CAPITULO IL

REALIDAD NACIONAL PERUANA

1.
LA ESTRUCTURA NACIONAL DEL PER:
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CENTRALISMO Y
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1.1.

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La Descentralizacin para Luis Bustamante Belunde es la transferencia de competencias de decisin

poltica desde la Capital Lima hacia las instancias Regionales y Locales. Esta transferencia va a tener
dificultades a partir de obstculos ideolgicos ya que nuestro pas desde la colonia siempre fue altamente
centralista, burocrticos porque todo el aparato administrativo no va a tener el agrado de transferir
decisiones administrativas por razones de reduccin del poder y polticos porque el parlamento siempre a
tomado decisiones a favor de Lima por motivos de comodidades citadinas; es decir, cuando un legislador
de provincia trabaja en Lima, adquiere una mentalidad capitalina y dejan de importarles los asuntos de
descentralizacin.
Ahora bien, para Alvaro Ugarte la descentralizacin debe considerarse como un sistema poltico que
tiende transferir la autoridad nacional a los dems niveles del estado, vale decirse, Gobiernos Locales y
Regionales.
Otro concepto de descentralizacin es entendida como los cambios profundos en trminos de
movilizacin de recursos, del diseo de competencias y atribuciones, del redimensionamiento y
reingeniera pblicas y de las relaciones entre los-tres niveles de Gobierno (Gobierno Central, Regional y
Local). Esta concepcin que tomo de referencia en el Texto referido al tema Descentralizacin que el
Premier Carlos Ferrero incluy en su exposicin ante el Congreso de la Repblica del Per tiene la
finalidad de desconcentrar y transferir funciones desde el Ejecutivo a las Gobiernos Locales y
Regionales mediante:
1)

La transferencia de Funciones Polticas

2)

La transferencia de Funciones Econmicas y

3)
La transferencia de funciones administrativas.
La transferencia de Funciones Polticas se refiere al mayor nivel,de.participacin de.la ciudadana en la
toma de decisiones en los espacios de
desarrollo que se encuentran en las
regiones y provincias del Per. Estos mecanismos de
participacin
van a permitir que las
medidas que sean tomadas desde instancias regionales- locales sean independientes; es decir, la toma de
decisiones se tomarn desde instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo as un proceso de
autonoma por parte de ellas en relacin a la capital.
Finalmente la transferencia de funciones econmicas se refiere a las nuevas competencias
presupuestarias que el Gobierno Nacional va a destinar a los Gobiernos Locales y Regionales mediante
la transferencia en las Funciones Administrativas en reconocimiento de los agentes nacionales y
territoriales.
La descentralizacin es, en teora, una reforma institucional y un proceso de cambio imprescindible para
modernizar y democratizar la sociedad peruana, para reformar el Estado peruano, para reducir las
desigualdades y divergencias econmicas regionales y

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locales, en consecuencia para reducir la pobreza. Es decir, es un remedio de amplio espectro, con mltiples

fines.
Esto es un problema, pues, estamos frente a una reforma que debera resolver lo que las polticas
macroeconmicas, sectoriales y sociales no han podido hacer hasta ahora. Se le pide demasiado a la
descentralizacin, por ejemplo cambiar varias estructuras econmicas, polticas, institucionales y culturales,
con la sola regionalizacin, creacin de gobiernos regionales y reforzamiento de los gobiernos locales.
Presentada as, la descentralizacin es probablemente el mayor desafo, econmico, social y poltico que
tienen frente a s los peruanos.
Para acometer un desafo de esta magnitud, la descentralizacin debe partir de una concertacin de esfuerzos
durante varios aos (15 a 20 aos) entre todos los sectores de la poblacin, con una conduccin y liderazgo
claros en cada gobierno, pero como una poltica de Estado.

1.2.

CENTRALIZACIN DURA VERSUS DESCENTRALIZACIN ESTATAL

Es importante tener claridad sobre lo que se entiende por descentralizacin, para orientar bien las energas
sociales y para encaminar adecuadamente las polticas pblicas. Los resultados logrados por la
descentralizacin deberan ser comprobaclamente superiores a la centralizacin, para que se justifique el
proceso.
Por ello, so debe avanzar con cuidado, con mucho espritu prctico, en base a la concertacin y sumando
esfuerzos. La descentralizacin es un medio para reducir los problemas de desigualdad de oportunidades para
el desarrollo humano, generados por la centralizacin econmica y el centralismo poltico. Ambos problemas
estn ' nniy conectados y, bajo ciertas circunstancias, se retroalimentan y generan un centralismo duro difcil
de conmover y cambiar.
La centralizacin econmica es un problema cuando la produccin e ingresos del centro (Lima o cualquier
capital de departamento) son siempre mayores que en la periferia (el resto del pas o el resto de la regin), y
son divergentes en el largo plazo. Es decir, la centralizacin econmica no genera mecanismos de igualacin y
de difusin de los frutos de crecimiento entre regiones.
Es un problema de concentracin de poder econmico en el centro, con escasos mecanismos de redistribucin.
Esto se debe a la concentracin en Lima del capital humano, capital fsico y financiero.
Existe centralismo poltico cuando el nivel ms alto de gobierno (el gobierno central) acapara las funciones y
los recursos del Estado, mientras que los gobiernos regionales o locales tienen pocas competencias e
influencia en sus mbitos. Es pues un problema de concentracin del poder poltico en el gobierno central.
El mayor problema surge cuando, como en el caso del Per, la centralizacin econmica alimenta al
centralismo poltico y este a su vez refuerza a la primera. El mecanismo que genera esta retroalimentacin es
el siguiente: la concentracin de la produccin y empresarial genera una mayor tributacin en Lima y
principales ciudades, lo que permite al gobierno central tener capacidad de gasto, el cual se asigna en funcin
del nmero de electores y ciudadanos, los cuales se encuentran en su mayor parte en el centro. Este gasto, a su
vez, dinamiza la demanda de Lima, favoreciendo incrementos en la produccin del centro y as sucesivamente.
As se cierra el crculo perverso del centralismo.
Frente a un problema de centralizacin dura, la descentralizacin se presenta como una necesidad. Sin
embargo, se sealar que la centralizacin econmica es la que genera e! centralismo estatal, en consecuencia,
es necesario plantear una estrategia que lleve a la descentralizacin econmica, como fin ltimo.
La descentralizacin estatal es un instrumento importante pero insuficiente, para resolver este problema.
Desde el punto de vista econmico, la descentralizacin estatal tiene el desafo de cambiar los flujos de
inversin privada hacia otras ciudades fuera de Lima, para crear centros econmicos alternativos a Lima. Para
ello se requiere que el gobierno central, los futuros gobiernos regionales y locales generen liderazgos claros y
modernos, planteen polticas sectoriales y sociales descentralizadas, que se provean de medios estables de
financiamiento del gasto y la inversin pblica descentralizada, de un marco jurdico- institucional favorable y
de la participacin activa de los sectores empresariales nacionales y regionales.
Desde un punto de vista poltico, la descentralizacin debera ser el medio para reconstruir los mecanismos de
representacin (partidos polticos, movimientos, gremios, sindicatos, etc.) y de participacin en los gobiernos
3> 2. para hacerlo son las polticas pblicas, que al final de cuentas
regionales y locales. El principal mecanismo

determinan la poltica. Como dicen los politlogos: "poiicies determine politics", sobre todo en regiones y
localidades con debilidad institucional.
\3. LA VIA POLTICA DE LA DESCENTRALIZACIN
De todos los modelos de descentralizacin posibles, el gobierno ha escogido la va poltica mediante la
descentralizacin estatal. Si bien el marco institucional y legal para la descentralizacin no est an completo,
el proceso est lanzado, lo que dice .mucho del sesgo poltico y de la impaciencia del gobernante por
sintonizar con la poblacin ansiosa de mejorar sus niveles de empleo y de vida.
Se trata de la "va poltica de la descentralizacin", a partir de la cual se espera influir sobre la centralizacin
econmica, a travs de las polticas sectoriales y de las polticas sociales. Se ha escogido el modelo de
"descentralizacin a partir de la redistribucin estatal".
Es por ello que la legislacin contempla que los gobiernos regionales (departamentales) desarrollen y regulen
las actividades sectoriales de: agricultura, pesquera, industria, agroindustria, turismo, minera, infraestructura
energa, comercio, vialidad, comunicaciones, servicios sociales: educacin, salud y medio ambiente. Mientras
que los gobiernos locales tendrn como misin desarrollar y regular: servicios sociales: educacin, salud,
vivienda, infraestructura: saneamiento, servicios pblicos: transporte colectivo, circulacin, trnsito, turismo,
servicios culturales: conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte, y
medio ambiente y sustentabilidad de los recursos naturales.
Esta atribucin de funciones define las tareas de los niveles descentralizados de gobierno. Los gobiernos
regionales deben promover el desarrollo regional a travs de planes,

mientras que los gobiernos locales debern planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones.
Para que estas funciones sean adecuadamente llevadas a cabo, se ha de requerir de un contexto
macroeconmico favorable, con estabilidad y crecimiento. Pero lo ms importante es la transferencia de
competencias y recursos presupustales del gobierno central a los gobiernos regionales y locales.
1.4.

LAS POLITICAS SECTORIALES-REGIONAL Y LAS POLITICAS SGCIALES-LOCALES

Las polticas sectoriales que debern ejecutar los gobiernos departamentales son muy importantes para el
desarrollo regional. Deben promover el uso de las potencialidades en cada departamento, sobre todo en los
sectores productivos. Estas polticas son las que generan empleo y amplan las oportunidades para la gente.
Por ello se requiere que cada gobierno departamental-regional tenga un plan de desarrollo socio econmico
con horizontes mnimos de 5 aos, basado en la promocin de algn o algunos sector (es) en particular, para lo
cual la inversin pblica debe centrarse en infraestructura y mejora del capital humano, de tal manera que se
pueda atraer de manera coordinada a los inversionistas privados.
El desarrollo regional, en los prximos veinte aos, depender de la capacidad de atraccin de inversionistas
privados que logren las regiones. Para ello la inversin pblica en infraestructura vial y energtica,
acompaada de polticas sectoriales de promocin de algunos sectores productivos que generen alto valor
agregado (agroindustria, manufactura pequea, mediana o grande, turismo, servicios productivos), ser la
clave del desarrollo regional. El objetivo global debe ser incrementar la produccin, la productividad y el
empleo regional de manera simultnea. La planificacin estratgica y la concertacin entre gobierno regional,
sector empresarial y trabajadores ser crucial para lograr resultados.
La ejecucin de las polticas sociales debera ser la funcin principal de los gobiernos locales. La prestacin de
educacin, salud, vivienda, saneamiento y lucha contra la pobreza son las principales funciones y tareas. Por
cierto, la asuncin de estas competencias tiene que ser progresiva y planificada, para asegurar el xito de la
descentralizacin. Lo peor que puede pasar es que los gobiernos locales fracasen por hacer las cosas de manera
apresurada y sin planeamiento. Los gobiernos locales tienen, a partir de las polticas sociales,' la enorme
responsabilidad de mejorar la calidad de las personas y de su capital humano.
Las municipalidades provinciales debern hacerse cargo de la educacin y salud bsicas de manera progresiva,
mientras que las municipalidades distritales debern demostrar mejores resultados que los organismos del
gobierno central en la reduccin de la pobreza extrema y en la alimentacin materno-infantil.
1.5.

DESCENTRALIZACIN EN EL PER

Este no es un problema de ahora, sino de hace mucho tiempo; para que podamos apreciar con mayor claridad
el tema recordemos como en los inicios de la era republicana, tanto en el Congreso como en otros foros fuera
del gobierno se debata y discuta acerca del centralismo y de sus consecuencias negativas en el desarrollo del
pas.
Existan grupos antagnicos que no podan concertar en la organizacin de un Estado eficiente, nos referimos
a los federalistas y a los centralistas. Los primeros eran partidarios de una descentralizacin parecida al
modelo norteamericano, donde existe una federacin de Estados, cada uno con autonoma en diversas reas.
Los segundos por supuesto contrarios a la idea de los federalistas, estos no eran participes de la
descentralizacin.
Uno de los ms grandes pensadores que tuvo el Per fue Jos Carlos Maritegui. l no pudo alejarse del
tratamiento del problema, en su ms conocida publicacin: "7 Ensayos de interpretacin de la Realidad
Peruana" nos brinda un captulo denominado "Regionalismo y Centralismo" donde realiza un anlisis
histrico del problema, nos relata la serie de debates que surgan entre grupos radicales (federalistas y
centralistas) sobre la descentralizacin, as como los continuos experimentos que ocurran en las
constituciones para favorecer el descentralismo, se hablaba en ese entonces de la creacin de Juntas
Departamentales, Consejos Departamentales, Municipios, etc. Ninguno de ellos perdur por mucho tiempo.
Maritegui observa con cuidado la opcin descentralizadora de los federalistas, y asume que el Per no puede
aplicar un modelo federal, porque si le diramos autonoma a las regiones los primeros en asumir el encargo de
3
autoridad serian los gamonales (dueos .de., grandes
extensiones de tierras) en este caso tendran carta libre
para realizar cualquier accin dentro de una regin.

En esos tiempos, estaba presente el problema del indio y la tierra, para el Amauta deban solucionarse estos
problemas antes que el centralismo. l entenda el problema desde un punto de vista econmico y social, no se
poda descentralizar un pas cuando la gran mayora de su poblacin no se encontraba insertada en los
regmenes legales, me refiero a los pobladores de la sierra que no tenan derecho a la identidad, a elegir a sus
autoridades, ni a la propiedad. En pocas palabras antes que una solucin poltica al problema del centralismo
l consideraba primero una solucin social y econmica.
Otro gran pensador que trata el problema del centralismo es el francs Maurice Duverger, l no cree en el
descentralismo, considera que una autoridad local tiene un poder menor que el de un gran industrial afincado
dentro de un territorio. Ponemos como ejemplo Texas en los Estados Unidos; la comparacin de poder que
realizamos entre el gobernador de esta zona y un magnate del petrleo es contrario al primero, el magnate, por
su gran poder econmico muchas veces llega a influir en las decisiones del gobernador que representa el
poder poltico, no es el caso del Presidente de la Repblica, que ante tales presiones no se deja influenciar. Al
tratar el problema del centralismo me he referido a dos pensadores de diferentes pocas, con opiniones en
algn caso similares que nos sirven para reflexionar acerca de este problema tan presente.
No se trata de copiar un modelo de descentralizacin extranjero que no nos da ninguna seguridad de un
eficiente funcionamiento como Estado, tenemos que realizar ante todo una observacin de nuestra realidad;
muchos pases pueden ser similares pero nunca iguales; siempre existe alguna peculiaridad que nos caracteriza,
esta observacin nos dar como resultado que el Per no ha constituido bases slidas para la descentralizacin,
es decir no ha creado ncleos de desarrollo en el interior del pas que pueden competir con la capital que
aspiren a ser autnomas en su manejo poltico, un caso palpable es el descuido permanente de nuestras
fronteras, as Tumbes, Tacna, Puno, etc. Se encuentran en desventaja con ciudades vecinas extranjeras como
Arica por ejemplo que tiene una importancia vital para Chile.
Para descentralizar nuestro pas se tendra que seguir pasos concretos que nos sirvan a largo plazo para la
eficiente administracin del Estado, como primordial medida tener un pas totalmente comunicado, cosa
que el Per carece, luego vendran el desarrollo de las ciudades que puedan convertirse en ncleos
verdaderos de cohesin de regiones econmicamente aisladas. "Un rgimen capitalista, donde las unidades
de produccin (empresas) son muy fuertes, muy grandes, si se descentraliza el poder poltico y
administrativo se coloca a los administradores y a los polticos en una dbil posicin frente a! potente poder
econmico". La descentralizacin poi s sola no es sinnimo de desarrollo, tiene que complementarse con
una serie de medidas econmicas, sociales, culturales, etc. Que le tienen que anteceder para que en
conjunto se logre un desarrollo mancomunado y duradero, la historia nos muestra que en el pasado se
intentaron soluciones polticas totalmente aisladas de lo econmico y social, como era de esperar estos
experimentos fracasaron rotundamente, no podemos en la actualidad caer en el mismo error.
Tengo que realizar en este momento un deslinde entre lo que son las municipalidades y las regiones. Las
municipalidades son instituciones encargadas de la administracin de las ciudades, son los encargados del
servicio de limpieza pblica, seguridad ciudadana, etc. En los ltimos aos se ha reclamado por parte de
diversos polticos la asignacin de mayores recursos econmicos a los municipios para que logren
solucionar sus problemas locales, en. algn momento se propuso que se acrecentaran sus poderes y as
pueda administrar escuelas pblicas, servicio de agua, desage, electricidad, correos, etc. Las regiones son
organismos totalmente diferentes, son parte de un tipo de gobierno con poderes ms amplios que las
municipalidades.
He tenido que realizar diferencias entre estas dos instituciones para que se entienda con claridad que no se
puede dar una excesiva importancia al papel de las municipalidades dentro del Estado, ellas cumplen una
funcin necesaria pero no podemos pensar en acrecentar sus poderes en forma automtica y que estos nos
traiga como consecuencia una buena administracin, podra suceder lo contrario es decir, que abarcando
mucho se pueda crear una burocracia ineficiente que sera un lastre para su organismo, tenemos ejemplos
similares como el que aconteci con las empresas que manejaba el estado en pocas pasadas, que signific
perdidas econmicas irrecuperables para el Per.
La descentralizacin como discurso poltico, como promesa poltica siempre ha existido en nuestra historia,
tenemos que analizar en que contexto aparecen, quienes son los voceros de este y en que momento se le
menciona, pues fcilmente puede ser utilizado por agrupaciones polticas como medio para captar votos en
poca de elecciones en provincias principalmente gracias a la buena imagen que trae consigo el clis de la
descentralizacin.
Vivimos en un pas en donde todo est por hacer, la descentralizacin es un mecanismo que bien formulado

nos puede brindar soluciones a nuestros ms graves problemas, pero no es una cosa de un da para otro, al
menos en el Per se necesita tiempo para accionar ese mecanismo descentralista, pero eso s, que se
encuentre contemplando en un plan de desarrollo nacional a largo plazo, de este modo cuando ingrese un
nuevo gobierno los planes del anterior sigan en funcionamiento; para que esto se haga realidad tenemos que
saber elegir bien a nuestros gobernantes y que estos asuman su papel con seriedad y amor al pas.

1.6.

HISTORIA DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER

Podemos mencionar los siguientes hechos en este aspecto:

PROGRAMA APRISTA DE 193 1. El precedente ms importante de la regionalizacin es el programa aprista
de 1931 y su candidato presidencial Vctor Ral Haya de la Torre, que entre sus postulados demand la
reivindicacin de las provincias mediante la descentralizacin.
CONSTITUCION DE 1933. Estableca en su Art. 183 que el territorio de la Repblica se divide en
departamentos, provincias y distritos. El art. 188 de dicha Constitucin, con un criterio de descentralizacin,
cre los Consejos Departamentales que nunca funcionaron. En 1947, el presidente Bustamante y Rivero
dispuso que el Instituto Geogrfico Militar preparara un proyecto de redemarcacin territorial del pas.
Durante el gobierno militar de 1968 a 1980 imper el centralismo como en todas las dictaduras, aunque se
desconcentr algunas decisiones del ejecutivo en las Organizaciones de Desarrollo departamentales (ORDES)
despus se denominaron Corporaciones de Desarrollo (CORDES).
CONSTITUCION DE 1979. Estipulaba en su Artculo 259 que las regiones se constituyen sobre la base de
reas contiguas integradas histrica, econmica, administrativa y culturalmente ("unidades geo econmicas"). En la parte final, prescribe que la descentralizacin se efecta de acuerdo con el plan nacional
de regionalizacin que se aprueba por ley. Durante el gobierno de Femando Belande, en 1984 se aprob el
Plan Nacional de Regionalizacin, que fij sus objetivos y metas en la descentralizacin administrativa.
IMPULSO A LA REGIONALIZACION DURANTE EL GOBIERNO DE ALAN GARCIA. El 16 marzo de
1987 se promulga la Ley de Bases de la Regionalizacin 24650. El marco legal de entonces puso como lmite
la existencia de 12 regiones, lo que gener un problema en la integracin de los departamentos y provincias
contiguas en ellas. El 13 julio de 1989: Mediante la Resolucin Suprema 132-89-PCM se convoca a consulta
popular en varias localidades del pas, para que la poblacin se pronuncie sobre demarcacin regional. El 19
julio de 1989: Se aprueba el reglamento de la Ley 25077, sobre la primera eleccin de los representantes a
asambleas regionales. El 12 noviembre del mismo ao: Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a
sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8 abril de 1990: Se elige coincidiendo con los comicios generales- a las autoridades de las regiones Nororiental del Maraon; San
Martn-La Libertad; Gran Chavn; Andrs Avelino Cceres; Los Libertadores-Wari; Inka.
LA- CONSTITUCION DE 1993: EL CENTRALISMO. A Fujimori rio le interes la regionalizacin. El
proceso fue desprestigiado ante la poblacin. A ello se sum el mal ejemplo y la falta de madurez de los
representantes regionales. Confundieron la concertacin con la componenda y las asambleas regionales se
volvieron burocrticas y caticas. La poblacin percibi solo lo negativo sin tener presente que la
regionalizacin era un proceso en marcha. En abril de 1992, Fujimori, entre otras medidas, anuncia la
disolucin de las asambleas regionales. La Constitucin de 1993 deca "La descentralizacin es mi proceso
permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del pas" (Artculo 188 derogado). Consideraba la
divisin poltica del pas en regiones, departamentos, provincias y distritos, bajo un gobierno unitario de
manera descentralizada
' y desconcentrada. En la 8a disposicin final Inciso Io estipulaba que tenan prioridad las normas de
descentralizacin y, entre ellas, las que permitan tener nuevas autoridades elegidas a ms tardar en 1995.
Sin embargo, en la 13a prescriba que mientras no se constituyan las Regiones y hasta que se elija a sus
presidentes de acuerdo con la Constitucin, el Poder Ejecutivo determina la jurisdiccin de los CTAR,
segn el rea de cada uno de los departamentos. Los CTAR perduraron hasta el 31 de diciembre de 2002.

1.7.

REGIONALIZACION: UN PROCESO EN MARCHA

La descentralizacin, ha generado entusiasmos y esperanzas pero tambin opiniones . discrepantes y

desconfianzas. Muchas de las observaciones"proceden de voces que obedecen a intereses poltica y
econmicamente privilegiados. Lo cierto es que las provincias tienen un reto para los prximos aos. Con
sus caractersticas, cada sociedad local o regional enfrenta el desafo del cambio tecnolgico y de la
diversificacin econmica. Se espera que la descentralizacin sirva para afrontar y superar la existencia de
problemas sociales y econmicos an no resueltos. El objeto es trasladar decisiones, operaciones y
recursos financieros al interior del pas, de asegurar, mejores niveles de vida para la poblacin y de
desarrollo integral del pas. Desarrollo integral, armnico, sostenible y equitativo. El marco que nos
presenta hoy la realidad nacional es favorable en lo que se refiere a la estructura jurdico -legal ya que

estarnos en una etapa que se caracteriza por el . restablecimiento del principio de legalidad y el
fortalecimiento de la autoridad municipal, puesto que a ella compete establecer las normas de urbanismo y
la preservacin y administracin de las calles pblicas conforme a la ley orgnica de municipalidades, as
como tambin por el impulso de la descentralizacin a travs de la creacin de los Gobiernos Regionales.
Sin embargo, la estructura econmica basada en un modelo neo - liberal plantea muchos retos y
problemas. Sern entonces las sociedades regionales dentro un estado unitario, la creacin heroica de sus
agentes sociales, econmicos y polticos. La descentralizacin es una oportunidad y un compromiso con el
cambio y la justicia social. Estamos en una etapa de regionalizacin que es la forma democrtica de
gobierno descentralizada. Es necesario un Pacto del Gobierno Regional con los empresarios e industriales
que en estos aos han sido un baluarte en la defensa del empleo y la produccin.
Relanzar la experiencia de la Regionalizacin de manera que la gestin y el gasto puedan crear ms
empleo y apoyar la reestructuracin econmica del pas. El Gobierno Regional de lea tiene la sincera
voluntad de seguir creando espacios de gobernabilidad y concertacin orientada a lograr la ms amplia
participacin de todos los. sectores involucrados en el diseo y la implementacin de procesos de
democracia y desarrollo. Promueve una alianza estratgica con el capital y la tecnologa. El gobierno
regional no puede limitarse a administrar la pobreza ni ser slo una ventanilla de pagos. Se debe
preocupar en atraer capitales y financiar su dficit. El principal desafo de los prximos aos es aumentar
la inversin privada en regiones y fortalecer la capacidad productiva con base regional efectiva. El Per
ha retrocedido 9 puntos en la clasificacin del desarrollo humano divulgada por el PNUD y est en el
puesto 82 entre 173 pases. Segn el IPEC (agencia de las Naciones Unidas), en nuestro pas hay entre
1,2 y 1,5 millones de nios trabajadores, la mayora de ellos en ocupaciones peligrosas. La proporcin de
peruanos que vive en condiciones, de pobreza aumento de un 49% hace dos aos al 55% actual. La
extrema pobreza est en 24,8%. Por eso, la descentralizacin debe servir para superar problemas
estructurales no resueltos que nacen de la concentracin de un poder excesivo
en el Gobierno Central. La descentralizacin es un proceso poltico, econmico y social de redistribucin de
poder, orientado a mejorar a eficiencia de la gestin pblica, extender la democracia, promover la equidad y
el desarrollo integral, armnico y sostenible. Esto est contemplado en la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales.
Artculo 4o.- Finalidad.
Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integral sostenible,
promoviendo la inversin pblica y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la
igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y
locales de desarrollo.
Artculo 5.- Misin del Gobierno Regional.
La misin de los gobiernos regionales es organizar u conducir la gestin pblica regional de acuerdo a sus
competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las polticas nacionales y sectoriales, para
contribuir al desarrollo integral y sostenible de la regin.
"Artculo 6.- Desarrollo regional.
El desarrollo regional comprende la aplicacin coherente eficaz de las polticas e instrumentos de desarrollo
econmico, social, poblacional, cultural y ambiental, a travs de planes, programas y proyectos orientados a
generar condiciones que permitan el crecimiento econmico armonizado con la dinmica demogrfica, el
desarrollo social equitativo y la conservacin de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional,
orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades."
Somos el primer Gobierno Regional elegido directa y democrticamente por el voto popular. Sin embargo, al
lado de la democracia representativa que tiene su origen en las urnas, hacemos ejercicio de la democracia
participativa, convocando a los gobiernos locales y a la sociedad civil.
Los Gobiernos Regionales tienen una estructura orgnica con un rgano ejecutivo representado por la
Presidencia Regional y un rgano normativo y fiscalizador que es el Consejo Regional. Adems tienen un
rgano de consulta y coordinacin denominado Consejo de Coordinacin Regional, integrado por los alcaldes
y representantes de la sociedad civil. El gobierno regional es el nivel intermedio de gobierno democrtico, es
decir, entre el gobierno central y el gobierno local. Pero adems debe ser el promotor del desarrollo

econmico y la justicia social. El Consejo Regional es un rgano colegiado compuesto por el Presidente
Regional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros Regionales.
Artculo 15.- Atribuciones del Consejo Regional Son
atribuciones del Consejo Regional:
Aprobar, modificar o derogar las normas que regulen o reglamenten los asuntos y materias de competencia y
funciones del Gobierno Regional.
Aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, concordante con el Plan
Nacional de Desarrollo y buscando la articulacin entre zonas urbanas y rurales, concertadas con el Consejo
de Coordinacin Regional.
Como Gobierno Regional estamos al lado de nuestros productores de uva y de pisco en su lucha por desgravar
la suicida carga tributaria al denominado producto bandera del Per; a lo que debemos de agregar que
exigimos apoyo del gobierno central para promover el reconocimiento de la denominacin de origen ante la
Organizacin Mundial de Comercio.
1.2 Definiciones de la Descentralizacin
Desde una acepcin eminentemente administrativa, Manuel Prez nos dice: "Principio de organizacin segn
el cual a partir de una institucin o entidad central se generan entidades con personera jurdica propia, sujetas
a la poltica general de la entidad central, pero que en razn de la naturaleza diferencial de las funciones y
actividades que deben cumplir, se les otorga una autonoma operativa suficiente para asegurar el mejor
cumplimiento de ellas.
..........................
Sin embargo, desde un enfoque sociolgico tenemos a Hilimann: Proceso deseparacin y reparto de
funciones (anteriormente centralizadas), autoridades, influencias, relaciones de habitabilidad, etc. En varios
centros. La descentralizacin debe hacer posible, en las grandes empresas, una adaptacin flexible al
mercado, un amayor proximidad con los clientes, mejor colaboracin entre los empleados y aumento de
eficacia. En el mbito poltico, las posibilidades de descentralizacin debe incrementar la participacin
democrtica de las capas ms bajas de la poblacin } de sectores regionales y municipales.
Asimismo, Chaman Orbe, desde un punto de vista jurdico, nos manifiesta que es la: Transferencia de
funciones orgnicas, administrativas y polticas del poder central hacia instancias locales o regionales. Sucede
cuando se confa con un margen de autonoma ms o menos amplio a agentes especializados y dotados de
cierta independencia frente al poder central, la gestin de servicios pblicos, vinculndose de alguna forma a
la estructura del Estado. As encontramos a la Descentralizacin administrativa y poltica, respectivamente.
Adems, el jurista Pedro Flores , desarrolla un concepto desde la ptica del derecho, en los siguientes
trminos: Rgimen administrativo de naturaleza poltica, en el que la gestin de los servicios pblicos,
separados del conjunto de los administrativos por el. Gobierno o Poder Central se confa con un margen de
autonoma ms o menos amplio, a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al Poder
Central el cual no los dirige sino que se limita a controlar su accin. En la prctica, y en pases como el Per
cuya organizacin poltica es de tipo Centralista, la Descentralizacin administrativa es muy difcil de
establecer, pero se traduce en organismos de competencia limitada regularmente. Las Descentralizacin
poltica supone una organizacin federal, asimismo, voluntad poltica de descentralizar el poder y trasladarlo
a los Gobiernos locales, junto con los recursos financieros indispensables para que la transferencia no resulte
lrica. La doctrina precisa que este problema de al Descentralizacin para el Derecho pblico, debe enfocarse
bajo dos grandes aspectos: Descentralizacin Poltica y Administrativa.
Gabino Fraga , define la descentralizacin en los trminos siguientes: "Al lado del rgimen de centralizacin
existe otra forma de organizacin administrativa: la descentralizacin, la cual consiste en confiar la
realizacin de algunas actividades administrativas a rganos que guardan con la administracin central una
relacin que no es la de jerarqua" y concluye: "el nico carcter que se puede sealar como fundamental del
rgimen de descentralizacin es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una
autonoma .orgnica y no estn sujetos a los poderes jerrquicos.
As aparece, una diferencia fundamental entre la descentralizacin y la centralizacin administrativas, ya que
en esta ltima todos los rganos que la integran estn ligados por la relacin jerrquica que implica una serie

de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los rganos inferiores.
La descentralizacin administrativa se distingue de la descentralizacin poltica que se opera en el rgimen
federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el mbito del Poder Ejecutivo, la segunda
implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales.
Adems, en tanto que la descentralizacin administrativa es creada por el poder central, en la
descentralizacin federal los estados miembros son los que crean al Estado federal, participan en la formacin
de la voluntad de ste y su competencia no es derivada, como es la de los rganos administrativos
descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que las facultades son atribuidas
expresamente al Estado federal se entienden reservadas a los Estados miembros.
Para el diccionario de la Lengua Espaola, la palabra descentralizacin significa accin y efecto de
descentralizar y esta ltima: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes
ejerca el gobierno supremo del Estado".
Descentralizacin para el derecho administrativo es una forma jurdica en que se organiza la administracin
pblica, mediante la creacin de entes pblicos por el legislador, dotados de personalidad jurdica y
patrimonio propios, y responsables de una actividad especfica de inters pblico. A travs de esta forma de
organizacin y accin administrativas, que es la descentralizacin administrativa, se atienden
fundamentalmente servicios pblicos especficos.
Por su parte, Andrs Serra Rojas, explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar
la jerarqua administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control.
La autonoma de los rganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administracin central, esto es,
no estar sujetos a las decisiones jerrquicas de sta. Dotar de personalidad jurdica y patrimonio propios, a los
entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonoma, pero falta su autonoma econmica
consistente en la libre disposicin de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobacin y
ejecucin que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.
Gonzales de Olarte, nos explica: La Descentralizacin es vista como un componente imprescindible del
ajuste estructural, pues se supone que la Centralizacin y el Centralismo son ineficientes, no son equitativos y
llevan a la exclusin social. En otras. palabras se asume que el desarrollo econmico tiene como prerequisito
la Descentralizacin. Se ha difundido la idea de que los gobiernos locales o munici 2.1 v^S SO n las
instituciones ideales para la descentralizacin, al mismo tiempo la descentralizacin no es un proceso que
tenga asegurado de antemano su xito, es importante tener en cuenta que la descentralizacin es el proceso de
transferencia del Poder, de capacidades de decisin y de recursos del centro a la periferia; es un medio
econmico y un fin poltico. Por consiguiente su xito dependen de la ingeniera institucional y la poltica que
asegure que la transferencia de poder y recursos del centro a la periferia se legtima, irreversible, eficiente y
sostenibie".
Ortiz de Zevallos, nos refiere que: "La Descentralizacin, no es un fin en si mismo, sino un instrumento de la
Reforma del estado, que pueda ayudar a mejorar el desempeo de las funciones pblicas segn el tipo de
funcin y sistema de descentralizacin que se adopten. Se debe descentralizar ordenadamente (con
fmanciamiento y clara determinacin de responsabilidades y objetivos) las funciones cuya descentralizacin
sea conveniente,.y. factible.
Segn Maritegui: Lo que realmente se propona esta apariencia de descentralizacin no era el
establecimiento de un rgimen gradual de autonoma administrativa de los" departamentos. El Estado no
creaba las juntas para atender aspiraciones regionales. De lo que se trataba era reducir o suprimir la
responsabilidad del poder central en el reparto de los fondos disponibles para la instruccin y viabilidad. Toda
la administracin continuaba rgidamente centralizada. A los departamentos no se les reconoca ms
independencia administrativa que la que se podra llamar la autonoma de su pobreza.
1.8.. TRES TIPOS DESCENTRALIZACIN
1. Descentralizacin por Regin. Consiste en el establecimiento de una organizacin administrativa
destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la poblacin radi'cada en una determinada
circunscripcin territorial. Esta modalidad de la descentralizacin se adapta de una manera ms efectiva a las

aspiraciones democrticas, y adems, desde el punto de vista de la administracin, significa la posibilidad de

una gestin ms eficaz de los servidores pblicos, y por lo mismo, una realizacin ms adecuada de las
atribuciones que al Estado corresponden. El organismo descentralizado por regin son aquellos que atienden y
satisfacen las necesidades pblicas de una regin, como es el caso de los Gobiernos Regionales.
2o Descentralizacin por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfaccin de necesidades de orden
general, que requiere procedimientos tcnicos slo al alcance de funcionarios que tengan una preparacin
especial. La forma de conseguir ese propsito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio
que sirva de base a su economa. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan
determinados servicios pblicos (ESSALUD, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Instituto
Especializado Materno Perinatal, Hospital Edgardo Rebagliati, etc.)
3o Descentralizacin por colaboracin. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la funcin
administrativa con caracteres especficos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de
descentralizacin. La descentralizacin por colaboracin se origina cuando el Estado adquiere mayor
influencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolucin se
requiere una preparacin tcnica por parte de funcionarios polticos y los empleados administrativos de carrera.
Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboracin, hacindolas participar en el
ejercicio de la funcin administrativa. De esta manera, la descentralizacin por colaboracin es una de las
formas del ejercicio privado de las funciones pblicas.
En estos tres tipos de descentralizacin no hay caracteres idnticos y uniformes, pues a diferencia de la
centralizacin, aquel rgimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y
reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de
fijar algn carcter esencial comn para todos ellos.
As pues, el nico carcter que se puede sealar como fundamental del rgimen de descentralizacin es el de
que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonoma orgnica y no estn sujetos a los
poderes jerrquicos caractersticos del rgimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen
determinadas facultades con relacin a las personas y a los actos de los empleados inferiores.
1.9.. DESCENTRALIZACIN Y DESCONCENTRACIN
Se distingue la descentralizacin de la desconcentracin, ya que sta consiste en atribuir facultades de decisin
a algunos rganos de la administracin que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes
jerrquicos de los superiores. 1
La descentralizacin y la desconcentracin son formas jurdicas en que se organiza la administracin y en las
dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados rganos u organismos. Existe la
diferencia esencial en que los rganos de la primera estn fuera de la relacin jerrquica del poder central y los
organismos de la segunda estn sujetos al poder jerrquico. .
Los organismos descentralizados tienen personalidad jurdica y patrimonio propios, los rganos
desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar,
pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios pblicos o para
llevar a cabo empresas productoras de bienes.
1.9.1.

MARCO NORMATIVO ACTUAL

La Constitucin de 1993, norma la obligatoriedad de ejecutar la descentralizacin a travs del

funcionamiento de Gobiernos Regionales. Con la finalidad de adecuar la norma constitucional a la
nueva realidad poltica y social que vivi el Per el ao 2000 y 2001, se modific el texto original
mediante la Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV sobre Descentralizacin y
que se promulg mediante Ley N 27680, luego de ser ratificada en dos sesiones ordinarias
consecutivas.
A.nte el imperativo de tener el marco legal para la convocatoria de las Elecciones Regionales
realizadas el 17 de noviembre de 2002, se promulg la Ley de Bases de la descentralizacin, que lleva
el N 27783, Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin; aqu se establecen los principios de la
descentralizacin, los objetivos, del territorio, gobierno, jurisdiccin y autonomas; se establecen los

tipos de competencias, criterios de asignacin y solucin de conflictos; la participacin de la

ciudadana; se norma sobre los planes de desarrollo y presupuestos; y con la finalidad de delimitar las
funciones y competencias de los tres gobiernos, se fijan las competencias, nacionales, regionales y
locales.
Finalmente se ha promulgado recientemente la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales N 27867; que
precisa el campo de accin, los conceptos y definiciones de como entienden los actuales miembros
del Gobierno Central, la regionalizacin del pas.
Una real conciencia cvica de los peruanos, debe pasar por comprometerse en el proceso de
descentralizacin, comprendiendo el marco legal que la dispone, pero ms ello la necesidad de
mejorar las condiciones de vida, a travs del propio ejercicio del poder, que se convierte en un medio
para asignar mejor los recursos, para aprobar los planes de desarrollo, para escoger y promover los
mejores lderes, en fin, el ejercer el poder brinda un sin nmero de posibilidades a desarrollar para
cumplir los objetivos.
2.

MODELOS DE DESARROLLO APLICADOS EN EL PER

2.1.

MODO DE PRODUCCIN

Modo de obtener los bienes materiales necesarios al hombre para el consumo productivo y personal. El modo
de produccin constituye la unidad de las fuerzas productivas y de las relaciones de produccin. El cambio del
modo de produccin origina cambios del rgimen social, sirve de base al desarrollo de las fuerzas productivas
y de las relaciones de produccin, de toda la produccin social.
Gracias a los conocimientos adquiridos, a la experiencia y a los hbitos de trabajo, los hombres producen los
bienes materiales, desarrollan las fuerzas productivas, que muestran el grado en que el hombre domina a la
naturaleza. El nivel de desarrollo alcanzado por las fuerzas productivas determina el carcter de las relaciones
de produccin. Las relaciones de produccin o relaciones econmicas, es decir, las que se establecen entre los
hombres en el proceso de produccin de los bienes materiales, influyen a su vez activamente sobre las fuerzas
productivas, facilitando u obstaculizando su desarrollo.
Si las relaciones de produccin. corresponden al nivel de desarrollo _ de las fuerzas productivas, como ocurre,
por ejemplo, bajo el socialismo stas se desarrollan sin' obstculos. En cambio, cuando las relaciones de
produccin dejan de corresponder al nivel de las fuerzas productivas, como es el caso en el capitalismo
contemporneo frenan el progreso de dichas fuerzas, se convierten en una traba, y se hace necesario sustituir
el modo de produccin caduco por otro nuevo, que corresponda al nivel ms elevado de las fuerzas
productivas.
El fundamento econmico de las revoluciones sociales se pone al descubierto gracias a una ley econmica
general: la ley de la correspondencia entre las relaciones de produccin y el carcter de las fuerzas
productivas, descubierta por Marx. El papel decisivo en el sistema de las condiciones materiales de vida de la
sociedad corresponde al modo de produccin de los bienes materiales. Segn sea el modo de produccin, tal
ser en lo fundamental la sociedad misma -sus ideas, sus teoras, las concepciones y las instituciones polticas.
La historia conoce cinco modos de produccin que se han sucedido desde el nacimiento de la

El que se sustituya un v iejo modo de produccin por otro nuevo es resultado inev la agudizacin de las
contradicciones entre las fuerzas productivas en desarrol relaciones de produccin rezagadas. Tales
contradicciones,, cuando impera la pi privada sobre los medios de produccin, poseen carcter
sociedad
humana: lucha
e! de de
ia clases.
comunidad
el esclavista;
antagnico
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En estaprimitiva,
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la victoria el
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sociedad que
comunista.
Este
es
el
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progresivo
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la
historia.
vinculada a! modo de produccin ms avanzado y progresivo. Bajo el socialis contradicciones en el
desarrollo del modo de produccin no presentan carcter ant y la sociedad las supera mediante el
perfeccionamiento consciente de las relacu produccin, a las que adeca el nivel de las fuerzas
productivas- Del modo de proc hay que distinguir la base econmica de la sociedad, que es el conjunto
de las relaci< produccin dominantes en tal o cual sociedad humana. La unidad del modo de proc y de
la superestructura ideolgica y poltica que corresponde a la base de una se dada constituye una
formacin econmico-social

2.2.

MODO DE PRODUCCIN ASITICO Y EL ESTADO I N C A

Jrgen Golee

1 nivel de desarrollo de las fuerzas productivas en una sociedad se expresa productividad del
trabajo. Esta productividad del trabajo depende d desarrollo de los med trabajo, del conocimiento de la
naturaleza, de la habilidad de los productores, de la organh del trabajo y de las condiciones de la
naturaleza.
Si bien todos estos factores confluyen en cada desarrollo social, lo hacen en cada soc de;una
manera particular. En la sociedad inca, el aumento en la productividad social del trab da, ante todo, por un
desarrollo en la organizacin de la fuerza de trabajo que permit aprovechamiento ms efectivo de las
condiciones de la naturaleza, mientras el desarrollo d medios de trabajo tiene sin duda una importancia
secundaria.
El medio andino se caracteriza por su diversidad extrema. Entre la costa rida, por un lado, selva
tropical, por el otro, encontramos en un rpido ascenso y descenso entre el nivel del m ms de seis mil
metros de altura una serie de paisajes naturales con condiciones climti edficas, botnicas y zoolgicas
muy distintas.
Ya antes del surgimiento de la sociedad inca las socieda des andinas aprovechaban casi todas zonas
ecolgicas. Haban desarrollado los conocimientos y los' medios de trabjo'necesarios p utilizar los
diferentes ambientes naturales para su reproduccin.
En la sociedad inca, el aprovechamiento ms efectivo de las condiciones de la naturaleza logra, por una
parte, a travs de la distribucin de la poblacin a los variados pisos ecolgica segn las posibilidades de
aprovechamiento y las necesidades sociales de consumo. Es racionalizacin en el uso de la fuerza de trabajo
consiste, por un lado, en el traslado definitivo < poblaciones de regiones superpobladas a regiones
subpobladas, y, por lo tanto, subaprovechadas, por otro lado, en el traslado temporal de gente a pisos
ecolgicos diferentes de su hbitat de orige para que produzcan bienes para el consumo de los miembros de
sus grupos sociales originales.1
Otro tipo de intensificacin de la productividad social del trabajo se logra por medio de 1 distribucin de
tareas segn la fuerza de trabajo disponible en el curso del ao. Esto tiene que ve primordialmente con la
diferente intensidad del trabajo agrcola en el transcurso del ao. En 1;

Vase Murra 1972 y la bibliografa del mismo trabajo, Cobo, 1966:109-111.

El que se sustituya un viejo modo de produccin por otro nuevo es resultado inevitable la agudizacin de
las contradicciones entre las fuerzas productivas en desarrollo relaciones de produccin rezagadas. Tales
contradicciones, cuando impera la propiq^ privada sobre ios medios de produccin, poseen carcter
antagnico y se manifiestan ejy lucha de clases. En esta lucha alcanza la victoria la parte de la sociedad
sociedad humana: e! de ia comunidad primitiva, el esclavista; el feudal, el capitalisu^
que se hm vinculada al modo de produccin ms avanzado y progresivo. Bajo el socialismo,^
comunista. Este es el ms progresivo de la historia.
^
contradicciones en el desarrollo del modo de produccin no presentan carcter antagrtf y la sociedad las
supera mediante el perfeccionamiento consciente de las relaciones produccin, a las que adeca el nivel
de las fuerzas productivas. Del modo de produccw hay que distinguir la base econmica de la sociedad,
que es el conjunto de las relaciones^, produccin dominantes en tal o cual sociedad humana. La unidad
del modo de produccia y de la superestructura ideolgica y poltica que corresponde a la base de una
socied!^ dada constituye una formacin econmico-social
.
^
*

2.2.

MODO DE PRODUCCION ASIATICO Y EL ESTADO INCA ^

Jrgen Golee

1 nivel de desarrollo de las fuerzas productivas en una, sociedad se expresa en Sr productividad

del trabajo. Esta productividad del trabajo depende de desarrollo de los medios df^ trabajo, del
conocimiento de la naturaleza, de la habilidad de los productores, de la organizacin del trabajo y de las
condiciones de la naturaleza.
^
Si bien todos estos factores confluyen en cada desarrollo social, lo hacen en cada sociedac|^ de;una
manera particular. En la sociedad inca, el aumento en la productividad social del trabaj se^ da, ante todo,
por un desarrollo en la organizacin de la fuerz de trabajo que permite un aprovechamiento ms efectivo de
las condiciones de la naturaleza, mientras el desarrollo de losw medios de trabajo tiene sin duda una
importancia secundaria.
^
El medio andino se caracteriza por su diversidad extrema. Entre la costa rida, por un lado, y la selva
tropical, por el otro, encontramos en un rpido ascenso y descenso entre el nivel del mar y ^ ms de seis mil
metros de altura una serie de paisajes naturales con condiciones climticas, edficas, botnicas y zoolgicas
muy distintas.
^
Ya antes del surgimiento de la sociedad inca las sociedades andinas aprovechaban casi todas las ^0 zonas
ecolgicas. Haban desarrollado los conocimientos y los medios de trabajo'necesarios para ^ utilizar los
diferentes ambientes naturales para su reproduccin.
^
En la sociedad inca, el aprovechamiento ms efectivo de las condiciones de la naturaleza se logra, por una
parte, a travs de la distribucin de la poblacin a los variados pisos ecolgicos, (j segn las posibilidades de
aprovechamiento y las necesidades sociales de consumo. Esta racionalizacin en el uso de la fuerza de *
trabajo consiste, por un lado, en el traslado definitivo de poblaciones de regiones superpobladas a regiones
subpobladas, y, por lo tanto, subaprovechadas, y, por otro lado, en el traslado temporal de gente a pisos
ecolgicos diferentes de su hbitat de origen para que produzcan bienes para el consumo de los miembros de sus
grupos sociales originales.1
Otro tipo de intensificacin de la productividad social del trabajo se logra por medio de la
distribucin de tareas segn la fuerza de trabajo disponible en el curso del ao. Esto tiene que ver
primordialmente con la diferente intensidad del trabajo agrcola en el transcurso del ao. En la

Vase Murra 1972 y la bibliografa del mismo trabajo, Cobo, 1966:109-111.

sociedad inca se recluta la fuerza de trabajo en los meses entre siembra y cosecha para trabajos pblicos; p. ej.,
la construccin de andeneras, de canales de irrigacin, vas de comunicacin, centros de almacenamiento, etc.,
que revierten nuevamente a la productividad del trabajo. Adems, se distribuyen productos semielaborados de
un piso ecolgico, en especial la lana, para que la poblacin ms numerosa y temporalmente desocupada de
otros pisos termine su elaboracin.
Finalmente, se organiza la cooperacin en el trabajo segn su efectividad social. Se engloba, por ejemplo, el
trabajo de varios grupos para construir sistemas de irrigacin que benefician despus a solo uno de ellos
Ya que la alocacin de trabajo en este sistema econmico es dirigida hacia la reproduccin de la sociedad
global, sta tiene que responsabilizarse de la reproduccin de sus partes integrantes. Se desarrollan, por lo tanto,
sistemas de distribucin de los bienes de consumo a los integrantes de la sociedad, que corresponden a los
sistemas de asignacin de tareas en las actividades de reproduccin. Por otro lado, se crea una infraestructura
que permite el traslado de poblaciones y de bienes.
Es obvio que la propiedad particular de los medios de produccin en una sociedad organizada de este modo
resultara contraproducente, ya que reducira su disponibilidad y las posibilidades de su aprovechamiento, ms
bien los medios de produccin deben estar a la disposicin de la sociedad global.
Veamos en lo subsiguiente cmo se desarrollan las relaciones de produccin y el sistema de distribucin
correspondiente en la sociedad inca, que permiten este particular avance en el desarrollo de las fuerzas
productivas. La sociedad inca es organizada en diferentes niveles superpuestos, que permiten una administracin
global centralizada y facilitan la asignacin de recursos, la organizacin del trabajo y la distribucin de bienes, a
pesar del desarrollo relativamente bajo de los recursos tcnicos. En la presentacin de Jas relaciones de
produccin y el sstema.de distribucin, vamos a ascender por estos niveles organizativos, ya qu a nuestro
pareceir no solamente hacen posible ver el funcionamiento del sistema global, sino tambin el desarrollo de las
instituciones del estado y el surgimiento de las clases en este proceso.
En el nivel local, se dan relaciones de reciprocidad simple en el trabajo entre las diferentes unidades
domsticas al interior de un sistema de parentesco. Estas relaciones de reciprocidad surgen de las necesidades
del proceso productivo; p. ej., en grupos de roturacin de la tierra con la tagua. En esta relacin de reciprocidad
(ayni), los miembros de dos unidades domsticas trabajan n da en las tierras adscritas a una, y otro da en las
tierras de la otra en el mismo tipo de trabajo. Los productos del trabajo son usufructuados por los poseedores de
la tierra. La alimentacin de los que trabajan corresponde a los poseedores de la tierra. Derivado de este sistema
de reciprocidad simple, encontramos sistemas ms complejos de reciprocidad, en los cuales intervienen varias
unidades domsticas. Tambin ellos se desarrollan al interior de un sistema de parentesco. 1
La economa a nivel local incluye, por lo general, varios tipos de cultivo, e incluso puede abarcar la
ganadera. En algunas de estas actividades, se requiere slo un reducido nmero de personas. Esto lleva a una
divisin temporal del trabajo. La tarea que requiere de poco personal, como el trabajo ganadero, se turna
rotativamente entre los diferentes grupos familiares que componen la unidad local. As, mientras una unidad
domstica se dedica al pastoreo del ganado de toda la unidad local, las restantes le realizan el trabajo agrcola.
La organizacin de la rotacin de tareas corresponde a un individuo determinado por su posicin en el sistema
de parentesco. Este individuo divide su tiempo de trabajo entre el trabajo agrcola y el trabajo administrativo.
Cuanto ms complejo se vuelve el trabajo administrativo, tanto ms se desliga el individuo de la
produccin inmediata. En este caso, las unidades domsticas restantes se ocupan en el trabajo agrcola del
organizador del sistema de reciprocidades.
Las unidades sociales locales se organizan en unidades tnicas. Estas unidades tnicas controlan,
normalmente, diversas zonas ecolgicas en las vertientes andinas. Ya que todas las unidades domsticas
consumen los frutos de los distintos pisos ecolgicos, tienen que obtener acceso a ellos. El problema se
soluciona por un sistema derivado de la reciprocidad compleja. Unidades domsticas provenientes de los
diferentes grupos locales trabajan rotativamente en los diferentes pisos ecolgicos en tierras asignadas a la
unidad tnica, administradas por el lder tnico. Los productos del trabajo son coleccionados y redistribuidos
por el lder tnico y llegan de este modo a todas las unidades domsticas. En este sistema, se da una divisin
rotativa del trabajo en las actividades agropecuarias y una divisin estable de trabajo entre los que realizan
las actividades agropecuarias, por un lado, y los que trabajan en la asignacin de tareas y la redistribucin,
por el otro. Conforme crece el nmero de unidades domsticas administradas, el administrador aparece ms
desligado del resto. La administracin del trabajo se convierte en dominacin de los que trabajan, y la
redistribucin de bienes aparece como distribucin de favores y ddivas.
En la construccin de obras pblicas, corresponde al administrador, es decir, al lder tnico, la
organizacin del trabajo y el control de las mismas. Es l quien decide sobre el inters pblico, ya que es la
encarnacin de lo pblico. Es obvio que tiene la posibilidad de interpretar su inters privado como inters
pblico. Esto hace, p. ej., para obtener bienes de consumo suntuario.2

Vase Golte, 1973: 29-31, y Golte, 1974: 492-493.

La separacin de inters privado y de inters pblico, en estos casos resulta sumamente inadecuada y es

En el ltimo nivel de desarrollo de las relaciones de produccin, el administrador ocupa el lugar de la

obra pblica. El servicio a l y a sus intereses de consumo aparece como deber colectivo y se le adscribe
personal de servicio (vana) que tiene que trabajar directamente para el administrador y sus familiares y que
es exceptuado del resto de las actividades productivas.
Todas estas relaciones de produccin y de distribucin se dan al mismo tiempo dentro de las unidades
tnicas en los diferentes niveles organizativos. Vemos que la diferenciacin social parte primordialmente de
la divisin de trabajo entre los productores inmediatos, por un lado, y los administradores del trabajo y de la
distribucin de bienes, por el otro.
' ..
.... ' ..............
La burocracia estatal inca se vale de esta divisin de trabajo y de clases desarrolladas en las unidades
tnicas para relacionarse con stas. La burocracia inca cumple a nivel estatal funciones similares a las de los
lderes tnicos a nivel local y regional. Perfecciona los sistemas de asignacin de tierras, de organizacin d
trabajo, de movilizacin de poblaciones, de distribucin de bienes y de contabilidad. Su poder se basa en estas
actividades. Incluye a los grupos tnicos como niveles subordinados de organizacin. Sin embargo, parece que
tiende a reagrupar las unidades tnicas en niveles de organizacin numrica que facilitan las tareas de
administracin. As como las unidades tnicas facilitan a sus lderes personal servil, los incas separan grandes
grupos (yana, aglla, caan, lucanas) para su servicio personal. Adems, emprenden grandes obras pblicas
con la fuerza de trabajo reclutada en las unidades tnicas en los periodos entre siembra y cosecha. Del mismo
modo pueden levantar ejrcitos para ampliar el mbito de su dominacin. El inters pblico se define como
inters que perpeta y reproduce la sociedad. Por lo tanto, tambin a nivel estatal las relaciones mantienen un
carcter ambivalente. Son de inters de los productores directos; por ejemplo, en la redistribucin de
productos, en la construccin de caminos, de sistemas de irrigacin, de andeneras, de depsitos para la
redistribucin, y tambin en muchos aspectos del culto a las divinidades que se cree indispensable para
asegurar la produccin. Sirven para beneficio
del grupo dominante algunas veces en esos mismos aspectos, en cuanto aseguran el plusproducto que lo
mantiene, y en otras actividades, como la construccin de palacios, ia fabricacin de bienes de lujo: productos
de orfebres, tejedores y alfareros, y especialmente en lo que se refiere al trabajo de I os y ana y otros grupos
serviles.
De este modo, el desarrollo de las fuerzas productivas en la sociedad andina, por medio del avance en la
organizacin de la fuerza de trabajo, conduce a una particular divisin de clases. Los administradores de la
fuerza de trabajo y de la distribucin de bienes devienen clase privilegiada, ya que, gracias a su funcin, logran
reinterpretarse como encarnacin del inters colectivo, y su posicin como administradores les posibilita
legitimar esta interpretacin.
Segn Marx., la sociedad asitica se define por tres elementos: la ausencia de propiedad privada del suelo, el
cual es ms bien, en resumidas cuentas, propiedad del estado; la aldea autosuficiente basada en una combinacin
de la actividad agrcola y de la artesana domstica; y la importancia primordial del estado que se basa en la
realizacin de funciones delegadas por las aldeas auto- suficientes, lo cual sirve de base para la separacin de
clases entre detentadores de la unidad superior, por un lado, y poblacin aldeana, por el otro. La relacin entre
ellos se da por la dacin de tributo o de trabajo por parte de los aldeanos y el cumplimiento de las funciones
superiores por parte del grupo que encama la unidad superior.3
Dos conceptos requieren una mayor explicacin para poder evaluar la utilidad de la-nocin d modo de
produccin asitico en el anlisis de la sociedad inca: la autosuficiencia aldeana y el carcter de las funciones
delegadas a la unidad superior. Marx mismo afirma, que la aldea asitica "encierra en s todas las condiciones de
su reproduccin y de la produccin de un excedente". La "combinacin de manufactura y agricultura al interior
de la pequea aldea";en otras palabras: la falta de una divisin del trabajo ms all del nivel de la pequea aldea,
no da lugar a un intercambio entre aldeas y no lleva, en conclusin, al desarrollo de una oposicin entre ciudad y
campo.3 La autosuficiencia aldeana y la falta de una divisin de trabajo por encima.del nivel de la aldea es la
causa del estancamiento asitico. La tierra, aunque pueda ser nominalmente propiedad de la unidad superior,
pertenece de hecho a la aldea y es aprovechada directamente por ella. El trabajo de los aldeanos se puede
realizar, tanto en grupos familiares, como tambin colectivamente.
La relacin con la unidad superior se deriva de que sta, y, en ltimo caso, el dspota, es el propietario
superior de la tierra; es decir, que para el individuo aldeano las bases naturales de su reproduccin parecen
derivarse de la unidad superior por medio de la comunidad de aldea. "Una parte del plus-trabajo (de la pequea
aldea, JG) pertenece a la comunidad superior... y este plus-trabajo aparece, tanto en el tributo, etc., como en
trabajos colectivos para la glorificacin de la unidad, en parte del dspota real, en parte del ente tribal
imaginado, del dios. "Un segundo aspecto de la relacin con la unidad superior se da por la existencia de
"condiciones colectivas de la apropiacin real por el trabajo: acueductos...medios de comunicacin, etc.", que
"aparecen como obra de la unidad superior". Hay aqu una contradiccin con respecto a la autosuficiencia
aldeana que no est bien resuelta en los escritos de Marx. Si existen estas condiciones colectivas y si son medios
de produccin que no solamente "aparecen" como obra de la unidad superior, sino que son realizables solamente
sumamente arbitraria.
3

Vase Hobsbawm, 1964: 27-34.

por ella, entonces la aldea no "encierra en s todas las condiciones de su reproduccin y de la produccin de un
excedente". Desgraciadamente, la mayora de las interpretaciones recientes no problematizan este punto. Sin
embargo, sta parece ser la cuestin crucial en la aplicacin del concepto de modo de produccin asitico a la
sociedad inca.
La posicin del grupo inca dentro del estado se basa en la organizacin del trabajo, la alocacin racional de
las tierras, la distribucin de productos semielaborados y de bienes de consumo. Estas funciones adscritas a la
burocracia estatal ya existen en las unidades tnicas en menor escala. La administracin inca utiliza los funcionarios de
las unidades tnicas que han surgido a base de estas funciones, y organiza un sistema similar a gran escala que abarca toda la
sociedad.

En este sistema, ni la aldea, ni la unidad tnica, son autosuficientes, a diferencia de las aldeas hindes que
sirvieron a Marx de punto de partida para la formacin de la nocin de modo de produccin asitico. La
caracterstica de la economa inca es ms bien que las fuerzas productivas ya no son organizadas a nivel local o
regional, sino a escala de todo el estado. En la economa estatal, la aldea y la unidad tnica forman parte de una
jerarqua de unidades que se trata de racionalizar en una organizacin jerrquica numrica que facilita, tanto la
organizacin de! trabajo, como 1a. distribucin de bienes.
La propiedad de la tierra en un sistema de este tipo tiende necesariamente a la propiedad estatal. Esta
propiedad estatal, en el estado inca, se expresa en la alocacin de tierras a los diferentes niveles jerrquicos
organizativos y distributivos. A cada nivel organizativo (estado, suyu, provincia, hunu, etc.) estn asignados
mbitos en los recursos de los distintos pisos ecolgicos. El trabajo en las tierras asignadas a las unidades
organizativas en los diversos niveles jerrquicos es organizado por administradores privilegiados. Estos tienen a
su cargo tambin la distribucin de los productos de este trabajo. El trabajo mismo se organiza segn las
necesidades de mano de obra; es decir, se puede llevar a cabo por toda la unidad organizativa colectivamente o
por grupos delegados (rnitmaq).
El poder y los privilegios de los organizadores en los variados niveles se derivan de su funcin de
administradores del trabajo y de la distribucin de los productos. Cuanto ms numerosa es la unidad organizada,
tanto ms grandes son los privilegios. Los privilegios consisten en la liberacin del trabajo productivo
inmediato, en el acceso a ms bienes de consumo, en la poliginia, y en la adscripcin de servidores (yana), cuyo
nmero aumenta sgn se eleva la posicin en la jerarqua administrativa.
Marx mismo menciona al Per en su esbozo del modo de produccin asitico. En los ltimos aos, Metraux
y Godelier han sostenido lo mismo.4 Parece que la imagen que tiene Metraux de la aldea inca se halla muy
influenciada por la idealizacin de las comunidades campesinas actuales y de fines del siglo pasado que se debe
al indigenismo peruano, el cual tambin haba traspuesto esta imagen idealizada a su concepcin sobre el
carcter del estado inca. Sin embargo, esta concepcin de la aldea no corresponde a la situacin y a la
organizacin econmica de la poblacin en el estado inca. Las investigaciones de los ltimos quince aos han
echado luz sobre la interdependencia de los diferentes niveles organizativos en el control vertical de los pisos
ecolgicos y sobre cmo surge de dicho control la formacin social encontrada por los espaoles en el momento
de la Conquista.5 As que la interpretacin de Metraux, que parte de la oposicin entre el avllu la aldea unida
por lazos de parentesco, con propiedad comn de la tierra y el estado, resulta insostenible. Para l: "Se
desprende de todo lo dicho que las comunidades del imperio se bastaban a s mismas y producan un
suplemento que permita a la casta de los nobles y a los funcionarios vivir en la comodidad y el lujo". 6 No
resulta difcil llegar as a la conclusin de que la sociedad inca corresponda a la nocin de modo de produccin
asitico.
Godelier se basa mayormente en Metraux y en los trabajos tempranos de Murra, al afirmar que el modo de
produccin inca corresponda al modo de produccin asitico. Es decir, que tambin parte de la oposicin entre
ayllu y estado inca. En su segundo trabajo sobre "La no- correspondencia entre formas y contenidos de las
relaciones sociales",7 esboza ms detenidamente su teora sobre el desarrollo del modo de produccin inca, y
cmo ste surge sobre la base de las unidades tnicas incorporadas militarmente al estado. Sin embargo, el
anlisis del modo de produccin de las unidades tnicas queda impreciso. Tendencialmente, parece asociarlo
con la comunidad primitiva, y, por lo tanto, el modo de produccin inca tiene que manifestarse como algo que
toma las formas de una sociedad tribal sin clases, para erigir sobre ellas una sociedad estatal con clases, que
toma las formas tribales y las transforma en su contenido por medio de la expansin militar. De la dominacin
militar de las unidades tnicas por el grupo inca surge para l la necesidad de producir un plusproducto capaz de
asegurar la reproduccin de las condiciones de dominacin as creadas. De hecho, hay una interdependencia
entre expansin y desaiTollo de las fuerzas productivas. Sin embargo, hemos tratado de esbozar cmo en el modo
de produccin de las unidades tnicas ya estn presentes las caractersticas del modo de produccin inca. Slo
as se comprende el origen de la expansin inca, que trata de agrandar el control de pisos ecolgicos y de mano
de obra. Es decir, el origen de la sociedad clasista inca se encuentra en el desarrollo particular de las fuerzas
4

Marx. 1939: 377; Godelier, 1973a; Godelier, 1973b; Metraux, 1961; Metraux. 1972.
Vanse, ante todo, los trabajos de Murra (1960, 1962, 1964, 1966a, 1966b, 1967, 1968, 1970a, 1970b, 1972); la bibliografa, en Murra, 1972;
Espinoza (1963, 1969-70, 1971); Morris, 1972; Golte (1970, 1973, 1973a, 1973, 1974).
5

6
7

Metraux, 1961: 102.

Godelier, 1973a, 1973b.

productivas en las sociedades andinas y no en la expansin militar:

Resumiendo, parece que la aplicacin de la nocin de modo de produccin asitico a la sociedad inca trae
consigo ciertas dificultades. Si bien, en muchos rasgos, la sociedad inca se asemeja a las sociedades descritas
como asiticas, se diferencia fundamentalmente del modelo esbozado por Marx en la no existencia de aldeas
autosuficientes. Se podra argumentar que de hecho las aldeas o las unidades tnicas son en amplia medida
autosuficentes, ya que dentro de ellas se produce la mayora de los bienes necesarios para su reproduccin;
pero esto significara omitir precisamente aquellos factores que son expresin del desarrollo caracterstico de las
fuerzas productivas en la sociedad inca.
LECTURA COMPLEMENTARIA: MODO DE PRODUCCIN EN LA SOCIEDAD INCA
En la sociedad inca, la tierra perteneca a toda la comunidad y se distribua entre los ayllus, para su explotacin.
El Inca otorgaba a cada ayllu el derecho de usar en su beneficio una parte de la tierra. Cada ao, los curacas la
repartan entre las diferentes familias, en parcelas cuyo tamao dependa de la cantidad de miembros,
asegurando una alimentacin suficiente para todos.
Las tierras reservadas para los nobles tambin deban ser trabajadas por' el rest "d la poblacin, pero, en este
caso, tenan la obligacin de entregar la cosecha a los funcionarios del imperio, quienes la almacenaban en
graneros o coicas. Con esos granos se alimentaba a los nobles y a sus servidores. Adems, si en una regin haba
sequa, plagas de insectos u otros problemas, y se perda una cosecha, al ao siguiente las autoridades repartan
parte de esas semillas a los ayllus para que pudieran realizar una nueva siembra.
Aunque la agricultura era la actividad ms importante, existan tambin trabajos especializados, como la
fabricacin de ollas de barro, objetos de metal, joyas o tejidos.

2.2.1.

EL SISTEMA DE TRABAJO
Formar parte del Tawantinsuyu, y no ser del grupo noble, implicaba la obligacin de pagar tributos,
que-no eran en especie (es decir, en productos) sino en trabajo.
La obligacin de trabajar para los nobles poda ser peridica o permanente. Las tareas que se realizaban
por tumos se llamaban mitas. La mita tena una duracin variable (el tiempo que duraba la cosecha o la
construccin de un puente, palacio, fortaleza, carretera empedrada o canales de riego) y la cumplan los
hombres casados mayores de 18 aos y menores de 50. Estas obligaciones laborales eran controladas
por los curacas. Cuando los trabajadores que cumplan con la mita ("los mitayos") terminaban su tumo,
volvan a sus casas y se dedicaban a sus propias actividades, hasta que les tocara el siguiente turno. Por
su parte, el servicio militar era cumplido por hombres de todos los pueblos del imperio, que enviaban,
por tumo, una cantidad de soldados para las guerras de conquista o para la defensa de las fronteras.
En las tierras de los nobles y en sus palacios trabajaban familias tradas por el Inca desde distintos
lugares del imperio. A diferencia de los mitayos, se quedaban para siempre en las tierras del Inca y se
los llamaba vanas o yanaconas.
2.2.2.

SISTEMA DE PRODUCCIN INCA

Fue el inca un pueblo de agricultores avanzados: para cada zona desarrollaron una estrategia que
permita obtener el mximo provecho. Utilizaron andenes o terrazas de cultivo para aprovechar las
laderas de los cerros, camellones o vvaru waru en zonas altas inundables, irrigaciones, etc. Es
destacable la existencia de un arado de pie conocido como chaquitaclla. Los cultivos ms importantes
fueron la papa (patata) y el maz, adems del aj, la chirimoya, la papaya, el tomate y el frijol. Las
llamas fueron los animales bsicos de transporte; tambin se domesticaron las vicuas y alpacas por su
fina lana. Otros animales domesticados fueron guanacos, perros, cobayas y ocas. Las principales
manufacturas incas fueron la cermica, los tejidos, los ornamentos metlicos y las armas con bellas
ornamentaciones. A pesar de no contar con caballos, ni vehculos de ruedas, ni un sistema de escritura,
las autoridades de Cuzco lograron mantenerse en estrecho contacto con todas las partes, del Imperio.
Lina compleja red de caminos empedrados que conectaban las diversas zonas de las regiones, permita
esta comunicacin; mensajeros entrenados los chasquisactuando en relevos, corran 402 Km al da
a lo largo de esos caminos.
Los registros de tropas, suministros, datos de poblacin e inventarios generales se llevaban a cabo
mediante los quipus, juegos de cintas de diferentes colores anudados segn un sistema codificado, que

les permita llevar la contabilidad. Botes construidos con madera de balsa constituan un modo de
transporte veloz a travs de ros y arroyos.
AGRICULTURA
La agricultura fue la base de sus instituciones polticas y fundaba principios verdaderamente cientficos
que les permitieron la alianza de la pequea propiedad y el estado productor. El territorio estaba
dividido en tres partes: una para el sol, otra para el Inca o soberano y la tercera para el pueblo; las dos
primeras se trabajaban colectivamente y sus productos se dedicaban al sostenimiento del culto y de los
sacerdotes, los gastos del imperio y de su soberano; la tercera era para el ayllu y se divida en parcelas
proporcionadas al nmero de miembros de cada familia; a cada matrimonio se le daba la cantidad de
tierra que se crea suficiente para- su mantenimiento, por cada hijo varn se aumentaba un tanto y mitad
por cada hija mujer; las tierras de los ancianos, las viudas, los enfermos y los soldados en servicio eran
cultivadas tambin colectivamente. El Inca mismo daba el ejemplo del trabajo en un da especial y
rompa la tierra con una especie de arado de oro.
CAZA Y PESCA
Sus armas eran la honda, la macana y la boleadora. La cacera de la vicua estaba reglamentada; la
vicua es un poco ms pequea y su velln ms corto que la llama. No era permitido cazarla sino una
vez al ao y en el mismo sitio. Armados con palos y lanzas formaban miles de cazadores un crculo
inmenso que iba estrechando hasta recoger a todos los animales en una llanura; all mataban a los
machos, les sacaban las pieles y la carne era cortada en tajadas muy delgadas. Las vicuas eran
esquiladas y la lana era depositada en los almacenes reales, de donde las ms finas se destinaban para
os vestidos del Inca y la otra se reparta al pueblo.
Industrias: La textilera, la metalrgica y la alfarera fueron las principales artes industriales de los
incas.
Metales: Todas las minas pertenecan al emperador, y el metal que de ellas proceda se guardaba con
mucho celo. El oro y la plata se enviaban directamente al Cuzco, y si alguien era sorprendido dejando la
ciudad con estos metales, era severamente castigado.
Comercio: Los incas no formaban un pueblo mercantil, ni saban lo que era el dinero. Para los cambios
de productos con los pases vecinos se celebraban ferias en los confines del imperio
2.3.

MODELO PRIMARIO EXPORTADOR

' .

Hasta la dcada del 40, el dinamismo de la economa peruana dependa principalmente de la exportacin de
materias primas. El modelo que prevaleci fue el primario exportador, apoyado en sectores econmicos que
explotaron las condiciones favorables internas de abundancia de recursos naturales para llevar a cabo la
produccin del cobre; del petrleo. del azcar, del algodn y de la lana principalmente; stos, conjuntamente
alcanzaban una participacin en el valor total de exportaciones de aproximadamente 81.17% en 1927, 90.12%
en 1935 y 81.91% en 1945.
La especializacin en la produccin y exportacin de algunos productos primarios2 hacia los pases industriales
a cambio de manufacturas determin un patrn de crecimiento, en

donde el mercado externo apareca como el motor del dinamismo de la economa.* carcter de-precioaceptante de la economa peruana en el comercio internacional lo dependiente de las fluctuaciones de
1
los precios de los productos de exportacin; o efectos desfavorables en la economa en perodos de
cada de los precios o de reduccin^ la cantidad de demanda externa. De este modo, las fluctuaciones de
la actividad econm se encontraba sujeta al comportamiento de! mercado internacional.
|
Durante la larga- vigencia del tipo de desarrollo pnmaro-exportador coincidentemen1 hubieron Gobiernos
con polticas econmicas liberales, que se identificaban con la libertf de comercio exterior y un reducTdS
gasto fiscal. La poltica econmica del Estado parel concordante con los intereses y el poder de los grupos
sociales que controlaban IQ actividades de exportacin.
^
Dada la importancia de las actividades econmicas de los sectores de exportacin agrcofa y minera, los
grupos sociales que controlaban estas actividades jugaban un rol importante en el desarrollo del proceso
poltico-social del pas. Estudios como los de BourricauS (1969) y Cotler (1983) llaman a estos grupos
dominantes "Oligarqua", sugiriendo qiuj| tenan una gran capacidad de manipular una serie de recursos
productivos y de presiona| sobre el Estado para que adoptase medidas en su exclusivo favor y n en
funcin de los intereses colectivos.

4
La influencia de los intereses de la Oligarqua en los gobiernos permitira explicar que sef| adoptasen polticas no
correspondientes con las exigencias populares, sino medidas^ represivas contra los movimientos polticos
populares y contra los gremios sindicales. Los primario-exportadores reclamaban un Estado liberal que les
permitiese obrar sin restricciones en sus actividades econmicas orientadas a la exportacin; participaban de un
liberalismo que les permita desarrollar sus actividades econmicas no en condiciones de V competencia, sino de
privilegiada posicin econmica interna. Entonces, buscaban un q particular Estado Liberal "de fachada" que no
alentase la igualdad de oportunidades para toda la poblacin, sino que simplemente no afectase en nada su poder
econmico y alentase lo que Gilbert (1982 : 76-77) llama una "una ortodoxa promocin de ' exportaciones".M

Pese al carcter abierto de la actividad econmica, la industrializacin se desarrollaba sin el apoyo de

polticas correspondientes a una estrategia de promocin del crecimiento industrial (Thorp-Bertram:
1977,105), que permitiese aprovechar las oportunidades de expansin de la demanda interna derivadas de
las actividades de exportacin.
La mayor orientacin en basar la fuente del impulso del desarrollo econmico en el exterior que en el
interior de la economa peruana se debera segn Thorp y Bertram (1985; 276), a la falta de grupos
organizados sustentados en la industria manufacturera, principalmente con intereses y valores distintos a
los de los grupos apoyados en la actividad de exportacin y con capacidad de influir en la poltica
econmica del Estado para incentivar una actividad econmica manufacturera.
Por otra parte, Caravedo (1976), a diferencia de Thorp y Bertram (1977 y 1985), plantea que s exista un
sector industrial con relativa independencia de los exportadores, que defenda su proyecto de
industrializacin presionando a los Gobiernos para que se apoye a la Industria; lo que nos sugiere que
existan fuerzas internas en la economa y que no todo

estaba determinado desde el exterior, an cuando los sectores de la actividad local tuviesen pocos xitos en
sus demandas.
El camino de crecimiento promovido por las exportaciones fue severamente cuestionado durante la dcada
del 20 por los movimientos obreros-estudiantiles emergentes (estos actores polticos se integraron
fundamentalmente en el Partido Aprista Peruano), se critic la fuerte dependencia con el exterior y se
denunci el carcter poco distributivo de tal crecimiento y contrario a la modernizacin de la sociedad.
Adems, se reclam una intervencin ms fuerte del Estado (Sulmont, 1985:40-41) en la economa en
funcin de la promocin de los sectores industriales que desarrollasen actividades con mayor integracin,
absorcin de empleo y mejora en la distribucin del ingreso, incorporando mano de obra de sectores con
baja productividad empleados en el agro hacia labores de mayor productividad en la industria.
Para mejorar las condiciones de produccin y distribucin del sector agrario se propuso que el Estado
debera intervenir para modificar la estructura de propiedad de las tierras y de las relaciones sociales de
trabajo a travs de la aplicacin de una progresiva Reforma Agraria (Saco, 1946 : 20).
Al cuestionamiento poltico interno, se sumaron condiciones econmicas externas. El colapso del orden
econmico internacional con la Gran Depresin del 29 constituy un shock de demanda externa negativo para
los pases exportadores de bienes primarios (Diaz" Alejandro. 1984: 342). La cada de las exportaciones
llev a muchos pases de Amrica Latina a incursionar en el abandono de polticas liberales de promocin de
exportaciones, adoptando medidas que estimulasen el crecimiento econmico en base a una estrategia de ,
industrializacin por sustitucin de importaciones.
En el Per, la interpelacin poltica -liderada por las emergentes fuerzas apristasS- a los grupos dominantes
sustentados en actividades de exportacin se reforz econmicamente con circunstancias externas
desfavorables, reveladas en la cada severa de los precios y de la demanda externa de bienes de exportacin
durante la crisis mundial de 1929-1932. As, el ingreso por exportaciones cay en un 29.56% de 1929 a
1930, en un 16.34% de 1930 a 1931, en un 9.57% de 1931 a 1932 (tasas de decrecimiento nunca
alcanzadas hasta esa poca). La severidad de la cada de las exportaciones, la dificultad de ingreso de
inversiones extranjeras por los efectos de la propia crisis mundial y la recesin econmica interna podran
haber llevado a concluir a los grupos dominantes nacionales que debera intentarse disminuir el grado de
dependencia de la economa mundial.
En pases Latinoamericanos como Chile, la crisis del modelo de crecimiento sustentado en ' las
exportaciones salitreras- que alcanz su mayor gravedad en 1930- dio lugar a una accin del Estado para
apoyar la industrializacin orientada al mercado interno (Muoz, 1986: 73). La poltica proteccionista
aplicada dio lugar a un encarecimiento relativo de los bienes industriales y a una desviacin de la demanda
de importaciones hacia los bienes de origen nacional. Esta intervencin del Estado en la economa chilena
no slo expres una respuesta al problema econmico de una declinacin en la produccin, sino tambin da
cuenta de una modificacin de la estructura del poder poltico: el debilitamiento en el control del poder de
los grupos agrarios y mineros tradicionales y el ascenso de grupos industriales a una posicin influyente en
el nivel poltico; tambin los sectores medios y laborales expresaron su apoyo al proyecto modemizador del
Estado (Muoz, 1977: 6).
Pese a la severa crisis experimentada a consecuencia de la crisis mundial del 29. en el Per no se produjo un
esfuerzo similar del Estado por reorientar la economa. No se adoptaron polticas econmicas intervencionistas,
en gran parte, por la fuerte desconfianza en los sectores dominantes a la poltica expansionista del gasto pblico
financiada mediante prstamos del capital extranjero que Legua haba promovido durante su segundo gobierno
de 1919-1930 (Cheesman, 1986: 263), la ausencia de un sector econmico fuerte que presionase la
reorientacin de las polticas liberales tradicionales, adems la estructura relativamente diversificada de las
exportaciones ofreca condiciones para una posible recuperacin.
El severo cuestionamiento poltico del Apra y sus intentos violentos por tomar el poder fueron duramente
reprimidos; al parecer, los sectores primario exportadores no perdieron la capacidad poltica de controlar al
Estado y de adoptar medidas de gobierno conservadoras en lo poltico pero liberales en lo econmico durante la
dcada del 30. Los egresos del Estado declinaron fuertemente durante los aos 1930, 1931 y 1932 para luego
mostrar en el resto de la dcada una participacin bastante pobre, lo que contrasta con la dcada del 40 en
donde mostr una significativa expansin. Si relacionamos el gasto pblico con el valor de las exportaciones, se
observar que el valor del egreso pblico representaba una proporcin que oscilaba entre 45.08% en el ao
1935 y 71.98% en el ao 1938, mientras que en la dcada del 40 oscilaba entre 51.94% en 1940 y 100.45% en
1948.

Considerando que la dimensin del gasto pblico se asocia con los sectores polticos y econmicos que influyen
en la determinacin de la poltica econmica del Estado, esto, hace presumir que el reducido gasto fiscal
signific que los sectores exportadores tuvieron mayor capacidad de presin en el Estado durante la dcada del
30 con relacin a la dcada posterior. Como el mayor gasto fiscal supona mayores impuestos que gravasen ai
sector primario-exportador o a las actividades bajo su control, ellos reclamaban un reducido gasto fiscal.
Otra de las seales que sugiere condiciones ms favorables de los sectores primario- exportadores durante la
dcada del 30 en relacin a la dcada del 40 est en la revisin de la proporcin que signific el valor de los
impuestos a la exportacin sobre el valor total de las exportaciones, que giran en alrededor de 5% en la dcada
del 30 y de 14% en los. aos de la dcada de 1940.
Dado que el ingreso proveniente de las exportaciones se incrementa con la subida del tipo de cambio mientras
que los costos internos en moneda nacional se mantienen relativamente constantes, es de esperar que los sectores
de exportacin reclamen por una constante devaluacin del Sol frente al dlar. Durante la dcada del 30, se
pueden apreciar tasas de devaluacin significativas con bajas tasas de inflacin; mientras que en la dcada del 40
la devaluacin era casi cero para todos los aos y tanto la inflacin como el costo de vida alcanzaron niveles
bastante elevados.
Para el sector industrial cuya produccin se orientaba al mercado interno, el reducido gasto fiscal le era
desfavorable ya que era una de las fuentes de la demanda interna que contribua muy poco a la expansin del
mercado nacional. La fuerte devaluacin si bien tenda a proteger las importaciones dando un grado de
proteccin al mercado nacional, tambin encareca las importaciones de insumos y de bienes de capital. En la
dcada del 30, los industriales a travs de la Sociedad Nacional de Industrias y sus asociaciones en provincias
expresaron una postura antidevaluatoria, reclamando que se favorereciera la importacin de maquinaria
industrial. As, el planteamiento de los industriales consideraba que:
"Para el impulso industrial no bastaba la estabilidad del tipo de cambio. Era necesario que el gobierno alentase
entre otras una poltica de asignacin de divisas favorables a la importacin de maquinaria industrial".
(Caravedo. 1976: 82)
Asimismo, el sector industrial presionaba por reducir la cantidad de importaciones de bienes finales a travs del
incremento en las tarifas aduaneras; esta presin tiene su mayor alcance en 1936 con la elevacin de las tarifas
de los tejidos de algodn y de lana, los que encontrndose entre el 10% y 15% de su valor pasaron luego entre
25% y 30% para los tejidos de algodn y entre 30% y 40% para los de lana. La revisin de las cifras de ingresos
globales por aduana parece indicar que los niveles de recaudacin por aranceles durante la dcada del 30 y del
40 tendieron a ser bajos.
- ......... .. ...
El contexto poco favorable para la industria durante la dcada del 30 se tom diferente con el inicio de la
Segunda Guerra Mundial. La demanda externa por los productos de exportacin cae, asimismo las importaciones
disminuyeron por las propias dificultades de la Guerra. Estas dificultades del comercio internacional por causa
del conflicto blico mundial produjeron un cierto descontento en relacin al crecimiento de exportacin,
emergiendo un inters por la industrializacin. Se present la oportunidad de un mercado protegido; la escasez
de bienes importados, la promocin estatal mediante la exoneracin de impuestos 10 a la actividad industrial
alent el crecimiento y al surgimiento de algunas industrias de capital extranjero como la de neumticos,
artculos de tocador, leche- condensada y productos qumicos. Sin embargo, la dificultad para importar
maquinarias y repuestos parece revelar que el crecimiento de la industria fue ms en base al mayor uso de su
capacidad instalada que en la ampliacin de ella.
Los problemas de abastecimiento durante el conflicto mundial, la expansin de demanda al inicio de la etapa de
explosin demogrfica - alcanzando tasas de crecimiento anual promedio de 2 a 3% (Anuario Estadstico 19481949:1951,35)-, el crecimiento de los centros urbanos, la expansin del gasto estatal (creci a tasas bastantes
altas como 55.71% de 1940 a 1941, 24.61% de 1942 a 1943 y de 19.91% de 1944 a 1945)11, la situacin del
ambiente favorable para la difusin de algunas tecnologas durante la Guerra y en la consiguiente Postguerra
incidieron en: "...el sentido de modernizar e incrementar las escalas de operacin en las actividades artesanales y
de muy pequea dimensin y en general de elaborar en el pas productos que no era posible importar" (Vega
Centeno, 1983: 96).
Consideramos que la experiencia de la II Guerra Mundial reforz la leccin de la Gran Depresin del 29,
cuestionndose ms severamente las opciones: crecimiento dependiente del comercio mundial de materias
primas o impulso de la autosuficiencia econmica.
Concluida la II Guerra Mundial, el inters por la industrializacin fue asumido por nuevos sectores sociales. El

desprestigio de las dictaduras, ante el triunfo de los pases aliados sobre el fascismo, hizo posible un clima
poltico que permita la participacin en el pas de fuerzas sociales contrarias a las del bloque oligrquico.
El Frente Democrtico Nacional (FDN) llev en 1945 a la Presidencia de la Repblica a don Jos Luis
Bustamante y Rivero; el FDN obtuvo una victoria electoral sustentado en el
apoyo de sectores industriales para el mercado interno, clase media y sectores populares (Dragisic, 1971: 58),
interesados en la reforma econmica y social para alcanzar mayor autonoma econmica y democracia. El
gobierno de Bustamante replante la accin del Estado en la economa y en la Sociedad; as realiza:
"...nuevas funciones y responsabilidades macho ms amplias y complejas que las que eran reservadas en
cualquier programa liberal..., problematizar la construccin del pas como nacin..." (P orto carrero. 1983:
11).
El Per entr en un perodo de controles y de racionamiento que afectaban la esfera de la circulacin del
proceso econmico. Las medidas que se adoptaron fueron principalmente el mantenimiento del control del
tipo de cambio (alrededor de 6.5 soles por dlar), el control de importaciones y el racionamiento en el uso de
las divisas (Elayn: 1955,55), subsidios a las importaciones de alimentos y una poltica de expansin de
demanda va incrementos de salarios y del gasto pblico (Lomax, 1965:10-40).
El trmino de la II Guerra Mundial di lugar a que los pases desarrollados promovieran un relanzamiento y
una bsqueda por reorientar la economa internacional ante las nuevas condiciones de paz. Internamente, el
pas viva una poca de optimismo ante la posibilidad de reconstruir las relaciones econmicas, sociales y
polticas democrticas; la emergencia de actores polticos nuevos - que se sustentaban en la clase media,
sectores industriales y populares- abra la oportunidad de una opcin diferente al bloque oligrquico.
La poltica econmica de Bustamante en oposicin al carcter liberal de gobiernos anteriores fue
intervencionista, tom medidas de. control de variables, .econmicas., importantes como el tipo de cambio, las
importaciones, las exportaciones, los salarios, los precios'domsticos de bienes industriales y de bienes
agrcolas, el gasto pblico y la tributacin.
Las medidas de poltica econmica del Gobierno de Bustamante se vinculan como caractersticas de un
modelo de comportamiento del Estado Intervencionista (Schuldt, 1980: 15), tendan a afectar los intereses
del sector primario-exportador, principalmente con el aumento de la tributacin, el control del precio del tipo
de cambio, la asignacin de divisas y el control de las importaciones.
El gobierno de Bustamente tendi a afectar de modo distinto a los sectores de exportacin; as decidi
favorecer a los exportadores de minerales a costa del sector agro-exportador que sufri una elevacin de
impuestos. La participacin de las recaudaciones del impuesto a las exportaciones de azcar respecto al valor
total de los impuestos a las exportaciones aument de 20% en 1945 a 49% en 1946, mientras que la del
petrleo se redujo de 28.91% a 12.75%12
Un ejemplo de que la poltica tributaria que implicaba una distribucin del excedente del sector exportador
hacia el Estado podemos encontrarla en el crecimiento del fmanciamiento presupuestal. El 40% del
crecimiento presupuestal de 1946 en relacin al ao anterior estaba financiado por dicho tributo azucarero
(Garca, 1986: 117; Portocarrero, 1983: 123). Una posible explicacin de esta poltica tributaria favorable al
sector minero est en la apreciacin positiva de Bustamante con respecto a la inversin extranjera, as como en
sus expectativas de obtener prstamos de Estados Unidos; en
opinin de Carey (1964:10). para Bustamante era muy importante "ser buen amigo de Estados Unidos".
La oligarqua - representada principalmente en el grupo terrateniente orientado al mercado exterior- desarroll
una fuerte oposicin al gobierno, utiliz sus medios de prensa para desacreditarlo. Los sectores industriales que
fueron favorecidos con un tipo de cambi barato y control de importaciones, a travs de sus instituciones como
la Sociedad Nacional de Industrias, expresaron su apoyo al gobierno reformista hasta que la aceleracin de los
desequilibrios internos y externos (principalmente inflacin y el dficit de la Balanza de . Pagos) parecieron
llevarlos a una posicin ambigua, cercana a los intereses de los agro- exportadores.
Las familias oligrquicas Gildemeister, Prado y otras lideradas por Beltrn radicalizaron la oposicin a
Bustamante, emprendieron una fuerte la campaa de desprestigio contra el Apra y presionaron por la cada del
gobierno reformista mediante el fnanciamiento al golpe de Estado de Odra, que llev al trmino del ensayo de
reorientacin al modelo primiario exportador y dando lugar al retorno a una poltica econmica de liberalismo
(Gilbert, 1982) en un contexto de descontento de los sectores econmicos dominantes y tambin de los sectores
populares.

LECTURA COMPLEMENTARIA:
PRIMARIO-EXPORTADOR

REGALIAS

MINERAS

MODELO

Pedro Francke Ballv

El debate actual sobre las regalas mineras remite a la discusin sobre el modelo minero- exportador. Este
modelo o estilo de desarrollo ha sido criticado porque: 1. los beneficios estn altamente concentrados y la mayor
parte terminan se remite al exterior en vez de reinvertirse en el pas, 2. hay escasa demanda de insumos y
procesamiento de materias primas que lleve a la generacin de valor agregado, 3. se generan costos ambientales
significativos, 4. hay poca tributacin y poco empleo, por lo que se produce una elevada desigualdad econmica
y social, 5. hay fuertes fluctuaciones econmicas asociadas a la alta variabilidad de los precios internacionales de
los minerales.
Un problema adicional es la llamada enfermedad holandesa, que se produce cuando un pas descubre un
recurso natural (en el caso famoso de Holanda fue el gas) que puede ser exportado a bajo costo. Esa exportacin
produce una entrada masiva de divisas que reduce el tipo de cambio, lo que su vez hace que la industria nacional
sea menos competitiva. En otras palabras, el equilibrio cambiario, debido a que la minera produce muchas
divisas a muy bajo costo, se produce con un tipo de cambio relativamente bajo, el mismo que no permite el
desarrollo de amplios sectores industriales cuyos costos son mayores porque no tienen como base un recurso
natural especialmente abundante como puede ser una veta minera. As, exportar productos no tradicionales o
competir con textiles chinos se vuelve ms difcil gracias a este virus.
La respuesta a esta problemtica no es, obviamente, abandonar la minera. Eso sera una necedad. Lo que se
critica no es la minera, sino una estrategia econmica que, al afectar otras actividades como la industria, el
turismo y el agro, termina frenando el desarrollo nacional. La minera debe servir para promover desarrollo
nacional, y no para detenerlo.
Esto implica alternativas a dos niveles. Por un lado, en relacin a la dinmica propia de la actividad minera, hay
que controlar los riesgos ambientales, promover una mejor relacin con las comunidades vecinas, favorecer el
desarrollo tecnolgico minero nacional y buscar una mayor integracin con los productores nacionales de
insumos. Por otro lado, hay que utilizar la minera como una palanca para el desarrollo nacional, en particular
como una palanca financiera hacia el resto de la economa.
Las regalas pueden servir a varios de estos objetivos. Al generar recursos que en parte sern destinados a las
regiones y municipios donde estn localizadas las minas, permitir un mayor equilibrio entre explotacin minera
y comunidades vecinas.
Adems, las regalas permiten amenguar los efectos de la enfermedad holandesaLsobre el tipo de cambio, ya
que reducen la rentabilidad extraordinaria propia de la extraccin de recursos minerales para las empresas
privadas, y tienden a igualar la rentabilidad econmica entre actividades extractivas e industriales. Si al mismo
tiempo, las regalas se utilizan para ampliar la presencia del estado y proveer de bienes y servicios bsicos a la
poblacin, se reducir la desigualdad y ampliar el mercado interno, disminuyendo la inestabilidad poltica y
econmica.
Las regalas son solo una parte de una alternativa de desarrollo para la actividad minera, pero reflejan una
cuestin mayor: si queremos seguir con el actual modelo de desarrollo primario-exportador, o si iniciamos el
cambio hacia un modelo ms inclusivo y con ms. perspectivas de futuro. El inters nacional debe sobreponerse
al de quienes explotan nuestras riquezas naturales.

2.4.

MODELO INDUSTRIAL SUSTITUTIVO

La industrializacin por -sustitucin de importaciones (ISI) es una poltica econmica basada en la premisa de
que un pas en vas de desarrollo debe intentar sustituir productos que importa, normalmente manufacturas, por
sustitutos fabricados localmentev- La teora vinculada al desarrollismo es similar a la' que' promanaba
el^nercntilism^ en la que se promueven .maximizar las exportaciones y reducir al mnimo posible las
importaciones, todo ello con el fin de incrementar la riqueza nacional.
Esta poltica se basa en tres pilares fundamentales: una poltica industrial activa que subsidie y dirija la
produccin de sustitutos, cree barreras al comercio (altos aranceles), y una poltica monetaria que mantenga el
tipo de cambio elevado. De aqu que los partidarios del librecambismo se manifiesten en contra.
Una ventaja importante que sealaron sus defensores, que surgi de la Gran Depresin, es que en caso de un

shock econmico a nivel mundial como el de (f929<^lo afectara ligeramente al pas que practicara polticas
ISI, pues estara aislado si las industrias nativas tenan en el mercado local su principal foco de demanda, al
estilo de una autarqua. La industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) es una poltica econmica
basada en la premisa de que un pas en vas de desarrollo debe intentar sustituir productos que importa,
normalmente manufacturas, por sustitutos fabricados localmente. La teora vinculada al desarrollismo es similar
a la que propugnaba el mercantilismo, en la que se promueven maximizar las exportaciones y reducir al mnimo
posible las importaciones,
todo ello con el fin de incrementar la riqueza nacional. Esta poltica fue desarrollada y aplicada ampliamente
por Latinoamrica hasta los aos 80.
Una ventaja importante que sealaron sus defensores, que surgi de la Gran Depresin, es que en cas de un
shock econmico a nivel mundial como el de 1929, slo afectara ligeramente al pas que practicara polticas
ISI, pues estara aislado si las industrias nativas tenan en el mercado local su principal foco de demanda, al
estilo de una autarqua.
Durante la Segunda Guerra mundial, favoreci la-creacin de infraestructura, una poltica arancelaria
proteccionista, reduccin de impuestos a las empresas; junto con un alto ritmo de inversin pblica y
privada; propiciaron el desarrollo de una nueva fase de sustitucin de importaciones. Impulsaron, a partir de
la segunda mitad de los aos cincuenta, el desarrollo de la siderurgia, petroqumica, etc, pertenecientes al
ramo industrial de bienes de capital, medios de produccin, refacciones, piezas de maquinaria, herramienta y
materia prima manufacturada. A la vez, se increment la produccin de artculos de consumo duraderos,
transporte, aparatos electrodomsticos, cuyas compleja tecnologa requiere de mayor inversin.
El capital nacional haba sustituido manufacturas de consumo no duradero que requeran de poca tecnologa
y de reducida inversin. El proteccionismo, subsidio estatal y reducidos salarios, permita a los empresarios
obtener abundantes ganancias sin necesidad de poner en prctica mejoras tecnolgicas y sin el proceso de
reinvertir las ganancias en la produccin para desarrollar la acumulacin de capital.
La productividad haba sido suplantada por salarios mnimos y por la intensidad de la jornada laboral;
trabajar ms rpido para producir ms en menos tiempo con maquinaria y herramienta obsoletas.
El incremento del gasto pblico y la euforia de enriquecimiento produjeron desequilibrios monetarios y una
elevacin de precios o inflacin, la cual inexorablemente se acompaa de devaluacin monetaria. Como el
dinero es un equivalentemente general y no tiene valor por si mismo, al incrementar el volumen, el dinero
pierde valor, porque debe reflejar el valor total de produccin.
En conclusin, la riqueza de un pas estriba en su capacidad productiva real. Existen varias formas de evitar o
disminuir desequilibrios econmicos: El primero es incrementar la productividad, riqueza real que
fundamenta el valor del dinero en circulacin. Ms, el valor del dinero, que antes se respaldaba por reservas
en metales ahora se respalda por reservas - en divisas, moneda extranjera ahorrada en la banca central. Si a un
proceso inflacionario se le aade escasez o fuga de divisas es inevitable la devaluacin oficial de la moneda
nacional. Esto ocurri a partir de los aos '60 en Latinoamrica.
LA INDUSTRIALIZACIN SUSTITUTIVA comenz en el Per y Amrica Latina durante los aos de
decadencia del liberalismo econmico y su modelo asociado primario exportador. Dicho modelo haba
mostrado ser incapaz de orientar la asignacin de recursos hacia el logro de un crecimiento econmico
sostenido y un desarrollo social aceptable. Esta fue la base del consenso sobre su incompatibilidad con el
desarrollo de pases como el nuestro y la necesidad de una intervencin deliberada del Estado en favor de la
industrializacin, cuyo fundamento terico fue elaborado por el pensamiento de lafCEPAL desde los aos
cincuenta 1.
Los cepalinos proponan transformar radicalmente el modelo primario-exportador y el consecuente papel
desempeado por nuestros pases en el sistema econmico internacional como productores de materias primas,
sugiriendo una estrategia de industrializacin y modernizacin endgenas. Al igual que los keynesianos de
pases avanzados, no contraponan en trminos absolutos el Estado al mercado, pero eran mucho ms optimistas
que aquellos sobre el papel del Estado. Sostenan que -a diferencia del mercado- ste s era capaz de generar una
asignacin de recursos favorable al desarrollo econmico y social.
El consenso cepalino2 abogaba por un Estado Desarrollista ms que por un Estado del Bienestar, en la medida
que le otorgaba la responsabilidad de impulsar de modo deliberado la industrializacin y el desarrollo del pas,
tarea que iba ms all de aquella orientada nicamente al logro de un adecuado aprovechamiento de los recursos

y capacidad productiva instalada.

Su pesimismo respecto a la ejecucin de esta tarea por el mecanismo del libre mercado tena un fundamento
histrico: el modelo liberal primario exportador, dependiente del capital y demanda extranjeros, haba producido
una asignacin de recursos contraria al desarrollo, a la modernizacin y a la articulacin espacial y sectorial de
nuestras economas. No obstante, los cepalinos sostenan que para'potenciar el proceso de industrializacin era
indispensable la expansin y diversificacin deliberada del mercado interno (Jimnez 1993).
La aplicacin del consenso industrialista cepalino en el Per desde la dcada de los cincuenta fue espuria.
Endogeniz los ciclos, lider el crecimiento y moderniz relativamente la economa peruana, pero fall en
desarrollar un sector local productor de bienes intermedios y de capital, dando lugar a una insercin ineficiente
en las corrientes del comercio internacional de manufacturas (Jimnez 1990 y 1982b). En 1961 las
exportaciones tradicionales (agricultura, pesca, minera y petrleo) constituan el 84,2% del total. En 1974 la
participacin de estas exportaciones segua siendo alta: el 86,8% del total. Durante el largo perodo de
estancamiento (1976-1990) y en los aos noventa, dicha participacin disminuye, aunque no de modo
significativo: 73,1% en 1986, 68,1% en 1990, 70% en 1992 y 71,4% en 1995.
Con las importaciones sucedi algo parecido; su composicin no se alter sustancialmente con el proceso de
industrializacin sustitutiva. Los insumos y bienes de capital importados constituan el 70,9% del total en 1960,
el 77,1% en 1974, el 75,6% en 1986, el 75,9% en 1990, el 71,1% en 1992 y el 72,7% en 1995.
Visto por el lado del crecimiento econmico, el proceso sustitutivo gener un Golden Age entre 1950 y 1975,
pero luego deriv en un largo perodo de crisis, entre 1976 y 1990, caracterizado por el estancamiento del PBI,
la volatilidad de sus variaciones y el creciente estrangulamiento externo. La intensidad de esta crisis lleg a
comprometer la estabilidad social y poltica del pas, luego de la reactivacin generalizada del aparato
productivo industrial durante 1985-1987, efectuada en un contexto de crisis de la deuda externa y de contraccin
del crdito internacional que presionaban ms bien por la generacin de supervit comerciales.

6/

Los crecientes dficit comerciales originados por la expansin de la produccin manufacturera y el conjunto de
la economa, obligaron a recurrir al endeudamiento externo, pues los recursos generados por las exportaciones
tradicionales eran cada vez ms escasos para financiar las reactivaciones del patrn industrial sustitutivo. La
deuda externa se increment justamente durante los aos del largo perodo de estancamiento econmico y el
agotamiento de la modalidad de sustitucin adoptada en el pas.
De una tasa de crecimiento promedio anual de 6,2% registrada por la produccin manufacturera durante 19591975, se pas a una tasa de 0,7% anual durante 1975-1995. Por su parte, la deuda externa total pas de 54,0%
del PBI en 1976, a 87,0% en 1978, a 84,5% en 1988 y a 70,0% en 19903.
Con el alza de las tasas de inters internacional en los aos ochenta, la financiacin de los . dficit comerciales y
el crecimiento con recursos externos se hizo prcticamente imposible. La crisis de la deuda extema iniciada en
1982 dio lugar as a un nuevo manejo de la poltica econmica del pas y de la mayora de los pases de Amrica
Latina. Primero se . empez con el Plan Baker, le sigui el Plan Brady y, finalmente, el llamado Consenso de
Washington, todos con recomendaciones de poltica destinadas a restaurar el papel del mercado.
El cambio en el escenario financiero internacional y el agotamiento del proceso sustitutivo, hicieron inevitable
la aplicacin recurrente de polticas de contraccin de la demanda interna. El resultado fue un largo perodo de
estancamiento econmico que facilit la aplicacin de las reformas estructurales como parte del recetario del
Consenso de Washington4.
Segn la'explicacin neoclsica-liberal de la larga crisis de 1976-1990, el intervencionismo estatal -elemento
fundamental del paradigma cepalino- al impedir el libre juego de las fuerzas del .mercado, habra distorsionado
el mecanismo de precios y provocado desequilibrios internos y externos que terminaron bloqueando - a largo
plazo el crecimiento econmico.
Dada la brecha interna y la distorsin de precios provocada por la poltica proteccionista, los intentos estatales de
crecer a tasas superiores a las permitidas por el ahorro interno, habran agravado an ms la brecha externa. En
consecuencia, para la crtica neoclsica, la poltica comercial proteccionista -que constitua otro elemento
importante del paradigma cepalino- habra sido la responsable del desarrollo de una industria que no dispone de
ventajas comparativas, y al bloquear artificialmente la competencia, la habra hecho ineficiente y sin capacidad
para exportar.
Esta explicacin recorri Amrica Latina como un diagnstico certero de sus problemas econmicos -agudizados
con la crisis de la deuda externa- y fue utilizada por los organismos internacionales -fundamentalmente el FMI y
el Banco Mundial- para introducir el recetario del Consenso de Washington contra el intervencionismo estatal
del modelo sustitutivo de importaciones y a favor del libre mercado como mecanismo clave de asignacin de
recursos y superacin de los desajustes estructurales de nuestras economas5. La restauracin del optimismo en
el papel del mercado y el pesimismo sobre el del Estado y sus polticas deliberadas para impulsar el crecimiento
econmico sostenido, fue posible en los aos noventa por el retomo del crdito internacional en un contexto de
libre movilidad de capitales y de rechazo al proteccionismo industrialista, no obstante el

6^

antecedente histrico que mostr ia incapacidad dei libre mercado para remontar la i del modelo primario
exportador.
En realidad, la declinacin del consenso cepalino empez a fines de los aos setenta los obstculos que
enfrentaba el pasaje de la fase de sustitucin de bienes de consumo de bienes de capital e intermedios, y
se acentu con las crisis recurrentes del se externo y los procesos inflacionario-recesivos de los aos
posteriores.
Despus de siete aos de restauracin liberal o del supuesto fortalecimiento del papel mercado, no es del
todo evidente que se haya modificado y mejorado sustancialmenti naturaleza de la insercin comercial
anterior, ni que la economa peruana se haya ubic, definitivamente en la senda del crecimiento econmico y
de la generacin sostenida empleo
e
ingres
Por el contrario, lo que parece haber ocurrido es un proceso de reprimarizacin desindustrializacin de la
economa, con reducidos efectos positivos sobre el empleo y c la agudizacin de las condiciones sociales de
desigualdad y pobreza en las que vive la gr mayora de la poblacin del pas. Como se muestra en este libro, la
capacidad producti de las industrias competitivas y el comercio intraindustrial desarrollado en las ltim dcadas,
han sido negativamente afectados por dicho proceso.
Si bien hay un regreso (reinsercin) de la economa peruana a los mercados de capit, internacional como
consecuencia de los ajustes y reformas estructurales, no pued argumentarse que tal estrategia -basada en el
ahorro extemo y en los sectores no transable y primarios tradicionales- asegurar un crecimiento econmico
socialmente aceptable largo plazo, tanto por el lado del empleo como de la equidad. Para que este tipo d:
crecimiento ocurra es indispensable que el dficit en cuenta corriente no aumente sino qu tienda, como
porcentaje del PBI, a un nivel ms o menos estable y sostenible. Pero las cifras de este dficit registradas en los
ltimos aos no muestran tendencia alguna hacia la estabilidad.
El dficit comercial de manufacturas creci con la apertura hasta alcanzar, en 1995, el 51,4% del producto del
sector. Se trata de un porcentaje similar al registrado en los primeros aos de la dcada de los sesenta. El dficit
de la balanza comercial total creci desde 1991 hasta 1997 a una tasa promedio anual de 45,8%, a pesar de la
notoria recuperacin de las exportaciones tradicionales que crecieron a una tasa promedio anual del 11% entre
1990 y 19977.
Las importaciones totales de bienes crecieron a una tasa promedio' anual de 17%; Los bienes importados que
ms crecen son los de consumo: 28% de promedio anual. Es importante sealar adems que las importaciones y
los dficit comerciales crecieron, como nunca antes lo haban hecho, en los aos 1991 y 1992 de estancamiento
de la produccin. Los dficit comerciales de los aos 1993 a 1997, como porcentaje del PBI, son notoriamente
ms altos que los registrados durante la reactivacin de 1986-1987. El dficit en la cuenta corriente de la balanza
de pagos de 1993 represent el 5,6% del PBI, prcticamente igual al porcentaje registrado en el ao 1987: 5,7%.
El porcentaje de este dficit respecto al PBI subi a 7,3% en 1995, a 5,9% en 1996 y baj a slo 5,2% en 1997.
Analizar los efectos del recetario neoliberal del Consenso de Washington sobre el desempeo del sector
manufacturero y su comercio exterior, es precisamente el propsito
fundamental de este libro. Para ello, su contenido est organizado en tres partes relativamente autnomas.
La Parte I describe y compara el desempeo de la industria en los perodos 1950-1989 y 1990-1995. En el
captulo uno se examina de modo general el comportamiento de la industria y el carcter de la sustitucin de
importaciones llevada a cabo durante el perodo comprendido entre 1950 y 1975. Al mismo tiempo, intenta una
explicacin de los lmites, declinacin y origen de la crisis prolongada de 1976-1990.
Los aos que van de 1950 a 1975 cubren, en realidad, dos perodos. El primero corresponde a los ltimos aos
del modelo primario exportador y formalmente termina en 1959 con la promulgacin de la Ley de Promocin
Industrial. El segundo corresponde al dominio de la industrializacin por sustitucin de importaciones que
abarca los tres lustros posteriores a 1959 hasta 1975.
En el captulo dos se compara el desempeo de la industria durante el perodo 1950-1975 - que hemos
denominado el Golden Age del crecimiento econmico- con el observado durante el perodo 1990-1996, que
corresponde a un contexto maeroeconmico caracterizado por la liberalizacin del comercio exterior y la
desregulacin general de la economa, totalmente opuesto al contexto vigente en el primero.
El Golden Age incluye los aos cincuenta -de crisis del modelo primario exportador-, pues en ellos se registran
esfuerzos de industrializacin (aunque dominados por las polticas liberales) que dan lugar a altas tasas de
crecimiento del producto manufacturero y a una desaceleracin de la produccin industrial primaria. All se
examinan los cambios en la composicin del valor agregado, el comportamiento de la balanza comerciaL de

manufacturas, las causas del crecimiento de las importaciones, el comportamiento de la inversin, y la evolucin
del empleo, los salarios y la productividad.
En el captulo tres se evala los efectos de la apertura sobre la competitividad del sector, tanto por el lado de la
demanda cuanto por el del costo de los insumos. La Parte I finaliza con unas breves conclusiones (captulo
cuatro).
La Parte II del texto examina los determinantes de la competitividad de las ramas industriales y los efectos que
sobre ella tuvieron la apertura comercial y el atraso cambiario. El propsito es aproximarnos a la respuesta a la
pregunta: Puede sostenerse el crecimiento, bajo el contexto maeroeconmico neoliberal actual, con un dficit
en cuenta corriente financiado con capitales extranjeros en forma de inversin extranjera y crditos
internacionales?.
Hay distintas maneras de responder a esta interrogante. La usual es recurrir a la estimacin de los volmenes de
recursos externos que estaran disponibles en el futuro, para luego ponderar la sostenibilidad del dficit en
cuenta corriente. Un examen en esta direccin y que registra las caractersticas del proceso de reprimarizacin
de la economa con un nuevo tipo de "enfermedad holandesa", puede verse en Schuldt (1994). Nosotros
abordamos la respuesta desde otra perspectiva: analizamos los efectos de las reformas neoliberales en el
desempeo comercial de la industria manufacturera. Estas reformas -aplicadas desde la segunda mitad del ao
1990- han producido importantes cambios, no slo en el estilo de crecimiento y acumulacin de capital, sino
tambin en el tipo de insercin de la economa a los flujos del comercio internacional. De aqu que su examen
sea indispensable para responder a la pregunta sobre las posibilidades de sostener el crecimiento econmico por
largos perodos.
Con el fin de identificar los determinantes del desempeo comercial de la economa peruana en los prximos
aos, evaluamos los cambios en la insercin comercial de la economa producidos por las reformas estructurales
de los aos noventa a partir de la evolucin de la competitividad, la productividad, el empleo y los costos
relativos salariales de cada una de las ramas que componen el sector manufacturero a lo largo del periodo 19851996. Como el sector manufacturero contribuye de modo significativo a la generacin del dficit comercial, es
importante, tambin para propsitos de poltica, la evaluacin de las respuestas de las diferentes ramas o clases
industriales a la apertura comercial.
Son relativamente escasos los trabajos sobre la economa peruana hechos en esta segunda ruta. Destacan
aquellos impulsados recientemente por la OIT, por ejemplo, el de Tockman y Martnez (1996) y el de Saavedra
(1996) acerca de los efectos de las refonnas laboral, comercial y del sector pblico sobre el nivel y estructura del
empleo y la productividad y sobre el ingreso y la estructura de ingresos relativos. Tambin estn los estudios de
Campodnico, Castillo y Quispe (1993) y de Castillo y Quispe (1996) sobre los efectos de las reformas
estructurales en el comportamiento y estructura de los grupos empresariales. Sin embargo, hay que mencionar
que gran parte de estos trabajos no tienen necesariamente una perspectiva sectorial (papel de la industria
manufacturera) en el anlisis de los agregados macroeconmicos (sector externo, niveles de actividad y
crecimiento del producto), ni efectan anlisis desagregados (a nivel de rama o clase industrial) sobre la
competitividad, la productividad, la dinmica del empleo y de los salariosS.
Las dos primeras partes de este libro muestran que el desempeo externo de la industria manufacturera peruana
es poco alentador. En vista de que las importaciones sor fundamentalmente de bienes manufacturados, el
deterioro de la competitividad del sectoi ha acentuado significativamente la dependencia externa de la economa
desde 1990-1991 La liberalizacin comercial y el atraso cambiario, cuya duracin excede el lustro, afectaror la
competitividad de la'gran mayora de las ramas manufactureras no procesadoras de recursos primarios,
provocando un retroceso hacia la estructura industrial de los inicios de! proceso sustitutivo de importaciones, es
decir, la reprimarizacin de la economa.
El efecto negativo en la estructura industrial se produce no slo por el aumento de la; importaciones de
productos que compiten con la oferta domstica. El crecimientc significativo de las importaciones provocado
por la apertura redujo el mercado interno pan los productos nacionales, pero tambin afect los dbiles
eslabonamientos internos de L estructura industrial al inducir la sustitucin de insumos nacionales por insumo;
importados. En razn del bajo nivel de desarrollo intraindustrial y los escasos vnculos de la manufactura con los
otros sectores, esta sustitucin menoscab el papel de la demande domstica en el crecimiento.
El abaratamiento de las importaciones de insumos y de los bienes de capital a causa de atraso cambiario, no ha
desencadenado un proceso difundido de generacin de ventaja; comparativas. Este probable efecto ha sido ms
que compensado por el resultado negative de la reduccin de la demanda de productos nacionales sobre la
estructura industrial. Come se muestra en el captulo tres de la Parte I, el aumento de la productividad debido a

1;
sustitucin de nsumos se restringe a once clases industriales, responsables de slo el 12,9% de las
exportaciones.
El estancamiento relativo de las exportaciones manufactureras que se produce despus de la apertura, se explica
por el incremento del costo de los productos peruanos para ia exportacin asociado al atraso cambiario. Hay
otros costos que encarecen relativamente el costo del trabajo, pero su peso o importancia relativa se debe al
efecto negativo del crecimiento espectacular del dficit comercial manufacturero sobre la produccin nacional.
Cuando los mercados se reducen, disminuyen los ingresos por ventas y aumenta la participacin de las
remuneraciones pagadas y no pagadas directamente a los trabajadores. En trminos reales, parte importante del
crecimiento de las importaciones manufactureras se debe al aumento de la propensin a importar que, como se
sabe, responde rpidamente a la poltica comercial y al atraso cambiario. En trminos nominales, el 50% del
aumento de las importaciones se debe en promedio al incremento de los precios. A un nivel ms desagregado, el
efecto precio es mucho mayor en las industrias de bienes de consumo: el 78,5% del crecimiento de las
importaciones se explica por el incremento de los precios.
En pocas palabras, las dos primeras partes de este libro muestran que la industria ha dejado de ser el motor del
crecimiento econmico, que ha disminuido su importancia como generadora y multiplicadora de puestos de
trabajo, y lo que es ms, que tambin ha perdido competitividad, es decir, capacidad de situarse en la frontera
productiva internacional 10. Las ramas industriales que ganan competitividad entre 1985-1996, generan slo el
25,12% de la produccin y el 37,1% de las exportaciones del sector. Pero este grupo de ramas es responsable de
un dficit comercial que representa el 38,6% del total y no tiene necesariamente capacidad de creacin y
difusin de progreso tcnico.
Pocas son las ramas industriales en las cuales los cambios en la competitividad estn asociados a mejoras en la
productividad de la fuerza de trabajo, y no a la depresin de la demanda interna y de los salarios, ni a la
existencia de capacidad ociosa. En consecuencia, son contadas las ramas en las que el aumento de la
competitividad es compatible con el crecimiento del nivel de actividad y de los salarios.
La reduccin del mercado interno para la produccin manufacturera domstica provocada por el espectacular
crecimiento de las importaciones, al debilitar an ms el papel motor de la manufactura, afect su capacidad de
operar con rendimientos crecientes a escala y, por lo tanto, el carcter macroeconmico de la productividad. Lo
que debe haber ocurrido entonces en la industria manufacturera de los ltimos aos es la concentracin de las
ganancias de competitividad slo en aquellas ramas industriales en las que existen rendimientos a escala
estadsticamente significativos y, al mismo tiempo, la reduccin de la presencia e importancia del comercio
intraindustrial.
LECTURA COMPLEMENTARIA: HACIA UN MODELO PERUANO DE DESARROLLO
Setiembre de 2008 marc, sin duda, un negro porvenir al mundo contemporneo. La crisis financiera mundial ha
puesto en entredicho un modelo de economa liberal que haba logrado poner contra la pared al Estado para que
intervenga lo menos posible en el manejo de los mercados, que apuntaban a una mayor desregulacin hacia el
futuro.
Pero el crack financiero que tiene hoy en vilo a la economa internacional nos puso de nuevo en medio de un
antiguo debate ideolgico entre posturas estatistas y posturas de libre mercado.
Lo cierto es que los estatistas parecen haber ganado esta batalla de la intervencin en los mercados. Estados
Unidos, Asia y Europa no lo pensaron dos veces e iniciaron una cruzada mundial de salvataje del mercado
internacional. Millones de dlares se invierten en sostener la mayor cantidad de puestos de trabajo y en
garantizar los fondos de pensiones y seguros de muchos ciudadanos del mundo. Todo gracias al fracaso de un
modelo especulador que perdi la brjula y crey que la economa virtual poda reemplazar a la economa real,
un modelo que crey que el juego de las acciones estaba por encima de la dinmica de un mercado de
produccin de bienes y servicios que sostiene la especulacin de las bolsas de valores en todo el mundo.
Y
este debate entre modelos de desarrollo que desata la crisis financiera internacional nos encuentra
curiosamente en buen momento, con reservas internacionales que superan los US$ 33 mil millones, con un PBI
en crecimiento por ms. de nueve meses con tasas superiores al 9% por primera vez en cinco aos.
Para el 2009 se espera un crecimiento entre 4 y 5%, con una inflacin entre 3.4%, la ms baja de la regin, que
har ms atractivas las inversiones en nuestro pas, he ah una oportunidad. Lo que hace ver que nuestra
economa est en crecimiento, con un modelo que, aunque conservador en sus reformas estructurales de

mercado, contina nivelando su capacidad instalada de produccin y programando una inversin sin
precedentes en infraestructura que nos permita conectarnos para invadir el mundo de nuestros productos:
carreteras, puertos, aeropuertos, hospitales, colegios; en fin, todos aquellos servicios que nqs permitan estar a la
altura de lo que el mundo en desarrollo requiere.
En medio de este debate escuchamos distintas voces. Los pesimistas que anuncian grandes, catstrofes (en esa
antigua tradicin de discursos fatalistas que profetizan hasta el fin del mundo), los moderados que recomiendan
cautela pero que, de tanta espera ante la irtcertidumbre de los mercados internacionales, terminan pecando
muchos de una parlisis que no podemos darnos el lujo de practicar, y por supuesto los optimistas que a pesar de
las voces fatalistas optan por seguir adelante para convenir los efectos de la crisis en oportunidades para los
dems.
Sin duda nosotros nos encontramos entre los optimistas, aunque no se debe dejar de tomarlas precauciones
necesarias para que los riesgos que hoy corremos no nos sorprendan en gran magnitud despus. Y esa misma
sensacin la tienen, al parecer, la mayora de peruanos, que afortunadamente no caen en ese juego de voces
aterrorizantes que anuncian grandes desgracias y, en el fondo, nos dicen que los peruanos estamos
acostumbrados a sortear los momentos difciles. Total, los peruanos hemos vivido en crisis dcadas enteras. Por
qu tendra hoy que afectamos ms esta crisis financiera internacional?. As lo corroboran recientes estudios de
Ipsos Apoyo y Arellano Marketing, que nos muestran a un peruano preparado para la adversidad.
Y
esa es la razn por la que hemos dedicado este nmero al tema de fondo que esconde la crisis financiera,
porque quisimos tener una mirada distinta, una perspectiva diferente, y ver si sta era compartida por los
distintos actores que participan en la gestin pblica.
Lo cierto es que este momento parece ser decisivo para el futuro del Per, contamos con sectores estratgicos
como turismo, agroindustria, con cerca de 3 millones de pequeas y medias empresas por fortalece.
Si tomamos"cifras a nivel de Amrica Latina, encontraremos que las unidades productivas (mypes) contribuyen
entre el 90 y 98%, que generan alrededor del 63% del empleo y participan con el 35 al 40% del PBI total, esto
segn datos de estudios recientes del Banco Mundial. Est aqu el reto de los emprendedores y el Estado en
hacer que estos sectores emergentes y tambin dinamizadores de la economa no se vean afectados y hagan de la
crisis una oportunidad. Ser una nueva oportunidad histrica para que con ingenio y seriedad consolidemos las
bases del modelo peruano de desarrollo que tanto necesitamos, uno que no sea ni liberal ni estatista, uno que
aproveche lo mejor de todos los modelos.
Ahora pongmoslo en prctica y definmoslo en el terreno de juego. Y otros iremos sistematizando' estas
experiencias para darles un formato de buenas prcticas que generaciones posteriores puedan replicar en el
futuro, y que por qu no? este nuevo modelo peruano de desarrollo se convierta en ejemplo a seguir por otros
pases del mundo globalizado que hoy vivimos. Total, soar no cuesta nada.
.
2.5.

MODELO ECONOMICO NEOLIBERAL EN PERU?

Hasta el momento Per ha sido excluido de todos los acuerdos internacionales para el alivio de la deuda lo cual
deja al pas con una carga masiva de deuda de ms de US$ 22.000 millones, teniendo que pagar entre 22 y 23%
del presupuesto del gobierno central en servicio do la deuda. Per se benefici de unos pocos acuerdos de canje
de deuda con Suiza, Alemania y Espaa pero los mismos difcilmente pueden considerarse como la solucin a
largo plazo para el problema de la deuda extern#: Por otra parte, el gobierno de Aln Garca ha manifestado su
intencin de permanecer fiel al modelo econmico neoliberal, que muchas personas en Per entienden que no ha
dado resultado
Aln Garca, quien fue electo como nuevo Presidente de Per en 2006 tambin fue Presidente entre 1985 y
1990. Durante su primera"presidencia del pas, adopt la medida populista de exigir'la limitacin del servicio de
la deuda a solo" el 0% de Tos ingresos del gobierno. Dentro de Amrica Latina, sin embargo, se encontr
totalmente aislado cuando apel a otros gobiernos de la regin a respaldar esta medida poltica. Tambin llev a
que el Fondo Monetario Internacional (FMf) declarara a Per como pas "inelegible" para obtener crditos.
Pero, en realidad, el gobierno de Garca nunca implemento esta poltica y hoy en da el Presidente ha
manifestado bsicamente su intencin de no "romper la calma", es decir, preocupado por la calificacin
crediticia internacional del pas y por no dar la imagen de un pas "que necesita ayuda".
En este contexto, el tema de la deuda se ha convertido de alguna forma en tab. Laura Vargas Valcarcel de
CEAS ha dicho que "si uno le pregunta hoy a los peruanos si el tema de la deuda se encuentra entre sus primeras
diez preocupaciones, la mayora dir que no". La gente parece no asociar a la carga de deuda del pas con su
vida diaria y parece tambin considerar a las expresiones pomposas de parte del gobierno, tales como

"aseguramos una reestructuracin de la deuda" como positivas y buenas para el pas.

S
En Ja actualidad, un debate muy inquietante est teniendo lugar en Per con respecto a la posible reintroduccin
de la pena de muerte para aquellas personas procesadas por cometer delitos sexuales contra nios.
Este debate - con sus defensores y oponentes - est dominando los espacios mediticos en ei pas y algunos
consideran que se trata de una maniobra deliberada del gobierno para distraer la atencin pblica de cuestiones
ms apremiantes como el modelo econmico imperante en el pas, la firma del Acuerdo de Libre Comercio con
los Estados Unidos y el compromiso asumido por el gobierno con la reduccin de la pobreza.
El gobierno de Aln Garca ha manifestado esencialmente su intencin de mantenerse fiel al modelo econmico
neoliberal, que muchas personas en Per entienden que no ha dado resultado. En efecto, de acuerdo con una
investigacin llevada a cabo por Catholic Relief Service en Per, por cada punto de crecimiento en el pas, los
niveles de pobreza han disminuido solamente entre un 0,37 - 0,39%. Para decirlo de forma ms simple, se
necesita un crecimiento de tres puntos porcentuales para reducir la pobreza un punto porcentual, lo cual
significa que los frutos del crecimiento econmico no se han trasladado a los pobres. Los niveles de pobreza se
mantienen constantes, con aproximadamente un 52% de la poblacin que vive en la pobreza y alrededor de un
24% en la extrema pobreza.
El gobierno de Garca ha solicitado un nuevo programa de dos aos con el FMI, el cual de acuerdo con el
representante del pas "incluye solo leves condicionalidades". En general, el Fondo se ha mostrado conforme
con la gestin macroeconmica de Per y este cuenta con los niveles ms bajos de inflacin en Sudamrica (por
debajo del 2%). El Fondo considera a Per como un pas con deuda sostenible: ha reducido indicadores de
deuda claves en los ltimos aos, por ejemplo, la deuda como porcentaje del PBI ha descendido a
aproximadamente el 38% y la recomendacin del FMI es ia de continuar reducindolo hasta llegar al 30%. Sin
embargo, esto oculta niveles crecientes de deuda interna dentro del pas al tiempo que tambin ignora otro
indicador clave del endeudamiento: el servicio de la deuda como porcentaje del ingreso fiscal. En Per, el
servicio de la deuda externa absorbe casi una cuarta parte del presupuesto del gobierno central.
Servicio de la deuda en 2006 (millones de US$)
Servicio de la deuda externa
Servicio de la deuda interna
TOTAL

2.465
924
3.389

Los altos niveles del servicio de la deuda - y el apego del gobierno al "status quo" - imponen una enorme
rigidez al presupuesto general peruano e implican una poltica de austeridad fiscal. Para muchos, estg significa
que cualquier medida orientada a la reduccin de la pobreza ser esencialmente paliativa por naturaleza y en
efecto las OSC consideran que el gobierno no es para nada serio en lo que refiere a una autntica reduccin de
la pobreza. Para muchos, las esperanzas de alcanzar el primer objetivo de los ODM (reducir a la mitad el
nmero de personas que viven en la pobreza) para el ao 2015 son "absurdas" con el modelo econmico
vigente.
......................... .....................
A pesar de las aparentes restricciones presupuestarias, el gobierno ha anunciado no obstante un shock de
inversiones. El Primer Ministro De Castillo resumi "dos columnas de accin integrada": la primera, una
economa slida y un control firme de la inflacin; la
de inversiones en educacin, salud y desarrollo humano. Una no
puede tener lugar sin la otra, sostuvo De Castillo. En efecto, el lema del partido oficialista APRA es
"responsabilidad social con responsabilidad fiscal".
Las reas a las que se destinar un mayor gasto incluyen a 1000 funcionarios policiales ms, pero muchas OSC
dudan acerca de cmo habrn de pagarse estas promesas teniendo en cuenta las enormes restricciones que se ha
impuesto el gobierno con respecto al presupuesto. Esto ha llevado a algunas OSC a especular que a menos que
el gobierno realice serias reformas tributarias (lo cual no parece decidido a llevar a cabo), dichos incrementos
del gasto no tendrn lugar o habrn de financiarse a travs de la emisin de bonos (provocando un aumento de
la deuda interna) junto con un mayor nmero de concesiones mineras (principalmente a compaas
transnacionales que gozan de ciertos privilegios en materia impositiva).

Una reforma tributaria seria contribuira a que el pas saliera de la trampa deuda-pobreza, y tambin ayudara a
que el sistema fuera ms justo.
Jubileo Per es absolutamente consciente de la necesidad de comunicar este mensaje acerca de convertir al
modelo econmico en un modelo mucho ms justo. No obstante, este mensaje ha demorado en llegar a los odos
del gobierno. En los ltimos dos aos, Per registr un aumento en inversiones extranjeras directas y en
ingresos fiscales debido al auge de precios de los productos bsicos pero el ingreso fiscal no se vio
incrementado a consecuencia de una recaudacin de impuestos que sea mejor y ms justa.
Per tambin depende excesivamente de las remesas enviadas por los trabajadores que viven en el exterior:
US$1.400 millones al ao que dejan sumergida a la modesta suma de US$400 millones otorgada en Asistencia
Oficial para el Desarrollo (ODA).
El gobierno insiste en que necesita mantener un entorno saludable , para los inversores, de los cuales el pas es
dependiente. No se puede dar el lujo de poner en peligro la calificacin internacional de riesgo del pas. Sin
embargo, el debate acerca de qu tipo de inversin desea y necesita Per es menos abierto. Muchos consideran
que el tipo de inversin recibida por el pas en el pasado no ha contribuido a mejorar los medios de vida, ni a
generar empleos o ingresos.
Mientras tanto, el servicio de la deuda representa exactamente el doble del monto dedicado a la inversin
pblica en el pas, lo cual a su vez corresponde exactamente a la suma del presupuesto general nacional
financiada a travs de crditos nuevos (22 y 11 % respectivamente), lo cual significa que los crditos nuevos
estn financiando inversiones que son claramente insostenibles en el largo plazo. En este contexto, la reforma
tributaria se vuelve mucho ms apremiante.
Muchos podran acertadamente preguntar por qu el gobierno de Garca, teniendo en cuenta estos indicadores
sociales y claras restricciones presupuestarias, no se arriesga a colocar nuevamente la poltica del 10% del
ingreso fiscal adjudicado al servicio de la deuda en la agenda poltica. Esta poltica podra llegar a obtener un
apoyo importante a nivel nacional: muchos grupos locales que integran la red Jubileo Per insisten en que las
necesidades bsicas no estn siendo satisfechas. Sin embargo, segn el Presidente del Banco de la Nacin,
Enrique Cornejo Ramrez, esto es imposible. "Para ganar terreno con una poltica como la expresada en 1985, es
necesario construir alianzas tanto dentro del pas como entre los pases latinoamericanos", sostuvo. "En 1985, el
pas se arriesg a
'~/CJ
quedar pendiendo de un hilo solo para ser apartado por otros gobiernos latinoamericanos". Adems, "los actores
han cambiado, las circunstancias son diferentes y Per se encuentra ahora endeudado con los bancos
multilaterales y no con Iqs privados. Lo de 1985 fue en parte un ataque contra los bancos privados", continu
diciendo. En la actualidad, el sentimiento general del partido oficialista APRA es qu^.el espacio de maniobra
con respecto a la deuda se ha visto contrado de forma dramtica:
Entretanto, CEAS ha calculado la cifra en dlares de US$3.700 millones al ao por concepto de "necesidades
humanas esenciales insatisfechas". El servicio de la deuda externa asciende anualmente a la suma de US$2.400
millones que podran de alguna forma destinarse a estos gastos mnimos en necesidades humanas.
Reflexiones finales.
En. general, se registra cierto aire de pesimismo entre njuchas organizaciones de la sociedad civil en Per con
respecto al nuevo gobierno de A.}n Garca y su compromiso para luchar contra la pobreza y la desigualdad.
Los cuestionamientos se concentran en torno a la intencin manifiesta del gobierno de manteners'e :,, fiel al
modelo econmico neoliberal y continuar efectuando abultados pagos por el ervicio de la deuda a los
acreedores internacionales. Estos impactan negativamente sobr la capacidad del'pas de' invertir en gastos
sociales y de hecho la inversin social asciende a tan solo la mitad de los pagos efectuados por el servicio de la
deuda.
Per se encuentra clasificado como un pas de mediano ingreso y por lo tanto no se ha beneficiado con ninguna
de las iniciativas de cancelacin de deuda acordadas internacionalmente. Se ha beneficiado en tan solo un par de
instancias de acuerdos de canje de deuda con un puado de acreedores. Al mismo tiempo, muchos donantes
tales como el Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID) de;Reino Lnido y la Oficina holandesa
de Cooperacin para el Desarrollo estn abandonando el pas para concentrarse en pases de bajo ingreso del
Africa Sub-sahariana. El elevado.servicio de la deuda sumado a la reducida Asistencia Oficial para el Desarrollo

(ODA) .dejan a Per con un escaso margen de maniobra a nivel presupuestario y dependiente d todos los tipos
errneos de inversin.
.
Esto a su vez ha contribuido a generar niveles cada vez mayores de deuda interna e insatisfaccin pblica. Las
OSC peruanas defienden reformas: tributarias redistributivas de carcter amplio - y el gobierno debe actuar pero tambin es necesario que la comunidad internacional desempee su papel. Al cruzar la frontera entre Per
y Bolivia y presenciar la extrema pobreza e indigencia generalizada en ambas naciones- resulta absurdo sostener
que uno de los pases debera beneficiarse con la cancelacin d'deuda y el otro porque es "demasiado rico". Un
enfoque ms justo que el enfoque "HIPC" consiste en otorgar la cancelacin de la deuda a todos aquellos pases
que la necesitan para alcanzar los ODM acordados a nivel internacional. Con optimismo, el nuevo gobierno
debe actuar sobre las recomendaciones presentadas en el informe de la comisin Valencia Dongo e incitar a la
comunidad internacional a que reconsidere su enfoque frente a Per.
CRECIMIENTO DEMOGRFICO Y SOSTEMBILIDAD
Dada la frecuente resistencia a aceptar que el crecimiento demogrfico representa hoy un grave problema
(Yilches y Gil, 2003), conviene proporcionar' algunos datos acerca del mismo que permitan valorar su papel,
junto al hiperconsum3 de una quinta parte de la humanidad, en el actual crecimiento no sustentable (Comisin
Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo, 1988; Ehrlich y Ehrlich, 1994; Brown y Mitchell, 1998; Folch,
1998):
*

Desde mediados del siglo XX han nacido ms seres humanos que en toda la historia de la humanidad y, como
seala Folch, (1998) "pronto habr tanta gente viva como muertos a lo largo de toda la historia: la mitad de
todos los seres humanos qpe habrn llegado a existir estarn vivos".
Aunque se ha producido un descenso en la tasa de crecimiento de la poblacin, sta sigue aumentando en unos
80 millones cada ao, por lo que se duplicar de nuevo en pocas, dcadas. '$
Como han explicado los expertos en sostenibilidad, en el marco del llamado Foro de Ro, la actual poblacin
precisara de los recursos de tres Tierras (!) para alcanzar un nivel d vida semejante al de los pases
desarrollados.
"Incluso si consumieran, en promedio, mucho menos que hoy, los nueve mil millones de hombres y mujeres que
poblarn la Tierra hacia el ao 2050 la sometern, inevitablemente, a un en~>"me estrs" (Delibes y Delibes,
2005).

Preocupaciones semejantes ante el crecimiento explosivo 4/ Ia poblacin llevaron a Ehrlich y Ehrlich (1994),
hace ya ms de una dcada, a afirmar con rotundidad: "No cabe duda que la explosin demogrfica terminar
muy pronto. Lo que no sabemos es si el fin se producir de forma benvola, por medio de un descenso de las
tasas de natalidad, o trgicamente, a travs de un aumento de las tasas de mortalidad/'. Y aaden: "El problema
demogrfico es el problema ms grave al que se enfrenta la humanidad, dada la enorme diferencia de tiempo
que transcurre entre el inicio de un programa adecuado y el comienzo del descenso de la poblacin". Y aunque
se puede discrepar de que constituya "el problema ms grave", s cabe reconocer que "se superponen los dos
factores que estn asociados de forma permanente e indisoluble al impacto de la humanidad sobre el ambiente:
de un lado, el derroche de los ms ricos, y de otro, el enorme tamao de la poblacin mundial" (Delibes y
Delibes, 2005).
Estos planteamientos contrastan, sin embargo, con la creciente preocupacin que se da en algunos pases por la
baja tasa de natalidad local. Una preocupacin frecuentemente aireada por los medios de comunicacin, que
suele ser mencionada por algunos de los profesores encuestados y que conviene abordar. Un reciente informe de
la ONU sobre la evolucin de la poblacin activa seala que se precisa un mnimo de 4 a 5 trabajadores por
pensionista para que los sistemas de proteccin social puedan mantenerse. Por ello se teme que, dada la baja
tasa de natalidad europea, esta proporcin descienda muy rpidamente, haciendo imposible el sistema de
pensiones.
Digamos que un problema como ste, aunque parezca relativamente puntual, permite discutir, desde un nuevo
ngulo, las consecuencias de un crecimiento indefinido de la
V.. P


poblacin, visto como algo positivo a corto plazo. En efecto, penfl de una proporcin de 4 5 trabajadores
por pensionista es un ej^l centrado en el "aqu y ahora" que se niega a considerar las conse^ pues cabe
esperar que la mayora de esos "4 5 trabajadores" des^j pensionistas, lo que exigira volver a multiplicar
el nmero de trab| no es sostenible ni siquiera recurriendo a la inmigracin, pues ta habrn de tener
derecho a ser pensionistas. Tales planteamientos sM de las famosas estafas "en pirmide" condenadas a
producir una muestra de cmo los enfoques parciales, manejando datos conclusiones errneas.
m
Brovvn y Mitchell (1998) resumen as la cuestin: "La estabilizado^ paso fundamental para detener la
destruccin de los recursos na satisfaccin de las necesidades bsicas de todas las personas". Co^
sociedad sostenible es una sociedad estable demogrficamente, pe^ est lejos de ese punto". En el mismo
sentido se pronuncia la Comisia Ambiente y del Desarrollo (1988): "la reduccin de las actuales ta
absolutamente necesaria para lograr un desarrollo sostenible". C
*
LECTURA COMPLEMENTARIA: LA POBLACIN PERUANA PERSPECTIVAS

t
Carlos E. Arambur y Maria Isabel Mendoza

La dinmica poblacional constituye una de las dimensiones principal econmicos y de las caractersticas
sociales de un pas. Por un^ demogrficos determinan el tamao y la estructura por edades y sexo y su
evolucin, condicionando, as, la composicin de la fuerza laf! asociados a la productividad y niveles de
ingresos. Adicionalrr^ demogrficas, influenciadas por la heterogeneidad inherente a lo^ geogrficos y
culturales, resultan clave en la determinacin de la realid^ al asociarse estrechamente a las cifras de pobreza,
iniquidad, exclusrt ambiente. De esta manera, la demografa se relaciona ntimamente desarrollo, tanto
econmico como social. En este sentido, posee espec(C caso peruano, donde los niveles de desarrollo son
insuficientes j# condiciones mnimas de vida a una parte considerable de la poblacin. ^
En el transcurso de los prximos aos, la dinmica poblacional generar? para el pas, en particular para los
formuladores de poltica. En el pC realizar una breve revisin de la situacin demogrfica futura, enfatizafi
retos y tendencias poblacionales, con el propsito de incentivar es fuer z^ problemtica demogrfica actual y de
aportar a una adecuada formulario pblicas que considere las caractersticas particulares de las diferentes re^
LA DINMICA DEMOGRFICA

La tasa de crecimiento de la poblacin, como bien se sabe, se determina r* de tres factores: la natalidad, la
mortalidad y los saldos migratorios. En el c? embargo, la evolucin de las cifras recientes de crecimiento demc^?

Y 3,

principalmente a los cambios en materia de natalidad, influidos fundamentalmente por el descenso en la

fecundidad de las ltimas dcadas. La tasa global de fecundidad (TGF) ha venido descendiendo desde
fines de los aos 1960, de 6,85 hijos/mujer a 3 hijos/mujer en el ao 2000. Como consecuencia del
descenso de la fecundidad, el nmero absoluto de nacimientos"ha empezado a disminuir en este
quinquenio, de 612 a 603 mil anuales. La tasa de reemplazo (TGF = 2,1 hijos/mujer) se alcanzar recin
hacia 2020 .
Adems del descenso en la TGF, es preciso considerar que la tasa de mortalidad ha venido cayendo
desde la dcada de 1950. En particular, la tasa de mortalidad infantil presenta una tendencia hacia la
baja, de 158 defunciones por cada mil nacidos vivos a mitad del siglo pasado, a 45/1000 hacia el ao
2000.
En tal contexto, la tasa de crecimiento poblacional viene disminuyendo notoriamente desde 1980, de
2,4% a 1,7% anual en el ao 2003. Pese a ese considerable descenso, la poblacin total ha seguido
creciendo, de 17,3 millones a principios de 1980 a 27,1 millones en 2003. Esta diferencia, de
aproximadamente 10 millones de habitantes adicionales, reside en la inercia poblacional. Es decir, pese a
que la cantidad de hijos por mujer disminuy, la mayor cantidad de personas en edad reproductiva,
resultante de la explosin demogrfica que se dio entre 1960 y 1980, determina que la poblacin seguir
creciendo en trminos absolutos hasta la tercera dcada de este siglo. El crecimiento absoluto recin ha
empezado a disminuir en esta dcada. Segn proyecciones del INEI, Per albergar a 33,7 millones de
habitantes en el ao 2020 y la poblacin podra estabilizarse en alrededor de 35 millones, hacia el ao

2025 (ver el cuadro 1).

Cuadro 1
Proyecciones de la poblacin peruana, (En miles)
2000
25,662

Total nacional
Crecimiento

2005 2010
27,804 29,885

2015
31,876

2020
33,757

poblacional
Incremento del
perodo
Incremento
anual
Tasa de
crecimiento
anual

2,129

2,142

2,081 1,990

1,881

425

428

416 398

376

1,81%

1,67%

1,50% 1,33%

1,18%

Fuente: INEI (1995). Proyecciones de la poblacin del Per 1995-2025. Lima: INEI, abril Elaboracin
propia

La poblacin peruana est en plena transicin demogrfica, debido a la disminucin de la mortalidad y

la fecundidad, lo que influir en la estructura de edades del pas en los prximos aos. Para ilustrar esta
situacin, resulta esencial hacer hincapi en la nocin de intertemporalidad de los eventos demogrficos
de un determinado momento. A manera de ejemplo, la explosin demogrfica que se dio entre 1960 y
1980, actualmente se traduce en
Arambur, Carlos (2000). La poblacin peruana: un siglo de cambios, en revista COPE, vol X, N
22. Lima, marzo, pp. 20-5.
- ..................... ............. - - .......

Y4

un importante porcentaje de poblacin joven. En el futuro cercano, esta poblacii formar parte de
una nueva cohorte: la poblacin que crecer ms entre 2000-201 adulta de 40-59 aos (782 mil
personas), seguida de la de 30-39 aos (514 mil). .4 en los prximos 15 aos habr un
envejecimiento de la poblacin (ver los grfici Los mayores de 60 aos pasarn del 7% al 11% de
la poblacin total; es decir, exi, millones adicionales de personas en la tercera edad. Por otro lado,
debido al decre de la fecundidad, los menores de 10 aos disminuirn de 22,4% en el ao 2000 a .
la poblacin total hacia el ao 2005 (ver el cuadro 2).
'
Grficos 1 y 2 Pirmides de poblacin: 2000 y 2050
2050

Wf.iVwA' 'X:

2000
ose. tm-j

HOMBRES

S MUJERES

Fuente y elaboracin: INEI (2001). Proyecciones de la poblacin del Per 1920-20 Lima: INEI, julio

Cuadro 2
Per: estructura de edades, 2000-2020
Edad
0a9

2000
5.749.744
22,. 4%

2005

2010
5.705.441
19,1%
5.669.494
19,0%

2015

2020
5.636.393
16,7%o

5.732.677
5.678.303
20,6%
17,8%>
10a 19
5.510.931
5.642.611
5.661.300
5.641.346
21,5%
20,3%
17,8%
16,7%
20 a 29
4.776.688
5.188.957
5.431.822
5.571.575
5.603.488
18,6%
18,7%
18,2%
17,5%
16,6%
30 a 39
3.585.217
4.099.328
4.666.203
5.086.142
5.332.760
14,0%
14,7%
15,6%
16,0%
15,8%
40 a 59
4.182.641
4.964.235
5.840.365
6.796.344
7.838.596
16,3%
17,9%
19,5%
21,3%
23,2%
60 a ms 1.856.469
2.176.139
2.572.015
3.082.120
3.704.114
7,2%
7,5%
8,6%
9,7%
11,0%
Fuente: INEI (1995). Proyecciones de la poblacin del Per 1995-2025. Lima: INE
abril. Elaboracin propia

'

A partir del diagnstico de la evolucin de la estructura de edades, se aprecia claramente que uno de los
grandes retos que enfrentar el pas, en el mediano y largo plazo, ser asegurar un sistema de seguridad
social capaz de mantener a una poblacin en proceso de envejecimiento. Adicionalmente, debe tomarse
en consideracin que los descensos en la fecundidad y el consecuente decrecimiento demogrfico,
determinar un mayor ratio de dependencia de los adultos mayores en relacin con la poblacin
econmicamente activa. En la prctica, dicha dependencia recaer bsicamente en los aportantes al
sistema de seguridad social y se ver agravada por los altos ndices de informalidad existentes en el
campo laboral. Por otro lado, la existencia de una menor proporcin de jvenes podra repercutir
desfavorablemente en los niveles de ahorro del pas, y reducir las posibilidades de transferencias de
recursos al interior de las familias.
El proceso de envejecimiento de la poblacin, aunado al mayor tamao de la poblacin,
ocasionar un incremento en las cifras de mortalidad. Si bien los niveles de mortalidad vienen
descendiendo desde hace ms de 50 aos, el nmero de defunciones se incrementar de 158 mil por ao
en 2000 hasta casi 200 mil por ao hacia el ao 2020.
Cabe sealar que el envejecimiento de la poblacin involucrar a una proporcin mayor de
mujeres (ver el cuadro 3), ya que estas poseen una esperanza de vida al nacer mayor que los hombres. En
el ao 2000, la esperanza de vida al .nacer de las mujeres ascendi a 71,6 aos, mientras que la cifra
correspondiente a la de los hombres, fue 66,6 aos8. Ello implica que en el ao 2005, habrn 120 mil ms
mujeres que hombres entre los mayores de 60 aos; y que en 2010, esta diferencia aumentar a ms de
150 mil. El reto del envejecimiento relativo de la poblacin peruana y la feminizacin de las cohortes
mayores tiene que ver con la previsin social, la atencin de salud para la tercera edad y el soporte
econmico de los adultos mayores. Se relaciona, asimismo, con los cambios en las redes de apoyo
familiar que parecen debilitarse como consecuencia de la migracin y lo^ cambio? en patrones culturales,
aunque este tema amerita estudios especficos.

60-64
65-69
70-74
75-79
80 y ms
Total 60
y ms

Cuadro 3
Envejecimiento por sexo y tasa de masculinidad (TM)
2005
2010
Hombres
Mujeres Diferenc TM
Hombres
Mujeres
ia
95,9
401.67
421.00
339.774 353.94
14.170
96
2
8
93,0
301.20
325.38
266.663 286.69
20.035
5
12
8
88,6
222.30
251.17
191.719 216.17
24.454
9
9
88
82,9
146.16
177.40
119.669 144.21
24.549
78
1
1
71,8
119.38
166.64
95.052 132.20
37.151
98
1
6

1.012.877 133.236

Fuente: INEI. Elaboracin propia

8/

120.35
9

89,3
79

1.190.7
28

1.341.6
22

Diferenc
ia

TM

-19.336

95,40
7

-24.183
-28.870
-31.240
-47.265
150.89
.. 4

92,56
8
88,50
6
82,39
0
71,63
7
88,75
o
... J

En 1993, estas cifras fueron 64,6 y 69,4 aos para hombres y mujeres, respectivamente. El incremento de la esperanza de
vida al nacer para ambos sexos radica, fundamentalmente, en la expansin de los servicios de saiud en el pas.

DIFERENCIAS EN LOS MBITOS URBANO Y RURAL

La poblacin peruana es mayoritariamente urbana desde fines de \ 960, d^ concentracin de la
inversin privada y pblica en las ciudades, especialmente e^ que ha incentivado movimientos
migratorios hacia estas zonas urbanas, en. bs/ una mejor calidad de vida de parte de la poblacin
dedicada fundamenta actividades tradicionales en las zonas rurales. Al ao 2000, la proporcin urbfi
72% (18.6 millones) y la rural del 28% (7,1 millones). Si bien en los ltimos cin^ poblacin urbana
creci casi dos veces ms. rpido que la rural, no es cierto
conjunto, la poblacin rural haya disminuido; solo crece lentamente. Asimismo que la poblacin
urbana alberga a ms mujeres que hombres, la rural posee u? proporcin de hombres (ver el cuadro
4).

Cuadro 4

________ Poblacin urbana y rural y tasa de mascuiinidad: 2000-2020

2000

2005

2010

2015

2020

Urbana
Nmero de
:
habitantes
18.555.235
20.424.605 22.288.701 24.057.965 25.762.952
Porcentaje
C
del. total
72,3%
73.5%
74,6% ............ 75,5% ................. - 76,3%-
Tasa de
mascuiinidad _______ 96,6 ________ 96,5________ 96,5
96,4
96,4
Rural
Nmero de
habitantes
7.106.458
7.379.349
7.596.646
7.817.816
7.993.754
Porcentaje

del total
27,7%
26,5%
25,4%
24,5%
23,7%

Tasa de
mascuiinidad 103,2
103,5
103,7
103,9
104,1

<

<3
Fuente: INEI (1995). Proyecciones de la poblacin del Per 1993-2025. Lima^ abril. Elaboracin
propia
^
6
Una de las mayores diferencias existentes entre las zonas urbanas y rurales en mafj poblacin, reside en los
niveles de fecundidad. Mientras que la TGF urbana es hijos por mujer, la TGF rural asciende a 5,06 hijos
por mujer (ver el cuadro 51 considerable brecha de fecundidad rural/urbana no responde a un deseo de la
mujer por una prole numerosa, sino a su menor acceso a la informacin y servicios d^ reproductiva'3. Este
constituye otro de los grandes desafos que atae a los haceddS polticas pblicas, por cuanto las
deficiencias de informacin y servicios de^ reproductiva y planificacin familiar, impiden que las mujeres
en edad frtil ter^j
b/

Las brechas de fecundidad no solo se presentan claramente al comparar las zonas urbanas y rura^ tambin al analizar el
nivel educativo de las mujeres en edad frtil. Una mujer analfabeta tena er^j 2000, casi 3 hijos ms que una con educacin
superior. A su vez, la prevalencia anticonceptiva es 76% entre las mujeres ms educadas y solo del 50% entre las analfabetas,
pese a que entre estas lt diferencia entre hijos tenidos y nmero total de hijos es mayor. Las mujeres menos educadas reci'
servicios de planificacin familiar de peor calidad: un tercio depende de mtodos poco eficaces ( retiro); otro tercio nunca
fue informado de otros mtodos anticonceptivos, ms de un 25. anticonceptivos con el desconocimiento o la oposicin de su
pareja, y un 17% tiene inseguridad y mtodo que usa.

nmero de hijos que desean, particularmente en el mbito rural. Segn la Encuesta Demogrfica y de Salud
Familiar (ENDES 2000), del total de nacimientos ocurridos entre 1995 y 2000, el 31% no fue planificado
por las madres, determinando as cerca de un milln de nacimientos que no eran deseados por las familias.
La TGF nacional actual bordeara los 1,8 hijos por mujer, en caso que los nacimientos no deseados
hubiesen sido prevenidos. Esta brecha es reveladora, asimismo, en la falta de equidad en cuanto a los
derechos reproductivos de los ms pobres, especialmente de las mujeres en esta situacin.
Cuadro 5
Tasa global de fecundidad urbana/rural. (Por quinquenios entre 1995 y 2020)
1995/2000 2000/2005 2005/20102010/20152015/2020
global de fecundidad

Tasa
(TGF)
TGF nacional
TGF urbana
TGF rural
Nacimientos anuales
Total nacional (miles de
habitantes)
Porcentaje urbano
Porcentaje rural

2,98
2,37
5,06

2.64
2,17
4,31

2,41
2,05
3,68

2,26
1,98
3,23

2,16
1,93
2,93

612
62%

603
64%

596
66%

589
... 67%

58169%

38%

36%

34%

33%

31%

Fuente: INE1 (1995). Proyecciones de la poblacin del Per 1995-2025. Lima: INEI, abril. Elaboracin
propia
Por otro lado, se debe sealar que pese al descenso de la mortalidad infantil en el pas, la brecha
mral/urbana en la tasa de mortalidad infantil (TMI) es an significativa (60/1000 frente a 36/1000).
Asimismo, la mortalidad infantil es 27% ms alta entre los varones que entre las mujeres (ver el cuadro 6).
Cuadro 6
............
Mortalidad infantil urbana/rural y por sexo. (Por quinquenio entre 1995-2020)
Tasa de mortalidad
1995/20002000/20052005/20102010/20152015/2020
infantil (TMI)
TMI nacional
45,00
37,40
31,50
27,00
23,81
TMI urbana
36,00
30,40
25,60
21,70
18,70
TMI rural
59,70
49,80
42,90
38,10
35,10
TMI hombres
50,14
41,67
35,07
30,13
26,54
TMI mujeres
39,60
32,91
27,68
23,77
20,94
Fuente: INEI (1995). Proyecciones de la poblacin del Per 1995-2025. Lima: INEI,
abril. Elaboracin propia

FUERZA LABORAL Y EMPLEO

En el Per existen tres factores demogrficos principales, que han dado forma a la actual distribucin de
edades y principales tendencias laborales del pas. En primer lugar, la ampliacin de la brecha entre las
tasas de natalidad y mortalidad que se dio entre las dcadas de 1960 y 1980 -conocida como la explosin
demogrfica- fue la que determin la aparicin de cohortes significativamente ms grandes, que
actualmente desempean un
papel protagonice en el campo laboral. En segundo trmino, la incorporacin de la mujer en la fuerza
laboral, como consecuencia de los prolongados perodos de recesin econmica y la mejora en los
niveles educativos de la mujer, ha generado un importante impacto sobre el tamao de la poblacin
econmicamente activa y, a su vez, ha generado cambios en las preferencias reproductivas de las
familias. Finalmente, la distribucin de la poblacin y [a consecuente reorganizacin de recursos y
actividades radican, en parte, en los procesos migratorios desde las zonas rurales hacia las ciudades,

determinando, importantes diferencias entre ambos mbitos.

En estas condiciones, la fuerza laboral ha tenido y tendr un rpido crecimiento por el incremento de la
poblacin en edad de trabajar (PET) y la mayor tasa de actividad femenina, particularmente en las zonas
urbanas. A su vez, la poblacin econmicamente activa, la cual se aproximaba a los 8 millones de
individuos, se ver ms que duplicada hacia el ao 2010, en el que se proyecta una cifra de 16,6
millones.
La dinmica poblacional y la progresiva movilidad de los individuos hacia nuevos grupos de edad han
determinado que, actualmente, un promedio de 450 mil personas por ao se incorporen al circuito
laboral (ver el cuadro 7). Sin embargo, esta cifra no permite dar luces sobre la consecuente problemtica
del empleo en el Per, si no se contempla-a la luz de factores de demanda de trabajo que impiden un
acercamiento a una situacin de equilibrio en el mercado laboral. La creciente oferta laboral, sumada al
estancamiento productivo de los ltimos aos y los insuficientes niveles de absorcin de mano de obra
por parte del sector formal, son los determinantes del desempleo y, particularmente, de los alarmantes
niveles de subempleo existentes. Actualmente, las condiciones laborales son precarias, especialmente
debido al subempleo por ingresos. Se estima que un 85% de la PEA desempea trabajos de baja
productividad e ingresos.
Cuadro 7
Fuerza laboral, desempleo y subempleo: 1990-2010
Fuerza laboral
PET*
PEA
Tasa de actividad*'1.
Incremento de la
PEA
Incremento del
perodo
Incremento anual
Desempleo y
subempleo
Desempleo

1990
13.826,
0
7.978,4
57,7%

1995
15.555,0
9.710,2
62,4%

1.422,9
284,6

1.731,8
346,4

' 2000

2005

2010

17.604,0
11.945,2
67,9%

19.470,9
14.195,3 .
72,9%

21.337,8
16.633,9
78,0%

2.235,0
447,0

2.250,1
450,0

2.438,6
487,7

454,8
534,1
680,9
809,1
948,1
5,7%
5,5%
5,7%
. 5,7% .. .. 5,7% ..
Subempleo
6.709.8
8.331,4
10.320,7
12.264,7
14.371,7
84,1%
85,8%
86,4%
86,4%
86,4%
* Poblacin en edad de trabajar. Se considera a personas de 14 aos o ms ** PEA/PET en
porcentajes
Fuente: INEI (1995). Proyecciones de la poblacin del Per 1995-2025. Lima: INEI, abril.
Elaboracin propia
LAS TRANSICIONES DEMOGRFICAS
Quizs ei mayor reto que deber asumir el Gobierno peruano en materia de poblacin, est relacionado con
la gran heterogeneidad existente en la dinmica poblacional segn regiones, debido a las diferencias en su
dinmica sociodemogrfica. Las grandes diferencias entre grupos de poblacin deben ser consideradas en
la formulacin de polticas sociales, puesto que las necesidades resultantes de los procesos demogrficos
son distintas. En tales condiciones, los criterios de localizacin se toman sumamente importantes. A manera
de ejemplo, en zonas donde la incidencia de mortalidad en nios es mayor, los servicios de salud infantil y
materna deben ser priorizados y mejorados. Asimismo, las necesidades en materia de educacin tambin
estn condicionadas, en gran medida, por los
3 6 niveles de fecundidad correspondientes a las distintas
localidades.

En el nivel departamental, se conjugan distintos niveles de mortalidad infantil, fecndidad y saldos

migratorios. Estableciendo umbrales para cada variable9, distinguimos tres grupos representativos a los que
se les puede asociar con etapas de la transicin demogrfica hacia un mayor desarrollo. En el primer grupo,
encontramos departamentos caracterizados por una fase temprana de transicin, donde la mortalidad
infantil y los niveles de fecundidad son altos y los saldos migratorios son negativos. En este grupo
17
ubicamos 8 departamentos, de los cuales 7 son andinos (ver el cuadro 8 ). En el otro extremo, localizamos
departamentos cuyos valores de mortalidad infantil y fecundidad son bajos y donde existe mayor
inmigracin que emigracin. Estos mbitos de mayor desarrollo son 5 y, en su totalidad, pertenecen a la
costa peruana, tal como se aprecia en el cuadro 8. El tercer grupo est conformado por departamentos de
desarrollo medio, que presentan valores altos para algunas variables y bajos para otras, ubicndose fuera de
ios polos de mayor y menor desarrollo en materia demogrfica. En el cuadro se aprecian algunos de estos;
especficamente, aquellos en los que coinciden las caractersticas de mortalidad infantil y fecundidad (es
decir, si en ambos casos las variables altas, medias o bajas).

/ En el caso de la TMI (medida como el nmero de nios que mueren antes del primer ao de vida por cada
mil nios nacidos), se pueden distinguir valores bajos (TMI < 40), valores medios (40 <= TMI< = 49) y
valores altos (TMI > 49). En cuanto a la TGF (medida como el nmero de hijos por mujer), los valores son
bajos (TGF < 2,5), medios (2,5 <= TGF <= 3,5) y altos (TGF > 3,5). El saldo migratorio (medido como el
nmero de inmigrantes menos el nmero de emigrantes), por su parte, puede ser positivo o negativo. Para el
anlisis, se ha dividido esta resta por el nmero de habitantes del departamento con el propsito de crear
valores comparables entre s.
*7 Mientras que los datos de mortalidad y fecundidad corresponden al ao 2000, los datos de migracin
corresponden al ltimo censo poblacional realizado (1.993) .................................................... ....................

Cuadro 8
. transicin demogrfica
TMI
Ayacucho Huancavelica Apurmac
C ajamare a Puno Cusco Huanuco
Loreto

TGF

Alta

Alta

Junn
La

Media

San Martn

Media

Libertad

Baja

Arequipa
Tumbes
Moquegua
lea
Lima y Callao ............
Tacna
Lambayeque
Negativo
Positivo
Saldo migratorio / poblacin

Baja

f
t
Pese a la imposibilidad de incorporar a todos los departamentos en el cuadro 8, este^ proporciona un primer
indicio acerca de la estrecha relacin entre las variab consideradas. El grfico 3 y el cuadro 9 contribuyen
tambin a la corroboracin de e relacin, donde se incorporan el total de observaciones correspondientes a
^ departamentos del pas. En el grfico 3 se aprecia, claramente, una relacin lineSE positiva entre la
mortalidad infantil y la fecundidad. Al mismo tiempo, el tamao dqj crculos refleja el tamao de la
variable saldo migratorio entre poblacin; mientras qi^ color oscuro implica valores positivos y el blanco,
negativos. La relacin esperada entr? saldo migratorio per cpita y las otras dos variables en anlisis es
negativa, por cuantf intuye que los departamentos en donde las condiciones de vida son mejores (traducida!
menores TMI y TGF), deben ser aquellos en los que se recibe un mayor nmerog inmigrantes como
porcentaje de la poblacin total. Esta relacin se puede apreciar^ primer lugar, debido a que los crculos
negativos (departamentos en los que hay r inmigracin que emigracin), en su mayora, se ubican donde la
TMI y TGF son meno* mientras que lo inverso ocurre con los crculos blancos. Asimismo, los crculos 1
grandes deberan ubicarse hacia los extremos, segn lo que dicta la intuicin. Ello nf hace muy evidente en
el grfico, aunque muchas de las observaciones s presentan p caracterstica. Finalmente, cabe sealar que
en el cuadro 9, se logr confirmar que^ variables poseen una clara relacin visible en los coeficientes de
correlac correspondientes. Las correlaciones son significativas y presentan los signos esperados.*
f
*

"

"ZTZ7

"

'

t
g/

Grfico l Las transiciones

demogrficas

e
o

Tasa global de fecundidad

Q Saldo
migratorio/poblacin' i

3
en
m

J.

Fuente: ENDES (2000) e INEI (2000). Compendio estadstico 2000 Elaboracin

propia
Cuadro 9
Correlacin entre las variables en anlisis
Coeficientes de correlacin

TGF
TMI
Saldo
mig./pob.

TGF

TMI

1
0,774
9

0,685

0,648
8

Saldo
mig./pob.

REFLEXIONES FINALES
Resulta indudable que en los aos venideros, las tendencias demogrficas descritas presentarn una serie de
grandes desafos para las polticas pblicas a ejecutarse. Si bien la tasa de crecimiento poblacional ha venido
descendiendo en las ltimas dcadas y ello comnmente se asocia a mayor bienestar econmico y social para un
pas, el legado de sucesos demogrficos del pasado, actualmente, se traducen en una fuerza laboral en explosin
con bajos niveles de productividad, un paulatino envejecimiento de la poblacin y una acentuacin de las
brechas entre los niveles de desarrollo entre regiones.
Pese a que los efectos de la dinmica poblacional sobre la situacin actual del mercado laboral potencian el
problema del subempleo y bajos ingresos para la poblacin peruana, existe tambin una postura que considera

que la existencia de una gran fuerza laboral

constituye una ventana de oportunidad para el pas. Este enfoque, denominado del 4ibono demogrfico,
plantea que el incremento de la poblacin en edades laborales determina un ^ momento clave que el pas
puede y debe aprovechar para estimular el ahorro interno, ^ efectuar inversiones en salud, educacin y
capacitacin laboral, promover la creacin de ^ puestos de trabajo productivos, y prepararse tanto para
aprovechar las oportunidades creadas por la nueva realidad demogrfica como para enfrentar con xito el
proceso futuro w del envejecimiento demogrfico.

Al respecto, cabe sealar que deben tomarse las medidas necesarias para asegurar el correcto
funcionamiento del sistema de seguridad social para el creciente nmero de ^ personas de la tercera edad
(con predominio de mujeres), al mismo tiempo de incentivar el ahorro en la poblacin. Actualmente,
muchos pases desarrollados se encuentran inmersos en esta problemtica y vienen implementando diversas
reformas, que deben ser analizadas y consideradas por las autoridades gubernamentales como posibles
polticas a implementarse cuando el envejecimiento de la poblacin sea una realidad insoslayable.
Finalmente, la heterogeneidad de los diferentes mbitos geogrficos y las distintas realidades de las
localidades peruanas, posiblemente requerirn reformulaciones y mayor focalizacin de la poltica
social, de manera que se atiendan las necesidades especficas a cada realidad regional. Cabe sealar que
una poltica de Estado de salud reproductiva y planificacin familiar, resulta clave en las zonas ms
pobres y excluidas del derecho, a servicios de informacin y salud reproductiva, puesto que son estas las
que presentan mayores niveles de fecundidad que no necesariamente son deseados por las familias.
Recordemos que el crecimiento poblacional excesivo en zonas de escaso desarrollo, se traduce
necesariamente en un incremento de la pobreza y la desigualdad del pas.
*

4.

SALUD EN EL PER: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS PARA EL

PERODO 2006-20111

Pedro Francke, Juan Arroyo y Alfredo Guzmn-ForoSalud, marzo 2006 ............................... .......
http://wrww.consorcio.org/eleccionesperu2006/
Este documento presenta propuestas en relacin con las polticas de salud para el perodo - 2006-2011, en
cuatro reas clave: promocin de la salud, aseguramiento universal,' recursos humanos y participacin
ciudadana.
Consideramos que estas cuatro reas son centrales en las polticas de salud. La promocin de la salud y
el aseguramiento universal constituyen las dos estrategias dirigidas directamente a atender los problemas
fundamentales del derecho a la salud en el Per. Estos problemas son: 1) la persistencia e incluso
agravamiento de factores sociales y ambientales que constituyen un riesgo para la salud; riesgos que son,
en gran medida, evitables o reducibles y que afectan ms a los pobres; y 2) los problemas de falta de
acceso a servicios preventivos y recuperativos de salud, derivados de la falta de recursos econmicos por
parte de las mayoras, en un contexto de cobro de tarifas y medicamentos.
La participacin ciudadana, adems de ser parte consustancial del derecho a la salud, es un medio
indispensable para transformar la poltica y los servicios de salud, de manera que estos recojan las
necesidades y expectativas de la poblacin. Finalmente, los recursos humanos son el factor ms
importante en el funcionamiento de los servicios y sistemas de
salud, y la falta de una reforma en este campo ha impedido muchos de los intentos de reforma de salud en el
pasado.
BREVE DIAGNSTICO
La situacin sanitaria en el Per es precaria, as lo demuestran los indicadores bsicos de mortalidad,
desnutricin, anemia y la persistencia de enfermedades infecto contagiosas que ya fueron erradicadas en otros
pases.

Lo ms grave es que un 25% de la poblacin peruana est excluida del sistema de salud, a pesar de que el
Estado ha intentando, a travs del Ministerio de Salud (Minsa), llegar a los ms pobres y de haberse triplicado
el nmero de establecimientos y recursos humanos. .
..
El gasto en salud del Per flucta entre un 4,6% y un 4,8% del PBI, muy por debajo del promedio
latinoamericano de 7,3%. Este gasto se estima en aproximadamente 2.500 millones de dlares, donde solo un
23% corresponde al gasto pblico y un 39% al gasto de los hogares.
Primera rea clave: la promocin de la salud
Esta es una rea que ha sido tradicionalmente poco atendida por las polticas de salud, a pesar de su
primordial importancia. La promocin de la salud abarca numerosos temas, de los cuales damos prioridad a
cuatro, en concordancia con los acuerdos de la II Conferencia Nacional de Salud. En primer lugar, es conocido
el impacto que tiene el agua potable en las enfermedades diarreicas y otras enfermedades transmisibles.
De acuerdo con la ENAHO 2003-2004, solo el 64,4% de los hogares peruanos cuenta con acceso la red
pblica de agua potable y un 18% se abastece de ros, acequias o manantiales.
Este acceso a la red pblica de agua es del 81,1% en el nivel urbano y de 33,2% (Se considera el porcentaje de
familias que cuentan con conexin a la red pblica dentro o fuera de la vivienda, ...uno de cada cuatro nios
peruanos menores de cinco aos sufre de desnutricin crnica. [...] el 69% de los nios menores a dos aos
son anmicos...) en el nivel rural. Por otro lado, el 22% de la poblacin rural contaba con servicios de
saneamiento, mientras que en el mbito urbano dicho servicio alcanzaba al 67% de la poblacin (vase el
cuadro 1).
CUDRO 1 ABASTECIMIENTO DE AGUA
1997
1998
1999
2005
2000
2001 2003-a .......
2004
Red pblica dentro de ia vivienda
54.8
58.8
59.9
64.4b
63.6
60.2
60.8
4.4

4.4

5:2

5.6

2.9

Piln de uso pblico

4.4

4.4

4.7

3.5

4.8

4.1

4.8

Pozo

5.9
2.3

6.0
-> n

4.7
2.1

7.7
4.1

6.3
4.6

5.9
3.5

4.7

Camin cisterna u otro

Ro, acequia, manantial

21.4

16.9

14.0

16.6

18.0

Red pblica fuera de la vivienda, pero dentro

del edificio

3.4

18.8

UJ

- ................................................... -

12.6

Otra
Total

5.9
4.3
6.2
5.2
5.0
4.1
4.2
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
100.0
a/: Las cifras del ao 2001 no son estrictamente comparables con la serie 1997-2000, debido a cambios
metodolgicos.
b/: Este dato incluye tanto la red pblica dentro de la vivienda como la red pblica fuera de la vivienda, pero
dentro del edificio.
c/: Las cifras del ao 2005 pertenecen al Censo Nacional de Poblacin y Vivienda. Resultados preliminares.
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica-INEI. ENAHO IV Trim. 1997- 2001, ENAHO
2003/2004, Censo nacional 2005.

Por razones de gnero, las mujeres son las principales responsables del trabajo domstico, por lo que en los
hogares que no tienen conexin domiciliaria de agua, son ellas quienes deben dedicar media o una hora diaria
al pesado trabajo de acarrearla. Con respecto a la nutricin, las cifras muestran que uno de cada cuatro nios
peruanos menores de cinco aos sufre de desnutricin crnica. Por otro lado, de acuerdo con la Encuesta

Demogrfica y de Salud Familiar (Endes), el 69% de los nios menores a dos aos son anmicos. Como en

Rangos de
edad

CUADRO 2
DESNUTRICION CRNICA Y AGUDA 1992,
ENDES 1992
ENDES 1996
Desnutric.
Desnutric.
Desnutric. Desnutric ......

(meses)
01-05

crnica
6.3

aguda
1.4

crnica
5.4

06-11
12-23
24-35

16.9
33.1
43.2

14.5
31.5
25.5

36-47
.. 48-59

45.4
48.8

1.5
3.1
1.2
0.7
0.9

30.2
30.3

aguda
1.3
1.3
2.0
1.1
0.6
0.7

ENDES 2000
Desnutric.
Desnutric.
crnica
3.9
11.4
26.7
27.2

aguda
1.0
1.4
1.7
0.7

30.9
30.3

0.6
0.8
otros casos, nos encontramos con que estos problemas se agravan en las zonas rurales (vase el cuadro 2).

996, 2000
En cuanto a la educacin sanitaria; si bien en los ltimos aos los programas de salud y la Direccin Ejecutiva
de Participacin Comunitaria han venido realizando esfuerzos para que la educacin sanitaria llegue a ms
personas, lo que se hace todava es muy insuficiente. El enfoque debiera estar orientado a la prevencin. Por
otro lado, el plan de estudios de educacin bsica trata de forma dbil y desarticulada la educacin en salud.
Por ltimo, tenemos el problema de contaminacin del medio ambiente. Por ejemplo, en el ao 2000, la
poblacin en Lima estaba expuesta a concentraciones diarias de partculas suspendidas (PST) entre 150 y 298
pg/m3, valor que supera por mucho los estndares internacionales de 75 pg/m3. Parte del problema radica en
que varios estndares nacionales exceden largamente los niveles propuestos por la Organizacin Mundial de la
Fuente: Ene es 1992, 1996, 2000
Salud (OMS).
OPCIONES DE POLTICAS
Existen tres alternativas para solucionar este problema: enfrentarlo de forma decidida y prioritaria, priorizar
solo algunas de estas reas o mantener el status quo. A continuacin discutiremos solo la primera alternativa,
las discusiones de las otras dos estn disponate!' en el documento original.
Si se enfrentara el problema de una manera decidida y prioritaria, la promocin de la salud se convertira en
una de las primeras prioridades del sector, convirtindose en una de las actividades principales de la alta
direccin del Minsa, con expertos capaces de proponer y dialogar respecto de polticas de agua, nutricin,
educacin y medio ambiente, reforzando la Direccin General de Salud Ambiental (DIGESA).
El ministro del ramo dedicara buena parte de su agenda y buena parte de su fuerza poltica al dilogo
intersectorial e interinstitucional, posiblemente establecindose un organismo multisectorial para este tema. La
promocin de la salud pasara a desempear un papel central en las relaciones de los gobiernos regionales y se
incluira en los acuerdos de gestin. Al respecto, se promovera una accin intersectorial en el nivel regional y
el fortalecimiento de las direcciones regionales de salud ambiental. Habra una poltica nica entre quienes hoy
son el Minsa, EsSalud y las sanidades de las Fuerzas Armadas y de la Polica, y habra iniciativas fuertes para
que el sistema de salud promueva la salud en todo el pas.
Esta alternativa demanda un alto esfuerzo en el nivel de la dirigencia y un fuerte liderazgo; implica cambiar el
rostro a la poltica de salud e incorporar a la direccin sectorial otras habilidades y perfiles profesionales. Sin
duda, es una alternativa que tendr altibajos en sus resultados, con grandes avances en algunas reas y menores
logros en otras, como corresponde a un proceso de aprendizaje. Su impacto en los niyeles de salud, en
particular de los ms pobres (El documento original incluye una hoja de ruta sugerida para los primeros cien

das, un ao y cinco aos del prximo gobierno, para los cuatro temas clave planteados al inicio de este
artculo, sera significativo).
Segunda rea clave: la reforma sanitaria y el aseguramiento universal
Graves ineficiencias e iniquidades provienen de la segmentacin del sistema de salud: por un lado, el
Ministerio de Salud; por el otro, el Ministerio de Trabajo con EsSalud. Asimismo, el Ministerio de Defensa con
las sanidades del Ejrcito, Marina y Aviacin y, por ltimo, el Ministerio del Interior con la sanidad de la
Polica. Esta segmentacin cuadruplica las inversiones, genera conflicto y desorden normativo.
OPCIONES DE POLTICAS
Es fundamental terminar con la fragmentacin institucional existente, constituyendo un fondo nico
comprendido por los subfondos del Minsa, EsSalud y las sanidades y que, a travs de un aseguramiento
universal, permita el acceso de toda la poblacin a un sistema de salud con justicia social, equidad, calidad y
eficiencia.
Esta reforma sanitaria debe permitir que exista un solo rgano rector, el Minsa, y un ente administrador
financiero de la salud individual que maneje el fondo nico, el que estar constituido por el aporte del tesoro
pblico y el aporte solidario de los asegurados que se encuentren en los dos quintiles menos pobres. Este fondo
nico permitir que toda la poblacin cuente con un Plan de Beneficios bsico garantizado y obligatorio (En el
corto y mediano plazo y de acuerdo con un incremento en el gasto en salud, esta franja de beneficios deber ir
incrementndose), determinado por los perfiles epidemiolgicos nacionales; adems de la existencia de un
subfondo para enfermedades catastrficas, que proteja a los usuarios ante eventualidades mdicas de'aito costo.
..................................................................................................................................................
Los actuales afiliados a EsSalud, sanidades y otros sistemas mantendran todos sus beneficios. La provisin de
los servicios de salud se dar a travs de prestadores pblicos y privados, articulados en redes a lo largo deL
territorio nacional. Se contemplarn indicadores y metas a cumplir por los proveedores y se crear un rgano
fiscalizador de todo este sistema, que adems ejerza la defensa del usuario: la Superintendencia Nacional de
Salud (Creada sobre la base de 1a. actual Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud, mantenindose
como un organismo pblico descentralizado del Minsa).
Tercer rea clave: una propuesta de poltica de recursos humanos en salud
La actual situacin de relativa ingobemabilidad y de precarizacin salarial y laboral del sistema de salud en el
Per, es resultado de un ciclo largo que. produjo varios desplazamientos. El primero de ellos es la
desarticulacin entre el mundo del trabajo en salud y el mundo de la formacin en salud. Como ambos marchan
bajo lgicas diferentes, la oferta educativa crece muy por encima de la demanda de los servicios; sin embargo,
la demanda educativa en salud es superior a la oferta de las universidades e institutos superiores
El segundo gran cambio ha sido la ampliacin de la respuesta institucional a los problemas e salud y, por lo
tanto, el establecimiento de un nuevo nivel histrico de demanda efectiva en el Per desde 1995 en adelante, a
partir no solo de una ampliacin de la infraestructura fsica y del financiamiento, sino del mayor rendimiento
de la fuerza laboral en salud.
El tercer cambio importante ha sido la transformacin casi completa del rgimen laboral, el paso del sistema de
nombramientos al de contrataciones y el hecho de que los salarios reales se hayan mantenido solo en
determinadas franjas, con la pauperizacin consiguiente de las otras franjas de profesionales y trabajadores del
sector, adems de las de la base de ia pirmide. ...Este fondo nico permitir que toda la poblacin cuente con
un Plan de Beneficios bsico garantizado y obligatorio, determinado por los perfiles epidemiolgicos
nacionales...)
El cuarto gran cambio es la revolucin de las capacidades del personal de salud y su viraje entusiasta a la
educacin continua y al gerencialismo, como efecto indirecto de la globalizacin, pero como demostracin,
tambin, de la caracterstica emprendedora de los peruanos, actualmente variable clave del desempeo del
sistema de salud.

Finalmente, el quinto cambio es el serio debilitamiento de la rectora en el campo de los recursos humanos,
con la dispersin de los mbitos de rectora formal y real, tanto dentro como fuera del sector salud,
Estos cinco desplazamientos han alimentado una crisis de gobemabilidad de la formacin en salud y un
mediano conflicto laboral en el mundo del trabajo en salud. Nos encontramos frente a un campo
desestructurado de recursos humanos, donde la precarizacin salarial/laboral y el desempeo han sido
puestos en conflicto, y se ha desvinculado la oferta educativa de la demanda de servicios.
OPCIONES DE POLTICAS
Se requiere recuperar la gobemabilidad y mejorar el desempeo con desarrollo -humano, mediante un
planteamiento estratgico y concertado. Esto se conseguir con intervenciones orientadas a solucionar los
problemas relacionados con la formacin y capacitacin, la rectora y gobemabilidad de los recursos
humanos, y el mbito del trabajo, las cuales se
resumen en el cuadro 3.
-10 ... . .....
________________ _____________ _____ Cuadro 3
_____ _____________________ __
Intervenciones prepuestas ___________________________________________ ________________
En el mbito de la rectora y la gobemabilidad del campo de recursos humanos

Impulso a un nuevo marco normativo laboral integral en salud, en correspondencia con el marco
del empleo y de la carrera pblica.

Planificacin estratgica de recursos humanos en salud, incentivos salariales para servicio en

provincias y revalorizacin del trabajo de los agentes.'

Planificacin estratgica interinstitucional de recursos humanos en salud entre el Minsa, EsSalud y

las sanidades de las Fuerza Armadas y de la Polica.
En el mbito de formacin y capacitacin

Contencin de la multiplicacin de facultades de ciencias de la salud por la va de la acreditacin y

la planificacin.

Regulacin del sistema de segunda especializacin mdica y de los postgrados y especializaciones

de todas las profesiones de las ciencias de la salud, desde el perfil de las plazas a contratar por los
demandantes.

Establecimiento de un fondo o porcentaj e del presupuesto anual para capacitacin, para el

desarrollo profesional continuo por competencias.
Finalmente, para la implementacin de las polticas de recursos humanos, sealamos tres posibles obstculos:
1) la probable resistencia de las universidades de baja calidad; 2) la dimensin nacional y no sectorial del
problema, lo que hace que la solucin corresponda a una coordinacin con el Ministerio de Educacin y
Ministerio de Trabajo; y 3) la existencia de un techo fiscal bajo para el sector salud.
Cuarta rea clave: una propuesta poltica de participacin social y apertura democrtica de la gestin
pblica en salud
El 12 de agosto de 2002 fue aprobada la Ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado, que
estableci en la prctica la visin-objetivo del sector salud para el quinquenio 2001- 2005 en dos aspectos
fundamentales: mantener el modelo segmentado que rige la estructura del sector y establecer un tipo de
relacin del Ejecutivo con la sociedad a travs de Consejos de Salud de carcter consultivo.
Hoy queda claro que se trata de una propuesta que no resuelve la segmentacin, no es compatible con la
descentralizacin y, por ltimo, regatea ia participacin social y concertacin con la sociedad civil. Est
demostrado que problemas como los de salud y educacin superan las capacidades del Estado y, por lo tanto,
requieren alianzas y pactos sociales firmes para soluciones sostenibles. Sin embargo, el rgimen institucional
del sector salud atiende la provisin de servicios mas no la formacin de voluntades colectivas plasmadas en
polticas pblicas, y soslaya la dimensin de la gobernabilidad o la relacin Estado-sociedad.

10 Concertacin sectorial para requerimiento de mayor espacio fiscal para salud y metas remunerativas
reales

Si el discurso sanitario habla de la necesidad de un cambio de prcticas no saludables, y se desea que esxe sea
efectivo y sostenible, se tiene que facilitar que la poblacin se ponga en accin.
OPCIONES DE POLTICAS
............................................ ......................... ....... ........
Se recomienda implementar un sistema participativo integrado. En materia de participacin ciudadana es
necesario que el Estado y la sociedad civil acuerden polticas y metas, bajo un Sistema Nacional de
Participacin Social en Salud (Es el conjunto de mecanismos de participacin social en la formulacin de
polticas y control social de la gestin en los niveles nacional, regional, provincial y local), cuya finalidad sea
proteger la salud de la persona humana en el marco de una igualdad de oportunidades y fomentar un sistema
democrtico y descentralizado de la gestin pblica en salud.
Dada la necesidad de procesar en paralelo una reforma que termine con la segmentacin, modernice la gestin
y expanda el acceso a la salud, la nueva institucionalidad debe expresar esta voluntad de cambio y apertura,
mediante un nuevo Sistema Nacional Descentralizado y Participativo en Salud (CNS), con funciones claras y
composicin amplia de la sociedad civil, facilitando la renovacin del sistema de consejos nacional, regionales
y provinciales de salud.
Por otro lado, se requiere fortalecer los Consejos Locales de Administracin de Salud (CLAS), modificar su
orientacin centrada en la .oferta de servicios, vinculndolos a Comits Locales de Desarrollo, sin perder sus
atribuciones sobre los servicios locales del Minsa y dentro del enfoque que integre las instancias de
concertacin temticas.
Por ltimo, las polticas de participacin ciudadana tendrn que enfrentar la dbil cultura cvica existente hoy
en el Per, as como el insuficiente desarrollo de la sociedad civil

sJ

organizada en salud. Adems, debern enfrentar la permanente ilusin en la que puede caer cada equipo
ministerial, de que podr resolver los problemas de salud solo con fuerzas propias.
Est demostrado que problemas como los de salud y educacin superan las capacidades del Estado y, por
lo tanto, requieren alianzas y pactos sociales firmes para soluciones sostenibles

5.

SISTEMA EDUCATIVO PERUANO: PROBLEMAS QUE LA AQUEJAN

A lo largo de la historia contempornea en nuestro pas, la educacin ha sido uno de los aspectos menos
atendidos por los gobiernos de turno; slo una elite poda acceder a una buena educacin, dejando de lado a
la mayora de personas de zonas perifricas o alejadas de las principales ciudades
Como ya se sabe, el sistema educativo en el Per no ha resuelto el problema.de cobertura en la educacin
bsica y, peor an, los rendimientos escolares estn muy por debajo de lo que el propio currculo establece.
Es claro que los recursos asignados a la educacin son sumamente bajos y parece que el Estado no ha tenido
claro qu debe hacerse para enfrentar de manera efectiva ambos problemas.
Una breve mirada a la realidad de la educacin en el Per arroja cifras contundentes. Tomando en cuenta las
evaluaciones de rendimiento escolar (Evaluacin Nacional 2004) vemos que slo un 12% de los alumnos de
sexto de primaria, logra aprobar, en Comprensin de Textos y un 8% lo hace en Matemtica. En el nivel
secundario estas cifras no son menos preocupantes. As, encontramos que al concluir la secundaria slo un
3% aprueba en Matemtica y un 10% en Comprensin de Textos. Estas cifras parecen tener poco que ver
con los resultados educativos que se observan al final del ao escolar. Segn estos resultados menos del
10% de los alumnos desaprueba el ao escolar.
En cuanto a la culminacin de estudios, se observa que sta ha venido aumentando en la educacin inicial, y
parece haberse estancado en la primaria y secundaria. Ms an, slo el 60% de alumnos concluye la
primaria a los 12 aos, y slo un 40% de alumnos concluye la secundaria a los 17 aos. Lo peor es que
aproximadamente entre 30 y 35% de la poblacin joven no concluye la secundaria. Esto se puede apreciar
segn el estrato socioeconmico y el lugar de residencia.
Frente a toda esta problemtica, el Estado ha mostrado una cierta preocupacin por la educacin en el Per,
y se ha visto reflejada en un sustantivo incremento del gasto pblico en este sector; de US$ 660 millones en
1994, pas a US$ 1.737 millones en el ao 2001, cuando Toledo asumi la presidencia, y el ao 2003 fue de
US$ 2.080 millones. En. relacin con lo anterior, parecera que el sistema educativo en el pas ha logrado
una notable expansin. Hoy en da, el analfabetismo se ha reducido al 12% de la poblacin y la escolaridad
se ha incrementado a 8,8 aos de estudio.
Asimismo, la instruccin primaria lleg a casi la totalidad de los nios, la secundaria al 80% de los jvenes,
y la superior al 30% de los adultos entre 15 y 25 aos. A pesar de estos esfuerzos por mejorar la calidad
educativa, nuestro pas se encuentra lejos de los estndares internacionales de rendimiento escolar. De
acuerdo con un estudio llevado a

cabo en 43 pases por la UNESCO y la OECD (PISA, 2003) entre los aos 2000 y 2001. nuestro pas se ubica
en el penltimo lugar en las pruebas de comprensin de lectura, matemticas y ciencias. No es de sorprender,
entonces, que un reciente sondeo muestre que el 91% de los encuestados considere la educacin en el. Per
como "regular", "mala o "muy mala (Universidad Catlica-2005). En este mareo de referencia, el mayor
gasto en el sector por parte del gobierno ha permitido una mayor cobertura del sistema, ms no un incremento
en la calidad de la educacin. Del mismo modo, an subsisten dificultades relacionadas con el acceso al
servicio pblico de educacin, adems de desigualdades entre reas urbanas y rurales y segn gnero.
Estos son los problemas centrales (es decir, culminacin de la educacin bsica y calidad de la enseanza) que
deben ser atendidos mediante la implementacin adecuada de polticas orientadas a la educacin bsica. Sin
embargo, es importante tener en cuenta otros elementos que configuran los distintos y posibles escenarios en el
que las polticas podran ser implementadas.
El problema educativo tambin tiene que ver mucho con la propuesta pedaggica que da el gobierno; pues es
necesario tener en cuenta que cada docente debe comenzar por mejorar su calidad profesional,
lamentablemente el gobierno de turno no aplica las diversas medidas correctivas, como son las de capacitacin
docente, capacitaciones tericas y capacitaciones que se complementen con la prctica.
En las Reformas Educativas que se han hecho, se habla de un currculum abierto y.flexible frente a los modelos
curriculares cerrados y obligatorios. El viejo modelo de enseanza, en la prctica, sigue vigente en el marco del
actual funcionamiento del sistema educativo, al no desarrollarse adecuadamente las libertades bsicas de las
instituciones educativas y d los profesores, como son la libertad de enseanza, la libertad de programar, la
libertad de horarios y la libertad de espacios. Continan vigentes en muchos casos los modelos
intervencionistas del Estado en educacin y en la cultura institucional al restringir estas libertades. .. ......
........ ..
Por ello, la libertad de enseanza institucional y profesional implica la capacidad, como derecho fundamental
recogido en muchas Constituciones, de las instituciones educacionales y los profesores de identificar su propia
cultura profesional y desarrollarla: libertad para fomentar el aprendizaje. Esta libertad de enseanza se concreta
en la identificacin de las capacidades, valores, contenidos y procedimientos que las instituciones educativas
pretenden desarrollar, como una oferta cultural en un contexto social determinado. Debe quedar claro que la
libertad de enseanza es entendida como una forma de socializar y dar cultura a las nuevas generaciones de
nios y jvenes.
De este modo la educacin se considera como una forma de intervencin socio-cultural, para integrar de manera
crtica a los aprendices en la cultura social e institucional. En una sociedad plural (sociedad del conocimiento),
donde la oferta educativa debe ser plural y las culturas institucionales deben ser plurales. Pero esta libertad de
enseanza se acota en la forma en que se entienden la libertad de programas, de horarios y de espacios.
No obstante reconocemos que muy a menudo los profesores y las instituciones no saben o no pueden ejercer
estas libertades en los diseos curriculares, pues estn acostumbrados a modelos verticales de currculum
dictados desde fuera. Adems, es ms fcil y ms cmodo copiar programas hechos que construirlos. Entonces,
en la prctica, el problema de estas libertades es saber qu hacer con ellas. Es en este contexto que la educacin
peruana

9v
presenta otro problema grave que es ligar el sistema educativo al aparato productivo, pues es desde los
niveles inicial, primaria, secundaria y superior, que no se da una adecuada
capacitacin para el trabajo y el empleo productivo, por lo cual es necesario proporcionar ..........................
al alumno la formacin cientfica-tecnolgica que est en funcin de las' necesidades y requerimientos del
aparato productivo y segn sea el desarrollo de las fuerzas productivas del pas.
Pues, lamentablemente, se sigue dando una educacin memorstica, pragmtica, enciclopedista e
improductiva, donde hay un total abandono de la educacin de mayoras nacionales, produciendo as la
elitizacin en la educacin. Pronto, este tipo actual de poltica educativa neoliberal afecta a los medios de

comunicacin masiva, deseducando, mal informando, alienando a la poblacin de nios, jvenes,

desfigurando sus culturas, costumbres, msica y cosmovisin. En lo cultural, la educacin tiene como
prioridad lo forneo y relega la cultura nacional, que lamentablemente difunde valores occidentales del
individualismo, egosmo, de la competitividad individualista y destruccin y es mediante la educacin que
se da su rpida difusin e imposicin sobre la cultura de nuestro pas.
Es en este sentido que una poltica educativa para nuestro pas debe orientarse a resolver los problemas
estructurales de la educacin entre los que se destacan: la calidad, la desigualdad educativa, la
descentralizacin, la revaloracin del rol del maestro, el replanteamiento de la verdadera funcin del Estado;
que no es ms la de impulsar el proceso de cambio educativo en la cual estn acorde a las exigencias de la
revolucin tecnolgica y cientfica de nuestras fuerzas productivas en nuestro pas, la preservacin del medio
ambiente, combatir de raz la pobreza y el desarrollo humano, todo ello mediante - una concepcin educativa
integral que apunte a la transformacin personal y colectiva de la realidad social, donde los docentes tienen
una tarea primordial que es en primer lugar, el de participar en el proceso de enseanza aprendizaje con una
concepcin cientfica del mundo y en segundo lugar, el profesor debe ser modelo, ejemplo, lder, conductor,
gua, investigador, participe del desarrollo histrico de la formacin de las nuevas generaciones de manera
integral de la personalidad del educando; es decir,. lo moral, artstico, intelectual, fsico, cultural y esttico.
Siendo que la problemtica educativa en nuestro pas es lamentable, se pueden tomar en cuenta algunas
consideraciones para tratar de mejorar nuestro sistema educativo:

Revalorar la labor del docente no slo en el aspecto econmico, sino profesional, humano, de
formacin acadmica en valores, es decir, una revaloracin integral.

Dar mayor participacin al Estado en la problemtica educativa, siendo tambin los medios de
comunicacin y la sociedad civil los que deberan apostar por una mejor educacin desde su quehacer
responsable, honesto y de transmisin de cultura.

Otorgar mayor inversin en educacin, para todos es conocido que la inversin por alumno en el
Per es una de las ms bajas de Latinoamrica; si consideramos que la educacin es una empresa, requiere
inversin por parte de los que la gobiernan y es el Estado el principal y nico responsable en la educacin
pblica. Lgicamente se tiene que invertir en infraestructura, capacitacin y tecnologa si se desea, al igual
que cualquier empresa del mundo, mantenerse competente, tener presencia en el mercado y ofrecer un buen
producto que se pueda insertar en el competitivo mercado laboral.

Priorizar una Reforma Educativa, convocando a todos los agentes educativos donde se incluya
capacitacin docente, remuneracin justa, desayunos y almuerzos escolares para los que menos tienen,
tecnologa, y dotacin de materiales educativos.'

Fomentar la prctica de valores desde las altas esferas del gobierno: honestidad, trabajo,
responsabilidad y el deseo de hacer justicia hasta el ltimo ciudadano.

Para garantizar la formacin de nuevas generaciones, se debe considerar la unidad de la prctica y

teora para superar la escuela pasiva, memorstica, libresca, desligada de la realidad, encerrada en las cuatro
paredes del aula, desfasada de la vida cotidiana.

Realizar una Reforma Educativa donde se especifique la forma de evaluar al docente, tomando un
muestreo y canalizar las debilidades y amenazas en fortalezas y.oportunidades,, creando para ello un buen
grupo de docentes altamente capacitados que promueven el cambio educativo tan esperado para el progreso
de nuestro pas.
Sin embargo, desde 1876 a 1962 hubo el intento de impulsar la Educacin como es de comprender a travs
de los esfuerzos siguientes:
En 1876 se dio el primer reglamento de instruccin con el primer presidente civil, don Manuel Pardo.
La adopcin del modelo educativo norteamericano parala Educacin'Secundaria, durante el gobierno de
Eduardo Lpez de la Romaa.
La creacin de la primera Escuela Norma de Varones con sede en Lima, durante el gobierno de Jos Pardo,
en 1905.
La creacin de la primera Escuela Normal de Mujeres San Pedro con sede en Lima, en 1927.

La conversin, del Ministerio de Instruccin a Educacin, mediante la gestin del destacado educador, Csar
Cueto Femandini. ................................................................................... ' :..... .. .... ' ....... ...
La creacin de la Facultad de Educacin en la Universidad Mayor de San Marcos, para elevar el nivel de
formacin de los educadores del Per,., a gestin de , Csar ..Cueto. Femandini.
El ensayo de la Escuela Nueva durante los dos gobiernos de Manuel Prado Ugarteche, nada menos para dar
una nueva orientacin a la Educacin.
El intento de tecnificacin de la educacin durante los gobiernos de Luis Bustamante Ribero y de Manuel A.
Odra.
Adems hubo seis reformas educativas:
Durante la gestin poltica de Manuel Vicente Villarn.
En el gobierno de Eduardo Lpez de la Romaa.
En el gobierno de Manuel Prado.
En el gobierno de Juan Velazco Alvarado.
En el gobierno de Fernando Belaunde Terry.
Y, en el gobierno del presidente Alberto Fujimori.
LECTURA COMPLEMENTARA: LOS DESENCUENTROS ENTRE POLTICAS PUBLICAS Y
EDUCACION RURAL
Jos Rivero H.11
Hay marcadas evidencias de la crisis de la educacin nacional y de que, confirmando la segmentacin social
peruana, las peores situaciones educativas se focalizan en reas rurales.
En 1996 una valoracin del aprendizaje nacional encontr que slo 38.5% de nios escolares rurales dominaron
9 de 14 competencias bsicas, comparadas con 63.5% de nios urbanos que lograron esos dominios. Los
resultados iniciales de una valoracin de aprendizaje realizada el 2001 muestra que en escuelas multigrado los
alumnos rinden menos que los de escuelas polidocentes y que los nios de habla quechua y aymara muestran
los ms bajos porcentajes de comprensin lectora. La precariedad educativa femenina sigue siendo alta: el 32%
de las nias campesinas repiten de ao o abandonan la escuela y las mujeres rurales promedian solo 4.9 aos de
escolaridad; 7 de cada 10 analfabetos son mujeres en el medio rural.
Los alarmantes dficits de las escuelas rurales deben ser asociados a variables geogrficas, econmicas,
sociales y culturales. Las razones por las que la educacin rural es tan deticitaria, tienen que ver con el lugar en
el que se da y lo que ese lugar representa para la sociedad nacional. La asociacin de la ruralidad con lo
pobre, lo atrasado, lo marginado repercute directamente en los tipos de atencin educativa que el pas
dispensa en sus medios rurales.
Hace varias dcadas que los diagnsticos y cifras que se manejan, tanto oficialmente como en investigaciones
independientes, son coincidente. Mltiples son, adems, las soluciones pensadas y propuestas. Cul es la
reflexin o las conclusiones que pueden obtenerse de estas cifras y de la no aplicacin de dichas propuestas?.
Muchas explicaciones se asocian a los siempre insuficientes recursos. Pesa ms, sin embargo, la escasa
disposicin y voluntad poltica existente en estas dcadas, para otorgar un servicio educativo adecuado y de
calidad suficiente en medios rurales, y porque estos servicios tengan como caractersticas: el respeto a las

11

Miembro del Consejo Nacional de Educacin y Directivo de Foro Educativo. Sus opiniones no comprometen a
ambas instituciones.

diferencias culturales, la incorporacin de los saberes de esos pueblos y comunidades, y por responder a las
necesidades y expectativas de la poblacin rural.
El principal factor limitante para la renovacin educativa en el pas es la falta de voluntad de la clase poltica
peruana por priorizar efectivamente la educacin. Ello tiene claras expresiones en magros presupuestos al
sector, en incumplimientos de acuerdos nacionales y en falta de continuidad de polticas pblicas en el
Ministerio de Educacin.
La no correspondencia entre las normativas de poltica y su aplicacin real
Los principales estatutos legislativos y normativos referidos a la educacin rural son numerosos as como
importantes la institucionalidad educativa preocupada o identificada con su mejor desarrollo.
El sentido declarativo vigente en la mayora de estos mecanismos constituye tal vez su mayor coincidencia. El
deber ser y la aspiracin de logros ptimos en bien fraseados prrafos, son constantes en la mayora de los
documentos consultados.
La coincidencia en el sealamiento de la pobreza generalizada del pas - que tiene en medios rurales e
indgenas mxima expresin - facilita que sea lugar comn en casi todas las estrategias educativas y en los
considerandos de dichos estatutos y. normas, asociar la. prioridad a la educacin rural con la superacin de
dicha pobreza estructural.
Sin embargo, no hay correspondencia entre la profusin de dichas normas con las posibilidades de real
aplicacin de las mismas y con la necesidad de estrategias con las que se enfrente efectivamente el carcter de
desastre educativo nacional que, se admite, tiene en la escuela rural sus mayores expresiones de baja calidad y
de inequidad colectiva.
Los denominados "Planes Maestros hechos en el Ministerio de Educacin para la Educacin Rural y para la
Alfabetizacin representan una buena iniciativa del sector. No se explica, sin embargo, que en el
correspondiente a la educacin rural el principal esfuerzo se haya dirigido a imaginar lo que debiera darse en
materia educativa rural el ao 2021. En el documento producido, esa visin estratgica del pas al 2021 no se
complementa con la priorizacin de medidas urgentes para el plazo inmediato.
La alfabetizacin, ubicada en la anterior y actual gestin ministerial como una de las cuatro prioridades de
poltica, presenta en su Plan Maestro y, sobre todo, en los recursos asignados para hacer factible dicha
prioridad, evidente precariedad. Los ltimos recortes del presupuesto regular del Ministerio de Educacin a los
que se comprometi el ministro Ayzanoa para asumir el aumento de 100 nuevos soles a los maestros durante
los meses de mayo y junio del 2003, han afectado a programas como el de alfabetizacin a pesar de su nominal
prioridad; con 10 millones de soles asignados ser muy difcil implementar una estrategia que tiene como
meta alcanzar 250 000 alfabetizados durante el ao en curso.
Respecto a incentivos a docentes existen consensos para reconocer un pago adicional a los maestros rurales.
Sin embargo el problema subsistente es doble: por un lado son muchos los docentes que dejaron de trabajar en
reas rurales y que siguen cobrando al Estado por asignacin a reas rurales o zonas de frontera y, por otro,
se define a quines premiar con dichas asignaciones acudiendo a datos de la clasificacin del INEI. Se requiere
definir desde el Ministerio de Educacin cules son las condiciones de trabajo que ameritan esas
bonificaciones, en vez de asociarlas solamente a una clasificacin del INEI; es muy importante en este caso
resaltar las implicancias de ensear en un medio rural apartado, y lo que eso significa para los maestros. A la
vez es fundamental que el propio Ministerio sincere sus planillas y acabe con el desestmulo que significa para
los docentes que efectivamente trabajan en el medio rural, la actual extendida prctica de que docentes
trasladados a centros urbanos continen recibiendo esas bonificaciones.
Por lo dems importa una nueva concepcin en estos estmulos docentes: no basta premiar el hecho de trabajar
en una determinada zona geogrfica y en determinadas condiciones de vida; es necesario introducir de manera
urgente la vala de ese trabajo en trminos pedaggicos y personales. Se trata de premiar sobre todo la
motivacin y la responsabilidad y no slo el tema de la ubicacin geogrfica o el tamao de la poblacin.

La ausencia de polticas especficamente destinadas a las escuelas unidocente y multigrado

Constituye una constante el que los documentos de poltica no aborden con el nfasis necesario y con las
medidas integrales que demandan las escuelas unidocente y multigrado, tan absolutamente mayoritarias en
el medio rural que en la prctica son sinnimo de educacin rural. Pareciera que sigue considerndose a
este tipo de escuelas como transitorias hacia una superior condicin de polidocencia y, por lo mismo,.no
merecedoras de atencin especfica.
Lamentablemente, el carcter unidocente y multigrado de los centros educativos rurales es . algo que
perdurar por muchos aos, ms all de quienes postulan la necesidad de replantear su propia existencia. Se
requiere una decidida poltica orientada a enfrentar la mejor gestin y efectivos logros de aprendizaje en este
tipo de escuelas, a formar docentes y capacitarlos para enfrentar con metodologas adecuadas el trabajo con
varias aulas y grados a la vez, a la obtencin de materiales que ayuden al aprendizaje de nios y nias en
contextos precarios como los de este tipo de escuelas.12 La concrecin de ms recursos al sector educativo
va la reforma tributaria aprobada, pudiese posibilitar la creacin de nuevas plazas en las hoy escuelas
unidocentes que posibiliten el trabajo mancomunado de por lo menos dos profesores en cada una de ellas.
Una tarea pendiente que pudiera ser asumida en el nuevo proyecto de educacin rural que se inicia con
prstamo del Banco Mundial es lograr un mapa o catastro de las escuelas unidocente y multigrado en el
marco de una estrategia especficamente dirigida a encarar un mejor aprendizaje y una mejor gestin en la
educacin rural.13
Las nuevas demandas de la regionalizacin
La regionalizacin vigente desde enero del 2003 presenta al pas riesgos y oportunidades tambin en lo
educativo. A pesar de que se ha sealado que recin el 2004 habr transferencia efectiva del Estado central a
Regiones en materia educativa, no es menos cierto que las demandas por acortar esos plazos son parte de las
exigencias de los gobiernos regionales.
Habra que propiciar el desarrollo de algunas de las tareas an pendientes en lo referente a dacin y
aplicacin de normas14:
En el transcurso de la ltima dcada, una de las normativas ms prometedoras ha sido la disposicin para que
un tercio del programa curricular sea adaptado a las realidades locales. Hay indicios consistentes para
afirmar que uno de los problemas no resueltos en escuelas de base en medios rurales es la posibilidad
de concretar esa adaptacin. No se conocen normativas que especficamente orienten y estimulen el
cmo llevar a cabo esa importante disposicin. Con la descentralizacin ser tan o ms importante lo
que defina al respecto las nuevas autoridades regionales que lo que norme el MED.
Los esfuerzos por descentralizar y dar autonoma a los funcionarios locales son insuficientes y chocan con una
gran resistencia de stos para asumir responsabilidades. La precariedad en los puestos, la inestabilidad,
la corrupcin y el reino de la arbitrariedad hacen que muchos actores teman tomar decisiones que los
I!?
La experiencia colombiana de Escuela Nueva da pistas importantes en cuanto al efecto de un buen uso de materiales
de aprendizaje tanto por docentes como por alumnos rurales en este tipo de escuelas. Cabe preguntar si habra que optar por
la aplicacin de materiales autoinstructivos y cmo lograr simplicidad en los mensajes sin abandonar ni tomar en cuenta la
complejidad de los aprendizajes de cada a l u m n o . . . . . .

->0
Hay indicios de que no todas las escuelas unidocentes y multigrado creadas se justifican en buen nmero de lugares (en
la amazonia, por ejemplo, han sido creadas siguiendo patrones tradicionales de asentamiento) y que hara falta en buen
nmero de casos promover estrategias para concentrar escuelas unidocentes y ' multigrado, dando ms peso a escuelas
ncleo que generen instancias de coordinacin con unidades locales con ms potencialidad para dar mejores servicios, y a la
creacin de servicios de traslados de alumnos va microbuses escolares. En otros casos, las distancias entre una y otra
escuela ser determinante para no considerar variables como estas. ........................... ...... ............... .......................
,
;
21

Ver Polticas educativas publicas en reas rurales del Per. Jos Rivero. Ayuda en Accin. Lima, 2003 (Documento de
trabajo)
t-j>

comprometan personalmente en la determinacin del uso y la distribucin de recursos presupustales.

Otra conclusin que surge de situaciones y documentos analizados atae a la necesidad de promover la dacin
de normas especficamente orientadas a favorecer la mejor educacin en reas rurales. No basta, dadas
las caractersticas deficitarias y las demandas especficas de la educacin en medios rurales, incluir en
normas generales la posibilidad de ser adaptadas a medios rurales. Esto debiera significar cambios de
enfoque en el MED al dar las normas y en los gobiernos regionales al interpretarlas y aplicarlas o al
dar sus propios instrumentos normativos.

La difcil relacin padres/comunidades rurales con el Estado y los docentes

jEl mundo de la educacin en medios rurales no puede limitarse a la alfabetizacin de nios y nias en centros
escolares. Siempre ser clave la presencia de la propia comunidad para recrear con apoyo educativo el futuro
de esas mismas comunidades
Cul, es la relacin que las comunidades han querido establecer con el Estado respecto a la educacin de sus
hijos? La validez de esta pregunta est directamente asociada a un doble hecho: uno de los principales
impulsos para el crecimiento del sistema educativo en las zonas rurales ha sido la demanda de las
comunidades; y, segunda situacin, la opinin casi generalizada en docentes rurales sobre un supuesto
desinters de los padres por la educacin de sus hijos.
La tensin entre esas demandas de padres por centros educativos para sus hijos y esa opinin de los maestros
sobre el desinters familiar porque sus hijos se eduquen, se explica de algn modo por el lugar importante que
los nios y nias tienen en la economa familiar, que es precaria, y en la que el trabajo de cada miembro de la
familia tiene particular importancia y valores muy tangibles. Si los padres observan que los maestros no
cumplen con acudir regularmente a sus centros de trabajo y que los avances de sus hijos en sus aprendizajes
son demasiado lentos, es ms que probable prefieran tenerlos apoyando las labores domsticas o productivas
de su hogar. La precariedad en el acceso y permanencia educativa de muchas nias rurales tiene directa
relacin con ello.
Respecto a los mecanismos de participacin creados desde Lima, hay una verdadera incongruencia con la
generalizacin del sistema de Asociaciones de Padres de Familia (APAFA) en todo el territorio nacional, sin
considerar la multiplicidad de establecimientos educativos y que, en el caso de medios rurales, la comunidad
tiene mayor relevancia que
dichas asociaciones de? padres. El nuevo reglamento de las APAFA postula la creacin de muchos rganos
sin ninguna posibilidad de concrecin en centros unidocentes y multigrado. La creacin de un Consejo
Escolar Consultivo termina siendo instancia que reemplaza a la propia comunidad y al asumir funciones
ejecutiva puede llegar a debilitar la autoridad del director de los centros. Estos Consejos y otros mecanismos
de participacin deben ser adaptados al medio sural si es que se quiere all funcionen.
La precariedad educativa con poblaciones indgenas
La interculturalidad no ha sido suficientemente asimilada en el Per. Cuando hay referencias a la EBI prima
ms lo bilinge que lo intercultural. Existe en el pas real dificultad por concretar en idea y en accin
esa interculturalidad
Difcilmente se avanzar hacia el cambio en las escuelas rurales peruanas, ms an en las ubicadas en
mbitos indgenas, si es que no se hace un reconocimiento del racismo profundo vigente en el pas. No
habr inversin que funcione si a la vez no existe un esfuerzo por modificar las condiciones en las que se
produce la educacin rural. No se trata solamente de dotar a las comunidades de ms recursos. Flay que
realizar esfuerzos maysculos para que se asuma de verdad que los indgenas -hombres y mujeres- son
iguales a los dems. Es la creencia profunda en la desigualdad lo que termina justificando el abandono, la
negligencia y el desinters.22
En este contexto un paso importante ha sido la creacin de la DINEBI. Sucesivas evaluaciones realizadas
comprendiendo la accin estatal desde 1999 sealan algunos alentadores avances en materia de Educacin

Bilinge Intercultural (EBI)2;>.

Sin embargo, los lincamientos de poltica quedan cortos respecto a los desafos que representa una realidad
como la peruana. As, la direccionalidad de la EBI sigue exclusivamente centrada en atender educativamente
a la poblacin indgena que tiene un idioma propio. Tendra que ir ms all de la escuela y afianzar un trabajo
realmente intersectorial donde el Ministerio de Educacin es pieza importante pero no exclusiva ni, en no
pocos casos, la ms importante. No se vislumbra an la participacin de las propias poblaciones indgenas en
el diseo, implementacin o evaluacin de estas polticas; en la medida que la educacin en zonas indgenas
del pas incluya la participacin social y- comunitaria como uno de sus principales componentes, la EBI ser
ms pertinente y afianzadora de la democracia peruana y expresin de la diversidad caracterstica del Per.
Un referencia final a los wawawasi, programa que desde la dcada pasada no depende del sector
educativo. A pesar de que la cuna de este modelo de educacin temprana naci en la sierra sur y en
comunidades quechua y aymara hablantes, el desarrollo de estos programas desde la dcada de los 90 han
tenido como elementos en comn la disminucin y. en algunos casos, hasta la desaparicin de estrategias
pedaggicas en sus desarrollos y el casi abandono de metodologas especficamente referidas a un trabajo en
reas indgenas.15
Desafos de la emergencia educativa y de la reglamentacin de la Ley General de E d uca ci n
Asumir con perspectiva histrica la hoy oficializada "emergencia educativa y reglamentar y aplicar sin
distorsiones la nueva Ley General de Educacin debieran tener como objetivo central enfrentar la precaria
situacin de la educacin peaiana, particularmente la vigente en reas rurales. Ello demandar en el caso de
la educacin en mbitos rurales, el reconocimiento de las siguientes principales deficiencias y la
organizacin de estrategias para enfrentarlas con participacin del Estado y la sociedad peruanas:
Deficiencias en la calidad de la educacin que se ofrece tanto en su contenido como en su elementos de
estrategia (metodologa, materiales, infraestructura, -adecuacin a contextos locales) y bajos
rendimientos de docentes no preparados para trabajar en medios rurales, con mayora de escuelas
unidocentes y multigrado.
Deficiencias y vacos en la cobertura y el tiempo escolar. La educacin inicial reconocida como llave
maestra para ingresar mejor al sistema educativo est ausente o es poco relevante en medios rurales e
indgenas. El tiempo utilizado en las aulas no se rige por las necesidades del ciclo escolar; las clases se
interrumpen, prolongan o suspenden de acuerdo a los intereses y necesidades de los profesores, de los
padres u otro agente distinto de los nios.
Los docentes sobreestiman la importancia de los libros de texto en el proceso pedaggico; tienen dificultad
para utilizar sus propios conocimientos e iniciativas as como para. recurrir a las habilidades y destrezas
adquiridas por sus alumnos en su vida cotidiana. La pizarra es el principal recurso pedaggico utilizado por
los docentes y de manera limitada: para escribir o dibujar lo que los nios deben copiar en sus cuadernos. El
uso de materiales del medio (utilizando, vgr., frutas o semillas como recurso didctico para sumas y restas)
es ms frecuente en sierra y selva que en la costa.23 Escasa racionalidad en la estructura del sector, con
centralidad del proceso burocrtico y de normas de control en el funcionamiento institucional. Los
requerimientos de la escuela rural, muchas veces urgentes, deben pasar por una cadena de decisiones y
autorizaciones que involucran a organismos intermedios (ADEs, USEs y hoy UGEs) del Ministerio de
Educacin y, en otras instancias, a otros sectores gubernamentales... _____________________
___
Sistemas de carrera y formacin magisterial que no estimulan mejores rendimientos docentes ni buenos
aprendizajes en escuelas rurales caracterizadas por su heterogeneidad y precariedad, lo que es agravados por
Importa revisar la pertinencia de la atencin preescolar en el campo, sobre todo en trminos de la interculturalidad y de
los ciclos de transmisin de conocimiento y socializacin. Habr que preguntarse si con estas intervenciones se procura
modificar de manera sustantiva los patrones de crianza vigentes en comunidades indgenas. Es necesario revisar la naturaleza
misma de la intervencin y lo que significa para el futuro de las culturas locales y la valoracin de las formas de crianza que
son importantes para la reproduccin de esas culturas.
2' Ver La escuela rural: Modalidades y prioridades de intervencin Carmen Montero (Coordinadora),
Patricia Oliart, Patricia Ames, Zoila Cabrera y Francesca Uccelli. MECEP, Lima. 2001
15

la falta de mecanismos de evlacin,'de ^esfmulo~y' rendicin de cuentas.

Demandar, asimismo y como cuestin prioritaria,-la identificacin, el rescate , y la ampliacin del ncleo de
buenas experiencias pblicas, no gubernamentales y de
naturaleza mixta de educacin rural- . Urgir a no concentrar todas las expectativas en modalidades
escolarizadas optando, tambin, por acoger modalidades no formales donde la participacin y la presencia de la
comunidad es fundamental.
Garantizar una buena educacin bsica en medios rurales se asocia estrechamente a la idea de lograr un pas
ms democrtico y viable. Permanecer indiferentes frente a las actuales desigualdades educativas puede
significar el abandono de las posibilidades de una real democratizacin en el Per y de la idea de conformar
una sociedad ms igualitaria.

6.
EMPLEO EN EL PER: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS PARA EL PRXTMO
GOBIERNO
Julio Gomero - DESCO: http://wvvw.consorcio.org/eleccionesperu2006/
A pesar de tener una tasa de desempleo abierto cercana al 10%, ligeramente por debajo del promedio de la
regin, el empleo es una de las preocupaciones centrales de la poblacin, de acuerdo con diferentes encuestas
de opinin.
Detrs de tales preocupaciones existe una demanda por mejores empleos, con mejores remuneraciones y con
acceso a los servicios de salud y planes pensionarios. An no existen signos claros de que la situacin de
subempleo y estancamiento de los ingresos se empiece a revertir. Esta situacin se refleja en tasas de pobreza
que exceden el 50% de la poblacin y que no han registrado una significativa disminucin, no obstante el
crecimiento de la economa^
Las causas de estos problemas se pueden clasificar en tres grupos: 1) los bajos niveles promedio de
productividad y sus efectos en la competitividad, 2) la dbil asociacin entre el crecimiento econmico y la
generacin de empleo adecuado, y 3) la efectividad d los regmenes especiales de empleo en la formalizacin
del empleo.
Primer problema: los bajos niveles de productividad
La productividad de la mano de obra y de la productividad total de los factores de produccin cayeron en los
ltimos aos, recuperndose recin a partir de 2002. Se pueden identificar varias causas que explican dicha
situacin: el aumento de la volatilidad producida por los cambios en las polticas econmicas desde los aos
1980 hasta mediados de 1990 y las modificaciones en las leyes laborales, en la primera mitad de los aos
1990.^
Una segunda causa es la cada de la productividad promedio de la economa, pues si bien hubo un aumento
significativo de la participacin de las microempresas en el tejido productivo nacional, su aporte en trminos de
la productividad total fue muy bajo .
Una tercera causa es la baja inversin en capacitacin laboral, que apenas estara representando el ,1% de las
planillas . Adems, la poca inversin que existe se concentra
26

Experiencias como las escuelas de Fe y Alegra con programas de educacin rural en Cusco, Iquitos, Piara y Ancash o la de
centros educativos asistidos por Ayuda en Accin en provincias de Piura, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, lea y Arequipa,
son, entre otros, verdaderos esfuerzos por innovar la educacin rurai sin necesidad de grandes recursos de financiamiento.

JO O
en os grupos ocupacionales con mayor calificacin y en los trabajadores con con? permanente. La

capacitacin calificada como formal, aquella con alguna acreditacin, estara llegando a un 4% de los
trabajadores.
4
Opciones de polticas
^
A continuacin revisaremos solo dos. de un conjunto de medidas necesarias para ele vi productividad. La
primera medida consiste en el lanzamiento de un plan nacional productividad laboral y empresarial, que
comience por el reforzamiento de la Direq| Nacional de Economa y Productividad del Trabajo del MTPE,
como institucin desig| para el tema de competitividad laboral. Asimismo, fortalecer sus capacidad?.'
articulaciones con el Consejo Nacional del Trabajo, con el Consejo Nacional pa Desarrollo de la Micro y
Pequea Empresa (Codemype) y con el Consejo Nacin! Competitividad. Reforzar la nueva funcin de esta
direccin supone una ampli^ presupuestaria que, mediante la mejora de su dotacin de recursos humanos, re^
actividades de promocin y de estudios respecto de la productividad y las buenas prc* en las empresas
locales. En trminos presupuestarios, el monto requerido se estima en U millones anuales.
?
Un componente importante de dicho plan es la instauracin de un premio anual innovaciones y buenas
prcticas empresariales/laborales. El propsito es otorga* reconocimiento, de parte del Estado y la sociedad, a
las mejoras productivas, innovack tcnicas, mejoras en los procesos de produccin que s realizan l interior
de ls'gmp're como resultado de la interaccin de trabajadores y empresarios. En segundo luga? necesario
dinamizar el mercado laboral a travs de un fondo de capacitacin laboralf adopte el esquema de ProJoven
para el empleo asalariado y de Per Emprendedor^ las microempresas. Dicho fondo debe operar bajo un
enfoque de demanda, con un E^ que acredita y certifica la provisin de servicios de desarrollo empresarial y
financ^
demanda de asistencia tcnica y capacitacin de las Mypes.

Segundo problema: la dbil asociacin entre crecimiento econmico y empleo

'''

t
El tipo de crecimiento econmico determina el impacto que tiene en la generacin empleo. En el caso de un
crecimiento primario exportador, es muy probable que esn concentre en los sectores modernos que no son,
precisamente, los que concentran la nfS cantidad de PEA. Por otro lado, si bien la agricultura costea de
exportacin generando nuevos empleos, no estara generando ingresos suficientes para reduqj subempleo por
ingresos. Una de las razones de ello puede encontrarse e^ sobreabundancia relativa de mano de obra . En
general, los diversos indicadores de eim y crecimiento estaran reflejando una mejora en los niveles de empleo
ms calificado* se localiza en las empresas de mayor tamao relativo, las cuales representan
5
no ms del 15% de todo el empleo .

Un segundo factor que influye en el impacto del crecimiento en el empleo adecuados desigualdad.
La desigualdad inicial de los activos de una sociedad afecta el dinamismo del crecimff econmico; as como, la
capacidad de generacin de empleos y de disminucin pobreza.
m
Si se analiza el comportamiento del empleo, la pobreza y el crecimiento en la i dcada en la regin, resultara
claro que el tema distributivo afecta el crecim?: econmico en trminos de su impacto en el empleo y la
disminucin de la pobreza. Pa^
como Costa Rica y Uruguay, cuyos PBI per cpita crecen a tasas ligeramente superiores al del Per,
muestran un impacto mayor en la disminucin de los niveles de pobreza (vase el grfico 4). Para generar
ese mismo impacto, el pas tendra que duplicar el crecimiento de su producto, reorientar el esquema de
crecimiento o introducir sustantivas mejoras distributivas.
Opciones de polticas
Frente al problema de la baja asociacin entre el crecimiento econmico y el empleo, se requiere generar
un crecimiento ms homogneo entre los diferentes sectores econmicos y que tenga mayores
articulaciones con el empleo. Para ello es necesario promover la articulacin de los sectores productivos
menos dinmicos Pymes urbanas y pequeos productores agrarios con los sectores ms dinmicos de
la economa.
En este sentido, una primera recomendacin del conjunto de' medidas necesarias es incorporar los
objetivos de empleo en el diseo de las polticas econmicas. En el caso del sector privado, se requiere

identificar la escasez o abundancia relativa de determinada ocupacin en funcin de ia dinmica del

mercado. En el caso del Estado, e.s necesario potenciar la intervencin conjunta por espacios geogrficos
de los diferentes programas sociales, intensivos en mano de obra. En la actualidad, los diversos programas
del Estado generan cerca de 230 mil empleos temporales anualizados (A Trabajar Urbano, Rural, Pro vas,
Mimdes).
Una segunda medida es reforzar la Comisin Intersectorial de empleo, para que centralice y haga operativas
las acciones necesaiias para la incorporacin del objetivo empleo en las polticas econmicas. Asimismo,
que elabore una propuesta de poltica de inversin pblica en mano de obra intensiva.
En tercer lugar se recomienda lanzar un plan de articulacin entre la oferta exportable y los proveedores
locales, bajo el enfoque de cadenas productivas y de subcontratacin flexible, focalizando la intervencin
en cinco cadenas, atendiendo a criterios de encadenamientos ..locales y absorcin de empleo.
Asimismo, se recomienda: 1) potenciar las acciones que, en pequea escala, se vienen realizando desde
Prompyme, Prompex y el Ministerio de la Produccin bajo el actual liderazgo de la PCM, que se
concentran en la incorporacin de las Mypes en la oferta exportable; 2) elaborar un plan de desarrollo de
reas rurales en zonas de extraccin de recursos naturales, que articule el aporte de la gran empresa y el
Estado en la promocin de proyectos productivos; 3) hacer operativa una instancia de gestin del
desarrollo local con capacidad para formular proyectos con viabilidad tcnica en las zonas que cuentan con
canon minero; 4) otorgar incentivos, principalmente tributarios, para consolidar encadenamientos
productivos con produccin domstica, en la lgica de generar y maximizar la retencin de valor agregado.
Tercer problema: la poca eficacia de los regmenes especiales de empleo para formalizar el empleo
El mercado laboral en el pas se divide en dos segmentos: uno principal o central, y otro perifrico o
secundario. En el sector secundario, a diferencia del sector principal, las
empresas son de pequea escala, con presencia de mano de obra no calificada y que operan con tecnologas
menos modernas .
En dicho contexto se promulgo la Ley de Promocin y formalizacin de la Micro y Pequea Empresa (julio de
2003). que supone menos beneficios laborales que el rgimen comn (28% menos de ingresos mensualizados)
7 . Esta ley. en lugar de promover la formalizacin de las empresas, puede haber acentuado la segmentacin
del mercado laboral. De acuerdo con la informacin oficial (proporcionada por el MTPE), desde la vigencia
de dicha ley hasta octubre de este ao, hay 5.068 microempresas que se han., acogido a ella. Sin embargo, este
avance es mnimo en comparacin con la elevada informalidad de las relaciones laborales en dicho sector
productivo, donde 3 de cada 4 trabajadores carecen de contrato alguno y, particularmente en aquellas
microempresas de 2 a 9 trabajadores, el 48,7% de los trabajadores percibe ingresos inferiores a la
remuneracin mnima vigente (vase el cuadro 1)
Cuadro 1
Per: PEA ocupada en Mype segn grado de formalidad, 2002 (En valores absolutos y porcentajes)
Microempresa (de 2 a 7
trabajadores)

formal
Informal

Absoluto
millones
0.5
5.8

Total

6.3

Pequea empresa (de 10 a 49

trabajadores

7.9
92.1

Absoluto
millones
05
0.3

%
60
40

100.0

0.8

100.0

MYPE (de 2 a 49 trabajadores)

Absoluto
millones
1.0
6.2
7.2 ..........

%
13.8

86.2
100.0 ..........

Fuente: Lvano, Cecilia (2005), "Elaboracin de estadsticas de la micro y pequea empresa, Consultora. lima: Ministerio de Trabajo y
Promocin del
Empleo, Direccin Nacional de la Micro y pequea empresa.

En el sector de las microempresas, la contratacin de trabajadores tanto la de facto como la formal tiene
menores costos salariales que en las empresas medianas y grandes. Sin embargo, ello no se ha expresado en la
generacin de tasas ms altas de empleo.
En relacin con el ao 2000, en el nivel del Per urbano, son las empresas de ms de 100 trabajadores las que
vienen absorbiendo empleo a las tasas ms altas. Mientras que en ellas el empleo ha aumentado en 19,7%, en
las de menor tamao (10 a 49 trabajadores) lo ha hecho en 9,5% (segn el MTPE). Para el caso de Lima
metropolitana, en comparacin con el trimestre junio-agosto 2002, mientras que en las empresas de 1 a 10
trabajadores el empleo haba decrecido en 4,9%, en las de ms de 51 trabajadores, el empleo haba crecido en
16,3%9.
Si se incluyen los aportes a la seguridad social, mientras un trabajador, sujeto al rgimen general que percibe
la remuneracin mnima (S/. 460 mensuales a diciembre de 2005) genera un costo laboral mensualizado de S/.
733,14; en el caso del rgimen laboral especial de la Mype, dicho costo asciende a S/. 520,36 y en el sector
agrario, a S/. 519,20. Tras la supresin del IES, la diferencia entre el costo laboral Mype y el agrario para todo
efecto no sera relevante. Si con esos costos laborales no hay avances significativos en la formalizacin de la
planilla en la Mype, el asunto correspondera ms a problemas serios de productividad de la Mype como
unidad productiva. ....................................................................................... - ...............................
Opciones de polticas
Frente a la poca eficacia de los regmenes laborales especiales en la formalizacin de empleo (Mypes y
agrario), la propuesta plantea reformar las leyes correspondientes, introduciendo incentivos econmicos ms
tangibles, tales que promuevan efectivamente la formalizacin de la planilla en las Mypes pero que, a la vez,
no profundicen la segmentacin del mercado laboral.
Para ello se propone, en primer lugar, incluir en el Plan Nacional Mype (que a la fecha adolece de Ja
Resolucin Ministerial correspondiente) una propuesta de reforma dei_. rgimen laboral Mype, que incluya
beneficios tangibles en cuanto al acceso a seguridad social. Asimismo, debiera contemplarse la incorporacin
de una propuesta de un seguro integrado de riesgos Mype: salud, pensiones y cobertura de activos.
El plan tambin debe contener compromisos claros de la Sunat y del MEF para reformar el rgimen nico
simplificado (RUS). La reforma debiera contemplar que las boletas de venta de las Mype otorguen crdito
tributario a empresas contratistas o, en su defecto, establecer un incentivo efectivo de acogerse al rgimen
general. Finalmente, el Plan Nacional Mype debe centralizar los recursos con destino a Mypes en el
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), en concordancia con su papel rector en la materia.
En segundo lugar, se requiere lanzar un programa masivo de compras estatales que centralice la demanda de
sectores y que premie la generacin de valor agregado local; as como, las articulaciones de empresas
grandes y medinas con pequeas y microempresas.
Un programa de esta naturaleza, con compras por un milln en productos y concentrado en industrias
ligeras confecciones, mobiliario, calzado beneficiara a cerca de 150 microempresas 3 mil puestos de
trabajo por cada S/. 23 millones (US$7 millones) ...
Para que un programa de este tipo tenga efectos en la dinamizacin del sector microempresarial y en el
empleo, necesitara multiplicar por 10 dichos requerimientos. Otras'acciones necesarias son: 1) reforzar el
papel que desempea el MTP como entidad rectora de la promocin y desarrollo de la microempresa; 2)
mejorar la asignacin presupuestaria para la promocin regular de las Mypes; pasar de los S/. 15 millones
que por todo concepto se encuentra en los diferentes sectores, a no menos de S/. 50 millones anuales; 3)
proponer planes de desarrollo para las Mypes, en el marco de conglomerados regionales/cadenas
productivas; y 4) lanzar el sistema de informacin de mercados para las microempresas, en alianza con los
gobiernos locales.
LECTURA COMPLEMENTARIA: EMPLEO Y REGULACIN LABORAL EN EL PER
Juan Chacaltana
Algunos empresarios estn preocupados por los cambios en la competencia en el nivel mundial y estn

proponiendo cambios en la regulacin laboral, indicando que los costos laborales son muy altos en el Per 16
El contexto en que aparecen estas propuestas es
importante, pues surgen en un momento que se incrementa la competencia internacional, por el ingreso de
China en los mercados donde colocamos algunos de nuestros productos. Al mismo tiempo, es un momento en
que justamente la actividad exportadora y la produccin, en genera!, han crecido. En cualquier caso, cabe
sealar que en los ltimos tiempos, subir o bajar los derechos, beneficios o costos asociados a la mano de obra
siempre ha sido el denominador comn de los debates laborales.
Eso ocurre porque, en el caso peruano, la regulacin laboral se sustenta en un equilibrio en el cual se tiene una
relativa alta participacin del Estado en la proteccin del trabajador y una muy baja proteccin derivada de
acuerdos entre las partes de la relacin laboral. As, dependiendo de quin est en el poder, siempre se termina
discutiendo si se debe bajar, mantener o subir la proteccin. Es necesario resolver este equilibrio precario',
pero ciertamente se trata de un tema de largo plazo, que debe ser pensado con cuidado, pues se requiere
primero fortalecer la capacidad de negociacin entre las partes.
Costos laborales, informalidad y competitividad
Actualmente existen varias propuestas de reforma laboral y todas ellas mencionan entre sus objetivos, con
mayor o menor nfasis, la reduccin de la informalidad y el incremento de la competitividad. A continuacin
comentamos estos temas con estadsticas recientes.
Informalidad28
La discusin sobre informalidad ha hecho uso de un dato bastante utilizado: "dos tercios de los trabajadores no
tiene ningn beneficio y hay que hacer algo para darles al menos algunos. Este dato, en realidad, es mayor o
menor dependiendo de quin lo mencione20 Es clara la necesidad imperiosa de hacer algo para incrementar la
formalizacin de los trabajadores informales.
La discusin radica en el cmo. La recomendacin de poltica, actualmente en debate, plantea que dado que
muchos trabajadores no tienen acceso a ningn beneficio, estos deben reducirse para que sean pagables a todos
los trabajadores. Este argumento es bastante directo, pero asume que la reduccin de los beneficios laborales
(lexibilizacin) en el sector formal genera automticamente formalidad para los trabajadores del sector
informal. Es una prediccin que parece intuitiva; sin embargo, en la realidad, no existe un estudio en el pas
que compruebe estadstica y cientficamente esta relacin. Por el contrario, la escasa evidencia existente no
parece apoyar esta hiptesis
En efecto, si se considera, por ejemplo, la flexibilizacin del mercado de trabajo ocurrida en la dcada de 1990
que redujo los costos de contratacin y despido, se observa que una mayor flexibilizacin ha estado
acompaada de una mayor informalidad en el empleo asalariado privado^0. Esta evolucin ha ocurrido a pesar
de que en la dcada de 1990 hubo crecimiento econmico significativo, por lo menos hasta el ao 19976.
Otro ejemplo es el de la Ley de Formalizacin de la pequea empresa, promulgada durante el actual Gobierno.
Esta ley cre un rgimen laboral especial con menores costos laborales para el sector de los pequeos negocios,
donde radica la mayor cantidad del.empleo asalariado informal. A pesar de ello, a casi dos aos de su creacin,
del universo total existente, que es bastante amplio, solo mil trescientos pequeos negocios, se' haban
registrado en este rgimen.
Este resultado no es sorpresivo. La Ley Pyme concibe a la informalidad laboral como independiente de la
informalidad en otros aspectos, como la tributacin o los registros, y por lo tanto no define incentivos en estos
otros campos, que son probablemente los ms importantes. Algo falla, entonces, en esta teora de que los
costos laborales son los principales responsables de la informalidad. Sin embargo, en esta discusin falta

16

"

Esta afirmacin es discutible. El indicador que la sustenta es el nivel de los costos adicionales al salario (a
cargo del empleador) como porcentaje del salario. En realidad, lo que interesa para la competitividad de las
empresas es el costo total de la mano de obra (en

incorporar los resultados de las investigaciones que se han desarrollado en los ltimos 30 aos sobre este tema
(Tokman 2004); que sealan que la informalidad es producto de factores econmicos de contenido estructural
(amplio excedente de mano de obra unido a baja y heterognea productividad) y que los factores legales
influyen, pero en adicin a los de largo plazo. Aun ms, los temas legales de mayor importancia pasan primero
por el lado de los impuestos y los registros. A esto habra que aadir los enormes problemas de cumplimiento
de la legislacin laboral, debido a una autoridad del trabajo actual claramente disminuida. As, no es correcto
afirmar que con solo reducir Ios -costos laborales se formalizar el gran contingente de informales existentes
en el pas17. La informalidad -si se le entiende como no cumplimiento de reglas-, en realidad, expresa un
problema mayor: la escasa calidad de los empleos que desarrollan las empresas que justamente incumplen la
legislacin. Si se suben o bajan los costos laborales, esto no necesariamente mejora la calidad de esos empleos,
y eso es lo ms importante.
Competitividad
El otro objetivo indicado en las propuestas de reforma se refiere a que menores costos laborales incrementara
la competitividad de las empresas. Esto es posible, pero no es lo deseable. Diversos analistas han expresado
que la mejor manera de ganar competitividad es a travs de la inversin en innovacin tecnolgica, ms y
mejor infraestructura econmica, ms capacitacin de la mano de obra, menores costos de transaccin en los
mercados de productos, etc. En las ltimas dcadas no nos hemos preocupado, como pas, por estos factores
que constituyen la base de la competitividad de las naciones y, como es usual, solo ante la inminente llegada de
la competencia internacional aparecen algunas ideas, mas estas son de corto plazo, reducen los beneficios de
los trabajadores y pueden terminar desincentivando la productividad laboral.
La experiencia internacional muestra que los pases ms competitivos son tambin aquellos en donde la mano
de obra es ms productiva, por su mayor calidad y potencial para crear valor. Como consecuencia de esto, la
competitividad no necesariamente se opone a los costos laborales. Para ver esto, se puede utilizar los conocidos
rankings de competitividad publicados por el World Economic Forum (WEF) y correlacionarlos con los datos
de costos laborales unitarios que publica la OIT j2.
Lo que se observa es que los pases que ocupan los primeros lugares en el ranking de competitividad cuentan
tambin con costos laborales unitarios ms elevados, seguramente porque,, como hemos dicho, se trata de
mano de obra de mayor calidad, calificacin y desempeo, lo cual a su vez incentiva el cambio y las
innovaciones en el puesto de trabajo.
Hacia una agenda laboral
As, disminuir los costos laborales no salariales de los trabajadores formales actuales no parece constituir el
elemento principal para reducir la informalidad y mejorar la competitividad en el pas. A pesar de ello,
significa esto que no es necesario modificar la- regulacin laboral? Cul debe ser el sentido de los cambios?
Consideramos necesario empezar a debatir una agenda de reforma laboral, con propuestas que aspiren a
consensos, razn por la cual estas deben elaborarse con un elevado respeto por las partes, a travs del dilogo y
sin imposiciones. Por ejemplo, es altamente probable que los trabajadores formales actuales no aceptarn un
incremento de sus remuneraciones a cambio de reducciones en sus beneficios, pues es claro que una propuesta
de este tipo acelerara aun ms los niveles de rotacin existentes en el mercado de trabajo y sera altamente
rentable para los empresarios despedir trabajadores, aun con costos de despido alto, para luego contratar a otros
o a los mismos con salarios ms reducidos33.
"39
Cabe precisar que esta es una comparacin de corte transversal. Un anlisis ms detallado involucrara un
seguimiento en el tiempo de esta relacin.
33
17

Adems, se debe recordar que el efecto de los costos laborales en el empleo ocurre a travs de la elasticidad
salario empleo, la cual, segn diversas estimaciones, es bastante baja en el Per. Este es un tema en el que la
comunidad acadmica debera involucrarse ms

Como se sabe, la rotacin laboral se ha triplicado en la ltima dcada como consecuencia de los cambios en
los procesos de produccin (que son actualmente ms flexibles), pero seguramente tambin como resultado de
la flexibilizacin ocurrida a inicios
/o r
r
Una propuesta de reforma en la regulacin laboral debera ser pensada para todos los segmentos del mercado
laboral peruano, que es altamente heterogneo y fragmentado, y tratar de fomentar la productividad del
trabajoj4 Existen diversos temas que se han mencionado, en algunos de los cuales se puede alcanzar consenso
con mayor rapidez que en otros. En esta seccin interesa destacar tres aspectos que nos parecen clave: Pensar
en esquemas de inclusin para los informales
Ciertamente, hay que pensar cmo incluir a los informales en la regulacin laboral, para lo cual es necesario
conocer quines son los informales. La discusin actual se ha concentrado en el empleo asalariado, olvidando
que el grueso del empleo en el pas es no asalariado, grupo que est conformado por trabajadores
independientes, trabajadores familiares no remunerados y trabajadores del hogar18 (vase el cuadro 1). El
empleo no asalariado representa el 56% del empleo total y explica el 77% del empleo informal.
CUADRO 1
Per urbano 2001. Composicin del empleo y cobertura de la legislacin laboral

Rgimen Slo asalariados laboral privados

Total ocupados

Empleo
Total
100%

Asalariados pblicos
Asalariados Privados

10.5%
33.3%

_ Ley del empleo pblico

Micro empresa (1-10 trab)

Pequea empresa (11-50 trab)
Empresa mediana (51 -99 trab)
Empresa grande (100 a + trab)
No asalariados
Patrones

17.8%
6.4%
"i
1.6%
7.5%,
5.8%

Ley Pynirne

Rgimen general
(numerosas excepciones)

100%
_ 53% r 19%
J 5%
L 23%

<

No es trabajador
Independientes
37.6%-|
Trabajo familiar no remunerado
7.8%_ \No tienen ley
Trabajadores del hogar
4.8% <- Ley trabajadores del hogar
Mirando estas cifras, resulta claro que reducir los beneficios laborales de los trabajadores del sector
asalariado formal de empresas grandes, no mejorar las condiciones de trabajo ni la formalidad del empleo
en los independientes, las trabajadoras del hogar o los trabajadores familiares no remunerados. En el caso de
los trabajadores independientes, que son la mayora en este grupo, estos no tienen ni siquiera empleador.
Los determinantes de la alta proporcin del empleo no asalariado en el Per son de corte estructural y hasta
cultural; y, ciertamente, el aporte de los costos laborales a cargo del empleador no es el elemento principal.

... .. ... ..

de los aos 1990. Hacia 1996, solo un 50% de los trabajadores tena empleo 12 meses seguidos.
j4

En promedio, un trabajador peruano actual produce alrededor de 5 mil dlares al ao. Eso representa poco
ms de 400 dlares al mes, de lo cual hay que pagar a todos los factores de produccin. No es sorpresa,
entonces, que el salario medio de la economa sea de 200 dlares mensuales, aproximadamente. Es necesario y
urgente elevar la productividad del trabajo. Una discusin mas detallada sobre este tema, se puede encontrar
en Chacaltana. Juan (2005). 'Productividad del trabajo en Per: una mirada desde la economa laboral,
Documento de Trabajo. Lima: OIT.
Segn la definicin de informalidad de la OIT, que tambin es utilizada por el MTPE. Si utilizamos una
definicin legalista, esa cifra asciende a 67%.

Hay que aadir, adems, que casi toda la regulacin laboral est pensada para trabajadores dependientes.
Dentro del sector no asalariado, solo las trabajadoras del hogar cuentan con algn tipo de regulacin,
mientras que en el caso de los trabajadores independientes -el grueso del empleo no asalariado- no hay
regulacin en absoluto y ni siquiera cuentan con una adecuada representacin en el Consejo Nacional del
Trabajo. Aqu hay, claramente, una gran brecha entre la realidad y la legislacinj6.
Es ciertamente difcil pensar en esquemas de regulacin para los trabajadores no asalariados. Sin embargo,
eso no excluye la responsabilidad del Estado para con ellos, especialmente en aspectos bsicos como
proteccin social especialmente en el. tema de la salud ocupacional y previsin social. No hacerlos
tambin impone, tarde o temprano,' costos a la sociedad. En cualquier caso, otro tema importante, que el
cuadro 1 aade, es que si nos concentramos en el mbito de aplicacin de la regulacin laboral, al interior del
sector empleo asalariado privado (lado derecho del cuadro), el 53% de los trabajadores" trabaja en
microempresas, que ya cuentan con un rgimen laboral especial, con costos laborales menores. Por tanto, el
mbito de aplicacin de las reformas propuestas se refiere solo al 47% de los asalariados privados j7 (15,5%
del empleo total) que.se encuentran en el denominado ''rgimen laboral general que, a decir verdad, no es
tan general porque, segn algunos estudios, tiene numerosos casos especiales (para diferentes tipos de
trabajadores).
Dilogo social
La nica va para avanzar en el debate actual -que est largamente polarizado- es el dilogo. Un viejo
principio en economa dice que un cambio constituye una mejora en el bienestar de la sociedad, si la mejora
de uno no se basa en el empeoramiento de otro o, en todo caso, si la mejora de uno es claramente mayor que
la prdida de otro. En el caso que nos ocupa, los empresarios proponen cambios y los trabajadores no
quieren recortes en sus derechos. Se pueden conciliar ambas posiciones? Consideramos que esto es posible
en ciertos puntos especficos, que se pueden identificar si se relajan las desconfianzas mutuas y se establece
un dilogo directo entre las partes. Un ejemplo en esta direccin puede ser el tema de los costos de despido,
que es altamente polmico.
Algunos sectores empresariales han solicitado que los costos de despido se reduzcan, con el argumento que
desincentiva la contratacin formal, lo cual es correcto desde el punto de vista econmico. Sin embargo, estn
concentrando su solicitud y atencin en el despido arbitrario, lo cual no es correcto porque atenta contra la
necesidad de los trabajadores de desempearse de manera tranquila en su trabajo y de saber que si trabajan bien
pueden conservar sus empleos. Los trabajadores tambin necesitan reglas de juego estables.
La teora econmica indica que las empresas deben tener facilidades para ajustar el tamao de sus plantas
cuando las circunstancias lo demanden (bsicamente por causas econmicas), pero ninguna teora econmica
dice que las empresas deben despedir arbitrariamente38. En la legislacin laboral peruana actual existen
causas econmicas de despido que no representan costos a los empresarios, pero tienen serios problemas de
implementacin. Por ejemplo, las empresas solo pueden apelar a estas causas para reducir por lo menos 10% de
su personal, como si las necesidades de ajuste de personal ocurrieran en proporciones fijas. Por lo dems, el
trabajador siempre puede apelar ante el Poder Judicial y como este es poco predecible, algunos empleadores
buscan la ruta ms simple del despido arbitrario^ 9. Sin embargo, esta ruta no es la correcta y es altamente
conflictiva porque acenta la asimetra en el poder de negociacin de las partes de la relacin laboral. La va
correcta es reformar el despido justificado, especialmente aquel originado por razones econmicas.
Propuestas como estas deben ser discutidas ampliamente, pero esto solo ocurrir en un proceso de dilogo
social abierto y con respeto por ambas partes de la relacin laboral. El escenario ideal para este dilogo sera el
Consejo Nacional del Trabajo, aunque' ciertamente habra que repensar el tema de representatividad de las
partes en este foro. Por ejemplo, los trabajadores del sector informal y de las pequeas empresas no estn
adecuadamente representados. Incentivar relaciones laborales de larga duracin
La legislacin laboral actual promueve relaciones de trabajo de corto plazo, lo cual desincentiva variables como
la capacitacin laboral y, con ello, la productividad laboral y la competitividad de las propias empresas
(Chacaltana y Garca 2001)18. Es necesario, por tanto, pensar en esquemas que promuevan relaciones de largo
plazo. Ntese que no estamos hablando de estabilidad laboral sino de relaciones laborales de largo plazo, que

se sustentan en mecanismos modernos de incentivo a la productividad.

Uno de los incentivos para la generacin de relaciones de trabajo de largo plazo es la promocin de la
capacitacin laboral en las empresas. Se ha observado que las empresas valoran y contratan, por ms tiempo, a
aquellos trabajadores que ellas mismas capacitan.
38

En rigor, como recuerda Francisco Verdera, existe una teora en la que los empleadores pueden tener
preferencias o gustos por soluciones no competitivas; pero,' al mismo tiempo, predice que en estos casos se
debe pagar una penalidad por ese comportamiento. Esto, segn l, estara a la base de la racionalidad de la
indemnizacin por despido arbitrario.
. . . .......................... ............ ...................
38

Adems, actualmente en ciertos casos, el trabajador puede apelar al Tribunal Constitucional y optar
por la reposicin [Toyama, Jorge (2004). Impactos de las sentencias del Tribunal Constitucional sobre el
mercado de trabajo (2002-2004). Documento presentado en la Conferencia de Economa Laboral. Lima, 22 y
23 de noviembre].

Jo
Sin embargo, tienen pocos incentivos para capacitar porque, si ios trabajadores dejan la empresa, sus
inversiones se pierden. Este es un fenmeno conocido en economa laboral y se trata bsicamente de un
problema de derechos de propiedad. Para resolverlo, es necesario algn tipo de mecanismo de incentivo a la
capacitacin. Por ello, diversos pases han recurrido a mecanismos que pasan por el sistema tributario, sean
estos de tipo contributivo o deductivo. Los casos ms conocidos (Malasia y Chile) permiten que las empresas
deduzcan de sus impuestos parte de las inversiones que realizan en capacitacin, hasta por un monto
determinado (1% de la planilla en ambos casos). Para asegurarse que estas inversiones sean reales (no
ficticias), al mismo tiempo, han creado registros de entidades de capacitacin solventes y solo en estas es
posible acceder a estos beneficios. Esto, adems, resuelve otro problema conocido en el mercado de
capacitacin: la calidad del servicio transado se conoce mucho despus de haberlo consumido.

7.

LA DEPENDENCIA

A lo largo de la historia de nuestras Amricas, desde la conquista, una serie de cadenas de explotacin se han
institucionalizado de manera que han marcado las vidas de todos los habitantes de esta regin. Han
determinado lo que producimos, lo que comemos, dnde vivimos, cmo nos relacionamos entre nosotros y
cmo nos relacionamos con el resto del mundo, entre otros efectos. Estas cadenas de explotacin han
determinado la direccin y profundidad de nuestro desarrollo;.la forma en la que nos gobernamos; l Uso que
le damos a nuestros recursos; las ideas que tenemos, las que desarrollamos y las que descartamos; y la versin
de nuestra historia que aprendemos.
Lo que Gonder Franck, Femanado FI. Cardoso y otros vinieron a denominar la teora de la dependencia,
puede ser un punto de partida para explicar estas cadenas de explotacin; y su relacin con el tema de la
discriminacin. En resumen, la teorja_dja. dependencia sugiere que el crecimiento de la periferia depende del
crecimiento del centro. Es decir, el crecimiento de las zonas rurales, dependen del crecimiento de la ciudad; el
de los pases en desarrollo, del crecimiento de los pases industrializados. Esta dependencia significa varias
cosas: cunto se crece, qu produce, a quin le vende, quines producen, etc.'
Por supuesto, en la enormidad del mundo, esta relacin centro-periferia puede ocurrir de mltiples maneras,
generando, entre otros patrones, cadenas en las que una periferia de un. centro es el centro de otra periferia ms perifrica; por decirlo de mala manera. Pero, por ejemplo: Espaa era el centro y sus colonias la periferia;
pero Espaa (y Portugal) eran la periferia de la Inglaterra que se industrializaba. Las Amricas provean los
recursos que Espaa necesitaba para comprar los productos que producan los ingleses. El oro, la plata, en
general toda la materia prima extrada de las colonias pasaba brevemente por manos espaolas y portuguesas
para acabar en los bancos y fbricas inglesas. El crecimiento industrial ingls determin el crecimiento efmero

(de enfermedad holandesa) de las coronas espaolas y portuguesas que, a su vez, determinaron la estructura de
economa meramente extractiva de las Amricas.
Lo mismo se observa en la terraformacin del Caribe en islas de azcar para endulzar los paladares europeos y
norteamericanos. Cuba, la Dominicana y otras islas del caribe se convirtieron en economas enteramente
dependientes de un producto. Lo que ahora es la dependencia del pltano en Centro Amrica, el Petroleo en
Venezuela, la caa de azcar en el noreste del Brasil, la plata en Potos, el mercurio en Huancaveiica, el caucho,
el guano

JJ /
de isla en el Per, etc. No es toda culpa nuestra. El monocultivo y la dependencia de estos productos se da
porque eso es todo lo que se nos permiti (mas bien lo que se nos exigi), a travs de los procesos de conquista
y del sistema de comercio global, producir y comerciar.
La crtica a la teora de la dependencia pasa, no por el anlisis, sino las soluciones ofrecidas. Al igual que los
modernistas de ambos lados del espectro poltico, los 'dependentistas sugirieron, en la lgica de un mundo prepost-modemo, que la solucin era la modernizacin de la periferia: la industrializacin del campo; y la
desvinculacin del centro; que en un mundo globalizado resulta, aunque interesante, una sugerencia algo
inocente e imposible.
En estas cadenas existen, como en todas las cadenas, intermediarios. Personas, grupos o instituciones (formales
e informales) que ofrecen el servicio de nexo entre la periferia y el centro. En la Amrica colonial, estos eran
los espaoles viviendo en las colonias. En la Amrica republicana, son las lites econmicas y polticas. Pero
estas lites son, ni siquiera intermediarios sino que adems, en muchos casos, simplemente rentan ese rol. Son
funcionarios de empresas extranjeras (de las que no son dueos) o dependen dejas cadenas comerciales
extranjeras y juegan el papel de intermediarios pero no tienen ningn control sobre los trminos de
intermediacin.
Con el crecimiento de la sociedad de consumo, los intermediaros tradicionales, las lites han perdido el
monopolio, y con ello parte de su poder. Ahora ms personas pueden jugar ese rol (an sin controlar los
trminos de intermediacin): al comprar productos por Internet en empresas extranjeras o al comprar bienes o
servicios de empresas extrajeras actuamos como intermediaros de la explotacin de nuestros recursos. Pero son
pocos los que pueden comprar en el Per, as que la cosa no cambia de gran manera.
Pero el problema de la masa desorganizada es justamente la ventaja de los poderosos, que s estn organizados
y en control de la cadena de explotacin. El ejemplo ms claro es la diferencia entre los proveedores de caf a
Nestle y los proveedores de caf a empresas que usan el logo de FairTrade. Mientras que Nestle se beneficia de
la desorganizacin de miles de pequeos productores para negociar precios por debajo del costo de produccin;
los agricultores organizados en asociaciones y cooperativas (que son la minora, por supuesto) reciben un
precio justo que cubre sus costos y les permite alcanzar un nivel de vida decente. En ese proceso, la explotacin
de la tierra se ve compensada, en la medida de lo posible, por un pago justo por el trabajo y por el producto. El
mayor precio le permite al agricultor re-invertir y no depredar; un menor precio los obligara a acortar costos,
en muchos casos, a un mal uso de los recursos y a su depredacin; o a la sobreexplotacin de la mano de obra.
Sin control sobre los trminos, nuestro desarrollo depende de lo que nos permite la metrpoli, el centro. Con
mayor control, recuperamos la libertad de decidir la direccin que queremos tomar.
La dependencia no es solamente econmica -ni es esta su ms terrible forma. La peor dependencia es
intelectual. Es la idea de que las ideas de afuera son mejores. Que hay que salir para aprender. Que el experto
internacional o que el empresario internacional sabe ms. Que necesitamos ayuda para salir adelante. Hoy nos
alimentamos de la imagen de desarrollo importada (como parte de la cadena de explotacin es lo que nos
mantiene

contentos) desde Estados Unidos y Europa. Creemos que all (Espaa, Pars o en Londres, por ejemplo)
todo es mejor. Que en Estados Unidos s funcionan las cosas.
Esto conduce a la sobrevaloracin y preferencia por lo externo. Tal es el caso del apego por los productos
de McDonalds y Burger King. Pero ese 'desarrollo es el que hace que 1 de cada 3 nios en Estados
Unidos sea clnicamente obeso -en Dallas es la mitad de la poblacin. Nos hemos vuelto dependientes de
las ideas de otros. Nos olvidamos que somos exportadores de ideas e innovaciones que han sido adoptadas
por el resto del mundo: los gobiernos y presupuestos participativos de Villa el Salvador y Porto Alegre
(Brasil), el sistema de construccin de auto-ayuda que se inici en Arequipa y que ha sido promovido a
nivel mundial, la pedagoga de los oprimidos de Paulo Freire que se transform en procesos participativos
de cambio, los movimientos sociales que han sido pioneros en la literatura y estudios de la sociedad civil, y
la misma teora de la dependencia que influy el pensamiento de muchos.
Este es el argumento para buscar la unin sudamericana como prerrequisito a la negociacin de acuerdos
comerciales con los Estados Unidos o Europa, o de establecer lazos ms slidos con Africa y Asia
(empecemos por aprender sus historias, en especial.sus " historias coloniales). Este es el argumento para
darle mayor espacio a los investigadores y a la sociedad civil en los medios de prensa y en los procesos
polticos, o para dejar de buscar expertos en el extranjero e invertir en peruanos, o para poner a la vida de las
poblaciones indgenas, a los nios ms pobres, al campesino, al trabajador, a la persona discapacitada y
dems grupos vulnerables por encima de los intereses econmicos de otros pases. Este es el argumento para
invertir en el cine nacional, en el teatro nacional, en museos y escuelas de arte, o en la academia y la
investigacin econmica y social en bsqueda de nuevas teoras y formas de entender el mundo, o en la
educacin bilinge de las poblaciones quechuas y aymaras y en la defensa de las mltiples identidades que
existen en el Per. A la larga, la independencia es mejor para todos.' * ...................................... .. ...... ..
LECTURA COMPLEMENTARIA: SOBRE LA SUPUESTA INDEPENDENCIA DEL PER.
Ivn Ureta-Vaquero y Csar Calvo
Cuando se suelen realizar anlisis econmicos en general se tiene en cuenta una perspectiva histrica muy
pequea. La historia econmica sobre la que se reflexiona tiene un corto recorrido y por lo general se
restringe a un perodo de diez o veinte aos. Uno de los temas ms espinosos en la historia econmica de
los pases de Amrica Latina es la deuda externa. Qu es la deuda externa y cuando se origina? Existe una
gran tentacin por desarrollar estudios que indican al gran colapso que se produce en los primeros aos de
la dcada de los setenta. La deuda externa de pases como Per, al menos no se produce en este momento,
sino que hay que echar la vista muy atrs. Quiz cuando ponamos en interrogacin qu significa la libertad
de Per, analizando lo siguiente se pueda responder.
En esencia se podra sugerir que uno de los principales motivos que incitaron Un proceso independentista en
Per fueron las reformas borbnicas, las cules limitaron al mximo los beneficios que una elite criolla haba
disfrutado hasta 1767. Tras esos aos de amargura y con un clima revolucionario tambin latente en Europa no hay que olvidar los procesos- revolucionarios que se producen a partir de 1820- las elites criollas, que en
su momento fueron elites comerciales queran recuperar su anterior nivel de influencia y poder. As se
puede ver, que en caso de la deuda externa de Per, su comienzo hay que rastrearlo incluso, como dice Klauer
(2004) en los comienzos de la Repblica. Expresamente, naci con la Repblica.
Concretamente antes de 1824, cuando se desarrollan las batallas terminales de Junn y Ayacucho, el Per
estrenado firm la primera deuda extema con Londres. En el momento una de las principales economas del
momento y que se estaba preparando para el asalto al mundo gracias a las tesis librecambistas de Robert Peel.
Efectivamente se puede apreciar que esta primera deuda alcanz una cifra de 1,2 millones de libras esterlinas,
las cules en la actualidad representaran unos respetables 13.000 millones de dlares. De este prstamo total,
Per tan solo recibira 900.000 libras esterlinas, lo que convirti el inters nominal inicial del 6% al 8%. Esta
deuda tendra que ser pagada en treinta aos y como garanta se hipotecaron todas las rentas del Per. As, tal y

como indican Bonilla y Spalding (1972), en 1821, de la dependencia formal espaola, el Per habra pasado a
la dependencia informal britnica y esta relacin dur aproximadamente un siglo, tiempo suficiente para que se
produjera una mayor intervencin de los intereses polticos y econmicos de Estados Unidos sobre la regin.
Sin embargo a la hora de buscar culpables, tanto si hablamos de la consabida teora de la dependencia
econmica, ya sea formal o informal, como seala tambin en su estudio Carlos Contreras (2003), no debemos
obsesionamos con la bsqueda de nuestros males en factores externos, sino que muy posiblemente los motivos
del atraso se deben a factores internos. Siendo consistente con esta idea, me atrevera a sugerir que ios 28 de
julio se celebra la independencia poltica de Espaa, pero la dependencia econmica del pas respecto a las
elites criollas civiles y militares (Si se hace un breve estudio de los presidentes peruanos hasta Alejandro
Toledo, en total 56, podemos observar la gran predominancia de militares. El primer civil, Domingo Elias, fue
presidente entre 1843-44), que tratando de superar el complejo de inferioridad generado durante la colonia,
pero sobre todo, durante las reformas borbnicas, se asociaron interesadamente con Ta -potencia
econmicamente ms poderosa: Gran Bretaa. Y Gran Bretaa aprovech sin duda la oportunidad que pusieron
en bandeja los nuevos administradores de la nueva repblica.
Las cosas durante los primeros aos de la repblica poco cambiaron, ya que como dijimos, en 1821 con el
proceso de independencia peruana ya culminado, dirigido, adems, por descendientes de espaoles, se
modificaron las divisiones territoriales coloniales y se sustituyeron por los distritos, las provincias y los
departamentos que agrupaban a las anteriores. Sin embargo esta modificacin no solucionaba el problema
fundamental relativo a la gestin ptima de la totalidad de las regiones. Es ms, debido a que esta nueva
demarcacin fue diseada exclusivamente con criterios administrativos procedentes de Lima, en realidad se
estaba hipotecando de forma inconsciente y onerosa el futuro bajo un sistema basado en el centralismo, que no
se despegaba sustantivamente de las antiguas instituciones coloniales. A medida que iban avanzando las
necesidades del estado y se iban haciendo ms complejas las instituciones pblicas, se continuaron
proponiendo nuevas demarcaciones territoriales, pero ninguna de ellas lograba superar el problema de una
economa de exportacin, una economa centralista, en la cual, la capital, Lima, priviliegiaba el desarrollo de
las economas de costa obviando las necesidades reales del resto del pas.
Obviamente, las polticas econmicas que siguieron fueron favorecidas por varios motivos: 1) La debilidad
del nuevo estado criollo que abandon a la economa a los
y/y
caprichos de la intervencin inglesa, 2) Los intereses particulares de una nueva elite criolla, civil y militar
previamente desposeda de los privilegios que goz antes de las reformas borbnicas, 3) El crecimiento de una
gran fractura econmica entre las diferentes reas del pas 4) La divisin social que existente y 5) La
comunicacin deficiente y vertical consecuencia de la gran divisin econmica y poltica regional asociada a
los grandes complejos tnicos.
Por estos motivos no soy partidario de forma absoluta en la teora de la dependencia, ni de la total
independencia, sino que hay que observar esta particularidad con algunos matices. Aceptar un modelo neodependiente, aunque sea a nivel econmico, hubiera significado la existencia de una estructura planificada y
definida, tal y como ocurri para el caso colonial a pesar de existir, como sabemos, una fuerte desintegracin
regional, que incluso hoy da se evidencia con fuerza. Como seal Paul Gootenberg en varios de sus trabajos
(1989 a-b) la inestabilidad que caracteriz a Per dentro de los aos posteriores a la independencia, le protegi
de los diversos intereses imperiales de otros pases, pero de quien no le protegi fue de las nuevas elites
ansiosas de recuperar su posicin y esto al menos lo explica el primer prstamo que hemos indicado
anteriormente. Esto muestra que los nuevos gobernantes del Per y los protocapitanes de la industria quisieron
jugar a ser un pas moderno de la noche a la maana y esto provoc graves . desajustes a largo plazo.
Sinceramente, tengo la intuicin que la mayor dependencia del Per no es de ningn bloque o pas extranjero,
sino de la estructura e idiosincrasia de su sistema cultural basado en una gran fractura social fundamentada en
una gran desigualdad de oportunidades y recelos tnicos.
Por tanto, tanto la teora de la dependencia o de la independencia la enfocara ms por este factor cultural, que

por un motivo puramente econmico o financiero, aunque estos dos elementos evidencien lo anterior.
Posteriormente seguiremos analizando estos factores econmicos pero por ahora, mostrar cules fueron las
limitaciones de desarrollar industria en Per, a pesar de que el 60% de los ingresos por guano fueron
gestionados por el propio gobierno peruano. Pero como bien explica Bonilla (1974) no es lo mismo retener
dinero que crear capital. Y es que el aspecto de crear capital constituye un nuevo ejemplo de actitud y de
generacin de patrones culturales que lo permitan. Veamos por qu.

8.

LA POBREZA EN EL PER

Segn el Informe Tcnico: La pobreza en el Per en el ao 2007 la pobreza es definida

El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica desde el ao 1997 mide la incidencia de la pobreza. Para ello,
utiliza el enfoque monetario^absoluto y objetivo de la pobreza. Segn esta nocin de pobreza, se considera
pobre a todas las personas' residentes en hogares particulares, cuyo gasto per cpita valorizado
monetariamente, no superar el umbral de la lnea de pobreza o monto mnimo' necesario para satisfacer sus
necesidades alimentarias y no alimentarias. .
' >
Se dice que es pobreza monetaria, porque no considera las otras dimensiones no monetarias de la pobreza,
como desnutricin, necesfdades bsica insatisfechas, exclusin social, capacidades, etc; y no en el sentido de
que los elementos considerados provienen exclusivamente del gasto o de los ingresos monetarios. Se incluyen
otros modos de

//S~
adquisicin como son: el autosuministro y autoconsumo, el pago en especies, y las donaciones pblicas y
privadas.
Es pobreza objetiva, porque el estndar con el que se mide la pobreza no resulta de la percepcin
subjetiva de los individuos, sino que se deduce de un conjunto de procedimientos que determinan si un
individuo se encuentra o no debajo del umbral que lo clasifica como pobre.
..........
Es pobreza absoluta, porque se mide respecto a un valor de la lnea que no depende de la distribucin
relativa del bienestar de los hogares (como sera una lnea de pobreza basada en la mitad de la mediana del
gasto o del ingreso). Se utilizan dos tipos de lneas: Pobreza Extrema y de Pobreza Total. La Lnea de
Pobreza Extrema, es el vaior monetario necesario para la adquisicin de una canasta de alimentos capaz de
satisfacer un mnimo de necesidades nutricionales de las personas. La Lnea de Pobreza Total es el valor
de la Lnea de Pobreza Extrema ms el valor monetario necesario para satisfacer un conjunto de
necesidades no alimentarias consideradas esenciales (vestido y calzado, alquiler de la vivienda,
combustible, muebles y enseres, cuidados de la salud, transporte, y comunicaciones, esparcimiento, cultura
y otros gastos).

8.1.

NUEVO MAPA DE POBREZA 2009

El Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), present el nuevo mapa provincial y distrital de
la pobreza en el Per. Se dice que con dicho mapa se busca identificar las necesidades de cada jurisdiccin
para a partir de ello redisear los programas sociales. Segn el Jefe del INEI, Renn Quispe, "Hasta antes
de este mapa, no se conocan los efectos de la pobreza ms all de los departamentos.
El mapa ha sido elaborado a partir del Censo de Poblacin y Vivienda del 2007 y la Encuesta Nacional de
Hogares 2007. En este mapa se mide la pobreza a partir del mtodo de necesidades bsicas insatisfechas
(agua, desage y electricidad), agregndole el gasto per cpita, tomndose como lnea de pobreza, en el
mbito urbano S/.240 al mes y en el mbito rural S/. 171. De acuerdo a ello se estima, entonces que el
39,3% de peruanos viven en pobreza y 13,7% en extrema pobreza.

De acuerdo a dicho mapa la situacin es como sigue, del total de 1832 distritos que hay en el pas 190
distritos (10% del total) estn por encima de la lnea de pobreza; 459..distritos, presentan porcentajes de
pobreza entre 25% y 49%; 639 distritos presentan porcentajes de pobreza entre 50 y 74.9%; y 544 distritos
(30%) tienen un nivel de pobreza de 75% a ms.
Nmero de distritos
190
459
639
544
1,832

Porcentaje del total de % pobreza

distritos
10
Menos de 25%
25
De 25% a 49%
35
De 50 a 74.9%
30
De 75% a ms
100

Poblacin
1 '811,520
2'928,835
3' 132,937
2'897,695
10'770,987..

El director ejecutivo de la estrategia Crecer, Ivn Hidalgo, anunci que el gobierno replantear la
focalizacin de todos los programas sociales hacia los 544 distritos del Per
que tienen niveles de pobreza por encima de 75%. De ese total, el 60% (340) est ubicado en cinco regiones:
Puno (92 distritos), Huancavelica (84), Ayacucho (63), Cusco (58) y Apurmac (44). "Nos sentaremos con
todos los directivos de los programas sociales para redisear el trabajo de acuerdo con el nuevo mapa del
INEI", anot. Agreg que el objetivo es contar con un padrn de beneficiarios.
El informe tambin nos dice que en Lima Metropolitana hay 1.6 millones de pobres, lo que representa el 15%
del total de peruanos en tal condicin. La mayor incidencia de ese problema (con tasas de entre 43% y 60%)
est en los distritos de Carabayllo, Puente Piedra, Pachacamac y Pucusana. La mitad de los pobres limeos vive
en siete de los cuarenta y tres distritos limeos: San Juan de Lurigancho, Ate Vitarte, Comas, Villa Mara del
Triunfo, San Martn de Porres, Villa El Salvador y Ventanilla.
Y tambin motiv algunos comentarios sobre la incidencia de la gran minera en la reduccin de la pobreza.
Segn las cifras del INEI, los distritos ms pobres de la regin Puno son aquellos donde se explota algn
mineral. Por ejemplo, en Pichacani-Laraqueri (Puno) el 82.7% de sus pobladores son pobres y 37.8% estn en
pobreza extrema; mientras que en San Antonio de Esquilache (Puno) la pobreza es de 87.2%. y la pobreza
extrema 49.9%o. Sin embargo, entre ambas localidades y la regin Moquegua se ubica-la mina Aruntani
dedicada a la explotacin aurfera. Recordemos que el pasado viernes la onza de oro se cotiz por encima de
los US$ 1,000.
Otro caso se da en el distrito de Ocuviri (Lampa) donde el 91.6% de la poblacin estn en la lnea de la pobreza
y el 59.4% en extrema pobreza, a pesar que all la empresa Arasi tambin explota oro. Asimismo, laminera IRL
del Reino Unido est explotando oro en el distrito de Ollachea (Carabaya), en donde se tiene una poblacin
total de 4 mil 919 habitantes, de ellos el 87.5% estn en la pobreza y el 62.1% en extrema pobreza.
EL PERU Y SUS NUMEROS DE POBREZA
En mayo de este ao el INEI (Instituto Nacional de Estadstica) anunci que la pobreza en el Per se haba
reducido a 36,2% el 2008 experimentando una reduccin de 3,1 puntos porcentuales con respecto al ao
anterior. La mayor reduccin se registr en el rea rural que pas de 64,6% en el 2007 a 59,8 % en el 2008, es
decir, 4,8 puntos porcentuales menos; mientras que en el rea urbana, se redujo en 2,2 puntos porcentuales.
El reporte tambin mencion que estas cifras de pobreza fueron elaboradas en el marco de un trabajo
interinstitucional con organismos tcnicos internacionales como_ el Banco Mundial (BM), Instituto de
Investigacin para el Desarrollo IRD de Francia, Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas UNFPA y otras
ONGs.
Mas all de saber cmo se hicieron las mediciones, bajo que criterios se consideran a las personas pobres y
quienes avalan estos estudios, lo preocupante es que incluso bajo estos indicadores la extrema pobreza no se
redujo ni siquiera en la misma proporcin que la pobreza. La pobreza extrema solo baj 1,2% entre el 2007 y
2008, y afecta todava al 12,6% de la poblacin, especficamente en regiones rurales del sur del pas. En

Ftuncavelica, que es el departamento ms pobre ubicado en la zona rural peruana, el 60,5% de su poblacin
contina en situacin de extrema pobreza.

El Per tiene una poblacin de 28 millones de personas, lo que quiere decir que 13 millones de seres
humanos viven en pobreza y unos cinco millones en situacin de extrema pobreza.
La mayora de esta poblacin sobrevive en las zonas rurales del pas y su situacin se ha vuelto tristemente
costumbre, y es seguro que al vendernos la idea de que el Per esta creciendo y la pobreza se est
reduciendo nqs preguntemos a partir de quines tiene que empezar la reduccin de la pobreza? A quienes
est beneficiando el crecimiento econmico?
Las instituciones gubernamentales han tomado estas cifras para hablar de sus buenas polticas econmicas
actuales, pero no es acaso un fracaso el hecho que estas polticas no hayan llegado mas y primero a los
extremadamente pobres?
Por lo general las polticas sociales estn previstas, incluso en sistemas liberales, a asistir de una manera
efectiva a las personas con menos ingresos; estimulando su desarrollo e introducindola en el sistema socioeconmico. Cuando estos programas y/o polticas sociales no cumplen o cumplen medianamente sus
objetivos se les llama simplemente ineficientes. Esto es lo que pasa con los programas sociales de gobierno
del Per, son ineficientes porque no atienden a las poblaciones para las que fueron elaboradas. Y quizs la
razn principal es porque en ningn momento se consult a estas poblaciones, familias y personas.
Mientras nuestros tan queridos gobernantes y nosotros mismos no entendamos todo esto, 5 millones de
personas todava (seamos optimistas) no estarn invitadas a pensar proyectar y evaluar el cambio de este
pas, si tomamos en cuenta el numero de hijos por hogar un milln d familias continuaran sobreviviendo en
un pas con 114,500 millones de dlares de ingresos anuales, mas un milln de nios continuaran estando
desnutridos y/o sin escuela en el segundo pas con mayor crecimiento en Amrica Latina y
aproximadamente 23000 peruanos morirn este ao antes de cumplir los 13.
REMUNERACIN MINIMA VITA (RMV) Y CANASTA BASICA FAMILIAR (CBF)
Si bien, al iniciar el ao 2009, el gobierno elev de S/. 530 a S/. 550 el monto de la Remuneracin Mnima
Vital (RMV), esta cifra resulta insuficiente para cubrir los cada vez ms altos costos de la canasta bsica
familiar.
Si se tiene en cuenta que el costo de la canasta bsica familiar es de S/. 1,300 al mes, el ingreso por RMV ni
siquiera alcanza para cubrir el costo de. los alimentos bsicos,, austeros, para una familia de cuatro personas

.... .. .... .............

9.

LA CORRUPCIN EN EL PER

Corromper significa daar, alterar, echar a perder, viciar, pervertir. Cambiar el propsito originario de una
cosa, que deviene en algo negativamente considerado por la moral social. Siguiendo ese sentido la definicin
actual, generalizada entre los expertos en la materia, la

y/K
corrupcin es el uso de la posicin y el poder pblicos para fines ilegtimos, inmorales, ilegales o diferentes a
lo formalmente establecido.
Creemos que para una ms exacta definicin, se debe tener en cuenta, un sentido laxo de lo que corresponde a
lo pblico. Pues lo pblico no necesariamente es un ministerio de gobierno de una nacin que debe decidir el
destino de los fondos encomendados por su pueblo. Pblico tambin es la direccin de un gremio o un
sindicato, o el accionar de una empresa de servicios pblicos, aunque sea una empresa privada.
Es decir, todas aquellas funciones y estructuras que tienen que ver con lo pblico y la poltica. Esto es, el bien
comn, la cosa pblica, si no de "todos", por lo menos de "los muchos".
No hay que olvidar tampoco que la mayora de las veces en un hecho de corrupcin estn involucradas
personas que no pertenecen al mundo de lo pblico, sino al mundo privado. Como es la tipologa clsica del
"cohecho". En cuyo caso esos privados seran corruptores y por lo tanto tambin susceptibles de derecho penal.
Muchas veces hemos escuchado decir en nuestro pas Per, que el problema de nuestro pas es la corrupcin y
que sta ha invadido al Estado. De esta forma, sostienen, se ha conformado un Estado perverso, manejado por
una clase poltica tambin prversa cuyo objetivo es llenarse los bolsillos y estafar a la sociedad. Sostenemos
aqu en cambio, que estas proposiciones nos dejan una imagen distorsionada de la realidad. Una imagen en la
que nuestra sociedad, ingenua y pasiva, se encuentra condenada al fracaso debido al mal manejo que de ella
hacen un grupo "los polticos" y a una institucin "el Estado".

Como parsitos que viven y manipulan a nuestra sociedad, esta "clase" poltica no ha sabido llevar a la
sociedad al puerto que merece.
.
De esta manera, con una visin muy conveniente a una sociedad que se victimiza a s misma, que quiere
transferir su culpa, se soluciona el difcil problema que significa comprender la complejidad de la situacin
argentina en todas sus dimensiones. -........................................................................................................... Permitindonos, por otro lado, volver a la cmoda y calmada resignacin de nuestros asuntos privados.
Sostenemos aqu que la causa de la corrupcin que reina en nuestro sistema no debe buscarse solo en el Estado,
sino en la sociedad.
A pesar de las visiones ms hegelianas (Hegel, 1975), el Estado no nace de la nada, de una idea o en forma
descendente, sino que se desprende necesariamente de una sociedad. El Estado es una continuacin y un
componente de todo el sistema social. Y si el Estado baila al ritmo que la sociedad le marca, lo que se impute a
ste, tendr que hacerse cargo aqulla.
Palabras Clave: corrupcin - anti corrupcin - tica publica -gobemabilidad democrtica - soborno enriquecimiento ilcito - transparencia - administracin publica - burocracia - polticos - poltica - estado.
9.1.

LA CORRUPCIN Y SU PROCEDIMIENTO EN NUESTRA SOCIEDAD

Las consecuencias de que existan sistemas que hagan posible la corrupcin generalizada en la administracin
pblica, las pagan las mayoras de nuestros pueblos, los de siempre, los ms pobres, los olvidados, y es claro
que nadie contribuye a beneficiarlos, a mejorar sus niveles de vida, lo que justificara todo este afn, todo este
empeo, todo este esfuerzo, por combatir eficazmente la corrupcin administrativa en nuestros sistemas de
gobierno, ello
corrupcin es el uso de la posicin y el poder pblicos para fines ilegtimos, inmorales, ilegales o diferentes
a lo formalmente establecido.
Creemos que para una ms exacta definicin, se debe tener en cuenta, un sentido laxo de lo que corresponde
a lo pblico. Pues lo pblico no necesariamente es un ministerio de gobierno de una nacin que debe decidir
el destino de los fondos encomendados por su pueblo. Pblico tambin es la direccin de un gremio o un
sindicato, o el accionar de una empresa de servicios pblicos, aunque sea una empresa privada.
Es decir, todas aquellas funciones y estructuras que tienen que ver con lo pblico y la poltica. Esto es, el
bien comn, la cosa pblica, si no de "todos", por lo menos de "los muchos".
No hay que olvidar tampoco que la mayora de las veces en un hecho de corrupcin estn involucradas
personas que no pertenecen al mundo de lo pblico, sino al mundo privado. Como es la tipologa clsica del
"cohecho". En cuyo caso esos privados seran corruptores y por lo tanto tambin susceptibles de derecho

penal.
Muchas veces hemos escuchado decir en nuestro pas Per, que el problema de nuestro pas es la corrupcin
y que sta ha invadido al Estado. De esta forma, sostienen, se ha conformado un Estado perverso, manejado
por una clase poltica tambin perversa cuyo objetivo es llenarse los bolsillos y estafar a la sociedad.
Sostenemos aqu en cambio, que . estas proposiciones nos dejan una imagen distorsionada de la realidad.
Una imagen en la que nuestra sociedad, ingenua y pasiva, se encuentra condenada al fracaso debido al mal
manejo que de ella hacen un grupo "los polticos" y a una institucin "el Estado".

Como parsitos que viven y manipulan a nuestra sociedad, esta "clase" poltica no ha sabido llevar a la
sociedad al puerto que merece.
...
De esta manera, con una visin muy conveniente a una sociedad que se victimiza a s misma, que quiere
transferir su culpa, se soluciona el difcil problema que significa comprender la complejidad de la situacin
argentina en todas sus dimensiones. ...............................................................................................................
Permitindonos, por otro lado, volver a la cmoda y calmada resignacin de nuestros asuntos privados.
Sostenemos aqu que la causa de la corrupcin que reina en nuestro sistema no debe buscarse solo en el
Estado, sino en la sociedad.
A pesar de las visiones ms hegelianas (Eegel, 1975), el Estado no nace de la nada, de una idea o en forma
descendente, sino que se desprende necesariamente de una sociedad. El Estado es una continuacin y un
componente de todo el sistema social. Y si el Estado baila al ritmo que la sociedad le marca, lo que se impute
a ste, tendr que hacerse cargo aqulla.
Palabras Clave: corrupcin - anti corrupcin - tica publica -gobemabilidad democrtica - soborno enriquecimiento ilcito transparencia - administracin publica - burocracia - polticos - poltica - estado.
9.1.

LA CORRUPCIN Y SU PROCEDIMIENTO EN NUESTRA SOCIEDAD

Las consecuencias de que existan sistemas que hagan posible la corrupcin generalizada en la administracin
pblica, las pagan las mayoras de nuestros pueblos, los de siempre, los ms pobres, los olvidados, y es claro
que nadie contribuye a beneficiarlos, a mejorar sus niveles de vida, lo que justificara todo este afn, todo
este empeo, todo este esfuerzo, por combatir eficazmente la corrupcin administrativa en nuestros sistemas
de gobierno, ello

en esencia otra cosa, como a la postre se hizo patente, que un instrumento de sometimiento de Ja magistratura a
los designios de una camarilla corrupta y vida de perpetuarse, por va . autoritaria y fraudulenta, en el poder
del Estado.
..
....
Desde luego, no es.que la corrupcin judicial surgiera con el rgimen fujimorist. El mal preexista e inclusive,
en diversos momentos de las dcadas precedentes, algunos :. .estudiosos llamaron la atencin sobre su
presencia y aun sobre la amenaza -que-'- representaba, para el sistema de justicia como un'todo, su eventual
extensin incontrolada.
Sin embargo, las dimensiones alcanzadas y las formas bajo las que se present en los aos noventa, son tales
que an siguen llenando a la ciudadana de estupor e indignacin."'

Vinculada estrechamente al ejercicio del poder, la corrupcin parece ser una presencia constante en la historia
de la humanidad. Lord Acton, catlico liberal y catedrtico de, la universidad, de Cambridge," cu ''fmes
del 'sigtXIX u'-f'fmtfr^ie."s..Kf;;ii$htiL\ir.. clebre: en una carta dirigida al obispo Mande!
Creighton, fechado el 3. de abril de 18.87, sostuvo que el poder tiende a corromper y el poder absoluto
corrompe absolutamente.
Ha habido, pues, corrupcin siempre, porque siempre ha habido poder entre los hombres, y . cuando tal poder
ha carecido de cauces y linderos predeterminados, los actos corruptos han tendido a desbordarse fuera de todo
control.
S.'
'
Conviene advertir, sin embargo, que la "corrupcin" tena antes un sentido, mucho ms- amplio que el
que tiene actualmente, ya que en la tradicin de pensamiento poltico de Occidente, desde Platn y Aristteles
hasta Maquiavelo, esto es, desde la Antigedad.
clsica hasta el Renacimiento, el trmino se utilizaba para referirse menos A.las acciones- ______________
de lqs individuos que a la salud moral del conjunto de la sociedad, por lo que se destacaba - ......................
aspectos tal<=o como ios trminos, de la distribucin de la riqueza y del poder, de la relacin tntre dirigentes
y seguidores, de las fuentes del poder, y el derecho moral de los gobernantes gobernar, o' tambin el "amor
a la libertad" de un pueblo. De all que, por ejemplo, para Tucdides, la toma ateniense de Melos,
desprovista de otra justificacin que la mera necesidad de conquista, implicaba la corrupcin del Estado.

-2 /

sin desmedro de otras consecuencias del problema, las cuales se reflejan en otros mbitos, :como el
poltico,, y tienen una gravedad insospechada por cuanto, restan credibilidad ;i . nuestros sistemas
polticos.
'
Segn el autor, las consecuencias de la comipcin en la administracin pblica pueden ser .
tanto positivas como negativas, veamos:

'

a)
Consecuencias Positivas: stas se refieren a la forma en que las altas esfera sociales hacen permisible la
corrupcin con los argumentos siguiente:
, .... ........ .
1.
- Que desde el punto de vista administrativo la esperanza de una suma extra, otorgada por los
interesados en el rpido despacho de un expediente, impulsa al empleado pblico a. trabajar con ahnco,
diligencia y prontitud simplificando trmites,, .minimizando las
: regulaciones e incluso dedicndole horas extraordinarias al trabajo. .....................................
2. ................................................................................................................... - Que las partidas de
dinero envueltas, en el soborno son una especie de sobresueldo a favor de servidores del Estado
injustamente pagados ............................................................................................... ....
. . . ..
3.
- Que ese sobresueldo
informal favorece la actividad econmica de conformidad con el principio de las demandas inducidas.
.
. 4,- Que desde ese punto de vista de la libre empresa el acto corrupto constituye un ahorto que le aporta
capital a inversionistas potenciales.
5. - Que enriquecimiento al vapor, aunque ilcito, es un modo de penetrar y ampliar, en los . pases-en
procesos de desarrollo, el crculo, estrecho que encierra a rancia-oligarquas- activando en consecuencia
la movilidad social.
b)
- Consecuencias Negativas: en stas se
considera a la corrupcin. como peipiciosa^y 'elemento' desintegrante de la sociedad, la corrupcin
administrativa pone en peligro la seguridad ciudadana y atenta contra la salud de la nacin y
naturalmente afecta a la propia seguridad nacional.
19
Cuando a las manos de ciudadano sin responsabilidades pblicas, llega un expediente de una denuncia de
corrupcin en la que una cantidad de' canales de riego no fueron construidos pero fueron pagados a los
supuestos constructores, en.realidad est sucediendo .no slo que se viol la ley ni que el Estado'perdi
un'cantidad'ms'.menos importantes de : recursos sino, sobre todo, que una cantidad importante de
hombres y mujeres de nuestros campos se han quedado esperando esas obras para cultivar y cosechar sus
pequeos sembrados y con su producto prorrogar pobremente sus pobres vidas y las de sus familias.19 Segn hace notar Joaqun Gonzes, en realidad el entendimiento cabalmente moderno del" fenmeno
reclama, como un elemento esencial, la distincin de res publica y mbito privado, propia de las sociedades
complejas que instauran rganos de poder con capacidad . autnortia de decisin. En el mismo -sentido se
pronuncia-Michael Johnston, para-quien ""las concepciones modernas de la corrupcin se basan en la idea
de roles explcitamente pblicos, dotados de poderes limitados y sujetos a obligaciones impersonales.
. As, mientras no se reserv una esfera ntima como derecho de las personas, sustrada a la injerencia del
Estado, mientras no se afirm el valor de lo individual en contraste con el comunitarismo de las primeras,
formas de organizacin poltica, mientras no surgi un aparato estatal distinto de la pesona del soberano, y
sujeto a determinadas restricciones .y , -lmites, no poda hablarse con propiedad de corrupcin. Como
.afirma Johnston, un autcrata absoluto no puede ser corrupto en el sentido moderno del ^concepto, hasta
que se imponga ciertas limitaciones a su poder.
Como quiera que fuere, situado plenamente en nuestro tiempo; se constata que, a pesar de ........................
l gran atencin que en los ltimos aos concita la corrupcin y de las numerosas nociones y
perspectivas presentadas,- su conceptuacin sigue siendo problemtica, mostrndose
.. .como fenmeno proteico'y clandestino., de difcil aprehensin intelectual. Y es que, ................................
como ha sealado Philp, nadie ha logrado dar con una "definicin concisa" y universalmente
satisfactoria, no obstante que la bsqueda de- definiciones ha sido desde hace mucho tiempo un
rasgo, de los debates conceptuales y polticos sobre la corrupcin-.-

9.2. . ANALISIS SOBRE. LA CORRUPCION A NIVEL NACIONAL ... _ '

Es un fenmeno extendido y comn en nuestro pas debido a la ausencia de mecanismos de control
interno adecuados, por el sometimiento' al poder poltico que histricamente ha existido en la institucin
as como por la ausencia de mecanismos de control ciudadano de . los.funcionarios judiciales. Por ello, se
realiz un anlisis aproximativo de la corrupcin en el Poder Judicial en la perspectiva de los factores
antes sealados.
El Per es quiz uno de los. pases que.mejor.ilustra, durante la.dcada de.los noventa, el.. indicado
movimiento sucesivo de apertura y clausura en el mbito jurisdiccional, de esperanza de cambio y realidad
retardataria en el terreno de las estructuras judiciales. La perversin y frustracin del proceso de reforma
judicial desarrollado bajo el rgimen fujimorista precisamente evidencia, de manera harto dramtica,
'dicho "movimiento ' pendular: la reforma, que pud l inici haber despertado entusiasmo y adhesiones,
nq fue

J'-2>
Albert Calsamiglia, entre otros autores, ha llamado la atencin acerca del relativismo del concepto. Al reservar
un lugar de importancia a una teora de la corrupcin que pretenda resolver problemas prcticos, el estudioso
espaol sostiene que esto no ser posible sin tener en cuenta las condiciones y las prcticas sociales sobre las
que (tal teora) se proyecta. Se sigue de aqu que la corrupcin es relativa a unas prcticas sociales, lo que
exige aceptar que la misma conducta puede considerarse corrupta en una sociedad y no corrupta en otra.
La peor corrupcin que ha vivido el Per, por su gravedad, magnitud y generalizacin. Lo que imper en los
noventa fue un rgimen poltico ntegramente dedicado a saquear los recursos del estado, en un pas con el 50%
de pobreza y 20% de extrema pobreza. Un rgimen que diseo para ello un engranaje perverso maquiavlico,
sin ningn tipo de lmite o escrpulo: crmenes, extorsin, violaciones de derechos humanos, control y
manipulacin de instituciones, compra de medios de comunicacin, trfico de armas, narcotrfico, operativos
psicosociales, etc.. Y engranaje que busc y logr, adems cmplices en todos los sectores y mbitos del pas.

y*?-?
La rotacin de tareas entre las distintas unidades domsticas mi tachanakuy no abarcaba el trabajo administrativo. El yupanako; es decir,
el cumplimiento en el trabajo de otro cuando ste trabaja en otro lugar o tipo de trabajo para el grupo, se aplicaba, tanto en caso de divisin
rotativa de trabajo, como en caso de divisin definitiva de trabajo.
3

Vase Marx, 1939: 376-377.

Vase Sofri, 1971:15-37.

8
La jerarqua por unidades decimales es una introduccin tarda; pero ya el sistema dual anterior, que se mantena en la regin surea del estado
inca, se prestaba bastante a la asignacin de tareas y la distribucin de productos. Matienzo caracteriza a los lderes tnicos, en el sistema dual, de la
siguiente manera: "Los caciques e principales su oficio es holgar, y beber, y contar y repartir, que son muy diestros en esto, ms que ningn
espaol, y cuntanlo de espacio y con sus piedras de muchos colores, que cierto es cosa de ver." (Matienzo, 1967: 21); Juan Xulca, kurag de
Auquimarca (Hunuco) informa sobre el funcionamiento del sistema de organizacin decimal: "...a ninguno que pudiese trabajar reservaban del
trabajo de esto y que los caciques principales no hacan en ello otra cosa ms demandar a los indios lo que haban de hacer..." ".. .el cacique
principal reparta estos tributos en los otros de cada guaranga y los de cada guaranga los repartan a los de cada pachaca." (Ortiz de Ziga, 1967:
47).

En el mbito del trabajo .

................... ............................... ..... ... .................. .
' Trabajo decente y productivo: nombramiento de contratados por mritos y establecimiento de un sistema
de evaluacin del desempeo.

Revisin y reordenamiento del escalafn, trabajado de manera interinstitucional entre el MinsaEsSalud-Sanidades.

22

El informe de la Comisin de la Verdad es la prueba ms clara de este racismo y olvido colectivo con poblaciones como las
ayacuchanas de habla quechua, principales vctimas de la violencia terrorista y la represin militar. La difusin e
intemalizacin colectiva de sus conclusiones es una de las tareas prioritarias pendientes en nuestra educacin Las principales
propuestas y avances estn referidos a mejoras en las prcticas pedaggicas, a cambios en.,
lo referente al uso de lenguas en el aula y particularmente en la elaboracin y distribucin de. material educativo consistente
en cuadernos de trabajo en las reas de Comunicacin integral y en Lgico Matemtica en 14 lenguas entre andinas y
amaznicas, asimismo en materiales de apoyo para el desarrollo de la segunda lengua.

dlares o por unidad de producto). Cmo se distribuye ese costo total entre salario y no salario, depende de las
circunstancias de cada empresa y cada pas. Para una discusin ms detallada,
*.

Existe discusin sobre el concepto de informalidad. Aqu lo utilizaremos como se le entiende en el lenguaje
comn, es decir, como no cumplimiento de normas, dado que este concepto es el que ms se ha discutido en los
meses recientes.
Por ejemplo, otro dato bastante utilizado es que menos del 15% de los trabajadores son formales. Este dato
resulta de comparar los registros de planilla del Ministerio de Trabajo (alrededor de un milln de trabajadores)
con la PEA ocupada urbana. Hay que sealar, sin embargo, que el dato de registro de planillas del Ministerio
considera solo a los trabajadores en planillas de las empresas privadas de ms de 5 trabajadores. Adems, se
trata de un autoreporte de las empresas y tiene una elevada tasa de subreporte, especialmente en modalidades
contractuales no permanentes. En cualquier caso, si el dato de registro de planillas del Ministerio es comparado
con la PEA asalariada en empresas privadas de todo el pas (alrededor de 3,5 millones de personas), el
porcentaje de formalidad supera el 28% y si se le compara con la PEA asalariada privada en empresas de mas de
5 trabajadores (poco ms de dos millones), el porcentaje se eleva a casi 50%.
j0
Si se compara la situacin actual con la de inicios de 1990, se puede concluir que los costos no salariales a
cargo del empleador como proporcin del salario tambin cayeron: reduccin de 6% en el pago de pensiones
por traslado de ese pago al trabajador, la reduccin de 5% en el impuesto al Fonavi o Solidaridad y la reduccin
en la contribucin al Senati, que pas de 1,5% de un salario a 0,75%. Lo que subi fue la contribucin a
EsSalud, de 6% a 9%. En el balance, hubo una reduccin de ms de 8 puntos porcentuales. A esto hay que
sumar que muchos empleadores han adecuado su dotacin de trabajadores hacia modalidades de contratacin
con menos costos laborales, con lo cual la reduccin sera aun mayor.
J
La realidad de este sector es bastante particular. Por ejemplo, la legislacin laboral usualmente asume que
los trabajadores son remunerados en funcin del tiempo trabajado; mientras que en el sector de trabajadores
independientes, la norma es que se remunere por pieza, producto o hasta segn el nivel de las ventas.
37

Hay que aadir, adems, que de este 47% de trabajadores asalariados privados del rgimen laboral
general, solo uno de cada cuatro est contratado de manera permanente. El resto se encuentra contratado en
modalidades flexibles y algunos trabajan sin contrato.