a Autoridade de AIA deve ponderar, em
articulao
com
proponente,
eventual
necessidade
de
modificao do projeto para evitar ou reduzir efeitos significativos no

ambiente. Referimo-nos concretamente ao trecho em itlico62, no qual
se estabelece uma instncia de concertao entre a Administrao
Dizendo respeito proposta de DIA, ser em princpio a Autoridade de AIA a
concretizar esta exigncia procedimental.
61 Pelo menos quando desfavorvel ou condicionalmente favorvel. Nos casos de
DIA favorvel, admite-se que a audincia prvia dos interessados pudesse ser
dispensada, nos termos do artigo 103., n. 2, alnea b) do CPA.
62 Tendo o itlico sido acrescentado por ns.
60
234
ambiental e o dono do projeto, tendo em vista ultrapassar eventuais

dificuldades que se coloquem viabilizao do mesmo. E repare-se
que o que est em causa no uma audincia dos interessados (at
porque essa, como acabmos de verificar, encontra-se depois prevista
no artigo 17.). Mais do que dar uma oportunidade ao particular de se
pronunciar sobre o projeto de deciso administrativa, do que se trata
de a Administrao e o proponente, conjuntamente, considerarem e
acertarem (qui mesmo negociarem) alteraes a introduzir no
projeto que permitam a sua viabilizao sob o ponto de vista
ambiental.
Dir-se-
que
esta
previso
normativa
se
limita
institucionalizar algo que, de certa forma, j ocorria em termos informais.

Ainda assim, no deixa de ser significativo que o legislador tenha
decidido integrar formalmente no procedimento de AIA um momento
de interao dialtica entre a Administrao e o proponente em
linha, de resto, com o princpio da participao, consagrado no artigo
8. do CPA , com vista a minimizar os impactes negativos para o
ambiente e, por essa via, salvar as hipteses de concretizao do
projeto.
Por fim, um brevssimo apontamento para referir que o iter formativo
da deciso sobre a conformidade ambiental do projeto de execuo
se encontra previsto e regulado no artigo 20. do RAIA, podendo,
consoante os casos, recair apenas sobre a Autoridade de AIA ou
envolver tambm a Comisso de Avaliao.
2.3. Prazo(s)
Vejamos agora quanto tempo decorre at emisso da DIA. No regime
anterior estavam previstos diversos prazos63, que oscilavam entre um
mximo de 140 dias (para os projetos mais complexos, elencados no
Cfr. artigo 19. do Decreto-Lei n. 69/2000 (na verso resultante do Decreto-Lei n.

197/2005).
63
235
Anexo I) e um mnimo de 60 dias (para os projetos PIN+)64. Com o RAIA,

o leque de prazos foi restringido e, em geral, a sua durao foi
encurtada. Assim, atualmente prev-se que a DIA deve ser emitida no
prazo mximo de 100 dias, o qual reduzido para 80 dias no caso de
projetos sujeitos a licenciamento industrial65. Contudo, estes prazos so
ainda reduzidos em 30 e 20 dias, respetivamente, quando tenha havido
lugar interveno de uma entidade acreditada na verificao da
conformidade do EIA66.
Confirma-se, pois, a ideia segundo a qual a aprovao do RAIA
obedeceu a um propsito de simplificao e, sobretudo, de agilizao
do procedimento de AIA. Isso nota-se, de forma evidente, na
compresso temporal da tramitao administrativa, que agora tem de
ser concluda, na maior parte dos casos, de forma mais clere. Ainda
assim, devemos lembrar que a proposta de reviso da Diretiva AIA
prev, no seu artigo 8., n. 3, um prazo mximo de 3 meses (extensvel
por mais 3 meses) para a concluso do procedimento. Ora, no
havendo lugar prorrogao, o prazo-regra de 3 meses mais curto
que os 100 dias (teis)67 previstos no RAIA. Pelo que, se se vier a
confirmar esta alterao Diretiva, o regime nacional de AIA ficar em
desconformidade com
a mesma, o que implicar uma nova
interveno legislativa para corrigir em baixa, embora com hiptese

de prorrogao o prazo mximo de emisso da DIA.
Para j, todavia, esse prazo est fixado em 100 dias (ou 80, quanto a
estabelecimentos industriais68). Mas, na prtica, o procedimento de AIA
pode acabar por ter uma durao bastante diferente. E isto por vrias
Cfr. artigo 26., n. 1 do Decreto-Lei n. 285/2007 (entretanto revogado).

Cfr. artigo 19., n. 2 do RAIA.
66 Cfr. artigo 19., n. 3 do RAIA.
67 Os prazos para a concluso do procedimento de AIA so prazos administrativos,
pelo que lhes so aplicveis as regras do artigo 72. do CPA, designadamente: a sua
contagem suspende-se nos sbados, domingos e feriados. E se dvidas acaso
houvesse a este respeito, o artigo 46. do RAIA encarrega-se de as dissipar.
68 O prazo de 80 dias para a concluso da AIA encontra-se tambm previsto no
Anexo IV do Sistema da Indstria Responsvel (SIR), aprovado pelo Decreto-Lei n.
169/2012.
64
65
236
razes.
Por
exemplo,
se
projeto
em
causa
tiver
impactes
transfronteirios que obriguem realizao de consultas recprocas

com outros Estados-Membros69, os referidos prazos no se aplicam70. No
caso de um projeto PIN, os prazos de deciso previstos na lei podem ser
ajustados mediante a aprovao de um cronograma especfico para o
respetivo licenciamento71. Importa ainda salientar que entre o incio do
procedimento de AIA e a prtica da DIA podero decorrer bem mais
do que os 100 ou 80 dias supra mencionados, atendendo aos perodos
durante os quais a contagem do prazo se suspende, como quando
sejam solicitados ao proponente elementos adicionais, em caso de
modificao do projeto, durante a audincia prvia ou sempre que o
procedimento esteja parado por qualquer motivo imputvel ao prprio
proponente72.
Ainda no que toca a prazos, h uma norma do novo RAIA que nos
suscita algumas dvidas. Trata-se do artigo 16., n. 6, que confere
Autoridade de AIA 50 dias para emitir a DIA, contados a partir da
entrega do projeto modificado. Esta previso surge no contexto do
mecanismo a que j aludimos segundo o qual, tendo sido detetados
impactes ambientais negativos que impeam a viabilizao do projeto,
a Autoridade de AIA e o promotor devem articular entre si as
modificaes
necessrias
para
reduzir
esses
impactes
e,
consequentemente, permitir que o projeto v avante. Nestes casos, o

n. 3 do artigo 16. dispe que, enquanto o proponente reformula o
projeto, o procedimento de AIA fica suspenso, por um prazo no
superior a seis meses. Uma vez entregues os elementos reformulados, o
procedimento retoma ento o seu curso. E a partir desse momento
que se deve contar o referido prazo de 50 dias para a emisso da DIA
favorvel ou condicionalmente favorvel.
Nos termos do artigo 32. do RAIA.
Cfr. artigo 19., n. 6 do RAIA.
71 Cfr. artigo 19., n. 7 do RAIA. Esta regra poder, no entanto, suscitar algumas
dvidas de constitucionalidade, luz do disposto no artigo 112., n. 5 da CRP.
72 Cfr. artigos 14., n. 8, 16., n. 3, 17., n. 2 e 19., n. 5 do RAIA.
69
70
237
Ora, em teoria, tratando-se de uma suspenso, a contagem do prazo

de deciso deveria retomar a partir do ponto em que este havia ficado
suspenso e, portanto, aps a entrega dos elementos reformulados
restariam tantos dias para a emisso da DIA quantos os dias que
faltassem para essa mesma DIA no momento em que foi decidido
reformular o projeto. Admite-se, no entanto, que esta soluo
provavelmente deixaria muito pouco tempo para a apreciao de um
projeto que, aps a reformulao, pode ser substancialmente diferente
e, como tal, carecer de uma anlise aprofundada. Assim sendo, melhor
seria prever-se um regime de interrupo, em que aps a reformulao
do projeto o prazo para a emisso da DIA recomearia a contar do
incio (descontado, eventualmente, do perodo inicial dedicado
verificao da conformidade do EIA).
No entanto, no isto que resulta do artigo 16., n. 6 do RAIA. Este
preceito cria um novo prazo, de 50 dias, para a emisso da DIA aps a
entrega dos elementos reformulados. Porm, no fica claro e aqui,
em concreto, que reside a nossa dvida se este novo prazo permite
que o procedimento, globalmente considerado, v alm dos 100 (ou
80) dias a que se refere o artigo 19., n. 2 do RAIA; ou se deve
necessariamente conter-se dentro de tal limite. Por outras palavras, o
prazo de 50 dias em apreo substitui o prazo para a concluso do
procedimento
ou
consiste
num
prazo
meramente
ordenador,
endoprocedimental, que em nada bole com o terminus perentrio

constante do artigo 19., n. 2?
A dvida pertinente e pode ter consequncias relevantes porque,
como veremos j de seguida, o referido artigo 19., n. 2 do RAIA
estipula que a ultrapassagem dos prazos a mencionados faz gerar o
deferimento tcito da DIA. Logo, se os 50 dias do artigo 16., n. 6 se
destinarem a substituir tais prazos, isso deveria estar expressamente
ressalvado. Sob pena de, alcanados os 100 dias desde o incio do
procedimento, mas ainda dentro dos 50 dias aps a reformulao do
projeto, inevitavelmente se gerar uma controvrsia jurdica quanto a
238
saber se j se produziu ou no o deferimento tcito. Eis um ponto que o

legislador podia facilmente ter clarificado, evitando previsveis querelas
hermenuticas.
Para finalizar este ponto, resta-nos apenas referir como temos vindo
a fazer a deciso sobre a conformidade ambiental do projeto de
execuo, que, nos termos do artigo 21., n. 5 do RAIA, deve ser
emitida no prazo de 50 dias a contar da receo, pela Autoridade de
AIA, do projeto de execuo e respetivo RECAPE.
2.4. Incumprimento do prazo de deciso (deferimento tcito)
Um dos aspetos mais polmicos e contestados do regime nacional de
AIA tem sido, desde h muito, o facto de este associar ao
incumprimento do prazo de deciso o efeito jurdico de produo de
um deferimento tcito73. Como acabmos de verificar, no diploma em
vigor este efeito est expressamente contemplado no artigo 19., n. 2,
segundo o qual, decorrido o prazo mximo para a concluso do
procedimento de AIA sem que a respetiva deciso final a DIA tenha
sido notificada entidade licenciadora ou competente para a
autorizao do projeto, considera-se que essa mesma DIA foi
tacitamente deferida.
Antes de mais, gostaramos de registar dois pormenores interessantes
quanto forma como esta figura do deferimento tcito se encontra
regulada no RAIA e que se prendem, ambos, com a formalidade da
notificao.
Por um lado, fica claro que no basta a emisso expressa da DIA
para evitar o deferimento tcito; este efeito s excludo se a DIA
expressa for praticada e notificada ( entidade licenciadora ou
competente para a autorizao do projeto) dentro do prazo
Sobre o deferimento tcito e as mltiplas questes jurdicas que suscita, cfr., por
todos, JOO TIAGO SILVEIRA, O Deferimento Tcito (Esboo do Regime Jurdico do Acto
Tcito Positivo na Sequncia de Pedido do Particular) Luz da Recente Reforma do
Contencioso Administrativo, Coimbra, 2004.
73
239
estabelecido para a concluso do procedimento de AIA. Esta uma

discusso antiga: a de saber se, em geral, para interromper o prazo de
formao de um deferimento tcito basta a prtica do ato ou ainda
necessria a sua notificao74. Pois bem, no RAIA no restam dvidas
de que o momento-chave, para este efeito, o da notificao.
Por outro lado, no n. 1 do artigo 19. dispe-se que a DIA deve ser
notificada ainda que ocorra por deferimento tcito, o que nos suscita
alguma perplexidade: se a Administrao no foi suficientemente
diligente para praticar o ato em devido tempo, de esperar que o seja
para notificar o ato que deixou de praticar? Sinceramente, no nos
parece expectvel que um rgo que no emitiu o ato devido
desperte em seguida da sua letargia para notificar o ato formado em
resultado da sua omisso. E, de resto, suposto notificar exatamente o
qu? Recorde-se que o deferimento tcito constitui um efeito jurdico
ope legis e no uma deliberao tomada com um determinado
contedo. No tem, pois, qualquer substncia documental. Assim,
cremos que a nica coisa que poder eventualmente ser notificada
uma informao a comunicar que, tendo decorrido o prazo previsto
sem a emisso expressa de uma DIA, produziu-se o efeito legal de
considerar
essa
mesma
DIA
tacitamente
deferida.
Mas
esta
comunicao ter um alcance meramente informativo e, em termos

jurdicos, nada acrescenta porque, quer ela ocorra, quer no, o efeito
legal produz-se na mesma.
Sendo que, para alm de a notificao nada acrescentar, tememos
que a sua exigncia venha at a revelar-se perniciosa, podendo dar
azo argumentao segundo a qual um deferimento tcito no
notificado no seria eficaz. Ora, a ser assim, de pouco serviria a regra
do
deferimento
tcito
como
forma
de
obstar
inrcia
da
Administrao, pois se esta permanecesse como muito provavelmente

Considerando que s a notificao do ato expresso impede a formao de um
deferimento tcito, cfr. JOO TIAGO SILVEIRA, O Deferimento Tcito , cit., pp. 184 ss.; e,
do mesmo Autor, A deciso administrativa no anteprojeto de reviso do CPA, in
CJA, n. 100, julho / agosto 2013, p. 114.
74
240
suceder numa atitude passiva, no notificando o deferimento tcito

entretanto formado, o particular ficaria mesma desprotegido e
impotente. Como tal, no tem lgica que se faa depender a eficcia
do ato tcito de um comportamento (notificador) da entidade
administrativa cuja inao, justamente, se pretendia ultrapassar atravs
desse mesmo ato tcito. Em sntese, cremos que a exigncia de
notificao do deferimento tcito no faz grande sentido e, acima de
tudo, no pode condicionar a produo de efeitos do ato gerado pela
lei.
Ato este que, como sabido, consiste na viabilizao ambiental do
projeto, tal qual ele foi apresentado pelo proponente. De facto, no
tendo a Administrao emitido uma pronncia expressa (na qual
poderia ter imposto determinadas medidas de minimizao ou
compensao de impactes ambientais negativos), o ato que se vai
formar por fora da lei um deferimento puro e simples, sem quaisquer
condicionalismos ou limitaes, em que o projeto consentido nos
exatos termos em que foi formulado. No obstante, para atenuar esta
carta-branca, o artigo 19., n. 4 do RAIA determina que, nos casos de
deferimento tcito, a entidade competente para o licenciamento ou
autorizao do projeto dever ter em considerao o EIA apresentado
pelo proponente, bem como os demais elementos que tenham sido
recolhidos ao longo do procedimento de AIA, como os pareceres de
entidades externas, a apreciao tcnica do EIA, o relatrio da
consulta pblica, etc.
Situaes h, todavia, em que o legislador excluiu terminantemente o
deferimento tcito. o caso dos projetos com impactes transfronteirios,
relativamente aos quais o silncio da Administrao no conduz a uma
DIA tacitamente favorvel (cfr. artigo 33., n. 3 do RAIA). Tambm o
pedido de dispensa de AIA, se no for objeto de uma deciso expressa,
no se pode considerar tacitamente aceite, devendo o requerente
241
recorrer aos tribunais75 a fim de obter a condenao da Administrao

prtica do ato legalmente devido (cfr. artigo 4., n. 11 do RAIA).
J no que diz respeito verificao da conformidade ambiental do
projeto de execuo, a semelhana do que se passa com a DIA a
falta de deciso dentro do prazo legalmente previsto tem como
consequncia o deferimento tcito, nos termos do artigo 21., n.s 5 e 6
do RAIA.
Efetuada a descrio do regime em vigor, caber-nos-ia agora
proceder sua avaliao crtica. No entanto, no iremos ocupar muito
tempo com essa tarefa, uma vez que (i) este tema j se encontra
sobejamente trabalhado na doutrina jus-ambientalista; e (ii) a prtica
mostra que no tem havido DIAs favorveis por incumprimento do
prazo de deciso, isto , o deferimento tcito no constitui um
problema real no mbito do funcionamento do procedimento de AIA.
Alis, face inexistncia de DIAs tcitas, em concreto, a preocupao
que existe na literatura em torno desta questo revela-se at
desproporcionada.
Diremos, to-s, que o deferimento tcito constitui uma soluo
bastante comum no panorama jus-ambiental portugus. Estranho seria,
portanto, que um dos principais regimes de Direito do Ambiente
escapasse a esta tendncia. Apesar disso, h que reconhecer que se
trata de uma tendncia no legitimada pela jurisprudncia europeia 76.
E, para alm do mais, a referida tendncia alvo de um coro de
crticas por parte da doutrina77, que alega que o deferimento tcito
Nos termos dos artigos 66. ss. do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos
(CPTA).
76 o que se retira, em especial, do acrdo do TJUE de 14 de Junho de 2001,
prolatado no caso C-230/00, Comisso v. Blgica. Sobre este aresto e respetivas
implicaes jurdicas, cfr., em detalhe, JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, O deferimento
tcito da DIA mais um repto alterao do regime vigente, in CEDOUA, n. 8, Ano
IV_2.2001, pp. 69 ss.
77 Cfr. LUS FILIPE COLAO ANTUNES, O procedimento administrativo de avaliao de
impacto ambiental, Coimbra, 1998, nota de rodap n. 502, pp. 208-210; MARIA
ALEXANDRA ARAGO / JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / MARIA ANA BARRADAS, O Novo Regime
da AIA: avaliao de previsveis impactes legislativos, cit., pp. 85-87; VASCO PEREIRA DA
SILVA, Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente, cit., pp. 166-167; JOO TIAGO
75
242
atenta contra o princpio da preveno e, em geral, contra o princpio

da imparcialidade (na sua vertente positiva)78.
At ao momento, porm, o legislador tem-se mostrado relativamente
indiferente a estas crticas. Mas seguramente chegar o momento em
que a opo de atribuir um valor positivo ao silncio, em particular no
campo ambiental, ter de ser objeto de uma cuidada e escrupulosa
avaliao de impacte legislativo no apenas no que diz respeito
AIA mas, de forma mais ampla, quanto generalidade dos institutos
jurdicos de tutela preventiva do ambiente.
2.5. Fim/ns
O artigo 5. do RAIA tem por epgrafe Objetivos da AIA. Em rigor, porm,
o que encontramos tratado nesse preceito o objeto do procedimento
de AIA, explicando-se, de forma enumerativa, que este compreende: a)
a avaliao dos impactes ambientais dos projetos (e respetivas
alternativas); b) a definio de medidas destinadas a evitar, minimizar
ou compensar esses impactes; c) a monitorizao, a posteriori, dos
efeitos
ambientais
causados
pelos
projetos
avaliados;
d)
participao do pblico na considerao dos projetos e seus impactes

ambientais.
Ora, todos estes componentes so essenciais ao procedimento de
AIA, mas a verdade que o artigo 5. no cumpre a sua funo: a de
identificar os objetivos ou finalidades do instituto em apreo. E esta no
uma questo menor. Desde logo, o fim a par da competncia
SILVEIRA, O Deferimento Tcito , cit., p. 277, maxime nota de rodap n. 306; CARLA
AMADO GOMES, Risco e modificao do acto autorizativo concretizador de deveres de
proteco do ambiente, Coimbra, 2007, pp. 613 ss.; da mesma Autora, Introduo ao
Direito do Ambiente, cit., pp. 120-122; e CATARINA MORENO PINA, Os Regimes de
Avaliao de Impacte Ambiental e de Avaliao Ambiental Estratgica, cit., pp. 162
ss.
78 Pronunciando-se j no sob um ngulo estritamente jus-ambiental mas, ainda
assim, com uma apreciao muito crtica da figura do deferimento tcito e do modo
como esta se encontra regulada no CPA, cfr. CARLA AMADO GOMES, Repensar o
Cdigo do Procedimento Administrativo A deciso do procedimento, in CJA, n. 82,
Julho / Agosto 2010, pp. 36 ss.
243
um dos elementos-chave de qualquer ato administrativo que devem

resultar necessariamente da lei. Acresce que s conhecendo o fim ou
fins de um determinado regime jurdico conseguiremos apreender
cabalmente a sua lgica interna, interpret-lo luz da respetiva
teleologia e ajuizar sobre a adequao dos meios empregues para
atingir tal desiderato.
No se pense, porm, que a finalidade da AIA um segredo bem
guardado. Apesar de no vir expressamente descrita no RAIA, no
difcil perceber que finalidade essa. O objetivo fulcral da AIA consiste
sem grandes surpresas na proteo dos recursos naturais, na
salvaguarda do meio-ambiente e na garantia de condies de vida
sadias e equilibradas. Concretamente, a AIA procura assegurar uma
defesa do ambiente a ttulo preventivo, avaliando e, se necessrio for,
travando determinados efeitos nefastos para a natureza antes sequer
de eles se verificarem79. Mais concretamente, a AIA pretende evitar
ou, no sendo isso possvel, minimizar; ou, em ultima ratio, compensar
os impactes de certos projetos (pblicos e privados) sobre o status
ecolgico envolvente. E, mais concretamente ainda, visa faz-lo
mediante uma exigncia de ponderao.
Significa isto que o escopo do instituto em apreo forar uma
apreciao
administrativa
prvia,
ex
professo,
de
certos
empreendimentos, instalaes ou atividades sob um ngulo ambiental.

De tal forma que, se as consequncias previsveis para o ambiente
forem excessivamente gravosas, o projeto em questo no dever
avanar (e, avanando, tal dever suceder da forma menos lesiva
para o ambiente possvel). Todavia, como veremos adiante, no se
trata
de
consagrar
uma
superioridade
apriorstica
dos
valores
ecolgicos sobre outras dimenses, valncias ou utilidades dos projetos

analisados. Trata-se, sim, de obrigar a que, no procedimento complexo
de controlo prvio de determinados projetos, os respetivos efeitos sobre
Por isso, como j afirmmos supra, a AIA representa o mecanismo por excelncia
de concretizao do supremo princpio jus-ambiental da preveno.
79
244
o ambiente sejam meticulosamente averiguados e constituam objeto

de uma ponderao autnoma, ainda que em balanceamento com
outros fatores e preocupaes de ordem geral (maxime, com o
desgnio de progresso e bem-estar econmico-social).
Em todo o caso, para no nos ficarmos por consideraes algo
elementares e realmente assimilarmos os propsitos ou enfoques
finalsticos do procedimento de AIA, h ainda trs notas importantes a
realar.
Primo, a avaliao a efetuar ao abrigo do instituto sub judice deve
atender aos impactes do projeto sobre o ambiente em geral. Ou seja,
no se pretende uma avaliao centrada num nico meio (ar, gua,
solo, subsolo, etc.), numa nica fonte (libertao de emisses gasosas,
descarga de efluentes lquidos, despejo de resduos slidos, etc.) ou num
nico contaminante (CO2, SO2, NOx, metais pesados, partculas, etc.),
mas antes uma avaliao completa e transversal dos efeitos que o
projeto ter sobre o equilbrio ecolgico.
Por isso se diz que a AIA um instituto jurdico horizontal. Porque, tal
como a licena ambiental, por exemplo, mas diferentemente de muitos
outros regimes jurdicos verdes de cariz vertical (como a Lei da gua,
o Regime Geral da Gesto de Resduos, o Comrcio Europeu de
Licenas de Emisso, o Regime Jurdico da Conservao da Natureza e
da Biodiversidade, o Regulamento Geral do Rudo, etc.), a AIA procede
a uma anlise integrada das consequncias de certo projeto para o
ambiente, nas suas mais variadas dimenses em plena consonncia,
portanto, com o princpio jus-ambiental da integrao.
De facto, como refere MANUELA MORA RUIZ, a introduo da AIA em
procedimentos administrativos de autorizao, embora complique ou
alargue
o procedimento substantivo,
simplifica o problema da
setorializao, tendo em conta que se transfere o pronunciamento

ambiental para o rgo competente da Administrao, que decidir
245
sobre todos os aspetos desta natureza80. No restam dvidas, pois, de

que o instituto em
apreo permite uma viso abrangente e
tendencialmente exaustiva ou, noutros termos, panormica dos

mltiplos impactes ambientais causados por um determinado projeto.
Recorrendo a uma metfora mdica, a AIA realiza um check-up total
do projeto, fazendo o rastreio dos vrios efeitos patolgicos que ele ter
sobre a sade do planeta.
Secundo, e no obstante o que acabmos de afirmar, convm ter
presente que o regime da AIA tal como se encontra estabelecido a
nvel europeu visa acautelar certas ameaas ecolgicas em
particular. Isto , embora procedendo a uma anlise transversal do
projeto, o procedimento de AIA tem especialmente em vista os
impactes sobre determinados bens ou componentes ambientais. o
que resulta, de forma muito clara, do artigo 3. da Diretiva AIA, onde se
elencam as temticas a que, de modo especial, a avaliao ambiental
deve atender. A se determina que a AIA identificar, descrever e
avaliar de modo adequado [] os efeitos directos e indirectos de um
projecto sobre os seguintes factores: a) o homem, a fauna e a flora; b)
o solo, a gua, o ar, o clima e a paisagem; c) os bens materiais e o
patrimnio cultural; d) a interaco entre os factores referidos nas
alneas [anteriores].
A este respeito, importa lembrar que a proposta de reviso da
Diretiva AIA, em discusso, prev algumas alteraes ao elenco citado,
aperfeioando-o e, sobretudo, atualizando-o luz daqueles que so,
hoje-em-dia, os principais eixos ou ncleos temticos da poltica
ambiental a nvel mundial. Assim, em vez da referncia vaga ao
homem, passaro a mencionar-se a populao e a sade humana; em
vez das referncias parcelares fauna e flora, passar a remeter-se
para o valor da biodiversidade; em vez da referncia agnstica ao
clima, passar a aludir-se expressamente ao flagelo das alteraes
MANUELA MORA RUIZ, La Gestin Ambiental Compartida: Funcin Pblica y Mercado,
Lex Nova, Valladolid, 2007, p. 69.
80
246
climticas; a paisagem deixar de ser referida a par do solo, da gua e

do ar, passando a constar juntamente com a tutela dos bens materiais
e do patrimnio cultural; e acrescentar-se- uma meno ao risco de
catstrofes, quer naturais, quer de origem humana.
Devemos confessar que vrias destas opes nos assomam de
dvidas, curiosidades e motivos para reflexo. Por exemplo, ao elegerse a biodiversidade como uma das prioridades da AIA, no haver a
uma sobreposio com os fins da anlise de incidncias ambientais,
prevista no mbito do regime da Rede Natura 200081? Noutro domnio,
como devero ser ponderadas as consequncias de um projeto em
termos de alteraes climticas, sabendo que os gases com efeito de
estufa (GEE), por definio, no tm um impacte localizado mas difuso?
J no que concerne o risco de catstrofes, dever a AIA incluir a
ponderao de cenrios extremos (worst-case scenarios), isto ,
acontecimentos
deveras
danosos
lesivos
do
ambiente
mas
absolutamente fortuitos e de baixssima probabilidade82?

Em todo o caso, e deixando estas interrogaes de parte, o que nos
interessa registar por ora que o procedimento de AIA privilegia o
estudo e a apreciao dos efeitos sobre determinadas realidades
ambientais (e para-ambientais). certo que o preceito em causa o
artigo 3. da Diretiva AIA no se encontra transposto para o
ordenamento jurdico interno. Com efeito, o RAIA no contm qualquer
norma elegendo os fatores sobre os quais a avaliao ambiental deve
incidir de modo particular naquilo que constitui, provavelmente, a
maior discrepncia que ainda subsiste entre o articulado da Diretiva AIA
e o diploma nacional vigente sobre a matria. Contudo, no podemos
deixar de entender at ao abrigo do princpio da interpretao
81 Sobre a articulao entre a AIA e a AIncA (anlise de incidncias ambientais), cfr.
o que escrevemos no nosso Singularidades de um Regime Ecolgico O regime
jurdico da Rede Natura 2000 e, em particular, as deficincias da anlise de
incidncias ambientais, cit., pp. 401 ss.
82 J noutro local tivemos oportunidade de colocar e discutir esta questo. Cfr. TIAGO
ANTUNES, Os desastres naturais e as alteraes climticas em especial, a resposta do
ordenamento jurdico aos fenmenos meteorolgicos extremos, in CARLA AMADO
GOMES (Coord.), Direito(s) das Catstrofes Naturais, Coimbra, 2012, pp. 115-117.
247
conforme s diretivas que, tambm em Portugal, a avaliao de

impacte ambiental est especialmente vocacionada para acautelar
determinado tipo de ameaas a determinado tipo de bens jurdicos.
Isto no compromete nem desmente o carter transversal ou
panormico da AIA; nem, to-pouco, transforma a AIA num instituto de
cariz vertical, centrado exclusivamente nos potenciais danos sobre um
meio natural especfico. No disso que se trata. O instituto em apreo
versa, como dissemos, sobre os impactes ambientais de um projeto
globalmente considerados. Simplesmente, de entre a panplia de
efeitos que podem estar em causa e que sero objeto de avaliao, os
responsveis pela anlise do projeto isto , quem elabora o EIA, os
tcnicos que integram a Comisso de Avaliao e, por fim, o rgo
competente
para
emisso
da
DIA
devero
mostrar-se
especialmente atentos e sensveis aos efeitos que vo repercutir-se nos

componentes ambientais (e para-ambientais) supra listados.
Tertio, ainda a partir dos fatores mencionados no artigo 3. da Diretiva
AIA, podemos fazer uma leitura quanto natureza das preocupaes
que devem estar inerentes avaliao ambiental de um projeto. E a
concluso a que se chega, no sendo estranha para quem est
habituado a lidar com o funcionamento da AIA, poder surpreender
aqueles que por distrao ou ingenuidade criaram a convico de
que o nico foco relevante a proteo dos bens ambientais naturais,
isto , a no-perturbao dos ecossistemas ou a garantia da pureza do
ambiente a se.
A verdade que, antes de mais, a AIA no tem uma finalidade
estritamente ecocntrica. Isto , os objetivos prosseguidos por este
instituto no se cingem tutela do meio natural, em sentido estrito,
estendendo-se tambm seno mesmo sobretudo promoo de
condies de vida humana saudveis. No interessa apenas o
ambiente, em si mesmo, mas sim a satisfao que ele proporciona ao
ser humano e as utilidades que ele traz para o nosso modo de vida. Isto
torna-se patente quando verificamos que o artigo 3. da Diretiva se
248
refere explicitamente aos efeitos do projeto sobre o homem (ou,

futuramente, sobre a populao e a sade humana). Pelo que, em
definitivo, a AIA no se circunscreve salvaguarda dos bens
ecolgicos, autonomamente considerados; visa proteger o benefcio
que
ns,
enquanto
indivduos,
retiramos
desses
mesmos
bens
ecolgicos.
Indo mais longe, at, podemos afirmar que a AIA no tem uma
finalidade estritamente ecolgica. Isto , os objetivos prosseguidos por
este instituto no se cingem tutela ambiental (seja numa vertente
naturalista ou ecocntrica, seja numa vertente mais utilitarista ou
antropocntrica), estendendo-se tambm defesa de outros valores
que j no se enquadram no ambiente proprio sensu. Repare-se como
o artigo 3. da Diretiva se refere aos bens materiais, ao patrimnio
cultural e paisagem. Ora, sem prejuzo da relevncia destes fatores,
indesmentvel que, nos domnios referidos, o que est em causa so
consideraes
essencialmente
patrimoniais
estticas,
no
propriamente ecolgicas.
Ou melhor, estamos aqui perante um conjunto de matrias que s
numa aceo muito lata, de pendor gianniniano83, integram a noo
de ambiente. Pela nossa parte, no entanto, cremos que prefervel
uma conceo restrita de ambiente, que separe aquilo que a sade
do planeta daquilo que so outras dimenses materiais, culturais e
estticas da nossa vivncia coletiva, igualmente importantes, mas
distintas da questo ecolgica. Julgamos que h todo o interesse na
autonomizao destas outras dimenses face ao ambiente no
porque as desvalorizemos, mas, bem pelo contrrio, para permitir um
tratamento prprio e adequado s especificidades de cada uma delas.
83 Cfr. M ASSIMO SEVERO GIANNINI , Ambiente: Saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in
Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, Anno XXIII, 1973, pp. 15 ss.
Na doutrina nacional, com diferentes entendimentos sobre o conceito de ambiente
enquanto bem jurdico e respetiva amplitude, cfr. LUS FILIPE COLAO ANTUNES, Para
uma Noo Jurdica de Ambiente, in Scientia Iuridica, Janeiro-Junho 1992, Tomo XLI,
n.s 235/237, pp. 77 ss.; e CARLA AMADO GOMES, O ambiente como objecto e os
objectos do Direito do Ambiente, in RJUA, N.s 11/12, 1999, pp. 43 ss.
249
Alis, nada temos contra que na AIA se proceda tambm

ponderao das consequncias do projeto para o ordenamento do
territrio84, para a paisagem circundante ou para o patrimnio cultural
classificado. As observaes que precedem no devem ser entendidas
como uma crtica, mas to-s a constatao de que a avaliao de
impacte ambiental, no obstante o seu nomen iuris, no se limita a
avaliar impactes de cariz ambiental. Este um ponto raras vezes
assinalado, mas de importncia capital. No fundo, podemos concluir
que a AIA, sendo um instituto jurdico de tutela do ambiente, tem uma
abrangncia maior ou uma vocao mais lata.
2.6. Margem de apreciao
Analisados os fins da DIA, impe-se constatar que a Administrao
ambiental goza de uma considervel margem de liberdade na
prossecuo desses fins. Com efeito, no encontramos no regime legal
da AIA grandes condicionantes, orientaes ou balizas quanto ao
contedo da DIA. A lei manda avaliar o projeto, para aferir dos seus
impactes, mas no acrescenta muito mais, nem regula o cerne dessa
avaliao em termos substanciais85. Quanto ao EIA ainda h um anexo
que estipula qual o seu contedo mnimo e descreve, genericamente,
os elementos e parmetros que devem ser objeto de estudo. Mas
quanto apreciao tcnica efetuada pela Comisso de Avaliao e,
especialmente, quanto deciso final a tomar pela Autoridade de AIA
ou pelo Ministro do Ambiente, no resulta da lei qualquer comando ou
determinao concreta quanto ao sentido em que a Administrao
deve agir. Pelo que prpria Administrao que compete, caso a
Deve assinalar-se, em todo o caso, que o artigo 18., n. 6 do RAIA pretendeu evitar
a confuso entre as esferas de ordenamento do territrio e do ambiente, ao
estabelecer que a desconformidade do projeto com os instrumentos de gesto
territorial aplicveis no condiciona o sentido da DIA.
85 Isto , a avaliao de impacte ambiental extensamente regulada quanto ao seu
procedimento, mas no quanto sua substncia ou contedo.
84
250
caso e gozando de alguma margem de manobra, proceder a essa

mesma determinao.
Dir-se- que a apreciao tcnica deve obedecer s regras da arte
prprias de cada uma das disciplinas cientficas relevantes (hidrologia,
orografia, biologia, etc.), bem como ao know-how especializado e s
mximas de experincia de cada um dos agentes administrativos com
assento na Comisso de Avaliao. O que, ainda assim, no exclui
como veremos que possa haver alguma latitude na apreciao e
valorizao de certos aspetos tcnicos. Mas sobretudo no que diz
respeito DIA, que efetua um balanceamento entre as consequncias
do projeto para o ambiente (e valores afins) e as suas vantagens em
termos de desenvolvimento econmico-social implicando, portanto,
escolhas no unvocas, raciocnios de prognose e, at certo ponto,
juzos de valor na afirmao concreta de prioridades , cremos que
notoriamente um ato discricionrio.
Esta no , contudo, uma assero pacfica ou plenamente
consensual. Por exemplo, COLAO ANTUNES defende, em matria de AIA,
uma
superao
da
contraposio
entre
discricionariedade
vinculao86. isso, de resto, que o leva a afirmar que o acto de

avaliao de impacto ambiental consubstancia a concepo de
discricionariedade objectiva, vinculada no meio e no apenas no fim
a defesa do bem pblico ambiente87.
Pela nossa parte, todavia, temos alguma dificuldade em conjugar as
ideias de discricionariedade e objetividade ou em perceber como
que uma margem de livre deciso administrativa pode ser vinculada
quanto aos meios. certo que a avaliao ambiental dos projetos
passa, em grande medida, por mtodos e processos analticos de
carter eminentemente tcnico. E ter sido isso, no fundo, que levou
COLAO ANTUNES a procurar uma bissetriz entre a amplitude de deciso
LUS FILIPE COLAO ANTUNES, O acto de avaliao de impacto ambiental entre
discricionariedade e vinculao: velhas fronteiras e novos caminhos procedimentais
da discricionariedade administrativa, in RJUA, N. 2, 1994, p. 59.
87 Idem, ibidem, p. 61.
86
251
conferida pela lei e a vinculao s solues ditadas pela tcnica. No

entanto, continuamos a pensar que a DIA constitui uma atuao
verdadeiramente discricionria. E isto, essencialmente, por duas ordens
de razes. Por um lado, como j tivemos oportunidade de explanar
longamente
noutro
local88,
recurso
saberes
cientficos
ou
tecnolgicos no preclude necessariamente a margem de livre

apreciao administrativa. E, por outro lado, a AIA est longe de se
resumir a um juzo meramente tecnocrtico, antes implica uma difcil
comparao e valorao ponderada de interesses em confronto.
Relativamente ao primeiro aspeto, indiscutvel que na avaliao
ambiental de um projeto a Administrao no pode decidir apenas
com
base
em
critrios
jurdicos,
antes
deve
socorrer-se
de
conhecimentos tcnicos, por vezes muito especializados. A este

propsito, PAULO OTERO salienta que a avaliao do impacte ambiental
resultante da instalao de determinada indstria, tomando em
considerao o inerente risco de laborao para efeitos de permisso
administrativa, no se mostra passvel de uma regulamentao
abstrata, nem de uma deciso concreta, se tomada por simples juristas,
apesar de poderem estar legitimados democraticamente para o efeito:
tm de ser peritos, especialistas em diferentes reas do conhecimento
cientfico e tecnolgico (v.g., engenharia, biologia, qumica, fsica,
medicina), a proceder a essa avaliao, a definir eventuais critrios
gerais de positivao normativa e a formular juzos de prognose face
aos elementos tcnicos disponveis89.
Ou seja, o Autor reconhece que, no obstante a forte dependncia
dos peritos por parte da Administrao, h lugar, em sede de AIA, a
juzos de prognose e a alguma amplitude na definio de critrios
Cfr. TIAGO ANTUNES, O Ambiente entre o Direito e a Tcnica, AAFDL, Lisboa, 2003,
maxime pp. 23 ss.
89 PAULO OTERO, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Coimbra, 2013, pp. 455456.
88
252
avaliativos90. O que, a nosso ver, s pode significar que a apreciao

das
consequncias
determinadas
ambientais
disciplinas
de
cientficas,
um
no
projeto,
ao
abrigo
rectius,
no
de
necessariamente um terreno de vinculao. H, certamente, questes

de ordem tcnica que admitem uma nica resposta ou que conduzem
a um resultado objetivo e incontornvel; mas tambm h situaes em
que o emprego de critrios tcnicos no remove a margem de escolha
da Administrao nem pr-determina inelutavelmente a deciso a
tomar.
J AFONSO QUEIR notava que, se, em abstracto, os juzos tcnicos
devem ser simples juzos de existncia, em concreto podem s vezes
tomar-se juzos de probabilidade, hipotticos91. De resto, esta distino
est em linha com a diviso, operada por GIANNINI, entre atuaes
administrativas de accertamento e de apprezzamento tecnico92. So
contributos importantes da doutrina, que pem em evidncia o facto
de nem sempre um raciocnio do foro tcnico se basear num nexo
causa-efeito
cientificamente
demonstrado
ou
absolutamente
incontestvel; ao invs, esse raciocnio pode envolver uma valorao

de
causas
relativamente
incertas
ou
uma
antecipao
de
consequncias e efeitos com elevada dose de imprevisibilidade. Em

qualquer destes casos, a utilizao de mtodos cientficos confere uma
maior solidez e uma melhor fundamentao ao agir administrativo, mas
no o torna numa atuao vinculada.
Como tal, importa combater as generalizaes e, acima de tudo,
no incorrer em dogmas sobre o carter pretensamente objetivo e
unvoco de todas as decises tomadas com base em critrios tcnicos
ou cientficos. justamente este o ponto de MARIA
DA
GLRIA GARCIA
quando, referindo-se AIA, contesta a ideia de que as cincias

Noutro local, porm, PAULO OTERO recusa que a utilizao de critrios tcnicos possa
envolver qualquer abertura ou margem de livre deciso administrativa. Cfr.
Legalidade e Administrao Pblica O Sentido da Vinculao Administrativa
Juridicidade, Coimbra, 2003, pp. 764-768, maxime p. 767.
91 AFONSO QUEIR, Lies de Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, 1976, pp. 582-583.
92 Cfr. M ASSIMO SEVERO GIANNINI , Diritto Amministrativo, II, Milano, 1988, p. 494.
90
253
naturais, por muitos designadas como exatas, consistem em

verdades objectivas simples e que basta, por exemplo, ouvir o
testemunho de um bilogo, de um gelogo ou de um fsico para se
saber tudo o que interessa acerca da existncia humana, das
qualidades da terra ou da propagao da luz ou do som. Ora, pelo
contrrio, os resultados das cincias no tm uma validade e uma
verdade transcendentes e, em consequncia, no podem ser uma
fora de legitimao na sociedade em que vivemos93.
A Autora insiste: perante este quadro que se impe ter, sobre a
cincia, um cepticismo razovel, no aceitando acriticamente, como
realidade acima de qualquer suspeita ou erro humano, as informaes,
as explicaes, enfim, os resultados a que a cincia chegue. A
expresso idiomtica inglesa when the science speaks, let no dog
bark (= quando a cincia fala, no se deixa o co ladrar) no pode,
pois, ser mais do que : uma expresso idiomtica, forjada a partir da
linguagem tcnica e cientfica. Nada mais94.
Se a cincia no a verdade revelada, h que admitir, no entanto,
que o mtodo tcnico-cientfico aspira e, em muitos casos, permite
chegar a concluses indisputadas. Assim, e em sntese, cremos que
uma deciso tcnica pode ser ou no discricionria. H juzos tcnicos
de resultado unvoco e indiscutvel. Mas outros h em que no existe
uma nica soluo verdadeira, antes vrias possveis. Basta pensar nos
inmeros exemplos de questes tcnicas controvertidas, isto , para as
quais os prprios especialistas apresentam solues diferentes95.
Por este motivo, temos vindo a defender que o entendimento clssico
da doutrina sobre a chamada discricionariedade tcnica como
uma atividade vinculada mas, por razes prticas, jurisdicionalmente
insindicvel est fundamentalmente errado. No s no verdade
MARIA DA GLRIA GARCIA, Arguio da Dissertao de Doutoramento em Cincias
Jurdico-Polticas do Mestre Lus Filipe Colao Antunes, in RFDUL, Volume XXXIX, n. 2,
Coimbra, 1998, p. 841.
94 Idem, ibidem, pp. 841-842.
95 TIAGO ANTUNES, O Ambiente entre o Direito e a Tcnica, cit., p. 29.
93
254
que a atuao da Administrao, por assumir um pendor tcnico, deva

necessariamente ser considerada uma atividade vinculada, como
tambm no verdade, hoje-em-dia, que as decises administrativas
fundadas em critrios tcnicos sejam insindicveis pelos tribunais. O que
sucede que um ato administrativo que implique o recurso a
apreciaes de ordem tcnica pode ser vinculado (e, portanto,
sindicvel) ou discricionrio (e, neste caso, insindicvel). Como tal, o
carter tcnico da avaliao de impacte ambiental, em si mesmo,
nada nos diz quanto natureza vinculada ou discricionria da DIA.
O que se revela decisivo , por um lado, o facto de a lei no
estabelecer parmetros ou critrios apertados para a aferio dos
impactes ambientais; e, por outro lado, o facto de a DIA ser uma
deciso projetada para o futuro, que passa invariavelmente por um
juzo de prognose quanto ao comportamento provvel de mltiplas
variveis naturais e ao funcionamento de certos equipamentos
tecnolgicos a longo prazo. Quer uma circunstncia, quer outra fazem
com
que
avaliao
ambiental
de
um
projeto,
ainda
que
empregando um rigor tcnico, envolva inelutavelmente alguma

margem de livre deciso, a preencher mediante juzos valorativos.
Dito isto, deve reconhecer-se que uma das inovaes do RAIA, face
ao regime que o precedeu, consiste justamente numa tentativa de
objetivar a apreciao tcnica, instituindo para o efeito um ndice de
avaliao ponderada de impactes ambientais, definido com base
numa escala numrica, correspondendo o valor mais elevado a
projetos com impactes negativos muito significativos, irreversveis, no
minimizveis ou compensveis (artigo 18., n. 1). Esta uma novidade
de
grande
alcance,
que,
para
alm
de
permitir
uma maior
objetividade, contribuir ainda para aumentar a comparabilidade e,

portanto, o escrutnio sobre as avaliaes ambientais em Portugal.
Relativamente ao segundo aspeto acima assinalado, queremos frisar
a ideia de que a DIA vai muito para l de uma mera apreciao
tcnica. A DIA constitui o resultado de uma ponderao global, na qual
255
entram em jogo no s as caractersticas do projeto e a sua envolvente

ecolgica, como as utilidades decorrentes desse projeto e um conjunto
de outros fatores econmicos e sociais. Assim, no se trata apenas de
averiguar e medir os efeitos de um empreendimento sobre o ambiente;
trata-se de os colocar em tenso dialtica com os fins que o
empreendimento visa prosseguir e de, na medida do possvel, encontrar
um ponto de equilbrio.
A AIA constitui, portanto, um mecanismo de processamento e
sopesagem dos valores em confronto, no mbito do qual a proteo
do ambiente tem natural primazia, mas no vale por si s, devendo
entrar em dilogo com os demais interesses relevantes. Isto , o instituto
em apreo no pretende absolutizar os valores ecolgicos, mas sim
realizar um balanceamento entre o imperativo ambiental e as
necessidades de desenvolvimento. Nas palavras de MARIA
DA
GLRIA
GARCIA, a deciso final tem muitas vezes de ser um compromisso de

repartio de incertezas, construda atravs de clusulas acessrias
diversificadas, de cariz no exclusivamente tcnico96.
Ora, esta tarefa de harmonizao ou concordncia prtica,
mediante a qual se vai arbitrar uma soluo racional, ponderada e
com os matizes adequados ao caso concreto, implica naturalmente
uma certa dose de discricionariedade. A Administrao carece de
alguma liberdade para encontrar a deciso mais acertada. E quando
nos referimos deciso mais acertada estamos a pensar no s na mais
correta e sustentada no plano tcnico, mas na que melhor articule e
compatibilize os mltiplos interesses em presena, salvaguardando o
ambiente sem prejudicar em demasia o nosso bem-estar coletivo e a
livre iniciativa econmica privada. Encontrar uma tal deciso, com
estas caractersticas, obriga a fazer escolhas que no passam apenas
por viabilizar ou inviabilizar o projeto, mas consistem essencialmente na
MARIA DA GLRIA GARCIA, Arguio da Dissertao de Doutoramento em Cincias

Jurdico-Polticas do Mestre Lus Filipe Colao Antunes, cit., p. 842.
96
256
definio das condicionantes e das medidas de minimizao ou

compensao dos impactes ambientais.
Acresce que a AIA no opera em termos absolutos, mas relativos.
Explicando melhor: a avaliao do projeto efetuada em funo das
alternativas existentes (ainda que se deva incluir a chamada alternativa
zero). O que o EIA e, depois, a Administrao ambiental devem fazer
comparar as diferentes alternativas e, a partir desse cotejo, eleger a
opo mais ecolgica ou aquela que, in casu, permite luz do
princpio da proporcionalidade manter um ambiente de vida
saudvel beliscando o mnimo possvel o nosso nvel de conforto
material. Esta opo no resulta obviamente da lei, no est prdefinida e, portanto, no consiste numa determinao administrativa
vinculada; pelo contrrio, trata-se de uma soluo customizada, em
funo das alternativas disponveis e das circunstncias do caso
concreto.
Neste quadro, podemos concluir que a AIA no um regime
destinado a impor, a qualquer custo, um determinado desfecho
aprioristicamente
estabelecido.
AIA
consiste
num
processo
(informado, participado e formalizado), isto , num iter de construo

de uma deciso. Deciso essa que se pretende equilibrada: no o
resultado de uma viso sectria e unilateral (sob o prisma verde), mas o
produto de uma concertao de interesses.
At porque, doutra forma, a DIA seria quase sempre desfavorvel.
difcil encontrar um projeto que no tenha, de todo, impactes
ambientais negativos. Pelo que, se a AIA no tivesse um fito conciliatrio
e, ao invs, espelhasse uma atitude purista ou radical de conservao
da natureza acima de qualquer outro interesse, todos os projetos seriam
liminarmente inviabilizados. Mas, obviamente, no isto que se
pretende. A AIA visa obrigar ponderao prvia das consequncias
ambientais de um projeto, no visa impedir todo e qualquer impacte
sobre o ambiente. Apenas sero inviabilizados os projetos que tenham
alternativas viveis menos lesivas ou cujos impactes ambientais adversos
257
se mostrem, em contraponto com os demais interesses em jogo,

excessivamente gravosos e no sejam passveis de minimizao ou
compensao.
De resto, s assim se compreende que a DIA tenha como veremos
infra carter vinculativo. Se a DIA espelhasse apenas a viso
ambiental sobre o projeto, ento teria ainda de ser confrontada e
entrar em balano, no procedimento de licenciamento ou autorizao,
com questes de outra ordem. S porque esta filtragem e ponderao
cruzada de interesses (pblicos e privados) j est inerente ao
pronunciamento firmado na DIA que se justifica a sua vinculatividade.
Pelo que, em suma, quando consideramos o instituto da AIA no
estamos perante uma demonstrao de fundamentalismo ecolgico
mas, bem pelo contrrio, perante um mtodo de desenvolvimento
sustentvel.
2.7. Contedo
O contedo da DIA vem atualmente regulado no artigo 18. do RAIA. A
grande novidade deste preceito consiste no facto de se prever a
existncia de um modelo de DIA, a aprovar por portaria do Ministro
do
Ambiente,
que
detalhar
quais
os
elementos
que
devem
obrigatoriamente constar da DIA. Esse modelo incluir, no mnimo, as

seguintes indicaes (artigo 18., n. 3):
a)
Identificao do projeto;
b)
Resumo do contedo do procedimento, incluindo dos
pareceres apresentados pelas entidades externas consultadas;

c)
Resumo do resultado da consulta pblica e da forma como
a mesma foi tida em conta na deciso;

d)
Razes de facto e de direito que justificam a deciso;
e)
ndice de avaliao ponderada dos impactes ambientais;
f)
Informao das entidades legalmente competentes sobre a
conformidade do projeto com os instrumentos de gesto territorial,

258
as servides e restries de utilidade pblica e outros instrumentos

relevantes97.
Nos termos do n. 4 do mesmo artigo 18., a DIA deve ainda fixar as
condicionantes realizao do projeto, identificar os estudos e
elementos a apresentar, decretar as medidas de minimizao e
compensao98 dos impactes ambientais negativos, bem como de
potenciao dos impactes positivos e definir os programas de
monitorizao a adotar (com o detalhe adequado fase em que o
projeto sujeito a AIA). Por fim, o n. 5 acrescenta que a DIA deve
determinar a entidade competente para a verificao do cumprimento
das condicionantes nela previstas, a qual pode ser a Autoridade de AIA
ou a entidade licenciadora ou competente para a autorizao do
projeto. Este ltimo aspeto reveste-se de extraordinria importncia, pois
no basta proclamar as condies de viabilizao do projeto,
Apesar desta previso, o n. 6 do artigo 18. a que j fizemos referncia supra
esclarece que a desconformidade do projeto com os instrumentos de gesto territorial
aplicveis no condiciona o sentido de deciso da DIA. Assim, a eventual
contrariedade do projeto face a um plano de ordenamento do territrio dever ficar
registada na DIA, a ttulo informativo, sem no entanto poder determinar ou sequer
influenciar o sentido de deciso dessa mesma DIA. Pelo que, no obstante a
ilegalidade urbanstica, a DIA que opera noutro plano, quanto aos efeitos ambientais
do projeto poder legitimamente ser positiva.
98 No regime anterior fazia-se meno apenas s medidas de minimizao, omitindose a possibilidade de a DIA decretar tambm, ou em alternativa, medidas de
compensao (cfr. artigo 17., n. 2 do Decreto-Lei n. 69/2000, na verso resultante do
Decreto-Lei n. 197/2005). Cremos que a norma atual, sendo mais completa e,
portanto, antevendo uma maior amplitude de solues a plasmar na DIA, se revela
bastante flexvel, o que desejavelmente permitir encontrar o desfecho mais
adequado a cada caso.
Neste mbito, e a ttulo de curiosidade, cabe referir que a nova lei de avaliao
ambiental espanhola, recentemente aprovada (trata-se da Ley 21/2013, de 9 de
diciembre, de evaluacin ambiental, que foi publicada no Boletn Oficial del Estado a
11 dezembro de 2013), inclui uma Disposio Adicional Oitava que consagra um
mecanismo de mercado potencialmente utilizvel para a satisfao das exigncias
de compensao impostas pela DIA. Instituiu-se, deste modo, a figura dos bancos de
conservao da natureza, cujos crditos livremente comercializveis, em regime de
mercado podem servir para demonstrar o cumprimento de obrigaes de
compensao. Trata-se de uma tcnica de compensao de danos ambientais por
via de bancos de crditos representativos de iniciativas de conservao da natureza
que h muito utilizada, por exemplo, nos Estados Unidos da Amrica. Sobre o tema,
cfr. CARLA AMADO GOMES / LUS BATISTA, A biodiversidade merc dos mercados?
Reflexes sobre compensao ecolgica e mercados de biodiversidade, in
Actualidad Jurdica Ambiental, 4 de noviembre de 2013, disponvel em
http://www.actualidadjuridicaambiental.com/wpcontent/uploads/2013/10/2013_09_24_Carla-Amado_Biodiversidade.pdf.
97
259
essencial depois garantir a implementao e a efetiva observncia

dessas mesmas condies (enforcement).
Para finalizar este ponto, cumpre apenas mencionar que, no
respeitante deciso sobre a conformidade ambiental do projeto de
execuo, o seu contedo vem regulado no artigo 21. do RAIA. A se
estabelece que, no caso de uma deciso de no conformidade, esta
deve indicar expressamente as condies ambientais que o projeto de
execuo ter de observar ou a necessidade da sua reformulao (n.
2). No caso de uma deciso de conformidade, esta deve definir as
condies ambientais de aprovao do projeto, designadamente as
medidas de minimizao, compensao ou potenciao de impactes,
bem como os programas de monitorizao a adotar nas fases de
construo, explorao e desativao99 (n. 3); e ainda determinar a
entidade competente para a verificao do cumprimento das
condies e medidas estipuladas (n. 4).
particularmente interessante e deve salientar-se a referncia desativao.

Desde logo, porque a desativao de um projeto um momento particularmente
perigoso do ponto de vista ambiental. Perigoso em si mesmo, porque lida muitas vezes
com materiais e equipamentos pesados, aos quais preciso dar um destino; porque
pode envolver passivos ambientais acumulados ao longo de anos de laborao; e
porque um abandono desregulado do empreendimento ou da instalao em causa
poderia ter consequncias absolutamente nefastas para as espcies e habitats
circundantes. Mas perigoso tambm porque a desativao, em princpio, ocorrer
muitos anos aps a DIA, numa altura em que as atenes j no esto to
concentradas naquele projeto, que se encontra em fase terminal. E perigoso, ainda,
porque a desativao coloca problemas especficos que a DIA pode no ter sido
capaz de antecipar ou para os quais havia, no momento em que foi emitida, especial
sensibilidade.
Acresce que a referncia expressa desativao espelha bem como a AIA no se
esgota no momento prvio da viabilizao ambiental e nas respetivas implicaes
para o licenciamento ou a autorizao do projeto. Contrariamente a algumas leituras
precipitadas e pr-compreenses reducionistas do mbito do instituto em anlise, a
AIA ocupa-se de todo o ciclo de vida do projeto e interessa-se por todas as suas fases,
at ao desmantelamento. Da a importncia da ps-avaliao, regulada nos artigos
26. ss. do RAIA. No estamos, pois, perante um regime jurdico episdico ou de
aplicao momentnea, mas sim de aplicao e acompanhamento continuados.
99
260
2.8. Sentido
Quanto ao sentido de deciso, a DIA pode ser como j temos vindo a
antecipar favorvel, favorvel condicionada ou desfavorvel. o que
resulta expressamente do artigo 18., n. 1 do RAIA, que assim recorta (e
baliza) os trs sentidos de deciso possveis. Pelo que, mal o
procedimento
de
AIA
se
inicia,
sabemos
que
ele
terminar
necessariamente de uma de trs formas: ou viabilizando o projeto, tal

qual o proponente o apresentou; ou viabilizando o projeto, mas
exigindo que este respeite determinadas condicionantes; ou pura e
simplesmente inviabilizando o projeto. Mais interessante, todavia,
verificar as repercusses que cada um destes sentidos de deciso tem
quanto ao licenciamento ou autorizao do projeto.
Assim, no caso de uma DIA favorvel, o licenciamento do projeto
torna-se possvel; mas no h qualquer dever de licenciar. Isto , um
pronunciamento positivo em sede de AIA permite ou habilita, mas no
obriga ao licenciamento ou autorizao do projeto. Outros fatores e
interesses podem intervir para que o projeto, devidamente validado
pela Autoridade de AIA100, possa acabar por no ser licenciado ou
autorizado pelas autoridades competentes para o efeito. No entanto,
do ponto de vista ambiental, o caminho fica aberto para que o projeto
possa avanar.
No caso de uma DIA favorvel condicionada, o licenciamento do
projeto
torna-se
igualmente
possvel,
mas
apenas
desde
que
respeitadas as condies prescritas na prpria DIA; em todo o caso,

tambm no h at por maioria de razo qualquer dever de
licenciar. Conclui-se, portanto, que a emisso de uma DIA plena ou
Quanto a saber se o Ministro do Ambiente tambm pode emitir DIAs favorveis (ou
condicionalmente favorveis), vd. o que escrevemos supra no ponto 2.1., mais
concretamente na nota de rodap n. 54.
100
261
condicionalmente favorvel condio necessria, mas no suficiente

para o licenciamento ou a autorizao do projeto.
Por fim, no caso de uma DIA desfavorvel, fica terminantemente
excluda a possibilidade de o projeto ser licenciado.
J no que toca verificao da conformidade do projeto de
execuo com a DIA, o artigo 21., n.s 2 e 3 do RAIA prev apenas dois
tipos de deciso possveis: de conformidade ou de no conformidade.
No primeiro caso, o projeto de execuo pode ser aprovado, desde
que
respeitando
compensao
ou
as
condies
potenciao
e
de
medidas
de
impactes
minimizao,
eventualmente
estipuladas nesta fase. No segundo caso, o projeto de execuo ter

de ser reformulado ou, pelo menos, passar a observar determinadas
condicionantes ambientais.
2.9. Fundamentao
Como vimos supra, a propsito do contedo da DIA, o artigo 18., n. 3,
alnea d) do RAIA obriga identificao das razes de facto e de
direito que justificam a deciso tomada quanto avaliao ambiental
do projeto. Estamos aqui, pois, perante uma exigncia expressa de
fundamentao da DIA.
Esta exigncia reveste-se
de grande importncia, j
que o
conhecimento da motivao do ato absolutamente decisivo, tanto

para assegurar a transparncia do procedimento e do critrio decisrio
empregue pela Administrao, como para permitir o respetivo
escrutnio. Numa era em que se fala muito de responsividade ou
accountability dos poderes pblicos, essencial que a Administrao
justifique as suas decises, designadamente aquelas que tm o efeito
de viabilizar ou inviabilizar (ou determinar os termos em que pode ser
viabilizado) um projeto de investimento, seja ele pblico ou privado.
Do ponto de vista do proponente, a fundamentao relevante
sobretudo no caso de ser praticada uma DIA desfavorvel ou uma DIA
262
favorvel condicionada em que as condies decretadas sejam

especialmente limitativas ou constringentes. Mas a necessidade de
fundamentao revela-se ainda mais crtica no caso de uma DIA
favorvel praticada pela Autoridade de AIA ao arrepio do parecer final
negativo da Comisso de Avaliao; ou a ser possvel101 no caso de
o Ministro do Ambiente praticar uma DIA favorvel, contrariando a
proposta (negativa) da Autoridade de AIA.
Nestas duas ltimas situaes, a desconsiderao do entendimento
tcnico proveniente dos rgos administrativos especializados tem que
ser
muito
bem
explicada.
Isto
em
nome
do
ambiente
concretamente luz do princpio da preveno, tm de ser tornadas

explcitas e devem revestir-se de um peso considervel as razes
substanciais que levam o decisor a, no obstante os argumentos
tcnicos no sentido de o projeto ser travado, admitir que este v
avante.
Em todo o caso, o artigo 18., n. 3, alnea d) no distingue situaes,
aplicando-se por igual a todas as DIAs, qualquer que seja o seu sentido
de deciso. O dever de fundamentao tem, portanto, em sede de
AIA, um mbito de aplicao genrico e exaustivo. E este um aspeto
que, do ponto de vista jurdico-administrativo, merece ser realado, na
medida em que a fundamentao aqui exigida em termos mais
amplos do que aqueles que resultam do artigo 124. do CPA.
Neste domnio, vale ainda a pena assinalar que a proposta de reviso
da
Diretiva
ponderao
AIA
e
consagra
de
algumas
fundamentao
exigncias
(vd.,
adicionais
designadamente,
de
o
considerando 20 e a nova redao prevista para o artigo 8., n. 1). No

entanto, essas exigncias apenas so adicionais face verso atual da
Diretiva; no tanto face ao artigo 18., n. 3 do RAIA102, que j
bastante completo.
Vd. a nota de rodap n. 54, supra.

Salvo, em bom rigor, no que diz respeito excluso das alternativas ao projeto
(incluindo a alternativa zero) questo que no se encontra expressamente
101
102
263
Por fim, cabe mencionar que a verificao da conformidade

ambiental
do
projeto
de
execuo
tem
tambm
que
ser
fundamentada. Pelo menos quando culmine com uma deciso de no

conformidade, como resulta do artigo 21., n. 2 do RAIA. No caso de
uma deciso de conformidade, o n. 3 do mesmo artigo no se refere
expressamente fundamentao, mas cremos que, na lgica global
do diploma sub judice que no restringe a necessidade de
fundamentao aos atos desfavorveis , far todo o sentido que
sejam igualmente explicitados os motivos subjacentes conformidade
do projeto de execuo e, em particular, ao eventual estabelecimento
de condies quanto aprovao do mesmo.
2.10. Fora Jurdica
Entramos, agora, no tema-chave da fora jurdica da DIA. Trata-se, sem
sombra de dvidas, de uma questo fulcral, por duas ordens de razes.
Desde logo, porque a fora jurdica da DIA que vai determinar que
consequncias tem o procedimento de AIA sobre o licenciamento ou a
autorizao do projeto e at que ponto relevante a avaliao
ambiental. Acresce que, neste campo, o legislador nacional foi
particularmente arrojado, tendo consagrado um regime deveras
cogente e garantstico, que vai muito para alm daquilo a que estava
obrigado por fora da Diretiva.
Comeando por esta ltima questo, a Diretiva AIA no determina a
vinculatividade da DIA. O seu artigo 8. manda apenas tomar em
considerao os resultados da AIA (e a proposta de reviso da Diretiva
nada altera a este respeito, limitando-se a especificar alguns elementos
que devem necessariamente ser apreciados e fundamentados). O que
a Diretiva consagra, portanto, a obrigatoriedade de, no mbito e
mencionada em nenhuma das alneas do referido artigo 18., n. 3 do RAIA mas que, a
vingar a proposta da Comisso, passar a ter que ser includa na fundamentao da
DIA.
264
para
efeitos
do
controlo
administrativo
prvio
que
certos
empreendimentos esto sujeitos, se levarem em linha de conta os

respetivos impactes sobre o ambiente. to-s isto que o ordenamento
jurdico da Unio Europeia exige: uma metdica de ponderao.
Ora, o legislador nacional como dissemos foi bastante mais longe
que o europeu, tendo optado por atribuir DIA uma fora jurdica
vinculativa, nos termos da qual uma deciso em sentido negativo
impede o licenciamento ou a autorizao do projeto. Isto , se o
procedimento de AIA concluir pela existncia de impactes ambientais
adversos significativos, este entendimento no constitui apenas mais um
fator
entrar
na
ponderao
que
entidade
administrativa
licenciadora ter que fazer. A DIA desfavorvel corresponde a uma

autntica inviabilizao do projeto, obrigando a referida entidade
administrativa a indeferir o pedido de licena ou de autorizao que
lhe foi dirigido pelo proponente103.
Como se nota, o ordenamento jurdico portugus leva bastante a
srio a avaliao de impactes ambientais. E no se trata de uma
soluo normativa recente. Bem pelo contrrio, a vinculatividade da
DIA um ponto assente e devidamente consolidado no direito
ambiental ptrio h j vrios anos. Alis, a questo comeou a ser
discutida logo em torno do primeiro diploma aprovado no nosso pas
sobre a AIA: o Decreto-Lei n. 186/90. Na vigncia deste regime104,
Isto assim no regime da AIA propriamente dita.
J no regime da avaliao ambiental estratgica [AAE], pelo contrrio, o relatrio
ambiental apenas tem que ser ponderado na elaborao da verso final do plano
ou programa a aprovar (cfr. artigo 9. do Decreto-Lei n. 232/2007, de 15 de junho).
E no regime da anlise de incidncias ambientais [AIncA], embora aparentemente a
afetao da integridade ecolgica do stio protegido tenha uma eficcia preclusiva
da ao, plano ou projeto em causa, o que certo que as concluses ambientais
negativas podem depois ser ultrapassadas mediante despacho ministerial conjunto
(cfr. artigo 10., n.s 9, 10 e 11 do Decreto-Lei n. 140/99, de 24 de abril, alterado e
republicado pelo Decreto-Lei n. 49/2005, de 24 de fevereiro) o que, alis, gera
graves problemas de dessintonia com o regime da AIA. Sobre esta temtica, cfr. TIAGO
ANTUNES, Singularidades de um Regime Ecolgico O regime jurdico da Rede Natura
2000 e, em particular, as deficincias da anlise de incidncias ambientais, cit, pp.
411-413; e, com um entendimento algo distinto, CARLA AMADO GOMES, Introduo ao
Direito do Ambiente, cit., pp. 136-137.
104 E, concretamente, do seu artigo 6..
103
265
COLAO ANTUNES defendeu que a deciso tomada em sede de AIA

deveria ser considerada, em termos jurdicos, um parecer vinculante
(pelo menos na maior parte dos casos)105. A esta conceo ops-se
MARIA DA GLRIA GARCIA, para quem haveria que aplicar a regra geral do
artigo 98., n. 2 do CPA, entendendo o resultado da AIA como um
parecer obrigatrio mas no vinculativo106. A divergncia viria a ser
clarificada e superada no virar da dcada seguinte, com a aprovao
do Decreto-Lei n. 69/2000, que incontestavelmente consagrou a fora
jurdica vinculativa da DIA107.
Esta soluo mantm-se at aos nossos dias, estando atualmente
consagrada no artigo 22. do RAIA. A, no n. 1, dispe-se que o ato de
licenciamento ou autorizao do projeto s pode ser praticado se
previamente existir uma DIA favorvel (expressa ou resultante de
deferimento tcito) ou favorvel condicionada108 a contrario sensu,
Cfr. LUS FILIPE COLAO ANTUNES, O procedimento administrativo de avaliao de

impacto ambiental, cit., pp. 703-704.
106 Cfr. M ARIA DA GLRIA GARCIA, Arguio da Dissertao de Doutoramento em
Cincias Jurdico-Polticas do Mestre Lus Filipe Colao Antunes, cit., p. 842.
107 E, para alm do mais, deixou de configurar a DIA como um parecer. Mas disso
trataremos mais adiante. Vd. infra, ponto 2.14.
108 Relativamente aos procedimentos administrativos de controlo prvio estruturados
em duas fases, em que primeiramente se licencia ou autoriza a instalao do projeto e
mais tarde se licencia ou autoriza a respetiva explorao ( o que sucede, por
exemplo, em relao aos estabelecimentos industriais mais pesados), pode levantar-se
a questo de saber se a DIA favorvel ou favorvel condicionada deve anteceder o
primeiro momento ou apenas o segundo.
H alguns atos permissivos, inseridos em procedimentos administrativos complexos, a
respeito dos quais a lei prev expressamente que apenas funcionam como condio
prvia ao incio da explorao do projeto. o caso, por exemplo, da licena
ambiental: atualmente permite-se que a instalao obtenha a concordncia da
Administrao mesmo que ainda no tenha sido emitida a correspondente licena
ambiental; o projeto pode ento ir sendo construdo ou montado e apenas a sua
explorao isto , o incio da laborao fica dependente da licena ambiental
(cfr. artigo 11. do Regime das Emisses Industriais, aprovado pelo Decreto-lei n.
127/2013, de 30 de agosto).
No que diz respeito DIA, porm, o legislador no estabeleceu tal regra. Pelo que,
na falta de previso expressa e em funo dos termos em que o artigo 22. do RAIA se
encontra redigido, devemos concluir que a DIA favorvel ou favorvel condicionada
tem que anteceder o licenciamento ou a autorizao da prpria instalao e no
apenas da respetiva explorao. Idntica concluso se retira do artigo 11. do RAIA,
que admite a simultaneidade do procedimento de AIA e do procedimento de
licenciamento do projeto, mas sem nunca se referir explorao, devendo entenderse, portanto, que o licenciamento em causa (que pode tramitar em simultneo com a
AIA) o licenciamento inicial, da instalao.
105
266
isto significa que sem uma avaliao ambiental positiva o projeto pura e
simplesmente no pode avanar. E no caso de a DIA ser favorvel mas
definir determinadas condicionantes ambientais ao desenvolvimento do
projeto, o n. 2 estipula que a respetiva licena ou autorizao ter de
respeitar integralmente tais condicionantes pelo que uma avaliao
ambiental positiva no s condio da prtica do ato de
licenciamento ou autorizao do projeto, como condio do
contedo desse mesmo ato, o qual deve compreender a exigncia dos
termos prescritos na DIA.
Como se isto no fosse suficiente, o n. 3 do artigo 22. vem ainda
reafirmar e fortalecer a vinculatividade da DIA, ao determinar que a
violao das regras anteriores acarreta o desvalor da nulidade. Isto ,
os atos de licenciamento ou de autorizao praticados sem uma prvia
avaliao
ambiental
decorrentes
da
AIA
positiva
no
tm
ou
ignorando
qualquer
as
valor
condicionantes
jurdico.
Ora,
estabelecimento desta consequncia deveras gravosa para os atos

permissivos que desrespeitem a DIA vem, naturalmente, reforar a
autoridade desta.
Refira-se que este regime aplicvel no s DIA, mas tambm, nos
mesmos termos, deciso sobre a conformidade ambiental do projeto
de execuo. Alis, o artigo 22. do RAIA trata, a par e por igual, destes
dois vereditos ambientais, conferindo-lhes exatamente a mesma fora
jurdica e consagrando as mesmas consequncias para a sua violao.
Claro que quando dizemos que a DIA [ou a deciso sobre a
conformidade ambiental do projeto de execuo] vinculativa
queremos
aludir ao
facto de a
DIA desfavorvel
obrigar
ao
indeferimento do projeto; mas, como vimos supra, a DIA favorvel ou

favorvel condicionada no obriga ao licenciamento ou autorizao
do
projeto.
Por
outras
palavras,
havendo
DIA
plena
ou
condicionalmente favorvel que o projeto pode ser licenciado ou

autorizado (e nos exatos termos prescritos pela DIA). Pode, mas no tem
que. justamente isto que leva alguns Autores a referir-se DIA como
267
um parecer conforme favorvel109: porque, sendo favorvel, limita-se

a conformar o sentido de uma deciso posterior.
Ora, pela nossa parte, temos bastantes reservas quanto a esta
caracterizao da DIA. Desde logo, por razes que explicaremos em
maior detalhe infra, a DIA no consiste num mero parecer. Depois, a
opo de no qualificar esse parecer como vinculativo, mas antes
como conforme favorvel parece querer vincar a ideia de que nem
sempre a DIA tem efeitos cogentes, operando-se assim uma distino
conceptual absoluta entre a DIA desfavorvel, que essa sim seria
vinculativa, e a DIA favorvel ou condicionalmente favorvel, que se
limitaria a dar indicaes quanto aos termos de um possvel
licenciamento ou autorizao do projeto. A nosso ver, porm, uma tal
separao em termos rgidos no faz grande sentido.
No estamos aqui perante uma lgica binria (vinculativo vs novinculativo), nem a fora jurdica da DIA se inverte simetricamente
consoante o respetivo sentido de deciso. O facto que a DIA
condiciona sempre o desfecho do procedimento de licenciamento ou
autorizao do projeto e, mais concretamente, influi no sentido e no
contedo do ato final desse procedimento. Simplesmente, essa
influncia pode assumir diferentes graus de intensidade: nuns casos, prdetermina imediatamente o ato final (de indeferimento) a praticar;
noutros casos, admite um tipo de ato (de deferimento), que de outra
forma no seria possvel, e baliza os termos em que ele pode ser
praticado.
Pelo que, em rigor, do que podemos falar de uma vinculatividade
modulada ou alternativa: se a DIA for desfavorvel [ou se no houver
DIA110], ocorre um efeito preclusivo, que impede o licenciamento ou a
109 Cfr. M ARIA ALEXANDRA ARAGO / JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / M ARIA ANA BARRADAS,
O Novo Regime da AIA: avaliao de previsveis impactes legislativos, cit., p. 84.
110 O artigo 1., n. 2 do RAIA admite a hiptese de que no tenha sido previamente
obtida deciso, expressa ou tcita, sobre a AIA, caso em que o projeto no pode ser
licenciado ou autorizado.
Trata-se de uma previso normativa algo surpreendente e enigmtica, j que, como
vimos supra, no havendo uma deciso expressa at ao termo do prazo legalmente
268
autorizao do projeto; se a DIA for favorvel (ainda que tcita) ou

condicionalmente favorvel, ocorre um efeito conformativo, que impe
as circunstncias e condicionantes ao abrigo das quais o projeto pode
ser licenciado ou autorizado.
2.11. (In)validade
Como vimos, o artigo 22., n. 3 do RAIA comina de nulidade os atos
designadamente de licenciamento ou autorizao de um projeto que
desrespeitem a fora jurdica da DIA ou no se mostrem conformes com
o seu contedo. Mas do que a se trata da (in)validade dos atos
administrativos que esto a jusante da DIA. E quanto (in)validade da
prpria DIA?
Sobre o tema, o RAIA nada diz. Apesar disso, a questo da
(in)validade constitui um aspeto central do regime jurdico de qualquer
ato administrativo e, portanto, tambm do regime da DIA. Pelo que,
no obstante o silncio do legislador, esta uma matria qual, num
estudo (que se pretende o mais completo possvel) sobre a DIA, no nos
podemos furtar.
Em todo o caso, a verdade que no h muito para dizer a este
respeito seno remeter para as regras gerais do CPA. De facto, na falta
de um regime prprio de (in)validade ou, sequer, da atribuio
expressa de um desvalor especfico DIA invlida, resta-nos aplicar os
critrios e os efeitos contemplados, em sede geral, nos artigos 133. ss.
do CPA. Podemos apenas acrescentar, neste campo, duas breves
notas.
previsto, forma-se automaticamente uma deciso tcita de deferimento (cfr. artigo

19., n. 2 do RAIA). Logo, decorrido o prazo, haver sempre uma deciso, seja ela
expressa ou tcita.
Nestes termos, ou o trecho citado se refere ao perodo durante o qual o prazo de
concluso da AIA ainda est em curso; ou est pensado para aquelas situaes em
que nem sequer chegou a ser despoletado o procedimento de AIA; ou ento no se
compreende qual o mbito e o alcance da norma em apreo.
269
Uma para salientar que, sendo a DIA pressuposto da prtica de outros

atos administrativos subsequentes, a sua invalidade em princpio
repercutir-se-
nestes
outros
atos,
inquinando-os
de
invalidade
consequente.
Outra para recordar que, se o vcio que afeta a DIA for de carter
formal (vcios de forma stricto sensu ou vcios de procedimento), h uma
corrente de pensamento com alguma adeso na jurisprudncia111 e em
parte da doutrina112 que, ou em nome do princpio do aproveitamento
dos atos113, ou por via da degradao de formalidades essenciais em
no essenciais114, tende a desconsiderar certos vcios de cariz formal
sobretudo naqueles casos em que o resultado obtido no podia ser
outro ou em que o cumprimento da formalidade omitida no possa
influir no contedo do ato, que renovvel.
2.12. Modificao e revogao
O tema da modificao e revogao da DIA esteve durante longo
tempo na penumbra. Nos trabalhos doutrinais sobre o regime da
avaliao de impacte ambiental, este assunto era sistematicamente
ignorado, como se a questo pura e simplesmente no se colocasse ou
Designadamente no que diz respeito preterio da audincia dos interessados.

Cfr., por exemplo, os acrdos do Supremo Tribunal Administrativo (STA): de
23/05/2006, exarado no Processo n. 1618/02; de 22/05/2007, exarado no Processo n.
161/07; de 23/02/2012, exarado no Processo n. 66/10; e de 20/06/2012, exarado no
Processo n. 1013/11.
112 Especialmente aps a reforma do contencioso administrativo portugus,
aprovada em 2002 e entrada em vigor em 2004, ao abrigo da qual a reao
processual adequada contra atos administrativos de contedo negativo passou a
consistir na ao de condenao prtica de atos legalmente devidos (de pendor
subjetivista). Sobre o assunto, cfr. RUI CHANCERELLE DE MACHETE, A relevncia processual
dos vcios procedimentais no novo paradigma da justia administrativa portuguesa, in
Estudos Jurdicos e Econmicos em Homenagem ao Prof. Doutor Antnio de Sousa
Franco, Volume III, Coimbra, 2006, pp.851 ss., maxime pp. 872 ss.; e JOS CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, Lies de Direito Administrativo, 2. Edio, Coimbra, 2011, pp. 178-180.
113 Sobre este princpio, concretamente luz das solues previstas no anteprojeto de
reviso do CPA, cfr. PEDRO MACHETE, Os limites do aproveitamento do ato
administrativo, in CJA, n. 101, setembro/outubro 2013, pp. 64 ss.
114 Sobre esta figura, cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo,
Volume II, 2. edio, Coimbra, 2011, p. 386.
111
270
no tivesse aplicabilidade em matria de AIA. Nada de mais errado,

porm.
Como j tivemos oportunidade de assinalar, a DIA no ao
contrrio do que, numa anlise mais superficial, possa parecer um ato
episdico, com efeitos momentneos, que se consumam de imediato
ou a breve trecho. Ao invs, a DIA tem efeitos prolongados,
condicionando o projeto ao longo de todo o seu perodo de vida
(como bem se atesta pela existncia de um regime de ps-avaliao).
certo que o principal efeito da DIA consiste na sua projeo sobre o
procedimento
de
licenciamento
ou
autorizao
do
projeto,
viabilizando-o ou inviabilizando-o. Mas o alcance da DIA no se esgota

a,
nesse momento
prvio
ou
inicitico.
Ela
continuar
ser
determinante ao longo do tempo, especialmente nos casos em que

estabelea medidas de minimizao ou compensao de impactes
ambientais. Ora, estas medidas, bem como outras condicionantes ao
projeto, podero carecer de ajustamentos ou revelar-se desadequadas
evoluo das circunstncias (naturais e tecnolgicas). quanto basta
para que tenha de se admitir que a DIA, depois de praticada, possa vir
a ser modificada ou revogada. Como tal, o tema no pode mais ser
escamoteado.
Felizmente, o novo RAIA vem corrigir o dfice de ateno a que esta
matria estava votada, consagrando-lhe um artigo prprio (o artigo
25.), que se ocupa expressamente do regime aplicvel alterao da
DIA bem como alterao da deciso sobre a conformidade
ambiental do projeto de execuo. Antes de olharmos para este
regime, convm apenas clarificar que o que est em causa a
modificao de uma DIA [ou de uma deciso sobre a conformidade
ambiental do projeto de execuo] favorvel ou condicionalmente
favorvel. J no caso de uma deciso negativa, no h obviamente
lugar sua modificao: desde logo porque no h quaisquer efeitos
para modificar; depois, porque, nos termos do artigo 18., n. 2 do RAIA,
a DIA desfavorvel extingue o procedimento de AIA.
271
Passemos, ento, anlise do artigo 25. do RAIA. As alteraes DIA

[ou deciso sobre a conformidade ambiental do projeto de
execuo] a reguladas podem incidir sobre aspetos muito especficos:
as medidas de minimizao e de compensao, bem como os planos
de monitorizao (n. 1). Por sua vez, as situaes em que tal pode
ocorrer esto descritas de forma amplssima: sempre que haja motivo
fundamentado ou circunstncias que o justifiquem (n. 1). H aqui,
praticamente, uma norma em branco, permitindo de forma muitssimo
generosa a modificao de um ato com a importncia e as
consequncias prticas da DIA.
As alteraes em causa podem partir da iniciativa da Autoridade de
AIA, uma vez auscultado o proponente quanto sua viabilidade
econmica e tcnica, ou ser requeridas pelo prprio proponente (n. 2).
No fica claro, todavia, qual o tipo de interveno que tem o
proponente no caso de uma alterao da DIA promovida pela
Autoridade de AIA: trata-se de uma mera audincia do interessado?
Ou, mais do que isso, coloca-se nas suas mos um autntico poder de
veto relativamente s modificaes pretendidas pela Administrao?
Por um lado, compreende-se bem que, luz do princpio da proteo
da confiana, haja expectativas do proponente a tutelar, as quais no
podem ser frustradas por uma atuao pblica inopinada que afete
profundamente a rentabilidade do projeto ou que mude de forma
drstica as respetivas condies de laborao. Mas, por outro lado,
no aceitvel que a Administrao fique amarrada vontade do
proponente ou dependente da sua disponibilidade para aceitar
determinadas alteraes que so impostas pelo interesse pblico. O
legislador devia, portanto, ter sido mais cauteloso e cristalino na
estipulao deste regime.
Relativamente competncia para proceder alterao, esta
pertence no que diz respeito DIA Autoridade de AIA ou ao
272
Ministro do Ambiente115, que devem atuar no prazo de 45 dias (n.3). No

que diz respeito deciso sobre a conformidade ambiental do projeto
de execuo, a competncia para a sua modificao pertence
Autoridade de AIA, devendo ser exercida no prazo de 40 dias (n. 4).
Quer num caso, quer noutro, se no for tomada uma deciso dentro
dos
prazos
referidos,
consideram-se
os
pedidos
de
alterao
tacitamente deferidos (n. 7).

Estas so, em sntese, as regras plasmadas no artigo 25. do RAIA
quanto alterao da DIA [ou da deciso sobre a conformidade
ambiental do projeto de execuo]. H, no entanto, vrias outras
questes relevantes que no so expressamente abordadas neste
preceito e que, a nosso ver, justificam alguma reflexo. Iremos salientar
apenas trs.
Primo, as alteraes DIA tero, em princpio, que ser vertidas para a
licena ou autorizao ao abrigo da qual o projeto est em
funcionamento. De facto, sendo a DIA favorvel ou condicionalmente
favorvel um ato-pressuposto e paramtrico do ato autorizativo, este
ter que ser modificado em conformidade com as modificaes
operadas na DIA. Mas o RAIA limita-se a prever que a alterao DIA
comunicada entidade licenciadora ou competente para a
Nos mesmos termos em que estes so competentes para a emisso originria da
DIA, ao abrigo do artigo 16., n.s 6 e 8 do RAIA. Ora, esta repartio da competncia
revela-se mais uma vez estranha, problemtica e, neste contexto, absolutamente
confusa. Isto porque, nos termos do referido artigo 16., n. 8, o Ministro do Ambiente
competente para a emisso de DIAs desfavorveis. Mas as DIAs desfavorveis, como
vimos, no so passveis de alterao.
Pelo que, das duas uma: ou, de modo a salvaguardar a similitude da competncia
para a emisso originria e para a alterao da DIA, somos levados a concluir que,
logo no primeiro momento, o Ministro do Ambiente pode emitir DIAs (plena ou
condicionalmente) favorveis, no obstante a proposta contrria formulada pela
Autoridade de AIA; ou ento entendemos que a similitude da competncia assenta,
no na DIA que foi praticada e agora est a ser alterada, mas sim no sentido de
deciso a adotar, caso em que uma alterao de sentido favorvel ao proponente
poder ser praticada pela Autoridade de AIA, mas uma alterao de sentido
desfavorvel ao proponente apenas poder ser praticada pelo Ministro do Ambiente.
Em todo o caso, e at para evitar estas dvidas, exigia-se que o legislador, em vez de
efetuar uma remisso pura e simples para o artigo 16. (que permite diferentes
interpretaes e acaba por criar um imbrglio jurdico numa matria to sensvel e
decisiva como a da competncia para agir), tivesse definido de forma clara quem
pode modificar a DIA e em que sentido.
115
273
autorizao e ao proponente, nada mais estabelecendo a este

respeito: nem consagra uma obrigao explcita de fazer repercutir as
alteraes DIA no ato de licenciamento ou autorizao, nem
esclarece quem deve tomar a iniciativa desta operao jurdica, nem
define o prazo em que tal suposto ocorrer. Eis aqui uma lacuna, que
dever ser corrigida numa prxima oportunidade.
Secundo, o artigo 25. do RAIA refere-se sempre e s alterao da
DIA, nada dispondo quanto sua revogao. Ora, a modificao e a
revogao dos atos administrativos costumam ser tratadas a par uma
da outra. No CPA, alis, o regime da modificao totalmente
decalcado do regime da revogao (cfr. artigo 147.). Surpreende,
pois, que o RAIA apenas admita a hiptese de alterao da DIA, sem
qualquer aluso sua eventual revogao. Em todo o caso, julgamos
que tal no poder ser interpretado como uma excluso ou uma
impossibilidade absoluta de revogao da DIA. Como ato de efeitos
prolongados que , a DIA poder ser revogada, pelo menos nas
condies em que tal admissvel ao abrigo do regime geral plasmado
no CPA.
Tertio, h ainda um outro aspeto quanto forma como o RAIA trata
da modificao da DIA que nos suscita alguma perplexidade. Trata-se
j no de uma omisso, mas de uma duplicao de normas. que,
para alm das regras constantes do artigo 25., que procurmos
sumariar supra, encontramos depois um outro preceito, j no mbito da
ps-avaliao, que admite tambm a modificao a posteriori dos
termos em que o projeto foi inicialmente viabilizado sob o ponto de vista
ambiental. Referimo-nos ao artigo 26., n. 6, segundo o qual a
Autoridade de AIA pode estabelecer, em casos excecionais e
devidamente fundamentados, em colaborao com a entidade
licenciadora ou competente para a autorizao e auscultado o
proponente, a adoo de medidas adicionais para minimizar ou
compensar impactes negativos significativos, no previstos, ocorridos
durante a construo, explorao ou desativao do projeto. Sucede
274
que este regime, limitado a casos excecionais e devidamente

justificados, no quadra bem com os termos, significativamente mais
amplos, em que o artigo 25. admite a modificao da DIA. H aqui,
pois, uma certa desarmonia normativa, que importa tambm corrigir.
2.13. Caducidade
Debrucemo-nos, agora, sobre a caducidade da DIA. Esta matria
encontra-se regulada nos artigos 23. e 24. do RAIA. a que vamos
encontrar, no s os casos e prazos de caducidade, como a forma de
evitar essa caducidade, prorrogando a vigncia da DIA. Sendo que, em
bom rigor, tal como vimos suceder relativamente alterao da DIA, o
que est em causa sempre e s a caducidade de uma DIA favorvel
ou condicionalmente favorvel (no caso de uma DIA desfavorvel no
h efeitos para caducar). Os artigos mencionados regulam ainda a
caducidade da deciso sobre a conformidade ambiental do projeto
de execuo.
So, ento, quatro as hipteses de caducidade previstas no RAIA:
i.
A deciso da Autoridade de AIA que define o mbito do EIA

caduca se, decorridos 2 anos sobre a sua notificao ao
proponente, este no der incio ao procedimento de AIA;
ii.
A DIA em fase de projeto de execuo caduca se, decorridos 4

anos sobre a sua emisso, o proponente no der incio
execuo do projeto116;
iii.
A DIA em fase de estudo prvio ou anteprojeto caduca se,

decorridos 4 anos sobre a sua emisso, o proponente no tiver
requerido a verificao da conformidade ambiental do projeto
de execuo;
Duplica-se, assim, o prazo de caducidade previsto no diploma anterior, que era

de apenas 2 anos (cfr. artigo 21., n. 1 do Decreto-Lei n. 69/2000, na verso
decorrente do Decreto-Lei n. 197/2005).
116
275
iv.
A deciso sobre a conformidade ambiental do projeto de

execuo caduca se, decorridos 4 anos sobre a sua emisso, o
proponente no der incio execuo do projeto.
No entanto, verificando-se a necessidade de ultrapassar algum
destes prazos, o proponente pode requerer Autoridade de AIA a

prorrogao da respetiva deciso, pedido esse que ser analisado e
decidido ao abrigo das regras previstas no artigo 24..
Registe-se apenas, a ttulo de curiosidade, que a prorrogao em
causa no consiste no prolongamento do prazo de vigncia da DIA,
at porque a DIA no tem um prazo de vigncia delimitado, sendo
juridicamente relevante ao longo de todo o perodo durante o qual o
projeto esteja em funcionamento. A DIA tem, sim, um prazo de
caducidade, para o caso de no ser dado seguimento fase seguinte
(de verificao da conformidade ambiental do projeto de execuo)
ou concretizao efetiva do projeto. E justamente quanto a estas
situaes que se prev a possibilidade de, se necessrio, adiar no
tempo o efeito jurdico da caducidade. nisto, pois, que a referida
prorrogao consiste.
2.14. Natureza jurdica
Como j tivemos oportunidade de mencionar, luz do Decreto-Lei n.
186/90 gerou-se um debate na doutrina quanto natureza jurdica da
deciso final do procedimento de AIA: COLAO ANTUNES defendia que,
no obstante a letra da lei, esta deciso funcionava, pelo menos na
maior pare dos casos, como um parecer vinculativo; M ARIA
DA
GLRIA
GARCIA, pelo contrrio, sustentava que a referida deciso constitua, de

acordo com a regra geral, um parecer no vinculativo. Esta querela,
para alm do seu interesse cientfico, tinha implicaes relevantes de
ordem prtica, designadamente em termos contenciosos.
276
Atualmente, porm, os termos da discusso so completamente

distintos. Em matria de contencioso, o artigo 37. do RAIA117 esclarece,
sem sombra de dvidas, que a DIA impugnvel junto dos tribunais
administrativos. Acresce que o legislador j no se refere DIA, ao
contrrio do que sucedia na dcada de noventa, como um parecer.
E, para alm do legislador, tambm a doutrina tende a considerar que
no est em causa um juzo de tipo opinativo118, mas antes uma
verdadeira e prpria deciso, que resolve um determinado caso da
vida, estatuindo uma resoluo jurdica que produz efeitos numa
situao individual e concreta logo, um autntico ato administrativo,
nos termos do artigo 120. do CPA.
De facto, embora a DIA se destine a influenciar o desfecho do
procedimento administrativo de licenciamento ou autorizao do
projeto, no se trata de uma simples atuao instrumental ou
preparatria, nem de alcance meramente interno. Pelo contrrio, da
DIA resultam efeitos jurdicos prprios e imediatos; e externos. Logo,
ainda que estes efeitos se repercutam em decises administrativas
subsequentes, a DIA constitui desde logo uma pronncia autnoma. Por
outras palavras, a DIA um ato administrativo. certo que com reflexo,
em termos consequenciais, noutros atos posteriores; mas no deixa, por
isso, de ser um ato administrativo. Mais concretamente, trata-se de um
ato administrativo a se, praticado no final de um procedimento
especfico, com uma tramitao e um regime exclusivos, o qual se
enxerta numa sequncia procedimental mais vasta complexa e
faseada de controlo administrativo prvio de um projeto (pblico ou
privado)119.
117 E, j antes, o artigo 35.-A do Decreto-Lei n. 69/2000 (aditado pelo Decreto-Lei n.
197/2005).
118 No entanto, como j tivemos ocasio de assinalar, alguns Autores continuaram,
mesmo aps a aprovao do Decreto-Lei n. 69/2000, a referir-se deciso final do
procedimento de AIA como um parecer conforme favorvel. Cfr. MARIA ALEXANDRA
ARAGO / JOS EDUARDO FIGUEIREDO DIAS / MARIA ANA BARRADAS, O Novo Regime da AIA:
avaliao de previsveis impactes legislativos, cit., p. 84.
119 Neste sentido, cfr. V ASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito Lies de Direito do
Ambiente, cit., p. 168.
277
Assim, a DIA configura o exemplo claro de uma pr-deciso. Uma

pr-deciso consiste num ato administrativo (completo e perfeito) que
antecipa, prepara ou condiciona a prtica de outro ou outros atos
administrativos que iro, em termos derradeiros, disciplinar uma
determinada situao. A aprovao destas pr-decises que no
abarcam de imediato toda a matria carecida de uma regulao
administrativa concreta, mas resolvem de forma definitiva um aspeto
determinante dessa matria decorre, segundo VASCO PEREIRA
DA
SILVA,
da tendncia para o faseamento da actividade administrativa, que

leva ao desdobramento do processo de formao das decises
administrativas, dando origem ao surgimento de decises prvias e de
autorizaes parciais. Trata-se de uma tentativa de fazer emergir, do
seio de um determinado procedimento, diferentes momentos de
tomada de deciso e de exteriorizao da vontade administrativa 120.
Retira-se do trecho acabado de citar que as pr-decises podem ser
dois tipos: ou atos prvios, ou atos parciais121. No primeiro caso, a
deciso prvia decide sobre a existncia de certas condies para a
prtica do acto autorizativo de modo final e vinculante para a
Administrao [mas] no possui efeito permissivo122. No segundo caso,
a deciso parcial caracteriza-se por constituir uma deciso final sobre
uma
parte
do
objecto
da
autorizao,
possuindo
carcter
permissivo123. Pois bem, a DIA ser um ato prvio ou parcial?

A doutrina no unnime a este respeito. VASCO PEREIRA
DA
SILVA,
citando BREUER, afirma que uma deciso prvia, na medida em que

uma deciso final sobre questes isoladas das quais depende a
120
VASCO PEREIRA DA SILVA, Em busca do acto administrativo perdido, Coimbra, 1996, p.
697.
121 Sobre a distino entre estas duas figuras, cfr., na doutrina portuguesa, V ASCO
PEREIRA DA SILVA, Em busca do acto administrativo perdido, cit., pp. 462-463 e 698; e FILIPA
URBANO CALVO, Os actos precrios e os actos provisrios no Direito Administrativo,
Porto, 1998, pp. 45 ss.
122 FILIPA URBANO CALVO, Os actos precrios e os actos provisrios no Direito
Administrativo, cit., p. 52.
123 Idem, ibidem, p. 53.
278
atribuio da autorizao global124. VIEIRA
DE
ANDRADE, pelo contrrio,
louvando-se num acrdo do TCA-Norte125, defende que a DIA um

ato administrativo final parcial126. J CARLA AMADO GOMES sustenta que a
DIA, alm de ato parcial, tambm um ato prvio 127 considerando,
portanto, que os dois qualificativos no so incompatveis, mas
cumulveis.
Pela nossa parte, julgamos que a DIA constitui um ato prvio, na
medida em que funciona como pressuposto, e no como uma parte ou
seco autonomizvel da deciso de licenciamento ou autorizao do
projeto. De facto, no se trata de permitir a execuo de uma parcela
ou de um segmento do projeto; trata-se de, sem permitir ainda a
execuo do projeto (efeito que s resultar do ato autorizativo),
decidir sobre um aspeto substantivo ou uma dimenso problemtica a
tutela do ambiente que condiciona e parametriza a posterior emisso
da licena ou da autorizao. Logo, parece-nos razoavelmente
evidente que a DIA no consiste num ato parcial, mas sim num ato
prvio. E idntica concluso se aplica, de resto, deciso sobre a
conformidade ambiental do projeto de execuo.
2.15. Articulao com outros procedimentos
Resta-nos averiguar de que forma a DIA se articula com outros atos e
procedimentos administrativos com relevncia no domnio ambiental, os
quais, para alm de versarem sobre temticas semelhantes ou
prximas, podem incidir sobre o mesmo tipo de projetos, cumulando-se.
No nos referimos, todavia, articulao entre a DIA e o ato final de
licenciamento
124
ou
autorizao
do
projeto.
Cremos
que
esse
VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente, cit., p.
169.
Cfr. o acrdo do Tribunal Central Administrativo Norte, de 12 de junho de 2008,
exarado no Processo n. 00898/07.1BECBR.
126 Cfr. JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lies de Direito Administrativo, cit., p. 149.
127 Cfr. CARLA AMADO GOMES, Introduo ao Direito do Ambiente, cit., nota de rodap
n. 165, p. 115.
125
279
relacionamento j foi ficando claro ao longo deste trabalho. Podemos

apenas, neste mbito, acrescentar uma breve referncia ao artigo 11.
do RAIA, segundo o qual, por opo do proponente, o procedimento
de avaliao de impacte ambiental relativo ao projeto de execuo e
o procedimento de verificao da conformidade ambiental do projeto
de execuo podem ser iniciados junto da entidade licenciadora ou
competente para a autorizao do projeto e decorrer em simultneo
com o respetivo procedimento de licenciamento, nos termos previstos
na lei.
Daqui
resulta,
portanto,
que
procedimento
de
AIA
procedimento de licenciamento ou autorizao do projeto podem, a

pedido do proponente, tramitar no em termos sequenciais, como
habitual, mas em paralelo. No entanto, o referido preceito nada dispe
de concreto a este respeito, limitando-se a prever uma possibilidade e a
remeter, laconicamente, para os termos previstos na lei. Pelo que, na
verdade, a simultaneidade dos procedimentos apenas ter lugar se
expressamente prevista e disciplinada no regime jurdico especfico que
regula o licenciamento ou a autorizao do projeto. Isto , o artigo 11.
do RAIA promete alguma simplificao administrativa, mas acaba por
no trazer qualquer novidade, nem tem de per se qualquer efeito
prtico.
Em todo o caso, como dissemos, no a articulao do
procedimento de AIA com o procedimento de licenciamento ou
autorizao do projeto que agora nos preocupa. O que temos em vista
, ao invs, a articulao da AIA com outros procedimentos
administrativos de tutela ambiental. Domnio em que importa assegurar
a
compatibilidade
das
apreciaes
evitar
sobreposies
desnecessrias. Ora, a este propsito, julgamos importante abordar de

forma muito sinttica128 trs questes.
At porque este tema se encontra tratado, com maior flego, no artigo de MIGUEL
ASSIS RAIMUNDO, publicado neste mesmo e-book, para o qual desde j remetemos.
128
280
Em primeiro lugar, temos a conjugao da AIA com os seus mltiplos,

isto , com os regimes-parente da avaliao ambiental estratgica
(AAE) e da anlise de incidncias ambientais (AIncA), que em conjunto
formam a constelao da avaliao ambiental.
No que diz respeito relao entre a AIA e a AAE, devemos comear
por lembrar que esta articulao j se encontrava feita, em termos
razoavelmente satisfatrios, no Decreto-Lei n. 232/2007, de 15 de
junho129, que aprovou o regime da AAE (doravante referido como
RAAE). O que s torna ainda mais estranho e incompreensvel o disposto
no artigo 45., n. 1 do RAIA. que este preceito veio consagrar uma
soluo, no s completamente diferente da que se encontrava
estabelecida
(e
que
era
genericamente
positiva)130,
como
juridicamente bastante deficiente. Diramos mesmo que se trata de uma

norma falhada e, porventura, um dos pecados mais salientes do novo
RAIA. Seno vejamos.
O artigo 45., n. 1 determina que, se houver uma sobreposio do
mbito de aplicao dos dois regimes, realiza-se unicamente o
procedimento de avaliao ambiental definido na lei. Estabelece,
portanto, uma regra de alternatividade ou substituibilidade entre as
Alterado pelo Decreto-Lei n. 58/2011, de 4 de maio.
Ao abrigo do RAAE, pode caracterizar-se a relao entre a AAE e a AIA como
sendo uma relao de complementaridade.
Assim, de acordo com o artigo 1., n. 2 desse diploma, a avaliao ambiental
estratgica de um plano ou programa no preclude, no substitui, nem evita a AIA
dos projetos executados ao abrigo desse plano ou programa. Ou seja, realizam-se
sempre as duas avaliaes. Mas, segundo o artigo 13. do mesmo diploma, elas
devem, sempre que possvel, ser realizadas em simultneo; se tal no for possvel (o
que suceder na maior parte dos casos, por razes temporais e de grau de
pormenorizao dos projetos), a AIA dever pelo menos levar em linha de conta os
resultados da avaliao ambiental estratgica.
A nica coisa que o RAAE deixa em aberto a questo de saber se h ou no um
efeito conformativo da AAE relativamente AIA. Tudo indica que no, uma vez que o
artigo 13., n. 4 admite divergncias entre ambas, desde que fundamentadas. No
entanto, alguns Autores alertam que as concluses da AAE que efetivamente forem
adotadas no plano vinculam a AIA, sob pena de violao de lei (cfr. TIAGO SOUZA DALTE
/ MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, O regime de avaliao ambiental de planos e programas e a
sua integrao no edifcio da avaliao ambiental, cit., nota de rodap n. 46, p.
156).
Em geral, sobre a articulao entre a AAE e a AIA, cfr. tambm CATARINA MORENO
PINA, Os Regimes de Avaliao de Impacte Ambiental e de Avaliao Ambiental
Estratgica, cit., pp. 269 ss.
129
130
281
duas avaliaes ambientais. Ora, os problemas que daqui resultam so

mltiplos:
i.
desde logo, uma sobreposio de mbitos de aplicao,
nos termos referidos no preceito, no faz sentido, visto que a AAE

versa sobre planos ou programas e a AIA versa sobre projetos;
ii.
o que pode suceder (com frequncia, alis, atendendo ao
disposto no artigo 3., n. 1, alnea a) do RAAE) um projeto sujeito

a AIA estar enquadrado num plano sujeito a AAE;
iii.
mas, nesta hiptese, o mais adequado tal como resulta
do RAAE prever a simultaneidade ou, no sendo isso possvel, a

complementaridade entre as duas avaliaes, no a opo
entre uma ou outra;
iv.
do
de resto, a alternatividade estabelecida no artigo 45., n. 1

RAIA
atenta
contra
Direito
da
Unio
Europeia,
designadamente contra a Diretiva que rege a AAE (Diretiva n.

2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de
junho)131;
v.
em todo o caso, ainda que se admitisse a escolha entre um
ou outro regime de avaliao ambiental, ficaramos sem saber

qual o aplicvel em cada caso, uma vez que o preceito em
questo apenas refere que se deve realizar unicamente o
procedimento de avaliao ambiental definido na lei, sendo
que ambos esto definidos na lei132;
vi.
por fim, refira-se que o legislador do RAIA nem sequer foi
coerente, j que o n. 2 do artigo 45. prev que o EIA possa ser
131 Nas palavras de TIAGO SOUZA DALTE e MIGUEL ASSIS RAIMUNDO,: Mesmo quando, por
exigncias do Direito Comunitrio, haja sobreposio da aplicao das Directiva
2001/42/CE, aplicvel aos planos e programas, e a Directiva AIA, aplicvel aos
projectos, a aplicao ser cumulativa e nunca requisito de dispensa do
procedimento de AIA, dadas as diferenas entre os dois instrumentos de avaliao
ambiental em presena. Cfr. O regime de avaliao ambiental de planos e
programas e a sua integrao no edifcio da avaliao ambiental, cit., p. 150.
132 E no h qualquer norma de conflitos entre eles pois, como vimos, o RAAE no
estabelece uma preferncia por nenhum dos procedimentos de avaliao ambiental
em causa, antes prev a sua complementaridade.
282
instrudo com elementos constantes do relatrio ambiental

elaborado no mbito do AAE, o que pressupe a realizao dos
dois procedimentos portanto, o artigo 45., n. 2 contraria o
artigo 45., n. 1!
Por todos estes motivos, a soluo jurdica preconizada pelo
legislador do RAIA a realizao unicamente de um procedimento de
avaliao ambiental (ou a AAE, ou a AIA) constitui, como dissemos,
um ato falhado. E na gnese deste desacerto normativo est, segundo
cremos, um erro bsico de interpretao da Diretiva n. 2001/42/CE.
que, segundo o artigo 11., n. 2 desta Diretiva, no que se refere aos
planos e programas que devem obrigatoriamente ser sujeitos a
avaliaes de impacto ambiental em virtude simultaneamente [de
diversos regimes jurdicos], os Estados-Membros podem estabelecer
procedimentos
coordenados
ou
conjuntos
[],
por
forma,
designadamente, a evitar a duplicao da avaliao. Mas esta norma

refere-se sobreposio de avaliaes ambientais relativas a planos e
programas,
hiptese
em
que
efetivamente
se
permite,
no
propriamente uma lgica de alternatividade, mas em todo o caso a

realizao de um nico procedimento que integre todas as exigncias
de avaliao. Foi, de resto, o que o legislador portugus estabeleceu no
artigo 3., n.s 8 e 9 do RAAE133.
No entanto, isto assim exclusivamente no que diz respeito
avaliao ambiental de planos ou programas. Pelo contrrio, no que diz
respeito articulao entre a AAE e a avaliao ambiental de projetos,
rege j no o n. 2, mas o n. 1 do artigo 11. da Diretiva n. 2001/42/CE,
segundo o qual a avaliao ambiental estratgica no prejudica
133 CARLA AMADO GOMES dirige uma feroz crtica ao artigo 3., n. 8 do RAAE, por
alegadamente consagrar a absoro da AIA pela avaliao ambiental
estratgica (cfr. Introduo ao Direito do Ambiente, cit., pp. 131-132). Cremos que se
trata de um equvoco, porm, uma vez que o artigo 3., n. 8 do RAAE apenas diz
respeito avaliao ambiental de planos e programas, em nada bulindo com a AIA,
que diz respeito avaliao ambiental de projetos (e cuja articulao com a AAE
est regulada, como j vimos, no artigo 13. e no no artigo 3., n. 8 do RAAE).
283
qualquer das exigncias impostas na Diretiva AIA134. Pelo que, em suma,

a alternatividade constante do artigo 45., n. 1 do RAIA resulta de um
manejamento descuidado ou de uma falta de compreenso do
enquadramento normativo europeu, devendo essa previso ser
desconsiderada em benefcio das solues de complementaridade
plasmadas no RAAE (essas, sim, conformes ao Direito da Unio
Europeia).
Passemos agora relao entre a AIA e a AIncA. Aqui prev-se e,
neste caso, sem os problemas anteriormente assinalados que, em caso
de sobreposio, deve realizar-se apenas uma avaliao, mais
concretamente a AIA, a qual dedicar uma especial ateno aos
efeitos do projeto sobre os valores da conservao da natureza e da
biodiversidade. o que resulta do artigo 45., n. 3 do RAIA e, j antes,
resultava do artigo 10., n. 2 do regime jurdico da Rede Natura 2000135.
Em segundo lugar, temos a conjugao da AIA com outros
procedimentos administrativos de controlo prvio destinados a evitar ou
minimizar o risco ambiental de certas instalaes poluentes.
o caso, por exemplo, do Regime das Emisses Industriais (REI)136, no
mbito do qual se estabelece a disciplina jurdica aplicvel licena
ambiental (LA). Quanto ao relacionamento entre a DIA e a LA, decorre
dos artigos 27., 36. e 40., n. 4 do REI que: o pedido de LA entregue
aps a emisso da DIA; alternativamente, a pedido do operador, o
procedimento
de
LA
pode
decorrer
em
simultneo
com
procedimento de AIA (se relativo a projeto de execuo), sendo a LA

emitida 10 dias aps a DIA. Ainda a este propsito, o artigo 45., n. 5 do
RAIA prev que a informao resultante do procedimento de AIA pode
ser utilizada para efeitos do pedido de LA137.
Tal como se encontra previsto, em Portugal, no artigo 1., n. 2 do RAAE.

O Decreto-Lei n. 140/99, de 24 de abril, modificado e republicado pelo DecretoLei n. 49/2005, de 24 de fevereiro.
136 Decreto-Lei n. 127/2013, de 30 de agosto.
137 O preceito refere-se ainda, no entanto, ao regime anterior ao REI, apesar de este
j ter entrado em vigor no momento da publicao do RAIA.
134
135
284
o caso, tambm, do Sistema da Indstria Responsvel (SIR) 138, cujos

artigos 20., n. 3, 26., n. 4 e 45., n. 2 estabelecem que, por opo do
requerente, o procedimento de AIA (relativo a projeto de execuo)
pode decorrer em simultneo com o procedimento de autorizao
prvia individualizada, de autorizao prvia padronizada ou de
autorizao prvia de ZER.
o caso, ainda, do regime de preveno de acidentes graves que
envolvam substncias perigosas139. A este respeito, o artigo 45., n. 4 do
RAIA estipula que a avaliao da compatibilidade de localizao de
um projeto, nos termos do referido regime jurdico, deve ser integrada
na respetiva avaliao de impacte ambiental.
Em terceiro e ltimo lugar, cumpre recordar que a proposta de
reviso da Diretiva AIA prev, no artigo 2., n. 3, a introduo da figura
do balco nico (one-stop shop), permitindo a realizao de
procedimentos coordenados ou conjuntos de avaliao ambiental que
satisfaam tanto as exigncias do regime AIA como de outros
instrumentos jurdicos da Unio. Vrias questes se podem levantar
acerca deste mecanismo: dir respeito articulao entre a AIA e os
seus mltiplos ou entre a DIA e outros atos autorizativos ambientais?
Permitir, por exemplo, uma fuso entre os procedimentos da AIA e da
LA? Independentemente da resposta a estas dvidas, a verdade que,
pelo menos no que diz respeito coordenao de procedimentos (no
tanto quanto sua integrao), o legislador nacional j se adiantou e
foi consagrando como acabmos de verificar vrias normas avulsas
que pretendem, de alguma forma, simplificar a interao da AIA com
outros procedimentos administrativos do foro ambiental.
138
139
Decreto-lei n. 169/2012, de 1 de agosto.

Decreto-Lei n. 254/2007, de 12 de julho.
285
3. Notas finais
Terminado o priplo pelas vrias questes jurdicas que se levantam
quanto DIA, cremos que se justifica fazer um balano final das
novidades introduzidas, a este respeito, pelo RAIA. Em geral, podemos
dizer que este diploma, no sendo especialmente inovador, teve o
cuidado de melhorar a sistematizao do regime em apreo, de
autonomizar determinados aspetos merecedores de um tratamento
mais
aprofundado,
de
aperfeioar
algumas
normas-chave,
de
especificar certos pontos dbios e de ensaiar uma regulamentao,

ainda que incipiente, para vrias
matrias relativas
concretamente,
aqui
DIA
que
at
tinham
AIA e,
passado
algo
despercebidas. Tendencialmente, as solues encontradas vo no bom

sentido140 e merecem o nosso aplauso.
H, porm, duas excees de relevo, que devem ser prontamente
corrigidas. Por um lado, a repartio flexvel ou ajustvel da
competncia para a emisso da DIA, que constitui uma autntica
aberrao jurdica. Por outro lado, a regra constante do artigo 45., n.
Inicio
texto
1, que em violao do Direito da Unio Europeia consagra a

alternatividade entre a avaliao ambiental estratgica (AAE) e a
avaliao de impacte ambiental (AIA), quando a relao entre estes
dois procedimentos deve ser de complementaridade.
Referimo-nos s solues normativas constantes do articulado do diploma. As

alteraes aos Anexos I e II j no podem merecer o mesmo juzo, pois na maior parte
dos casos destinaram-se a encolher o mbito de aplicao da AIA.
140
286
texto
ndice
A dinmica da Declarao de Impacto Ambiental

(e da deciso de conformidade do RECAPE)
Carla Amado Gomes

Professora Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
-1. Nota prvia; 0. Introduo: a Declarao de Impacto Ambiental (DIA) no

tempo da Avaliao de Impacto Ambiental; 1. Dinmica da DIA e psavaliao: 1.1. A ps-avaliao, uma originalidade da lei portuguesa?; 1.2. A
ps-avaliao em 3D: 1.2.1. A apreciao do Relatrio de Conformidade
Ambiental do Projecto de Execuo (RECAPE); 1.2.2. A revisibilidade da DIA (e
do RECAPE) em sede de execuo do projecto; 1.2.3. A revogabilidade da
DIA (e do RECAPE)?; 2. A caducidade da DIA; 2.1. Prorrogao da DIA e
caducidade; 3. Nota sobre a dinmica da DIA na proposta de reviso da
directiva da AIA
-1. Nota prvia

data de apresentao da alocuo que agora se publica dia 30
de Outubro de 2013 , estava em vigor o DL 69/2000, de 3 de Maio,
alterado e republicado pelo DL 197/2005, de 8 de Novembro, no qual se
consubstanciava o regime da avaliao de impacto ambiental (=AIA).
No dia seguinte, foi publicado o novo regime da AIA, aprovado pelo DL
151-B/2013, de 31 de Outubro (=RAIA). Por uma questo de utilidade da
reflexo aqui produzida, optou-se por refazer o texto luz das novas
solues legais que, em parte, correspondem a sugestes de
mudana expressadas na interveno oral.
287
0. Introduo: a Declarao de Impacto Ambiental (DIA) no tempo da

Avaliao de Impacto Ambiental
sobejamente reconhecida a centralidade da avaliao de impacto
ambiental no Direito do Ambiente. A Declarao do Rio de Janeiro
(1992) acolheu-a no seu seio no princpio 17; h Constituies que a
consideram imprescindvel tutela do ambiente 1; e tanto o Tribunal
Internacional de Justia2 como o Tribunal Internacional para o Direito do
Mar3 j a alaram a princpio de Direito Internacional geral. A Unio
Europeia regula-a desde 1985 (directiva 85/337/CEE, do Conselho, de 3
de Maro, alterada pela directiva 97/11/CE, do Conselho, de 3 de
Maro, codificadas pela directiva 2011/92/UE, do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 13 de Dezembro de 2011, e actualmente em reviso).
Acresce a abundncia de jurisprudncia do Tribunal de Justia da
Unio Europeia sobre vrios aspectos relacionados com a interpretao
das directivas referenciadas, que muito tem contribudo para o
desenvolvimento do seu alcance4. Enfim, deve ainda sublinhar-se a vis
expansiva da AIA para Estados terceiros com os quais a Unio Europeia
estabelece acordos de cooperao, contornando assim o princpio da
territorialidade em nome da proteco do ambiente 5.
Como precursora na constitucionalizao da AIA, figura a Constituio do Brasil, de

1988 (artigo 225, 1, inciso IV). Posteriormente, a Constituio da Venezuela, de 1999,
adoptou exigncia idntica, no artigo 129.
2 No Caso das celulosas do Rio Uruguai, que ops a Argentina ao Uruguai (Pulp mills
on the river Uruguay), em deciso prolatada a 20 de Abril de 2010.
3 No caso 17, em que se pronunciou a ttulo consultivo, em parecer datado de 1 de
Fevereiro de 2011 (Responsibilities and obligations of States sponsoring persons and
entities with respect to activities in the Area).
4 Mais desenvolvidamente, Carla AMADO GOMES, A avaliao de impacto
ambiental e os seus mltiplos: breve panormica do quadro normativo comunitrio e
notas de jurisprudncia, in Textos dispersos de Direito do Ambiente, III, Lisboa, 2010, pp.
289 segs.
5 Vejam-se, a ttulo de exemplo, o artigo 111 do Stabilisation and Association
Agreement between the European Communities and their Member States of the one
part, and the Republic of Montenegro, of the other part (2007), ou o artigo 23 (entre
outros) do Framework agreement between the European Union and its member states,
on the one part, and the Republic of Korea, on the other part. Para mais
desenvolvimentos, cfr. Daniel AUGENSTEIN, Study of the legal framework on Human
Rights and the environment applicable to European enterprises operating outside the
1
288
A avaliao de impacto ambiental constitui um subprocedimento

administrativo de um procedimento administrativo autorizativo mais
amplo, destinado a analisar os potenciais efeitos significativos (adversos
e benficos) de um determinado projecto em um dado contexto
espacial, tendo em considerao as caractersticas ecolgicas, os
aspectos ligados ao patrimnio cultural, os factores sociais em
presena. Esta avaliao no termina com a emisso da declarao
de impacto ambiental, antes se prolonga por toda a sua vida til.
O RAIA traa, no entanto, uma linha entre a fase da avaliao de
impacto ambiental vertida para a DIA e a fase da ps-avaliao,
tendente a acompanhar o cumprimento do programa estabelecido na
DIA pelo dono do projecto. Temos, assim, uma noo ampla de
avaliao de impacto ambiental que compreende a emisso da DIA
(ou a validao do RECAPE) e a ps-avaliao do seu acatamento,
que se materializa em anlises da realidade fsica, mas no deve deixar
de contemplar uma dimenso jurdica, a desenvolver pela entidade
licenciadora, no sentido de verificar a incorporao nos vrios actos
parciais que sucedem a DIA das condies nela nsitas, bem assim
como no acto autorizativo final sob pena de nulidade (cfr. o artigo
22/3 do RAIA)6. Esta verificao de conformidade jurdica pode tornarse complexa em razo de alteraes que a DIA sofra e que devam
reflectir-se em actos posteriores, maxime no acto autorizativo final.
O facto de, por um lado, a DIA ser um acto temporalmente
distendido uma vez que a lei lhe no fixa qualquer termo e, por
outro lado, incidindo sobre uma realidade susceptvel de alteraes
biofsicas, tcnicas, e mesmo scio-econmicas, frequentes, explica que
European Union, sem data, pp. 30-31, nota 114 disponvel em
rights/101025_ec_study_final_report_en.pdf
6 certo que o artigo 22/2 do RAIA apenas incumbe entidade licenciadora a
emisso do acto autorizativo final em estrita conformidade com a DIA. No entanto, a
condio de pivot desempenhado pela entidade licenciadora ao longo do
procedimento principal investe-a na responsabilidade de verificao formal da
validade dos actos parciais, uma vez que a nulidade de conhecimento oficioso e a
entidade licenciadora tem uma responsabilidade final pelo acto autorizativo que
justifica tal competncia de controlo.
289
a DIA revele uma dinmica rica em vicissitudes heteronomamente

induzidas. Acresce que o proponente pode identicamente, por razes
financeiras ou outras, provocar alteraes na DIA.
Nas linhas seguintes, tentar-se- identificar as vicissitudes a que a DIA
est sujeita e a forma como o RAIA as enquadrou.
1. Dinmica da DIA e ps-avaliao:

No RAIA, a ps-avaliao definida na alnea n) do artigo 2 como o
procedimento desenvolvido aps a DIA ou a deciso sobre a
conformidade ambiental do projeto de execuo, que visa avaliar a
eficcia das medidas fixadas para evitar, minimizar ou compensar os
impactes negativos e potenciar os efeitos positivos, se necessrio, nas
fases de construo, explorao e desativao, definindo, se
necessrio, a adoo de novas medidas.
A ps-avaliao tem subjacente a intensa mutabilidade da realidade

fctica e a contnua evoluo da tcnica, concorrendo ambos os
factores para que as autoridades ambientais promovam um cuidadoso
acompanhamento e uma incessante actualizao das condies prestabelecidas nas decises autorizativas, mesmo quando elas tm uma
natureza parcial, como a DIA. A instabilidade fctica e tcnica
contamina o contedo jurdico da DIA, podendo justificar mutaes no
quantum de obrigaes, de minimizao e compensao, a cargo do
dono do projecto.
O artigo 26 do RAIA, concretizando a definio supra reproduzida,
indica
que
ps-avaliao
incide
sobre
as
fases
de
construo/implantao, funcionamento e desactivao do projecto

(cujos perodos o proponente deve comunicar Autoridade de AIA) e
inclui, dentro de cada uma delas7:
O conceito abrangente de ps-avaliao que decorre do artigo 26 do RAIA
constitui nota comum no plano comparado. Como realam Jos ARTS, Paula
CALDWELL e Angus MORRISON-SAUNDERS, Environmental impact assessment follow-up:
7
290
i) A
monitorizao,
vertida
para
relatrios
peridicos,
pelo
proponente;
ii) A realizao de visitas ao local, pela Autoridade da AIA;
iii) A realizao de auditorias, por parte de verificadores qualificados
pela Agncia Portuguesa de Ambiente, razo de uma durante a
fase de construo e posteriormente uma de trs em trs anos,
durante o perodo de funcionamento, de acordo com plano a
definir pela Autoridade de AIA nos termos do artigo 27 do RAIA.
A Autoridade de AIA responsvel pela avaliao da conformidade
da execuo do projecto, do funcionamento da instalao e do seu
desmantelamento, com os termos vertidos para a DIA/RECAPE. Os
resultados da monitorizao devem ser colocados disposio do
pblico, atravs do balco nico electrnico (cfr. o artigo 30/1/b) do
RAIA)8.
1.1. A ps-avaliao, uma originalidade da lei portuguesa?
A ps-avaliao tem a sua gnese na Conveno de Espoo
(Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary
Context), de 19919, que a Unio Europeia ratificou em 199710. O artigo 7
da Conveno dispe sobre post project analysis, estabelecendo que
good practice and future directions findings from a workshop at the IAIA 2000
conference, in Impact Assessment and Project Appraisal, 2001/3, pp. 175 segs, 176), o
conceito bastante lato e funciona como um guarda-chuva que acolhe um leque
bastante diversificado de noes/actividades.
8 Em outros ordenamentos, como o canadiano, a ps-avaliao de determinados
projectos de maior vulto e maior impacto social pode ser desenvolvida por uma
entidade independente especialmente criada para o efeito, onde podem ter assento
representantes de grupos tnicos susceptveis de sofrer mais directamente os impactos
da actividade a autorizar Jos ARTS, Paula CALDWELL e Angus MORRISON-SAUNDERS,
Environmental impact, cit., p. 182. A participao das comunidades mais
directamente afectadas pelo projecto na ps-avaliao constitui um factor de
incluso social e de neutralizao de tenses idem, idem, p. 183.
9 Refira-se, no entanto, que em 1989, o Canad e a (ento) Unio das Repblicas
Sovitico-Socialistas, celebraram um acordo sobre cooperao na proteco do
ambiente Agreement Between the Government of Canada and the Government of
the Union of Soviet Socialist Republics Concerning Environmental Cooperation , cujo
artigo II.k) j previa que tal cooperao deveria incluir medidas de environmental
291
Any post-project analysis undertaken shall include, in particular, the

surveillance of the activity and the determination of any adverse
transboundary impact. Such surveillance and determination may be
undertaken with a view to achieving the objectives listed in Appendix V.
No Apndice V, por seu turno, ficam definidos os objectivos da psavaliao, que se traduzem em
a) Monitoring compliance with the conditions as set out in the
authorization or approval of the activity and the effectiveness of
mitigation measures;
b) Review of an impact for proper management and in order to cope
with uncertainties;
c) Verification of past predictions in order to transfer experience to
future activities of the same type.
Ou seja, a ps-avaliao, no quadro de Espoo, compreende:

a monitorizao (monitoring) do funcionamento da actividade,
com vista a aferir a eficcia das medidas de mitigao de
impactos;
a actualizao (review) de medidas preventivas em razo de
alteraes imprevistas (uncertainties), com base nos dados
recolhidos nas operaes de monitorizao; e ainda
a recolha de ensinamentos da evoluo verificada com vista a
extrair concluses teis em situaes futuras que envolvam
actividades similares (transfer experience).
impact assessment and post-project analysis. No mesmo ano em que foi celebrada a
Conveno de Espoo, o artigo 3/c), d) e e) do Protocol on Environmental Protection to
the Antarctic Treaty, reforava identicamente a obrigao de monitorizao dos
resultados da avaliao de impacto ambiental. Posteriormente, vrios instrumentos
tm consagrado esta fase da avaliao de impacto ambiental, como, desde logo, o
Protocolo de Kiev Conveno de Espoo, sobre avaliao ambiental estratgica, de
2003 (no artigo 11); ou a Conveno da diversidade biolgica, de 1993 [no artigo
7/e)].
10 Cfr. a pgina da Conveno: http://www.unece.org/env/eia/
292
A actividade de ps-avaliao constitui um decisivo componente da

vertente
dinamicamente
preventiva
da
avaliao
de
impacto
ambiental. Como o Juiz Weeramantry vincou, na sua Separate Opinion

ao acrdo proferido pelo Tribunal Internacional de Justia no caso
Gabcikovo-Nagymaros Project (1997)11,
EIA is a dynamic principle and is not confined to a pre-project
evaluation of possible environmental consequences. As long as a project
of some magnitude is in operation, EIA must continue, for every such
project can have unexpected consequences; and considerations of
prudence would point to the need for continuous monitoring. The greater
the size and scope of the project, the greater is the need for a continuous
monitoring of its effects, for EIA before the scheme can never be
expected, in a matter so complex as the environment, to anticipate every
possible environmental danger.
Esta dimenso dinamicamente preventiva j aflorava, como refere

Weeramantry, na deciso arbitral Trail Smelter (1938/41), que continha
no seu seio, para alm de uma obrigao de indemnizao por danos
transfronteirios (por danos causados pela empresa canadiana sade
e actividade agrcola de cidados norte-americanos), um dever de
implementar um programa de controlo de monitorizao e fiscalizao
das actividades da Fundio Trail, cujos resultados poderiam gerar
deveres de minimizao adicionais. O eco desta lgica de revisibilidade
de obrigaes em nome da melhor proteco ambiental fica bem
patente na deciso Gabcikovo Nagymaros, que exorta os Estados em
contenda (Hungria e Eslovquia) a cooperar activamente no sentido do
acompanhamento futuro das obras da barragem (unilateralmente
suspensas pela Hungria, em nome de um pretenso estado de
necessidade ecolgico) com vista minimizao dos impactos
ambientais.
Este prolongamento do dever de preveno fica tambm patente
nos Draft articles on Prevention of Transboundary Harm from Hazardous
Gabcikovo-Nagymaros project case - Separate Opinion of Vice-President
Weeramantry, p. 111 disponvel em http://www.icj-cij.org/docket/files/92/7383.pdf
11
293
Activities (2001), elaborados pela International Law Commission das

Naes Unidas, no mbito dos trabalhos da Comisso sobre a temtica
da responsabilidade internacional dos Estados. No comentrio ao artigo
12, uma disposio que versa sobre o desejavelmente contnuo
intercmbio de informao entre Estados no mbito de procedimentos
de avaliao de impacto ambiental, a Comisso destaca o seguinte
(sublinhado nosso)12:
"The duty of prevention based on the concept of due diligence is not a
one-time effort but requires continuous effort. This means that due diligence
is not terminated after granting authorization for the activity and
undertaking the activity; it continues in respect of monitoring the
implementation of the activity as long as the activity continues".
Deve ainda destacar-se a relevncia que o Banco Mundial concede

realizao de avaliao de impacto ambiental, com concomitantes
deveres de ps-avaliao, nas suas Operational Policies, as quais, na
prtica, vinculam os candidatos a financiamento. A OP 4.01, de Janeiro
de 1999 (revista em 2013), sobre Environmental Impact Assessment13,
contempla um ponto final dedicado Implementao, que reza como
segue:
19. During project implementation, the borrower reports on (a)
compliance with measures agreed with the Bank on the basis of the
findings and results of the EA [environmental assessment], including
implementation of any EMP [environmental management program], as
set out in the project documents; (b) the status of mitigatory measures;
and (c) the findings of monitoring programs. The Bank bases supervision of
Leia-se o artigo 12 dos Draft articles on Prevention of Transboundary Harm from
Hazardous Activities, with commentaries (2001), que tem por epgrafe Exchange of
information:
While the activity is being carried out, the States concerned shall exchange in a
timely manner all available information concerning that activity relevant to
preventing significant transboundary harm or at any event minimizing the risk
thereof. Such an exchange of information shall continue until such time as the
States concerned consider it appropriate even after the activity is terminated.
13 Disponvel em
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/EXTPOLICIES/EXTOPMANUAL/0
,,contentMDK:20064724~menuPK:64701637~pagePK:64709096~piPK:64709108~theSitePK
:502184,00.html
12
294
the
project's
environmental
aspects
on
the
findings
and
recommendations of the EA, including measures set out in the legal
agreements, any EMP, and other project documents.
Tendo em considerao este quadro, onde sobreleva a Conveno

de Espoo, causa espanto que o regime europeu da AIA no contemple
a ps-avaliao14 embora a directiva 2001/42/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 27 de Junho, relativa avaliao dos
efeitos de determinados planos e programas no ambiente (avaliao
ambiental estratgica) a tenha acolhido no artigo 10, em cujo n 1 se
estabelece
que
Os
Estados-Membros
controlaro
os
efeitos
significativos da execuo de planos e programas no ambiente a fim

de, inter alia, identificar atempadamente efeitos negativos imprevistos e
lhes permitir aplicar as medidas de correco adequadas.
O legislador portugus, como se avanou, no lhe foi indiferente.
Todavia, no plano comparado, o pioneirismo cabe aos EUA, que
desenvolveram essa fase da AIA na sequncia da prtica que
incrementaram desde os anos 197015. Conforme esclarece ARTS, o
conceito de ps-avaliao (EIA follow-up) comeou a ser trabalhado
nos anos 1980 e dos EUA que se d a exportao para Espoo e
outros sistemas, internos e internacionais16. A ps-avaliao surge para
preencher o vazio entre a elaborao do projecto e a sua
implementao fsica, com vista a proporcionar uma efectiva gesto
do risco de alteraes, endgenas e exgenas, decorrentes da fase da
construo e de funcionamento. Nas palavras do Autor citado, sem a
Segundo Jos ARTS (The importance of EIA follow-up, Captulo 18 da obra

Environmental Assessment Lecturers Handbook, ed. T. Fischer, P. Cazzola, U. JahThaker, I. Bekkov, R. Aschermann, s/ local, 2008, p. 187), e Clare HARMER (Impact
Assessment, cit., pp. 16/17), a proposta de directiva de AIA apresentada pela
Comisso Europeia, logo em 1985, conteria a fase de ps-avaliao, tendo no entanto
sucumbido a uma lgica de estabelecimento de requisitos mnimos.
15 Na Europa, a Holanda ter sido um dos primeiros ordenamentos a contemplar a
ps-avaliao no contexto da AIA, no Environment management Act de 1987,
estando a sua programao a cargo da Autoridade de AIA tendo em conta as
especificidades do projecto Jos ARTS, Paula CALDWELL e Angus MORRISONSAUNDERS, Environmental impact, cit., pp. 180-181.
16 Jos ARTS, The importance, cit., passim.
14
295
ps-avaliao, a AIA corre o risco de ser um tigre de papel, uma vez

que the proof of the pudding is in the eating17.
Nos
EUA,
monitorizao,
ps-avaliao
a
avaliao,
assenta
a
gesto
em
e
quatro
a
tcnicas:
comunicao.
monitorizao incide tanto sobre o cumprimento das condies da DIA

como sobre o impacto da execuo do projecto, envolvendo quer
anlises peridicas realizada pelo proponente, quer auditorias levadas a
cabo pelas entidades administrativas competentes. A avaliao traduz
a comparao entre as previses feitas no EIA e acolhidas na DIA e o
que acontece na realidade da execuo do projecto. A gesto
prende-se com a adaptabilidade da DIA s necessidades registadas na
ps-avaliao, podendo verter-se em alteraes DIA e na adopo
de sistemas de gesto ambiental. Finalmente, releva ainda a
comunicao com o pblico interessado18, dando conta dos resultados
da ps-avaliao19.
Os custos da ps-avaliao levam a que, nos EUA, a sua realizao
no seja obrigatria para todos os projectos, nomeadamente para os
de pequena dimenso ou para aqueles aos quais estejam associados
sistemas de gesto ambiental. Sem embargo de alguma conteno,
pacfico que a realizao de ps-avaliao pode ser requerida pelo
pblico, mormente por ONGAs, cabendo agncia competente
determinar ou no a sua concretizao, e como20.
Apesar da experincia adquirida ao longo de mais de trs dcadas,
a ps-avaliao uma metodologia que continua
suscitar
dificuldades: i) em razo da incerteza que envolve os dados coligidos
17 Jos ARTS, The importance, cit., p. 184. Anne SHEPHERD (Post-Project Impact, cit.,
p. 164) refere identicamente que, sem a ps-avaliao, o procedimento de AIA corre
o risco de traduzir um mero trmite burocrtico (merely an administrative hurdle).
18 Em Hong Kong, a legislao de AIA prev que a fase de ps-avaliao seja
monitorizada em tempo real, atravs de cmaras instaladas nos locais de
implantao do projecto, para visionamento pelo pblico interessado Jos ARTS,
Paula CALDWELL e Angus MORRISON-SAUNDERS, Environmental impact assessment,
cit., pp. 178 e 182.
19 Jos ARTS, The importance, cit., p. 184.
20 Jos ARTS, The importance, cit., p. 187.
296
no EIA e que tem tendncia a aumentar em razo dos impactos que o

incio de execuo provoca; ii) devido s insuficincias do EIA
vaguidade, previses qualitativas; extrapolao a partir de escassos
dados de monitorizao; ausncia de rigor na anlise; iii) por causa da
falta de directrizes; iv) porque h deficincias no enquadramento
jurdico; v) em razo dos custos em tempo, capital e recursos humanos
com formao adequada21.
1.2. A ps-avaliao em 3D:
Analisando o regime plasmado no RAIA, gostaramos de destacar trs
eixos problemticos da avaliao da efectividade da DIA: o primeiro,
prende-se com as situaes em que, por razes financeiras ou tcnicas,
o substracto que merece avaliao de impacto ambiental apenas
um anteprojecto, no estando ainda delineados os pormenores de
execuo
aqui
necessrio
proceder
uma
avaliao
complementar, do projecto de execuo com a DIA, a fim de que esta

no
seja
um
cheque
em
branco;
segundo
traduz-se
no
acompanhamento do cumprimento das condies fixadas na DIA (ou

nesta complementada pelo RECAPE) e na eventual necessidade de
incorporao na DIA de novas medidas, em funo dos sinais revelados
durante a execuo do projecto e funcionamento da actividade; o
terceiro, por fim, explora a possibilidade de revogao da DIA.
Esta nossa tripartio desenha-se em funo das vicissitudes que
podem
afectar
DIA,
descartando
abordagem
da
fiscalizao/monitorizao, uma vez que se trata a de tcnicas e no

de alteraes do contedo da DIA. No entanto, nunca demais
sublinhar a importncia destas metodologias para a gesto do ciclo de
Cfr. Clare HARMER, Impact Assessment in the UK Dependent on the Use of Followup? Views of Environmental Consultants, Thesis presented in part-fulfilment of the
degree of Master of Science in accordance with the regulations of the University of East
Anglia, Norwich, 2005, disponvel em
http://www.uea.ac.uk/env/all/teaching/eiaams/pdf_dissertations/2005/Harmer_Clare
.pdf, p. 15.
21
297
vida da fase de implementao do projecto, com vista a testar a

eficcia das medidas de minimizao previstas na DIA, a prevenir
precocemente danos ecolgicos, a refinar metodologias de avaliao
de impactos, e a incrementar adaptaes do projecto decorrentes de
alterao de circunstncias, fsicas ou tcnicas. Ou seja, a dimenso de
fiscalizao/monitorizao enquanto fase subsequente emisso da
DIA/validao do RECAPE, funcional relativamente mutabilidade
intrnseca da DIA, uma vez que das aces de fiscalizao e dos
relatrios de monitorizao (e de outras apreciaes que possam ser
feitas, inclusivamente por entidades terceiras, v.g., ONGAs)22 podem
resultar dados que impliquem a alterao das obrigaes insertas na
DIA23.
Debrucemo-nos ento sumariamente sobre cada uma das trs
hipteses acima enunciadas.
1.2.1. A apreciao de conformidade do RECAPE
Os artigos 20 e 21 do RAIA disciplinam o que podemos identificar
como um segundo procedimento (eventual) de avaliao de impacto
ambiental, desta feita de avaliao da conformidade de um projecto
de execuo com a DIA previamente emitida sobre um anteprojecto24.
Este
procedimento
envolve
uma
fase
instrutria
em
que
proponente, a par do projecto de execuo, apresenta um relatrio de

conformidade do projecto de execuo (RECAPE) com a DIA
relatrio esse que assume, nesta segunda fase, o papel de EIA
22 Sobre metodologias de ps-avaliao, veja-se Anne SHEPHERD, Post-Project

Impact, cit., pp. 166-167.
23 Anne SHEPERD chama a ateno para a funo decisiva que a ps-avaliao
desempenha no caso de deteco de impactos cumulativos e indirectos, cuja
verificao e avaliao da magnitude s com a implementao do projecto podem
ser precisamente aferidas Post-Project Impact, cit., p. 166.
24 Para uma indicao dos critrios que devem nortear a Autoridade de AIA na
deciso de avaliao da conformidade do RECAPE com a DIA, cfr. os Critrios para a
fase de conformidade em AIA, documento de orientao emanado do Gabinete do
Secretrio
de
Estado
do
Ambiente
disponvel
em
http://www.apambiente.pt/_zdata/instrumentos/aia/criteriosconformidadeeia.pdf
298
Autoridade de AIA25. Este relatrio analisado pela Comisso de

Avaliao e submetido a consulta pblica (de 15 dias) e a outras
diligncias procedimentais consideradas necessrias, aps o que a
Autoridade de AIA ou a Comisso de Avaliao elaboram parecer
tcnico final sobre a conformidade do projecto de execuo com a
DIA. Na sequncia deste parecer, a Autoridade de AIA lavra deciso
final, de conformidade ou desconformidade, que comunica entidade
licenciadora.
Se a deciso for no sentido da conformidade, deve conter
designadamente,
as
medidas
de
minimizao,
compensao
ambiental e potenciao e os programas de monitorizao a adotar

nas fases de construo, explorao e desativao do projeto (artigo
21/3 do RAIA). Refira-se que o decurso do prazo de 50 dias (desde a
recepo do pedido de anlise de conformidade pela Autoridade de
AIA) sem deciso corresponde a deferimento tcito da anlise de
conformidade (artigo 21/5 e 6 do RAIA) soluo que, semelhana
do que est previsto em sede de DIA (no artigo 19 do RAIA), nos
merece a mais viva crtica26.
Em contrapartida, se a deciso for de no conformidade, dever ser
fundamentada e indicar expressamente as condies ambientais que
o projeto de execuo deve observar ou a necessidade da sua
reformulao (artigo 21/2 do RAIA)27. Esta norma suscita-nos algumas
observaes:
25 Ao contrrio do que sucede no procedimento de AIA, a incompletude dos

elementos gera rejeio liminar do pedido (artigo 20/3 do RAIA) recorde-se que o
n 2 do artigo 14 do RAIA estabelece a possibilidade de um despacho de
aperfeioamento. Julgamos que esta diferena se no justifica e que, na prtica, s
vai gerar mais burocracia e mais encargos para o proponente (nomeadamente, o
pagamento de nova taxa: artigo 49/1 do RAIA).
26 Cfr. Carla AMADO GOMES, Introduo ao Direito do Ambiente, 2 edio, Lisboa,
2014, pp. 158-159.
27 Neste caso, o projecto de deciso dever ser comunicado ao proponente em
audincia prvia, analogamente ao que sucede relativamente ao projecto de
deciso de DIA nos termos do artigo 17 do RAIA.
299
- primo, deveria ter-se previsto um momento de dilogo com o

proponente, semelhana do que ocorre em sede de emisso da DIA
(nomeadamente, a realizao de conferncia instrutria a fim de tentar
concertar posies: artigo 16/2 do RAIA). Naturalmente que a falta de
previso legal o no inviabiliza, mas a consagrao explcita tornaria o
regime mais coerente;
- secundo, deveria ter-se deixado mais claro que a deciso de no
conformidade, na verso de sugesto de aditamentos de medidas de
minimizao por parte da Autoridade de AIA28, suspende mas no
impede a prossecuo para a execuo efectiva do projecto
embora a proximidade DIA desfavorvel possa fazer crer que sim29;
- tertio, deveria ter-se afirmado expressamente que a necessidade de
reformulao
do
RECAPE
envolve,
no
mnimo,
repetio
do
procedimento de anlise de conformidade e, no mximo, repetio do

procedimento de avaliao de impacto ambiental, em caso de
reformulao
to
profunda
que
exija
correco
do
prprio
anteprojecto;
- quarto, deveria ter-se fixado um nmero mximo de possibilidades
de reformulao do RECAPE, semelhana do que o legislador fez em
sede de prorrogao da DIA e da deciso de conformidade (no artigo
24/7 do RAIA: uma vez)30. Poderia pensar-se que o n 3 do artigo 23 do
Refira-se o caso apreciado pelo Acrdo do TCA-Norte, de 24 de Setembro de

2009 (proc. 00898/07.1BECBR-A), no mbito do qual ao proponente, em sede de
apreciao da conformidade do RECAPE, foi exigida a implementao de um amplo
programa de medidas minimizatrias atravs de vrios planos de monitorizao que
deveriam acompanhar tanto a fase de execuo do projecto, como o seu
funcionamento, at ao eventual desmantelamento.
29 Esta proximidade, afirmada expressamente no artigo 22/2 do RAIA, abre caminho
a uma outra interrogao, que se prende com a competncia para a emisso de
uma declarao de desconformidade a qual, pensando no paralelo entre a
declarao de desconformidade e a DIA desfavorvel, deveria porventura caber ao
membro do Governo responsvel pela pasta do Ambiente
30 No Acrdo do TCA-Norte, de 6 de Dezembro de 2007 (proc. 00137/05.0BEPNF),
apreciou-se uma situao em que o projecto de execuo contrariava a DIA, tendo o
proponente optado por uma alternativa de construo de um troo de autoestrada
que se configurava como a mais lesiva (das possveis) de valores ambientais, a qual
mereceu no um, mas dois pareceres negativos da Comisso de Avaliao. A
alternativa acabou mesmo por se concretizar, facto que conduziu a uma lamentvel
28
300
RAIA resolve este problema, fazendo caducar a DIA sobre o

anteprojecto ao cabo de quatro anos (e com isso provocando a
caducidade
consequente
do
procedimento
de
anlise
de
conformidade); mas no isso que decorre da norma (v. infra, 2.1.).

Uma ltima nota para ressaltar que a alterao da DIA/RECAPE pode
resultar tambm de observaes da Comisso Europeia, feitas em sede
de processo pr-contencioso de aco por incumprimento. Foi o que
sucedeu no caso da Barragem do Baixo Sabor (um contencioso que
ainda se desenrola, no plano de aco principal de anulao da DIA),
no qual o TCA-Sul, em sede de recurso, foi confrontado com a
necessidade de avaliar a suficincia das medidas compensatrias
adoptadas pela EDP para efeito de conceder ou no a suspenso dos
trabalhos de construo, requerida cautelarmente pela Quercus31.
Nesse litgio analisou-se um procedimento de AIA excepcionalmente
complexo, com RECAPE, Aditamento ao RECAPE, e ainda uma Adenda
ao Aditamento ao RECAPE, com vista a preencher os requisitos
enunciados pela Comisso Europeia. Trata-se de uma situao
especialmente interessante uma vez que, em razo do potencial de
impacto da obra, foi mesmo determinada a constituio de um rgo
ad hoc Comisso de acompanhamento32 para verificar a boa
situao de facto consumado, com indemnizao (antecipada) aos lesados em

razo de causa legtima (?) de inexecuo da sentena anulatria.
Frisando a importncia da reviso dinmica de alternativas inicialmente prevista pelo
EIA, Anne STEINEMANN, Improving alternatives for environmental impact assessment, in
Environmental Impact Assessment Review, n 21 (2001), pp. 3 segs, max. 19.
31 Acrdo do TCA-Sul, de 23 de Setembro de 2010, proc. 04948/09.
32 Refira-se, a ttulo de curiosidade e citando directamente do aresto referido no
texto, o lote de competncias da Comisso de Acompanhamento do sistema de
gesto ambiental da obra de construo da barragem do Baixo Sabor (realado
nosso):
l. So competncias da comisso de acompanhamento:
a) Apreciar o sistema de gesto ambiental e acompanhar a sua execuo;
b) Acompanhar a execuo das medidas de compensao;
c) Promover a realizao de auditorias ambientais, para a verificao da
eficcia das medidas de minimizao, compensao e monitorizao
ambiental adoptadas pelo promotor;
d) Determinar as medidas correctivas reputadas necessrias;
301
implementao dos sistemas de gesto ambiental essenciais

minimizao dos danos nas espcies de biodiversidade atingidas e boa
concretizao das medidas compensatrias.
Enfim e em resumo, parece-nos que este trmite de anlise de
conformidade do RECAPE deveria ter merecido (ainda) mais ateno
do legislador j que claramente se aprimorou a regulamentao
deste subprocedimento (por relao com a previso do regime
anterior, do DL 69/2000). Realce-se que a deciso de conformidade
integra a DIA, completa-a e reveste a mesma natureza conformativa
que esta (cfr., por todos, o artigo 22/2 do RAIA)33, o que justificaria uma
maior aproximao deste procedimento complementar (e eventual)
instruo do procedimento para emisso da DIA, bem assim como
recomendaria uma maior preciso relativamente a aspectos como o
e) Validar os relatrios peridicos que o promotor deve elaborar relativos ao

progresso da implementao das medidas ambientais.
2. No mbito do exerccio das suas funes, a comisso de acompanhamento
pode ainda fazer recomendaes relativas adopo das medidas correctivas
que se revelem necessrias face a riscos ambientais supervenientes decorrentes
da implementao da obra.
3. As recomendaes que venham a ser adoptadas nos termos do nmero
anterior so submetidas pelo presidente da comisso de acompanhamento
considerao dos membros de governo responsveis pelas reas do ambiente e
da economia, tendo em ateno a necessidade de tornar os respectivos
procedimentos vinculativos para o promotor (...)"
Note-se que a DIA pode, com base no EIA subjacente ao anteprojecto,
assumidamente deixar em aberto a alternativa a adoptar em concreto em sede de
projecto de execuo, uma vez que a avaliao de impacto pode estar, por
circunstncias geofsicas e biolgicas, parcialmente dependente de testes no terreno.
O que significa que poder haver casos de aprovao provisria de um RECAPE, at
se encontrar a alternativa menos lesiva e se lavrar ento a declarao de
conformidade definitiva. Esta parece ser uma hiptese de acto provisrio (de
declarao de conformidade do RECAPE), que se dever fazer seguir de um acto final
quando estiver firmada a opo menos lesiva. Veja-se um exemplo desta hiptese no
procedimento apreciado pelo Acrdo do TCA-Norte, de 24 de Setembro de 2009
(proc. 00898/07.1BECBR-A), no mbito do qual da DIA resultavam obrigaes
alternativas quanto precisa localizao de um projecto aqucola prximo de um
conjunto de dunas mveis (o proponente deveria tentar instalar os equipamentos na
localizao menos lesiva e, uma vez delimitado o local, deveria adoptar um
detalhado programa de medidas de minimizao, sob a forma de um sistema de
gesto ambiental).
33
302
nmero de possibilidades de reformulao do RECAPE, cuja declarao

de conformidade o legislador parece encarar como inevitvel, seja em
que prazo for
1.2.2. A revisibilidade da DIA (e do RECAPE) em sede de execuo do
projecto
O artigo 25 do RAIA debrua-se sobre a alterao da DIA ou da
deciso sobre conformidade do RECAPE, admitindo-a, por iniciativa da
Autoridade de AIA ou do proponente, sempre que haja motivo
fundamentado ou circunstncias que o justifiquem (n 1), e uma vez
auscultado o proponente sobre a sua viabilidade econmica e
tcnica (n 2)34. Esta no , todavia, a nica norma a reportar-se a
alteraes DIA, uma vez que a possibilidade tambm surge em sede
de ps-avaliao, no n 6 do artigo 26, que dispe o seguinte:
A autoridade de AIA pode estabelecer, em casos excecionais e
devidamente fundamentados, em colaborao com a entidade
licenciadora ou competente para a autorizao e auscultado o
proponente, a adoo de medidas adicionais para minimizar ou
compensar impactes negativos significativos, no previstos, ocorridos
durante a construo, explorao ou desativao do projeto.
O artigo 44/1 da Ley 21/2013, de 9 de Dezembro, que aprovou o novo regime

jurdico da AIA em Espanha, prev que possa haver alteraes DIA nos seguintes
casos:
34
a) La entrada en vigor de nueva normativa que incida sustancialmente en el

cumplimiento de las condiciones establecidas en la declaracin de impacto
ambiental;
b) Cuando la declaracin de impacto ambiental establezca condiciones cuyo
cumplimiento se haga imposible o innecesario porque la utilizacin de las nuevas y
mejores tcnicas disponibles en el momento de formular la solicitud de
modificacin permiten una mejor y ms adecuada proteccin del medio
ambiente, respecto del proyecto o actuacin inicialmente sometido a evaluacin
de impacto ambiental;
c) Cuando durante el seguimiento del cumplimiento de la declaracin de
impacto ambiental se detecte que las medidas preventivas, correctoras o
compensatorias son insuficientes, innecesarias o ineficaces.
303
A coexistncia destas normas levanta-nos dvidas. Assinale-se que o

artigo 25 aligeira os pressupostos de alterao de excepcionais para
necessrios , e prev, embora matizadamente, a ponderao de
interesses do proponente alm de procedimentalizar a deciso de
alterao, que regula ex professo (cfr., maxime, o n 8 do artigo 25 do
RAIA, que pode acarretar diligncias como a consulta pblica ou a
audincia do interessado). A pergunta que se impe, naturalmente,
esta: como articular os artigos 25 e 26/6 do RAIA se entendermos
que eles versam (pelo menos parcialmente35) sobre a mesma hiptese
regulativa?
Salvo melhor reflexo, cremos que a previso do artigo 25 deve
consumir, do ponto de vista procedimental, o n 6 do artigo 26 ou
seja,
imposio
de
medidas
adicionais
(que
configura
inquestionavelmente uma alterao) deve observar o procedimento

de alterao DIA/deciso de conformidade do RECAPE descrito no
artigo 25. O n 8 do artigo 25 remete mesmo para o procedimento de
emisso da DIA a tramitao dos pedidos de alterao, que admitimos
possa incluir pronncia de entidades externas e consulta pblica, se o
relevo das alteraes o justificar, mas sempre acarretar emisso de
parecer por parte da Comisso de Avaliao prvio ao parecer final da
Autoridade de AIA imediatamente anterior deciso final (de
acolhimento ou no das alteraes solicitadas)36.
As normas parecem ter por objecto a mesma hiptese aplicativa, salvo no que
concerne iniciativa (no artigo 25, o proponente pode solicitar a alterao
DIA/RECAPE e a Autoridade de AIA pode determin-la; no artigo 26, a reviso
ditada pela Autoridade de AIA) e s entidades intervenientes (no artigo 25, a deciso
sobre o pedido de alterao pode caber Autoridade de AIA ou ao membro do
Governo que emitiu a DIA nos termos da diferenciao que actualmente decorre
do artigo 16/6 e 7; no artigo 26, a deciso de reviso deve ser concertada entre a
Autoridade de AIA e a entidade competente para a emisso da autorizao final).
36 O pedido de alteraes promovido pelo operador ser, tendencialmente, o que
mais cuidados (e controlo) inspira, uma vez que poder significar uma tentativa de
reduo do nvel de proteco inicialmente fixado o qual pode at justificar-se por
razes geofsicas ou biolgicas. A esse sempre se aplicar, ainda que parcialmente, a
tramitao para que remete o n 8. Tal leitura no obsta, porm, a que, no caso de
alteraes propostas pela Autoridade de AIA, o procedimento deva manter-se,
havendo identicamente de ponderar-se a necessidade de audio de entidades
35
304
J do ponto de vista material, ou seja, dos pressupostos de aplicao

de uma e outra norma, hesitamos entre considerar a consuno do
artigo
26/6
pelo
25/2
concretamente,
prescindindo
da
excepcionalidade , ou admitir que o artigo 26/6 se explica em razo

do momento em que a reviso se suscita, que aconteceria j aps a
emisso do acto autorizativo final, que permite a entrada em
funcionamento/incio da actividade. A razo porque hipotizamos esta
alternativa prende-se, por um lado, com a referncia, no artigo 26,
entidade licenciadora (ausente do artigo 25) e, por outro lado, por
considerarmos que, quanto mais adiantado estiver o procedimento
global, mais conteno h-de existir quanto a promover alteraes
DIA, as quais forosamente se repercutem em cascata, obrigando a
acomodao das novas exigncias nos actos subsequentes maxime,
no
acto
autorizativo
final
circunstncia
que
justificaria
excepcionalidade a que a norma alude37.

Com efeito, estes aditamentos devero reflectir-se nos actos
autorizativos (se existirem) que integram as condicionantes da DIA como
condio de validade (cfr. o artigo 22/3 do RAIA). O incumprimento
destes verdadeiros novos modos que consubstanciam as medidas de
minimizao suplementares parece no ter consequncias ao nvel da
validade da DIA, importando apenas a aplicao de contraordenao
grave, nos termos do artigo 39/3/e) do RAIA. Cremos, todavia, que em
caso de incumprimento reiterado, a revogao da DIA deve admitir-se
(v. o ponto seguinte).
1.2.3. A revogabilidade da DIA (e do RECAPE)?
O RAIA deixa em aberto a resposta a esta questo: e se o operador no
cumprir as imposies ditadas pela DIA, quais as consequncias?
externas e de consulta pblica, caso o relevo das alteraes o justifique, e no
podendo prescindir do parecer da Comisso de Avaliao.
37 Referindo que a continuao da ps-avaliao na fase ps-licenciamento final
constitui um ponto fraco do instituto, Jos ARTS, Paula CALDWELL e Angus MORRISONSAUNDERS, Environmental impact, cit., p. 177.
305
Assinale-se, desde logo, que estamos a referir-nos quer a medidas de

minimizao/compensao fixadas ab initio, quer a medidas ditadas
supervenientemente,
em
qualquer
momento
da
vida
da
DIA,
nomeadamente antes ou depois da emisso do acto autorizativo,

provocando um efeito reconformativo em domin de maior ou menor
complexidade (relativamente aos actos subsequentes que com a DIA
devem ser conformes).
A resposta mais evidente aponta para a via sancionatria,
aplicando-se as sanes previstas nas alneas a), b) e c) do n 3 do
artigo 39 do RAIA, com eventual cumulao com as sanes
acessrias previstas na Lei 50/2006, de 29 de Agosto, com as alteraes
introduzidas pela Lei 89/2009, de 31 de Agosto, ex vi o artigo 40 do
RAIA. Mas tal caminho s til em caso de incumprimentos pontuais,
no em face, nem de persistente e doloso incumprimento, nem de
impossibilidade de cumprimento por incapacidade financeira do dono
do projecto perante inesperados nus decorrentes de alteraes DIA.
Assinale-se que, se o problema financeiro, quanto mais nus se
impuserem e maiores dificuldades de explorao se aditarem, mais
difcil se tornar ao dono do projecto compaginar-se com as novas
exigncias.
Donde, a possibilidade de revogao-sano da DIA se impor, de
jure condendo embora tal soluo deva reservar-se para hipteses
de ultima ratio, atenta a relevncia scio-econmica do projecto e as
modificaes que, entretanto, j hajam sido feitas (alm do efeito
domin sobre os actos subsequentes, que imediatamente se tornam
nulos a ttulo superveniente). O problema da revogao-sano, para
alm da sua intensidade mxima de ingerncia, reside em que tal
poder no est previsto, nem em sede geral (CPA)38, nem no RAIA [ao
contrrio do que sucede, por exemplo, na Lei da gua (Lei 58/2005, de
O Projecto de reviso do CPA parece contemplar esta hiptese, no artigo

166/2/d).
38
306
29 de Dezembro), no artigo 69/4] e deveria, em nossa opinio,

estar39.
Resta ainda saber se a entidade que emitiu a DIA (ou que validou o
RECAPE) poder revog-la (por motivos de mrito) ou anul-la (por
motivos de legalidade) e em que condies. Deve ter-se em conta que,
apesar de no constituir um acto final no procedimento autorizativo, a
DIA (favorvel ou condicionalmente favorvel) investe o proponente,
desde a sua notificao, em direitos, materiais e procedimentais
dimenso que pode constituir obstculo revogao, nos termos gerais
do CPA (cfr. o artigo 140). Na perspectiva inversa, uma DIA favorvel
pode constituir ameaa a valores ambientais, facto que a torna
vulnervel a pedidos de revogao por parte de ONGAs ou outros
actores altrustas ou mesmo a uma reconsiderao da equao de
interesses pblicos que a conformam, por parte do seu autor.
Parece-nos pacfico que a DIA possa ser anulada pelo seu autor, por
razes de legalidade, at ao prazo de um ano fixado no artigo 141/1
do CPA, que articula com o prazo de propositura da aco
administrativa especial de impugnao fixado no artigo 58/ns 2/a) e 4
do CPTA, com base, v.g., em erro de facto sobre os pressupostos; em
39 O Draft Treaty for the Protection of the Environment and the Natural Resources of
North America previa um artigo no qual esta competncia se encontrava claramente
explicitada (sublinhado nosso):
6. The measures to be adopted by each of the Parties as a result of paragraphs I and
2 of this Article shall include:
a) The national authorities designated under paragraph 3 of this Article shall have
competence and technical capacity to process, evaluate and authorize or deny the
environmental impact assessments, and to undertake periodic mandatory post-project
verification analysis of the environmental impacts caused by any already approved
policy, plan, programme or activity. The Parties shall have the power to suspend or
revoke such authorization, whenever there are reasonable grounds to conclude that,
as a result of that authorization, a significant adverse transboundary or regional
environmental impact has been caused or is about to be caused, in contravention of
applicable national or international standards, and to condition any future
authorization to the submission and approval of a new environmental impact
assessment cfr. Alberto SZKELY, J. Alan BEESLEY, Albert E. UTTON, Cuixmala Model
Draft Treaty for the Protection of the Environment and the Natural Resources of North
America, in Natural resources journal, Summer 1996, pp. 591 segs, 619.
No entanto, o texto do Acordo efectivamente celebrado e vigente North
American Agreement on Environmental Cooperation between the Government of
Canada, the Government of the United Mexican States and the Government of the
United States of America (1996) no chega a tal detalhe
307
violao do princpio da imparcialidade, por dfice ou excesso de

ponderao; em violao do princpio da proporcionalidade, por
desadequao de medidas de minimizao propostas ou mesmo
depois do ano, havendo m f do seu destinatrio traduzida, por
exemplo, em falsas declaraes (cfr. esta soluo no Projecto de
reviso do CPA: artigo 167/2).
J quanto revogao (por mrito), o CPA parece ved-la, salvo
consentimento do destinatrio da DIA [cfr. o artigo 140/2/b)]. Tal opo
parece-nos altamente criticvel do ponto de vista da salvaguarda do
interesse pblico e de interesses opositivos. Da julgarmos que deve ser
admitida a revogao por motivos de mrito, desde que se pondere a
compensao do destinatrio, por facto lcito, em funo dos danos,
especiais e anormais, que demonstre ter sofrido (cfr. o artigo 16 do
regime aprovado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro40, e o artigo
166/5 do Projecto de reviso do CPA).
2. A caducidade da DIA
A DIA um acto indefinidamente duradouro, ou seja, sem termo final
desde que vencidas as condies resolutivas constantes dos ns 2, 3 e 4
do artigo 23 do RAIA, isto , uma vez iniciada a produo de efeitos de
facto e de direito. A tcnica do artigo 23 consiste, afinal, em conciliar
um termo suspensivo (inicial) com uma condio resolutiva: a
caducidade opera se, at quatro anos sobre a emisso da DIA, esta
no for efectivamente utilizada.
Para alm dos casos de caducidade por no ter tido incio a
concretizao do projecto (n 2), por no ter sido requerida a
declarao de conformidade do RECAPE com a DIA (n 3), e por no
Sobre esta norma, veja-se o nosso A compensao administrativa pelo sacrifcio:
reflexes breves e notas de jurisprudncia, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor
Jorge Miranda - in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, IV, Lisboa,
2012, pp. 151 segs, e Pedro MACHETE, Comentrio ao Regime da responsabilidade civil
extracontratual do Estado e demais entidades pblicas, Lisboa, 2013, pp. 425 segs
(comentrio ao artigo 16).
40
308
tido incio a execuo do projecto (n 4), so configurveis, embora

no explicitadas, pelo menos mais duas situaes de caducidade: a
primeira, por desaparecimento dos pressupostos de facto, ou seja, com
o desmantelamento total da instalao/equipamento/infra-estrutura41;
a segunda, nos casos em que a verificao de conformidade da DIA
com
projecto
de
execuo
apresentado
(v.
supra)
revele
incompatibilidades de tal magnitude que seja necessrio reformular

todo o projecto (e no apenas o projecto de execuo), devendo
realizar-se nova AIA, com consequente caducidade da DIA inicial, por
inutilidade superveniente.
O RAIA admite, porm, que a DIA/RECAPE veja prorrogado o seu
termo inicial suspensivo, nos termos do artigo 24. Esta norma veio
introduzir clareza neste ponto, mas no resolveu todas as questes.
Vejamos porqu.
2.1. Prorrogao da DIA e caducidade
hoje claro que: a definio preliminar do mbito do EIA caduca ao
final de dois anos a contar da sua notificao ao proponente sem que
este haja promovido o procedimento de AIA (artigo 23/1 do RAIA); que
a DIA (em fase de projecto de execuo) caduca ao final de quatro
anos a contar da sua emisso (porque no notificao?) se o
proponente no tiver desencadeado a execuo do projecto (artigo
23/2 do RAIA); que a deciso de conformidade do RECAPE caduca ao
final de quatro anos a contar da sua emisso (porque no notificao?)
se o proponente no tiver desencadeado a execuo do projecto
41 Assinale-se que, com a entrada em vigor do novo regime de licenciamento
ambiental (aprovado pelo DL 172/2013, de 30 de Agosto), passou a existir uma
obrigao de aprovao (que pode ser tcita), pela APA, de um relatrio de
concluso das medidas contidas no plano de desactivao da instalao (artigo 42),
sem a qual o operador no se pode considerar desonerado do cumprimento pleno
dos deveres de proteco do ambiente que assumiu nos vrios actos parciais que
antecederam a concesso da autorizao final e que foram incorporados por esta.
Julgamos que idntica norma deveria passar a constar do RAIA.
309
(artigo 23/4 do RAIA). Em contrapartida, o n 3 do artigo 23 do RAIA

parece dotar de validade sine die a DIA emitida em fase de
anteprojecto caso tenha sido requerida a deciso de conformidade do
RECAPE antes do decurso dos quatro anos. Ou seja, a caducidade no
opera se este pedido tiver sido apresentado antes de decorridos quatro
anos sobre a emisso da DIA, e como a norma no fixa limite de
apresentao de propostas de reformulao do RECAPE (em caso de
ser declarado desconforme), pode nunca operar42
Por outro lado, o pedido de prorrogao da DIA e de deciso de
conformidade do RECAPE foi procedimentalizado no artigo 24 do RAIA,
estabelecendo-se agora o limite de prorrogaes em uma e fixando-se
como pressuposto da prorrogao a manuteno das condies
subjacentes emisso daqueles actos, designadamente no que se
refere situao do ambiente potencialmente afectado pelo projecto
(n 7)43. Contudo, a soluo no perfeita dado que, de uma banda,
adopta-se a soluo do deferimento tcito destes pedidos (n 8) e, de
42 Soluo manifestamente contrria inteno limitativa do n 7 do artigo 24 do

RAIA.
43
O Conselho Consultivo de Avaliao de Impacte Ambiental, na sua
Recomendao n 1/2008/CCAIA, de 8 de Janeiro de 2008, sobre Procedimentos em
caso de Caducidade da Declarao de Impacte Ambiental (DIA), recomendou que
o requerimento dirigido Autoridade de AIA com vista prorrogao da DIA, seja
instrudo com uma anlise das alteraes na situao do ambiente potencialmente
afectado que possam motivar a alterao dos pressupostos da DIA, incluindo das
medidas de minimizao e de compensao nela fixadas, nomeadamente atravs
de:
i) informao sobre eventuais alteraes dos instrumentos de gesto territorial ou de
servides ou restries de utilidade pblica;
ii) informao sobre a classificao ou alterao de limites de reas protegidas,
zonas de proteco especial, zonas especiais de conservao, stios de importncia
comunitria e stios da Rede Natura 2000;
iii) informao sobre a classificao de elementos do patrimnio cultural e, ou a
criao ou alterao das respectivas zonas de proteco;
iv) informao sobre novos projectos, existentes ou j aprovados, que possam ter
efeitos cumulativos ou sinergsticos;
v) informao sobre outras alteraes relevantes no ambiente biofsico ou
socioeconmico;
vi) informao sobre alteraes legislativas ou regulamentares relevantes para a
aplicao de medidas de minimizao ou compensatrias.
Disponvel em
http://www.apambiente.pt/_zdata/Instrumentos/AIA/7.Recomendacao_1-2008.pdf
310
outra banda, no se estabelece qualquer prazo ou limite de prazo

para a prorrogao44.
Uma ltima nota comparada: a lei espanhola da avaliao de
impacto ambiental (e avaliao ambiental estratgica) Ley 21/2013,
de 9 de Dezembro , dedica a disposio adicional 10 s operaes
peridicas
(operaes
de
curta
durao
mas
realizadas
repetidamente), admitindo que uma mesma DIA possa dar cobertura a

vrias operaes, desde que realizadas no perodo de vigncia mximo
de quatro anos. O dono do projecto dever ter especial ateno aos
impactos
cumulativos
implementar
um
programa
de
acompanhamento especial nestes casos. Caso as circunstncias se

alterem no decurso dos quatro anos, a entidade administrativa
competente declarar a caducidade da DIA.
3. Nota sobre a dinmica da DIA na proposta de reviso da directiva da
AIA
A Comisso Europeia apresentou, em Outubro de 2010, uma proposta
de alterao da directiva da AIA45. Esta proposta poder diferir em
muito da verso final, em razo das longas e complexas negociaes
que vm decorrendo desde ento46. Partindo, no entanto, do texto
disponvel e no que aqui releva, vamos aludir a dois pontos: primo, a
abertura da ponderao avaliativa da DIA a impactos relacionados
com as alteraes climticas e com o risco de catstrofe natural 47;
A qual entendemos que em nenhum caso dever exceder o primeiro prazo de
validade da prpria DIA ou deciso de conformidade: quatro anos.
45 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council, amending
directive 2011/92/EU, on the assessment of the effect of certain public and private
projects on the environment COM(2012) 628 final.
46 As alteraes aprovadas pelo Parlamento Europeu na primeira leitura, em 9 de
Outubro
de
2013,
podem
consultar-se
em
http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1317313&t=d&l=en
47 O Guidance on Sustainability Impact Assessment (OECD, 2010) disponvel em
http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/environment/guidanceon-sustainability-impact-assessment_9789264086913-en#page6 tambm aponta
para a necessidade de o instrumento de avaliao de impacto ambiental considerar
a evoluo dos cenrios alternativas (p. 25).
44
311
secundo, um correlativo dever de ps-avaliao/actualizao da DIA

em face de dados sobre a evoluo das condies climticas e
geofsicas subjacentes emisso da DIA.
De acordo com a nota explicativa inicial, estas alteraes de regime
seriam vertidas no artigo 8 da directiva, que sofreria assim uma
considervel extenso. Os ns 2 e 4 da disposio projectada so os
que importam neste nosso contexto:
2. ()
If the competent authority decides to grant development consent, it
shall ensure that the development consent includes measures to monitor
the significant adverse environmental effects, in order to assess the
implementation and the expected effectiveness of mitigation and
compensation measures, and to identify any unforeseeable adverse
effects.
The type of parameters to be monitored and the duration of the
monitoring shall be proportionate to the nature, location and size of the
proposed project and the significance of its environmental effects.
Existing monitoring arrangements resulting from other Union legislation
may be used if appropriate.
()
4. Before a decision to grant or refuse development consent is taken,
the competent authority shall verify whether the information in the
environmental report referred to in Article 5(1) is up to date, in particular
concerning the measures envisaged to prevent, reduce and, where
possible, offset any significant adverse effects."
A vingar esta nova redaco, o conceito de ps-avaliao ficar

muito mais densificado no ordenamento jurdico-ambiental da Unio
Europeia, aproximando-se dos parmetros constantes do artigo 7 da
Conveno de Espoo, supra citado (cfr. o ponto 0.). Pena que o
projecto de artigo 8 no tenha absorvido mais explicitamente a
dimenso de assimilao de dados com vista preveno de situaes
futuras, numa lgica de lessons learned muito cara no domnio da
gesto do risco de catstrofe natural48. certo que a imprevisibilidade
Cfr. Carla AMADO GOMES, A gesto do risco de catstrofe natural. Uma introduo
na perspectiva do Direito Internacional, in Direito(s) das Catstrofes naturais, Coimbra,
48
312
instalada
alimentada
particularmente
difcil
pelas
domesticar
alteraes
os
climticas
fenmenos
torna
atmosfricos
estabelecer padres de repetibilidade absolutos. Mas a observao

evolutiva pode contribuir para, se no evitar danos, minimiz-los e
salvar vidas.
Uma outra faceta que nos parece poder valorizar a fase da psavaliao desde logo pensando em alguns casos da vida analisados
pela jurisprudncia portuguesa , e que se liga monitorizao, traduzse na articulao desta fase com a implementao de sistemas de
gesto ambiental por parte do operador. Na prtica, a implementao
de
sistemas
de
gesto
ambiental
devidamente
reconhecidos,
nomeadamente o EMAS (=Eco-Management and Audit Scheme,

disciplinado pelo Regulamento (CE) 1221/2009, do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 25 de Novembro, relativo participao voluntria
de organizaes num sistema comunitrio de ecogesto e auditoria),
Inicio
texto
poderia tornar as auditorias peridicas mais espaadas (ou mesmo

dispensveis), em razo da auto-responsabilizao do operador49 isto
sem embargo de o poder de fiscalizao ser accionvel a qualquer
momento, na sequncia de denncia fundamentada.
2012, pp. 15 segs. Veja-se tambm Niel CRAIK, The international law of environmental
impact assessment, Cambridge, 2010, p. 196.
49 Sobre a responsabilidade partilhada promovida pelo EMAS, veja-se Carla AMADO
GOMES e Jos Eduardo FIGUEIREDO DIAS, Notas reflexivas sobre sistemas de gesto
ambiental, in Revista do CEDOUA, n 31, 2013/I, pp. 9 segs.
313
texto
ndice


Este livro digital constitui o registo documental da conferncia

por ns organizada no passado dia 30 de Outubro de 2013, na
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, subordinado ao
tema Revisitando a Avaliao de Impacto Ambiental. A
oportunidade e o enfoque temtico deste encontro prenderamse com a reviso, em curso, da legislao europeia relativa
avaliao de impacto ambiental (AIA), tendo sido tambm uma
ocasio para reflectir sobre o regime jurdico nacional vigente
na matria, seus mritos, demritos e factores a necessitar de
aperfeioamento.
sobre este novssimo quadro legal que incidem as anlises
que aqui se recolhem, fruto da actualizao das apresentaes
efectuadas na conferncia luz do diploma entretanto
aprovado. Estamos, pois, em face do primeiro tratamento
doutrinrio vindo a pblico sobre o novel regime da AIA.

Revisitando A Avaliação de Impacto Ambiental

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Revisitando A Avaliação de Impacto Ambiental

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

R EVISITANDO A AVALIAO

Carla Amado Gomes

Organizao de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes

Carla Amado Gomes

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

Environment impact assessment in EU law - balance and perspectives

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

conferncia luz do diploma entretanto aprovado. Estamos, pois, em face do

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

centralidade da AIA nos procedimentos autorizativos de tomada de deciso

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

Environment impact assessment in EU law - balance and perspectives

1. Directive 2011/92 on the environmental impact assessment of certain

The concept of an environment impact assessment procedure came to

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

1. Directive 2011/92 on the environmental impact assessment of certain

A second group of projects, listed in

an annex II, had to undergo an environmental impact assessment, when

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

the meantime adhered, in 20038. In 2011, all previous amendments were

disposed of national legislation of its own on this subject. The

Directive became thus the common denominator for all 28 EU Member

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

not even clear, what constituted an "alternative" 12 and how the

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

participation rights of the affected citizens in a neighbouring country 13.

themselves and by a timely introduction of all required documents from

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

2. Directive 2001/42 on the environmental impact assessment of plans

Directive 2001/42, OJ 2001, L 197 p.43.

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

car parks, tramways, groundwater abstraction, hotel complexes outside

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

Article 6(3) of Directive 92/43 provides for exceptions to the general

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

genetically modified food and feed, there is a specific procedure

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

impact assessment is published together with the Commission proposal

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

hormones or other chemical additives to food, or of numerous other

appointment of its members.

environmental proposals shall have to prove that they are economically

- end of 2013 - being

discussed in a so-called Trilogue meeting. In these informal meeting,

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

Council, Commission and the European Parliament come together in

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

to consult other public authorities and make the public concerned

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

requirements into these other policy sectors improves.

Environmental impairment need no longer be perceived by

INSTITUTO DE CINCIAS JURDICO-POLTICAS

A Avaliao de Impacto Ambiental no Direito Internacional

A avaliao de impacto ambiental, doravante AIA, vem assumindo,

prognsticos, ao permitir trazer para o foro das questes de

diferenas estruturais na organizao dos Estados envolvidos, veja-se

REVISITANDO A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL

significativa sensibilidade diversidade de culturas, extenso do direito