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REFORMA ENERGTICA
ANLISIS DE LA PROPUESTA DE LEGISLACIN SECUNDARIA
ENVIADA POR EL EJECUTIVO FEDERAL AL CONGRESO DE LA UNIN
Resumen
Este documento analiza el paquete legislativo que el Ejecutivo Federal envi al
Congreso de la Unin y que forma parte de la reforma energtica. El
Documento se divide en dos partes. En la primera, se presentan como
antecedentes la reforma constitucional, el estado que guarda la Ronda Cero y
la situacin de la ciencia y la tecnologa en el nuevo marco energtico. En la
segunda, se analizan de manera general los criterios de diseo de las reformas
y la propuesta para cada una de las leyes relevantes.
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DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energa. DOF 20/12/2013:
http://sener.gob.mx/webSener/res/prensa/DOF%20-%20Diario%20Oficial%20de%20la%20Federacion.PDF
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La propuesta original de Pemex Exploracin y Produccin consisti en retener campos y reas que le
permitieran alcanzar una produccin promedio de 3.0 MMbd de petrleo en el periodo 2015-2029. La idea
fue desechada por el gobierno. Bajo fuertes presiones Pemex se vio obligado a rehacer su propuesta para
retener campos y reas que le permitieran alcanzar una produccin promedio de 2.5 MMbd de petrleo en
dicho periodo.
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7. No hay privilegios ni para Pemex ni para ninguna otra empresa productiva del Estado.
En principio son tratados como cualquier otro participante en el mercado. Sin
embargo, a lo largo de la ley se observa un trato desigual y discriminatorio. Por
ejemplo, como asignatarios no podrn deducir el monto total de sus costos de
produccin, a diferencia de los contratistas que si podrn hacerlo.
8. La Comisin Nacional de Hidrocarburos, pieza clave en el funcionamiento del nuevo
modelo, presenta fuertes deficiencias. Es un objeto mal concebido y mal construido,
puesto que la separacin entre el diseo de la poltica pblica, la regulacin y la
supervisin, queda en entredicho.
9. La ley faculta a la empresa pblica a celebrar con particulares Contratos de Servicios
para llevar a cabo las actividades relacionadas con las Asignaciones, siempre que la
contraprestacin se realice en efectivo (Art 9). Su uso excesivo implica el riesgo de
convertirla en una simple administradora de contratos.
10. Pemex puede solicitar la migracin de una Asignacin a Contrato (Art 12), pero Sener
puede negrsela. No se prev ningn mecanismo de apelacin. Si Sener autoriza la
mutacin, no necesariamente pagar menos impuestos pues Hacienda ajustar el
rgimen fiscal. Si Pemex quiere asociarse no podr escoger al socio: ste ser
designado por la autoridad luego de un proceso de seleccin (Art 13). Esto no ocurre
en ninguna parte del mundo.
11. El Estado Mexicano podr participar como socio en contratos que propicien la
transferencia tecnolgica o la participacin de un vehculo financiero, pero dicha
participacin quedara limitada al 30% de la inversin del proyecto. En el caso de
yacimientos transfronterizos dicha participacin es obligatoria y no menor al 20% (Art
16 y 17). La decisin est en manos de Sener. La intencin de participar debe ser
anunciada desde las bases de licitacin. La ley limita entonces la forma, el tiempo y el
monto de la participacin del Estado.
12. La responsabilidad ambiental y los programas de apoyo a las comunidades no se
incluyen dentro de las clusulas obligatorias de los Contratos (Art 19).
13. El Estado no tiene la posibilidad de cancelar los Contratos cuando as lo considere
pertinente para el inters nacional (Art 20). Slo podr hacerlo cuando ocurran
situaciones especficas, que no incluyen la inconveniencia econmica para el Estado. Si
las condiciones varan abruptamente o el contrato estuvo mal diseado, no se podr
recurrir a la rescisin por ese solo hecho.
14. La asimetra de trato hacia los asignatarios (Pemex o subsidiarias) en relacin a los
contratistas (trasnacionales) es evidente. En el caso de las asignaciones, no se prev ni
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El artculo octavo transitorio establece que Pemex ser el comercializador del Estado hasta 2017. A partir
de 2018, el comercializador ser seleccionado por licitacin.
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La relacin entre los operadores y los dueos de los terrenos se deja a la fuerzas
del mercado. La ley considera errneamente que no hay asimetras entre ambos
actores, que son similares, con la misma informacin y capacidad de negociacin.
La contraprestacin, los trminos y las condiciones para la adquisicin, uso,
goce o afectacin de los terrenos, bienes y derechos necesarios para
realizar las actividades de Exploracin y Extraccin de Hidrocarburos sern
negociados entre los propietarios, poseedores o titulares de dichos
terrenos, bienes o derechos, y los Asignatarios o Contratistas (Art 95).
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Los sueldos del personal de Pemex estarn acotados. La ley dispone que en el
ejercicio del presupuesto de servicios personales, Pemex y sus empresas
subsidiarias se sujetarn a lo dispuesto en el Ttulo Quinto Bis de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. El techo de servicios personales debe
ser el que defina el propio Consejo de Pemex dentro de su balance financiero, a
efecto de dar cumplimiento a la reforma constitucional en la materia.
Pemex contara con su propio sistema de contratacin de bienes y servicios. El
actual sistema especfico de contratacin, establecido por la reforma de 2008, se
volvera rgimen general. El Consejo de Administracin debe tener facultades
expresas en dichas materias.
En el caso de los contratos de servicios integrales de exploracin y extraccin de
hidrocarburos, Pemex tendra que prever que los ingresos provenientes de dichos
contratos debern destinarse, en primer trmino, a cubrir las erogaciones
derivadas de los mismos, con independencia de los dems ingresos obtenidos. Los
actuales contratos de servicios establecen que Pemex debe pagar primero los
impuestos y luego todo lo dems. Aprobar la propuesta del Ejecutivo Federal sera
un serio retroceso pues se pondra en riesgo la renta petrolera del Estado.
Pemex estar sujeto al pago anual de un dividendo estatal, cuyo monto sera
propuesto por el Consejo de Administracin, ajustado por la Secretara de
Hacienda y aprobado por el Congreso. De acuerdo con los transitorios, en 2016
dicho dividendo ser de al menos 30% de los ingresos despus de impuestos. Ese
nivel se reducir hasta alcanzar 15% en el ao 2021 y 0% en el ao 2026.
Las utilidades que obtengan Pemex y subsidiarias no se repartirn entre sus
trabajadores. Es una muestra ms de discriminacin hacia los trabajadores
petroleros. Segn el discurso oficial, el rgimen fiscal de los hidrocarburos la
permitira al Estado acaparar toda la renta petrolera, luego entonces, lo que le
quedara a Pemex despus de impuestos, seran utilidades por sus actividades
industriales y comerciales, a cuyo reparto los trabajadores si deberan tener
derecho como lo tienen por ley, los dems trabajadores que laboran en empresas
productivas. En todo caso, es una muestra ms de la inconsistencia de los
planteamientos gubernamentales sobre la reforma.
La iniciativa plantea como filiales a las sociedades con participacin directa e
indirecta y la creacin de estas con autorizacin externa al Consejo. Si la regulacin
equipara a las filiales directas con las indirectas, en cuanto al control que Pemex
ejerce sobre ellas, se vulnerara el velo corporativo y con ello, su propsito de
limitar riesgo perdera sentido. La Compaa Mexicana de Exploraciones y P.M.I.
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Esta iniciativa de ley contiene el rgimen fiscal que operar tanto para Pemex como para
los nuevos participantes en el mercado de hidrocarburos. En una parte sustantiva, su
diseo tiene como base la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos presentada por el
Ejecutivo Federal en 2013, adecundola con la reforma constitucional de diciembre del
ao pasado. Por razones obvias, en la iniciativa presentada en 2013, solo se consideraban
los contratos de utilidad compartida.
La iniciativa est compuesta por tres partes fundamentales:
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II.
b)
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En ninguna parte del mundo, el Estado se fija un lmite para impulsar la ciencia y
tecnologa. Lo que existen son mnimos, no mximos presupuestales. La pretensin de
sujetar por Ley, la inversin pblica en la materia, solo muestra el profundo desdn de la
SHCP hacia la investigacin y el desarrollo tecnolgico.
Por otro lado, el ingreso petrolero sigue siendo no slo factor de ajuste sino que se le
considera como un fondo precautorio en caso de una reduccin significativa en los
ingresos pblicos, asociada a una cada en el PIB, a una disminucin pronunciada de los
precios del petrleo o a una cada en la plataforma de produccin de petrleo (Art. 97).
La Secretara de Hacienda puede ajustar el techo presupuestal de Pemex, lo que va en
contra de la nocin de empresa productiva autnoma. El procedimiento que se plantea
para el ajuste, es el que se sigue actualmente. No hay ningn cambio. Incluso, como
puede observarse abajo, el Reglamento vigente de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria seala las mismas fechas para el ajuste presupuestal. Esta
facultad de Hacienda, ha implicado recortes presupuestales de hasta 20% en gasto de
inversin y operativo en diversos organismos subsidiarios de Pemex, con respecto al
presupuesto aprobado por el Consejo de Administracin.
Artculo 99.- En la elaboracin de sus presupuestos anuales, las empresas productivas del
Estado y sus empresas productivas subsidiarias observarn lo siguiente:
I.
II.
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II.
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III.
IV.
V.
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Artculo 27. Corresponde exclusivamente a la Nacin la planeacin y el control del sistema elctrico
nacional, as como el servicio pblico de transmisin y distribucin de energa elctrica; en estas actividades
no se otorgarn concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los
trminos que establezcan las leyes, mismas que determinarn la forma en que los particulares podrn
participar en las dems actividades de la industria elctrica.
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