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Documento preliminar para discusin 1
Reforma Energtica: Anlisis Leyes Secundarias
REFORMA ENERGTICA
ANLISIS DE LA PROPUESTA DE LEGISLACIN SECUNDARIA
ENVIADA POR EL EJECUTIVO FEDERAL AL CONGRESO DE LA UNIN
Resumen
Este documento analiza el paquete legislativo que el Ejecutivo Federal envi al
Congreso de la Unin y que forma parte de la reforma energtica. El
Documento se divide en dos partes. En la primera, se presentan como
antecedentes la reforma constitucional, el estado que guarda la Ronda Cero y
la situacin de la ciencia y la tecnologa en el nuevo marco energtico. En la
segunda, se analizan de manera general los criterios de diseo de las reformas
y la propuesta para cada una de las leyes relevantes.
CONTENIDO
2
I. Reforma Constitucional y Ronda Cero
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1. El nuevo marco Constitucional

2. Ronda Cero
3. Ciencia y Tecnologa: los grandes ausentes
II. El paquete legislativo

1. Descripcin general
2. Ejes rectores de la reforma
3. Las iniciativas de Ley
3.1 Ley de Hidrocarburos
3.2 Ley de Petrleos Mexicanos
3.3 Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos
3.4 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
3.5 Ley del Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilidad y el Desarrollo
3.6 Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Proteccin
3.7 Ley de la Industria Elctrica
3.8 Ley de los rganos reguladores coordinados en materia energtica
3.9 Ley de Energa Geotrmica
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Mayo-Junio 2014

I. Reforma Constitucional y Ronda Cero.

1. El nuevo marco Constitucional.
El estudio, anlisis y discusin de la legislacin secundaria en materia de energa debe
enmarcarse necesariamente en la reforma constitucional de diciembre de 2013.1/ Dicha
reforma:
Conserv para la Nacin la propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo, pero
permiti la transferencia de dicha propiedad una vez que los hidrocarburos hayan
sido extrados.
Conserv para el Estado el monopolio jurdico en la exploracin y extraccin de
hidrocarburos, para ser ejercido a travs de empresas pblicas, privadas o mixtas,
nacionales o extranjeras, mediante un sistema de asignaciones y contratos
petroleros.
Cancel la apropiacin colectiva de la renta petrolera para instaurar un modelo de
apropiacin privado. El reparto de esa ganancia extraordinaria qued supeditado a
lo que el Gobierno federal, representada por la Secretara de Hacienda, consiga
negociar con los productores.
Mantuvo la prohibicin de otorgar concesiones en hidrocarburos pero permiti las
licencias, modalidad contractual econmicamente equivalente a las concesiones.
Permiti a los operadores petroleros registrar contablemente los beneficios
econmicos derivados de las asignaciones y contratos.
Abri a la inversin privada, nacional y extranjera, todas las actividades aguas
abajo de la cadena petrolera, desde la refinacin y el procesamiento de gas hasta
la venta al consumidor final, incluyendo los intercambios con el exterior. Al mismo
tiempo, se organiz la industria como una secuencia de mercados abiertos a la
competencia.
Reserv para el Estado algunas actividades logsticas (transporte y distribucin de
electricidad) y de coordinacin tcnica (despacho de gas y electricidad), pero le
permiti al sector privado realizar dichas actividades mediante contratos.
DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energa. DOF 20/12/2013:
http://sener.gob.mx/webSener/res/prensa/DOF%20-%20Diario%20Oficial%20de%20la%20Federacion.PDF
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Redujo el servicio pblico de energa elctrica a permitir el acceso abierto a las
redes de transporte y distribucin, al tiempo que liberaliz la generacin y el
comercio de electricidad, incluyendo importacin y exportacin.
Orden la transformacin de Pemex y a CFE en empresas productivas del Estado y
les concedi un poco ms de autonoma, pero les quit cualquier exclusividad,
rompi su integracin vertical y las hizo ms pequeas.
Pas de la exclusividad del Estado en petrleo, electricidad y petroqumica, a una
rectora que el Gobierno considera fortalecida.
En suma, la reforma constitucional desnacionaliz la industria petrolera y la industria
elctrica y sent las bases para una eventual y paulatina extranjerizacin. Cedi a
particulares funciones, facultades y responsabilidades que haban permanecido en el seno
del Estado durante muchas dcadas. Libr las cadenas de valor al mercado y al sector
privado, mediante el desplazamiento del Estado de las decisiones de inversin y su
transformacin en un actor neutro, en un simple regulador y rbitro de la competencia.
Fue una gran ofensiva de intereses econmicos y financieros para reducir y debilitar al
Estado en su capacidad de dominio y control sobre bienes estratgicos, fundamentales
para la economa y el bienestar social.
La reforma hizo reposar el desarrollo del sector energtico en la inversin extranjera, por
lo que meti al pas en el crculo vicioso del otorgamiento de incentivos y facilidades,
protecciones y cuidados, con la esperanza pero sin la garanta de que lleguen las
inversiones. La reforma instaura un modelo energtico basado en la explotacin acelerada
del petrleo y el gas natural, que agota el patrimonio no renovable, estimula el regreso
del pas a una economa petrolizada y socava el esfuerzo en la lucha contra el cambio
climtico y el calentamiento global. Fue una reforma que tiende a profundizar la
integracin energtica asimtrica y subordinada con los Estados Unidos. Fue una reforma
que dej de lado los principios de soberana, patriotismo, independencia y seguridad
nacional.
Por ltimo, hay que sealar que la liberalizacin y privatizacin del sector energtico, se
dio y se sigue dando en una situacin de captura ideolgica de los encargados de disear y
poner en marcha las reformas. Esta situacin los lleva a defender ms el inters de los
empresarios, inversionistas y grandes consumidores, dentro y fuera del pas, que el inters
de la Nacin. De hecho, el inters nacional se usa como pretexto para debilitar a Pemex y
a la CFE.
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2. Ronda Cero
Hemos sealado que el primer paso de la apertura fue la reforma constitucional de
diciembre del ao pasado, que redujo sustancialmente el monopolio del Estado. El
segundo paso ha sido la Ronda Cero, an en curso. Este proceso consiste en reasignar las
reas de inters petrolero entre Pemex y el Gobierno federal, para que la administracin
las ponga a disposicin de los inversionistas en sucesivas rondas de licitaciones.
Petrleos Mexicanos fue sometido a enormes presiones durante el proceso de
elaboracin de la solicitud de campos a retener. La lista enviada a Sener no fue aprobada
por el pleno del Consejo de Administracin, sino por un comit auxiliar del mismo: el
Comit de Estrategia e Inversiones, conformado por 2 funcionarios de Sener, 2 de la SHCP
y un consejero profesional. Con este procedimiento, la paraestatal fue obligada, de inicio,
a ceder el:
60% de las reas exploratorias

69% de los recursos prospectivos
85% del recurso prospectivo en Lutitas
71% del recurso prospectivo en aguas profundas
41% del recurso prospectivo en aguas someras
17% del recurso prospectivo en reas terrestres
29% de las reservas 3P
La Secretara de Energa, con el apoyo tcnico de la CNH, tiene hasta mediados de

septiembre para decidir, de forma unilateral, que campos y reas le dejar a Pemex. La
Secretara de Energa y la CNH han venido advirtiendo en los medios de comunicacin que
no se le otorgar a Pemex todas las reas que solicit. Las iniciativas de legislacin
secundaria no prevn ningn mecanismo o instancia de apelacin para Pemex. As, de no
corregirse este preocupante vaco legal, la Sener tomar la decisin nicamente sobre la
base de lo establecido en el sexto transitorio de la reforma constitucional. La ausencia de
disposiciones legales, podra obligar a Pemex a entregar informacin geolgica y geofsica,
altamente sensible y estratgica, sin que la CNH est siquiera preparada para resguardarla
debidamente. De hecho, las presiones en ese sentido hacia Pemex han ido en incremento.
En el estado actual de cosas, la Sener ni siquiera est obligada a informar las razones que
fundamenten la decisin que va a tomar. Esta decisin es clave para el futuro de Petrleos
Mexicanos.
Por otro lado, Pemex se enfrenta a la dificultad de acreditar los elementos exigidos por la
reforma constitucional para la solicitud de asignaciones. En efecto, la condicin exigida a
Pemex de demostrar capacidades tcnicas, operativas y financieras para retener las reas
solicitadas el 21 de marzo, depende de conceptos de difcil determinacin por no existir
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un criterio expreso y objetivo, ni en la reforma de diciembre, ni en el paquete a discusin.
No queda claro cmo se medirn la capacidad financiera, capacidad tcnica, capacidad de
ejecucin, explotacin eficiente y competitiva; entre otras variables. Ni siquiera hubo una
disposicin precisa de cmo deba presentar Pemex la solicitud de reas exploratorias.
Las reas que Pemex propuso revertir,2/ le permitirn al Gobierno federal realizar
alrededor de 10 rondas de licitaciones de 20 mil kilmetros cuadrados cada una, con
bloques en tierra y en mar, en aguas someras y profundas, en recursos convencionales y
no convencionales (aceite y gas en lutitas, crudo pesado, crudo de alta complejidad
tecnolgica y aguas ultra profundas). El Estado licitar reas en exploracin y campos a
partir de 2015. Pemex podr competir en dichas rondas slo o en asociacin con el sector
privado.
La propuesta original de Pemex Exploracin y Produccin consisti en retener campos y reas que le
permitieran alcanzar una produccin promedio de 3.0 MMbd de petrleo en el periodo 2015-2029. La idea
fue desechada por el gobierno. Bajo fuertes presiones Pemex se vio obligado a rehacer su propuesta para
retener campos y reas que le permitieran alcanzar una produccin promedio de 2.5 MMbd de petrleo en
dicho periodo.
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3. Ciencia y Tecnologa: los grandes ausentes
Como parte de las argumentaciones esgrimidas para justificar la necesidad de llevar a
cabo la reforma en materia energtica, en la exposicin de motivos de los diversos
partidos polticos como en la propia del ejecutivo federal, en numerosas ocasiones se hace
mencin al tema de la tecnologa y de las competencias tcnicas del recurso humano,
reconocindose que estos, son elementos esenciales en las diversas etapas del proceso
productivo dentro de la industria de los hidrocarburos.
De tales expresiones, destacan primordialmente los siguientes aspectos a ser
considerados en la reforma:
Incremento en la competitividad del pas
Impulso y desarrollo de la industria petrolera nacional
Fortalecimiento de Pemex, allegndole la tecnologa y las capacidades tcnicas
para su operacin
Mayor inversin en ciencia y tecnologa y en formacin de capital humano
Desarrollo tecnolgico nacional
Formacin de capital humano especializado
No obstante, las disposiciones en la materia, contenidas en las diversas leyes que se crean
o se reforman expresan, en muchos aspectos, un sentido totalmente contrario a lo
sealado en la exposicin de motivos, conforme a lo que se describir para cada una de
ellas.
Desde un punto de vista general, se considera que en las iniciativas de ley que se
presentaron, se debera de considerar lo siguiente:
1. La aspiracin del Estado no debe de concretarse a que Pemex disponga de la
tecnologa bajo esquemas de adquisicin o de uso, como resultado de las
asociaciones que realice con terceros. Esto implica tener una visin limitada y de
corto plazo, sin reconocer que as como existe una balanza comercial, tambin
existe una balanza tecnolgica, que nos hara permanecer como dependientes y
pagar altos costos de regalas por el uso de la tecnologa.
2. La intencin que debera prevalecer en la reforma, es que Pemex se convierta en
propietario de ciertas tecnologas, que debera desarrollar, aprovechando
adecuada y eficientemente los apoyos e instrumentos que el Estado ha creado.
Pemex puede utilizar para ello la capacidad cientfica y tecnolgica de las
instituciones nacionales, por lo que en las distintas leyes, debera haber una
manifestacin clara y contundente en este sentido.
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3. El establecimiento de una poltica que defina objetivos especficos y metas para el
tema de investigacin, tecnologa e innovacin para l sector; propiciara que
durante los prximos veinte aos, se aprovechen los recursos energticos, se
desarrolle la industria y el aparato cientfico tecnolgico nacional y se forme capital
humano especializado.
4. Si se reconoce la relevancia del tema, debera establecerse que en el Programa
Especial de Ciencia, Tecnologa e Innovacin se integre un apartado especfico, y
que al mismo se le d un seguimiento adecuado y del ms alto nivel, por conducto
del Consejo General de Investigacin Cientfica, Desarrollo Tecnolgico e
Innovacin, como rgano responsable de poltica y coordinacin, conforme a lo
dispuesto en la Ley de Ciencia y Tecnologa.
5. El gran desarrollo que a nivel mundial han tenido las tecnologas y el grado de
madurez de algunas de ellas, implica necesariamente que se defina cules son las
tecnologas crticas a las que se debe acceder y cules son las reas en donde
todava se puede ser competitivo. As, con base en el reconocimiento de las
ventajas comparativas con que disponen las instituciones nacionales, se pueden
ordenar y orientar, los esfuerzos para desarrollar nueva tecnologa y fortalecer las
competencias tcnicas del capital humano.
6. No basta con que se mantengan los instrumentos actuales (fondos sectoriales para
la investigacin): estos se deben revisar y en su caso, reestructurar y alinear a la
poltica que se defina especficamente para el sector por parte del Consejo General
de Investigacin Cientfica, Desarrollo Tecnolgico e Innovacin; de acuerdo a lo
que se llegara a establecer en el Programa Especial de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin.
7. Los recursos que se ejercen en actividades de investigacin, desarrollo tecnolgico,
innovacin y formacin de capital humano, deben dejar de considerarse como
gasto corriente y tratarse como inversiones. En tanto esto no suceda, no habr un
cambio real que propicie el desarrollo en esta materia y se eleve la competitividad
del pas. La insistencia gubernamental en poner un lmite presupuestal a la
investigacin y desarrollo tecnolgico en materia de hidrocarburos, es un absoluto
contrasentido si en verdad la reforma busca fortalecer a Pemex y la CFE.
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II. El paquete legislativo

1. Descripcin general
La legislacin secundaria propuesta por el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unin se
compone de 21 leyes, agrupadas en nueve iniciativas:
1. Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de
Hidrocarburos y se reforman diversas disposiciones de la Ley de Inversin
Extranjera; Ley Minera; y Ley de Asociaciones Pblico Privadas;
2. Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de la
Industria Elctrica;
3. Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de rganos
Reguladores Coordinados en materia energtica y se reforman diversas
disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal;
4. Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expiden la Ley de
Petrleos Mexicanos y la Ley de la Comisin Federal de Electricidad, as
como las reformas a diversas disposiciones de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales; Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico, y Ley de Obras Pblicas y Servicios
relacionados con las Mismas;
5. Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de la
Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Proteccin al Medio
Ambiente del Sector Hidrocarburos;
6. Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de Energa
Geotrmica y se reforman diversas disposiciones de la Ley de Aguas
Nacionales;
7. Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de Ingresos
sobre Hidrocarburos;
8. Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se expide la Ley del Fondo
Mexicano del Petrleo para la Estabilizacin y el Desarrollo, y
9. Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman diversas
disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria.
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2. Ejes rectores de la reforma

De la lectura integral de las disposiciones contenidas en dichas iniciativas es posible
extraer las principales lneas generales que las guan:
Hacer operacional la liberalizacin y privatizacin decretadas por la reforma
constitucional.
Quitarle a Pemex, en la Ronda Cero, la mayor parte de las reas de inters
petrolero identificadas, para ofrecerlas a las compaas petroleras internacionales.
Utilizar la inversin pblica como ltimo recurso de poltica econmica para
fomentar el crecimiento y desarrollo.
Transferir proyectos rentables al sector privado y dejarle al Estado los menos
lucrativos; as como aquellos que, siendo socialmente necesarios, no interesarn a
las compaas privadas.
Generar la mxima competencia, tanta como sea posible, para elevar la eficiencia,
lo cual se traduce en:
-
Conservar los monopolios naturales en el seno del Estado, pero sujetos a la

obligacin de actuar de manera neutral y cobrar precios marginales por sus
servicios.
Quitarle a Pemex y CFE actividades, mercados y reas de oportunidad para
facilitar el acomodo del sector privado y la multiplicacin de nuevos
operadores.
Fragmentar y limitar los espacios de actuacin de las empresas pblicas
para que no se conviertan en actores dominantes.
Mantener la obligacin de las empresas pblicas de realizar proyectos de
impacto social o desarrollo econmico a pesar de tener que enfrentar a
competidores que no estarn sujetos a ese tipo de condiciones.
Restringir fuertemente la integracin vertical y horizontal de los
participantes para garantizar condiciones de competencia.
Transformar todas las actividades en mercados expuestos a la
competencia.
Operar las empresas y organismos pblicos, as como los reguladores, bajo el

principio de autosuficiencia financiera, lo cual conlleva el otorgamiento de
facultades para que puedan operar con sus propios ingresos.
Minimizar el aumento de la burocracia y el gasto presupuestal.
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Concentrar el poder en la Secretara de Energa pero sobre todo en la Secretara de

Hacienda, que mantiene su control sobre los flujos de dinero y ampla su injerencia
en el sector energtico.
Fortalecer a los reguladores (CNH y CRE) y ampliar sus facultades, sin convertirlos
en organismos autnomos ni liberarlos de su papel de asesores y auxiliares de
Sener y Hacienda.
Dar a los nuevos operadores certidumbre jurdica e incentivos suficientes para que
ingresen al pas, se instalen, crezcan y se fortalezcan.
Dar a las empresas pblicas un mejor trato fiscal, un poco ms de autonoma y
otras facilidades; pero no demasiadas para que no obstaculicen la competencia. Se
mantiene la fragilidad de la base tecnolgica de las empresas pblicas, pues no hay
siquiera un asomo de inters por el tema.
Evitar intromisiones polticas en los rganos de gobierno de las empresas pblicas.
Hacerlas cada vez ms parecidas a compaas privadas.
Retirar restricciones y obstculos a la inversin privada, eliminando todo privilegio
a las empresas pblicas.
Privilegiar las soluciones de mercado en lugar de la intervencin del Estado.
Hacer del Estado un facilitador del lucro y la ganancia del sector privado.
Acelerar y profundizar la integracin energtica con los Estados Unidos.
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3. Las iniciativas de Ley
3.1 Ley de Hidrocarburos
Esta nueva ley remplazara a la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en
materia de petrleo. Las reformas que contiene dan lugar a las observaciones siguientes:
1. El Gobierno Federal habla mucho de la renta petrolera y promete que la Nacin se
quedar con toda ella, pero la palabra renta no se define en la ley. En realidad, el reto
del Estado es minimizar la proporcin de renta que traslade a los operadores
internacionales que asuman riesgos geolgicos. Nadie invertir miles de millones de
dlares en licencias o contratos de produccin compartida a cambio de la ganancia
promedio industrial. En este tipo de contratos, necesariamente habr un
reconocimiento del riesgo geolgico asumido por las compaas.
2. La ley no establece el ingreso mnimo aceptable para la Nacin por el ejercicio de su
exclusividad en la exploracin y extraccin de hidrocarburos. Se debe inscribir en esta
Ley y en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, que la hacienda pblica, va
impuestos y participaciones, no recibir menos del 50% del valor de la produccin de
cada Asignacin y de cada Contrato, sin incluir lo que cada asignatario y contratista
paguen de impuesto sobre la renta.
3. Los yacimientos transfronterizos sern desarrollados conforme a lo dispuesto en
Tratados y Acuerdos (Art 3). Los Acuerdos no pasan por el Senado y sus trminos y
condiciones podran ser muy desfavorables para Mxico por depender de la
correlacin de fuerzas con los Estados Unidos.
4. Conforme a la reforma constitucional, el Gobierno podr otorgar Asignaciones y
Contratos segn la profundidad del subsuelo (Art 4). En la prctica sern fuente de
conflictos entre operadores, entre operadores y reguladores; y entre operadores y
propietarios de la tierra. Este tipo de contratos -que exhiben el deseo de forzar el
ritmo de explotacin-, deberan otorgarse solo en casos de excepcin.
5. La contratacin directa de una empresa pblica por parte del Gobierno se convierte en
algo excepcional (Art 6). En adelante el mecanismo privilegiado ser el Contrato
otorgado mediante licitacin. Esa preferencia traduce la desconfianza hacia la
empresa pblica y la voluntad de compartir la renta con el ganador del concurso, a
pesar que el Estado podra obtener ms renta y de manera ms segura con una
Asignacin. Adems, supedita a la autoridad poltica al visto bueno del regulador.
6. No hay certidumbre jurdica para la empresa pblica que opere mediante
Asignaciones. La Secretara de Energa podr modificar los trminos y condiciones,
necesitando solo la opinin de la CNH (Art 6).
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7. No hay privilegios ni para Pemex ni para ninguna otra empresa productiva del Estado.
En principio son tratados como cualquier otro participante en el mercado. Sin
embargo, a lo largo de la ley se observa un trato desigual y discriminatorio. Por
ejemplo, como asignatarios no podrn deducir el monto total de sus costos de
produccin, a diferencia de los contratistas que si podrn hacerlo.
8. La Comisin Nacional de Hidrocarburos, pieza clave en el funcionamiento del nuevo
modelo, presenta fuertes deficiencias. Es un objeto mal concebido y mal construido,
puesto que la separacin entre el diseo de la poltica pblica, la regulacin y la
supervisin, queda en entredicho.
9. La ley faculta a la empresa pblica a celebrar con particulares Contratos de Servicios
para llevar a cabo las actividades relacionadas con las Asignaciones, siempre que la
contraprestacin se realice en efectivo (Art 9). Su uso excesivo implica el riesgo de
convertirla en una simple administradora de contratos.
10. Pemex puede solicitar la migracin de una Asignacin a Contrato (Art 12), pero Sener
puede negrsela. No se prev ningn mecanismo de apelacin. Si Sener autoriza la
mutacin, no necesariamente pagar menos impuestos pues Hacienda ajustar el
rgimen fiscal. Si Pemex quiere asociarse no podr escoger al socio: ste ser
designado por la autoridad luego de un proceso de seleccin (Art 13). Esto no ocurre
en ninguna parte del mundo.
11. El Estado Mexicano podr participar como socio en contratos que propicien la
transferencia tecnolgica o la participacin de un vehculo financiero, pero dicha
participacin quedara limitada al 30% de la inversin del proyecto. En el caso de
yacimientos transfronterizos dicha participacin es obligatoria y no menor al 20% (Art
16 y 17). La decisin est en manos de Sener. La intencin de participar debe ser
anunciada desde las bases de licitacin. La ley limita entonces la forma, el tiempo y el
monto de la participacin del Estado.
12. La responsabilidad ambiental y los programas de apoyo a las comunidades no se
incluyen dentro de las clusulas obligatorias de los Contratos (Art 19).
13. El Estado no tiene la posibilidad de cancelar los Contratos cuando as lo considere
pertinente para el inters nacional (Art 20). Slo podr hacerlo cuando ocurran
situaciones especficas, que no incluyen la inconveniencia econmica para el Estado. Si
las condiciones varan abruptamente o el contrato estuvo mal diseado, no se podr
recurrir a la rescisin por ese solo hecho.
14. La asimetra de trato hacia los asignatarios (Pemex o subsidiarias) en relacin a los
contratistas (trasnacionales) es evidente. En el caso de las asignaciones, no se prev ni
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procedimiento ni indemnizacin por la recuperacin parcial o total del rea asignada.
En cambio, la rescisin administrativa de los contratos, requerir de un proceso a
partir de la invocacin de alguna de las causales consideradas en la ley y su
reglamento. La resolucin deber ser debidamente fundada, motivada y comunicada
al contratista.
15. Se prev la existencia de un sistema de auditoras externas para supervisar la efectiva
recuperacin de los costos incurridos y dems contabilidad involucrada en la
operacin del contrato. No se pone el acento en el pago correcto o justo de los costos.
Adems, no se prev un mecanismo equivalente para supervisar el clculo y el pago
efectivo de los impuestos. Esa disposicin protege al Contratista y no al Estado.
16. Salvo en el caso de la rescisin administrativa, se prev la solucin de controversias
por arbitraje internacional (Art 21).
17. Las resoluciones sobre ganador o declaracin de licitacin desierta slo se podrn
atacar va juicio de amparo indirecto. Los actos relacionados con el procedimiento de
licitacin y adjudicacin se consideran de orden pblico e inters social (Art 25).
18. Los Contratos se adjudicarn por licitacin pero en el caso de las mineras podrn
celebrarse mediante asignacin directa para desgasificar mantos de carbn (Art 27).
19. Las disposiciones relativas al comercializador del Estado es uno de los puntos ms
peligrosos y censurables de la Ley de Hidrocarburos. El artculo 28 dispone que la CNH,
sin la intervencin de Sener ni de Hacienda, podr contratar a Pemex, a otra empresa
pblica o a un privado, mediante licitacin pblica, para comercializar los
hidrocarburos que el Estado obtenga de los Contratos.3
Los diseadores de esa normativa consideran que el inters del Estado se resume a
buscar el menor margen de comercializacin y que el petrleo es una simple
mercanca desprovista de carcter estratgico.
Adems, los comercializadores asumen riesgos enormes y el Estado tendra que
asumir las consecuencias. Mxico podra perder miles de millones de dlares por
los errores o la corrupcin del comercializador.
Si se deja a un privado la tarea de vender los hidrocarburos del Estado; aquel no
podr ser otro que una empresa extranjera, porque en Mxico solo existe una
empresa dedicada a ese negocio y es pblica (PMI Comercio Internacional).
El artculo octavo transitorio establece que Pemex ser el comercializador del Estado hasta 2017. A partir
de 2018, el comercializador ser seleccionado por licitacin.
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Un comercializador no es un actor neutro y los ms capacitados son los de las
propias compaas petroleras. El ganador de la licitacin podra resultar una filial
de alguna trasnacional. Los peligros de esa relacin son ms que evidentes.
Pensar que una licitacin es el instrumento para resolver el problema de la
comercializacin es de una tremenda ingenuidad. Llama la atencin que se encarga
a la CNH ese delicadsimo proceso de licitacin sin la intervencin de Hacienda o
Sener.
La posibilidad de que Pemex y el Gobierno Federal tengan dos comercializadores
distintos es una prueba ms de la desconfianza hacia Pemex. El nico resultado de
tener ms de un comercializador del mismo producto es la baja en el precio del
mismo.
El asunto del agente comercializador idneo trae a colacin un problema an ms
importante que es el de la fijacin del precio del petrleo producido en el pas, que
es una variable tan importante como el volumen de produccin. No existe
disposicin alguna para construir un precio nacional de referencia, que es un factor
clave para que el Estado incida en el nivel de la renta. La existencia de mltiples
vendedores de crudo mexicano impedir maximizar la renta petrolera y eso
afectar al propietario y a todos los productores de petrleo.
La ley prev una brecha injustificable entre el precio contractual utilizado para
pagar los impuestos y las contraprestaciones a los titulares de Contratos, y el
precio real al que se vende en el mercado internacional. Se debe asegurar que
prevalezca un esquema en el que el precio de todo el crudo producido en el pas,
est vinculado a los precios de exportacin ajustados por calidad.
El comercializador del Estado slo puede ser el Estado a travs de sus instituciones.
No hay razn para hacer a un lado a PMI, que ha recibido un amplio
reconocimiento internacional por las frmulas de precios y su labor de mercadeo.
La confiabilidad y prestigio del comercializador son elementos fundamentales en el
funcionamiento del mercado petrolero internacional.
20. Sener administrar las reas de inters petrolero sin contrapeso. Decidir la cantidad y
el tamao de las reas, as como el momento en el que se abrirn a los inversionistas
(Art 29). Se trata de la administracin de un recurso sumamente valioso que no puede
dejarse completamente en manos del Ejecutivo. Por lo menos, debera ser obligatorio
el conocimiento y la opinin del Congreso sobre los planes y programas en la materia y
su congruencia con la Estrategia Nacional de Energa.
21. Sener aprobar los planes de exploracin y extraccin que maximicen la productividad
del campo (Art 29). Esto es un error porque en el caso de los hidrocarburos, maximizar
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la productividad significa maximizar la produccin en el corto plazo, lo que deja
mucho aceite y gas en el subsuelo. Lo importante para la Nacin es maximizar la tasa
de recuperacin de los hidrocarburos in situ y no aumentar la produccin per se.
22. La ley prev un peso enorme de Hacienda en todo lo que se refiere a las Asignaciones
y Contratos. A Sener y CNH se les encarga escoger el rea, realizar la licitacin, ver que
el operador maximice la produccin y las operaciones se realicen bien, tcnicamente
hablando. En cambio, a la SHCP le toca decidir sobre todos los aspectos econmicos y
financieros (Art 30).
23. La ley es errnea al sealar que la seleccin del modelo contractual, a cargo de Sener,
maximiza los ingresos de la nacin (Art 29). En realidad, dicha maximizacin depende
del rgimen fiscal, no del modelo contractual. Se puede obtener el mismo ingreso o la
misma renta con dos modalidades contractuales diferentes. Todos los contratos
petroleros reparten las rentas econmicas entre el dueo del recurso natural y el
productor. Si se maximiza o no la participacin del Estado en el ingreso y en la renta
petrolera, ser responsabilidad de la Secretara de Hacienda.
24. La administracin y auditoras contables a los Contratos (a cargo de Hacienda) se
podrn realizar con privados (Art 30). Se le deja a la CHN la administracin y
supervisin tcnica de los contratos, con apoyo de auditores o inspectores externos
(Art 31). No se busca fortalecer la capacidad del Estado en la administracin y
supervisin de los contratos.
25. Todos los actores que realicen actividades de Reconocimiento y Exploracin Superficial
tendrn derecho al aprovechamiento comercial de la informacin que obtengan (Art
33). Sin embargo, el dueo de dicha informacin es la Nacin (Art 32), por lo que se
presenta la paradoja de que se permite hacer usufructo privado con los bienes de la
Nacin.
26. La CNH podr contratar a cualquiera para para llevar a cabo actividades de
reconocimiento y exploracin superficial (Art 34). Las empresas del Estado, entre ellas
Pemex, podrn ser tomadas en cuenta. Se mantiene la desconfianza hacia las
empresas del Estado y el trato sin privilegios. La informacin obtenida no debe ser
objeto de comercializacin.
27. Las razones ambientales no sern un obstculo para que el Ejecutivo Federal reduzca
las Zonas de Salvaguarda, es decir, las ofrezca a los inversionistas. La Agencia slo
emite una opinin (Art 41). A los diseadores de la reforma no les importa la
sustentabilidad (artculo 25 de la Constitucin). Para ellos lo importante es poner todo
el patrimonio geolgico al servicio de los pases consumidores y sus compaas
petroleras.
Mayo-Junio 2014

28. La ley seala que las actividades de la Secretara de Energa se orientarn de acuerdo
con los intereses nacionales, incluyendo los de seguridad energtica del pas,
sustentabilidad de la plataforma anual de Extraccin de Hidrocarburos y la
diversificacin de mercados (Art 42). Se trata de una medida de poltica pblica
contraria a diversas disposiciones de la misma ley, que en concordancia con el discurso
oficial instruye a autoridades, reguladores y productores a maximizar la produccin.
Aunque cada productor acte por ley o por conviccin en favor de la sustentabilidad
no se garantiza la sustentabilidad de la produccin, porque multiplicar el nmero de
operadores para agotar el patrimonio en hidrocarburos en forma acelerada no tiene
nada de sustentable. Sener cuidar, en realidad, que la produccin no caiga y sea
siempre creciente.
29. Se ordena a la CNH ejercer sus funciones, procurando elevar el factor de recuperacin
para obtener el mximo volumen de petrleo y gas natural en el largo plazo, y
considerando la viabilidad econmica de los proyectos (Art 43). Eso significa que la
maximizacin de la recuperacin de los hidrocarburos in situ no se realizar de manera
sistemtica, sino caso por caso en funcin de la rentabilidad para el Contratista.
30. La ley establece figuras como la requisa, la expropiacin, la ocupacin temporal, la
utilidad pblica, la intervencin (Art 57, 58 y 59); que son medidas unilaterales en
nombre de los intereses de la Nacin, cuyo objetivo verdadero consiste en impulsar,
proteger y salvaguardar los intereses de las petroleras.
31. Se crea el CENAGAS, a partir de la infraestructura que se le arranca a Pemex, para
actuar como gestor del Sistema Nacional de Transporte y Almacenamiento de Gas, de
acuerdo con las reglas de operacin que emita la CRE (Art 61 a 64). De ninguna
manera se trata de una empresa pblica de gas natural para competir en el mercado.
Al contrario, es un organismo pblico, cuya misin consiste en ser un actor neutro,
independiente de todos los participantes del mercado, pblicos o privados, viable
financieramente pero de baja rentabilidad y que a final de cuentas actuar como un
artefacto tcnico al servicio de los negocios de otros. La ley le asigna como objeto
garantizar la continuidad y seguridad del suministro de gas en el territorio nacional,
objeto que no podr cumplir porque la misma ley le impide comercializar gas. Su plan
quinquenal de expansin del sistema queda condicionado a lo que decida Sener y est
obligado a licitar los proyectos entre el sector privado por lo que tampoco ser un
constructor. Slo en caso excepcionales y previa autorizacin de Sener podr ejecutar
dichos proyectos.
32. Sener expedir la poltica pblica que se requiera para garantizar el acceso abierto a
los puntos de internacin de gas natural al pas, lo cual anticipa el flujo masivo de
importaciones de gas. La reforma entrega el mercado nacional de gas natural a
comercializadores extranjeros.
Mayo-Junio 2014

33. Los combustibles para aeronaves no podrn ser expendidos directamente al pblico;
su distribucin ser controlada por prestadores de servicio de suministro de dichos
combustibles, en trminos de la Ley de Aeropuertos y su Reglamento (Art 71).
34. Sener determinar la poltica pblica en materia energtica aplicable i) a los niveles de
almacenamiento y ii) a la garanta de suministro de hidrocarburos y sus derivados; a
fin de salvaguardar los intereses y la seguridad nacionales (Art 75). Sin embargo, esta
ley no establece explcitamente que el Poder Ejecutivo podr poner cuotas a la
exportacin de petrleo crudo y sus derivados, as como cuotas para abastecer el
mercado interno. En Estados Unidos, por ejemplo, est prohibida la exportacin de
crudo.
35. Las contraprestaciones, precios y tarifas, de los bienes y servicios susceptibles de
comercializarse internacionalmente, se fijarn considerando los prevalecientes en el
mercado internacional.
36. Cuando no existan condiciones de competencia efectiva en la venta al consumidor
final de gasolina y diesel, las contraprestaciones, precios y tarifas, sern establecidas
por el Ejecutivo Federal mediante acuerdo (Art 77). Si se mantienen los precios
administrados cuando se haya liberado la importacin y comercio de esos
combustibles, surgirn fuertes conflictos con las petroleras por los mrgenes de
comercializacin o los eventuales subsidios.
37. La ley le permite a los permisionarios solicitar a la COFECE la declaracin de existencia
de condiciones de competencia efectiva (Art 77). Esa disposicin les permitir
presionar abiertamente al Estado. La facultad de hacer dicha solicitud debe recaer
exclusivamente en la CRE.
38. Sener, previa opinin de Hacienda, podr prever en Asignaciones y Contratos las
reglas y montos que el Contratista o Asignatario deber destinar para el desarrollo
humano y sustentable de las comunidades o localidades en las que realicen sus
actividades (Art 113). Esa disposicin no debe ser opcional sino obligatoria. Pemex ha
plasmado en sus contratos petroleros la obligacin de programas sociales. Los
diseadores de la reforma quieren regatearles ese beneficio a las comunidades.
39. Sener, previa opinin favorable de Hacienda, podr instruir a Pemex, a otras empresas
pblicas y al CENAGAS; a realizar aquellos proyectos que considere necesarios para la
generacin de beneficios sociales y como mecanismos de promocin de desarrollo
econmico. Los proyectos podrn abarcar cualquier actividad de la cadena de valor
distinta a la exploracin y extraccin (Art 115). Esta disposicin coloca a las empresas
pblicas en una situacin de franca asimetra regulatoria y desventaja competitiva.
Mayo-Junio 2014

40. Las empresas pblicas slo podrn participar, de forma directa o indirecta, en
proyectos de infraestructura para el transporte y almacenamiento de gas natural
cuando se los autorice Sener (Art 116). Si llevan a cabo los proyectos debern
transferir al CENAGAS la gestin de la capacidad de transporte y almacenamiento que
resulte. Es clara la intencin de los diseadores de la ley de utilizar la inversin pblica
como ltimo recurso y de manera marginal. Tambin se manifiesta la voluntad de que
las empresas pblicas no sean competidores de talla.
41. La iniciativa instruye a la CRE para emitir opinin favorable respecto de las bases de
licitacin o concurso que realicen las empresas pblicas a fin de cuidar que no se
establezcan condiciones que incrementen los costos de las tarifas en perjuicio de los
usuarios (Art 116). Nuevamente los diseadores de la ley expresan una profunda
desconfianza hacia las empresas pblicas.
42. Se pone en riesgo informacin de seguridad nacional. Primero, al obligar a Pemex a
entregar a la CNH toda la informacin procesada e interpretada de cada cuenca,
campo y yacimiento y, segundo, al permitir que Sener y Hacienda tengan libre acceso y
sin restricciones (Art 8vo Transitorio). Hasta ahora Pemex ha guardado celosamente
esos datos, pero en el futuro inmediato tendran acceso varias dependencias
federales. El riesgo de fugas es alto e inminente. Adems, Hacienda no necesita acceso
a esta informacin tcnica altamente especializada, para establecer el contenido
econmico de los Contratos. Este tema es muy relevante para la llamada Ronda Cero,
pues como no hay reglamentacin, existen presiones para que Pemex entregue de
inmediato la informacin geolgica, sin que la CNH cuente con los lugares adecuados
para su resguardo y sin que se establezcan siquiera los conceptos de costos que sern
cubiertos a Pemex. En todo caso, la informacin geolgica que entregue Pemex debe
ser informacin "cruda" y no la informacin ya interpretada.
43. En materia de transporte e internacin al pas de gas natural, la ley faculta a Sener a
llevar a cabo las acciones necesarias para que en cinco aos ninguna empresa pblica
tenga una participacin superior al 50% del mercado, porcentaje que tendr que
disminuir an ms para que en diez aos no supere el 20%. La consecuencia inmediata
es que Sener obligar a Pemex a fragmentar sus actividades comerciales e incluso a
traspasar a terceros sus contratos de compra. A Pemex se le saca autoritariamente del
negocio.
44. Sener queda tambin facultada para establecer las disposiciones y mecanismos
necesarios para que la reserva de capacidad en ductos de transporte y de internacin
de gas por parte de un solo comercializador, no sea superior al 50% en un perodo de 5
aos, y de 20% al transcurrir 10 aos. Como resultado, Pemex tendr que fragmentar
o dejar el negocio. Esa rpida atomizacin del mercado pone en riesgo la seguridad de
suministro.
Mayo-Junio 2014

45. Hasta el 31 de diciembre de 2019, Hacienda ajustar mensualmente los precios de
gasolina y diesel de acuerdo con la inflacin. Esa poltica de precios se mantendr
siempre que los precios internacionales permanezcan estables o disminuyan. En caso
contrario, Hacienda revisar al alza los incrementos de los precios pblicos. La
consecuencia es que los precios en Mxico no bajarn aunque bajen en el mercado
internacional. A partir del 1o. de enero de 2020, el precio ser fijado por la CRE, pero
existe la posibilidad de que el Gobierno los siga administrando. En ambos casos, ya sea
que se trate de Hacienda o de la CRE, los precios internos sern los del mercado
internacional.
46. A partir del 1 de enero de 2019, la importacin de gasolina y disel ser libre, pero la
venta se regir por el precio administrado por Hacienda. Si el precio de la gasolina
importada es mayor al precio barril definido por Hacienda, la gasolina mexicana ser
exportada y habr desabasto. Si el precio es menor aumentarn las importaciones y
las refineras se vern en problemas. Con la frontera abierta el precio interno no
puede ser distinto del precio externo.
47. A partir de 2017 podrn haber estaciones de servicio con bandera extranjera. Las
refineras de Pemex no podrn condicionar la venta de gasolina a una franquicia
Pemex. Las trasnacionales importarn o vendern la gasolina que produzca Pemex: lo
que sea ms redituable.
48. La Ley contiene elementos inconsistentes o incomprensibles, como los siguientes:
Se define cadena productiva como un conjunto de agentes econmicos, cuando en
realidad es un conjunto de actividades tcnicas y econmicas, secuenciales.
Se define Gas Natural como la mezcla de gases que se obtiene de la extraccin o
del procesamiento industrial, cuando ambos gases son distintos.
La exploracin y extraccin de hidrocarburos se consideran estratgicas, por lo
que solamente la Nacin las llevar a cabo, por conducto de una multitud de
Asignatarios y Contratistas, nacionales o extranjeros. Luego entonces su carcter
estratgico queda en entredicho.
Sener tiene la facultad de establecer el modelo de contratacin para cada rea
que mejor convenga para maximizar los ingresos de la Nacin, con las opiniones de
Hacienda y CNH. En realidad el modelo contractual no maximiza los ingresos de la
Nacin, ello depende del rgimen fiscal establecido por Hacienda. Tal insistencia,
parece ms relacionada al afn de evitar la Consulta Popular.
Sener debe aprobar los planes de exploracin que maximicen la productividad del
campo. En exploracin no hay campos y menos produccin.
El conjunto de actividades de exploracin y extraccin de hidrocarburos que se
realicen en territorio nacional a travs de Asignaciones y Contratos de Exploracin
y Extraccin deber alcanzar, en promedio, al menos veinticinco por ciento de
contenido nacional (art 46). Esa meta es inferior al promedio de ms del 35% que
Mayo-Junio 2014

ya alcanza Pemex. Esto significa que la obligacin de contenido nacional ser

mucho menor para los operadores internacionales.
Se realizarn las acciones necesarias para que la Secretara de Economa
emita la metodologa para medir el grado de contenido nacional a que se
refiere la fraccin II de este artculo transitorio, a ms tardar el 1 de septiembre
de 2014. Lo normal es prever un plazo despus de la promulgacin de la Ley.
En tanto la COFECE no declare la existencia de condiciones de competencia
efectiva en la venta de Hidrocarburos, Gas Licuado de Petrleo, Petrolferos o
Petroqumicos en los mercados relevantes, la CRE continuar regulando las ventas
de primera mano de dichos productos (transitorio 13). En realidad la CRE no est
regulando las ventas de hidrocarburos: slo regula las ventas de primera mano de
gas. Pemex comercializa el crudo a travs de PMI y no es un mbito de
competencia de la CRE.
Durante los dos aos siguientes a la entrada en vigor de esta Ley, los plazos o
trminos previstos en ella, que correspondan a la Sener, CNH y CRE se
ampliarn hasta por un tercio del tiempo previsto en esta Ley (transitorio 14). En
lugar de dar un periodo de gracia debera darse un plazo adecuado.
A pesar de la multiplicidad de actores institucionales que concurriran en el sector de
hidrocarburos, la iniciativa no prev sistemas de coordinacin entre ellos.
La contratacin del Estado y Pemex, a travs de la CNH, no es consistente con la
relacin funcional entre regulador y regulado.
PETROLERAS VERSUS PROPIETARIOS DE TERRENOS Y COMUNIDADES

El captulo III pero sobre todo el Captulo IV de la Ley de Hidrocarburos ser una fuente
de conflictos entre, por una parte los operadores y, por otra parte, propietarios,
poseedores o titulares de los terrenos, bienes o derechos. Las razones son las siguientes:
-
La relacin entre los operadores y los dueos de los terrenos se deja a la fuerzas
del mercado. La ley considera errneamente que no hay asimetras entre ambos
actores, que son similares, con la misma informacin y capacidad de negociacin.
La contraprestacin, los trminos y las condiciones para la adquisicin, uso,
goce o afectacin de los terrenos, bienes y derechos necesarios para
realizar las actividades de Exploracin y Extraccin de Hidrocarburos sern
negociados entre los propietarios, poseedores o titulares de dichos
terrenos, bienes o derechos, y los Asignatarios o Contratistas (Art 95).
La ley fragiliza la posicin de los propietarios, poseedores o titulares de terrenos al

sealar que:
Mayo-Junio 2014

La industria de Hidrocarburos es de utilidad pblica. Proceder la
constitucin de servidumbres, la ocupacin o afectacin superficial, o la
expropiacin de los terrenos necesarios para la realizacin de las
actividades de la industria de Hidrocarburos, Las actividades de
Exploracin y Extraccin se consideran de inters social y orden pblico, por
lo que tendrn preferencia sobre cualquier otra que implique el
aprovechamiento de la superficie o del subsuelo de los terrenos afectos a
aqullas.(Art 91)
En caso de no existir un acuerdo entre las partes, transcurridos noventa
das naturales el Asignatario o Contratista podr:
I.
Promover ante el Juez de Distrito competente la constitucin de la
servidumbre legal de hidrocarburos.
II.
Solicitar al Instituto una mediacin que versar sobre las formas o
modalidades de adquisicin, uso, goce o afectacin de los terrenos,
bienes y derechos, as como la contraprestacin que corresponda.
(Art 99)
Si dentro de los diez das naturales contados a partir de la sugerencia de
contraprestacin, las partes no alcanzan un acuerdo, el Instituto
notificar a la Secretara de Energa quien propondr al Ejecutivo Federal
la constitucin de una servidumbre legal de hidrocarburos por va
administrativa o la expropiacin, en trminos de las disposiciones jurdicas
(Art 101)
-
La Ley plantea como instrumento de negociacin a la Procuradura Agraria.

El Asignatario o Contratista deber dar aviso a la Procuradura Agraria de
las negociaciones con el fin de que, con la anuencia de los propietarios,
poseedores o titulares de los terrenos, bienes o derechos, sta pueda
asesorarlos y, en su caso, representarlos en las negociaciones y acuerdos
que se logren.
La Procuradura Agraria estar facultada para supervisar el cumplimiento
de los trminos y condiciones pactados, as como promover y ejercer las
acciones legales a que haya lugar en caso de incumplimiento de lo pactado.
Las facultades sealadas en este prrafo podrn ejercerse en los casos en
que la Procuradura no haya brindado asesora o representacin en
trminos del prrafo anterior y la normatividad aplicable
La ley le impide a los propietarios de terrenos recibir una contraprestacin

proporcional al valor de los hidrocarburos para proteger a los operadores.
Los Hidrocarburos en el Subsuelo son propiedad de la Nacin, por lo que en
Mayo-Junio 2014

ningn caso se podr pactar una contraprestacin asociada a la produccin
de hidrocarburos del proyecto (Art 96);
Esa prescripcin es cuestionable. Recordemos que la ley prev la
posibilidad de la transferencia de la propiedad del hidrocarburo a boca del
pozo. Una vez los hidrocarburos en manos del contratista, ste puede
disponer de ellos a voluntad. Si la compaa quiere pagarle al propietario
de la tierra una contraprestacin expresada como un porcentaje de la
produccin, no debera tener ms lmite que evitar que se considere gasto
recuperable.
La ley prev que las comunidades y los dueos de tierras pagarn multas millonarias (art
88) por incumplir los acuerdos alcanzados mediante negociacin. La ley no estable quien
es la contraparte pero se entiende que son los asignatarios, contratistas, permisionario y
otras empresas que utilicen el suelo con fines petroleros. Esa disposicin es
improcedente porque se trata de contratos privados. Las comunidades y los dueos de
tierras pagarn tambin multas millonarias por llevar a cabo cualquier acto que impida la
exploracin, desarrollo y produccin de hidrocarburos, y la ejecucin de los trabajos
geolgicos, geofsicos u otros.
En suma, la ley es asimtrica porque busca proteger a las compaas petroleras ms que
a los ciudadanos, argumentando que es por el bien comn o el inters nacional.
Mayo-Junio 2014

3.2 Ley de Petrleos Mexicanos
La propuesta del Ejecutivo Federal da lugar a las observaciones siguientes:
La ley establecera un mandato completamente indito para Pemex: competir con
eficacia en la industria energtica (Art 3). La misin primordial de Pemex sera
generar valor econmico y rentabilidad para el Estado Mexicano. Sin embargo, la
ley le restringe la autonoma presupuestal y financiera. Adems, deber hacerse
cargo de los proyectos necesarios por su "impacto social", mientras que sus
competidores no estarn obligados a ello.
La ley le encarga a Pemex procurar mejorar la productividad para maximizar la
renta petrolera del Estado. Sin embargo, esa tarea les corresponde a las
autoridades tutelares y regulatorias (Hacienda, Sener y CNH) encargadas de la
administracin del patrimonio geolgico y la regulacin de las actividades y
trabajos petroleros en el marco de la celebracin de Asignaciones y Contratos
entre el Estado y las petroleras.
Pemex realizara todas las actividades que forman parte de su objeto a precios de
mercado. Ello significa que Pemex no dara subsidios.
La ley transforma a Pemex en una empresa energtica e industrial, a la cual se le
permite celebrar alianzas, asociaciones, convenios y contratos; as como realizar
actividades en el plano internacional. La ley le brinda la oportunidad de
internacionalizarse y convertirse en una empresa energtica integral.
Pemex podra celebrar contratos petroleros con el gobierno mexicano (a travs de
la CNH), ya sea individualmente o en asociacin con particulares. Las asignaciones
y contratos podrn reportarse para efectos contables y financieros.
La Ley le permite a Pemex organizarse a su conveniencia. Sin embargo, un
transitorio de la misma, obligara a Pemex a fusionar sus organismos y crear dos
empresas productivas subsidiarias. Se fusionaran Pemex-Exploracin y Produccin
con Pemex-Gas y Petroqumica Bsica; y Pemex-Petroqumica con PemexRefinacin. Ahora bien, despus de ms de 20 aos de funcionar con un
corporativo y cuatro subsidiarias, el consenso interno en Pemex es que debe
reintegrarse en un solo Organismo. Incluso existe un acuerdo del Consejo de
Administracin en ese sentido. La Secretara de Hacienda es el nico ente
gubernamental que se opone a la reintegracin de Pemex. Su reticencia se basa en
preocupaciones recaudatorias infundadas puesto que, independientemente de su
organizacin, Pemex seguira pagando derechos en funcin del valor de su
produccin. De hecho, nuestra paraestatal es la nica gran petrolera que no se
encuentra plenamente integrada.
Mayo-Junio 2014

El Consejo de Administracin estar integrado por diez consejeros: El titular de la

Secretara de Energa, el titular de la Secretara de Hacienda, tres consejeros del
Gobierno Federal y cinco consejeros independientes que ejercern sus funciones
de tiempo parcial y no tendrn el carcter de servidores pblicos. Todos sern
nombrados por el Ejecutivo Federal. El gobierno corporativo es una de las mayores
debilidades del proceso de fortalecimiento de Pemex.
Hay un retroceso en materia de transparencia, pues desaparece el Voto Razonado
y los Consejeros no opinarn ni intervendrn decisivamente en los contratos sea
cual sea su monto. Adems, el Consejo de Administracin podr clasificar ciertas
decisiones como "confidenciales", sin ms restriccin que su propio juicio. Es decir,
no se trata solo de reservar documentos o deliberaciones, sino las decisiones
mismas del Consejo.
De acuerdo a la reforma constitucional, los trabajadores petroleros no estn

representados en el Consejo lo cual es un trato discriminatorio, respecto a otros
trabajadores del sector, como son los electricistas, quienes si tendran un
representante en el Consejo de Administracin de la CFE. Los Consejeros ya no
tienen que ser mexicanos. As, los actuales ejecutivos en Mxico de las
trasnacionales petroleras, podran formar parte del Consejo de Administracin
pero se le niega esa posibilidad a funcionarios pblicos connotados.
La ley desaparece los Comits de contratos, transparencia, medio ambiente y

tecnologa.
La ley dispone que las Secretara de Energa y Hacienda podran contar con
consejeros designados por las mismas, en los consejos de administracin de las
empresas subsidiarias y en las filiales. Adems, si las subsidiarias o las filiales
llegaran a contar con administrador nico, ste deber entregar a las Secretaras
referidas toda la informacin contable, financiera, operativa y dems que soliciten
y estimen necesarias para el desarrollo de sus funciones. Lo anterior significa que
las Secretara de Hacienda y Energa seguirn controlando las decisiones en Pemex.
La autonoma presupuestal y financiera de Pemex quedara acotadas a lo dispuesto
por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Ley General
de Deuda Pblica (Art 1); las cuales son habitualmente modificadas por el
Congreso en el marco de la aprobacin anual del presupuesto pblico. Esa
limitante pone en entredicho el fortalecimiento de Pemex. En todo caso, la Ley
Federal de Presupuesto debe garantizar un cierto nivel de flexibilidad para el
manejo del balance financiero, tal y como lo tiene el propio Gobierno. Por ejemplo,
podra fijarse considerando el promedio de proyecciones a 5 aos o bien prever la
posibilidad de rebasarlo a condicin de que se compense en un lapso similar.
Mayo-Junio 2014

Los sueldos del personal de Pemex estarn acotados. La ley dispone que en el
ejercicio del presupuesto de servicios personales, Pemex y sus empresas
subsidiarias se sujetarn a lo dispuesto en el Ttulo Quinto Bis de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. El techo de servicios personales debe
ser el que defina el propio Consejo de Pemex dentro de su balance financiero, a
efecto de dar cumplimiento a la reforma constitucional en la materia.
Pemex contara con su propio sistema de contratacin de bienes y servicios. El
actual sistema especfico de contratacin, establecido por la reforma de 2008, se
volvera rgimen general. El Consejo de Administracin debe tener facultades
expresas en dichas materias.
En el caso de los contratos de servicios integrales de exploracin y extraccin de
hidrocarburos, Pemex tendra que prever que los ingresos provenientes de dichos
contratos debern destinarse, en primer trmino, a cubrir las erogaciones
derivadas de los mismos, con independencia de los dems ingresos obtenidos. Los
actuales contratos de servicios establecen que Pemex debe pagar primero los
impuestos y luego todo lo dems. Aprobar la propuesta del Ejecutivo Federal sera
un serio retroceso pues se pondra en riesgo la renta petrolera del Estado.
Pemex estar sujeto al pago anual de un dividendo estatal, cuyo monto sera
propuesto por el Consejo de Administracin, ajustado por la Secretara de
Hacienda y aprobado por el Congreso. De acuerdo con los transitorios, en 2016
dicho dividendo ser de al menos 30% de los ingresos despus de impuestos. Ese
nivel se reducir hasta alcanzar 15% en el ao 2021 y 0% en el ao 2026.
Las utilidades que obtengan Pemex y subsidiarias no se repartirn entre sus
trabajadores. Es una muestra ms de discriminacin hacia los trabajadores
petroleros. Segn el discurso oficial, el rgimen fiscal de los hidrocarburos la
permitira al Estado acaparar toda la renta petrolera, luego entonces, lo que le
quedara a Pemex despus de impuestos, seran utilidades por sus actividades
industriales y comerciales, a cuyo reparto los trabajadores si deberan tener
derecho como lo tienen por ley, los dems trabajadores que laboran en empresas
productivas. En todo caso, es una muestra ms de la inconsistencia de los
planteamientos gubernamentales sobre la reforma.
La iniciativa plantea como filiales a las sociedades con participacin directa e
indirecta y la creacin de estas con autorizacin externa al Consejo. Si la regulacin
equipara a las filiales directas con las indirectas, en cuanto al control que Pemex
ejerce sobre ellas, se vulnerara el velo corporativo y con ello, su propsito de
limitar riesgo perdera sentido. La Compaa Mexicana de Exploraciones y P.M.I.
Mayo-Junio 2014

Comercio Internacional mantendrn la naturaleza y rgimen de operacin que les
sea aplicable.
El Instituto Mexicano del Petrleo transferir a Petrleos Mexicanos los recursos
humanos, materiales y financieros necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto
en la Ley. Esto es todo en cuanto al tema de Ciencia y Tecnologa en la reforma. La
insuficiencia es ms que evidente.
Mayo-Junio 2014

3.3 Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos
Esta Ley se ubica ms en la lgica de la captura de recursos fiscales que en la de garantizar

la seguridad energtica de los prximos 30 aos en un mercado totalmente abierto. La
Secretara de Hacienda controla todo el proceso fiscal y econmico de las asignaciones de
Pemex y de los contratos (licencias, de utilidad y produccin compartida y de servicios)
con los nuevos participantes, porque su objetivo es la obtencin de la mayor renta
petrolera, y eso es completamente entendible. Pero en el diseo fiscal, se pierde el diseo
energtico institucional y en el caso de Pemex es evidente. Con la iniciativa de la Ley de
Ingresos sobre Hidrocarburos no se le garantiza una descarga fiscal considerable y, en caso
de existir, no queda claro el perodo de transicin. Todo se determinara en los contratos y
en la migracin de asignaciones a contratos en el caso de Pemex. El nivel impositivo lo
establecer, caso por caso, la Secretara de Hacienda. Es muy probable que el criterio que
se utilice no se defina pensando en la seguridad energtica, sino exclusivamente en la
mayor captura de recursos fiscales.
La Secretara de Hacienda no tiene muchas opciones, mientras no haya una verdadera
Reforma Fiscal para despetrolizar las finanzas pblicas. Por lo tanto, Pemex seguir siendo
una fuente muy importante de ingresos para el Gobierno Federal. Si a esto se suma que la
Mayo-Junio 2014

propuesta de autonoma presupuestal para Pemex es insuficiente y que la autonoma de
gestin es ms bien una simplificacin administrativa, el resultado es que Pemex llega
completamente en desventaja para competir con los nuevos jugadores. Es ms, la
conceptualizacin de Pemex como empresa productiva del Estado pierde valor, contenido
y vigencia.
En fin, la iniciativa tiene como propsito prever los esquemas de ingresos que obtendr el
Estado Mexicano derivados de las actividades de exploracin y extraccin de los
hidrocarburos de la Nacin, ya sea que se realicen mediante asignacin o por algn tipo
de contrato. Vase Diagrama 1 y 2.
Esta iniciativa de ley contiene el rgimen fiscal que operar tanto para Pemex como para
los nuevos participantes en el mercado de hidrocarburos. En una parte sustantiva, su
diseo tiene como base la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos presentada por el
Ejecutivo Federal en 2013, adecundola con la reforma constitucional de diciembre del
ao pasado. Por razones obvias, en la iniciativa presentada en 2013, solo se consideraban
los contratos de utilidad compartida.
La iniciativa est compuesta por tres partes fundamentales:
Mayo-Junio 2014

i) disposiciones generales (rgimen fiscal general, contratos, asignaciones y definiciones);
ii) contraprestaciones de los Contratos (licencias, contratos de utilidad y produccin
compartida; contratos de servicios; disposiciones comunes);
iii) ingresos derivados de la Asignaciones (rgimen fiscal de Pemex)
De la lectura de esta iniciativa de ley se desprende que:
1. La Secretara de Hacienda determina el porcentaje de recuperacin de costos, los
mecanismos de ajuste, la utilidad operativa, as como los bonos a favor del Estado.
Tambin, el porcentaje de la utilidad operativa en la migracin de reas bajo
asignacin a los esquemas de contratos de utilidad o produccin compartida.
Hacienda tambin determinar las condiciones econmicas relativas a los
trminos fiscales, adems de que podr establecer el valor mnimo que sea
aceptable para el Estado de la variable de adjudicacin de los contratos.
2. La Ley establece que en la migracin de asignaciones a contratos, la Secretara
fijar condiciones econmicas relativas a los trminos fiscales de los mismos. Esto
implica que la migracin que haga Pemex al nuevo esquema contractual no
necesariamente implicar un alivio fiscal para la misma.
3. La Ley le otorga nuevas facultades a la Secretara de Hacienda, entre ellas:
i) determinar bases y reglas sobre registros de costos, gastos, inversiones, procura
de bienes y servicios;
ii) verificar el correcto pago de regalas y cuotas contractuales;
iii) efectuar las operaciones y registros contables derivadas de los contratos.
4. Se establece la posibilidad de celebrar contratos diferentes a los sealados en la
Ley y nuevamente la Secretara es la que determinar las contraprestaciones
correspondientes.
5. El Ttulo Tercero, referente a los ingresos derivados de las asignaciones, es una
copia fiel de la Ley Federal de Derecho en su apartado sobre Hidrocarburos. En ella
no se advierte descarga fiscal alguna para Pemex. De hecho, se mantiene el lmite
de deduccin de 6.50 dlares por barril producido, que se fijo desde la reforma de
2005. En contraste, los contratistas podrn deducir todos sus costos.
6. El artculo segundo transitorio, en su fraccin II, establece que durante "el ejercicio
fiscal 2014, Petrleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios pagarn los
derechos previstos en los artculos 254 a 261 de la Ley Federal de Derechos
vigentes en tal ejercicio por las actividades que realicen al amparo de sus
Asignaciones. A partir del 1 de enero de 2015, pagarn los derechos previstos en el
Ttulo Tercero de la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos".
Mayo-Junio 2014

3.4 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

La propuesta de reforma a esta Ley retoma la propuesta inicial presentada el ao pasado
por el Ejecutivo Federal y el Reglamento de la propia Ley.
La primera parte consiste en garantizar la estabilidad presupuestal y de las finanzas
pblicas, asegurando el flujo de los ingresos petroleros hacia la Secretaria de Hacienda
(Art. 17).
No hay autonoma presupuestal plena para Pemex en tanto que Empresa Productiva del
Estado.
En lo relativo a las transferencias ordinarias del Fondo Mexicano de Petrleo, el fondeo de
la investigacin y desarrollo tecnolgico se limita a un techo presupuestal de 5 mil
millones de pesos para el Fondo Sectorial Conacyt-Sener-Hidrocarburos y el de
Sustentabilidad. A la letra la iniciativa seala:
Artculo 88.- Las transferencias del Fondo Mexicano del Petrleo que se realicen al Fondo
Sectorial CONACYT-Secretara de Energa-Hidrocarburos, a otros fondos de investigacin
cientfica y desarrollo tecnolgico de institutos de investigacin en materia de
hidrocarburos y al Fondo Sectorial CONACYT-Secretara de Energa-Sustentabilidad
Energtica sern en conjunto, de hasta 5,000 millones de pesos, cantidad que ser
actualizada anualmente en trminos reales, y se destinarn a lo siguiente:
I.
II.
El 65% al Fondo Sectorial CONACYT-Secretara de Energa-Hidrocarburos, creado de

conformidad con las disposiciones de la Ley de Ciencia y Tecnologa y cuyo fin ser:
a)
Sufragar gastos relacionados con trabajos de reconocimiento y la

exploracin superficial, muestreo del subsuelo, procesamiento de datos,
as como otras actividades de investigacin para identificar reas con
potencial de hidrocarburos que, en el mbito de sus atribuciones, lleve a
cabo la Comisin Nacional de Hidrocarburos, y
b)
Al financiamiento de las actividades sealadas en el artculo 25 de la Ley de

Ciencia y Tecnologa en temas de exploracin, extraccin y refinacin de
hidrocarburos, as como la produccin de petroqumicos;
El 15% al Fondo Sectorial CONACYT-Secretara de Energa-Hidrocarburos para

destinarlos, conforme a la distribucin que determine su comit tcnico, a fondos
de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico de institutos de investigacin en
materia de hidrocarburos, conforme a lo establecido en la Ley de Ciencia y
Tecnologa, que se utilizar en las mismas actividades a las que se refiere la fraccin
Mayo-Junio 2014

anterior. De estos recursos, se destinar un mximo de 5% a la formacin de
recursos humanos especializados, y
III.
El 20% al Fondo Sectorial CONACYT-Secretara de Energa-Sustentabilidad

Energtica, creado de conformidad con las disposiciones de la Ley de Ciencia y
Tecnologa. Estos recursos se destinarn al financiamiento de las actividades
sealadas en el artculo 25 de la Ley de Ciencia y Tecnologa en temas de fuentes
renovables de energa, eficiencia energtica, uso de tecnologas limpias y
diversificacin de fuentes primarias de energa. Las materias de investigacin sern
definidas por la Secretara de Energa.
En ninguna parte del mundo, el Estado se fija un lmite para impulsar la ciencia y
tecnologa. Lo que existen son mnimos, no mximos presupuestales. La pretensin de
sujetar por Ley, la inversin pblica en la materia, solo muestra el profundo desdn de la
SHCP hacia la investigacin y el desarrollo tecnolgico.
Por otro lado, el ingreso petrolero sigue siendo no slo factor de ajuste sino que se le
considera como un fondo precautorio en caso de una reduccin significativa en los
ingresos pblicos, asociada a una cada en el PIB, a una disminucin pronunciada de los
precios del petrleo o a una cada en la plataforma de produccin de petrleo (Art. 97).
La Secretara de Hacienda puede ajustar el techo presupuestal de Pemex, lo que va en
contra de la nocin de empresa productiva autnoma. El procedimiento que se plantea
para el ajuste, es el que se sigue actualmente. No hay ningn cambio. Incluso, como
puede observarse abajo, el Reglamento vigente de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria seala las mismas fechas para el ajuste presupuestal. Esta
facultad de Hacienda, ha implicado recortes presupuestales de hasta 20% en gasto de
inversin y operativo en diversos organismos subsidiarios de Pemex, con respecto al
presupuesto aprobado por el Consejo de Administracin.
Artculo 99.- En la elaboracin de sus presupuestos anuales, las empresas productivas del
Estado y sus empresas productivas subsidiarias observarn lo siguiente:
I.
El director general de la empresa productiva del Estado elaborar, con la

participacin de sus empresas productivas subsidiarias, el anteproyecto de
presupuesto consolidado para el ao que se presupuesta, tomando en
consideracin la estimacin preliminar de las variables macroeconmicas que para
dicho fin elabore la Secretara y le comunique a ms tardar el 15 de junio;
II.
El director general de la empresa productiva del Estado, con base en el anteproyecto

de presupuesto consolidado, enviar a la Secretara, a ms tardar el 15 de julio, un
escenario indicativo consolidado de la meta de balance financiero de la propia
Mayo-Junio 2014

empresa y de sus empresas productivas subsidiarias para los siguientes cinco aos y
para el ao que se presupuesta, as como el techo global de erogaciones para
servicios personales;
Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
(Vigente)
Artculo 11 A. La Secretara elaborar el proyecto de Presupuesto de Egresos y
la iniciativa de Ley de Ingresos de forma que el saldo histrico de los
requerimientos financieros del sector pblico, expresado como proporcin del
Producto Interno Bruto, muestre una trayectoria que no ponga en riesgo la
solvencia del sector pblico para el periodo de proyeccin en su conjunto (Este
es el famoso 2% del PIB que es un lmite). Si para un ao en especfico se prev
que dicho saldo aumentar como proporcin del Producto Interno Bruto con
respecto al del ao anterior, en los criterios generales de poltica econmica
correspondientes debern explicarse las causas de dicho aumento.
Prrafo reformado DOF 25-04-2014
Para efecto de lo indicado en el prrafo anterior se considerar:
I.
El escenario indicativo de las metas de balance financiero de Petrleos

Mexicanos a que hace referencia el artculo 49, fraccin I, de la Ley de
Petrleos Mexicanos que se tenga disponible al 15 de julio de cada
ejercicio fiscal, y
II.
Las inversiones a realizar por Petrleos Mexicanos con base en el Plan a

que hace referencia el artculo 19, fraccin III, de la Ley de Petrleos
Mexicanos. (Otra vez la restriccin al 2%)
Es responsabilidad de la Secretara verificar que la propuesta de gasto de

inversin del proyecto de presupuesto de Petrleos Mexicanos, as como el
escenario indicativo de metas de balance financiero, sean congruentes con la
capacidad global de financiamiento del sector pblico, y con una evolucin
ordenada de los requerimientos financieros del sector pblico y de su saldo
histrico. De no ser as, la Secretara comunicar a Petrleos Mexicanos, a ms
tardar el 15 de agosto de cada ejercicio fiscal, los ajustes correspondientes para
que se cumpla con lo establecido en el artculo 17 de la Ley. Dicha entidad deber
enviar a la Secretara los ajustes a ms tardar el 25 de agosto del ejercicio
correspondiente.
En el ao en que el Ejecutivo Federal termine su encargo, los plazos previstos
en el prrafo anterior se ajustarn por la Secretara en trminos del artculo 43 de
la Ley.
Mayo-Junio 2014

III.
IV.
V.
La Secretara ajustar, en su caso, la respectiva meta de balance financiero con y

sin inversin fsica de la empresa productiva del Estado y el techo global de
erogaciones para servicios personales a ms tardar el 15 de agosto, para que sean
acordes a los criterios generales de poltica econmica del ao que se presupuesta;
El director general someter a la aprobacin del consejo de administracin el
proyecto de presupuesto consolidado, incluyendo la meta de balance financiero y el
techo de servicios personales determinados en trminos de la fraccin anterior;
La empresa productiva del Estado, por conducto de su director general, enviar a la
Secretara en el plazo, contenido y formatos que esta ltima establezca, su
proyecto de presupuesto consolidado, as como el de sus empresas productivas
subsidiarias, con el objeto de que sea integrado al proyecto de Presupuesto de
Egresos, y
VI. La Cmara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos, autorizar la meta de

balance financiero y el techo de servicios personales de las empresas productivas
del Estado y sus empresas productivas subsidiarias. (As lo hace ahora)
En la Ley se seala que las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas
subsidiarias, ejercern sus respectivos presupuestos sin requerir autorizacin de la
Secretara de Hacienda. Sin embargo, la empresa productiva del Estado contar, conforme
a los lineamientos que apruebe su Consejo de Administracin (en el que participara la
SHCP por ministerio de Ley), con un mecanismo de planeacin de los programas y
proyectos de inversin en el cual, al menos:
Se establezcan las necesidades de inversin a corto, mediano y largo plazos,
mediante criterios de evaluacin que permitan establecer prioridades entre los
proyectos.
Se identifiquen los programas y proyectos de inversin en proceso de realizacin,
as como aqullos que se consideren susceptibles de realizar en futuros ejercicios.
Los proyectos en que se ejerza el gasto de inversin debern incrementar el valor
patrimonial de la empresa.
La empresa productiva del Estado deber contar con un mecanismo permanente
de evaluacin de sus programas y proyectos de inversin, durante su ejecucin y
una vez que sta concluya, sujeto a autorizacin de su consejo de administracin.
Dicho mecanismo deber ser independiente al sealado en el inciso a) anterior.
Mayo-Junio 2014

A solicitud de la Secretara, las empresas productivas del Estado y sus empresas
productivas subsidiarias debern entregar la informacin relativa a sus programas
y proyectos de inversin en los formatos y plazos que para tal efecto establezca la
Secretara;
Es decir, la Secretara de Hacienda sigue incidiendo en la definicin de los programas y
proyectos de inversin, minando as la autonoma de Pemex en este rubro.
En suma, no se establece una autonoma presupuestal compatible con lo que debera
esperarse, si de verdad el objetivo de la reforma es convertir a Pemex en una empresa
productiva del Estado. En este caso, la autonoma debera permitir que Petrleos
Mexicanos dejara de ser factor de ajuste de las cuentas nacionales.
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3.5 Ley del Fondo Mexicano del Petrleo para la Estabilidad y el Desarrollo
La iniciativa establece las normas para la constitucin y operacin del Fondo Mexicano del
Petrleo para la Estabilizacin y el Desarrollo. Este Fondo tendr como fin recibir,
administrar y distribuir, los ingresos derivados de las asignaciones y los contratos a que se
refiere el prrafo sptimo del artculo 27 de la Constitucin, con excepcin de los
impuestos, en trminos de lo dispuesto en el artculo 28 de la propia Constitucin y los
transitorios Dcimo Cuarto y Dcimo Quinto del Decreto.
Los objetivos que se persiguen son:
Establecer las reglas para la operacin del Comit Tcnico del Fondo Mexicano del
Petrleo, mediante procesos definidos que contribuyan al eficiente desempeo del
Fideicomiso.
Que el Fondo sirva como medio de recepcin y ejecucin de los pagos en las
asignaciones y en los contratos para la exploracin y extraccin de hidrocarburos.
Administrar los ingresos del Estado Mexicano provenientes del petrleo y los
dems hidrocarburos.
Transferir los recursos del Estado conforme a reglas de coordinacin entre los
poderes Ejecutivo y Legislativo, estableciendo explcitamente el destino y uso de
los recursos petroleros generados.
Prever que en el contrato constitutivo del Fondo Mexicano del Petrleo, se
considere la duracin indefinida y el carcter irrevocable del fideicomiso.
Recomendar a la Cmara de Diputados, cuando la Reserva del Fondo sea mayor al
3% del Producto Interno Bruto del ao previo, por conducto de su Presidente, la
asignacin de recursos a diversos rubros.
Regular el destino que se dar al patrimonio fideicomitido y los esquemas de pago
que se seguirn con los recursos del Fondo Mexicano del Petrleo para la
Estabilizacin y el Desarrollo.
Que el fiduciario realice los pagos establecidos en las asignaciones y los contratos
correspondientes.
Lo que esta Ley establece es bsicamente la creacin de una gran tesorera paralela a la
Secretara de Hacienda que tendr las funciones de recibir, administrar y distribuir los
ingresos derivados de las asignaciones y contratos que se celebren para la exploracin y
extraccin de petrleo y dems hidrocarburos, con excepcin de los impuestos.
Mayo-Junio 2014

En trminos de la iniciativa, el Fondo Mexicano del Petrleo tendr las siguientes
funciones:
1) Realizar los pagos derivados de las asignaciones y contratos:
2) Realizar las siguientes transferencias ordinarias en el siguiente orden de prelacin:
a. Al Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Presupuestarios;
b. Al Fondo de estabilizacin de los Ingresos de la Entidades Federativas;
c. Al Fondo de Extraccin de Hidrocarburos:
d. Al Fondo Sectorial Conacyt-Sener- Hidrocarburos y Sustentabilidad
Energtica
e. A la tesorera de la Federacin necesarios para que los ingresos petroleros
del Gobierno Federal que se destinan a cubrir el Presupuesto de Egresos de
la Federacin se mantengan en el 4.7% del PIB
3) Una vez realizados los pagos y transferencias, el remanente se administrar para
generar un ahorro de largo plazo del Gobierno Federal, que incluye inversin en
activos financieros.
4) Sin embargo, ante una disminucin considerable e inesperada de los ingresos
pblicos, se podr hacer uso de los recursos del Fondo para hacer frente
presupuestalmente a tal contingencia.
Una vez cubiertas todas las transferencias anteriores, destinar finalmente los recursos
sobrantes al ahorro de largo plazo. Cuando la reserva del Fondo sea mayor al 3% del PIB
podr recomendar a la Cmara de Diputados la asignacin de recursos a los siguientes
rubros: fondo para el sistema de pensin universal; a financiar proyectos de inversin en
ciencia y tecnologa e innovacin y en energas renovables; fondear un vehculo de
inversin especializado en proyectos petroleros y en su caso, en inversin de
infraestructura para el desarrollo nacional; becas para la formacin de capital humano en
universidades y posgrados y para el desarrollo regional de la industria.
El fondo deber mantener los pagos por el 4.7% del PIB de rentas al gobierno, sin que se
defina ninguna carga menor en caso de que la renta petrolera disminuya. Esta
eventualidad representa un hueco importante en la reforma. As, la nica transferencia de
fondos que queda sujeta a lo que decida el fondo es la del ahorro de largo plazo, pero slo
hasta que su saldo llegue a 3% del PIB y mientras no ocurra una contingencia que lo
obligue a jugar su papel estabilizador del ingreso fiscal. El ahorro en este esquema
representa un sobrante de todos los flujos ya especificados y, por lo tanto, la ltima
prioridad. Sin embargo, para el propsito de gestionar un fondo con tareas tan diversas
como ser el caso de que haya ahorro de largo plazo, el Banco de Mxico requerir de la
creacin de una unidad especial con gran fortaleza tcnica.
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3.6 Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Proteccin al Medio Ambiente
del Sector Hidrocarburos
En el marco de la reforma constitucional en materia de energa se impuls la creacin de
la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Proteccin al Medio Ambiente del Sector
Hidrocarburos: en adelante, la Agencia.
En el artculo dcimo noveno transitorio de la reforma constitucional se materializa la
Agencia, como un nuevo organismo desconcentrado de la Secretara de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, con autonoma tcnica y de gestin. Adicional a ello, va a disponer de
los ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos por los servicios que
preste.
El segundo prrafo del artculo dcimo noveno transitorio seala las nuevas tareas de la
Agencia:
La Agencia tendr dentro de sus atribuciones regular y supervisar, en materia de
seguridad industrial, operativa y proteccin al medio ambiente, las instalaciones y
actividades del sector hidrocarburos, incluyendo las actividades de desmantelamiento y
abandono de instalaciones, as como el control integral de residuos.
Tambin en el ltimo prrafo del citado artculo dcimo noveno transitorio se mandata a
la Cmara de Diputados, con el objeto de que proporcione los recursos presupuestales
necesarios para la operacin de la Agencia; aunque habr ingresos propios, que debern
ser depositados en un Fideicomiso, para cubrir tambin en su momento dicha operacin.
Entre los argumentos del dictamen de la reforma constitucional presentado en el Senado
de la Repblica, para crear la Agencia se seala, que, en atencin a las caractersticas,
condiciones y complejidades tcnicas que la industria del petrleo y de los dems
carburos de hidrgeno slidos, lquidos y gaseosos puede representar, se requiere contar
con organismos especializados que vigilen y regulen los aspectos de seguridad operativa,
as como la proteccin al medio ambiente.
No se debe de dejar de mencionar, que antes de la reforma constitucional en materia de
energa, el 7 de noviembre del 2013, la Senadora Ninfa Salinas Sada, present en el
Senado de la Repblica a nombre del Partido Verde Ecologista de Mxico una iniciativa
para crea esta Agencia.
La Agencia cubre un amplio espectro de actos administrativos para otorgar autorizaciones
en materia ambiental (Art. 7). Destaca la evaluacin del impacto y riesgo ambiental en
materias de actividades relacionadas a la industria petrolera; cambios de usos en terrenos
forestales, manejo de residuos peligrosos, entre otras actividades regulatorias.
Mayo-Junio 2014

Todo esto es crucial, ya que se empezarn a hacer evaluaciones ambientales, de las
explotaciones de hidrocarburos en aguas profundas, as como de proyectos para la
explotacin de hidrocarburos no convencionales, como son los esquistos, con tecnologa
fracking. Ambos tipos de explotacin tienen serios efectos ambientales adversos en la
poblacin y los ecosistemas. Definir las condiciones, en que se darn este tipo de
explotaciones por la Agencia es crucial.
Se mencionan las facultades de supervisin e inspeccin que directamente puede llevar a
cabo la Agencia (p. ej. Art. 18), aunque no se seala explcitamente si sern en trminos
por ejemplo del procedimiento del Ttulo III, en especial de su captulo II Inspeccin y
Vigilancia, artculos 161 al 169 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente, u otras leyes como la forestal, la de residuos, la de bioseguridad de organismos
genticamente modificados. Es decir, la Agencia tendr funciones de procuracin de
justicia ambiental, que actualmente realiza la Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente.
De lo anterior, se identifica que la Agencia puede llegar a tener conflictos de intereses si
no se delimita claramente las funciones regulatorias, de las de supervisin.
La Agencia contar con un Director General designado y removido libremente por el
Titular del Ejecutivo Federales (Art. 27). Es decir, su margen de autonoma ante el Titular
del Ejecutivo Federal en la toma de decisiones es limitado. Para lograr una mayor
autonoma tcnica y de gestin, la Agencia requiere una direccin preferentemente
colegiada, de una temporalidad determinada. Tambin podra ser propuesta por el Titular
del Ejecutivo Federal y ratificada por el legislativo, como una poltica de Estado de
mediano y largo plazo, ms que una visn de gobierno de corto plazo.
Se seala la creacin de un Consejo Tcnico, que en realidad es una Comisin
Intersecretarial y de otros rganos de gobierno, presidida por el Titular de la Secretaria de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, como instancia de coordinacin entre las
dependencias, rganos y entidades de la Administracin Pblica Federal (Art. 32).
En conclusin, debe realizarse un anlisis cuidadoso y de consulta para construir la nueva
Agencia en los das por venir. La idea sera hacer una Agencia poderosa en su capacidad de
actuacin, ya que sta debe proteger de manera justa y razonada primordialmente los
intereses de la ciudadana y los ecosistemas ante las actividades petroleras.
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3.7 Ley de la Industria Elctrica
En concordancia con el nuevo texto constitucional,4/ el Estado conservara la planeacin y
el control del Sistema Elctrico Nacional, as como la transmisin y distribucin de Energa
Elctrica. Sin embargo, el Estado podra celebrar contratos y asociaciones con particulares.
Se deja abierta la posibilidad de celebrar contratos de muy amplio espectro que podran
incluir los de servicios operativos de largo plazo (varias dcadas), cuyo efecto sera
desplazar a las empresas pblicas de la operacin.
La Comisin Federal de Electricidad ya no tendra la exclusividad en la transmisin y
distribucin. La ley prev la posibilidad de contar con organismos y empresas pblicas
para tal efecto.
En principio, la CFE competira en igualdad de circunstancias en el segmento de
generacin. Sin embargo, su capacidad competitiva depender del parque de centrales
que autoridades y reguladores le permitan conservar.
La planeacin centralizada de mnimo costo desaparece y es sustituida por una planeacin
de tipo indicativo a cargo de la Secretara de Energa, que sera vinculante slo para los
organismos y empresas pblicas. La construccin de centrales quedara a las libres fuerzas
del mercado.
En trminos jurdicos CFE administra, opera y mantiene; sus redes de transmisin y
distribucin. Sin embargo, en la prctica y de manera legal CFE podra contratar a
particulares para ampliar, modernizar, financiar y operar los proyectos de transmisin y
distribucin. Se abre la posibilidad para que CFE quede convertida en una empresa
administradora de contratos.
La CFE atendera a los usuarios de suministro bsico bajo tarifas reguladas, pero dicha
actividad de comercializacin tambin podra encargarse a un comercializador.
La planeacin considerar la infraestructura necesaria para evacuar energa de las zonas
de alto potencial renovable, lo cual significa invertir recursos pblicos para dar viabilidad a
los negocios privados.
El mercado elctrico no es opcional sino obligatorio para los usuarios calificados (grandes
consumidores). En ltima instancia y por tiempo limitado, podrn recurrir a un
suministrador de ltimo recurso pero pagarn un precio alto por el suministro. Los
4
Artculo 27. Corresponde exclusivamente a la Nacin la planeacin y el control del sistema elctrico
nacional, as como el servicio pblico de transmisin y distribucin de energa elctrica; en estas actividades
no se otorgarn concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los
trminos que establezcan las leyes, mismas que determinarn la forma en que los particulares podrn
participar en las dems actividades de la industria elctrica.
Mayo-Junio 2014

usuarios calificados son clientes cautivos de los generadores. Esa situacin contradice a la
propia ley (art 4) que asegura que la generacin y comercializacin de energa elctrica
son servicios que se prestan en un rgimen de libre competencia".
El actual servicio pblico de energa elctrica se fragmenta en servicio pblico, servicio
de Inters pblico, servicio pblico universal y servicios conexos. Con dicha
fragmentacin desaparecen los principios bsicos de equidad y justicia social.
Los principios bsicos de eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, seguridad y
sustentabilidad, quedan a expensas de lo que el Estado logre imponerles a los
participantes del mercado va la poltica energtica, la regulacin y la vigilancia.
La ley es incongruente al establecer por un lado que las actividades de generacin,
transmisin, distribucin, comercializacin y el Control Operativo del Sistema Elctrico
Nacional son de utilidad pblica y se sujetarn a obligaciones de servicio pblico y
universal y, por otro lado, que la generacin y comercializacin de energa elctrica son
servicios que se prestan en un rgimen de libre competencia.
Al ser la generacin y comercializacin de energa elctrica servicios que se prestan en un
rgimen de libre competencia, es decir, sujetas a las fuerzas del mercado, es imposible
ofrecer y prestar el suministro elctrico, en condiciones de eficiencia, calidad,
confiabilidad, continuidad, seguridad y sustentabilidad.
Al Estado se le encarga garantizar la eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, y
seguridad del Sistema Elctrico Nacional, pero los nicos instrumentos con los que cuenta
son difusos: la promocin, el impulso, el fomento, el apoyo, la planeacin indicativa. El
nico instrumento claro (a cargo de Sener) es la preparacin y coordinacin de la
ejecucin de los proyectos estratgicos de infraestructura (transmisin y distribucin)
necesarios para cumplir con la poltica energtica nacional. El Estado carece de facultades
para obligar a los participantes, pblico o privados, a construir centrales (no nucleares).
La Ley establece que (Arts 8 y 9):
la generacin, transmisin, distribucin, comercializacin y la proveedura de
insumos primarios para la industria elctrica se realizarn de manera
independiente entre ellas y bajo condiciones de estricta separacin legal; de la
misma manera, se separarn el Suministro de Servicios Bsicos y las otras
modalidades de comercializacin.
Sin perjuicio de las facultades que correspondan a la Comisin Federal de
Competencia Econmica en el mbito de sus atribuciones, la Secretara establecer
los trminos de estricta separacin legal que se requieran para fomentar el acceso
abierto y la operacin eficiente del sector elctrico y vigilar su cumplimiento.
Mayo-Junio 2014

Cuando, a su juicio, la separacin legal sea insuficiente para fomentar el acceso

abierto o la operacin eficiente del sector elctrico, la Secretara ordenar la
desincorporacin de activos, derechos, partes sociales o acciones.
Esa prescripcin condena a la CFE a la fractura, separacin y disgregacin de sus
componentes, quedando convertida, en el mejor de los casos, en un holding que
administrar una multitud de subsidiarias y filiales. Paralelamente le otorga a la Secretara
de Energa facultades para atomizar y privatizar el parque de generacin de la CFE
argumentando la operacin eficiente del sector. La privatizacin de activos de la CFE no
necesita intervencin de la Comisin Federal de Competencia Econmica. La CFE queda en
total estado de indefensin.
La Ley permite la integracin vertical de generadores y comercializadores, pero la
Secretara de Energa est facultada para impedir dicha integracin en el caso de la CFE.
Aflora claramente uno de los objetivos ocultos de la Ley: hacer de la electricidad un
negocio exclusivamente para los generadores privados.
La ley faculta a la Secretara de Energa a llevar a cabo los procedimientos de consulta,
realizar los estudios de impacto social y resolver sobre las manifestaciones de impacto
social para proyectos de infraestructura relacionados con la industria elctrica.
Observamos que en materia de hidrocarburos esa obligacin se le deja a los asignatarios y
contratistas.
El CENACE es un monopolio pblico pero la ley permite que el organismo pblico forme
asociaciones o celebre contratos con particulares para que presten servicios auxiliares a la
operacin del Mercado (Art 15). Lo anterior significa que la Ley permite privatizar
funciones que le corresponden de manera exclusiva al Estado.
Las empresas pblicas de transporte o distribucin no tienen autonoma para llevar a cabo
los proyectos de ampliacin y modernizacin de las redes. Estn sujetos a los programas
que la Secretara de Energa autorice y la instruccin para ejecutar dichos proyectos
La Ley establece que El Estado, a travs de la Secretara, los Transportistas o los
Distribuidores podr formar asociaciones o celebrar contratos con particulares para que
lleven a cabo por cuenta de la Nacin, entre otros, el financiamiento, instalacin,
mantenimiento, gestin, operacin y ampliacin de la infraestructura necesaria para
prestar el Servicio Pblico de Transmisin y Distribucin de Energa Elctrica (Art 30). La
adjudicacin de las asociaciones y contratos se realizar a travs de procesos
competitivos. Lo anterior significa que:
La transmisin y distribucin podran llevarse a cabo a travs de empresas pblicas
o privadas. Es una situacin similar al caso a las Asignaciones y Contratos en
hidrocarburos.
Mayo-Junio 2014

Cuando el Estado acte a travs de particulares tendra que celebrarse una
Asociacin o un Contrato
Los privados podrn celebrar Asociaciones o Contratos directamente con la
Secretara de Energa, con CFE-Transmisin, CFE-Distribucin o con las empresas
pblicas que se encarguen de esas actividades.
la Ley permite privatizar funciones que le corresponden de manera exclusiva al
Estado.
Sener estara facultada para imponerle a la CFE y a cualquier empresa pblica la
celebracin de asociaciones o contratos para que particulares operen las redes pblicas
(Art 31). No hay certidumbre jurdica para los organismos y empresas pblicas y estaran
en estado de indefensin frente a las decisiones de la Sener.
La Secretara de Energa podr impedir que CFE compre energa a las centrales de la
propia CFE (Art 54).
El uso y ocupacin superficial da pauta para enfrentamientos con los propietarios de
terrenos.
El precio de la electricidad deriva del juego de la oferta y la demanda en el mercado spot
(Art 88).
El CENACE podr facturar, procesar o cobrar los servicios y sus propios costos operativos
directamente o a travs de un tercero. Es decir, se privatizan funciones exclusivas del
Estado.
Es facultad indelegable de la Secretara de Energa definir los trminos para las ofertas de
capacidades disponibles basadas en costos y ordenar las correcciones, rectificaciones y
aplicacin de sanciones, sin perjuicio de que la Secretara contrate a expertos
independientes para realizar las dems funciones de vigilancia del Mercado Elctrico
Mayorista. De nueva cuenta, se privatizan funciones exclusivas del Estado.
El Gobierno Federal promover la electrificacin de comunidades rurales y zonas urbanas
marginadas. Las acciones de electrificacin quedan sujetas a la existencia de recursos en el
Fondo de Servicio Universal Elctrico. Dicho fondo no se alimenta de recursos pblicos,
sino de donativos y excedente de ingresos que resulte de la gestin de prdidas tcnicas
en el Mercado Elctrico Mayorista. La Ley no establece el suministro de electricidad como
un derecho humano, ni la obligacin del Estado de suministrarla.
El servicio universal se limita a prestar el servicio a las comunidades rurales y zonas
urbanas marginadas, sujeto a la existencia de recursos en el Fondo de Servicio Universal
Elctrico.
Mayo-Junio 2014

La Comisin Reguladora de Energa fijar las tarifas finales del Suministro Bsico, salvo
aquellas que sean determinadas por el Ejecutivo Federal (tarifas administradas por
Hacienda). Dichas tarifas las determinadas por la CRE-, reflejaran ingresos suficientes
para cubrir los costos eficientes de operacin, mantenimiento, financiamiento y
depreciacin, los impuestos aplicables y una rentabilidad razonable, misma que no estar
garantizada. La ley no prev nada en el caso de que ciertos hogares no puedan pagar
dichas tarifas.
La suspensin automtica del servicio proceder por incumplimiento de las obligaciones
de pago oportuno. No hay red de proteccin social para los hogares que no puedan pagar
el recibo de luz.
La Ley no prev nada respecto a:
la diferencia que pudiera existir entre las tarifas actuales y las tarifas reguladas por
la CRE.
la diferencia que pudiera existir entre las tarifas actuales y las tarifas administradas
por el Gobierno Federal (Hacienda).
La posibilidad de subsidiar a los hogares o a otros usuarios finales
Hacienda determinar la tasa rendimiento mnima que debern tener las empresas
pblicas. Estas se vern obligadas a aplicar las metodologas para evaluar la rentabilidad y
retornos sobre el capital, con la vigilancia de la Secretara de Hacienda. Las empresas
pblicas no podrn realizar inversiones directas en nuevas obras cuando, en los dos aos
previos, generen retornos menores por el valor de sus activos o incurran en insolvencia
financiera que requerira ajustes extraordinarios a su esquema tarifario u otras
transferencias extraordinarias. Todo ello independientemente de la regulacin tarifaria de
la CRE. No hay certidumbre para las empresas pblicas. Si la CRE define una tarifa que no
cumpla con las expectativas de rentabilidad fijadas por Hacienda, la perjudicada es la
empresa pblica.
El artculo cuarto transitorio establece la fractura, separacin y disgregacin de la CFE: La
Comisin Federal de Electricidad realizar la separacin contable, operativa, funcional y
legal que corresponda a cada una de las actividades de generacin, transmisin,
distribucin y comercializacin". La Sener y la CRE establecern los trminos dicha
separacin. El proceso se realizar con la participacin que corresponda al Servicio de
Administracin y Enajenacin de Bienes.
Las centrales de la CFE pasarn a las empresas productivas subsidiarias que determine la
Secretara de Energa.
Mayo-Junio 2014

Las centrales de los productores independientes sern representadas en el Mercado
Elctrico Mayorista por las empresas productivas subsidiarias de la CFE que la Secretara
de Energa designe, por las capacidades contratadas.
Los Suministradores de Servicios Bsicos (subsidiarias de CFE) tendrn la opcin de
celebrar Contratos de Cobertura Elctrica, con precios basados en los costos y contratos
respectivos de las centrales de la CFE o de las centrales de los productores
independientes, en los trminos, plazos y metodologas que establezca la Secretara. Los
Contratos de Cobertura Elctrica se asignarn para la reduccin de las tarifas finales del
Suministro Bsico en los trminos que defina la autoridad que determine dichas tarifas.
La ley deja abiertas varias interrogantes que son fundamentales para discernir el alcance
de una eventual privatizacin. Por ejemplo, el nivel de consumo y demanda a partir del
cual se considera a un usuario como calificado. Sin ese dato no se puede saber de qu
tamao es la apertura que se pretende del mercado.
Mayo-Junio 2014

3.8 Ley de los rganos reguladores coordinados en materia energtica
La iniciativa se plantea fortalecer a la Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la
Comisin Reguladora de Energa (CRE), con el propsito de que asuman nuevas
responsabilidades en la industria energtica nacional. El modelo de mercado, que ahora se
plasma en la Constitucin, reposa en regulaciones eficaces y rganos reguladores fuertes,
capaces de garantizar condiciones de libre y sana competencia. Sin reguladores a la altura
de las circunstancia no se podr cumplir una buen parte de las promesas que el Gobierno
Federal utiliz para justificar la reforma. Slo contando con rganos reguladores fuertes,
eficaces y eficientes se podr instrumentar de manera eficaz la regulacin y la
administracin del sector ante la participacin y estrategias de una multitud de actores.
Ahora bien, la propuesta del Gobierno Federal contribuye muy poco para fortalecer a los
dos reguladores sectoriales. Aqu vale la pena precisar lo que significa "fortalecer a un
rgano regulador".
Un buen regulador debe contar con conocimientos profundos del mbito tcnico que
regula y experiencia ganada despus de muchos aos de vida profesional en el tema
objeto de la regulacin. Tambin debe contar con independencia frente al poder pblico
del gobierno y al poder econmico de los regulados. De igual modo, un buen regulador
debe actuar con honestidad y transparencia, debe tener atribuciones y recursos para
actuar, as como un blindaje a prueba de altsimas presiones econmicas y polticas.
La iniciativa es muy pobre y falla rotundamente en su pretensin de fortalecer a los
reguladores sectoriales por las razones siguientes:
1. La iniciativa omite un diagnstico del desempeo de la CNH y la CRE. No explica si
lo han hecho bien o mal, cules han sido sus logros y desaciertos, sus fortalezas y
su debilidades; cmo han contribuido al desarrollo y desempeo del sector. Sin
diagnstico no se pueden detectar los problemas y menos establecer estrategias
para solucionarlos.
2. La iniciativa pone el nfasis en la composicin y el funcionamiento del rgano de
gobierno, en la coordinacin sectorial, y en la administracin de los ingresos que se
obtendrn de los entes regulados. Omite disposiciones para garantizar y elevar la
solvencia tcnica de la institucin y de todo su personal.
3. La iniciativa sobrestima la importancia de los Comisionados pero es laxa respecto a
los requisitos para ocupar el cargo. La iniciativa pide que los comisionados se
hayan desempeado en forma destacada, durante al menos cinco aos, en
actividades profesionales, de servicio pblico o acadmicas sustancialmente
relacionadas con materias afines al objeto del regulador respectivo. Es muy poco
tiempo para una labor tan especializada y en un sector donde confluyen, como en
Mayo-Junio 2014

pocos, el poder y el dinero. La experiencia mnima debera ser de diez aos. Los
comisionados deben ser personas con mucha experiencia, deben contar con una
larga carrera profesional, y de preferencia estar en fin de carrera.
4. La iniciativa ratifica que los reguladores tengan personalidad jurdica propia y
autonoma tcnica, operativa y de gestin. Se incluye como novedad, que tengan
autosuficiencia presupuestaria, por lo que podran disponer de los ingresos
derivados de los derechos y aprovechamientos que se establezcan por sus
servicios. Sin embargo a los reguladores no se le otorga autonoma presupuestaria,
sino que siguen a atados a lo que disponga la Secretara de Hacienda,
directamente o a travs del Congreso de la Unin (Ley de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, Presupuesto de Egresos, Ley General de Contabilidad
Gubernamental).
5. La iniciativa, en lugar de prescribir medidas para incrementar la independencia
frente al poder poltico, hace exactamente lo contrario. Las figuras novedosas de
rganos reguladores coordinados y Consejo de Coordinacin del Sector
Energtico, no tiene otro objetivo que acrecentar el control de la Secretara de
Energa sobre los que hoy son sus rganos desconcentrados. Es un notable
retroceso en la perspectiva de tener instituciones de mercado realmente
autnomas. No se debe permitir que los programas de trabajo anuales de los
reguladores y la ejecucin de los mismos, sean evaluados y validados de
conformidad con criterios polticos
6. La iniciativa seala explcitamente que los reguladores debern coordinarse con la
Secretara de Energa a fin de que sus actos y resoluciones se emitan de
conformidad con las polticas pblicas del Ejecutivo Federal. Aqu la iniciativa se
equivoca completamente porque el objetivo primordial de un regulador es aplicar
y hacer cumplir la ley. Un regulador es y debe ser un instrumento de la regulacin,
pero de ninguna manera un instrumento de la poltica pblica. La va correcta para
que el regulador acte y resuelva conforme a la poltica pblica es que dicha
poltica se plasme en la regulacin, lo cual requiere pasar por un proceso
legislativo.
7. Tal como est planteado en la iniciativa, el Consejo de Coordinacin del Sector
Energtico no es un mecanismo de coordinacin sino de imposicin de los
proyectos y las polticas que impulsara la Secretara de Energa. La iniciativa
pretende obligar a los reguladores a hacer poltica energtica lo cual es
incongruente con un buen diseo institucional. El control gubernamental
desnaturaliza a un rgano regulador.
8. La iniciativa pretende blindar a los reguladores contra la intervencin poltica
estableciendo que los Comisionados no podrn haber sido Secretario o
Mayo-Junio 2014

Subsecretario de Estado, Procurador General de la Repblica, senador, diputado
federal o local, Gobernador de algn Estado o Jefe de Gobierno del Distrito
Federal, durante el ao previo a su nombramiento. Sin embargo, no establece la
prohibicin para dirigentes polticos. La intervencin poltica vlida se reserva
nica y exclusivamente para la Secretara de Energa.
9. La iniciativa no toma ninguna medida en contra del efecto puerta giratoria
consistente en el trnsito de los reguladores a cargos directivos en industria
regulada y de los cargos directivos de la industria regulada al cargo de
comisionado. Los reguladores mexicanos no han estado al margen de dicho
fenmeno. Incluso algunos han sido sancionados e inhabilitados por haber
ocupado cargos directos en empresas reguladas antes del plazo estipulado por la
ley. La iniciativa en comento es un retroceso respecto la ley actual.
10. La iniciativa plantea que los Comisionados no deben haber ocupado, en el ao
previo a su designacin, ningn empleo, cargo o funcin directiva en las empresas
que estn sujetas a la regulacin de la CNH y la CRE. Es correcto, sin embargo debe
haber una excepcin para el personal de los organismos y empresas pblicas por
una razn clara y simple: el sector ha estado organizado como monopolio pblico
durante dcadas y los mejores cuadros tcnicos que podran ocupar el puesto de
reguladores, que adems cumplen con la condicin de ser mexicanos, se
encuentran precisamente en Pemex y CFE. No hay justificacin para que el Estado
rechace a sus mejores funcionarios pblicos.
Mayo-Junio 2014

3.9 Ley de Energa Geotrmica
La iniciativa de Ley de Energa Geotrmica tiene como objeto regular el reconocimiento,
exploracin y explotacin de los recursos geotrmicos para el aprovechamiento de la
energa trmica del subsuelo dentro de los lmites del territorio nacional, con el fin de
generar energa elctrica o destinarla a usos diversos (Art. 1).
Existen en el artculo 2 de la iniciativa de Ley, dos definiciones fundamentales:
I. Agua geotrmica: Agua en estado lquido o de vapor que se encuentra a una
temperatura aproximada o superior a 80C en forma natural en un yacimiento geotrmico
hidrotermal, con la capacidad de transportar energa en forma de calor, y que no es apta
para el consumo humano.
XV. Yacimiento geotrmico hidrotermal: Formacin geolgica convencionalmente
delimitada en extensin superficial, profundidad y espesor que contiene agua geotrmica,
a alta presin y temperatura aproximada o mayor a 80C, confinados por una capa sello
impermeable y almacenados en un medio poroso o fracturado.
Al mismo tiempo, se reforman tres artculos de la Ley de Aguas Nacionales (LAN), para
diferenciar a los acuferos convencionales de los citados yacimientos geotrmicos
hidrotermales, que se entiende no son para el consumo humano. La razn es que las
concesiones actuales de la Ley de Aguas Nacionales se otorgan por un cierto volumen
anual de agua extrada, para todos los casos, incluyendo las aguas geotrmicas. Es decir,
conforme a la actual LAN, las aguas geotrmicas de un solo yacimiento geotrmico
hidrotermal pueden ser concesionadas conforme a sus volmenes a diversos solicitantes,
lo que es poco atractivo para la inversin privada. Con la distincin hecha, eso ya no ser
posible.
Es adems importante agregar, que la Ley de Aguas Nacionales demanda como condicin
para otorgar una concesin que el solicitante sea dueo o tenga derechos de uso sobre el
territorio donde se ubica la concesin. Los permisos y concesiones de un yacimiento
geotrmico hidrotermal no lo exigen, ya que se otorgara derechos para la explotacin de
los recursos geotrmicos en un rea determinada, sin ser dueo o tener derechos de uso
sobre dicha rea.
Esto se expresa claramente en el artculo 4 de la iniciativa, que indica que las actividades
referidas en la Ley son de utilidad pblica, preferente sobre cualquier otro uso o
aprovechamiento del subsuelo de los terrenos, proceder la ocupacin o afectacin
superficial, ya sea total, parcial, la simple limitacin de los derechos de dominio, o la
expropiacin, previa declaracin de utilidad pblica de las mismas, en trminos de lo
dispuesto por la Ley de la materia. Lo anterior, salvo que se trate de usos o
aprovechamientos por actividades de la industria de los hidrocarburos.
Mayo-Junio 2014

La iniciativa no presenta mayor informacin sobre cmo se dara el procedimiento de uso

y ocupacin superficial. Esto, ante la certeza de que las tierras donde se autoricen
permisos para exploracin o concesiones para la explotacin de los yacimientos
geotrmicos hidrotermales, seguramente sern de propiedad social o de particulares.
Estos propietarios no tienen ningn derecho de preferencia para aprovechar los
yacimientos geotrmicos hidrotermales que estn en su territorio, ni a ser apoyados con
medidas de fomento para generar energa geotrmica.
Se puede prever, que existirn impactos sociales y ambientales por dichos procesos de
permisos y concesiones. No obstante la iniciativa carece de mecanismos definidos de
evaluacin de estos impactos, as como procedimientos para solucionar e intervenir por
parte del Estado, en conflictos entre los dueos y ocupantes del territorio, con quienes
quieran realizar dichas explotaciones geotrmicas.
Es importante sealar, que la Comisin Federal de Electricidad (CFE), al igual que PEMEX,
tiene su Ronda Cero para la explotacin geotrmica. El artculo Sptimo Transitorio de la
iniciativa, seala que la CFE, por conducto de su Director General y con aprobacin de la
Junta de Gobierno de dicha entidad, solicitar ante la Secretara de Energa, en el plazo de
ciento veinte das hbiles, contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley,
aquellas reas geotrmicas en las que tenga inters de continuar realizando trabajos de
exploracin o explotacin.
Al respecto sera importante revisar los criterios y procedimientos en la propia iniciativa
de Ley, que permitan una decisin transparentes e informada que salvaguarde los
intereses primordiales de una Empresa Productiva del Estado, como es la CFE.
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La Secretara de Energa, con el apoyo tcnico de la CNH, tiene hasta mediados de

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