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OU POTENTIEL INEXPLOIT?
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sommaire
LISTE DACRONYMES UTILISES
INTRODUCTION
I.
II.
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9
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Lintroduction des CDMT : des rsultats trs faibles dans les pays faible revenu? 20
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CONCLUSION
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REFERENCES
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Introduction
Depuis le milieu des annes 1990, des
cadres de dpenses moyen terme
(CDMT) et des budgets-programmes ont
t introduits en Afrique de lOuest et
sont mis en uvre aujourdhui dans la
plupart des pays de la rgion. En zone
UEMOA, la nouvelle directive relative aux lois
de finances adopte en juin 2009 marque
une nouvelle tape de ce processus. Dici
2012 pour le CDMT global et 2017 pour les
CDMT ministriels, les Etats Membres de
lUEMOA1 se sont engags oprationnaliser
la budgtisation axe sur les rsultats et
donner une vritable existence juridique aux
documents de programmation pluriannuelle.
Ces derniers devront accompagner la loi de
finances et seront placs au cur de la
procdure budgtaire.
Le dveloppement rapide dinstruments
de programmation pluriannuels dans les
pays de lUEMOA saccompagne
aujourdhui dun besoin de clarification
sur la nature exacte de ces outils, leur
statut, leurs objectifs et leurs impacts. Les
diagnostics sur les capacits de planification
et de programmation budgtaire de
plusieurs pays de la rgion UEMOA ont
montr les difficults prouves par les
administrations mettre en uvre des CDMT
et des budgets-programmes. Cette situation
pose la question du caractre ventuel-
1 Bnin, Burkina Faso, Cote dIvoire, Guine Bissau, Mali, Niger, Sngal, et Togo.
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2 Selon G. Ljungman (2009), qui cite des tudes empiriques portant sur
la Communaut Europenne et les pays de lASEAN, quand une dcision sur le niveau global des dpenses intervient avant les dcisions
dallocations aux secteurs, et que les plafonds des dpenses sectorielles sont fixs avant le chiffrage en dtail des programmes sectoriels, la discipline budgtaire densemble est amliore et lalignement
du budget avec les priorits politiques est renforc.
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Conditions
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Au Burkina Faso, les ministres prparent un budget-programme sans prise en compte de la contrainte budgtaire, tandis que dans une seconde tape le CDMT sectoriel effectue une priorisation en fonction des ressources
disponibles. Le CDMT 2008-2010 du Ministre de lEnseignement de Base et de lAlphabtisation (MEBA) du
Burkina Faso fournit une illustration de ce processus en opposant le rle du Budget-Programme, qui dcrit les
ambitions du ministre, au CDMT sectoriel, qui apporte la cohrence financire : le budget programme tel quil
est labor au MEBA, retrace les ambitions du dpartement et dcrit les cots financiers. Pour plus de cohrence,
les projections affrentes au budget programme sont places dans un cadre de dpenses moyen terme. Le
CDMT du MEBA permet alors de redimensionner les ambitions du budget programme (Rpublique du Burkina
Faso, Ministre de lEnseignement de Base et de lAlphabtisation, CDMT 2008-2010, dcembre 2007, p.6).
Cette distinction pose cependant deux types de difficults. Premirement, les objectifs des instruments semblent
se recouper: le CDMT du MEBA justifie son existence par la ncessit de fournir une dfinition claire des objectifs quantitatifs et qualitatifs atteindre (Ibid., p. 25), alors que ces objectifs sont galement cits dans le document du budget programme. Deuximement, la dualit des instruments, se rapportant des units administratives de primtre identique, complique inutilement lexercice de programmation pluriannuelle dans un contexte
de raret des ressources humaines, alors que la prise en compte de la contrainte budgtaire pourrait tre introduite ds la prparation du budget-programme.
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Document de programmation
budgtaire et conomique
pluriannuelle (DPBEP)
Primtre
Secteur public
Classification budgtaire
Economique / Administrative
Programmatique
Performance
Informations absentes
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2000
Bnin
2001
Mali
2005
Sngal
2005
Niger
2007
Togo
2009
Cte dIvoire
2010 (attendu)
Guine-Bissau
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Tableau 4 : Synthse des valuations PEFA dans les 8 pays de lUEMOA en matire de perspective pluriannuelle
dans la planification budgtaire et la politique des dpenses publiques
Indicateur et
composantes PEFA
sur la Performance
de la Gestion des
Finances Publiques
Bnin
Burkina
Faso
Cte
dIvoire
GuineBissau
Mali
Niger (*)
Sngal
Togo (*)
Indicateur PI-12 : Perspective pluriannuelle dans la planification budgtaire et la politiques des dpenses publiques
i) Prparation des
prvisions budgtaires
pluriannuelles et allocations fonctionnelles
des fonds publics
NA
NA
iii) Existence de
stratgies sectorielles,
assorties dtats
pluriannuels des cots
des dpenses de
fonctionnement et
dinvestissement
NA
NA
B+
D+
C+
Moyenne
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Llaboration
de
perspectives
budgtaires
pluriannuelles doit ainsi contribuer viter les cueils
dune projection strictement annuelle du budget et
de rpondre trois objectifs importants. En premier lieu,
elle doit permettre aux ministres sectoriels de
disposer dune visibilit sur leurs enveloppes de
dpenses qui est ncessaire pour la conduite des
politiques qui sinscrivent dans un horizon plus long
que lannualit budgtaire. Cette crdibilit des
enveloppes de dpenses se fonde sur une discipline
budgtaire renforce, via une meilleure estimation des
ressources prvisibles et la prise en compte des
contraintes
du
cadrage
macro-conomique.
Deuximement, la perspective pluriannuelle est
ncessaire dans un contexte de marges budgtaires
faibles, particulirement dans les pays faible revenu
dont les ressources fiscales sont limites, et qui rendent
obligatoire ltalement dans le temps des implications
budgtaires des changements de stratgie, en
permettant une optimisation des allocations inter et
intra sectorielles. Enfin, mme si lannualit budgtaire
demeure un principe fondamental pour le vote des
lois de finances, le renforcement de la crdibilit du
budget annuel exige de prendre en compte plusieurs
considrations pluriannuelles essentielles (SchiavoCampo et Tommasi, 1999) : (i) le cot rcurrent des
dpenses de capital ; (ii) les besoins de financement des
dpenses de transfert incompressibles (exemple :
subventions aux caisses de scurit sociale) ; (iii) les
dpenses futures qui peuvent rsulter de certains
engagements (exemple : garanties de lEtat accordes
dans le cadre de prts souscrits par des tablissements
publics).
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4 La dfinition des indicateurs de suivi de la mise en uvre de la Dclaration de Paris est disponible sur le site de lOCDE :
http://www.oecd.org/dataoecd/1/17/42416094.pdf
5 Le CBMT inclut une prsentation dtaille des prvisions de ressources, en plus des prvisions de dpenses sur lesquelles se concentre le CDMT. La
diffrence est cependant essentiellement smantique dans la mesure o une projection des ressources est ncessaire pour laborer un CDMT.
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Tableau 5 : Synthse des valuations PEFA dans les 8 pays de lUEMOA en matire de perspective pluriannuelle
dans la planification budgtaire et la politique des dpenses publiques
Oprationnalit
de la Stratgie
nationale de
dveloppement (b)
Pays
DSRP
Horizon
Date
CDMT
global
attach au
DSRP (a)
Bnin
Stratgie de croissance
pour la rduction de la
pauvret
2007-2009
Mars
2007
Oui
Burkina
Faso
Cadre stratgique de
lutte contre la pauvret
Actualis
chaque anne
par un PAP
triennal
glissant
Juillet
2004
Oui
Cte
dIvoire
Stratgie de relance du
dveloppement et de
rduction de la pauvret
2009-2011
Janvier
2009
Non
Peu ou pas de
chiffrage de la SRP et
de lien avec le
budget et le CBMT
GuineBissau
Document de stratgie
nationale de rduction
de la pauvret
2006-2008
Septembre 2006
Non
Chiffrage de la SRP,
liens avec le budget
et laboration du
CBMT tous un stade
prliminaire
Mali
Cadre stratgique de
croissance et de
rduction de la pauvret
2007-2011
Dcembre 2006
Oui
Niger
Stratgie de
dveloppement acclr
et de rduction de la
pauvret
2008-2011
Novembre 2007
Non (*)
Sngal
Stratgie pour la
croissance et la
rduction de la pauvret
2006-2010
Octobre
2006
Non (*)
Togo
Document complet de
stratgie de rduction de
la pauvret
2009-2011
Juin 2009
Oui
Sources : (a) Revue des documents DSRP disponibles sur le site du FMI (http://www.imf.org/external/NP/prsp/prsp.asp); (b) OECD (2008), p. 80 ; (c) :
Banque Mondiale (2007), p. 65 et p. 90-93. Les cellules correspondant des valuations moyennes ou faibles sont grises. (*) Ecart apparent entre la
revue des DSRP par lauteur et les rsultats de ltude de la Banque mondiale (2007).
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6 Des valuations PEFA ont t menes dans les 8 pays de lUEMOA, mais le Niger et le Togo nont pas valid ces valuations, qui ne constituent donc
pas pour ces deux pays des documents officiels et finaliss.
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Tableau 6 : Synthse des valuations PEFA dans les 8 pays de lUEMOA en matire de crdibilit du budget,
de prvisibilit de lappui budgtaire et de contrle de lexcution.
Indicateurs sur la Performance
de la Gestion des Finances
Publiques
Bnin
Burkina
Faso
Cte
dIvoire
GuineBissau
Mali
Niger
(*)
Sngal
Togo (*)
Crdibilit du Budget
PI-1
NA
PI-2
Composition des
dpenses relles par
rapport au budget
initialement approuv
NA
PI-3
NA
NA
D+
Prvisibilit de lappui
budgtaire direct
PI-16
Prvisibilit de la
disponibilit des fonds
pour lengagement des
dpenses
D+
D+
C+
C+
C+
C+
D+
B+
D+
D+
D+
PI-19
Mise en concurrence,
utilisation optimale des
ressources et contrles de
la passation des marchs
publics
C+
D+
PI-20
C+
C+
C+
C+
D+
PI-21
Efficacit du systme de
vrification interne
C+
D+
D+
D+
D+
D+
D+
D+
PI-27
Examen de la loi de
finances annuelle par le
pouvoir lgislatif
C+
B+
D+
B+
C+
C+
D+
PI-28
C+
C+
NA
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Lintroduction des CDMT : des rsultats trs faibles dans les pays faible revenu?
Tandis que les administrations font face des dfis
importants dans la mise en uvre des CDMT globaux
et sectoriels en zone UEMOA, plusieurs valuations
rcentes dressent un portrait critique des
expriences de CDMT en Afrique subsaharienne et
semblent conclure une efficacit rduite, voire un
quasi-chec de tels outils de programmation
budgtaire pluriannuelle.
Selon ltude fondatrice de Le Houerou et Taliercio
(2002), qui prsente une valuation prliminaire de
limpact de lintroduction de CDMT en Afrique11, les
rsultats concrets sont trs faibles. Le rsum de cette
valuation comporte quatre conclusions principales qui
sont essentiellement ngatives : (i) absence de preuve
empirique dune amlioration de lquilibre macroconomique ; (ii) existence de preuves limites que les
CDMT sont associs des rallocations aux secteurs
prioritaires ; (iii) absence de preuve empirique de liens
entre les CDMT et une plus grande prvisibilit
budgtaire ; (iv) absence de preuve de gains defficacit
dans la dpense publique suite lintroduction des
CDMT.
Une tude plus rcente de Wescott (2008), qui tudie
les rsultats atteints par les CDMT soutenus par la
Banque mondiale, considre que lintroduction de ces
CDMT dans les pays en dveloppement sest traduite
par des rsultats contrasts. Si dans certains cas ils ont
t adopts avec succs et ont permis de renforcer la
gestion nationale des finances publiques et la
prvisibilit des financements des bailleurs, dans de
nombreux autres cas les CDMT nont pas encore fourni
les bnfices attendus de lintroduction de ces
instruments.
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11 Ltude de Le Houerou et Taliercio (2002) proposait une analyse comparative de 9 pays (Afrique du Sud, Ghana, Guine, Kenya, Malawi,
Mozambique, Ouganda, Rwanda, Tanzanie) partir de dix critres lis
aux caractristiques gnrales des CDMT, des paramtres techniques et aux aspects organisationnels.
12 Lexpression villages Potemkine fait rfrence la mise en scne qui
donnait une apparence de prosprit aux villages misrables prsents par le ministre Potemkine lors de la visite de l'impratrice Catherine
II en Crime en 1787. Cette histoire serait cependant un mythe.
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Le budget vot par lAssemble nationale au Bnin continue de ltre selon une prsentation classique par
moyens. Dans lattente de la transposition de la nouvelle directive de lUEMOA relative aux lois de finances (adopte en juin 2009), la loi organique 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux les lois de finances na pas t abroge, bien quelle ne permette pas de voter des budgets-programmes.
Le cadre lgal budgtaire ne reconnat pas la programmation budgtaire par programmes : (i) absence de disposition lgale consacrant la gestion budgtaire par programmes ; (ii) existence dune unique disposition rglementaire encadrant la gestion axe sur les rsultats (cadre de rforme budgtaire axe sur les rsultats adopt par
dcret en 2005) ; (iii) manque de cohrence entre la pratique budgtaire et le cadre juridique ; (iv) absence de
codification du contenu des programmes et des rapports de performance, du calendrier de prsentation, et des
sanctions en cas dabsence ou de retard dans la production.
La coexistence des deux logiques (budgets de programmes et budgets de moyens) conscutive linadaptation
du cadre lgal budgtaire perturbe les chances habituelles chacune des tapes de prparation et de vote du
budget : (i) prparation des cadrages macro-conomiques et budgtaires ; (ii) prparation des avant-projets de
budget par les ministres ; (iii) tenue des confrences budgtaires et adoption du projet de budget par le gouvernement ; (iv) modification du projet de loi de finances lors de lexamen par les parlementaires : rvisions non
systmatiquement intgres dans la prsentation par budget-programme.
La rforme budgtaire axe sur les rsultats ne peut produire tous ses effets que si les gestionnaires de programme sont vritablement responsabiliss, ce qui nest pas encore le cas au Bnin. Lintroduction de sous-programmes pilotes prvue par le cadre de rforme budgtaire axe sur les rsultats de 2005 na pas pu tre mise
en uvre, notamment du fait de la complexit dintroduire au sein dun cadre juridique inappropri des rgles
de gestion axe sur les rsultats. Les sous-programmes pilotes devaient en effet entraner (i) la dlgation de la
gestion des sous-programmes pilotes des gestionnaires de programme, (ii) llaboration de contrats de performance, (iii) la libert de gestion des gestionnaires de programme, (iv) la clarification du mandat et des responsabilits des gestionnaires. Le cadre budgtaire lgal na pas permis de mettre en uvre cette rforme. Dans les faits,
les sous-programmes pilotes ne se distinguent pas vritablement des autres sous-programmes. La responsabilisation des gestionnaires n'est pas encore mise en uvre, dans la mesure o ceux-ci demeurent lis par les rgles
classiques du droit budgtaire, en particulier la non-fongibilit des crdits.
Source : Bor (2008).
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Lanalyse des CDMT sectoriels labors au Burkina Faso met en vidence des gaps de financement rcurrents du
fait de labsence de mise en cohrence des enveloppes de ressources (issues du CDMT global) et des estimations
de cots. Ainsi, le CDMT 2007-2008 du Ministre de lEnseignement de Base et de lAlphabtisation (MEBA) comprend une insuffisance de financement total de 75 milliards de CFA sur la priode, tandis que le CDMT 2009-2011
du MEBA fait apparatre un gap de financement de 59 milliards de CFA, dont 25 milliards de CFA pour lanne
2009. Il est souhaitable que le CDMT sectoriel, par sa fonction de mise en relation des stratgies moyen terme
et des possibilits financires sous la forme dun cadrage pluriannuel, ne prsente pas de besoin de financement,
le CDMT ntant pas sous sa forme oprationnelle un outil de plaidoyer mais bien un outil de programmation
budgtaire des ressources estimes.
Lune des principales faiblesses identifies dans la mise en uvre des budgets-programmes au Burkina Faso est
lie labsence ou la non formalisation de dispositifs de suivi et dvaluation des programmes : (i) absence de
suivi de lexcution financire des budgets-programmes du fait dun systme informatique inadapt, (ii) faiblesse
de la mesure de la performance, (iii) multiplicit (exemple : MEBA) ou au contraire inexistence (exemple : Ministre
de lEnvironnement et du Cadre de Vie) de dispositifs de suivi-valuation dans les ministres, (iv) difficults rencontres par la Direction de lvaluation des projets et du suivi des investissements (DEPSI) pour accder linformation sur la mise en uvre financire et physique des projets, (v) absence de prparation de rapports annuels
de performance par les Directions des Etudes et de la Planification au sein des ministres sectoriels.
Enfin, le rle et limplication des DAF et des DEP dans la prparation de la programmation budgtaire pluriannuelle varient sensiblement selon les ministres, sans que les tapes et responsabilits spcifiques soient bien
prcises. Cela nuit la bonne intgration dans le processus budgtaire de ces outils qui sont appropris diffremment selon les ministres.
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Encadr 4 : Les difficults de lintgration des CDMT sectoriels au processus budgtaire lexemple du CDMT Education au Togo
Dans le cadre de llaboration du Plan Sectoriel Education 2010-2020 et de la prparation de la requte de financement auprs du Fonds Catalytique de lInitiative Fast Track, un CDMT sectoriel a t prpar en 2009 pour la
priode 2010-2012 par les trois ministres en charge du secteur Education (Ministre de lEnseignement Primaire,
Secondaire et Alphabtisation; Ministre de lEnseignement Technique et de la Formation Professionnelle ;
Ministre de lEnseignement Suprieur et de la Recherche). Ce CDMT, qui sappuie sur les projections issues du
modle de simulation utilise pour le secteur ducation ainsi que sur les informations budgtaires issues du PIP
et de lexcution budgtaire passe, permet dassocier aux projections de dpenses par programme les ralisations obtenues ainsi que le niveau de certains indicateurs cls du secteur ducation. Les rsultats de ces travaux
nont pourtant pas t utiliss lors des confrences budgtaires qui ont eu lieu dans le cadre de la prparation de
la loi de finances 2010, bien que ce CDMT ait inclus les prvisions de dpenses par ministre et par nature conomique, et quil et permis de prsenter une proposition de budget cohrente avec la prsentation classique
du Budget encore en vigueur au Togo.
Cette situation est en grande partie lie la fracture qui existe entre deux exercices considrs comme totalement distincts par les DAF (laboration dun CDMT sectoriel dune part, prparation du budget annuel du ministre dautre part) et dont la ncessaire intgration ou mise en cohrence nest pas toujours perue comme prioritaire par les ministres sectoriels eux-mmes, alors que celle-ci peut pourtant leur apporter des arguments
concrets lors des confrences et des arbitrages budgtaires.
Suite ce constat, un travail dalignement des projections de dpenses du CDMT sectoriel avec le PLF 2010 a ainsi
t initi en octobre 2009 par le MEBA avec lappui du Ple Stratgies de dveloppement et finances publiques
(PNUD Centre Rgional de Dakar), avec pour objectif de transmettre aux parlementaires togolais un document
budgtaire qui associe aux dotations de ce ministre des programmes et des activits prcises, des objectifs clairs
et chiffrs, des indicateurs bien identifis, dans une logique de planification et de budgtisation axe sur les rsultats, fonde sur la politique sectorielle et le Plan dActions Prioritaires du DSRP. Une version provisoire du budgetprogramme 2010-2012 du MEBA a t produite par le MEBA en novembre 2009.
Mettre profit le potentiel des CDMT et budgetsprogrammes pour rduire la fracture entre
Budget de lEtat et Stratgie de rduction
de la pauvret
Bien que le document stratgique de rduction de la
pauvret (DSRP) constitue un document cadre qui
devrait guider les choix dallocations budgtaires de
lEtat, le Budget de lEtat et le DSRP suivent le plus
souvent des processus distincts, tant au niveau des
acteurs impliqus que des priorits budgtaires
retenues. Une tude rcente a montr que
lalignement insuffisant des stratgies de rduction de
la pauvret et du Budget de lEtat tait li des degrs
dappropriation trs diffrents de ces processus par les
principaux acteurs (GTZ et Banque mondiale, 2007).
Ainsi, de manire gnrale, lappropriation du processus
dlaboration et de mise en uvre du DSRP par le
ministre de la planification est forte, tandis que celle du
ministre des finances est moyenne et celle du
Parlement est faible. A linverse, le ministre des finances
joue un rle moteur dans llaboration du Budget, avec
une appropriation moyenne du processus budgtaire
par le ministre de la planification et par le Parlement.
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Conclusion
Sils sont labors de manire simple et raliste et
en lien effectif avec les stratgies existantes, les
CDMT et budgets programmes ont un rle
essentiel jouer pour amliorer la qualit de
la programmation budgtaire et favoriser
latteinte
des
objectifs
nationaux
de
dveloppement et des OMD.
Au-del des valuations ngatives dont ils
peuvent faire lobjet, les rsultats des
premires expriences nationales dans les
pays de lUEMOA en matire de CDMT et
budgets-programmes mritent dtre jugs
laune dune rforme budgtaire tout juste
initie, qui na pas encore produit ses
principaux effets. La reconnaissance juridique
des instruments de programmation pluriannuelle,
la spcialit des crdits budgtaires par
programme, la fongibilit des crdits lintrieur
des programmes et la dsignation de
responsables de programmes dont la
responsabilit sur les rsultats est engage sont
autant de dispositions qui font dfaut aujourdhui
et limitent fortement lefficacit des CDMT et des
budgets programmes en zone UEMOA.
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NOTE #4
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