Les modles

de service public
Quels modles
de service public
dans les pays
de lOCDE ?
On oppose souvent en matire de service
public le modle franais, fond sur des
monopoles publics rglements, au
modle anglo-saxon, qui laisse une large
place aux acteurs privs, et dans lequel
la puissance publique ne joue quun rle
de rgulateur. La ralit est en fait plus
complexe : les diffrentes traditions de
service public se distinguent en effet
selon le caractre priv ou public des
producteurs, mais aussi selon le degr de
concurrence et de rglementation, les
activits considres comme relevant du
service public, le mode de rgulation
adopt, les chelons de responsabilit de
ltat engags.
Pierre Bauby montre que mme si, selon
leur histoire, les pays ont dvelopp une
tradition particulire en matire de service
public, bien souvent, plusieurs modles
coexistent, des degrs diffrents,
lintrieur de chacun dentre eux.
C. F.

rsenter les modles de service public qui existent

dans les pays de lOCDE implique de procder
certaines clarifications. Derrire lexpression
service public coexistent en France deux
conceptions :
- la premire est fonctionnelle et met laccent sur les
objectifs, les missions et les finalits des services
publics ;
- la seconde est une conception organique, qui assimile le
service public lentit qui rend le service, en particulier
les autorits publiques ou des entreprises publiques.

Cette seconde conception est souvent considre comme

lessence de la conception franaise et constitue la
rfrence implicite de ceux qui voquent le service
public la franaise . Mais ce nest pas celle qui
prvaut dans la plupart des pays de lOCDE, tant les
modes de gestion et de rgulation sont diffrents : toute
analyse comparative ne peut se mener que sur la base
des objectifs et missions, en rfrence donc la
conception fonctionnelle. Cest donc celle que nous
retiendrons ici.
En mme temps, le terme service public ou ses
quivalents, quand ils existent, dans les diffrentes
langues et cultures (1) recouvre des activits et
secteurs extrmement divers, allant des activits
rgaliennes traditionnelles aux services industriels
et commerciaux, en passant par lducation, la sant
ou le logement.
Dans certains pays dans la tradition latine, franaise
en particulier , le service public fait lobjet dune
solide doctrine juridique, alors que dans dautres,
lexistence de services publics relve davantage de la
coutume ou de principes gnraux formuls par la
jurisprudence. La diversit porte galement sur les
raisons pour lesquelles certaines activits marchandes
ou du moins certains aspects de ces activits sont
considrs comme relevant du service public. Les uns,
dans la tradition latine en particulier, mettent en
vidence la dcision de lautorit publique et un certain
nombre de rgles classiques en matire de continuit,
dgalit, dadaptabilit, de scurit. Dautres adoptent
une approche beaucoup plus pragmatique, en insistant
sur le fait que les activits de service public ont pour
objet de mettre des biens et des services fondamentaux
la disposition des consommateurs et des citoyens dans
des conditions de prix, de qualit et de scurit
acceptables. Dautres encore mettent laccent sur les
caractristiques conomiques des activits de service
public.
cette srie de diversits, qui provoquent souvent
des confusions, il faut ajouter la variabilit des
chelons de responsabilit : ltat central et/ou les
collectivits territoriales, ces dernires occupant un
rle de premier plan dans les tats fdrs. Enfin, le
service peut tre effectu par toute une gamme
dacteurs diffrents, allant de la structure
administrative la firme prive, en passant par des
entreprises publiques, des socits dconomie mixte
ou des associations sans but lucratif.
Ainsi, chaque pays a dfini et labor dans son histoire
longue son propre mode dorganisation et de rgulation
du service public , dans le cadre de la construction
de chaque tat Nation, en relation avec ses traditions,
son organisation, ses institutions, sa culture. Cette
dfinition est galement volutive dans le temps, en
fonction des besoins des conomies et des socits,
des choix idologiques et politiques. Par essence, les
modles de service public changent donc dans le
temps et dans lespace pour rpondre lvolution des
besoins des usagers, des citoyens et de la socit. Et
(1) Cette pluralit du vocabulaire a conduit les institutions
europennes inventer un terme nouveau permettant de se
comprendre : les services dintrt gnral .

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Cahiers franais
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les changements ont eu tendance sacclrer depuis

une vingtaine dannes, au point que lon peut
difficilement aujourdhui dfinir des modles
homognes, caractristiques dun pays ou dun groupe
de pays.
Peut-on tenter de dgager dune telle diversit une grille
de lecture, ou du moins des rfrentiels permettant de
clarifier les grands enjeux davenir des services publics ?
Cest ce que nous tenterons en considrant quil y a
service public lorsquil est dcid ou reconnu par une
autorit publique ou par la jurisprudence que certaines
activits ne relvent pas seulement du droit commun de
la concurrence ou des seules rgles du march, mais de
rgles et normes particulires, pour des motivations qui
peuvent porter sur la garantie daccs pour chaque
habitant, la mise en place de rapports de solidarit et de
cohsion, et/ou la construction de remdes des
dfaillances du march (dans le domaine conomique,
social, environnemental ou territorial).
Tous les pays de lOCDE ont des structures tatiques
et des services qui disposent de comptences et de
responsabilits plus ou moins tendues. Cest ainsi que
lindicateur OCDE de dpenses totales des
administrations publiques en pourcentage du PIB
nominal (2), stablit 40,1 % en moyenne en 2005,
mais avec une forte dispersion : 23,9 % en Core,
35,2 % aux tats-Unis, 36,2 % en Australie, 53,4 %
en France, 54 % au Danemark, 57,9 % en Sude.
Lindicateur moyen reste stable depuis le milieu des
annes 80, aprs une forte augmentation entre les
annes 60 et les annes 80, en particulier du fait du
dveloppement de ce quil est convenu dappeler ltatprovidence (sant, ducation, pensions, services
sociaux, etc.) : il est ainsi pass de 26,9 % en 1965
34,4 % en 1975 et 38,1 % en 1985.
On le voit bien, le rle de ltat, et plus gnralement
des autorits publiques, nest pas peru de la mme
faon dans tous les pays. Traduction de lhistoire et
des valeurs fondatrices de chacun dentre eux, les
fonctions-clefs varient beaucoup : ltat doit-il se
limiter assurer lordre et la scurit, ou doit-il tre le
garant et le promoteur dun intrt collectif ? Doit-il
crer et/ou grer des infrastructures et des services
collectifs ? Dvelopper des solidarits sociales,
territoriales ou gnrationnelles ? Ces diffrences de
conception vont se retrouver dans un certain nombre
de grands modes dorganisation et de rgulation des
services publics, qui permettent de dfinir six modlestypes, mme sils nexistent nulle part ltat pur,
chacun des pays les conjuguant de manire spcifique.

Le modle fordiste
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les pays
europens, tirant les consquences de la crise des annes
30, mettent en place un nouveau mode daccumulation
que lon qualifie de fordiste . Linstitutionnalisation
dun compromis entre patronat, syndicats et puissance
publique sur le salaire direct (conventions collectives,
lgislation) et indirect (ltat-providence) assure une

progression du pouvoir dachat au rythme des gains

de productivit.
Selon les pays, des outils diffrents seront mis en
uvre : nationalisations dans les secteurs-clefs
dinfrastructures, concertations et planification,
grands programmes technologiques (aronautique,
lectronique, nuclaire, spatial, ), cration de
nouvelles institutions, dveloppement de services
publics, etc. Le cas de la France est bien connu, mme
il nest pas isol lpoque. On parle souvent ce
propos de services publics la franaise, avec de grands
services dfinis au niveau national, grs par des
entreprises publiques, avec monopole, centralisation
et statuts particuliers des personnels (EDF, SNCF, La
Poste, etc.). Mais cette concrtisation du service public
sest accompagne dune confiscation progressive de
la prise de dcision par les lites technicoadministratives dans un face--face entre dun ct les
tutelles ministrielles et de lautre les dirigeants des
entreprises.
Au nom du pouvoir dorientation et de contrle de
ltat, on a assist lextension tentaculaire dune
tutelle gouvernementale et administrative tatillonne,
rgentant budgets, investissements, tarifs, marchs,
ponctionnant les rsultats financiers de certaines
entreprises pour combler les dficits publics, ou se
dsengageant financirement lgard dautres, en
particulier en matire de transports. Paralllement, et
en contrepoint, les dirigeants des entreprises de service
public se sont dots dun fort pouvoir dexpertise
technico-conomique et dune ftichisation de
loptimum conomique qui a pris le pas sur les capacits
de la tutelle. Ainsi sest dvelopp un dsquilibre
structurel de connaissances et de moyens, qui leur a
permis dinfluer, sinon dimposer leurs orientations et
leurs projets dans bien des cas. Ils ont t amens
dfinir eux-mmes le contenu de lintrt gnral, les
limites et les contraintes du service public.
Pour leur part, les usagers-consommateurs-citoyens,
dont la satisfaction est la finalit du service public et
le fondement de sa lgitimit, ont t cantonns dans
un rle passif, sans rels droits dexpression ni pouvoir
de peser sur la dfinition des missions, leur mise en
uvre et leur valuation.
En mme temps, ce type dorganisation a aussi permis
des concentrations de moyens et des succs technicoconomiques dans certains secteurs ou pays, ce qui
explique quil continue exister aujourdhui, mme
sil nest plus dominant.

Le tout public
La caricature extrme de ce premier type de
fonctionnement sest rencontre dans les pays dEurope
centrale et orientale pendant la priode communiste.
Ltat y a t conu comme linstrument destin
satisfaire les besoins de la population en organisant
(2) OCDE (2005), Moderniser ltat, la route suivre, Paris,
ditions OCDE.

directement la production et la distribution des services.

Outre le fait dassurer la scurit intrieure et extrieure,
ltat devait faire en sorte que chaque habitant dispose
de manire galitaire de services de base, en matire
dducation, de sant, de logement, de crches, de
chauffage urbain, dlectricit ou deau. Dans cette
conception extensive des services publics , ceux-ci
taient considrs comme devant tre hors-march et
les usagers-citoyens ne finanaient directement quune
infime part de leur cot.
Un tel systme a sans doute permis de garantir chaque
habitant laccs certains services essentiels, ce que lon
pourrait qualifier aujourdhui de services universels
de base, mais il a engendr plusieurs effets pervers :
absence de responsabilit tous les niveaux, inefficacit
et gaspillages dans lemploi des fonds publics, sousinvestissements et dfaut dinnovations technologiques,
relations sociales bases sur lassistanat.
Ce type dorganisation a t rejet en mme temps que
le rgime politique qui le portait et il nexiste plus
aujourdhui dans les pays de lOCDE que comme
hritage, dailleurs souvent prgnant. Les rformes que
les pays dEurope centrale et orientale ont engages
depuis le dbut des annes 90 ont souvent consist en
prendre le contre-pied, en privilgiant la
dstatisation , les privatisations ou lappel la gestion
prive, avec des consquences sociales souvent
importantes.

La gestion dlgue
La gestion dlgue du service public est une invention
franaise, ne sous lAncien Rgime et qui sest
dveloppe rapidement au cours du dernier demi-sicle
pour la gestion des services publics locaux (eau,
assainissement, transports urbains et beaucoup dautres
services). Elle se rpand depuis une vingtaine dannes
dans de nombreux pays et les entreprises franaises
prives de services sont les leaders mondiaux du
secteur. Elle peut prendre deux formes, revtant toutes
deux le caractre dun contrat de droit public, mais
diffrant quant leur mode de financement.
Le premier mode est reprsent par la concession ou
laffermage, dans lesquels le titulaire du contrat est
rmunr par lusager. La diffrence entre affermage
et concession tient lampleur des dlgations de
comptence consenties par lautorit publique et plus
prcisment la nature des tches quelle confie
lentreprise prive : le concessionnaire a pour mission
la construction, lentretien et la gestion dune
infrastructure ou dun service, le fermier reoit un
quipement dj constitu quil doit entretenir et grer.
Le second mode est celui du march public, dans lequel
le titulaire du contrat est rmunr directement par la
collectivit qui lui a confi lexploitation.
Dans les deux cas, lautorit publique qui dcide de
dlguer la gestion dun service public est cense dfinir
dans un cahier des charges les objectifs et missions
quelle veut voir accomplis, puis procder un appel
doffres afin de recueillir les propositions des

gestionnaires privs, retenir celle quelle estime tre

la meilleure (le plus souvent sur la base dune srie de
critres dfinis dans lappel doffres) et tablir un
contrat. Le gestionnaire du service, quil soit personne
publique, prive ou mixte, dispose dun monopole
territorial (sur une zone donne) et temporel (pendant
une priode de temps dtermine). Le renouvellement
priodique de cette procdure dappel doffres est cens
permettre lexercice dune pression concurrentielle sur
les acteurs privs. Entre-temps, lautorit publique doit
assurer le suivi et le contrle de lactivit du
dlgataire.
La gestion dlgue prsente essentiellement trois
avantages :
- elle permet, dans des situations budgtaires difficiles,
de recourir linvestissement priv ;
- elle offre la possibilit dune intgration de la
conception, de la ralisation et de la maintenance dune
infrastructure ou dun service ;
- elle permet de substituer une logique dentreprise
aux contraintes de la gestion administrative et de gagner
en efficacit.
Cependant, ces avantages ont des contreparties. Tout
dabord, lorsquune collectivit publique dcide de
dlguer la gestion dun service, elle peut rarement
conserver les comptences techniques et managriales
qui lui seraient ncessaires pour assurer un rel contrle
du dlgataire. Rapidement, se dveloppe un
dsquilibre structurel dinformations et de
comptences au dtriment de lautorit publique. Ce
dsquilibre est souvent amplifi par la diffrence de
maille technique et de gestion entre dun ct des
autorits publiques locales et de lautre des grands
groupes de services qui se sont concentrs au point de
devenir des groupes europens ou mondiaux. Cette
ingalit structurelle dbouche sur lexistence de
suspicions quant aux comportements des entreprises
prives dlgataires.
On a galement vu se dvelopper un autre mode de
gestion des services publics, mi-chemin entre gestion
publique et gestion dlgue, avec ce que les Franais
appellent socits dconomie mixte et les instances
communautaires partenariats public-priv
institutionnels . Il sagit de socits anonymes rgies
par le droit commun des socits, associant pour un
projet dtermin prcis des capitaux publics et privs.
Ils prsentent lavantage de la souplesse de gestion,
tout en garantissant un contrle rel de lactivit par
la prsence des reprsentants des autorits publiques
au sein mme de lentreprise.

Les agences de rgulation

Ces dernires annes, on a vu se mettre en place dans
la plupart des pays de lOCDE des agences de
rgulation des services publics, en relation avec
louverture la concurrence et/ou la privatisation dun
nombre croissant de secteurs dactivits (les grands

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rseaux de communication, de transports, dnergie,

puis les services sociaux, de sant, de logement,
dducation, etc.).
Les agences de rgulation sont nes aux tats-Unis en
relation avec la construction historique particulire du
pays. Dabord, les tats-Unis forment une fdration,
et dans la plupart des domaines, lorganisation et la
rgulation des services publics sont dabord de la
comptence de chacun des tats fdrs. En dehors de
la poste et du tlphone, les pouvoirs de la Fdration
se sont construits en complmentarit de ceux des tats.
Ensuite, la construction dun modle amricain de
service public sest faite demble sur les principes du
libralisme conomique la libert dentreprendre et
de commercer, pour protger les consommateurs et
limiter les pouvoirs des trusts ; et ceci dans le cadre
dune construction pragmatique, essentiellement au fil
des jurisprudences des tribunaux. Le rle de ltat et
des autorits publiques se limitant garantir le
fonctionnement du march, ils ninterviennent dans
lconomie que sil existe des dfaillances avres de
celui-ci ; cette intervention sest rarement manifeste
par la cration de services publics ou dentreprises
publiques lexception notable de la poste,
nationalise au milieu du XIX e sicle, et qui reste
aujourdhui une entreprise publique , mais a
essentiellement pris la forme de la cration dagences
de rgulation.
Les agences amricaines de rgulation sont nes dans
le cadre du fonctionnement du march, pour limiter
les abus possibles des monopoles privs. Elles ont
dabord t institues dans des municipalits pour
contrler des activits locales, puis dans chacun des
tats, avant de prendre une dimension fdrale, en
particulier dans le cadre du New Deal des annes 30
(pour les communications en 1934, llectricit en
1935, le gaz en 1938, etc.). Il en existe aujourdhui
une centaine.
Les agences amricaines sont dotes dun pouvoir
mi-chemin de lexcutif, du lgislatif et du judiciaire.
Elles peuvent gnralement surveiller les marchs,
fixer les tarifs, interprter les principes gnraux de
la concurrence, organiser louverture des marchs,
contrler les fusions, trancher des conflits (sous le
contrle des tribunaux et de la Cour suprme).
En Europe, la cration dagences de rgulation est
dabord intervenue au Royaume-Uni pour
accompagner les privatisations lances par le
gouvernement Thatcher partir de 1980, et assurer
un contrle des entreprises prives. Puis, elle a t
impulse dans le cadre du processus deuropanisation
des services dintrt conomique gnral conduit
ces vingt dernires annes par la mise en uvre de
trois types de sparation :
- entre les fonctions doprateur et de rgulateur ;
- entre les rles dactionnaire et de rgulateur de
lautorit publique propritaire des entreprises ;
- entre les infrastructures, qui restent le plus souvent
des monopoles naturels, et la prestation de services.
Cette dynamique se retrouve aujourdhui dans la
plupart des pays de lOCDE. Les agences de rgulation

diffrent toutefois quant leurs fonctions et donc leur

nature. Elles peuvent selon les cas :
- contrler la concurrence et son effectivit ;
- viser introduire la concurrence dans un secteur ;
- surveiller que lintroduction de la concurrence ne
provoque pas deffets pervers (absence dincitation
investir, multiplication des externalits ngatives,
concentrations territoriales, etc.) ;
- se concentrer sur laccs des diffrents oprateurs
une infrastructure qui reste marque par lexistence
dun monopole naturel (rseaux lectriques, de gaz,
de transports par rail, deau et assainissement, etc.) ;
- assurer un quilibre volutif entre des objectifs
comportant des aspects contradictoires, en particulier
entre concurrence et objectifs dintrt gnral ou
obligations de service public.
On est encore loin dune doctrine stabilise, dautant
que les agences de rgulation rencontrent de relles
difficults combler le dsquilibre dinformations
qui caractrise leurs rapports avec les oprateurs de
services.

La nouvelle gestion
publique
La mise en place dagences de rgulation fait partie
dun mouvement plus gnral de rforme des services
publics que lon peut regrouper sous lappellation
nouvelle gestion publique , mme si cela constitue
aujourdhui un cadre multiforme. Chaque pays conduit
sa rforme en tenant compte de ses spcificits
nationales et il nexiste pas de recettes applicables
mcaniquement.
De manire gnrale, les pays de lOCDE ont engag
un processus de rforme visant davantage defficacit
de laction publique : gestion la performance souvent
lie une composante budgtaire ; mesure de laction
publique par les rsultats et plus seulement par les
moyens ; rflexion sur le primtre d'action de ltat,
sur ce quil doit assurer en direct et ce quil peut
dlguer en gestion ; intervention du client dans les
modes de fonctionnement interne ; rformes des
systmes de fonction publique et des rgles de gestion
des agents.
Les gouvernements des pays de lOCDE nont pas tous
la mme faon de concevoir et dorganiser la fourniture
des services publics, mais partout ltat joue dsormais
davantage un rle dacheteur, dorganisateur et de
contrleur plutt que de producteur. La tendance
gnrale dans les pays de lOCDE est de rduire
progressivement lintervention directe des autorits
publiques et de miser sur la participation du secteur
priv. On peut ainsi recenser le partenariat avec des
organisations but non lucratif ; lexternalisation dune
srie de tches ; le recours des formules daide aux
usagers comme les systmes de chques-service ; la
sous-traitance des services ; les franchises et les

concessions ; la transformation des entits publiques

en socits commerciales ; ou encore la privatisation
des entreprises publiques et dautres actifs appartenant
ltat.
Le dveloppement dagences autonomes grant des
services constitue lune des tendances les plus
marquantes des rformes de la gestion publique
engages au sein des pays de lOCDE. Il reprsente
une synthse des ides de la nouvelle gestion publique :
- sparation de la conception des politiques publiques
de leur mise en uvre ;
- amlioration de lefficience ;
- renforcement de lautonomie, de la souplesse de
gestion et de la responsabilisation des acteurs ;
- amlioration des prestations aux usagers des services
publics par une plus grande proximit et ractivit.
Ce mouvement sest amplifi dans les annes 90 et
concerne des pays aussi diffrents que le RoyaumeUni, la Sude (98 % des agents publics travaillent dans
les agences), lItalie ou le Japon. On assiste galement
au dveloppement des partenariats public-priv (PPP),
qui permettent de confier des entreprises prives,
dans le cadre de contrats long terme, la conception,
la construction, la proprit, lentretien ou
lexploitation de structures ou dquipements. Parmi
les pays de lOCDE, cest le Royaume-Uni qui utilise
le plus largement cette formule dont il a tendu lusage
depuis la construction et lexploitation de routes,
dhpitaux et dcoles, jusqu la gestion gnrale des
prisons. Dans beaucoup de pays de lOCDE, les services
produits partir de PPP sont vendus
ladministration.
Mais pour que la dlgation des services au secteur
priv soit efficace, il faut quexiste une relle
concurrence entre prestataires sur le march, ce qui
nest pas toujours le cas, compte tenu de la forte
concentration des acteurs conomiques.

fondamentaux des citoyens. En Allemagne, les

infrastructures urbaines jouent un rle capital dans les
services publics, quil sagisse dinfrastructures
routires, autoroutires, fluviales, maritimes, portuaires
ou aroportuaires. Les municipalits organisent les
services de distribution du gaz, de leau, de llectricit,
avec souvent des entreprises communales, les
Stadtwerke, qui prennent en charge lensemble des
services dans lagglomration, y compris les transports
urbains.
La loi fondamentale du 23 mai 1949 tablit le principe
de base du fdralisme allemand en prvoyant la
rpartition des comptences politiques et lgislatives
entre les trois niveaux dorganisation politique, le
niveau fdral, celui du Land et le niveau local. Elle
garantit aux municipalits le droit de rgler de manire
autonome toutes les questions relevant de leur
collectivit.
Cette forte autonomie locale dans lorganisation et la
rgulation des services publics se retrouve galement
dans les pays dEurope du Nord. Ainsi, en Sude les
dpenses des collectivits territoriales (290 communes
et 20 Landsting) reprsentent 25 % du PIB et 44,2 %
des dpenses publiques. Un service public est considr
comme une activit dintrt social et conomique
gnral sadressant tous les citoyens, ayant
ncessairement un caractre collectif et infrastructurel
tel quune certaine forme de rgulation ou de protection
publique est indispensable, afin quun niveau minimal
de ce service soit mis la disposition de tous avec une
qualit spcifie et moyennant un prix raisonnable.
Cette conception naccorde lautorit publique quun
pouvoir de rgulation.
Pierre Bauby (*),
Docteur en science politique, enseignant
et chercheur (IEP de Paris, Universit Paris 8),
Prsident de la Commission Services dintrt
gnral du CEEP, ancien Directeur de
lObservatoire lectricit et socits dEDF

Lautonomie locale
Dans plusieurs pays membres de lOCDE, une forte
tradition dorganisation locale des services publics
prvaut, lie des institutions qui reconnaissent la
libre administration des collectivits locales . Cest
le cas en particulier de lAllemagne.
Ce sont les Lnder et les autorits locales qui jouent
un rle majeur dans la dfinition des missions de
service public ou dintrt gnral. Deux conceptions
coexistent : dune part, une vision politique fonde
sur le concept d conomie sociale de march , qui
justifie les interventions publiques en cas de dfaillance
du march ; dautre part, une vision juridique donnant
aux autorits politiques, en particulier communales,
la mission de veiller la satisfaction des besoins

(*) Auteur en particulier de Reconstruire laction publique, Paris,

Syros, 1998 ; Le service public, Paris, Flammarion, 1997 ; Ltatstratge, Paris, ditions ouvrires, 1991 [bauby.pierre@orange.fr].

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