Un fondo de compensacin interterritorial para Venezuela: algunas consideraciones

para su diseo
Armando Barrios Ross
Armando Barrios Ross
Economista, Universidad Central de Venezuela. Master en Economa Aplicada, American
University (Washington, D.C.). Candidato a Doctor (Ph.D) en Polticas Pblicas, University
of Birmingham, Reino Unido. Profesor-Investigador del Centro de Polticas Pblicas del
Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA).
Correo-e: abarrios@iesa.edu.ve
RESUMEN
Este ensayo presenta una perspectiva general de los elementos econmicos e institucionales
que podran ser considerados para el diseo de un mecanismo de compensacin de los
desbalances interterritoriales entre las entidades federales de Venezuela, siguiendo las
pautas establecidas por la Constitucin de 1999. El documento pone en evidencia las
ventajas, as como las limitaciones institucionales y riesgos potenciales de aquella
propuesta. En este ltimo sentido se destacan los posibles desincentivos para los receptores
de esos recursos en hacer mayores esfuerzos para introducir mejoras sustantivas en su
gestin, como consecuencia de la transferencia fiscal sin contrapartida. Se hace un llamado
de atencin sobre la necesidad de que esta nueva institucin fiscal se acompae de
mecanismos apropiados de coordinacin intergubernamental y de rendicin de cuentas que
perfeccionen las relaciones entre los distintos niveles de gobierno.
Palabras clave
Compensacin interterritorial / Descentralizacin fiscal
ABSTRACT
This essay presents a general perspective on the institutional and economic factors that
political actors might consider to design a mechanism to compensate for the interterritorial
imbalances among the Venezuelan federal entities, following the principles of the 1999
National Constitution. The paper discusses the proposals advantages and its institutional
limitations and potential risks. Chief among the latter are the potential disincentives for
recipients of funds to strive to improve public management, since they would receive fiscal
transfers with no counterpart. The paper also refers to the need to build appropriate
intergovernmental coordination and accountability mechanisms into the new fiscal
arrangement, to improve relations among all the levels of government.
Key words

Interterritorial compensation / Fiscal decentralization

RECIBIDO: NOVIEMBRE 2001 ACEPTADO: FEBRERO 2002
INTRODUCCIN
En este ensayo se presenta una visin general de los elementos econmicos e
institucionales que deberan ser considerados en el diseo del Fondo de Compensacin
Interterritorial (FCIT) que discutir prximamente la Asamblea Nacional. Como se deriva
de la Constitucin aprobada en 1999, esa figura aspira atenuar los desbalances territoriales
relativos entre las instancias poltico-administrativas de Venezuela, a la par que intenta
armonizar la accin pblica de los distintos niveles de gobierno en una porcin de las
inversiones nacionales.
Este fondo propuesto responde en buena medida a una carencia fundamental del sistema de
relaciones fiscales intergubernamentales a lo largo de la historia del pas, tal como ha sido
reseado por la literatura nacional sobre este tema (ver Barrios, 1996, 1997 y 2001; Barrios
y Acedo, 1991): la ausencia de mecanismos explcitos de compensacin de los desbalances
interterritoriales en Venezuela. Antes de la dcada de los noventa, los gobiernos intermedios
en Venezuela apenas se financiaban con una transferencia intergubernamental conocida
como el Situado Constitucional, la cual contena implcito un componente redistributivo en
su frmula de distribucin secundaria (la asignacin de una porcin de los recursos sobre la
base de la poblacin de cada jurisdiccin). Sin embargo, es cuando menos dudoso que ese
componente de la regla de asignacin de recursos estuviera orientado a redistribuir recursos
fiscales en el territorio nacional con un propsito de compensacin de aquellos desbalances.
En efecto, no obstante la progresiva incorporacin de nuevas transferencias
intergubernamentales en el proceso de descentralizacin de ese arreglo institucional durante
la dcada de los noventa, tales como el Fondo Intergubernamental para la
Descentralizacin, las asignaciones econmicas especiales y las transferencias categricas
asociadas a la descentralizacin de servicios y programas (salud, programas sociales,
deportes, entre otras), el sistema de relaciones intergubernamentales ha carecido de un
instrumento especficamente diseado para atenuar aquellos desequilibrios
socioeconmicos entre las jurisdicciones que conforman la nacin venezolana.
Para evaluar un mecanismo como el mencionado, este trabajo comienza discutiendo el rol
de los distintos niveles de gobierno en la funcin redistributiva del Estado. En segundo
lugar se esbozan los posibles criterios de asignacin de los recursos del FCIT, de acuerdo
con los que seran sus objetivos de poltica. Un tercer aspecto presentado aqu consiste en
analizar algunas de las posibles variables operativas que representaran esos criterios y sus
eventuales consecuencias sobre la redistribucin interterritorial. La cuarta seccin discute
brevemente algunas posibles fuentes de capitalizacin del Fondo de Compensacin
Interterritorial. Finalmente, el documento identifica algunos aspectos institucionales sobre
los cuales se deberan tomar decisiones polticas para la configuracin definitiva del FCIT.
A lo largo de todo el documento se hacen referencias puntuales a la experiencia
internacional en materia de mecanismos de compensacin interterritorial.

La aproximacin disciplinaria seguida en este documento es econmica e institucional y se

exime de hacer consideraciones jurdicas sobre la materia discutida, toda vez que ello
escapa a la formacin profesional y experiencia del autor. El documento tiene una
orientacin fundamentalmente divulgativa y de orientacin para la toma de decisiones por
parte de los actores polticos, sin sacrificar su carcter acadmico.
EL ROL DE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO EN LA FUNCIN
REDISTRIBUTIVA DEL ESTADO
En la literatura de las finanzas pblicas ha sido tradicional identificar tres funciones
econmicas principales para el Estado (Musgrave, 1959): la estabilizacin
macroeconmica, la redistribucin del ingreso nacional y la asignacin de recursos en la
sociedad. En el mbito especfico de un Estado que se organiza a travs de ms de un nivel
de gobierno, es necesario discutir cul es el rol ideal que corresponde jugar a cada una de
esas instancias en las respectivas funciones.
Evidentemente, el diseo y puesta en funcionamiento de un mecanismo de compensacin
interterritorial se enmarca en la funcin redistributiva del Estado. Sin embargo, es necesario
advertir que no existe consenso definitivo en la literatura econmica sobre cul es el nivel
de gobierno ms apropiado para ejercer esa funcin, toda vez que es posible encontrar
argumentos en una y otra direccin. En la visin ms conservadora de las finanzas pblicas
es comn encontrar el argumento segn el cual esa funcin redistributiva debe corresponder
casi exclusivamente al gobierno central. Se seala que si los gobiernos subnacionales
toman iniciativas aisladas en el mbito de la compensacin a sus respectivas comunidades,
ello podra terminar generando una pronunciacin de los desequilibrios interterritoriales,
toda vez que algunas jurisdicciones tendrn mayor capacidad que otras para ejercer esa
funcin en virtud de sus ms amplias bases econmicas, que les proveen ingresos fiscales a
ms bajo costo relativo.
A ello se agrega la hiptesis de algunos autores, la cual se remonta hasta Tiebout (1956),
segn la cual esas iniciativas aisladas de los gobiernos subnacionales en materia de
redistribucin provocara un desplazamiento no eficiente de los factores de produccin de
unas localidades a otras, por razones puramente fiscales y sin correspondencia con lo que
sera una localizacin ptima de esos recursos. En su versin extrema, esta hiptesis
termina concluyendo que las jurisdicciones ms activas en materia de polticas
redistributivas terminarn saturadas de grupos socialmente vulnerables, mientras que los
contribuyentes obligados a financiar esas polticas tendern a reubicarse en jurisdicciones
fiscalmente menos activas.
En esta misma lnea de pensamiento, autores ms modernos (Proudhomme, 1995) han
advertido sobre los peligros de una descentralizacin excesiva en el mbito
redistributivo, que podra debilitar la capacidad del Estado para incidir en la distribucin
interpersonal e interterritorial de la sociedad. Se argumenta que una reduccin de los grados
de libertad disponibles para el gobierno central en materia de poltica fiscal, como
consecuencia de una transferencia desbalanceada de fuentes tributarias a los gobiernos
subnacionales, puede disminuir la capacidad del gobierno nacional de orientar el gasto
pblico y el sistema tributario con fines redistributivos.

En el frente contrario existen autores (Bretton, 1996; Weingast & Qian, 1997) que
argumentan que la propia funcin redistributiva concentrada en su mxima expresin a
travs del gobierno central, puede terminar debilitando la capacidad del mercado de asignar
recursos en forma competitiva. Uno podra interpretar ese punto de vista sealando que,
tanto la competencia entre los niveles de gobierno como la competencia al interior de un
mismo nivel de gobierno redundara en un incremento de los incentivos de cada instancia
gubernamental para ser efectivos en la esfera redistributiva. Mediante esa competencia
vertical y horizontal, que implica acciones compensatorias en todas las jurisdicciones, es de
esperar un mejor desempeo del arreglo intergubernamental en la esfera redistributiva. No
obstante la fortaleza terica de esta lnea argumental, algunos autores (Migu, 1997) han
advertido cmo la competencia vertical puede conducir a un sobresolapamiento entre los
niveles de gobierno en el ejercicio de las mismas funciones administrativas, utilizando el
caso de Canad para ilustrar los lmites de una competencia que puede degenerar en
destructiva.
En mi entender, es factible concebir una posicin que favorece la participacin cooperativa
de todos los niveles de gobierno en el mbito redistributivo, mediante el aprovechamiento
de las ventajas comparativas de cada una de esas instancias. Especficamente me refiero a
que si se reconoce que los gobiernos subnacionales estn dotados de una ventaja
informativa con respecto al gobierno central, la cual deriva de su mayor cercana fsica y
cultural a las necesidades y preferencias de sus respectivas comunidades, uno podra
concluir que esos niveles menores de gobierno (estados y municipios) estn llamados a
ejercer un rol ms activo en el suministro de bienes y servicios pblicos en sus localidades.
Al mismo tiempo, es imperativo reconocer que el gobierno central tiene una ventaja
financiera derivada de su mayor disponibilidad y variedad de fuentes de financiamiento
para ejercer la funcin redistributiva. Este reconocimiento se hace an ms claro cuando
entendemos que poniendo al servicio de todo el territorio nacional los recursos en manos
del gobierno central, se reducen las posibilidades de que los ciudadanos de una jurisdiccin
mejor dotada de recursos econmicos y/o con un mayor desarrollo institucional de su
gobierno logren beneficios fiscales netos, en virtud de su accidental localizacin
territorial. Adicionalmente, pareciera que el gobierno nacional puede aglutinar y coordinar
las acciones redistributivas de las distintas jurisdicciones, independientemente de que se
acepten los beneficios de las iniciativas e innovaciones de los niveles menores de gobierno
en materia de polticas sociales y econmicas de tipo compensatorio.
Por consiguiente, es necesario concebir mecanismos compensatorios en lo interterritorial e
interpersonal que hagan uso de las ventajas comparativas de cada nivel de gobierno: el
gobierno central financia y coordina la accin del Estado en el mbito redistributivo,
mientras que los gobiernos subnacionales atienden las otras esferas de la provisin de
bienes y servicios pblicos (suministro, contratacin, regulacin, entre otras).
De este modo, el Fondo de Compensacin Interterritorial como el planteado por la
Constitucin aprobada en 1999 debe ser diseado tomando en consideracin esas ventajas
relativas de cada nivel gubernamental: el gobierno nacional financia y coordina la accin
redistributiva mediante una figura intergubernamental como lo es el Consejo Federal de
Gobierno, mientras que la accin de los gobiernos estadales y municipales se concentra en

aquellas esferas de lo social que ellos consideren ms ajustadas a las necesidades y

preferencias de sus comunidades regionales y locales.
A ello cabe agregar que esta posible adscripcin del FCIT al Consejo Federal
probablemente reforzara las posibilidades de coordinacin financiera con otras
transferencias intergubernamentales como las asignaciones econmicas especiales. Bajo
esta modalidad cooperativa e integral de gestin financiera es factible que se incremente la
efectividad de la accin del Estado en su funcin redistributiva.
ALGUNOS POSIBLES CRITERIOS DE ASIGNACIN DE LOS RECURSOS
DEL FONDO DE COMPENSACIN INTERTERRITORIAL
Establecidos los lineamientos generales para la asignacin de funciones redistributivas
entre los distintos niveles de gobierno, corresponde ahora discutir los posibles criterios
mediante los cuales se asignan los recursos en un mecanismo de compensacin
interterritorial. En la literatura econmica y en la experiencia internacional uno encuentra
comnmente dos grandes dimensiones que nutren los criterios de asignacin de recursos en
los mecanismos de compensacin o equilibramiento interterritorial (Ahmad, 1997). Por una
parte, lo que se denomina como necesidades fiscales relativas, que vienen a representar los
recursos requeridos por una entidad poltico-territorial para atender un cierto nivel de
servicios pblicos. Por otra parte, la llamada capacidad fiscal, que est constituida por la
capacidad de financiamiento de aquellas necesidades fiscales relativas.
Se espera que los mecanismos de compensacin interterritorial distribuyan recursos fiscales
entre las entidades poltico-territoriales reconociendo las diferencias, existentes y/o
estructurales, en las capacidades de esas instancias para proveer y financiar por sus propios
medios los servicios pblicos requeridos por sus comunidades. Esa funcin compensatoria
nace del reconocimiento evidente de que cada estado o municipio est dotado de una cierta
capacidad econmica e institucional para financiar y proveer esos servicios pblicos. Pero
las diferencias en esas capacidades pueden llegar a ser significativas entre los distintos
integrantes territoriales de una nacin. Los mecanismos de compensacin interterritorial
pretenden entonces, cuando menos, atenuar esas diferencias interjurisdiccionales.1
Reconociendo estos desbalances horizontales, muchos pases desarrollados (Australia,
Canad, Alemania, Reino Unido, Espaa) y en desarrollo (Argentina, Brasil, Chile,
Indonesia) han venido instrumentando mecanismos fiscales orientados a reducir esos
desequilibrios en la capacidad econmica de sus jurisdicciones para proveerle a sus
comunidades, cuando menos, un nivel mnimo de servicios pblicos y/o una base de
recursos financieros que suavicen las diferencias socioeconmicas entre los integrantes de
un mismo nivel de gobierno.
Naturalmente, es mucho ms fcil identificar aquellas dos grandes dimensiones que deben
orientar la bsqueda de criterios para la asignacin de los recursos en un mecanismo de
compensacin interterritorial, que identificar las variables especficas que servirn de
fundamento para la propia redistribucin de esos recursos fiscales, un ejercicio que
dejaremos para la siguiente seccin de este ensayo. Por el momento y slo para ilustrar

hasta dnde pueden llegar esas dificultades, a continuacin se presentan algunas opciones
de variables o indicadores que podran desempear ese papel de aproximaciones a aquellas
dos dimensiones bsicas.
Necesidades fiscales relativas
Con respecto a esta dimensin, uno podra utilizar como variables representativas de
desbalances horizontales un conjunto de indicadores ya disponibles en Venezuela. Tal es el
caso del ndice de necesidades bsicas insatisfechas (NBI), el ndice del desarrollo humano
(IDH), algn otro indicador relativo de pobreza tal como el ingreso per cpita, o inclusive
el coeficiente de Gini. Todos estos indicadores registran debilidades derivadas de su rezago
en la publicacin y falta de representatividad territorial. Por supuesto, stos son escollos
superables si existe el compromiso del Estado de invertir recursos en perfeccionarlos en un
plazo razonable. Sin embargo, la mayor dificultad asociada a estos indicadores es que no
representan estrictamente a las necesidades fiscales relativas de las distintas instancias
territoriales.
Para ser realmente representativos de esas necesidades fiscales relativas, los indicadores a
utilizar deberan expresar las diferencias de costos en la provisin de los servicios pblicos
en esas instancias territoriales, entre otros elementos. Sin embargo, la experiencia
internacional parece poner en evidencia que la inmensa mayora de los pases desarrollados
no satisfacen a plenitud ese exigente requisito. Hasta donde conocemos, con la excepcin
notable de Australia y en menor medida el Reino Unido, la mayora de las naciones utilizan
exclusivamente la dimensin de la capacidad fiscal como mecanismo de compensacin
interterritorial, aun ante el reconocimiento de todas sus imperfecciones (Ter-Minassian,
1997; Ahmad, 1997).
En efecto, la versin ms sofisticada de mecanismo compensatorio interterritorial est
representada por el sistema federal australiano, en el cual todas las transferencias
intergubernamentales se asignan de acuerdo con un amplio conjunto de indicadores que se
extienden al mbito de la determinacin de necesidades relativas y diferenciales de costos
en su provisin por parte de las distintas jurisdicciones de esa nacin. Los requerimientos
de informacin y soporte institucional para su procesamiento son tan complejos y
desarrollados, que inclusive la federacin canadiense se ha negado por aos a incorporar
esta importante dimensin en su tambin sofisticado sistema de transferencias
ecualizadoras. Otros pases como Espaa han incorporado a su mecanismo de
compensacin interterritorial variables mucho ms genricas que pretenden representar
necesidades relativas (poblacin, dispersin poblacional, paro laboral, etc.) y/o
particularidades (insularidad, saldo migratorio) de la nacin ibrica.
No obstante las restricciones mencionadas, lo importante es reconocer que la utilizacin de
indicadores como el NBI, el IDH y otros proxies de pobreza relativa sirven al propsito de
redistribuir recursos entre entidades poltico-territoriales, aun con todas las limitaciones
descritas.
Capacidad fiscal

Respecto a esta otra dimensin, la tarea de identificar variables representativas de

desbalance horizontal parece relativamente ms sencilla. Por ejemplo, si uno se aproxima a
las versiones ms sofisticadas de asignacin de las transferencias con criterios
redistributivos de capacidad fiscal, como los que prevalecen en Alemania, Canad y,
complementariamente, en Australia, uno podra utilizar lo que se conoce en la federacin
canadiense como el enfoque del sistema de tributacin representativa. Bajo ese sistema,
la capacidad fiscal de cada provincia es calculada cada ao... como la diferencia entre la
suma de capacidad fiscal per cpita para cada fuente separada de ingresos y una medida de
capacidad estndar basada en la capacidad fiscal per cpita promedio de las cinco
provincias medianas... (Bird, 2001:64).
Siguiendo una versin ms elemental de ese sistema, un punto de partida para estimar las
diferencias en la capacidad fiscal de las entidades poltico-territoriales venezolanas podra
consistir en determinar las fuentes tributarias de recaudacin propia disponibles para esas
instancias. Para ser estrictos, esa capacidad tributaria propia no debera limitarse slo a uno
u otro nivel de gobierno subnacional; es decir, la estimacin correcta de esa capacidad
tributaria propia debera incluir, tanto el nivel intermedio (estados) como el nivel local de
gobierno, pues es esa accin conjunta la que incide realmente en la propia redistribucin de
los recursos pblicos. Sin embargo, es necesario reconocer las limitaciones a que se
enfrenta semejante ejercicio, como consecuencia no slo del escaso desarrollo de las
fuentes tributarias estadales (en menor medida tambin las municipales), sino tambin
debido a la escasa disponibilidad de informacin detallada sobre aquellas fuentes de
ingresos.
En cualquier caso, tampoco sera correcto evaluar exclusivamente esa capacidad fiscal o de
financiamiento de servicios pblicos por parte de los gobiernos subnacionales a partir de su
capacidad tributaria propia, sino que debera incluirse tambin cualquier transferencia
intergubernamental que ellos reciben. La lgica econmica en este caso permite concluir
que esos medios de financiamiento, aunque originalmente provenientes del gobierno
central, no slo asignan recursos que generan una implcita redistribucin horizontal de
recursos, sino que tambin le otorgan a los gobiernos subnacionales una cierta capacidad
para redistribuirlos al interior de sus propias jurisdicciones, en mayor o menor medida.
Esto significa que antes de introducir cualquier mecanismo explcito de compensacin, ya
el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales suele contener una funcin
redistributiva interterritorial. Esto puede apreciarse claramente al observar la significativa
correspondencia estadstica que existe entre los recursos recibidos por las entidades
federales por conceptos de Situado Constitucional y el Fides y sus indicadores de pobreza
relativa asociados al nmero de hogares pobres.
De este modo, al incorporar entonces un mecanismo de reduccin de los desbalances
horizontales como sera el caso del Fondo de Compensacin Interterritorial en Venezuela,
el objetivo ltimo debera ser reducir an ms esos desequilibrios a travs de un
instrumento explcitamente redistributivo. Sin embargo, insisto, antes es imperativo
disponer de una visin de conjunto del impacto redistributivo de los diversos
mecanismos de financiamien-to dentro del sistema de relaciones fiscales
intergubernamentales.

Por esta razn, en el marco de una simulacin realizada por la Oficina de Asesora
Econmica y Financiera (OAEF) de la Asamblea Nacional se han desarrollado ejercicios
elementales que permiten considerar en una primera aproximacin cules podran ser los
efectos redistributivos integrales de las fuentes de financiamiento en ese arreglo
intergubernamental (Barrios, Daza y Denis, 2001), cuyos resultados pormenorizados se
presentan en el cuadro anexo. Los ejercicios realizados incluyen en sus estimaciones
algunos efectos redistributivos de los mecanismos actuales de financiamiento (Situado,
Fides, asignaciones econmicas especiales, transferencia de servicios descentralizados), as
como los correspondientes a la Ley de Hacienda Pblica Estadal. En este ltimo caso es
necesario desarrollar escenarios incluyendo y sin incluir el Fondo de Compensacin
Interterritorial. Tambin se sometieron a contraste esos resultados con los indicadores
indirectos de necesidades fiscales relativas, a fin de tener una idea de sus posibles efectos
redistributivos interpersonales e interterritoriales.

Necesidad de incorporar elementos dinmicos en el FCIT

Finalmente, es necesario estar conscientes que sera ideal incorporar entre los criterios de
redistribucin de los recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial elementos
dinmicos que permitan premiar el esfuerzo tributario relativo de las instancias territoriales,
as como la mayor eficiencia en su gestin. En la prctica, se es un desideratum difcil de
alcanzar en esta primera etapa del mecanismo compensatorio. Volveremos ms adelante
sobre esto, pero por el momento basta mencionar que la misma mejora en los diversos
indicadores de necesidades relativas y capacidad fiscal puede constituir un medio indirecto
para promover por razones ticas y polticas el buen desempeo de las instancias
territoriales.
No obstante, para llevar el argumento a sus extremos, sera deseable que el Fondo de
Compensacin Interterritorial contenga criterios de redistribucin que permitan romper
cualquier incentivo para que un gobierno subnacional se beneficie de no hacer los esfuerzos
necesarios para salir del crculo de la pobreza en un plazo razonable.

LAS VARIABLES SELECCIONADAS PARA ORIENTAR LA ASIGNACIN

DE LOS RECURSOS
La eleccin de las variables especficas que vienen a representar los diversos desequilibrios
interterritoriales suelen ser una mezcla inevitable de las anteriores dimensiones. De esta
manera, la evaluacin de distintas variables representativas para el caso especfico de
Venezuela permite sugerir los indicadores que se mencionan a continuacin y que podran
servir de referencia para el proyecto de Ley del Fondo de Compensacin Interterritorial:
ndice de desarrollo humano, inverso del ingreso per cpita, ndice de pobreza y el esfuerzo
tributario relativo. A continuacin se discute la lgica para su seleccin, as como un esbozo
de los efectos que su aplicacin individual tendra sobre la redistribucin interterritorial.2
El criterio del ndice de desarrollo humano (IDH)
En el caso del ndice de desarrollo humano como criterio de asignacin de recursos del
FCIT, se trata de una variable que aspira compensar a las entidades federales de acuerdo
con su rezago relativo con respecto a componentes, tales como:
i. La esperanza de vida de la poblacin de cada estado (una expresin de sus condiciones de
salud y nutricin);
ii. Los logros que en materia educativa esas entidades alcancen, representadas a travs de la
reduccin de la tasa de analfabetismo y del incremento en la matriculacin de sus
potenciales estudiantes y
iii. El rezago en el poder adquisitivo de los ingresos de las personas u hogares que integran
esas entidades.

El propsito del FCIT en esta materia debe ser proporcionarle recursos a aquellas entidades
federales que tengan las mayores deficiencias en esos indicadores, de manera que puedan
dirigir esos recursos a atender sus mayores necesidades en esos mbitos especficos, as
como en cualesquiera otros de los establecidos como prioritarios por parte del Consejo
Federal de Gobierno. Para atender los desbalances interpersonales e interterritoriales,
aunque sea en forma indirecta, probablemente ser conveniente estandarizar ese criterio de
asignacin calculndolo en trminos per cpita. De acuerdo con las estimaciones de la
OAEF, los estados que registran los peores ndices de desarrollo humano (Delta Amacuro,
0,592; Vargas, 0,592; Amazonas, 0,617; Apure, 0,627 y Portuguesa, 0,645), recibiran una
mayor transferencia per cpita por este componente de la eventual frmula distributiva del
Fondo de Compensacin.
Es de notar que la estandarizacin de la variable IDH por poblacin permite incrementar la
equidad del Fondo de Compensacin Interterritorial, al permitir que los estados reciban
montos totales de recursos distintos ajustados al tamao de sus poblaciones, no obstante su
misma condicin relativa de desarrollo derivada del propio indicador. Ello se aprecia
claramente al comparar dos entidades como Delta Amacuro y Vargas, las cuales a pesar de
registrar el mismo rezago en el IDH (0,592), que da lugar a la misma transferencia per
cpita asociada a este componente, recibiran montos diferentes de recursos totales por
estado, ante el reconocimiento de las mayores necesidades fiscales relativas que derivan del
tamao distinto de sus poblaciones.
Aqu se abre una controversial discusin respecto a si la asignacin de recursos con base en
las deficiencias en el IDH fomenta a los gobiernos subnacionales a permanecer en situacin
rezagada para recibir esa parte de los recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial.
Es difcil decir en forma anticipada cul ser la conducta de esos gobiernos frente a este
posible componente de la frmula; sin embargo, uno podra preguntarse hasta dnde le
conviene polticamente a un gobierno subnacional aparecer como permanentemente
incapaz de mejorar la posicin relativa respecto a este indicador.
Una forma simple e intuitiva de superar este reto, al menos parcialmente, consistira en
hacer del conocimiento pblico las posiciones relativas de los distintos estados y
municipios, as como las mejoras registradas en esas posiciones. De esta manera, adems de
dotar de transparencia adicional al arreglo fiscal intergubernamental, se puede esperar que
los gobiernos subnacionales hagan un esfuerzo sostenido para mejorar sus posiciones en
materia de IDH, a objeto de capitalizar ese esfuerzo en trminos de apoyo poltico a partir
de esa rendicin de cuentas. Evidentemente, el xito de esta prctica descansa en el
supuesto fuerte segn el cual los electores realmente evalan ese desempeo de sus
gobiernos subnacionales en materia de posicionamiento relativo en los ranking de
indicadores como el IDH.
Bajo esta ltima perspectiva optimista, es necesario sealar que este indicador podra ser
seleccionado como criterio de asignacin de recursos del Fondo de Compensacin
Interterritorial, en funcin de la capacidad relativa que tienen los gobiernos estadales para
incidir en los componentes del mismo a travs de sus polticas pblicas. De lograrse el
necesario equilibrio entre las presiones estticas (rezagos actuales) y las fuerzas dinmicas

(mejoras en posiciones relativas), se puede apreciar que este IDH es fundamentalmente una
variable representativa de desequilibrios interterritoriales.
Desde una perspectiva ms operativa, es necesario sealar que actualmente la oficina
residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publica anualmente
un ndice de desarrollo humano. Desgraciadamente, su publicacin se hace con un rezago
superior a un ao. Pero, como se mencion con anterioridad, se es un escollo superable si
se destinan los recursos humanos y financieros requeridos para su elaboracin oportuna. La
Ley del Fondo de Compensacin Interterritorial debera contemplar un mandato para que
las autoridades responsables de desarrollar ese indicador lo lleven a cabo en forma
confiable y oportuna.
El criterio del ingreso per cpita
En segundo lugar se encuentra el caso del criterio de asignacin de los recursos del Fondo
de Compensacin Interterritorial en proporcin inversa al ingreso per cpita. La
racionalidad que lo justifica es que se pretende compensar en mayor medida a aquellas
entidades federales cuyos hogares registran una menor capacidad para generar ingresos que
le permitan financiar la adquisicin de bienes y servicios pblicos y privados. En efecto, si
se incorpora este componente a la frmula distributiva de los recursos que asignar el FCIT,
nuestras estimaciones sealan que los estados con menor ingreso per cpita (Amazonas, Bs.
998.000; Delta Amacuro, Bs. 1.055.015; Apure, Bs. 1.059.115) recibiran una mayor
transferencia per cpita por esta parte del Fondo.
Sin embargo, nuevamente valen los comentarios de la discusin anterior en el sentido de
que la frmula distributiva del Fondo de Compensacin Interterritorial debe respetar las
mayores necesidades fiscales relativas que se derivan de un mayor tamao de poblacin.
Ello se puede apreciar si se considera que, segn las estimaciones de la OAEF, dos
entidades federales como Delta Amacuro y Apure con prcticamente el mismo ingreso per
cpita terminaran recibiendo un monto parecido por persona, pero recursos totales por
estado muy distintos, en consideracin de aquellas mayores necesidades derivadas del
tamao de su poblacin.
Evidentemente, este indicador tiene una funcin fundamentalmente orientada a compensar
desequilibrios interpersonales. Sin embargo, es necesario advertir sobre una limitacin
propia de este indicador: al ser un promedio de toda la jurisdiccin regional no toma en
consideracin las diferencias internas en la distribucin de ese ingreso per cpita. Cabe
agregar que este indicador tambin se publica regularmente al nivel estadal, aunque
nuevamente con rezagos.
El criterio del ndice de pobreza
En el caso del criterio denominado ndice de pobreza, entendido como porcentaje de
hogares de una entidad federal que recibe ingresos por debajo de una lnea de pobreza
(definida como capacidad de adquirir menos de dos canastas alimentarias) con respecto a la
proporcin de hogares en similar condicin en todo el pas, es evidente su intencin
redistributiva en el mbito interpersonal.

Por consiguiente, un estado con mayor cantidad de hogares pobres recibir entonces mayor
cantidad de recursos del FCIT, en una direccin que apunta claramente hacia la mayor
equidad interpersonal, reforzando as el carcter redistributivo de este mecanismo. De
acuerdo con las estimaciones de la OAEF, es interesante observar que en el caso de este
eventual componente de la frmula distributiva de ese fondo, los estados mayormente
beneficiarios del mismo seran Zulia con 14,3 por ciento del total de hogares pobres del
pas, Miranda con 8,7 por ciento de esos hogares en situacin de pobreza, Carabobo con 8,4
por ciento, Lara con 8 por ciento y Aragua con 6,3 por ciento. Tambin debe notarse que la
propia forma de calcular esos porcentajes ya incluye la estandarizacin por poblacin
(hogares pobres de la poblacin total de Venezuela) y, por consiguiente, los recursos a
transferir a cada entidad federal varan en funcin indirecta de las mayores necesidades
fiscales asociadas a esa condicin de pobreza.
Debe advertirse nuevamente que tambin en este caso se presenta el riesgo de que se
promueva a los gobiernos subnacionales a no hacer su mximo esfuerzo para superar esa
condicin de pobreza de sus comunidades, como consecuencia de que por ello recibiran
mayores recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial. Naturalmente, uno puede
volver a argumentar que ello es poco probable desde el punto de vista tico y poltico, pero
en la vida real nada garantiza que los incentivos de las autoridades gubernamentales y los
de sus comunidades estn alineados en la misma direccin.
Por ello puede resultar en extremo importante que se incorpore alguna modalidad de
criterio dinmico que castigue aquella ausencia del mayor esfuerzo posible de las
autoridades regionales y locales por superar la posicin rezagada de una jurisdiccin en
materia de pobreza. Desdichadamente, sa es quizs la mayor debilidad de la propuesta del
FCIT elaborada por la OAEF.
El criterio del esfuerzo tributario relativo
Finalmente, se encuentra el criterio de esfuerzo tributario relativo. El objetivo perseguido
con este ltimo elemento asignador de recursos del Fondo de Compensacin Interterritorial
es sencillamente retribuir en mayor proporcin a aquellas entidades federales que
contribuyen en mayor medida a financiar por sus propios medios y capacidades la provisin
de bienes y servicios pblicos a sus comunidades. Todo ello respetando el hecho de que
cada jurisdiccin dispone de capacidades dispares de generacin de recursos propios, sin
cuya consideracin se podra estar generando un incremento en los desbalances
horizontales. Ello es particularmente cierto en el contexto de procesos de transferencia de
nuevas fuentes tributarias a los gobiernos estadales, como aspira la versin conocida del
proyecto de Ley de Hacienda Pblica Estadal.
Por este ltimo motivo, no es el incremento en el monto absoluto de los recursos
recaudados lo que debera servir de referencia para premiar el desempeo tributario de una
entidad federal, sino ms bien la mayor proporcin de su esfuerzo recaudador con respecto
a su propia base. Idealmente, esa medicin del desempeo tributario debera hacerse con
respecto al potencial generador de recursos propios y la Ley del FCIT debera contener un
mandato para que en un lapso prudencial se desarrolle integralmente este criterio, en
trminos del mencionado potencial recaudatorio.

De esta manera, se espera incentivar a los estados a que contribuyan a la movilizacin de

los recursos disponibles en sus comunidades, que podrn ser destinados a la mayor
provisin de bienes y servicios pblicos, as como contribuir a atenuar los desequilibrios
interterritoriales en la capacidad de atender las demandas regionales y locales. Quizs una
consideracin especial que debe hacerse en este punto es que el buen funcionamiento de
este componente amerita pensar a fondo cules sern los elementos que nutrirn la base
para estimar el esfuerzo tributario relativo, no slo en trminos de los tributos que servirn
de referencia, sino tambin en cmo manejar circunstancias donde un estado de menor
capacidad institucional se ve impedido durante un tiempo de desarrollar la explotacin de
una de sus potenciales fuentes de financiamiento de recaudacin propia. Se deben extremar
las precauciones para que esa menor capacidad institucional no se constituya en un medio
indirecto de sancionar a quienes se encuentran en situacin de rezago relativo, generando
nuevas iniquidades horizontales en el arreglo intergubernamental venezolano.
As, se podra hacer un ejercicio de posicionamiento de los estados en la distribucin de los
recursos del Fondo, descontando el efecto ahora imprevisto del esfuerzo tributario. Lo que
se observa en esas estimaciones realizadas por la OAEF luce intuitivamente razonable: los
mayores receptores potenciales de recursos per cpita del FCIT, en caso de utilizar los tres
primeros criterios de asignacin, seran estados como Delta Amacuro, Amazonas, Vargas,
Apure y Portuguesa, mientras que entidades federales como Lara, Zulia, Aragua,
Anzotegui, el Distrito Federal y Miranda, recibiran menos recursos per cpita.

LA CAPITALIZACIN DEL FONDO DE COMPENSACIN

INTERTERRITORIAL
En esta seccin se exploran algunas opciones para nutrir financieramente al FCIT, con
especial referencia a los recursos provenientes del IVA, as como a los impuestos sobre
bebidas alcohlicas, cigarrillos y tabacos. En este sentido, se comienza por realizar una
breve evaluacin de la propuesta presentada por el movimiento poltico Primero Justicia a
la Comisin de Finanzas de la Asamblea Nacional (en lo sucesivo, la primera propuesta de
Ley del FCIT), especialmente en lo que concierne a posibles fuentes de capitalizacin para
el Fondo de Compensacin Interterritorial. En segundo lugar, a lo largo de esta seccin se
contrasta esa propuesta de FCIT con la formulada por la OAEF y tambin presentada ante
el Poder Legislativo. Hasta donde entendemos, ambos proyectos an estn bajo la
consideracin de aquella comisin de la Asamblea Nacional.
En una medida importante, la primera restriccin para examinar las mencionadas opciones
de capitalizacin del Fondo de Compensacin Interterritorial viene dada por el arreglo
tributario intergubernamental que se deriva de la Ley Orgnica de Hacienda Pblica Estadal
(LOHPE), que fuera aprobada en primera discusin por la Asamblea Nacional. En ese
marco normativo se plantea que 45 por ciento de los recursos que los estados reciben hoy
por va del Fides pasaran a nutrir ese fondo. En trminos prcticos, esto no parece cambiar
de forma sustantiva la asignacin de esos recursos con respecto al Fides, toda vez que las
entidades federales podran continuar presentando sus proyectos de inversin a una

instancia de decisin intergubernamental (Consejo Federal de Gobierno), mientras que el

55 por ciento de los recursos restantes ahora seran manejados por parte de los gobiernos
estadales, sin ninguna intermediacin. En otras palabras, con esta propuesta conjunta de
FCIT-LHPE las entidades federales podran adquirir alrededor de 0,22 por ciento de
autonoma fiscal adicional.
Comparada con la primera propuesta de Ley del FCIT para capitalizarlo con un mximo de
20 por ciento de los recursos del IVA a ser asignados totalmente por el Consejo Federal de
Gobierno (CFG), ese 45 por ciento de recursos del Fides que recibiran los estados a travs
de ese fondo no slo luce como un incremento en el grado de descentralizacin fiscal (las
decisiones sobre el restante 55 por ciento seran totalmente autnomas para los gobiernos
subnacionales), sino que probablemente tendr un mayor efecto redistributivo favorable
hacia las jurisdicciones de menor desarrollo relativo. Por supuesto, el efecto definitivo
depender de la regla de asignacin horizontal de recursos que se apruebe.
Inclusive es posible dar todava otro paso de avance en la direccin descentralizadora, al
eliminar la visin procedimentalista de los proyectos de inversin. La Constitucin
aprobada en 1999 establece que las entidades federales estn obligadas a destinar los
recursos del FCIT a inversiones, pero ello no implica necesariamente que su ejecucin
requiere presentar proyectos de inversin ex ante al Consejo Federal de Gobierno. Las
gobernaciones y alcaldas, en concordancia con los presupuestos aprobados por sus
respectivas instancias legislativas, bien podran destinar por su propia cuenta esos recursos
a la inversin pblica, cumpliendo ex post con todos los extremos legales y de rendicin de
cuentas sobre sus actividades en esta esfera. Evidentemente, ello debera traducirse en un
aceleramiento de la efectividad ejecutora de esos organismos, lo cual es un rasgo de
desempeo virtuoso en el caso venezolano.
La mayor dificultad que puedo visualizar en este modus operandi que podra sugerirse para
el FCIT es que se reducen las posibilidades de armonizar los programas de inversin de
todos los niveles de gobierno. De prevalecer esa posibilidad, podramos estar renunciando
al logro de un efecto positivo que se esperara de una actuacin ms cooperativa del Estado
venezolano. Evidentemente, uno puede imaginarse otras modalidades institucionales que
podran servir de medios para resolver este escollo, como sera la utilizacin de figuras de
programacin intergubernamental de las inversiones.
Bajo esas modalidades intergubernamentales es posible que se dicten lineamientos
generales para la inversin de todos los niveles de gobierno, se establezcan
responsabilidades exclusivas o concurrentes para desarrollar proyectos de prioridad
nacional e inters para las jurisdicciones subnacionales, entre otras prcticas que pueden
esperarse sean propias de una instancia de decisin como el Consejo Federal de Gobierno.
Esas modalidades intergubernamentales existen ya en pases como Alemania, Australia,
Brasil, Canad, entre otros. Probablemente podramos derivar lecciones tiles de esas
experiencias internacionales para el diseo de nuestros propios mecanismos de decisin
intergubernamental, de acuerdo con nuestras particularidades nacionales.
Asimismo es posible mencionar que el proyecto de LHPE que se discute actualmente en la
Asamblea Nacional propone enterar la totalidad de los recursos recaudados por concepto de

impuestos sobre licores, cigarrillos y fsforos al Fondo de Compensacin Interterritorial.

Eso representa alrededor de 0,4-0,5 por ciento del PIB. Cualquier propuesta que le otorgue
menos del 100 por ciento de esos recursos tributarios a los estados, puede decirse que
avanza menos en la direccin descentralizadora.
Una tercera opcin para el financiamiento del mecanismo de compensacin interterritorial
que est planteada en la primera propuesta de Ley del FCIT se refiere al 20 por ciento del
total recaudado por impuesto al consumo a la gasolina. Naturalmente, esta opcin
incrementa los recursos disponibles en ese fondo y potencia su capacidad redistributiva;
pero comparada con la clusula contenida en el proyecto de la LHPE que transfiere la
totalidad de ese tributo a los estados, la mayor potencialidad redistributiva de esta propuesta
se hace a costa de una reduccin en el grado de descentralizacin en el sistema de
relaciones fiscales intergubernamentales. Nuevamente, el efecto redistributivo neto
depender de cun progresiva sea la regla de asignacin horizontal de los recursos del
Fondo de Compensacin Interterritorial.
Como otra referencia a la primera propuesta de Ley del FCIT presentado ante la Comisin
de Finanzas de la Asamblea Nacional, se encuentra la sugerencia de capitalizar ese fondo
con los recursos provenientes de las asignaciones econmicas especiales (AEE) que
actualmente se atribuyen a estados carentes de explotacin de minas e hidrocarburos. Esto
representa alrededor de 30 por ciento de los recursos derivados de la Ley de Asignaciones
Econmicas Especiales. Esta propuesta probablemente tenga un efecto regresivo sobre el
sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, en el sentido de que el grueso de los
estados en esa condicin de no-explotacin de minas e hidrocarburos ahora pasaran a
compartir ese 30 por ciento de recursos por AEE con el resto de los estados que ya reciben
el 70 por ciento restante.
En realidad, es necesario hacer un ejercicio de simulacin para verificar si una regla muy
redistributiva en el FCIT llega a compensar el mencionado efecto regresivo que aparece de
entrada con este proyecto de ley. No obstante, a primera vista esta propuesta parece
desmejorar la distribucin interterritorial de recursos en Venezuela, en franca contradiccin
con el espritu del cualquier mecanismo de compensacin interterritorial.
Por si fuera poco, en trminos de diseo de polticas pblicas, no parece tcnicamente
apropiado que se utilice un instrumento presuntamente orientado a corregir
externalidades (los efectos negativos de la explotacin de minas e hidrocarburos) con un
instrumento destinado a atenuar desbalances horizontales en el desarrollo socioeconmico
(el FCIT). En trminos ms tcnicos, se dira que se est utilizando un solo instrumento
para atacar dos objetivos diferentes de poltica pblica.
Una ltima referencia al primer proyecto de Ley del FCIT presentado ante la Asamblea
Nacional nos conduce a su propuesta de utilizar recursos derivados de los prstamos de
organismos internacionales para los proyectos cuya ejecucin sea aprobada por el CFG para
el desarrollo econmico y social de los estados y de los municipios. En principio ello luce
razonable, particularmente cuando esos proyectos se refieren al desarrollo institucional de
esos niveles de gobierno y/o programas con significativo contenido redistributivo. Sin
embargo, preocupan las dificultades que se pueden derivar de la compatibilidad entre las

reglas explcitas que debe contener ese fondo para redistribuir sus recursos y la asignacin
de esos recursos particulares que responden a los criterios que los organismos multilaterales
establecen para la aprobacin de sus proyectos. Ello no tiene que ser necesariamente
inconsistente, pero es un aspecto que amerita una mayor reflexin antes de incorporarlo de
forma genrica en el texto de la Ley del FCIT.
Finalmente, es necesaria una reflexin sobre el destino que debera darse a los recursos del
Fondo de Compensacin Interterritorial no ejecutados por los estados en un ejercicio fiscal,
como consecuencia de sus rezagos para presentar proyectos de inversin ante el CFG. En
nuestra opinin, la devolucin de esos recursos al pote general de ese fondo constituye
un incentivo razonable al uso eficaz de los mismos por parte de los gobiernos
subnacionales. Tambin es ste un aspecto que se debera armonizar con el nuevo marco
plurianual del rgimen pblico de administracin financiera al nivel nacional.
Sin embargo, una visin comprensiva de este asunto debe tambin tomar en consideracin
que los desbalances horizontales entre las entidades territoriales tambin se manifiestan en
diferencias en su capacidad para formular proyectos de inversin. En este sentido, las
normativas del Consejo Federal de Gobierno como del Fondo de Compensacin
Interterritorial deberan disponer de manera explcita que esas instituciones suministren
asistencia tcnica a los gobiernos subnacionales en el proceso de formulacin de sus
proyectos. La contribucin de esas figuras intergubernamentales al equilibramiento de
las mencionadas disparidades institucionales podra extenderse a la conformacin de un
banco de proyectos de inversin en diversos sectores, que estn a la disposicin de los
gobiernos subnacionales, para que se seleccionen de conformidad con las necesidades y
preferencias de sus autoridades y comunidades.
Adicionalmente a los aspectos antes mencionados, la Ley del Fondo de Compensacin
Interterritorial debera hacer explcita una consideracin sobre la posible base mnima para
la recepcin de recursos por las entidades federales. De momento debe mencionarse que el
rasgo deseable para un FCIT autnticamente redistributivo debera orientarse por el
principio, establecido en la llamada economa poltica de las instituciones presupuestarias
(Poterba & Von Hagen, 1999), de minimizar el universalismo, respetando los principios
constitucionales. En otras palabras, es apropiado que se disminuya al mnimo legalmente
posible la tendencia a repartir los recursos fiscales bajo el principio de al menos un poco
para cada cual. De lo contrario, es bastante probable que se debilite el carcter
redistributivo deseado para un fondo de esta naturaleza.

ALGUNOS ASPECTOS INSTITUCIONALES EN EL DISEO DEL FCIT

Como ltimo aspecto de este ensayo, se considera oportuno introducir en esta discusin
algunos tpicos sobre los cuales se deben tomar decisiones polticas y tcnicas para el
apropiado diseo del FCIT, de manera que se optimice su funcionamiento eficaz y
transparente.

En primer lugar, parece conveniente discutir si se pretende introducir algn tipo de

restriccin al destino funcional que podrn darle los gobiernos subnacionales a los recursos
transferidos por concepto de FCIT. Evidentemente ya existe una primera condicionalidad
derivada de la obligatoriedad de que esos recursos se destinen a la inversin pblica. No
obstante, ello puede calificarse como un rasgo virtuoso que se le introduce al sistema de
relaciones fiscales intergubernamentales, en el sentido de contribuir a la mejor asignacin
de recursos y al crecimiento econmico. De manera que, bien administrado y respetando un
grado razonable de autonoma de gestin para los gobiernos subnacionales, ello puede
lograr que se desarrolle una cultura de proyectos y de utilizacin de criterios de costoefectividad en la asignacin de los recursos del Estado venezolano. Tambin sera deseable
que esa asignacin de los recursos fiscales respondiera a una visin estratgica de las
prioridades de las comunidades en las jurisdicciones subnacionales.
Adicionalmente, si el Consejo Federal de Gobierno se constituye en una autntica instancia
intergubernamental de decisin, el FCIT se convertira en el instrumento financiero por
excelencia para armonizar y coordinar la accin colectiva de los diferentes niveles de
gobierno. Es mucho cuanto tienen que ganar todas las instancias de gobierno de una accin
concertada en la inversin de los recursos pblicos y la descentralizacin del sistema de
relaciones fiscales no debera traducirse en un debilitamiento de esa actuacin coordinada
entre los distintos niveles de gobierno. No obstante, tambin debemos estar conscientes de
que la coordinacin tiene sus costos y dificultades. Por esta razn es necesario buscar un
equilibrio entre concertacin, autonoma y efectividad en la gestin de esos distintos entes
gubernamentales en Venezuela.
Una discusin mucho ms controversial es la que concierne a si deben existir ciertas
restricciones sobre los sectores a los que se deben destinar los recursos del FCIT (por
ejemplo, salud, educacin, gastos sociales). All aparece, una vez ms, el tpico dilema
entre autonoma y coordinacin en las polticas pblicas. Por una parte es deseable que los
gobiernos subnacionales dispongan de holgura para decidir en cules reas de inversin
destinar esos recursos para mejorar la redistribucin. Pero, por otra parte, una autonoma
completa podra reducir las posibilidades de armonizacin en la estrategia redistributiva del
Estado venezolano. Es una disyuntiva que no es fcil de resolver y se debe reflexionar
sobre este asunto antes de tomar una decisin que es eminentemente poltica.
En segundo lugar, tambin ser necesario que el diseo institucional del Fondo de
Compensacin Interterritorial contenga algunas consideraciones sobre la obligatoriedad del
gobierno central de transferir los recursos en forma oportuna, as como sobre las reglas de
aprobacin de los gastos de inversin por parte de los gobiernos subnacionales. En ambos
casos, ello es necesario para que estn claramente establecidos los derechos de uso y
control sobre esos recursos pblicos. Sobre el primer aspecto es necesario buscar
mecanismos que hagan factible materializar los principios de celeridad y transparencia en la
gestin de tesorera de los recursos, as como el establecimiento de sanciones por rezagos
injustificados en la transferencia de los mismos a los gobiernos subnacionales. Ms all de
la declaracin de estos principios en la futura Ley del FCIT, probablemente ser necesario
normar este aspecto por va reglamentaria.

Si finalmente se aprueba que el acceso de los gobiernos subnacionales a los recursos del
FCIT se har mediante la modalidad de proyectos de inversin a ser presentados al CFG,
entonces ser decisivo el tipo de mecanismos que se utilice para darle curso a los mismos,
teniendo entre otras muchas opciones las del silencio administrativo (transcurrido un lapso
prudencial para su evaluacin y aprobacin), la utilizacin de evaluaciones ex post, entre
otros. Como se seal anteriormente, muchos de estos obstculos podran ser superados
mediante la incorporacin de modalidades ms expeditas de ejecucin del gasto por parte
de los gobiernos subnacionales, acompaado naturalmente de un reforzamiento de los
mecanismos de control ex post de su asignacin y ejecucin en inversiones. Si se toma esta
ltima opcin, ser necesario trabajar en hacerla compatible con los mecanismos de
decisin del Consejo Federal de Gobierno.
En tercer lugar, ser necesario hacer consideraciones explcitas sobre la clasificacin de los
ingresos de los estados por concepto del FCIT, bajo la distincin entre ordinarios y
extraordinarios. En la primera de esas clasificaciones, su categorizacin como ingresos
ordinarios puede terminar afectando su efectividad redistributiva al exigir un traspaso
automtico de recursos a los municipios, sin consideracin de sus propios desbalances
horizontales. En este sentido, es imperativo que la definicin de las reglas de distribucin
horizontal de recursos se haga extensiva a los gobiernos locales en un futuro cercano, sin
que por ello se afecte la celeridad y transparencia en la entrega vertical de recursos.
Finalmente, el arreglo institucional que regular el FCIT tambin debe contemplar reglas
sobre la responsabilidad de rendicin de cuentas y controles sobre la utilizacin de recursos
por las entidades federales y municipales. Todos los niveles de gobierno deben ser
responsables de dar cuenta respecto a cmo se estn utilizando unos recursos que, en
definitiva, son de toda la nacin venezolana. Naturalmente, la obligatoriedad de rendir
cuentas tambin trae a la discusin una serie de temas controvertidos: A quin se debera
rendir cuenta? Quin mide el desempeo de las entidades federales y municipales?
Cules mecanismos pueden ser efectivos para evaluar ese desempeo? Esta discusin nos
conduce tambin a la exigencia de brindarle a la Secretara Tcnica del Consejo Federal de
Gobierno un grado significativo de autonoma institucional.
En cualquier caso, todos estos elementos de carcter institucional deben hacerse
perfectamente compatibles con el principio constitucional de solidaridad interterritorial y
expresin de voluntades de un Estado que se encamina hacia el federalismo cooperativo.

CONCLUSIONES
La introduccin de un fondo de compensacin interterritorial con el propsito de elevar la
accin redistributiva del Estado venezolano es uno de los mayores retos que se ha trazado
la Constitucin de 1999. Este trabajo ha ilustrado algunos de los principales requerimientos
que esa iniciativa amerita desde el punto de vista econmico e institucional. Tambin se ha
puesto en evidencia que la compatibilidad e integracin de ese fondo con otras propuestas
intergubernamentales de la misma Carta Magna es un imperativo si se desea mejorar la
efectividad de la accin del Estado en el mbito redistributivo.

Por esta razn, el ensayo aqu presentado no se limita a examinar los requerimientos del
Fondo de Compensacin Interterritorial y sus posibles efectos en la reasignacin de
recursos entre los niveles subnacionales de gobierno, sino que brinda recomendaciones
adicionales al considerar las posibles consecuencias financieras de la existencia conjunta de
ese mecanismo de compensacin interterritorial con otras figuras como la Ley de Hacienda
Pblica Estadal y, en menor medida, el Consejo Federal de Gobierno.
Como se desprende de las estimaciones que aparecen en el cuadro presentado, que ilustra
los efectos integrales de la propuesta de reformas contenidas, tanto en la Ley de Hacienda
Pblica Estadal como en la propuesta de Ley del Fondo de Compensacin Interterritorial
elaborada por la Oficina de Asesora Econmica y Financiera de la Asamblea Nacional, los
cambios sugeridos apuntan a incrementar los recursos disponibles para las entidades
federales, adicionalmente a las mejoras institucionales mencionadas que se deben orientar a
agilizar la transferencia de esos recursos a los gobiernos subnacionales.
A ello vale agregar que, en trminos de los recursos recibidos por cada estado en
Venezuela, esas estimaciones gruesas parecen poner en evidencia que nos encontramos
prcticamente ante una reforma que se aproxima al concepto econmico de eficiencia
compensadora en la asignacin de los recursos pblicos.3 En efecto, al observar el cuadro
antes mencionado, se aprecia que dieciocho (18) de las entidades federales reportan una
indiscutible expansin de sus recursos disponibles despus de la reforma del arreglo fiscal
intergubernamental, mientras que cuatro (4) de los estados (Amazonas, Cojedes, Delta
Amacuro y Nueva Esparta) no registran prcticamente variaciones con respecto a los
ingresos que reciben actualmente (sin considerar la LHPE ni el FCIT).
Desde el punto de vista de la factibilidad poltica de esta reforma propuesta en el arreglo
fiscal intergubernamental, los resultados de las estimaciones realizadas por la OAEF
parecen brindar cierta garanta de su legitimidad tcnica. Da la impresin entonces que los
tres componentes asociados a necesidades fiscales relativas de los estados responden
positivamente al compromiso de proveer ms recursos para atender las demandas sociales
de sus respectivas comunidades regionales y locales. Corresponde ahora decidir al Poder
Legislativo sobre las virtudes de esta propuesta y, en un futuro cercano, que los tres niveles
de gobierno ejecuten acciones redistributivas ms efectivas.
A todo ello se agrega el llamado a incorporar en el Fondo de Compensacin Interterritorial
no slo criterios que se aproximen a compensar las necesidades fiscales relativas
desbalanceadas de las entidades federales, sino tambin elementos dinmicos que
incentiven a los gobiernos subnacionales a realizar su mayor esfuerzo por romper con sus
condiciones de pobreza y subdesarrollo relativo. De esa manera estaremos caminando en
direccin a lograr una buena mezcla de redistribucin y eficiencia en la sociedad
venezolana, a travs de un arreglo fiscal descentralizado.
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NOTAS
1 Existe una larga e inconclusa controversia en la literatura econmica y de las
polticas pblicas sobre la capacidad de los mecanismos redistributivos para
eliminar las desigualdades interpersonales e interterritoriales. Sin embargo, la
experiencia parece demostrar que cuando esos mecanismos estn apropiadamente
diseados es factible lograr mejoras paretianas en la distribucin de los ingresos en
una nacin.
2 Sin embargo, se debe sealar que es factible explorar otras posibles variables para
la redistribucin de recursos fiscales, tales como la extensin territorial, el nivel
educativo, algn indicador de capacidad institucional, entre otras. En una primera
fase del ejercicio de simulacin antes mencionado se exploraron algunas de estas
variables, pero no resultaron estadsticamente significativas en la determinacin de
las desigualdades interterritoriales.
3 Visto naturalmente desde la limitada perspectiva econmica segn la cual los
cambios se producen con ganancias para muchos y prcticamente ninguna prdida
relevante.