La Seguridad Pública y Participación Ciudadana en Veracruz

eallqpd peppnlas el
ste libro es una contribucin acadmica al debate

que en los ltimos tiempos se ha abierto sobre un
tema crucial para la convivencia social y, en general,
para la buena marcha de la democracia en nuestro pas:
la seguridad pblica. El argumento central del autor
gira en torno a la "ciudadanizacin" del proceso de
seguridad pblica y pone nfasis en lo complejo que
resulta entablar un dilogo racional sobre la
delincuencia, la seguridad y la participacin de los
ciudadanos en la vigilancia estatal.
Aqu se propone un anlisis integral de la
delincuencia y su contexto social, y se ofrece un diseo
para la implantacin de programas y operativos de
seguridad pblica en Veracruz. El libro abre, as, un
campo de anlisis e interpela a diferentes agentes
polticos y sociales a travs de una propuesta que
permita dejar atrs los monlogos y la micropoltica,
que, precisamente, bloquean la implantacin de
programas de seguridad pblica que tengan en su favor
un elemento social clave: la participacin ciudadana.
PI
z
La seguridad pblica
y la participacin ciudadana en Veracruz
Alfredo Zavaleta
Alfredo Zavaleta es investigador del Instituto de

Investigaciones Histrico-Sociales de la Universidad
Veracruzana y miembro del Sistema Nacional de
Investigadores.
ISBN 968834679- 9
I O 1.
9789658 34 6 79
Biblioteca
Universidad Veracruzana
Biblioteca
LA SEGURIDAD PBLICA
Y LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN VERACRUZ
Alfredo Zavaleta
UNIVERSIDAD VERACRUZANA
Ral Arias Lovillo
LA SEGURIDAD PBLICA
Y LA PARTICIPACIN
CIUDADANA EN VERACRUZ
Rector
Pilar Velasco Muoz-Ledo

Secretaria Acadmica
Elas lvarez Vlez

Secretario de Administracin y Finanzas
Jos Luis Rivas Vlez

Director General Editorial
_.&
r7.4111
"
EDITORIAL
Biblioteca
Xalapa, Ver., Mxico

2005
Diseo de portada: Luca Gmez Benet, a partir de una fotografia

de Hctor Vicario.
CONTENIDO
HV8161.V47
Zavaleta. Alfredo
Z38
La seguridad pblica y la participacin ciudadana en Veracruz /
Alfredo Zavaleta. Xalapa. Ver., Mxico : Universidad Veracruzana,
2005.
154 p. 22 cm. -- (Biblioteca)
Incluye Mbliografias.
ISBN: 968-834-679-9
1. Seguridad pblica - Veracruz (Estado). 2. Polica - Veracruz
(Estado) Participacin ciudadana. 3. Veracruz (Estado) - Poltica y
gobierno - 1998-2004. I. Universidad Veracruzana. II. t.
DGBUV 2005/07
Primera edicin, abril de 2305

Direccin Editorial
Apartado postal 97
Xalapa, Ver. 91000, Mxico
ISBN: 968-834-679-9
Impreso en Mxico
Printed in Mexico
C.D.D.: 363.2097262
Prefacio
13
Introduccin
17
I. La delincuencia en Veracruz
Prembulo
El campo delictivo
Una observacin compleja del campo delictivo
25
25
26
36
Fuentes
Bibliogrficas
Hemerogrficas
59
59
61
II. La seguridad pblica en Veracruz

Prembulo
La militarizacin pasiva del sistema policiaco
Los logros y las patologas del sistema
policiaco regional
63
Fuentes
Bibliogrficas
88
88
III. La participacin ciudadana

en la seguridad pblica
Prembulo
La experimentacin dura de los militares
Las posibilidades de control ciudadano
de la eficiencia policiaca
89
89
98
63
64
77
104
Fuentes
Bibliogrficas
Hemerogrficas
Electrnicas
120
120
122
122
Conclusiones
123
Eplogo
127
Fuentes generales
131
131
134
Bibliogrficas
Hemerogrficas
Anexos
I. Cronologa
II. Anlisis de contenido de entrevistas
III. Numeralia
137
139
145
151
Por mucho que se acrecienten las filas

policiacas, nunca podrn, por s solas,
detener la ola de crmenes que invade a
los pases civilizados, especialmente en
sus capitales metropolitanas y en las
grandes ciudades. Es necesario que los
ciudadanos pacficos se decidan a cooperar con las autoridades en la defensa
de sus vidas y sus propiedades [...] para
llevar a cabo lo que podra denominarse
la autodefensa social.
Lucio MENDIETA 'Y NEZ
PREFACIO
La seguridad pblica regional es un objeto de estudio emergente. Los anlisis sobre el sistema policiaco y los policas en
Veracruz son muy escasos; esto se debe a que, por un lado, las
ciencias sociales regionales han concedido poca importancia a
la seguridad pblica y a sus riesgos, y a que, por otro, el
mbito de la seguridad y los derechos ha sido un tema tradicional para los abogados y ahora de las consultoras.
Los trabajos dedicados a este campo han utilizado observaciones simples de la "criminalidad", "las leyes" y "la readaptacin", pero no han tematizado la medicin de las tasas delictivas, la seleccin poltica de los operativos policiacos, las
modalidades de participacin ciudadana, ni las resistencias de
la sociedad civil a las patologas del sistema policiaco.
El obstculo epistemolgico de este tema acadmico ha sido
producido por los cierres operativos del sistema policiaco
regional. La mnima informacin oficial que manejan los
medios de comunicacin y las mismas instituciones policiacas, sobre sus estructuras, funciones y entornos, es poco til,
debido a los procedimientos mediante los cuales se construye
y a los usos polticos de su divulgacin.
El presente trabajo utiliza esos datos institucionales; sin
embargo, los sujeta a una estrategia de anlisis que conduce
a conclusiones diferentes a las obtenidas con el manejo de
stos por las lites politicas y policiacas. El objetivo ha sido
contribuir al debate pblico sobre la vigilancia regional y la
13
posibilidad de un dispositivo civil de rendicin de cuentas del

sistema policiaco regional.
Las principales ideas de este ensayo son parte de otras
investigaciones acerca de la seguridad pblica en Veracruz y la
militarizacin de la seguridad pblica en Mxico.' La diferencia de ste respecto de las anteriores radica en el acento que
ahora pongo en la participacin ciudadana y en la necesidad de
un plan estratgico de la sociedad civil regional en su relacin
con la vigilancia de los ayuntamientos y del gobierno estatal.
Para estos trabajos se ha utilizado una serie de conceptos
de teoras que en el debate contemporneo de las ciencias
sociales pertenecen a redes discursivas opuestas. La recuperacin conceptual de modelos tericos rivales sin la
tentacin del eclecticismo me permite la construccin de un
corpus sobre el tema. El anlisis terico de ste se basa en la
interpretacin de datos empricos desde una perspectiva
histrica del presente.
Desde ese ngulo no existen mayores dificultades, ms all
del rigor acadmico, para realizar un trabajo terico y
emprico de los sistemas y de la sociedad civil, de las leyes
y de las resistencias a los excesos o patologas de los sistemas.
El anlisis del sistema policiaco y la participacin civil ha
permitido poner a prueba dicha estrategia discursiva. El sistema policiaco, con sus logros y patologas, es una matriz
institucional de la sociedad nacional y regional. La relacin
estable o inestable que los policas, polticos y militares
tienen con los ciudadanos resulta fundamental para comprender la reproduccin de los sistemas mundiales.
La metodologa ha sido utilizada en trabajos anteriores. La

presente investigacin da prioridad al trabajo de campo, a
la evaluacin del diseo de polticas de seguridad pblica y
a la inclusin simtrica de los actores sociales y polticos incomunicados, que se excluyen recprocamente.
El anlisis del sistema policiaco y la participacin ciudadana es un imperativo democrtico del debate pblico local;
es el ncleo de la ciudadana, pero no excluye otros procesos
de ciudadanizacin como los electorales.
La posibilidad de la participacin ciudadana bajo un
esquema de corresponsabilidad para una nueva cultura de la
seguridad pblica no debe construirse al precio de la negacin
de la autonoma de las organizaciones civiles y los movimientos sociales, tampoco al precio de la autoexclusin.
La seguridad pblica es un problema urgente para la
sociedad veracruzana. La posibilidad de municipios seguros y
de una nueva percepcin de la seguridad pblica depende
bsicamente de la capacidad de la propia sociedad civil para
incluirse en el diseo e implementacin de programas municipales y estatales de seguridad pblica. Las posibilidades de
una sociedad civil fortalecida, pueden localizarse en parte
en la participacin para el control de los riesgos generados
por la delincuencia y la impunidad policiaca.
1 Jos Alfredo Zavaleta Betancourt, El sistema policiaco en Veracruz,

1982-1994, UTA, Mxico, 1996. Tambin: Zvaleta Betancourt, La militarizacin de la seguridad pblica en Mxico, 1994-1998, BUAP, Mxico, 2000.
14
15
INTRODUCCIN
Las polticas de seguridad pblica de Veracruz se han transformado aceleradamente durante las dos ltimas gubernaturas. La reingeniera del sistema policiaco nacional, caracterizada por la militarizacin pasiva, ha incluido las policas
estatales y municipales. La alternancia en el gobierno federal
ha contribuido a la consolidacin de este proceso. Los convenios entre el gobierno federal y el gobierno estatal se basan
en apoyos financieros y logsticos para las policas estatales y
municipales, a cambio de la informacin y la coordinacin de
programas y operativos.
El gobierno de Miguel Alemn Velasco (1998-2004) dise
una poltica de seguridad pblica que mantuvo la perspectiva
sobre sta del gobierno de Patricio Chirinos Calero (19921998); no obstante, introdujo algunas innovaciones en la
organizacin y funcionamiento del sistema policiaco estatal.
Entre las innovaciones del gobierno de Miguel Alemn se
cuentan la Secretara de Seguridad Pblica, las policas
rurales e indgenas, la reestructuracin de la Polica
Ministerial (Provesep, 1999; Alemn, 1999) y la instalacin
de videocmaras con circuito cerrado en las principales ciudades del estado.
Es una paradoja, pero los cambios en la organizacin y el
funcionamiento del sistema policiaco estatal no han reducido
la delincuencia, la inseguridad, ni la impunidad, porque se
basan en una observacin simple de la delincuencia y la
seguridad pblica. Los logros de la participacin ciudadana
17
que se propone el programa de seguridad pblica son tan precarios que manifiestan la baja eficiencia y legitimidad de las
policas estatales (Consultores Internacionales. Gobierno del
Estado de Veracruz). Por su parte, los ciudadanos, dispersos,
participan selectivamente sin un programa estratgico en
organizaciones civiles y movimientos sociales desarticulados
que sospechan de la voluntad poltica del gobierno estatal
para mejorar las tasas de seguridad pblica.
En la consulta previa al diseo del Programa Estatal de
Seguridad Pblica 1999-2004 realizada sin la presencia
de organizaciones no gubernamentales la mayora de los
participantes utiliz la perspectiva tradicional de la seguridad como responsabilidad del Estado. En las discusiones de
los encuentros regionales de las organizaciones civiles las
cuales tampoco evalan sistemticamente las polticas
policiacas, los gestores sociales denunciaron los excesos del
poder policiaco y las patologas generadas por la incorporacin de militares a las policas, tales como la violencia, la
impunidad y el autoritarismo gubernamental en el diseo de
las polticas de seguridad pblica (ROCVER, 1999).
Los monlogos sobre la seguridad pblica han producido
una situacin en la cual el gobierno estatal manipula las
estadsticas delictivas y judiciales, mediante procedimientos
estadsticos y mediticos poco rigurosos, mientras que los ciudadanos y periodistas sobredeterminan casos polticos y policiacos, sin una propuesta estratgica para el control de las
patologas policiacas.
Al respecto, es til cuestionarse: Cmo determinan las
tendencias delictivas la cultura de seguridad pblica?, qu
patologas organizacionales han producido las politicas de la
seguridad pblica regional?, qu cambios jurdicos y judiciales se han producido en estos aos?, cules son las causas
18
de la incomunicacin entre los ciudadanos y el gobierno

estatal en el caso de la seguridad pblica?, cules son los
riesgos del sistema policiaco y la participacin ciudadana
autnoma en los programas de seguridad pblica estatal y
municipal?, qu posibilidades existen de lograr un control
ciudadano de los operativos policiacos mediante redes vecinales de seguridad pblica?
La observacin de este problema implica la correlacin de
distintos campos: la delincuencia y la complejidad social; la
organizacin y las patologas de la implementacin de las
polticas de seguridad pblica, y las posibilidades de la participacin ciudadana autnoma en la seguridad pblica.
En este ensayo se analiza un periodo corto que inicia en
1994, con la centralizacin de las policas nacionales, y termina
a la mitad de la gubernatura de Miguel Alemn.* Para el
desarrollo de ste se propuso disear una cartografa por
municipios, regiones y delegaciones policiacas, para conocer
las tasas delictivas desde una perspectiva histrica; analizar las
politicas estatales de seguridad pblica, para percibir los riesgos generados por su implementacin, y saber las posibilidades
de la participacin ciudadana en ese tipo de programas.
Para tal efecto, se utiliz la hiptesis de que en situaciones
de alternancia, tanto en el gobierno federal como en el local,
la eficiencia de las politicas del sistema policiaco respecto de la
delincuencia y la inseguridad se haya en relacin directa con
* La consolidacin de las alternancias municipales ha tenido un impacto

muy significativo en la instrumentacin de las polticas nacionales y
estatales de seguridad pblica. De producirse una extensin de las alternancias locales en los procesos electorales del 2004 se incrementar la posibilidad de una intervencin civil en el diseo y la puesta en marcha de los
nuevos programas de seguridad pblica.
19
la participacin ciudadana. Esta hiptesis fue sugerida por

una serie de trabajos acadmicos que abordan de manera
directa o indirecta el problema. La correlacin entre el sistema policiaco y la participacin ciudadana local ha sido
observada desde la perspectiva sistmica de la polica, los
movimientos sociales y de protesta y la participacin ciudadana (Bordua y Reiss, 1972; Melucci, 1999; Luhmann,
1993; Vazquez Nava y otros, 1994). El anlisis de las
patologas policiacas ha sido realizado desde la perspectiva
normativa de la polica, la sociedad civil, la esfera pblica, la
ciudadana y los movimientos sociales (Rico, 1981; Habermas,
1998). Estos ltimos enfoques permitieron analizar los discursos y el tipo de rechazo que asumen los actores sociales
hacia las polticas de seguridad pblica estatales y municipales (Touraine, 1999).
Es muy til considerar que a diferencia de las teoras neocontractualistas las perspectivas antineoliberales de cambio
poltico n'o consideran la cuestin de la seguridad pblica. La
tercera va, la va dos y media y la social-democrtica no avanzan hasta esta relacin bsica del estado y la sociedad. Por otro
lado, en una perspectiva radical para la renovacin de la
politica, algunos autores posestructuralistas y posmodernos
sealan la necesidad de reformas locales, micropoliticas, campaas en lugar de un proyecto poltico global; sin embargo, en
el contexto actual no slo son incapaces de "pensar globalmente
para actuar localmente", sino que han sugerido romnticamente que podramos deshacernos de la polica.
Para la comprensin del problema, es necesario considerar que en Veracruz un estado con 22 mil localidades y
8 ciudades medias los ndices de inseguridad y delincuencia han estado sujetos a una disputa pblica. A pesar de
que el gobierno estatal habla de avances en el control delic20
tivo y la disminucin de la inseguridad, los ciudadanos de

las zonas urbanas pobres muestran una gran preocupacin
cuando sealan a la seguridad pblica como uno de los tres
principales problemas del estado (Rosenblueth, 2000). En
efecto, los convenios de seguridad pblica entre el gobierno
estatal y el federal se han fincado en una mayor inversin
traducida en ms policas, ms armamento, ms capacitacin, mayor coordinacin operativa con el ejrcito y la
reforma de la Constitucin estatal para legalizar las
policas intermunicipales; sin embargo, persiste la baja eficiencia y legitimidad de polticas, programas y operativos
policiacos. Tanto los escndalos judiciales y policiacos como
la violacin de las garantas individuales y derechos
humanos se han multiplicado.
En los municipios, las innovaciones en la gestin de la
seguridad pblica han sido muy escasas. En el mejor de los
casos, los gobiernos municipales panistas y perredistas han
restringido sus programas de seguridad pblica a las polticas
nacionales y estatales de centralizacin policiaca, mientras
que algunos ayuntamientos como Martnez de la Torre,
Tlalixcoyan y Cosamaloapan, han solicitado la incorporacin
de los militares a la seguridad pblica.
Los trabajos de la sociedad civil regional han sido dispersos
y de bajo nivel estratgico.
Las comisiones civiles de derechos humanos han impulsado la denuncia y el litigio de los casos de violacin de
garantas y derechos humanos; en ocasiones, impulsaron la
capacitacin de policas municipales y auxiliares. El Centro
de Estudios Municipales (CESEM) promueve como parte de
su escuela municipalista un monitoreo de la seguridad
pblica local, la cual involucra a organizaciones civiles y funcionarios municipales opositores (CESEM, 2000).
21
Los medios de comunicacin elaboran balances coyunturales

de la seguridad pblica, mediante la denuncia, la inflacin de
los casos de nota roja y la discusin pblica sobre la eficiencia
policiaca. Los partidos politicos en su dinmica electoral apenas mencionan la inseguridad, la delincuencia y la polica,
como parte de sus posibles agendas gubernamentales. Las
organizaciones civiles y los clubes rotarios, integrados por
comerciantes y pequeos empresarios, han impulsado la
autovigilancia, mientras los banqueros y los grandes comerciantes y empresarios suman a sus costos la seguridad privada.
A estos esfuerzos de autoorganizacin les subyace un proceso de desigualdad social que polariza a la sociedad veracruzana. En un contexto de la concentracin de la riqueza y
altas tasas de pobreza, los actores sociales, organizaciones
civiles y movimientos colectivos, se interrogan sobre la plausibilidad de las polticas de seguridad y las reacciones del
gobierno estatal ante las iniciativas civiles en materia de
seguridad ciudadana.
Los procesos electorales federales y municipales han generado una nueva discusin en torno a la seguridad pblica.
Particularmente, la sucesin gubernamental y las elecciones
municipales del 2004 abren la posibilidad de innovaciones en
el diseo de programas para la inclusin de la participacin
social autnoma, mediante redes de seguridad y de control
civil de algunos operativos policiacos y un consejo ciudadano.
Este ensayo, define a la seguridad pblica como un conjunto de prcticas estatales orientadas al respeto de las
garantas individuales y los derechos humanos. La inseguridad es conceptualizada como la percepcin de la impunidad y
la delincuencia. Particularmente, se asume a la delincuencia
como el sustrato ilegal de la percepcin simblica de la inseguridad (Stevens, 1999).
22
La participacin ciudadana es definida como una serie de

prcticas y discursos de organizaciones civiles gubernamentales y no gubernamentales que constituyen la contingente y
diferenciada sociedad civil regional. Para efectos de este trabajo, se supone que la participacin ciudadana en la seguridad pblica es un segmento de ese conjunto de prcticas y
discursos civiles. En esa lgica, se presenta al sistema policiaco como un conjunto de acciones y comunicaciones con
metas y objetivos especficos. Particularmente, se diferencia
entre eficacia, eficiencia y legitimidad para el anlisis de las
polticas nacionales y estatales de seguridad pblica.
Para la verificacin de la hiptesis, se desarroll una investigacin cualitativa, aunque se ech mano de algunos instrumentos cuantitativos: se capturaron los datos estadsticos
sobre orden y seguridad pblica del Anuario Estadstico de
Veracruz de 1994 al 2000; se dise una base de datos
hemerogrficos; se construy una cartografa delictiva con
base en algunos indicadores tales como desempleo, urbanizacin, alternancias, desencanto religioso y migracin.
La produccin de datos en torno a las polticas, leyes y
planes nacionales y estatales de seguridad pblica, las comparecencias de los secretarios de gobierno ante la legislatura
local y las propuestas de seguridad pblica de los partidos
polticos, se realiz mediante anlisis de contenido. Para
conocer la participacin de la sociedad civil regional en torno
a la seguridad pblica, se aplicaron entrevistas a lderes y
gestores sociales, as como a los nuevos promotores de los
comits de participacin ciudadana institucionalizados.
La investigacin se centr en los municipios con mayores
tasas delictivas y mayor complejidad social, tales como Pnuco,
Ozulama, Tuxpan, Poza Rica, Papantla, Huayacocotla, Martnez
de la Torre, Jalacingo, Perote, La Antigua, Cosamaloapan,
23
Orizaba, Crdoba, Fortn, Huatusco, Paso del Macho, Xalapa,

Veracruz, Boca del Ro, Zongolica, Coatzacoalcos, Nanchital,
Acayucan, Camerino Mendoza y San Andrs Tuxtla.
El ensayo est integrado por tres captulos: el primero
analiza la correlacin entre las tasas delictivas y una serie de
variables de la complejidad social local; el segundo atiende la
implementacin selectiva de los operativos y programas de
seguridad pblica del gobierno estatal, con nfasis en sus
patologas y, el tercero, se ocupa de las causas del bloqueo
de la participacin ciudadana autnoma a los programas de
seguridad pblica.
Las ideas bsicas de este texto son parte de un proyecto
ms amplio, el cual continuar con el estudio de los casos de
mayores tasas delictivas y complejidad social regional. El
estudio de las correlaciones, que en este texto se suponen en
una dimensin general, se realizar mediante el trabajo de
campo. En el proyecto enunciado, y del cual el presente forma
parte, ser muy importante el caso de Sochiapa, debido a las
innovaciones que introdujeron sus habitantes en la seguridad
pblica local.
Este ensayo ha sido escrito bajo el supuesto de que la labor
acadmica debe orientarse por la tica de la responsabilidad
pblica y el sentido prctico. Agradezco a Mario Trujillo, a Laura
Mateos y a Brbara Bentez el apoyo que me brindaron.
Especialmente a la profesora Guadalupe Pez Paniagua por su
rigurosa correccin del manuscrito. Asimismo, agradezco al
Programa de Mejoramiento de Profesorado de la Subsecretara
de Educacin Superior e Investigacin Cientfica el financiamiento del proyecto con el cual se produjo este texto. Durante
la escritura del ensayo me benefici de los sugerentes comentarios del doctor Martn Aguilar Snchez.
24
I. LA DELINCUENCIA EN VERACRUZ
Prembulo
Los datos delictivos publicados por las instituciones del sistema policiaco regional opacan a la opinin pblica. El debate
acerca del incremento o disminucin de la delincuencia se ha
desarrollado hasta ahora mediante usos singulares de los
datos acerca de los delitos denunciados, al grado de que
puede hablarse de datos vacos.
Una alternativa para el anlisis complejo de la delincuencia en Veracruz requiere de una observacin integral que
articule el campo de la delincuencia con otros mbitos y sistemas sociales regionales. El anlisis de la correlacin simple
de los datos delictivos con los ndices de crecimiento de la
poblacin puede configurar la legitimidad estatal, pero ayuda
muy poco para la comprensin de los procesos que generan
las altas tasas delictivas.
La correlacin de los indicadores delictivos con los procesos
de urbanizacin, desempleo, migracin, alternancias y desencanto religioso, permite una comprensin del sentido de las
modalidades que ha adquirido la delincuencia en el estado. El
anlisis de las relaciones de esos campos aporta elementos
para el diseo de polticas y programas pblicos. Desde la
observacin ciudadana, el segmento policiaco de la delincuencia es uno de los procesos ms riesgosos y caros para la
seguridad pblica.
25
El campo delictivo
Los datos delictivos pomo significantes vacos

De acuerdo con las estadsticas gubernamentales del estado
de Veracruz, la delincuencia ha disminuido. Los datos del
gobierno estatal enviados al Sistema Nacional de Seguridad
Pblica, que calcula un delito por cada 1000 habitantes,
indican que Veracruz ocupa el lugar 26 en la escala nacional
sobre incidencia delictiva.'
Durante la primera mitad del gobierno de Miguel Alemn
(1998-2004), Veracruz habra pasado del lugar nacional 24 al
26 en incidencia delictiva. 2
Este logro ha sido presentado por las lites polticas y policiacas como resultado de la institucionalizacin reciente de la
seguridad pblica estatal. Declara la Direccin General de
Seguridad Pblica en diciembre de 1999: "en esta primera
etapa de administracin [...] Veracruz tiene uno de los ndices
de delincuencia ms bajos del pas". 3 Asimismo, en el 2002,
Miguel Alemn en su iv Informe ratifica que Veracruz es "hoy
el cuarto estado ms seguro del pas y la entidad con menos
incidencia de delitos del fuero federal" (Alemn, 2002: 39).
En realidad, no existe consenso acerca del grado de riesgo
delictivo en Veracruz para las personas y los capitales atrados con la oferta de seguridad, como insumo de las inversiones. El debate pblico acerca de las tasas delictivas se ha
desarrollado mediante estrategias delictivas instrumentales

poco transparentes para los ciudadanos.
Los anexos estadsticos de los cuatro informes de gobierno
de Miguel Alemn (1998-2002) presentan, en promedios mensuales, los datos delictivos de cada ao, sin explicar el formato utilizado. El Iv informe recupera los datos acumulados
durante la gubernatura actual. De acuerdo con los anexos, los
delitos de fuero comn ms frecuentes son el robo, el homicidio, la violacin y las lesiones, mientras que los de fuero
federal son los delitos contra la salud y violacin a la ley de
poblacin (Alemn, 2002).
De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica (INEGI), los delitos aumentaron en un
promedio anual de 2.1% de 1990 al 2000. La serie estadstica
de datos sobre el total de delitos denunciados en Veracruz, se
increment de 1996 a 2000 de 11 723 a 13 097, mientras que
el total de delitos denunciados en el pas pas de 181 743 a
183 977. 4
Las estadsticas de la Secretara de Seguridad Pblica
del Estado (SSIDE) y la Procuradura General de Justicia del
Estado (PGJE) son diferentes y en ocasiones opuestas. 5
Para legitimarse, la Secretara de Seguridad Pblica subsecretara hasta el 1 de junio del 2001 y la Procuradura
General de Justicia, utilizan datos comparativos de delitos
seleccionados, acaecidos durante espacios de tiempo muy cortos.
1 SSP, comparecencia del secretario, 27 de junio de 2001. Cfr. Sandra

Garca, "Altos ndices de delincuencia", Az, 30 de enero de 2003, Xalapa, Ver.
2 Aurelio Contreras, "Delincuencia en aumento", Az, 7 de mayo de 2001,
Xalapa, Ver.
3 DGSPE, Modernizacin y logros en Seguridad Pblica, Xalapa, Ver., 1999.
26
INEGI,
Estadsticas judiciales en materia penal, cuadernos 8-9, Mxico,
2000.
5
SSP, Veracruz, ndices delictivos, enero-febrero, 1998-2000, Gobierno del

Estado de Veracruz-Llave. PGJE. Delitos cuya denuncia ha disminuido, enerojunio, 1999-2000, 2 de agosto de 2000, Gobierno del Estado de VeracruzLlave.
27
Al respecto, la Subsecretara de Seguridad Pblica, con

datos de la Direccin General de Seguridad Pblica del
Estado (DGSPE), elabor un informe sobre ndices delictivos
que incluye informacin acerca del desarrollo del delito, de
enero de 1998 a febrero del 2000. La comparacin manifiesta
la reduccin de delitos patrimoniales en 0.7%, y el incremento
de los no patrimoniales en 29.8%.
La Procuradura inform, el 2 de agosto del 2000, que un
anlisis comparativo de los delitos denunciados de enero de
1999 a junio del 2000 manifestaba una disminucin del
5.51%.
En ambos casos, la informacin desagregada ofrece datos
sobre el desarrollo desigual de los delitos clasificados como
patrimoniales y no patrimoniales en el primer caso, y denunciados, en el segundo.*
Respecto a los delitos patrimoniales, el informe de la
Subsecretara insiste en el incremento del 100% de los robos
a casa habitacin y en la reduccin del 100% de los robos a
bancos; en el incremento del 233% de robos a taxistas y el
200% de robo a vehculos. Asimismo, en el caso de delitos no
patrimoniales, el informe seala que el homicidio disminuy
24.6%, mientras que las muertes imprudenciales se incrementaron 45A%.
Para la Procuradura, los robos a casa habitacin se redujeron al 18.48%, mientras que no se denunci ningn robo a
bancos. El robo a vehculos se habra incrementado un 6.78%.
El 8 de mayo del 2001, la Procuradura reproch a los

medios de comunicacin especficamente al diario AZ, que
pblico el da anterior una nota que insista en el incremento
delictivo la mala interpretacin de los datos puestos "a disposicin de la opinin pblica". 6 Para la PGJE, la comparacin
del periodo de enero a marzo del 2000 con el mismo periodo del
ao 2001 represent una disminucin del 0.28% de los delitos
denunciados.
AZ sostuvo que "la delincuencia no slo no se detuvo sino que
aument [...] en las principales ciudades de la entidad", y puso
bajo sospecha el logro mnimo de la reduccin divulgada por la
Procuradura; expuso, adems, el incremento de algunos delitos, tales como violaciones, homicidios y lesiones, por encima
de la media nacional.? La respuesta de la Procuradura consisti en incorporar al debate datos de 1999, desechando el ndice
medio nacional por delito para utilizar la tasa de crecimiento
promedio de la poblacin estatal. Los datos de la Procuradura
hablaban ahora de una reduccin del 2.08%.
El 14 de octubre del 2001 AZ ratific su argumento. 8 Al
respecto, los ciudadanos desconocen la cartografa elaborada
por el Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNsP) con base
en datos enviados por los gobiernos estatales. Dicho mapa delictivo representa un asunto de seguridad estatal, por lo cual los
ciudadanos no tienen informacin sobre la tasa delictiva real.
En estos monlogos institucionales opera una estrategia
que imposibilita el debate pblico basado en argumentos. En
* Los delitos referidos en el documento como patrimoniales son robo en

distintas modalidades y abigeato; los no patrimoniales, homicidio, atropellamiento, suicidios, lesiones, secuestros, rapto y violacin, delitos contra la
salud y "delitos menores".
"Desplegado-PGJE", Az, 8 de mayo 2001, Xalapa, Ver.

"Respuesta a la Procuradura'', AZ, 9 de mayo 2001, Xalapa, Ver.
8 Jos Juan Garca, "Revelan estadsticas incremento en delitos",
AZ, 14
de octubre de 2001, Xalapa, Ver.
28
6
7
29
esta
babel los nmeros son un significante vaco. Este conflicto
1,1
de interpretacin estadstica es un buen ejemplo de la micropolitica de la legitimidad policiaca. Los datos son interpretados y
tilizados con intereses y procedimientos diferentes.
En el proceso de construccin de la legitimidad estatal y de la
opinin pblica sobre la eficacia policiaca, las estadsticas delictivas flotan sobre el nmero real de delitos, de modo que no registran ni imaginan la dimensin de lo que declaran. Es evidente la
ultrageneralizacin en el uso poltico de los datos absolutos sobre
los delitos registrados, as como en el uso tcnico de las tendencias relativas en ciclos cortos, mientras que existe una comparacin inexacta en la medicin de la tendencia estatal y la media
nacional, debido a que se ignora cmo se calcula esta ltima.
El disenso es semejante en el campo acadmico y cultural.
Los diagnsticos pblicos y privados sobre la delincuencia
estatal de los ltimos 5 aos no pueden compararse debido a
la divergencia de sus metodologas.
Un anlisis criminolgico pionero realizado con base en
1603 entrevistas a reclusos y autoridades penitenciarias,
sostiene que los delitos ms frecuentes son el homicidio, el
robo, la violacin y las lesiones (Gamboa, 1994).
La investigacin divide al sistema de reclusorios en tres
zonas.
En la zona norte, la cual incluye los reclusorios de Tuxpan,
Poza Rica, Papantla y Misantla, la composicin bsica del
delito era de 42.63% de homicidios, 29.71% de robos y 7.49 de
violaciones. En la zona centro, integrada por los reclusorios
de Perote, Pocho Viejo, Coatepec, Orizaba y Crdoba, los delitos principales eran homicidio en 42.92%, robo en 23.02%,
violacin en 8.86% y lesiones en 7.93%.
En la zona sur, configurada por los reclusorios de
Cosamaloapan, San Andrs Tuxtla, Acayucan y Coatzacoalcos, el
30
homicidio representaba el 29.32%, el robo el 27.40%, la violacin

el 12.91% y las lesiones el 8.02% (Gamboa, 1994).
Con base en datos del Anuario Estadstico de Veracruz de
1998, 9 el Programa Estatal de Seguridad Pblica sostiene que
los delitos de fuero comn ms recurrentes son robo, lesiones,
daos, coacciones y amenazas; abuso de confianza, despojo,
incumplimiento de obligaciones y homicidios, entre otros.
Particularmente, el robo que represent el 28% se concentr en Veracruz, Xalapa, Coatzacoalcos, Crdoba, Poza
Rica, Orizaba, Boca del Ro, Minatitln y Tuxpan. Del conjunto, los robos a domicilio, comercios, transentes y de
vehculos son los tipos penales ms frecuentes.
De acuerdo con la SSPE, en 1997 se interpusieron 63 415
denuncias de delitos del fuero comn: 17 583 por robo; 12 900
por lesiones; 6 211 por daos; 4 767 por coaccin y amenazas;
2 340 por abuso de confianza; 1 789 por despojo; 1 729 por
incumplimiento de obligaciones; 1 005 por homicidios y 11
342 por otros tipos penales (Provesep, 2000: VII-14).
En esta lgica, bajo el argumento de la delincuencia como
un "problema cultural", un estudio de consultora encargo del
gobierno estatal insiste para 1990-1997 en la disminucin de
los sentenciados, pero enfatiza el incremento de los presuntos
responsables en Veracruz. Segn esta descripcin cartogrfica
elaborada con datos del ao 1990 los presuntos responsables en Veracruz se concentran en la regin de las Grandes
Montaas, mientras que en las regiones Central, Centro Norte
y de las Selvas, Sotavento y Totonaca, los ndices delictivos
resultan menores. La concentracin de sentenciados opera de
una forma semejante; stos se agrupan en las regiones de las
INEGI,
Anuario Estadstico de Veracruz de 1998, Mxico.
31
Grandes Montaas, Sotavento y de las Selvas, mientras que

en la Huasteca, Totonaca, Central Norte y Central, el nmero
de sentenciados es menor (Consultores Internacionales.
Gobierno del Estado de Veracruz, 2000: 207-215).
Una autodescripcin institucional de las delegaciones policiacas y las policas intermunicipales, elaborada por la SSPE,
registra altos ndices de lesiones y robos a casa, negocio,
vehculos en Veracruz en los aos de 1998 y 1999. Las lesiones
son el delito constante en todas las delegaciones y subdelegaciones, mientras que el robo a casa habitacin representa la
principal modalidad de robo (SSPE, 1999; ver cuadro I).
La Encuesta Nacional sobre Inseguridad Pblica en las
Entidades Federativas integrada por el Instituto Ciudadano
de Estudios sobre la Inseguridad (ICES y aplicada durante el
2001, ubica a Veracruz a diferencia del SSNP en el lugar
nmero 15 de incidencia delictiva nacional, mediante un
clculo de un delito por cada 100 000 habitantes. Asimismo,
sita a Veracruz en el lugar nmero 12 en la escala de inseguridad nacional segn las percepciones de sus propios habitantes. Este ensayo utiliza una muestra de 35 001 entrevistados, ponderada segn las poblaciones estatales con un grado
de confianza del 95% (icEsi, 2002: 9).
En los informes anteriores, el campo delictivo se configura
mediante las muestras de los recortes estadsticos. La dispersin de las mediciones no permite una observacin compleja
de ste. En el desorden cuantitativo, el conjunto de datos ha
determinado lo que los diferentes sujetos institucionales y
acadmicos han decidido en torno a la delincuencia como una
forma de superar la perplejidad y la incertidumbre de este
proceso, el cual ha sido caracterizado como "un monstruo de
mil cabezas" o bien como "un cncer que corroe las entraas
de nuestra sociedad" (SSPE, 1999: 10; vila, 2001).
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La invisibilidad del entorno

Para las lites politicas y policiacas la delincuencia bloquea
las inversiones y genera malestar cvico. La delincuencia en
el lxico gubernamental de Veracruz aparece como un "flagelo", como "una apocaliptica amenaza" y como "una baja de
niveles de moral y comportamiento".rn En realidad no existe
en los documentos oficiales una definicin rigurosa de la
delincuencia. En la mayora de los anlisis estatales, sta se
relaciona con la inseguridad; de tal modo que no establece
ninguna diferencia conceptual entre ambas. Para una
descripcin del sentido que las lites polticas y policiacas
otorgan a la delincuencia durante el gobierno de Miguel
Alemn, es necesaria una deconstruccin de los enunciados
singulares de stas acerca de la seguridad pblica como un
piso para las inversiones.
Al respecto, la seguridad pblica se presenta como "condicin
indispensable para la instalacin y crecimiento de empresas", en
el Plan Estatal de Desarrollo; como "condicin indispensable para
promover nuevas inversiones", en el Programa Veracruzano de
Seguridad Pblica; como una necesidad para que Veracruz sea
un destino de alta calidad turstica y contine con su importante
desarrollo industrial y comercial", en el informe sobre los logros
de la modernizacin policiaca y, en el documento del Consejo de
Inversiones de Veracruz (COINVER), como un elemento del escenario positivo para la inversin de capitales (Alemn, 1998: 82;
Provesep, 1998: VIII; SSPE, 1999: 3; COINVER, 2002: 2).
Puede inferirse que la delincuencia representa un peligro
al que se denomina inseguridad. En estos textos, la inseguri-
1 DGSPE, Modernizacin y logros en Seguridad Pblica, Mxico, 1999.

34
dad no es una percepcin subjetiva de la delincuencia como

proceso objetivo. As observada, implica un conflicto disfuncional que debe solucionarse. En realidad, la inseguridad
regional, es decir, la percepcin ciudadana de la delincuencia
(Ruiz Harrell, 1998), significa un peligro para la legitimidad y
la gobernabilidad a partir de esta observacin simple. Las
opiniones pblicas de los empresarios, dirigentes indgenas y
campesinos lites locales y estatales opositoras representan para las lites politicas y policiacas un ruido innecesario
que debe silenciarse.
Las descripciones de la delincuencia y sus causas en los
diagnsticos analizados, si bien contribuyen a una medicin
episdica, son francamente insuficientes.
Estos acercamientos parciales eluden la victimacin, la composicin orgnica de las tasas delictivas y la dinmica del desorden social al que se suma la delincuencia regional. La victimacin es un proceso del cual slo puede saberse mediante procedimientos indirectos como la encuesta: representa el lado
oscuro de la delincuencia. La composicin orgnica de la tasa
delictiva incluye los delitos del fuero comn y federal, cometidos en un espacio social, y los delitos policiacos conceptuados
como impunidad. De tal modo es posible afirmar que la delincuencia se articula con otros campos y sistemas sociales.
Respecto de la victimacin, este ensayo dedica un
apartado en el siguiente captulo. Por el momento, habr que
ocuparse del anlisis sobre la composicin orgnica del delito
en Veracruz y de las relaciones de ste con los sistemas
econmico y poltico regional. Para tal efecto, se define a la
delincuencia como un universo de prcticas ilegales que representan altos costos econmicos y sociales; se concibe a la
inseguridad como la ercepcio subjetiva de la delincuenci
"Tia impunidad; y- a segun ad pblica como las prctic s
35
estatales que debieran orientarse al respeto de las garantas

y los derechos humanos; de tal modo que un anlisis complejo de la delincuencia debera interpretarla como una
inclusin social colateral (Stevens, 1999; CEPAL, 2000; Zavaleta,
2000).
Una observacin compleja del campo delictivo

La dialctica delictiva global
El elemento comn entre las descripciones anteriores acerca

de la delincuencia estatal es que carecen de una perspectiva
compleja. Los diagnsticos y mapas delictivos se reducen a
una interpretacin estadstica y geogrfica de los delitos, en
intervalos de tiempo muy cortos, y mediante perspectivas
sociales limitadas.
La delincuencia es producto de una constelacin de causas
que no debiera analizarse como anomia o como "la ausencia
de capital social", sino como parte de un desorden productivo
caracterstico de un tipo de sociedad (Fukuyama,1999;
Arriaga/Godoy, 1999; Zavaleta, 2000).
Una perspectiva compleja de la delincuencia estatal
requiere de un giro en la descripcin de variables simples
tales como las leyes, los delitos, los jueces y las policas, analizadas por los diagnsticos institucionales y algunas tesis universitarias de abogados, hacia un estudio de variables estructurales, como la desigualdad, las politicas de seguridad y la
participacin ciudadana.
Una observacin de este tipo debe situarse en una dimensin global ya que entre la delincuencia global y local hay
reciprocidad.
36
La delincuencia es observada por los ejecutivos de los

organismos globales como una red de redes que irritan al sistema mundial (ONU, 1996). Para ellos, representa una condensacin de flujos delictivos cuyos costos materiales deteriol
ran el capital economice y socia e as naciones.
Los delitos son producto de quienes invierten sus capitales
delictivos en el juego global dispuesto por las redes ilegales
arraigadas en las principales ciudades del sistema mundial
capitalista. Los delincuentes se socializan en los juegos del
campo delictivo, mediante una serie de aprendizajes, tcticas
y estrategias (Sterling, 1996).
Evidentemente, los procesos de globalizacin econmica
expanden las redes delictivas, multiplican los delitos y producen un nmero creciente de infractores que juegan intensamente en el mbito delictivo. As, la delincuencia es un riesgo
societal que los grupos econmicos y politicos temen y sufren
por diversas causas.
Para los ejecutivos de los organismos globales, los delincuentes no son un producto social sino, por el contrario, grupos que decidieron excluirse de los sistemas sociales para
daar a la sociedad.
Al respecto, es til concebir que la delincuencia es inherente a los procesos sociales; que sta, junto con los delitos y
los delincuentes, son parte del sistema mundial y de las
sociedades nacionales.
La cuestin fundamental sera, entonces, si la delincuencia
es una empresa, quin extrae el plusvalor y quin acumula
las ganancias ilegales? La respuesta a esta pregunta slo
puede configurarse a travs de una observacin compleja de
los flujos delictivos. La condensacin de tales flujos en la red
de redes globales no significa que todos los procesos locales se
conecten a la red del sistema mundial capitalista.
37
La delincuencia regional
La delincuencia se ha incrementado en las sociedades latinoamericanas durante la ltima dcada. La Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL) seala que, durante
los aos noventa, "los hechos delictuales" y "los niveles de violencia aumentaron en todas las urbes" de la regin. El consenso entre diferentes analistas es que la delincuencia es un
obstculo para el desarrollo. La correlacin entre delincuencia y desigualdad es una constante en las sociedades latinoamericanas (Carranza, 1997; CEPAL, 2000: 208; Pealoza/
Espinosa, 2000: 2; Arraigada/Godoy, 1999: 8; vase cuadro II).
En Mxico, la delincuencia estall como parte de la cada
del bloque histrico nacionalista y se ha convertido en la principal preocupacin de las lites polticas y los ciudadanos
mexicanos. En el debate pblico, existe disenso acerca de la
magnitud de la delincuencia, especialmente, acerca de las
causas del nuevo ciclo delictivo que se abri despus de 1995.
La idea de la correlacin entre pobreza y delincuencia,
establecida a partir de la articulacin entre el producto
interno bruto (PIB), el desempleo y los delitos como lo propone Ruiz Harrell, ha sido impugnada por quienes sostienen
que no existe ninguna relacin entre tales procesos (Ruiz
Harrell, 1998; IMECO 3 1998).
La encuesta nacional realizada por el Instituto Ciudadano
de Estudios sobre Inseguridad (ICESI), en el 2001, establece
que el 92% de estos fueron robos; el 66% no fueron denunciados; el 44% se cometieron con violencia y el 23% de la
poblacin ha modificado sus patrones de comportamiento; el
14% de los hogares sufri al menos un delito, el 75% percibi
un incremento en algunos de stos, y el 47% se siente inseguro en su lugar de origen. El costo econmico de los delitos
38
cometidos en el 2001 se estima, pues, en 49 mil millones de

pesos, es decir, el equivalente al 0.85% del PIB (ICESI, 2002).
En Veracruz, las tasas delictivas contribuyeron a la delincuencia global.
Hasta aqu, resulta claro que la delincuencia en Veracruz
es parte del desorden regional, producto de las polticas
econmicas estatales. La implementacin de estas polticas para
el cambio de modelo econmico produjo una fragmentacin
social que se contuvo mediante la institucionalizacin de los
movimientos sociales regionales. La sociedad veracruzana es
cada vez ms compleja y polarizada.
En el ciclo de gobierno que incluye las tres ltimas gubernaturas (1980-2002), la institucin inicial de un modelo
exportador ha generado mayor desigualdad. En tales circunstancias, aumentaron la pobreza y la delincuencia y se multiplicaron los movimientos sociales. La participacin poltica no
disminuy con la pobreza en Veracruz, se diferenci subordinando las formas de participacin poltica tradicional y las
viejas reivindicaciones clasistas, mediante un patrn de comportamiento poltico pragmtico, fundado en las polticas
y programas sociales estatales. Que sucedi con la pobreza y
los movimientos sociales? En seguida se argumentar al
respecto. En cuanto a lo ocurrido acerca de la delincuencia en
el estado se hablar en el siguiente apartado.
Veracruz es el estado que mayor nmero de pobres concentra en las ciudades" y ocupa el ltimo lugar en la imparticin
de justicia en el pas. 12 De acuerdo con las estadsticas del
11 Cfr. 'Veracruz se ha convertido en el estado que tiene los mayores

ndices de pobreza extrema en las ciudades, afirma estudio de la
Iberoamericana", en http//www.politicaymas.com/.
12 AZ, 5 de septiembre de 2002.
39
Instituto Nacional de Nutricin (INN), Veracruz ocupa el

cuarto lugar nacional en marginacin y, segn el Consejo
Nacional de Poblacin (Conapo), hay 61 municipios altamente
marginados en el estado. En esta lgica, el informe de la
Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado elaborado
con base en la Encuesta Estatal de Ingresos y Gastos en
los Hogares de 1994-- seala que en Veracruz el 20.7% de los
Cuadro II. Probabilidades de ser vctima de homicidio y tasas

de homicidio por 100 000 habitantes en diversas ciudadel
de Amrica
Ciudad
Medelln
Cali
Caracas
Sao Paulo
Washington
Bogot
Balti more
Detroit
Tijuana
Baha
Ro de Janeiro
Philadelphia
Dallas
Btem
Guadalajara
Phoenix
Houston
Chicago
Los ngeles
Mxico
Nueva York
San Antonio
Santiago
Buenos Aires
San Diego
Probabilidades Tasa delictiva Ao

1/403
1/800
1/1785
1/1844
1 /201 2
1/2033
1/2123
1/2326
1/3252
1/3337
1/3440
1/4288
1/4322
1/4672
1/5223
1/6625
1/707 5
1/7132
1/8502
1/9147
1/11624
1/ 123 68
1/12500
1/17135
1/28708
Revista Este Pas, nm. 116.
40
248
125
56
53.1
49.7
49.2
47.1
43
30.8
30
29.1
23.3
23.1
21.4
19.1
15.1
14.1
14
11.8
10.9
8.6
8.1
8
5.8
3.5
1995
1996
1996
1997
1998
1997
1 998
1998
1 996
1 997
1 997
1998
1 998
1997
1996
1 998
1 998
1 996
1998
1 998
1 998
1 998
1996
1996
1 998
habitantes vive en la pobreza extrema y alberga el 40.9% de

poblacin rural. La interseccin de los indicadores del INN y
Conapo arroja 43 municipios en pobreza extrema (Finanzas,
2001: 34).
En el piso de la pobreza, se incrementaron los movimientos
sociales y civiles no tradicionales. Hay en Veracruz 800 organizaciones civiles, 300 de las cuales se instituyeron durante el
gobierno de Miguel Alemn." Los viejos agentes del campo y
la ciudad se articularon en demandas por el acceso a crditos
y empleo.
Los viejos movimientos campesinos de los aos setenta y
ochenta que luchaban por la tierra y los crditos agrcolas,
hoy lo hacen por el acceso a los programas de poltica social o
bien por el reconocimiento de la autonoma municipal. La
apertura agrcola por el libre comercio puede complicar el
espectro de movimientos sociales. Los viejos movimientos
urbanos de las dos dcadas pasadas, que luchaban por
vivienda y regularizacin de lotes, se han incorporado a los
comits de vigilancia y a los patronatos para acceder a los servicios pblicos, y participan, directa o indirectamente, como
votantes u observadores de los procesos electorales municipales. A partir de la ltima gubernatura, la de Miguel
Alemn, los conflictos por la gestin municipal se convirtieron
en uno de los procesos ms tensos de la gobernabilidad
regional. Los casos de Coyutla, Sochiapa, Ixhuatln y
Ayahualulco son los conflictos ms representativos (Olvera,
2001; Enfoque Veracruz, 2003).
13 "Existen 800 agrupaciones civiles-polticas en Veracruz", Imagen de
Veracruz, 17 de febrero de 2003. Para una idea precisa de los actores civiles
regionales puede consultarse la tipologa de actores desarrollada por el sitio
web enfoqueVeracruz.com/. La informacin referida podra proceder de los
archivos polticos del gobierno estatal anterior.
41
Las reivindicaciones clasistas y por el reconocimiento de

los derechos socioculturales se encuentran latentes en los
programas polticos de los agentes del campo y la ciudad; sin
embargo, las reivindicaciones que pesan en el intercambio
poltico con los sujetos institucionales y las redes de la
sociedad civil regional son bsicamente de carcter
econmico. La constelacin de agentes sociales y civiles se ha
diferenciado con la aparicin de una serie de movilizaciones
que, incluidas genricamente en el discurso clasista de los
movimientos sociales tradicionales, hoy reivindican su diferencia sociocultural; por ejemplo, los movimientos feministas,
lsbico-gay, trasvestidos, indgenas y religiosos de carcter
protestante (ROCVER, 1999).
Las reglas del campo delictivo

Se podra trazar una cartografa del riesgo social generado
por la delincuencia estatal de acuerdo con un ndice social.
Para tal efecto, la observacin compleja de la delincuencia
estatal ha de realizarse mediante la recuperacin de los principales criterios establecidos por los analistas globales de este
proceso. La preocupacin de los organismos financieros y globales por la delincuencia ha impulsado la investigacin acerca del
vnculo entre eficacia judicial, crecimiento econmico y delincuencia. Este tipo de investigacin analiza los nexos entre
delincuencia y crecimiento urbano; empleo y creencias religiosas (Esteban, 1994; Gaviria/Pages, 1999; Glaeser, 1999).*
* Al respecto: "[...] our analysis focuses on how victimization rates vary

with the socioeconomic status of the victims, with the population size of their
city of residence, and with the city's recent population growth. We find that,
on average, victimization rates increase with socioeconomic status, city size,
42
Este tipo de observacin est obligado al uso de las estadsticas delictivas institucionales de delitos denunciados, las
cuales no slo son las nicas disponibles, sino tambin "son
las cifras ms cercanas al dato de la criminalidad real ( las
menos alejadas de l)"; adems, implica un ajuste de la tasa
internacional de 100 000 habitantes a 10 000 para la correlacin con la poblacin total. Asimismo, las tasas delictivas
calculadas mediante tal correlacin deben articularse al
ndice social construido con las tasas de crecimiento urbano,
desempleo, migracin y creencia religiosa concebidas como
factores de riesgo (Carranza, 1997: 25). La correlacin no
supone en todo caso una determinacin causal simple; por lo
contrario, la idea de la delincuencia, como proceso producido
por una constelacin de causas, apunta a la sobredeterminacin concreta de los procesos sociales referidos.
La delincuencia se increment en Veracruz durante el
lapso 1994-2000. En 1994 se cometieron 47 985 delitos, y en
el 2000, 58 635. La tasa delictiva de Veracruz para 1994 fue
de 71.22%, mientras que para el 2000 fue de 84.86%. La tasa
delictiva se increment 13.64%; de tal modo que el promedio
de incremento delictivo fue de 1.9 % anual. ste coincidi con
el incremento nacional y regional (Ruiz Harrell, 1998), puesto
que a partir de 1995, sobre todo en 1996 y 1997, en todos los
municipios, regiones y delegaciones aument la delincuencia
de manera sostenida hasta el 2000.
and population growth at the city level [...1 Rapid urban growth may be
accompanied by increasing poverty, unemployment and joblessness, which in
turn may give rise to higher crime ratas" (Gaviria/Pages, 1999: 4). Asimismo:
1.1 he finds that church attendance is a particulary strong predictor of the
level of crime"(Glaese, 1999).
43
De acuerdo con esta cartografa, los municipios con tasa

delictiva muy alta en el 2000 son La Antigua, 237.29;
Crdoba, 231.66; Veracruz, 215.56; Orizaba, 206.67; Poza
Rica, 213.23; Huatusco, 206.55 y Ozuluama, 201.28.
Los municipios con tasa delictiva alta son Jalacingo,
184.14; Xalapa, 179.96; Cosamaloapan, 179.57; Boca del Ro,
176.73; Zonglica, 156.98; Coatzacoalcos,152.88; Nanchital,
150.27; Acayucan, 147.62; Camerino Mendoza, 142.46;
Fortn, 139.84; Martnez de la Torre, 130.32; Paso del Macho,
130.24; Tuxpan, 130.16; San Andrs Tuxtla, 125.82; Perote,
117.17; Pnuco, 114.61; Huayacocotla, 105.57; Papantla,
100.41.
En el 2000, los delitos se concentraron en las regiones del
Sotavento, 131.35; Totonaca 92.00 y Central, 89.86; del mismo
modo que en las delegaciones policiacas de Veracruz-Boca del
Ro, Xalapa-Banderilla-San Andrs Tlalnehuayocan, Poza
Rica-Tihuatln-Coatzintla, Las Choapas, Ciudad Mendoza,
Tuxpan, San Rafael y Perote (ver cuadro III y mapa I).
Las regiones ms desintegradas por la urbanizacin, el
desempleo, la polarizacin religiosa y las alternancias politicas son la Huasteca, Centro Norte y de las Grandes Montaas;
sin embargo, las mayores tasas delictivas se concentran en
las intersecciones de regiones y delegaciones policiacas en las
cuales se han institucionalizado las policas intermunicipales.
Las bolsas de delitos se concentran en las delegaciones de
Veracruz-Boca del Ro, Xalapa-Banderilla-San Andrs
Tlalnehuayocan, Poza Rica-Tihuatln-Coatzintla, juridicciones de la Polica Intermunicipal Poza Rica-TuxpanCoatzintla (PIPRTC), Polica Intermunicipal Xalapa-BanderillaSan Andrs Tlalnelhuayocan (PIXBT), Polica Intermunicipal
Veracruz-Boca del Ro (PB/BR) y en las delegaciones policiacas
de Las Choapas y Ciudad Mendoza (ver mapa II y grfico I).
44
El incremento de la delincuencia se ha producido de forma

paralela al aumento de la urbanizacin, el desempleo, la consolidacin de las alternancias municipales y el deterioro de la
hegemona catlica. Es necesario insistir en que el paralelismo no significa una determinacin mecnica; una observacin compleja de tipo macrosocial se limita a establecer las
relaciones entre campos y sistemas (ver grficos II, III y IV).
La delincuencia se ha multiplicado en las ciudades medias,
principalmente en Poza Rica, Orizaba, Crdoba, Veracruz y
Xalapa. Una hiptesis sugerente es que el gobierno estatal
ubic los corredores de maquila en las zonas ms vigiladas de
los municipios no slo en las zonas de fuerza de trabajo
barata regiones y delegaciones donde se concentra la delincuencia, como una forma de reconducir la ilegalidad al trabajo. Los corredores para la micro y pequeas empresas de la
confeccin y ensamble 14 se ubican en Poza Rica-TuxpanTantoyuca-Pnuco; Xalapa-Perote-Jalacingo-Martnez de la
Torre-Nautia; Veracruz-Manlio Fabio-Soledad-CrdobaOrizaba y San Andrs-Lerdo-Tres Valles-Tierra Blanca. 15
Las alternancias se han incrementado durante el periodo
1994-2000. En 1994 la oposicin gan 59 de 207 municipios;
en 1997, 109 y desde el 2000 primer periodo gubernamental
de cuatro aos gestiona 107 ayuntamientos. Las contralites
comparten la responsabilidad por la ineficacia y la legitimidad deteriorada de las instituciones del sistema policiaco. Las
alternancias polticas pueden detonar el incremento de la
delincuencia, porque "significan el rompimiento de posibles
14 "Maquiladoras, nico giro industrial adaptable a Veracruz",

marzo, Veracruz, Ver., 2001.
15
COINVER, Gobierno del Estado de Veracruz-Llave, 2002.
Az,
29 de
45
Mapa I. ndice delictivo por regin
Cuadro III. Delitos por regiones de Veracruz
Delincuencia Urbanizacin Desempleo

Huasteca
Totonaca
Centro Norte
Central
Sotavento
Grandes Montaas
Selvas
52.21
92.0
62.75
89.86
131.35
78.25
79.37
0.94
1.03
0.59
1.03
1.60
1.04
1.83
14.22
19.58
15.58
8.16
13.84
7.98
29.82
Desencanto
37.41
58.89
50.21
64.01
96.09
58.19
64.84
98 20'
95 40'
97
94 20'
FU
INDICE DELICTIVO POR REGION
Muy bajo (52.21045)
Bajo (52.21045. 62.74662)
Modo (62.74662 - 79.37332)
eijInd Alto (79.37332 . 91.9968)
rji.73 Muy alto (91 9968 - 131.3475)
Cuadro III(a). Delitos por regiones de Veracruz, 1994-2000
Delincuencia
Huasteca
Totonaca
Centro Norte
Central
Sotavento
Grandes Monta as
Selvas
52.21
92.0
62.75
89.86
131.35
78.25
79.37
1994
3927
4845
2000
6548
12099
8149
10417
2000
5562
4984
1975
9180
14182
10748
12004
Riesgo
Bajo riesgo
Riesgo
Riesgo
Riesgo
o
R
98' 20'
97
95 40'
94 20'
Mapa II. ndice delictivo por delegacin policiaca
95 40'
94 20'
Pnlirie Intcrownicipal
Poza Rica-TihuatlimCoatsintla
Polica lutermunicp
Xalapa-Randrailla-Sat
Andrea TIalnelmaytx,
xiv
INDICE DELIC TIVO POR DELEGACIN POLICIACA

Muy bajo 121.547. 3107E)
1331/ (31 076- 66 863)
Medio (65.363 - 37.1531
Ato (67 ESE- 137.122)
Muy ato (137.122- 203.6651
Polica IzatcnnunIcipal
Veracruz-13ova del Ro
XVI
98 20'
95 40'
94 20'
Gr fico I. De n unc ia s p o r c a da 1 0 m il ha b ita n tes
97
98 20'
acuerdos y/o compromisos entre el hampa, el narcotrfico y

los elementos corruptos de los cuerpos de seguridad"
(Regalado, 1997: 279; ver cuadro w).
El incremento de la poblacin sin religin ha producido el
deterioro abierto de la hegemona catlica regional. Este proceso puede ser interpretado como un flujo de desencanto
regional." El incremento de la poblacin no creyente o
descreda puede interpretarse como un elemento de desconfiguracin del control ideolgico sobre los "pecadores", paralelo al
incremento de las tasas delictivas. La migracin ha determinado una distensin de algunas regiones y delegaciones policiacas; sin embargo, la baja migracin puede interpretarse como
la saturacin del espacio social con una alta probabilidad de
incremento de conflictos, incluida la delincuencia.
Del conjunto de los 210 municipios del estado de Veracruz,
los casos de La Antigua, Crdoba, Veracruz, Poza Rica,
Orizaba, Huatusco, Ozuluama son los ms paradigmticos.
La Antigua tiene una tasa de 237.28%; una tasa de urbanizacin de 75.62 %; una tasa de desempleo de 1.27 %; es gober-
Grfico II. Tasa de poblacin que habita en localidades

de ms de 2 500 habitantes
120
100
160
ioo
20
sf
.6> 40
40'
Ter de polilla:0e que bebas ea realidades de atM de 2 600
2000
Grfico III. Tasa de desempleo abierto 2000
25
250
1.6
150
100
II
60
7Z419
ci>"
j",
."
/f/ '"
2.
<4
-k
f'"
~ 2o00
d5
-Tase de desempleo abierto 1000

11-
16 Al respecto, es interesante la relacin entre el desencanto religioso y la

intensificacin de los conflictos regionales entre creyentes. Dice Francisco
Tolentino [...] en "Conflictos religiosos en el Estado de Veracruz": "los conflictos ms frecuentes [] son suscitados por no cooperar o no participar en las
fiestas del pueblo o del santo patrn [...] la falta de respeto a sus santos y
devociones, por no contribuir a las faenas para el mantenimiento de las iglesias catlicas, los templos evanglicos, por los rituales ruidosos, la suspensin de servicios a quienes se convierten a otra religin, la negativa a
respetar los smbolos patrios, la negativa a votar en elecciones, el rechazo de
cargos polticos, despojo y expulsin de los pueblos". De acuerdo con este
ensayo, los principales conflictos se han registrado en las comunidades de El
Zacatal, El Jagey, El Manantial de Chicontepec, Tzicatln, El Tomate, Las
Canoas, La Mirra, Agua Linda de Texcatepec, Tecomajapa, El Cuayo, la
Victoria, el Puente de Zontecomatln y Villa Nueva de Tepetzintla.
51
Grfico IV. Poblacin de 5 aos y ms sin religin
Cuadro IV. Las elecciones municipales en Veracruz 1994-2000
Partido
PAN
PRI
PPS
PRD
PFCRN
PARM
PDM
PT
PVEM
1994
1997
2000
19
148
5
27
4
37
101
1
63
75
102
23
o
1
3
o
5
3
Datos del Proyecto Alternancia Politica en Veracruz 1994-2000 de

Antonio Romano Santos.
nado por el PAN, posee una tasa de 5.56 % de desencanto religioso y tiene un saldo migratorio muy bajo de -2 281 respecto
de una poblacin de 23 450.
El municipio de Crdoba tiene una tasa delictiva de 231.67
delitos por cada 10 000 habitantes, una tasa de urbanizacin
de 85.07, una tasa de desempleo de 1.21, es gobernado por el
PAN y tiene un saldo migratorio muy bajo de -8 225 de 172 856.
El Puerto de Veracruz tiene una tasa delictiva de 215.56 delitos por cada 10 000 habitantes, una tasa de urbanizacin del
96.09, una tasa de desempleo de 1.60, es gobernado por el PAN,
tiene una tasa de desencanto religioso del 13.84 y un saldo
migratorio muy bajo de -688 de una poblacin de 441 130.
Poza Rica tiene una tasa delictiva de 213 delitos por cada
10 000 habitantes, una tasa de urbanizacin de 99.09, una
tasa de desempleo de 1.56, es gobernada por el PRI, tiene
una tasa de desencanto religioso de 18.18 y un saldo migratorio muy bajo de -17 047 de una poblacin de 153 632.
Orizaba tiene una tasa delictiva de 206.67 delitos por cada
10 000 habitantes, una tasa de urbanizacin del 99.97, una
tasa de desempleo de 1.97, es gobernada por el PRI, tiene
una tasa de desencanto religioso del 4.84 y un saldo migratorio muy bajo de -5 500 de una poblacin de 116 457.
Huatusco tiene una tasa delictiva de 206.55 delitos por
cada 10 000 habitantes, una tasa de urbanizacin de 57.77,
una tasa de desempleo de 0.40, es gobernada por el PAN, una
tasa de desencanto religioso de 2.16 y un saldo migratorio
bajo de -44 de una poblacin de 43 748.
Ozulama tiene una tasa delictiva de 201.28 delitos por
una tasa de desempleo de 0.17, es gobernada por el PAN,
tiene una tasa de descreimiento religioso de 9.88 y un saldo
migratorio muy bajo de -2 449 de una poblacin de 25 181.
53
Jalacingo tiene una tasa delictiva de 184.14 delitos por

una tasa de desempleo de 0.55, es gobernado por el PRD,
tiene una tasa de desencanto religioso de 4.87 y un saldo
migratorio muy bajo de -2 000 de una poblacin de 31 241.
Xalapa, la capital del Estado, tiene una tasa delictiva de
179.96 delitos por cada 10 000 habitantes, una tasa de urbanizacin de 98.12, una tasa de desempleo de 1.57, es gobernado
por Convergencia Democrtica, tiene una tasa de desencanto
de 0.26 y un saldo migratorio muy bajo de -24 744 de una
poblacin de 363 345.
Cosamaloapan tiene una tasa delictiva de 179.57 delitos por
cada 10, 000 habitantes, una tasa de urbanizacin de 70.70,
una tasa de desempleo de 1.09, es gobernado por el PRI,
tiene una tasa de desencanto religioso de 11.46 y un saldo
migratorio media de -31 659 de una poblacin de 66 952.
Estos casos demuestran que el riesgo delictivo, o la probabilidad de sufrimiento de un delito, depende de la complejidad local y regional; los delitos se concentran en las ciudades
medias, principalmente en las zonas conurbadas; el desempleo funge como un detonante de la delincuencia; las alternancias coinciden con el incremento delictivo; el desencanto
religioso multiplica el riesgo delictivo; los saldos migratorios
bajos incrementan la complejidad social y los conflictos, y
hacen altamente probable la delincuencia.
El patrn delictivo en Veracruz ha variado sustantivamente de 1994 al 2000. En 1994, los delitos ms preocupantes
para las lites polticas y policiacas eran principalmente
agrarios y suponan un alto grado de violencia. Para el 2000,
los delitos son bsicamente urbanos y suponen mecanismos
de arreglo de conflictos e inclusiones sociales, ms que una
disputa social por el control del monopolio de la violencia
54
fsica. As pues, en Veracruz, la delincuencia adquiri nuevas

c aractersticas.
Segn las estadsticas gubernamentales, a la fecha han
disminuido los delitos de fuero comn, mientras que ha
aumentado el nmero de los presuntos responsables de tales
delitos. La escalofriante cifra de rezago judicial en Veracruz
es un ejemplo de que el ndice de victimacin ha crecido, en
tanto que la eficacia del poder judicial ha disminuido pese a
las reformas a que estado sujeto en los ltimos diez aos."
Los delitos siguen un patrn que se concentra en los de ndole
patrimonial y de la salud; afectan predominantemente a
nios y mujeres, mientras los reclusorios sufren una sobrecarga y las agencias de ministerio pblico son cada vez menos
capaces de institucionalizar las demandas de justicia de los
ciudadanos.
Es posible que los caciques que lograron sobrevivir, a partir de su renuncia al control del monopolio de la violencia
fsica regional, se hayan dedicado a la organizacin de redes
delictivas. En tales circunstancias, la extraccin de plusvalor
sucio pudo haber sido determinante para lit institucionalizacin del sistema policiaco y el sistema politico regional.
Existe una correlacin sugerente entre las tendencias delictivas y el proceso de alternancia en Veracruz. En particular, la
delincuencia ms que una preocupacin bsica de los gobiernos
estatales ha sido una fuente de legitimidad. La delincuencia ha
llegado a representar la otra cara del proceso de instituciona-
17 De acuerdo con el procurador estatal Pericles Namorado Urrutia: "Por

lo que hace al rezago histrico que haba hasta el ao pasado, quiero decirle,
ratificarlo, o mejor dicho que est abatido ya casi en un 80 por ciento y se
Persistir en ello hasta dejarlo fulminado totalmente". Comparecencia ante
la ux Legislatura, 13 de diciembre de 2000.
55
lizacin del sistema policiaco regional. Entre estos dos procesos

han existido vasos comunicantes. La delincuencia y la institucionalizacin del sistema policiaco regional, en el contexto del
ajuste estatal, ha permitido una serie de intercambios mediante redes. La procedencia sociocultural de los policas y los
delincuentes es la misma, de ah que las estrategias de sobrevivencia e incremento de ingresos coincidan.
En el espectro estatal de la delincuencia una de las ms
peligrosas es la policiaca: es un hecho que algunos policas y
ex policas gestionan la delincuencia comn mediante redes
sociales," y que los principales delitos cometidos por policas
son robo y extorsin a migrantes centroamericanos."
Las relaciones de algunos mandos medios y operativos de
la Secretara de Seguridad Pblica del Estado con narcotraficantes ha producido el estallido de la legitimidad estatal.
Las relaciones de estos policas con las redes del narcotraficante Albino Quintero Meraz, ahora preso, no son relaciones
entre individuos, sino de individuos con redes polticas y
econmicas.
La detencin de Rafael Palomba Mrquez, ex delegado de
Seguridad Pblica en Paso del Toro; la orden de aprehensin
contra Jos Luis Senz Escalera, ex coordinador de la Polica
Intermunicipal Veracruz-Boca del Ro; las ordenes de aprehensin contra Alberto Carren y Jos Luis Rodrguez, subcoordinadores operativos de el Puerto de Veracruz y Boca del Ro; la
investigacin sobre Antonio Vzquez Gonzlez, delegado en
Coatzacoalcos, y Gerardo Gutirrez Monraga, subcoordinador
operativo en Xalapa, y de Rosendo Miguel Lpez, delegado en
Cardel, as como el "alegato del FBI" que involucra con el narcotrfico al general Valentn Romano, titular de la DGSPE y la
detencin de seis policas intermunicipales de Veracruz por
narcotrfico, todo constituye otro indicador de la ineficacia del
sistema de la seguridad pblica estatal (ver cuadro V).
Cuadro V. Detenciones de policas por FEADS en Veracruz
Detenidos por la FEADS
Rafael Palomba Mrquez

Subdelegado de SP de Paso del Toro
Alberto Arellano
Subcoordinador operativo en Veracruz
Aarn Barradas Vzquez
Comandante del sector 5
Armando Corone
Comandante del sector 6
Toms Miranda
Supervisor
Edmundo Lpez Fentanes Tercer Oficial
Csar A nd rade Arena
Tercer Oficial
Prfugos
Jos Luis Senz Escalera

Alberto Carren
Jos Luis Rodrguez
18 Dijo el gobernador: "La impunidad que existe hoy en da, no slo se produce por corrupcin policiaca, tambin se genera por el silencio ciudadano o
la indiferencia ante la obtencin de privilegios indebidos, es por ello necesario que el delito se denuncie y se combata para poder frenar la impunidad;
dentro de nuestros cuerpos policiacos se promover la actualizacin permanente del personal", DGSPE, Modernizacin y logros en Seguridad Pblica,
Gobierno del Estado de Veracruz.
19 Al respecto, "Trafica polica con inmigrantes", Az 1 de junio de 2001;
"Azules, el mayor peligro para indocumentados en Veracruz", Az 31 mayo
2001.
56
Ex coordinador de la PNB
Ex coordinador de la PIVEI
Ex subcocrdinador Beca del Ro
Investigados por la FEADS

Antonio Vzquez Gonzlez
Gerardo Gutirrez Monraga
Patricio Rosales
(Sacar Prez
Ivn Castillo
Emilio Gmez
Rceendo Miguel Lpez
Delegado de Seguridad Pblica en Coatzacoalcos

Subcoordinador operativo de Xalapa
Subdelegado de SP de Paso del Toro
Oficial
Oficial
Oficial
Delegado de SP en Cardel
Diario Imagen de Veracruz, 8 de enero de 2003.
57
La publicacin del documento elaborado por el FBI, sobre el

vnculo de policas estatales con narcotraficantes el 7 de
enero de 2003, despus de las explosiones en el mercado del
Puerto de Veracruz, representa una inversin micropoltica
por la gestin de las preferencias electorales. Las lites priistas insisten en la denuncia de la manipulacin del siniestro
por las lites panistas. Los ciudadanos y citadinos han
concluido que se trata de un caso complejo que habla de la
incapacidad de la clase poltica estatal para la prevencin
civil y delictiva.
Al respecto, hay quienes desestiman el documento del FBI,
argumentando que se trata de un informe sin consecuencias y
hasta rutinario; sin embargo, puede una agencia extranjera
fincar responsabilidades en el caso? En absoluto. Ni siquiera
aceptar pblicamente la existencia de una investigacin. En
realidad, el documento habla de un proceso patolgico que no
ha sido superado por el sistema policiaco regional. El documento dice que la organizacin del narcotraficante Osiel
Crdenas Guilln "remunera en forma monetaria a elementos
del Consejo estatal de Seguridad Pblica, mismo que es
encabezado por Miguel Alemn Velasco, gobernador de
Veracruz". 2
20
Cfr. Regina Martnez, "FBI y SSP. Abrir red de sobornos del narco",
Poltica, 9 de enero de 2003, Xalapa, Ver. Asimismo, la embajada de Estados
Unidos emiti un boletn a los medios de comunicacin que deca: "los alegatos sobre la posible colaboracin entre narcotraficantes y el gobierno de
Veracruz reportados por la prensa el da de hoy fueron recibidos por la
Oficina del Agregado del FBI y enviados a la Agencia Federal de
Investigaciones de la PGR por va escrita el 11 de diciembre de 2001 para su
uso interno. Queremos aclarar que son alegatos y que no implican un aval ni
una investigacin del FBI de los mismos. Asimismo, el Fin no hace ningn tipo
de confirmacin en cuanto a la veracidad de estas aclaraciones. Este tipo de
58
Miguel Alemn rechaz las acusaciones en un desplegado

que se public el 8 de enero de 2003. En este deca: "solicito a
cualquier instancia, nacional o extranjera, que haga pblica

las pruebas de dicha vinculacin y las remitan, cuanto antes,
a la PGR, con el fin de que se proceda conforme a derecho". 2'
Jorge Moreno Salinas ex director de Asuntos Internos de la
sSPE y nuevo secretario del Consejo Estatal de Seguridad
Pblica reconoci que en Veracruz, Coatzacoalcos, Xalapa y
Poza Rica hay algunos "casos mnimos". 22 Por esa razn, dijo,
son "focos de atencin permanente". 23 La detencin del narcotraficante Albino Quintero Meraz dio elementos para la
investigacin de redes policiacas, polticas y empresariales
organizadas en torno al narcotrfico en Veracruz.
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ms del alto grado de cooperacin bilateral en materia de administracin de
justicia" Imagen de Veracruz, 8 de enero de 2003. Asimismo, "Informa FBI
presuntos nexos con el narco", Az, 8 de enero de 2003.
21 Desplegado del Gobierno Estatal de Veracruz, Az, 8 de enero de 2003,
Xalapa, Ver.
22
Cfr. Ivn Medina, "Narcotrfico, focos rojos", AZ, 12 de febrero de 2003,
Xalapa, Ver.
23 Idem. Asimismo, "Veracruz en la mira del narco. Las redes de narcotrfico", Fundamentos, nm. 151, julio de 2002.
59
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60
61
II. LA SEGURIDAD PBLICA EN VERACRUZ

Prembulo
La modernizacin del sistema policiaco estatal se encuentra
atrapada entre los conflictos organizacionales y el deterioro
de la legitimidad de sus operativos y decisiones.
Las polticas de reforma policial instauradas por el gobierno de Miguel Alemn (1998-2004) corrieron el riesgo de
limitarse al uso meditico del discurso de la Cero Tolerancia'
para la legitimacin de los programas en la prevencin de los
delitos, la gestin poltica del combate a la delincuencia y el
control represivo de los movimientos sociales.
El discurso de la prevencin del delito, basado en la
adaptacin del programa Cero Tolerancia implementado en
Nueva York y en Chihuahua, es una simple retrica para
maximizar la legitimidad del sistema policiaco. El programa
de prevencin Todos contra el Delito, todos contra la Impuni-
1 Dice el programa Todos contra el Delito, todos contra la Impunidad:

"surgido de una estrategia contra el crimen en la ciudad de Nueva York y aplicado en el estado de Chihuahua, el programa Cero Tolerancia es un modelo a
seguir en materia de prevencin del delito; por lo que creemos conveniente
que debe ser aplicado en el estado de Veracruz, adecundolo a las circunstancias sociales y a las modalidades institucionales [...] incorporar a la sociedad
civil al empeo y el esfuerzo que las instituciones gubernamentales y los
organismos del mbito social vienen desarrollando conjuntamente y que particularmente en este programa participan de comn acuerdo".
63
1
dad flota sobre la ficcin fabricada respecto de los logros institucionales cuya base son los datos que las lites policiacas
estatales envan al Sistema Nacional de Seguridad Pblica
(sNsP).
El grupo poltico del secretario ha inflado el discurso y las
prcticas policiacas para posicionarse en la sucesin de la
gubernatura. 2 El diseo de la imagen del secretario, si bien
no incrementa su bajo capital poltico, s legitima sus. excesos
policiacos. La caracterstica principal de la gestin de la
seguridad pblica no ha sido el combate a la delincuencia
sino el control de las protestas civiles y policiacas mediante la
fuerza. Las protestas de policas preventivos e intermunicipales, as como la detencin de marchas y la limpieza urbana
de los nios de la calle constituyen el sello de la poltica de
seguridad pblica estatal.
La militarizacin pasiva del sistema policiaco
El ciclo de institucionalizacin
La modernizacin del sistema policiaco regional ha dado
cauce al monopolio estatal de la violencia legtima en
Veracruz. Durante las gubernaturas de Agustn Acosta
Lagunes (1980-1986), Fernando Gutirrez Barrios y Dante
Delgado Rannauro quienes compartieron el periodo de gobierno de 1986-1992 y Patricio Chirinos (1992-1998), las
lites polticas competan con los caciques por el control
poltico y policiaco de las zonas y regiones del estado. El pro-
Un buen ejemplo es la publicidad insertada en la revista Polica

Internacional, nm., 110, septiembre de 2001, en cuya portada aparece la
imagen del secretario de Seguridad Pblica.
64
ceso de institucionalizacin del sistema policiaco regional se

debe en gran medida a la subordinacin de los caciques
respecto de las instituciones estatales. Al respecto, resulta
paradigmtico el caso de Cirilo Vzquez Lagunes un cacique
priista que pretende una candidatura a diputado federal, bajo
la bandera del PAN, por el distrito de Acayucan en las elecciones del 2003 y que fue detenido el 12 de febrero del
mismo ao, bajo cargo de autora intelectual de secuestro.
En los aos ochenta, el sistema policiaco regional estaba
estructurado por cinco componentes: las policas preventivas
de la Direccin de Seguridad Pblica del Estado, las policas
municipales, la polica judicial estatal, la polica judicial federal y la Academia Estatal de Polica. El sistema policiaco era
rudimentario; la eficacia policiaca, baja y la legitimidad tara. bin, a pesar de que la presencia de militares en la Direccin
de Seguridad Pblica del Estado no gener ningn tipo de
rechazo pblico. La disputa por el control de las zonas y
regiones veracruzanas produjo un ciclo de violencia social
y politica que desarticul el estado regional. Los caciques y
sus pistoleros ejercan la violencia privada en el campo, mientras las policas estatales se distribuan en zonas y regiones
urbanas (Velzquez, 1986).
En el gobierno de Agustn Acosta Lagunes, hubo cuatro titulares de la Direccin General de Seguridad Pblica, dos militares y dos civiles. Los militares: coronel Inocencio Jerez
Trevio y el teniente coronel Mario Arturo Acosta Chaparro;*
los civiles: Amadeo Flores Espinoza y Mario Enrique Escobar.
* El general de divisin Mario Arturo Acosta Chaparro fue detenido el 1

de septiembre de 2000 por la Procuradura de Justicia Militar de la
Secretaria de Defensa Nacional por sus presuntos vnculos con el Crtel de
Jurez.
65
En el gobierno de Fernando Gutirrez Barrios y Dante

Delgado, los responsables de la Direccin General de
Seguridad Pblica eran el capitn Luis de la Barrera y el general Luis Barquera Trucios. En el gobierno de Patricio
Chirinos hubo tres directores de la misma institucin, un militar y dos civiles: el capitn Alberto Rodrguez Caada, Juan
Herrera Marn y Domingo Martnez Riveroll.
En el gobierno de Miguel Alemn, el sistema policiaco
regional tuvo otra configuracin. Los componentes del sistema fueron seis: la Secretara de Seguridad Pblica, la
Direccin de Seguridad Pblica Estatal, 3 la polica Industrial
y Bancaria creada en 1991 las policas municipales, la
Polica Ministerial y la Academia Estatal. El sistema policiaco es ms complejo, comparado con la simplicidad del sistema policiaco de los ochenta y noventa. La diferenciacin
funcional de los asuntos polticos y policiacos se ha garantizado durante la gubernatura de Miguel Alemn, aunque persisti la tentacin de algunos funcionarios de politizar los programas de seguridad pblica. El sistema ha evolucionado de
una subsecretara a una Secretara de Seguridad Pblica. La
violencia ilegtima gestionada por los caciques ha disminuido
mediante un proceso de cooptacin de stos para prolongar el
rgimen priista y el sistema estatal de partidos.
En el gobierno de Miguel Alemn, los componentes del sistema policiaco regional estuvieron dirigidos por militares: el
capitn Alejandro Montano 4 dirigi la Subsecretara de
3
El general Valentn Romano Lpez declar sobre la posible desaparicin

de la Direccin General de Seguridad Pblica del Estado como parte de la
institucin de la Secretara de Seguridad Pblica a partir del 1 de junio de
2001, Diario de Xalapa,
9 febrero de 2001, Xalapa, Ver.
4
A partir del 1 de junio de 1998 empez a dirigir la Secretara de
Seguridad Pblica.
Seguridad Pblica; el general Valentn Romano Lpez, la

Direccin de Seguridad Pblica del Estado; el general brigadier
Rafael Renato Susunaga Vzquez, fungi como titular operativo
de la Direccin General de Seguridad Pblica; el coronel
Porfirio Daz Rodrguez dirigi el Sistema de Seguridad
Industrial Bancaria y Comercial; el capitn Abelardo Muoz de
la Torre, estuvo al frente de la Direccin de Servicios ereos; el
general Jorge Gonzlez Betancourt, dirigi la Academia Estatal
de Polica; finalmente, el general brigadier Refugio Raymundo
Rodrguez Bahena coordin la Polica Intermunicipal XalapaBanderilla-San Andrs-Tlalnehuayocan.
Los militares no lograron disminuir las tasas delictivas,
pero construyeron una relativa legitimidad para la seguridad
pblica regional, ahora socavada por la supuesta relacin de
algunos mandos medios con el narcotrfico. 5 La gestin militar de las policas estatales enfrent un entorno complejo. El
viejo patrn delictivo de los ochenta compuesto por los delitos de abigeato, portacin ilegal de armas, homicidio e invasiones de tierra y predios fue sustituido por otros delitos
como el robo, los secuestros, los daos y las lesiones; no
obstante el incremento de los ndices delictivos, la reaccin de
la sociedad civil ha sido blanda.
Los militares han generado cierto malestar en los partidos de
oposicin y en la clase empresarial, pero permanecen estables
en sus cargos. La irritacin social por la represin de los contingentes civiles en el primer desfile del da del trabajo, durante el
gobierno de Miguel Alemn, se solucion mediante una estrategia de institucionalizacin del conflicto. La oposicin panista al
control policiaco de los bloqueos de carreteras desapareci tras
Reforma, "Vincula FBI Gobierno de Veracruz y narco", 7 de enero 2001.
66
67
Cuadro VI. Los elementos del sistema policiaco en Veracruz
la reunin entre Alejandro Cosso coordinador de dicha fraccin parlamentaria en la Legislatura y el subsecretario de
Seguridad Pblica, Alejandro Montarlo Guzmn. 6
1981 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2004
Las instituciones del sistema policiaco

La institucionalizacin del sistema policiaco regional ha sido
resultado de diferentes sucesos y acontecimientos. El ciclo inicia
con la reapertura de la Academia Estatal de Polica, la desaparicin de los servicios secretos y de las columnas volantes, en 1982,
y la inclusin de las policas estatales en el Sistema Nacional de
Seguridad Pblica en el ao de 1995. 7 Este ltimo acontecimiento fue bsico para la estructuracin del sistema policiaco
regional (Zavaleta, 1997).
La incorporacin de las policas estatales al Sistema
Nacional de Seguridad Pblica permiti el incremento de la
inversin estatal y federal en el sistema policiaco regional.
Asimismo, el aumento de la inversin multiplic el nmero de
los miembros del sistema y favoreci la capacitacin y el uso
de la infraestructura. El presupuesto de la Direccin General de
Seguridad Pblica pas de $28 200 000 00 en 1992 a $732 549
581 en el 2000, cuando sta desapareci para dar lugar a la
Subsecretara de Seguridad Pblica. 8 El nmero de policas
preventivos se increment de 2 540 en 1994 a 8 770 en 1999,
mientras que los policas municipales pasaron de 1 127 en
1981 a 12 000 en el 2000 (ver cuadros VI y VID.
6 AZ, "Ahora los panistas aprueban a Montan", 22 de julio de 2000,

Xalapa, Ver.
7
AZ,
Avanza la integracin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica",

17 de enero de 2001, Xalapa, Ver.
8 Consultar cuadro 1 del Programa Veracruzano de Seguridad Pblica,
Gobierno del Estado de Veracruz, 1999.
68
"
411
Total
Direccin General
de Seguridad Pblica
2540 7509 8372 8594 8083 87 70

1 465 2437 2862 3 143 3223
Direccin General
de Trnsito
1 075 1078 12 52 1016 954
Direccin de Seguridad
Industrial, Bancaria y
Cctnercial
3270 3582 3816 3320
Polica Ministerial
724 676 619 586 611
Polica Municipal
INEGI.
11 520
645
12 000
1 127
Anuario Estadstico de Veracruz, 1993 - 1998.
Cuadro VII. Los delitos en Veracruz segn delegacin policiaca
Delegacin
XI
III
VI
IX
XVI
VII
XII
I
IV
XV
V
VIII
II
X
Acayucan
Benito Jurez
Cardal
Catemaco
Ciudad Mendoza
Fortn
Las Choapas
Pnuco
Papantla
Perote
San Rafael
Tierra Blanca
Tuxpan
Villa Azueta
XIV Xico
eleirruc
PIVBR
PLIGIT
Delincuencia
1994
Delegado
2000
46.42
31.08
21.55
55.86
67.66
98.14
111.33
45.80
47.95
49.61
61.33
49.83
64.87
41.78
1364
606
830
1875
2966
4582
6672
1056
1481
1022
2000
1629
2265
698
1 669
605
573
2 176
3 314
6 713
7 805
1 559
1 724
1 408
1981
1 699
2914
611
26A4
137.12
206.67
168.12
567
3364
10060
4918
722
3 745
12259
7036
Venancio Mrquez
Dionisio Snchez
Roberto Salas
Humberto Flores
Marcelino Bravo*
Jorge Ivn Castillo
Alfonso Amilano
Antonio Pegueros
Germn Contreras
Roberto Gonzlez
Alfonso Alegretti
Ray mund o Ferrer
Robin Barrios*
Margarito Primitivo
Huerta*
Alfonso Carnet
Remigio Ortiz Olivares
Jos Luis Senz"
Refugio Rodrguez
Bahena*
*Mandos aprehendidos o perseguidos por actividades ilcitas.
En Veracruz hay 20 000 policas. De acuerdo con el

Programa de Seguridad Pblica Estatal, en 1999 haba 6 mil
elementos policacos en la Subsecretara y la Polica
Ministerial del Estado. La distribucin de los policas por
municipio y por habitante es singular; por ejemplo, hay aproximadamente 30 policas por municipio; uno por cada 2 000 en
Papantla, uno por cada 3 800 en el Valle del Uxpanapa; uno
por cada 3 500 en Perote y uno por cada 573 personas en
Veracruz. Del conjunto de los 12 000 policas municipales, hay
en promedio un polica por cada 380 habitantes en Veracruz
(Provesep, 1999).
El nmero de policas preventivos aument en relacin con
los gobiernos estatales anteriores. En Veracruz haba en
1997, 763 policas por habitante. En el 2000 se cre la polica
Intermunicipal de la Cuenca, mientras que la subsecretara
de seguridad pblica y los presidentes municipales de la
regin, electos recientemente, inocularon en la prensa una
estrategia orientada a la creacin de la polica Intermunicipal
de la zona Centro de Crdoba y Orizaba, mediante la denuncia sistemtica de distintas patologas policiacas municipales.
Una de las innovaciones institucionales en el sistema policiaco regional son las policas rurales montadas constituidas
por indgenas que operan en las zonas serranas de
Ixhuatln de Madero, Santa Martha, Zongolica y Coyutla.
Las policas intermunicipales tienen otros volmenes de
carcter institucional: la de la Cuenca del Papaloapan cuenta
con 740 elementos, 125 vehculos, 350 armas, 198 chalecos,
132 radios y 40 caballos; la de Xalapa-Banderilla-San Andrs
Tlalnehuayocan tiene 633 elementos, 139 vehculos, 365
armas, 203 chalecos, 147 radios; la de Veracruz-Boca del Ro,
suma 861 elementos, 142 vehculos, 525 armas, .224 chalecos,
298 radios, 50 caballos y la de la zona Poza Rica-Tihuatln70
Coatzintla, cuenta con 442 elementos, 67 vehculos, 404

armas, 149 chalecos, 156 radios, 23 caballos (SSP, 1999).
El proceso de instauracin de las policas intermunicipales
ha sido problemtico. En el gobierno de Patricio Chirinos
Calero, stas operaron sin un sustento legal; sustento que tales
corporaciones policiacas hallaron en la reforma a la ley de
Seguridad Pblica realizada en 1998, justo cuando el rechazo
amenazaba la legitimidad de la Secretara de Gobernacin. El
proyecto de una polica intermunicipal para Orizaba y Crdoba
se cancel, debido al rechazo de los ayuntamientos panistas
que se opusieron bajo el argumento de violacin a la soberana
municipal,9 mientras que la propuesta ciudadana de una polica
intermunicipal para Rafael Lucio-Jilotepec-CoacoatzintlaAcajete nunca pudo concretarse.'
Durante los tres primeros aos de la gubernatura de
Miguel Alemn, los presidentes municipales de Veracruz
Puerto y de Boca del Ro propusieron la municipalizacin de
la polica que opera en estos dos municipios. Despus del "alegato" del FBI sobre los vnculos de Jos Luis Senz Escalera,
ex coordinador de la PIVBR con el narcotraficante Albino
Quintero Meraz, el presidente municipal de Veracruz, Jos
Ramn Gutirrez de Velazco, abandon la propuesta debido a
la cercana de los procesos electorales intermedios de 2003
(Bailey/Godson, 2000).
Durante el lapso de 1980 a 2000, la infraestructura policiaca se ha incrementado bajo un argumento tecnocrtico que
9 Raymundo Jimnez, "No a la Polica Intermunicipal", entrevista a

Toms Ros Bernal, presidente municipal de Crdoba (1997-2000),
Transicin, marzo.
lo Propuesta del presidente municipal de Jilotepec al Foro de Seguridad
Pblica celebrado en 1999.
supone que los delincuentes tienen mejor armamento que los

cuerpos policiacos. En 1993 la DGSPE tena 122 radios, 8 estaciones de comunicacin, 156 metralletas uZi, 251 carabinas
0.30, 16 sub ametralladoras, 380 revlveres, 297 escopetas y
39 escopetas lanza gas, entre otras armas." As, se puede
afirmar que en el 2001, se registr un aumento de la
infraestructura destinada a la seguridad pblica, como puede
observarse en el arsenal descrito a propsito de las policas
intermunicipales. De acuerdo con datos de la subsecretara,
hay 15 475 elementos, 14 000 vehculos, 2 200 radios de
comunicacin. Una sola dotacin para el 2000 estuvo compuesta de 87 patrullas, 10 motocicletas y 66 radios."
La infraestructura se ha diversificado. En las calles ms
transitadas de las principales ciudades de Veracruz entre ellas
Xalapa, Veracruz Puerto, Boca del Ro y Coatzacoalcos se han
instalado videocmaras." En Xalapa hay 15 cmaras ubicadas
en las salidas a Coatepec, Banderilla, San Andrs Tlalnehuayocan, El Castillo, as como en las avenidas Lzaro
Crdenas, Circuito Presidentes y Enrquez. El gobierno del
Estado promovi la capacitacin de los empleados de la subsecretara y de los policas preventivos desde la Academia Estatal
de Polica. Los policas han estado sujetos a exmenes y reciben
apoyo psicolgico, mientras leen en sintona con la educacin
pblica en valores un librito sobre virtudes cvicas."
11
Direccin General de Seguridad Pblica, documento interno,
1993.
"Un mundo nos vigila", 22 de mayo de 2000; "Espionaje en

Veracruz", 18 de julio de 2001.
14 ssp,
Valores, virtudes (col. Nueva Generacin), Gobierno del Estado de
Veracruz-Llave, Xalapa, 1999.
72
15
DGSPE,
12 Gobierno del Estado de Veracruz, Veracruz informa, compromisos

cumplidos, Coordinacin General de Comunicacin Social, agosto de 2000.
13 AZ,
II
La polica ministerial cambi tres veces de mandos directivos,

debido a la corrupcin de su contralora interna. Los jefes han
sido Emilio Gmez Snchez ex director de Seguridad Pblica del
gobierno de Agustn Acosta Lagunes; Mario Enrique Escobar y
Mario Marn Zamora. Los cambios obedecieron a la renuncia del
primer procurador alemanista, Ignacio Gonzlez Rebolledo, y al
nombramiento de Pericles Namorado Urrutia como nuevo procurador estatal. Los intentos de sindicalizacin policiaca por
mejores salarios y las movilizaciones de policas intermunicipales
por abusos de autoridades y reclamos a causa de rotaciones injustificadas se han controlado mediante la expulsin o cambios de
li adscripcin de los inconformes."
II
En el esquema de seguridad pblica, la Academia Estatal de
Polica se ha convertido en uno de los componentes principales del
funcionamiento del sistema policiaco regional; sin embargo, no se
ha garantizado la continuidad de la formacin policiaca mediante
un programa de capacitacin permanente. La Academia Estatal
de Polica se ha descentralizado a otras regiones del estado y se ha
convertido en un instituto de capacitacin policiaca nacional e
internacional. Las policas veracruzanas han recibido cursos de
corporaciones francesas y norteamericanas. 16 En el entorno
nacional, la PGR propuso un sistema internacional de seguridad
pblica entre Mxico y Estados Unidos. 17
Al respecto ver Isaas Garca Prez, "Consignan a 12 policas de Poza
Rica", Az, 14 de octubre de 2002; Gerardo Islas, "Se amotinan policas de

Coatzacoalcos", Az, 23 de octubre de 2002,y Omar Alemn Chang, "No politi-
zar protestas de policas pide Montan", AZ, 18 de octubre de 2002.

16 Az,
"Avanza la integracin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica,
17 de enero de 2001.
17 Reforma, "Proponen Sistema de Seguridad Mxico-su", 14 de abril de
2002.
73
La diferenciacin funcional y la integracin del sistema

policiaco regional se caracterizan por un conjunto de tendencias bsicas. Dicha diferenciacin funcional ha institucionalizado la gestin militar de las policas estatales. La presencia
de los militares en la promocin de los programas de seguridad pblica estatal, en los grupos de la Polica Federal
Preventiva, que operan en Veracruz, e incluso, los operativos
militares en algunas zonas conflictivas del estado, ha consolidado la centralizacin y la militarizacin pasiva de la seguridad pblica en el pas (Zavaleta, 2000; Alvarado, 2001).
Las protestas de los partidos opositores a la gubernatura
priista se han apagado. Los movimientos ciudadanos y las organizaciones no-gubernamentales de la regin observan a la
gestin militar de las policas estatales como si fuera natural o
simple prolongacin de lo que siempre ha sucedido en el estado.
La sociedad civil regional describe a los militares que dirigen las
policas estatales como una extensin de lo que sucedi durante
los gobiernos estatales de Agustn Acosta Lagunes, Fernando
Gutirrez Barrios y Dante Delgado y Patricio Chirinos.
La participacin ciudadana que se propone el programa de
seguridad pblica es tan dbil que se ha revelado una baja legitimidad del gobierno estatal en el rubro de la seguridad pblica
(Consultores Internacionales. Gobierno del Estado de Veracruz).
Los ciudadanos dispersos participan en organizaciones civiles,
movimientos y redes ciudadanas que sospechan de la voluntad
poltica del gobierno estatal para mejorar los ndices de seguridad pblica. Los monlogos estatales y civiles sobre el tema han
provocado que el gobierno del estado manipule las estadsticas
delictivas y judiciales,* mientras los ciudadanos y los periodistas
* Un buen ejemplo es la estrategia institucional de comparar periodos cortos

menores de un ao a veces de seis meses para demostrar estadsticamente la
74
sobredeterminan algunos casos judiciales y policiacos, sin alternativas para el control civil de esas patologas.
En el foro previo al diseo del Programa Estatal de
Seguridad Pblica 1999-2004 organizado en 1999, sin la asistencia de las organizaciones civiles la mayora de los participantes insistieron en la perspectiva tradicional de la seguridad
pblica como responsabilidad estatal. En contraparte, en las
discusiones del ltimo encuentro regional de las organizaciones
civiles que tampoco evalan las polticas de seguridad pblica
nacionales stas denunciaron los excesos del poder policiaco y
las distorsiones generadas por la incorporacin de militares
a las policas: la violencia policiaca, la impunidad y el autoritarismo en el diseo de las polticas de seguridad pblica son
ejemplo de tales distorsiones (ROCVER, 1999).
Estas tendencias se han desarrollado como procesos
colaterales del giro discursivo registrado en las polticas y
los programas de seguridad pblica estatal. La continuidad de estas polticas de seguridad pblica de los ltimos tres gobiernos estatales ha sido posible gracias a una
racionalidad estatal de autoproteccin, aunque los programas de seguridad pblica y capacitacin han cambiado de
un gobierno a otro.
Tras de la incorporacin de las policas estatales al SNSP, se
sustituy el discurso de la seguridad pblica como un servicio,
disminucin de las tasas delictivas. Un caso: la PGJE publica el 2 de agosto de

2000 una tabla sobre los delitos denunciados ante el Ministerio Pblico durante
un periodo de enero a junio del mismo ao. Ver Procuradura General de
Justicia del Estado de Veracruz, "Delitos cuya denuncia a disminuido",
Gobierno del Estado de Veracruz. Por supuesto esta estrategia cae por su propio
peso frente a la declaracin del procurador estatal Pericias Namorado Urrutia
acerca de un rezago judicial de 50 000 casos no dictaminados: AZ, "Cincuenta
mil denuncias sin resolver", 9 de junio de 2000.
75
por otro que lo concibe como una plataforma para las inversiones
extranjeras. 18 El antecedente de este giro discursivo puede compararse con otro cambio, acaecido a principios de los noventa,
mediante el cual el discurso de la seguridad pblica como funcin estatal se transform en un servicio administrativo.
En el gobierno de Miguel Alemn tal como aparece
latente en el gobierno de Patricio Chirinos Calero, el viejo
discurso de la modernizacin de las policas propio de las
tres gubernaturas anteriores desapareci para dar lugar a
un discurso gerencial que considera a la seguridad pblica
como una "condicin indispensable" para el flujo de inversiones extranjeras (Provesep, 1999). Los cambios en las prcticas discursivas gubernamentales en los programas de
seguridad pblica han constituido una resonancia de la apertura comercial. Los enunciados de sta como un servicio
aparecen ahora como producto de una racionalidad tecnocrtica, es decir, como un piso para atraer inversiones.
18 Dice Miguel Alemn: "La seguridad pblica y la procuracin de justicia son

una demanda constante de la sociedad. Son adems, condicin indispensable
para la instalacin y crecimiento de empresas y para la generacin de empleos
productivos y estables, pero fundamentalmente son elemento esencial del bienestar de la poblacin", Plan Veracruzano de Desarrollo, 1998-2004. Asimismo
Guzmn, Montano: "Una sociedad en donde prevalezca el Estado de Derecho y se
combata a la impunidad, es condicin indispensable para promover nuevas
inversiones, tanto locales, nacionales como extranjeras, que permitan la instalacin de nuevas empresas, que creen nuevos empleos y coadyuven a reducir las
diferencias sociales que han provocado dcadas de una mala distribucin del
ingreso; la seguridad pblica es una condicin necesaria para el incremento
del bienestar social, al posibilitar la certidumbre para vivir y crecer como personas dignas; pero no es suficiente, se requiere, adems, que los sectores privado,
social, cultural y gubernamental cumplan con su parte en este proceso de desarrollo hacia el nuevo milenio", Programa Veracruzano de Seguridad Pblica,
1998-2004, Gobierno del Estado de Veracruz-Llave, p. mil
. Al respecto ver: AZ,
"Oportunidades de inversin en Veracruz ofrece Alemn. Invitacin a naciones
de la APEC", 24 de octubre de 2002.
Los logros y las patologas del sistema policiaco

regional
La Secretara de Seguridad Pblica

En las gubernaturas de Agustn Acosta Lagunes, Fernando
Gutirrez Barrios y Dante Delgado, Patricio Chirinos y Miguel
Alemn se transformaron radicalmente las polticas de seguridad pblica regional.
La modernizacin del sistema policiaco con base en la
centralizacin policiaca federal incorpor las policas
estatales y municipales en un sistema nacional. La alternancia en el gobierno federal indica que tal proceso va a continuar con otras modalidades. Los convenios entre el gobierno
del estado de Veracruz y el Ejecutivo Nacional suponen
apoyos financieros y logsticos para las policas estatales y
municipales, a cambio de informacin y coordinacin de programas y operativos. El ltimo convenio de colaboracin para
Seguridad Pblica entre stos fij una asignacin de 354 millones de pesos, 19 de los que el gobierno federal aport 248.
El gobierno de Miguel Alemn dise una poltica de seguridad pblica que mantuvo la perspectiva de la gubernatura de
Patricio Chirinos; no obstante, introdujo algunos cambios importantes en la organizacin y funcionamiento del sistema policiaco
regional, tales como la aprobacin de la Subsecretara de
Seguridad Pblica, la creacin de las policas rurales e indgenas
montadas, la reestructuracin de la polica ministerial y la
creacin de la Secretara de Seguridad Pblica. 2
19 Gobierno del Estado de Veracruz, Veracruz informa, compromisos

cumplidos, Coordinacin General de Comunicacin Social.
20
Az "Todo el poder a Seguridad Pblica",18 de enero de 2001.
76
77
La aprobacin de la Secretara de Seguridad Pblica cuarta

en el pas despus de Chiapas, Tlaxcala y Tabasco es otro de
los acontecimientos importantes del sistema policiaco regional.
La aprobacin de la iniciativa de Miguel Alemn, por la ux legislatura, cierra el ciclo ms reciente de su institucionalizacin iniciado en 1982 con la reapertura de la Academia Estatal de
Polica. Por supuesto, la subsecretara fue una institucin clave
en el gobierno de Miguel Alemn, al grado de que tuvo mayor
capacidad de decisin que la Secretara de Gobierno. La apertura de la Secretara de Seguridad Pblica, el 1 de junio de
2001, concentr mayor poder operativo en el capitn Alejandro
Montano, aunque, en sentido estricto, la idea de que ste "es un
gobernador en funciones" no slo encierra una exageracin sino
una fantasa.
El antecedente ms inmediato de este acontecimiento es la
Subsecretara de Seguridad Pblica creada en 1998. La transicin de la subsecretara a la secretara se ha justificado como
parte de la homologacin institucional con el gobierno federal.
La Secretara de Seguridad Pblica creada por el gobierno de
Vicente Fox que dirigi por Alejandro Gertz Manero y en
segundo lugar, por Jorge Tello Pen ha producido una resonancia en el sistema policiaco en Veracruz, cuyas lites polticas
prstas no haban necesitado hasta ahora ni de la Secretara
ni del Consejo Ciudadano de Seguridad, como lo haban hecho
los estados de Jalisco y el Distrito Federal.
Al respecto, la propuesta foxista de una contralora social de
los policas como parte de la Alianza contra la Delincuencia es
para Veracruz una utopa regional. 21 Los militares que dirigen el
21
Reforma, "Podr ciudadana evaluar a policas", 1 de febrero de 2001,
Mxico, DF.
78
sistema policiaco regional no aceptan la propuesta porque han

decidido involucrar a la ciudadana en la implementacin de un
programa de prevencin del delito que se ha presentado como la
adaptacin del programa Cero Tolerancia, endurecer las leyes
mediante una reforma penal y el anuncio de la probable privatizacin de los reclusorios estatales22 (Roch, 2002).
La creacin de la Secretara de Seguridad Pblica en
Veracruz consolida a la institucionalizacin del sistema policiaco nacional. El proceso regional se articula al proceso
nacional mediante la centralizacin de las policas en el
Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Asimismo, consolida
la gestin militar de las policas estatales con la aprobacin
de la oposicin perredista y panista, debido a que en los estados donde stos gobiernan por ejemplo en Jalisco y el
Distrito Federal utilizan la misma politica de centralizacin
policiaca con militares.
En el Distrito Federal, la posicin perredista es inestable.
El jefe de gobierno, Andrs Manuel Lpez Obrador se opone
junto con otro delegado, Gilberto Lpez y Rivas a la participacin de los militares en la implantacin de programas
sociales en las delegaciones de Iztapalapa, Magdalena
Contreras, lvaro Obregn y Tlalpan. La participacin de
militares en los programas perredistas de asistencia social
contrasta con la denuncia sistemtica de la militarizacin
desarrollada por algunos perredistas durante el sexenio de
Ernesto Zedillo.
22 Al respecto ver Omar Alemn Chang, "En la reforma penal, delitos

novedosos", Diario de Xalapa, 11 de septiembre de 2002, Xalapa, Ver.; Ivn
Medina, "Lista, la reforma penal de Veracruz", Az, 28 de octubre de 2002,
Xalapa, Ver., y Gerardo Islas, "Confirman privatizacin de crceles de la
entidad", AZ, 30 de octubre de 2002, Coatzacoalcos, Ver.
79
*1
La aceptacin panista de la participacin de los militares en
las policas nacionales y estatales constituye la consolidacin del
proceso que en el gobierno federal de Ernesto Zedillo se promovi en Baja California, Chihuahua y Jalisco. En Veracruz,
Sergio Vaca Betancourt hijo de militares presidente de la
Comisin de Seguridad Pblica de la LVIII Legislatura local, justificaba la militarizacin de los mandos policiacos. 23
En el pas, el gobierno federal cre la Secretara de
Seguridad Pblica con el visto bueno de la oposicin. Del mismo
modo, nombr al general Rafael Macedo de la Concha, procurador general de la Repblica y. al general Carlos Fernando
Luque director del Centro Nacional Antidrogas. La designacin
de Alejandro Gertz Manero ex secretario de seguridad pblica
del Distrito Federal, gobernado por los perredistas no gener
ningn tipo de oposicin. El nuevo secretario, una vez instalado,
nombr al capitn Faustino Ruiz Taviel comisionado de la
Polica Federal Preventiva, en la cual permancen los militares
incorporados antes de la toma de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, ahora instruidos por el general retirado
Luis ngel Fuentes lvarez (ver cuadro VIII
En Veracruz, la creacin de la Secretara de Seguridad
Pblica obedeci a un criterio de homologacin institucional,
anticipado e innecesario: significa un cierre operativo del sistema policiaco para reducir la complejidad de su entorno mediante nuevas estructuras y programas. La instalacin del gabinete alemanista no requiri durante dos aos de una secretara
e
ci)
u)
Proce de :1.0
lar
e
a
ue
e
Rosalo Alemn Snchez, "Deficiente educacin y carencia de valores,

causas del rezago judicial" entrevista a Jos R. Vaca Betancourt Bretn,
presidente de la Comisin de Seguridad Pblica y Procuracin de Justicia de
la Lvill Legislatura, Transicin, julio-agosto, 1999.
80
Perid ico Refo rma
t
23
Polica Federa lPrevent iva.
Procura dura Gene ra lde la Rep blica.
ni de un consejo ciudadano de Seguridad Pblica, porque la

complejidad social regional pese al incremento delictivo era
gobernable y el actual secretario no contaba con una licenciatura para el encargo. La probabilidad de la alternancia en la
gubernatura determinar un mayor protagonismo de la SSPE.
Los logros de la SSPE

La institucionalizacin de la seguridad pblica en Veracruz
se ha caracterizado hasta ahora por un programa de autoproteccin gubernamental, por la eficacia de la vigilancia comercial y bancaria, y la baja eficiencia de la seguridad pblica.
La circulacin de las fracciones de lites regionales en el gobierno estatal no ha alterado dicho patrn institucional. De este
modo, a pesar de la discontinuidad de algunos programas operativos, la planeacin ha estado garantizada por las instituciones
policiacas nacionales y por el personal tcnico de la administracin de las policas regionales. En el gobierno actual comparado con los anteriores existe una centralizacin mayor de
las decisiones sobre el sistema policiaco regional. La Secretara
concentra las decisiones que en el gobierno anterior fueron
tomadas por los Consejos Estatales de Seguridad Pblica.
La venta de operativos a particulares y la apertura de
empresas de seguridad privada resultan muy rentables." La
Polica Ministerial, las policas Intermunicipales y las policas
municipales son utilizadas para reprimir los movimientos
sociales de riesgo, tales como el movimiento de ahorradores, de
cooperativistas de Zocohuite y de municipalistas de Coyutla y
24 Gina Domnguez, "Las cifras del ssisc: 11 servicios, slo 4 atracos",

entrevista a Enrique Prez, Transicin, marzo de 1997.
82
Sochiapa. La disuasin, contencin y desalojo de las protestas

han sido los principales mecanismos de control sociopolitico
junto al control social de los ndices delictivos.
Durante las gubernaturas de Agustn Acosta Lagunes,
Fernando Gutirrez Barrios, Dante Delgado y Patricio. Chirinos, las corporaciones policiacas ministerial, intermunicipal y
municipal fueron las instituciones que recibieron el mayor
nmero de recomendaciones (ver cuadro ix) del total emitido
por la Comisin Estatal de Derechos Humanos de Veracruz
(CEDHV). Dicha comisin se instituy en 1991 y slo tiene funciones de recomendacin. Actualmente es coordinada por Jorge
Luis Rivera Huesca, ex agente del Ministerio Pblico en el
Puerto de Veracruz. Las violaciones a los derechos humanos
constituyen en conjunto, slo un tipo de las patologas de las
policas estatales. En este ciclo, algunos ex policas han gestionado el secuestro y el robo de autos. La vigilancia de opositores se ha institucionalizado como un asunto de seguridad
interna, mientras se avanza en la cooptacin de la participacin de las contralites regionales en los procesos electorales.
Las garantas individuales y los derechos humanos

Bajo pretexto de garantizar el orden pblico, las policas
violan sistemticamente garantas individuales y derechos
humanos fundamentales.
La limpieza urbana de nios de la calle, la propuesta de
reglamentacin de marchas en Xalapa y la detencin de las
movilizaciones de actores sociales que se dirigen hacia la
capital constituyen, desde una perspectiva civil, un riesgo
grave para la democratizacin pretendida por el Estado.
Estas decisiones manifiestan la tentacin autoritaria de los
mandos operativos de la SSP .
83
Cuadro X. Detencin de marchas, 2000 2001

-
Cuadro IX. Las violaciones a los derechos humanos en Veracruz

Organiza c ion e s
1994
Quejas recibidas
por la CEDH.
Direccin General de Seguridad
Pblica-Polica Intermunicipal
8 545
1995
1996
1997
10 672 12 929 12 135
Direccin General de Trnsito
816
885
26
12
Demanda
1998 1999
12 801
32
Agricultores integrantes Audiencia con el goberdel Frente Democrtico nador sobre problemas
agrarios.
Popular de las
Huastecas.
Direccin de Seguridad Industrial,

Bancaria y Comercial
Polica Judicial-Ministerial
INEGI.
242
216
3 de octubre del 2000.

Encaonados en
revisin.
Apoyo ante el cierre del

ingenio azucarero
Cuautotolapan.
Campesinos de Playa
Vicente.
Violacin de garantas 9 de mayo del 2001.

Revisin.
individuales.
Anuario Estadstico de Veracruz, 1993-1998.
Los desalojos de los nios de la calle para encerrarlos en las

aldeas institucionales, o bien para su contratacin en los
cuerpos policiacos, son un ejemplo tpico de la limpieza de
clase practicada, en la urbe, por quienes se impresionan ante
la desigualdad producto del sistema poltico que gestionan.
La adaptacin de la regulacin de la protesta en los pases
industrializados a una sociedad tan desigual como la veracruzana, no va a lograrse sin la desobediencia civil y la
resistencia de actores que se autodescriben como excluidos de
los pactos comerciales o de la poltica social.
La propuesta de reglamentacin de marchas ha sido abandonada; no obstante, contina la detencin de las movilizaciones de ahorradores, campesinos, productores; comerciantes en demanda de solucin a problemas de tenencia,
vivienda y agua; as como rechazo de la reforma fiscal y peticin de apoyos para afectados por el cierre de ingenios. Este
tipo control poltico constituye un ejemplo de los excesos de la
gestin militar de las policas estatales (ver cuadro x).
12 camiones con personas provenientes de

Veracruz y Tierra
Blanca.
Concentracin en la
capital en contra de la
reforma fiscal.
Concentracin en la capi300 personas de diferentes organizaciones de tal en contra de la

reforma fiscal.
Crdoba.
Campesinos
de Tenampa.
10 patrullas permanecieron en el lugar

para impedir que los
inconformes llegaran a
Xalapa.
Interceptados por 40
patrullas de la DGSPE
en La lea, a unos 30 km
de Tierra Blanca.
13 de marzo del 2001.

En el transcurso de la
detencin, muere de un
infarto el campesino
Juan Alberto de la Cruz.
No se les permiti
trasladarlo para atencin mdica.
45 patrullas detuvieron
el camin en el que se
transportaban a la
altura de las comunidad
de Tamarindo.
8 de mayo del 2001.

Los manifestantes
fueron orillados a un
costado de la carretera
federal Xalapa.
Veracruz.
Cercados por 300 elementos de la PIXBT

dependiente de la
DGSPE.
Retenidos a la altura de
Totutla por elementos de
la PIX13T dependiente
de la DGSPE.
Vivienda y agua potable. 25 de abril 2001.

Revisin.
Al llegar a Coatepec, 75
elementos policiacos
entre hombres y
mujeres obligaron a los
conductores de los cuatro camiones a detenerse
y estacionarse en la
orilla de la carretera.
19 de octubre del 2000. Un campesino muerto y

Entrada violenta de los ocho heridos.
elementos de la DGSPE.
Campesinos de
Zocohuite, Ixhuatln de
Madero.
Habitantes de
Ayahualulco.
Resultado
Represin mediante el
5 de marzo del 2001.
uso de perros; hubo
Retenidos por las
fuerzas policacas desde lesionados.
la 1:00 hasta las 14:00
horas del da siguiente,
con el pretexto de ser
sometidos a una revisin
para detectar si
trasportaban armas.
Productores, obreros y
comerciantes de
Huoyapan de Ocampo.
35 campesinos del ejido Peticin de tierras.

Los Ajos, Santa Clara.
84
Descripcin
del acontecimiento
(contina)
Respeto de resultados
electorales mediante
toma del Palacio
Municipal.
Septiembre del 2000.
400 elementos de la SP
desalojaron a los inconformes.
Cuadro X (concluye)
Organizaciones
Habitantes de la
Reserva territorial.
Demanda
Vivienda.
Habitantes de Sochiapa.
Descripcin
del acontecimiento
1 de agosto del 2000.
Resultado
Desalojados por elementos de la DGSPE.
25 de febrero del 2001.

5 lesionados y una hosEntrada violenta de la pitalizada en Tuxtepec,
Polica municipal.
Oaxaca.
1600 ahorradores de la Exigen su dinero.

Caja Popular de
Veracruz.
4 de mayo del 2000.

15 personas lesionadas e
Desalojados con violen. intoxicadas con gases
cia por miembros de la lacrimgenos.
DGSPE en la carretera
federal Orizaba-Crdoba.
Integracin Ciudadana Respeto a resultados

por la Democracia.
electorales.
Detenidos ms de 10
camiones de Alto Lucero
y Actopan por elementos
de la SSP para evitar
que llegaran al desfile a
la capital el 1 de mayo
del 2002.
Diario AZ.
Por otro lado, los conflictos de Zocohuite de Ixhuatln de

Madero, Coyutla, Santiago Sochiapa y Playa Vicente, ilustran
los excesos policiacos contra ciudadanos organizados en
movimientos cvicos. En estos casos, la respuesta policiaca
plantea riesgos para el espectro de los movimientos sociales y
las organizaciones civiles regionales.
La solucin policiaca de los conflictos sociales ha sido
determinada tanto por la presin de ganaderos, comerciantes,
transportistas, como por las tensiones entre los funcionarios
policiacos y polticos encargados del gobierno estatal. Los
movimientos por el reconocimiento de una cooperativa de
transporte en Zocohuite, la destitucin de Basilio Picazo
Prez presidente priista en Coyutla y la demanda de
autonoma municipal en Sochiapa se solucionaron mediante
la intervencin policiaca sin negociacin poltica.
86
En Zocohuite, el conflicto por tos peligros de la lnea de

transporte del cacique local, Nabor Meja, produjo la intervencin policiaca, la retencin de policas de la DGSPE por
campesinos, la detencin de los lideres de la Organizacin de
Indgenas de la Sierra Norte de Veracruz, Lauro Cruz y
Felipe Hernndez, bajo cargo de fraude.
En Coyutla, la toma del palacio municipal por integrantes del
Movimiento Cvico Coyuteco termin con el desalojo policiaco.
En Sochiapa, la demanda de autonoma municipal termin
con el encarcelamiento de Miguel Bautista Alonso y Andrs
Cano Martnez, lideres del movimiento.
La experiencia de una polica comunitaria en Sochiapa es
el principal logro del movimiento social regional, lejos de la
"cero tolerancia nativa".
Despus de la intervencin policiaca, los movilizados se
sumaron en un pacto indgena con la intermediacin del PRD,
para demandar, en el caso de Zocohuite, concesiones de autotransporte rural, el reconocimiento de una sociedad cooperativa de transporte y la indeminizacin de los heridos en los
enfrentamientos con la polica; en el caso de Coyutla, la
desaparicin de poderes y la instauracin de un Concejo
Municipal y, en el caso de Sochiapa, el reconocimiento como
municipio libre.
La misma respuesta policiaca se utiliz en el desalojo de
priistas del Palacio Municipal de Ayahualulco, el cual estuvo
en manos de stos hasta el 5 de agosto del 2002. Los priistas
impedan la instalacin de un Concejo Municipal, constituido
por panistas y perredistas.
87
Fuentes
Bibliogrficas
III. LA PARTICIPACIN CIUDADANA

EN LA SEGURIDAD PBLICA
ALVARADO, Arturo. El desafo democrtico de Mxico: seguridad y

2001
estado de derecho. Colmex, Mxico.
BAILEY, John y Roy Gobson. Crimen organizado y gobernabilidad
2000
democrtica. Grijalbo, Mxico.
Prembulo
GOBIERNO DEL ESTADO DE VERACRUZ. Programa Veracruzano de

1999 Seguridad Pblica. Mxico.
El giro hacia la prevencin y la participacin
. Programa Polica Intermunicipal. Xalapa, Veracruz.

2000.
El paradigma de la prevencin
INEGI. Anuario Estadstico de Veracruz, 1993-1998. Mxico.

ROCH, Sabastian. Tolrante Zro? Incivilits et Insecurit. Odile
2002 Jacob, Francia.
SSP. Valores, virtudes. Col. Nueva Generacin, Gobierno del Estado
1999 de Veracruz, Xalapa, Veracruz.
SSPE. Todos contra el delito, todos contra la impunidad. Gobierno del
2002 Estado de Veracruz, Xalapa, Veracruz.
VELSQUEZ RIVERA, Luis. Bamba violenta. Ocano, Mxico.
1986.
ZAVALETA BETANCOURT, Jos Alfredo. El sistema policiaco en Veracruz,
1996
1982-1994. Tesis de maestra, UTA, Mxico.
2000
88
. La militarizacin de la seguridad pblica en Mxico, 19941998. Tesis doctoral, BUAP, Mxico.
II
La mayora de los discursos y las prcticas de los organismos

globales proponen el abandono de los programas reactivos
contra el delito y giran hacia la prevencin. Las propuestas
de "seguridad humana", "ciudades seguras" y los foros
regionales sobre el tema de la seguridad insisten en la necesidad de anticiparse a la comisin de los delitos.
La ONU propone "un nfasis mayor en la seguridad de la
gente [...] una seguridad sustentada en el desarrollo humano"
(Moloeznick, 2002: 45).
El fracaso de las polticas reactivas ha llevado a los analistas a suponer que si se previene, entonces las lites no tendrn que enfrentar la delincuencia multiplicada. En parte,
dos limites de las polticas reactivas se deben a los nuevos
tipos de delitos y a que la mayora de stos se producen en los
mbitos privados; a las observaciones parciales de la delincuencia y a la deficiente interpenetracin de los campos y sistemas vinculados con el entramado policiaco.
La prevencin de los delitos parte de la premisa que diferencia el castigo de la vigilancia, pero sin considerarlos como
89
excluyentes: "el paradigma punitivo se basa en el castigo de

los delincuentes y el paradigma preventivo se enfoca a las
causas que origina la delincuencia"; ambos factores "pueden y
deben ser complementarios" (Pefialoza/Espinosa, 2000: 4).
La prevencin del delito implica el impulso de una politica
social, la participacin ciudadana, la profesionalizacin policiaca y la readaptacin. La idea amplia de la prevencin
supone niveles que restringen el uso del castigo a situaciones
extremas, as, la prevencin primaria se implantara antes
del delito, la secundaria se aplicara a delincuentes y vctimas, y la terciaria, a la readaptacin.
La preocupacin principal de esta perspectiva es la reduccin de los costos materiales de la delincuencia; sin embargo,
tambin se preocupa por los efectos negativos de sta en la
integracin social. Para algunos especialistas "la seguridad ciudadana constituye un mbito en que la ciudadana y la cohesin social de vinculan estrechamente" (Arraigada, 1999).
La propuesta "ciudades seguras" y los programas de los
foros europeo y latinoamericano para la seguridad urbana
aaden la dimensin comunitaria a la prevencin de la
delincuencia. La propuesta "ciudades seguras" sostiene que
la participacin voluntaria de los vecinos en dispositivos
barriales y comunitarios puede constituir el punto de partida para lograr que todo ciudadano sea "un actor en la
reconstruccin de la seguridad".' Los foros regionales han
propuesto la formacin de "operadores sociales en seguridad
urbana" dentro del campo de los recursos humanos
(Programa Ciudad Segura, 1996).
90
http/www.regione.emilia-romagnalt/cittasicure/
11
Las dos propuestas imaginan a las ciudades europeas y

latinoamericanas como espacios hospitalarios, tolerantes e
incluyentes.
El nuevo paradigma de la prevencin del delito enfatiza la
necesidad del diseo de polticas y programas para atender las
causas de la delincuencia; sin embargo, tanto el nuevo como el
viejo paradigma reactivo dejan intactas las desigualdades y
distinciones sociales. El paradigma de la seguridad de aquellos
que habitan en la urbe no slo se limita a la reduccin de los
riesgos en las ciudades, sino que asume, adems, desde una
perspectiva realista que la desigualdad social es un proceso
irreversible al que slo puede anteponerse el ideal normativo
del desarrollo humano (Lyon, 2002:139).
Es simple: si la Cero Tolerancia es la realizacin nacional
de la "guerra justa" global, la seguridad humana constituye
una escala del desarrollo humano. Por supuesto, entre ambas
existe una diferencia fundamental. La Cero Tolerancia, en
sus distintas vas, americana y europea, es la "glorificacin
del estado penal [...] la mano derecha del estado" que sustituye a la mano izquierda, simbolizada por la educacin, la
salud, la asistencia y la vivienda"; mientras que la "seguridad
humana" representa una vieja forma de humanismo en nombre del cual se practica la limpieza de clase y la penalizacin
de la pobreza (Wacquant, 2002: 7).
La "ciudadanizacin" de la seguridad pblica

La "participacin ciudadana" ha sido hasta ahora un dispositivo de control nacional popular; un dispositivo de inclusin
subordinada de los ciudadanos para la legitimacin de polticas pblicas. Para los ltimos gobiernos del rgimen priista,
dicha participacin ciudadana fue un instrumento de
91
planeacin y gestin, as como un requisito para la asignacin

de recursos pblicos (Vzquez Nava, 1994; Rivera Snchez,
1998). Evidentemente, el gobierno federal panista gestiona de
forma singular este segmento de la cultura poltica nacional.
La idea de la participacin ciudadana en la seguridad
pblica es reciente. La alternancia en el gobierno federal
impuls un proceso de ciudadanizacin limitado que se
encuentra restringido por la centralizacin policiaca caracterizada por la inclusin de los militares en las policas. 2
La creacin de la SSP en Mxico ha posibilitado una propuesta de participacin ciudadana en la seguridad pblica,
bajo el control del gobierno federal y los gobiernos estatales.
La posibilidad de la participacin de los ciudadanos en los
programas de seguridad pblica se consigna en la ley general
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP) y en el
Programa Ojo Ciudadano anunciado como parte de una
Alianza Social contra la Delincuencia.
En los artculos 49, 50 y 51 la ley general del SNSP seala
la necesidad de "establecer mecanismos y procedimientos
Reforma, "Firm la
PFP seis convenios con instituciones para prevenir

delitos", 25 de julio de 2000. Al respecto dice la nota: "La Polica Federal
Preventiva firm a la fecha seis convenios de colaboracin con instituciones
que representan a ms de 100 mil afiliados para darle cauce al inters de la
sociedad civil por participar en tareas de prevencin del delito. En un comunicado, la PFP indic que los organismos con los que se ha suscrito este nuevo
tipo de relacin institucional son el Consejo Nacional de Organizaciones no
Gubernamentales, que tiene presencia en 27 estados de la Repblica y coordina esfuerzos de mil 841 agrupaciones. Asimismo, la Confederacin
Patronal de la Repblica Mexicana, la Cmara Nacional de la Industria de la
Transformacin, el Comit de Consulta y Participacin Ciudadana en
Seguridad Pblica y las cmaras nacionales del transporte en carretera,
pasajeros y turismo".
para la participacin de la sociedad respecto de las funciones

que realice y, en general, de las actividades de seguridad
pblica del pas [...] conocer y opinar sobre polticas de seguridad pblica en el pas; sugerir medidas especificas y acciones
concretas para mejorar esa funcin; realizar acciones de
seguimiento [...] denuncias o quejas por irregularidades";
asimismo, el programa Ojo Ciudadano, anunciado como el
producto de la articulacin de las decisiones del ltimo gobierno priista y los "frutos de la participacin ciudadana".
Dice: "hay que responsabilizar pblicamente a cada autoridad
de sus obligaciones y que sea la sociedad quien exija eficacia,
cuentas y resultados" (LGSNSP, 1996; Ojo Ciudadano, 2000).
La ley del SNSP es muy genrica sobre la participacin ciudadana. La participacin de la comunidad se limita a: opinar,
sugerir, monitorear y denunciar. El ttulo tercero sobre "la
participacin de la comunidad" establece que la participacin
debe restringirse a las actividades que no sean confidenciales
o pongan en riesgo el buen desempeo en la funcin de la
seguridad pblica" (LGSNSP, 1996: 71). La ley no especifica
sobre las diferencias entre la confidencialidad y lo pblico, y
al respecto, delega en las lites polticas y policiacas la
decisin sobre el establecimiento de limites.
En su caso, Ojo Ciudadano que dice asumir el nuevo paradigma de la prevencin se propone la institucionalizacin de
la participacin ciudadana en seguridad pblica, para reducir
los riesgos generados por "la participacin totalmente espontnea [...] angustiante, criticista y efmera". Para el impulso
de la "participacin genuina", la SSP planea orientarla "para
que sus iniciativas y acciones sean ms fructferas dentro de
un esquema de convergencia efectiva entre sociedad civil y
gobierno" (Ojo Ciudadano, 2000). Para tal efecto, las estrategias de la SSP son la difusin, la bsqueda de relaciones, el
92
93
1
cabildeo y la firma de pactos con organizaciones sociales; la
evaluacin ciudadana, denuncia y "coadyuvancia" (Ojo
Ciudadano, 2000).
La cogestin ciudadana de las policas locales
En el pas existe un conjunto de experiencias que ejemplifican
la singular relacin entre el sistema poltico y sociedad civil,
que se funda en la inversin de capitales sociales y polticos
distintos a los tpicos, es decir, a los utilizados por los ltimos
gobiernos priistas, para la cooptacin de la participacin
poltica en la seguridad pblica.
Los casos ms representativos son las experiencias del DF,
Jalisco y Quertaro. Estas experiencias se caracterizan por la
innovacin institucional en la gestin de programas de
vigilancia.
En el primer caso, el del DF, la experiencia data de 1989 y
se localiza en la delegacin Benito Jurez. Los ciudadanos se
organizaron en comits vecinales e integraron paquetes de
estmulos a policas; esto constituye el principal antecedente
del programa gubernamental de seguridad pblica en la
gestin perredista de 1997 a 2000. En la ltima, el programa
Una Ciudad Segura y con Justicia se anunci como "la accin
coordinada entre ciudadanos y gobierno" (Snchez Mejorada,
1993; Favela, 1999).
El programa se instaur en 14 zonas de la ciudad, sealadas por una alta tasa delictiva. La fase inicial de implementacin inclua policas de barrio y participacin ciudadana "en la planeacin y los estudios realizados", orientada
hacia una polica comunitaria, para que "juntos, cada quin
en su mbito, contribuyamos a recuperar la ciudad" (Favela,
1999: 215).
94
En 1994 y luego de las tentaciones de la militarizacin

mediante "volantas" para el rea metropolitana de Jalisco se
cre un Consejo Ciudadano de Seguridad Pblica, Prevencin
y Readaptacin Social, 3 presidido por el gobernador y limitado a funciones consultivas. La participacin de la sociedad
civil se registr mediante el Colectivo Jaliscience Dignidad
Ciudadana, que alberg a 18 organizaciones civiles y que se
propuso como principio "que el gobierno se abriera a un dilogo con la sociedad, rindiendo cuentas de su actuacin y
abriendo mecanismos reales de participacin ciudadana"
(Zavaleta, 2000; Ramos Martnez, 1998).
El Colectivo Jaliciense Dignidad Ciudadana desarroll un
plan de trabajo que pretenda, asimismo, "propiciar en los
ciudadanos el anlisis de las causas de la inseguridad [...]
fomentar la accin preventiva-defensiva [...] desarrollar la
capacidad de elaborar demandas y planteamientos ciudadanos contra la inseguridad pblica y su conversin en
polticas pblicas". Las estrategias utilizadas fueron el diseo
de historietas ilustradas y la insercin de stas como "encartes en la prensa", para lanzar una campaa; la impresin de
calcomanas; la difusin de mensajes por diversos medios; el
diseo de manuales d autodiagnstico, e incluso un juego de
mesa llamado El laberinto del delito; la edicin de videos
educativos para organizar comits de vecinos; la realizacin
de foros de anlisis, as como la elaboracin de un cuestionario sobre delitos para la consulta ciudadana (Ramos
Martnez, 1998).
3 Anticipado en parte por Arturo Zamora Jimnez (primer subsecretario

de Seguridad Pblica de Jalisco). Poltica Criminal en el Estado de Jalisco,
II Congreso de Investigacin Urbana y Regional, Red Nacional de
Investigacin Urbana, 1997.
95
Para 1998, el gobierno panista de Alberto Crdenas

Jimnez (1995-2001) haba limitado la participacin de las
organizaciones civiles a los consejos consultivos municipales y
al Consejo Ciudadano. Los primeros informes gubernamentales hablan de la participacin social en la prevencin del
delito en escuelas y colonias mediante comits ciudadanos. La
participacin neocorporativa bloque la participacin civil o
sencillamente esta ltima "no se verific fuera de los esquemas copulares [...] alejados del ciudadano medio, mientras se
consolid una tendencia hacia la privatizacin individualista
desde abajo, espontnea de la seguridad pblica".
Asimismo, un dato importante fue el incremento de la
demanda de los servicios de seguridad privada. (AA, 1998:
Regalado, 1998: 63; Ramrez Siz/Chvez, 1998).
En el rea metropolitana de Guadalajara, Zapopan,
Tlaquepaque y Tonal, se han promovido los programas Polica
de Barrio, Conoce a tu Polica y Club Amigo del Polica, Cdula
Barrial, Vigilancia Interna en las Escuelas y Vecinos Alertas. Los
programas Cdula Barrial y Vigilancia Interna se basan en la
seleccin de jvenes o estudiantes para el ejercicio de la autovigilancia grupal. Estos conjunto de programas pretende la mejora
de la imagen de los policas, mediante visitas a centros escolares
para explicar la complejidad de su funcin social, as como la conversin de los ciudadanos en "parapolicas e informantes [...] delatores de sus vecinos" (Ramrez Siz/Chvez, 1998: 223, 241).
En el caso del municipio de Quertaro, la gestin priista de
1994 a1997, impuls un programa de seguridad pblica como
parte del sistema municipal de participacin social. El
Programa de Seguridad y Vigilancia constituy una innovacin a pesar del obstculo constitucional del artculo 115,
que imposibilita la gestin municipal de la polica en los
municipios en los cuales residen los gobernadores estatales.
96
El programa involucr a la Secretara de Gobierno del

Estado, a la Direccin de Seguridad Pblica y a los vecinos de
zonas de bajo riesgo para los vigilantes ciudadanos desarmados, la mayor parte de ellos jubilados y jvenes. El municipio
en coordinacin con la Direccin de Seguridad Pblica financi y gestion la infraestructura y la capacitacin inicial de
los participantes en el programa, aunque el objetivo era el
autofinanciamiento mediante pago vecinal; mientras los ciudadanos, en asambleas de barrios, colonias y zonas habitacionales, propusieron a los vigilantes o aprobaron a los postulados por el ayuntamiento.
El programa estaba centralizado. La relacin de inspectores, enlaces y vigilantes vecinales garantizaba la comunicacin mltiple. La reduccin de los riesgos en la operacin
del programa se anticipaba mediante la rotacin de los operadores. El programa se deterior debido a los problemas
administrativos derivado de la gestin centralizada, a los
conflictos electorales propiciados por los partidos que se disputaban la administracin municipal; debido tambin a la
deficiente recaudacin fiscal y por las precarias condiciones
laborales de los vigilantes ciudadanos (Romero, 2000). 4
Las experiencias municipales de ciudades como Mexicali,
Len, Aguascalientes, Uruapan, San Martn Texmelucan y
4 Una propuesta contempornea implementada en el municipio de

Corregidora, Quertaro se propuso crear "un prototipo de ciudad segura"
basado en la creacin de redes sociales y en la configuracin de un nuevo
"sentimiento de seguridad" a partir del anlisis de los "nudos del sistema
policiaco" local, en la cual la participacin deba subordinarse al ayuntamiento mediante una propuesta de municipalizacin de la polica. Ral
Martnez Merln y Jos Luis Ruiz Gutirrez, Modelo de seguridad para los
habitantes del municipio de Corregidora, Quertaro, Facultad de Ciencias
Polticas y sociales, UAQ, julio-septiembre de 1998.
97
Tehuacan, entre otras, se han establecido con una lgica

semejante. As las prcticas de cooptacin ciudadana diseadas por el ayuntamiento "ganan" adeptos con la presuncin
de otorgar autoridad a los ciudadanos, siempre bajo control
poltico. La experiencia de la polica comunitaria de San Luis
Acatln, Guerrero y Santiago Sochiapa, Veracruz, escapa a la
lgica de la participacin colonizada en la seguridad pblica
(AMMAC, 2002).
La participacin ciudadana en la seguridad pblica se
reduce a las instancias selectivas de representacin, a la evaluacin de los riesgos, al financiamiento de infraestructura, a
la vigilancia y la denuncia, "en virtud de que [argumentan] se
corre el riesgo de ser politizada o desvirtuada su funcin". El
discurso municipal predominante gira en torno a que "la ciudadana conozca resultados"; "orientarlos respecto de competencias [...] generando mayor participacin y coadyuvancia
con el ministerio pblico [...] y ampliar las facultades que
actualmente limitan las actuaciones en la lnea divisoria de
los derechos humanos y la actuacin policial". (AMMAC, 2002).
La experimentacin dura de los militares
La participacin ciudadana institucionalizada
La gestin de la seguridad pblica regional es premoderna. La
competencia partidaria generada por la alternancia en el gobierno federal y la inexistente alternancia en el gobierno
estatal ha imposibilitado una experimentacin local de la ciudadanizacin de la seguridad pblica.
La Constitucin estatal establece en el artculo 49 fracciones Iv y mi la disposicin de las policas estatales al Poder
Ejecutivo en casos "de fuerza mayor o alteracin del orden
98
71
pblico".5 La Ley de Seguridad Pblica Estatal (LSPE, 1998)

aprobada el 16 de enero de 1998 establece en los artculos
9, 15, 36, 37, 38, 39, 40, las modalidades de la participacin
ciudadana en el campo de la vigilancia estatal.
La regulacin de la participacin ciudadana en la seguridad pblica propone la inclusin de ciudadanos en "la
planeacin y supervisin" mediante los comits de participacin ciudadana integrados por representantes varios: "en
general, [...] miembros de organizaciones civiles interesadas
en contribuir a mejorar la seguridad pblica en su comunidad", convocados por los consejos estatales y municipales de
seguridad pblica.6 (LSPE, 1998).
La participacin ciudadana en la seguridad pblica no fue
la estrategia principal del gobierno de Patricio Chirinos. El
Programa Estatal de Prevencin del Delito, diseado en
marzo de 1997, en el ltimo ao del sexenio, consideraba "la
escasa participacin de la sociedad civil" como "un factor
crimingeno". El espritu gubernamental tardo se decant
hacia la autoinduccin de convenios de participacin ciudadana de organizaciones civiles; sin embargo, el programa
nunca entr en funcionamiento (PEPD, 1997).
En el gobierno de Miguel Alemn, las lites policiacas
hablaron de "establecer los mecanismos necesarios para que
sociedad y gobierno, en un marco de consensos, dilogos y
acuerdos, luchen unidos contra la delincuencia [...] es importante reconocer la responsabilidad de los ciudadanos en la
5 Texto de la Reforma Integral a la Constitucin Poltica del Estado Libre

y Soberano de Veracruz-Llave, Gobierno del Estado de Veracruz, 2000.
6 Ley 95 de Seguridad Pblica para el Estado de Veracruz-Llave, Consejo
Estatal de Seguridad Pblica, 2002.
99
rT1
conformacin de una cultura de seguridad preventiva". El

objetivo del programa de participacin ciudadana, incluido en
el Provesep insiste en la necesidad de una "cultura de la
seguridad pblica preventiva" y en "un clima de tranquilidad
[...] que permita el desarrollo de las potencialidades econmicas, polticas, sociales y culturales de los veracruzanos"
(Provesep, 1999: 60,62).
Para el ao 2000 se haban conformado ya 67 Comits
Municipales de Participacin Ciudadana y 126 subcomits en
Pacho Viejo, Xalapa, Cosautln, Alvarado, San Juan Evangelista y Minatitln. 7 La experiencia ms acabada en esta fase
instituyente es la de Xalapa. El Consejo Municipal de
Seguridad Pblica de esta ciudad, instituido el 5 de agosto del
2002, est compuesto por el presidente municipal, la sindica
nica, el regidor decimotercero del ramo de trnsito, el director
de proteccin civil, el coordinador de la polica intermunicipal,
el director del reclusorio de Pacho Viejo, siete agentes del ministerio pblico estatal, dos agentes del ministerio pblico federal,
el director de la polica ministerial, el comandante de la 26'
Zona Militar y el Presidente de la CEDHEV, asistidos por la
Secretara Ejecutiva del Consejo Municipal.
El Comit Municipal de Participacin Ciudadana est integrado por los representantes de la Canaco, los Clubes de
Leones y Rotarios, la Barra de Abogados, la seccin 52 del
SNTE, el SUTSEM, la Cruz Roja, Bomberos, INJUVER,
Centro de
Integracin Juvenil, Avan-Radio, Diario de Xalapa, las cuatro
delegaciones del ayuntamiento, la uv y la Asociacin de
Escuelas Privadas de Educacin Superior. La presidencia del
comit est en manos de la Canaco.
100
Miguel Alemn, iv Informe de Gobierno, 2001-2002.
.M2
Los comits y subcomits son invitados selectivamente a la

evaluacin de los resultados y slo hacen sugerencias de prevencin, vigilancia y denuncia. 8 Los principales gestores de
los subcomits son los jefes de manzana, los agentes municipales y "las personalidades ms representativas del municipio".8
El Consejo, los comits y los subcomits de participacin
ciudadana han sido diseados por las lites locales como un
dispositivo de legitimacin. Las funciones principales de estas
instituciones han sido la restauracin de la imagen de las
policas y los discursos sbre los riesgos delictivos en las colonias y las escuelas.
La cooptacin de la participacin ciudadana ha sido rechazada espontneamente por los citadinos, los cuales
argumentan que el ayuntamiento pretende deshacerse de
sus responsabilidades bsicas como la seguridad. Dice la
secretaria ejecutiva del Consejo Municipal de Seguridad
Pblica: "la ciudadana [...] llega a confundir y hasta asume
respuestas como el decir que ahora ya las autoridades
quieren que nosotros tambin seamos policas, cuando se
les habla de que deben participar en la seguridad pblica
[...] si nosotros de momento queremos presionar a la gente
que trabaje hacia la seguridad pblica, pues recibimos un
rechazo". 10
8 Reglamento interno del Consejo Municipal de Seguridad Pblica de

Xalapa, Gobierno Municipal, 2001-2004.
9 Entrevista a la secretaria ejecutiva del Consejo Municipal de
Seguridad Pblica del Ayuntamiento de Xalapa, 16 de julio del 2002.
1 'bid., p. 4.
101
La va de la militarizacin pasiva
El gobierno de Miguel Alemn utiliz la figura constitucional
del plebiscito para legitimar la experimentacin dura de la
gestin militar de las policas." Al respecto, la primera pregunta en el cuestionario de cinco incisos deca como si las
lites polticas y policiacas no tuvieran que hacerlo:
"Considera usted que el gobierno del Estado debe tomar
medidas para hacer ms eficiente y garantizar a los veracruzanos la prevencin del delito, la imparticin y administracin de justicia, la revisin de penas y el respeto a sus
derechos? El 89.96% de las respuestas, de un total de 679
836, fue "s", el resto, el 4.48%, una cifra interesante, fue "no".
El plebiscito legitim la militarizacin pasiva de las
policas, la reforma penal y los programas de participacin
ciudadana colonizados. Para tal efecto, el gobierno estatal
desapareci la Subsecretara de Asuntos Jurdicos y
Participacin Ciudadana, y cre programas de este tipo en
cada dependencia. Los militares en funcin policiaca
desecharon una serie de experiencias de cogestin ciudadana
respecto de la eficiencia de los policas en distintos estados y
municipios del pas, tales como DF, Jalisco y Quertaro. Por el
contrario, han promovido una experimentacin dura a travs
de la operacin de programas reactivos, legitimada por la
implementacin de la Cero Tolerancia, tal como lo hace el
gobierno del DF, gestionado por el PRD mediante la ley de convivencia ciudadana. 12
11 Para las caractersticas del plebiscito ver Constitucin Poltica del

Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, artculos 17, 67.
12
Reforma,
a, "Ven fracaso seguro de Cero Tolerancia", 31 de diciembre de
2002.
102
Durante el periodo enero-abril de 2001, la SSP hizo un

anlisis de "las acciones realizadas en otras entidades federativas, respecto de los ejes rectores del SNSP", con el objeto de
disear "propuestas de las acciones que pueden ser aplicables
para el Estado de Veracruz".
El anlisis describe las principales acciones en materia de
profesionalizacin, reforma judicial, equipamiento, servicio
policial de carrera y consulta y participacin de la comunidad,
impulsadas en Chihuahua, DF, Hidalgo, Jalisco, Morelos,
Nuevo Len, Puebla y Tabasco. De ellas, se infiere que el gobierno estatal debe firmar un convenio con el INEA y la SEC
para incrementar el nivel de instruccin de los policas;
duplicar penas a policas y ex policas que cometan delitos;
disear un programa de operativos con patrullas equipadas
con computadoras y red satelital; instituir fondos de previsin
social transparentes y, respecto de la participacin ciudadana,
"constituir los comits estatales y [...] municipales", pero no el
Consejo Ciudadano de Seguridad Pblica.
En tal contexto, la participacin ciudadana institucional ha
sido un mecanismo corporativo nacional-popular y, slo hace
algunos aos el discurso acerca de sta se recupera como
parte de las propuestas social-civilistas. La recuperacin de la
participacin ciudadana en la seguridad pblica es reciente.
En Veracruz, la desaparicin de la Subsecretara de Asuntos
Jurdicos y Participacin Ciudadana y la apertura de programas de participacin en dependencias estatales, entre ellas,
las instituciones policiacas, es un buen ejemplo del carcter
colonizado de los programas de participacin ciudadana controlados por el gobierno.
La inclusin civil subordinada en los Comits Municipales y en
el mismo Comit Estatal de Seguridad Pblica bloquea la evaluacin ciudadana. El dispositivo de control y legitimacin de las
103
policas se completa con el control policiaco de la Comisin Estatal

de Derechos Humanos del Estado de Veracruz (CEDHEV), y el
espionaje de los gestores sociales de las organizaciones civiles.
Es evidente que la prxima gubernatura debe incorporar a
la agenda estatal la creacin de un Consejo Ciudadano de
Seguridad Pblica; asimismo recuperar las experiencias ciudadanas de gestin en materia de seguridad pblica desarrolladas en Argentina, Brasil y Chile. Las experiencias de
reforma policial en estas sociedades suramericanas constituyen un banco de gestin para la experimentacin autnoma
de control ciudadano local. Los foros municipales y departamentales de vigilancia vecinal en Buenos Aires; la vigilancia
comunitaria mediante Consejos en Sao Paulo y los Comits
Ciudadanos de Seguridad Vecinal en Santiago de Chile son
los mecanismos ms logrados de participacin ciudadana y
rendicin de cuentas de las policas ante sus ciudadanos,
aunque "persisten las dificultades para involucrar a toda la
comunidad" (Frhling, 2002: 32).
Las posibilidades de control ciudadano de la eficiencia
policiaca
El debate legislativo sobre la seguridad regional

En el marco de la cruzada nacional, convocada por Ernesto
Zedillo, contra la delincuencia, Patricio Chirinos (1992-1998)
propuso la creacin del Sistema Estatal de Seguridad
Pblica. La iniciativa de la ley 95 presentada al Congreso
local, el 16 de mayo de 1996, y debatida por los diputados es
un buen ejemplo del inters focalizado de los partidos politicos estatales por la seguridad pblica y la participacin ciudadana en este campo.
104
La iniciativa de ley 95 propona la disposicin de las

policas por el gobernador; la delegacin del "mando directo
de las policas a los funcionarios que sealen las normas
aplicables" y la participacin ciudadana mediante comits. 13
Para comprender la racionalidad del debate legislativo, es
necesario considerar los posicionamientos politico-electorales
de los tres principales partidos polticos. Para 1996, las alternancias an no representaban un logro de la democratizacin
electoral local. El PRD era la segunda fuerza electoral.* En el
debate, el inters legislativo se centr en los riesgos que, para
la soberana municipal, contraa el hecho de que el gobernador dispusiera de las policas; del mismo modo, se discuti
sobre la posible violacin de garantas y derechos, al margen
de la modernizacin de las policas. El apartado de la participacin ciudadana slo es referido en un sentido negativo, sin
la reflexin sobre las posibilidades de una contralora social
fundada en las propias leyes estatales.
En el debate sobre los puntos generales de la iniciativa, el
PRD vot en contra, argumentando que sta no abordaba las
causas estructurales de la delincuencia, las cuales residan en
las polticas neoliberales; que la modernizacin policiaca multiplicaba los delitos y la impunidad. Segn Fidel Robles
Guadarrama:"[...] platicamos el grupo legislativo del PRD sobre
el asunto [...] coincidimos en un voto en contra [...] no dice la
ley ni las exposiciones que se hacen para proponer votar a
favor, cules son las causales de este incremento importante en
13 Iniciativa de ley nmero 95 de Seguridad Pblica para el Estado de

Veracruz-Llave, Poder Legislativo, 16 de enero de 1996.
* En las elecciones locales de 1997 el PRD sera desplazado como segunda
fuerza electoral y negociara con el Pm la reforma constitucional de Veracruz.
105
la criminalidad [...] debera incluir la impunidad, la corrupcin

[...] Estoy convencido que si seguimos por ese camino de la
estrategia neoliberal, mientras ms inversin [..] ms
impunidad [...] ms criminalidad"."
La respuesta del PRI, expuesta por Carlos Rodrguez
Moreno, consisti en la explicacin sobre la pertinencia o
validez del debate. Sus argumentos giraron en torno al
inters jurdico: "una ley no busca definir causas sociales [...]
una ley busca, en todo caso, crear el marco jurdico apropiado
para resolver los problemas"
En tales circunstancias, Fidel Robles Guadarrama pas al
debate de los puntos particulares: "ese discurso no s cuantas
veces lo he escuchado [...] ha cambiado esto?; yo le pregunto
a la gente comn y corriente: se siente segura la gente en la
calle?, se siente segura en su propiedad? [...] una ley no es
una fraccin imaginaria, una ley es el producto de un anlisis
de la realidad y de una pretensin poltica, es lo que vengo a
discutir; si est bien hecha o est mal hecha [..] si est bien
redactada o no, eso yo no lo vengo a discutir"
Al respecto, Juana Mara Toriz manifest su preocupacin
por la "amplia potestad" que el artculo 14 otorga al Ejecutivo
del Estado "para que disponga de las fuerzas de seguridad
pblica, lo cual puede ocasionar que [...] en lugar de preservar
efectivamente la paz y la seguridad pblica, se convierta en un
rgano represor". En su caso, Arturo Hrviz Reyes sostuvo:
"queremos fundamentar nuestra postura en contra porque se
est violentando el estado de derecho; en el momento en que el
14
Diario de Debates del Poder Legislativo, III periodo ordinario, p. 530.
Ibid., p. 532.
16 Ibid., p. 539.
16
106
gobernador, en el municipio donde residan los poderes del

estado, va a estar a cargo de la polica municipal"
La respuesta de Carlos Rodrguez Moreno se fund en el
artculo XXV de la Constitucin estatal que dice "tener bajo su
inmediata dependencia la polica, donde residan los poderes
de los estados". Al respecto dijo: "su argumento no vale,
porque esta disposicin legal est en plena concordancia con
las facultades que la Constitucin reserva al gobernador del
estado" El debate sobre la estructura del Consejo Estatal
de Seguridad Pblica extendi el debate. Los perredistas propusieron la integracin de la Comisin Estatal de Derechos
Humanos; los prstas, por su parte, se opusieron, argumentando la diferenciacin funcional del Consejo y de la
Comisin. Carlos Rodrguez Moreno cuestion: "Por qu
la Legislatura no tiene representacin en este rgano?
Porque son tareas especficas, esencialmente administrativas
[...] porque si estamos reclamando la divisin de poderes,
debemos ser cuidadosos, porque maana vendr el
Procurador a decirnos como legisla?. An ms: "Qu vamos
a hacer nosotros en el momento en que la CEDH, cuya autoridad moral es su gran valor, diga en el seno del consejo que no
est de acuerdo con tal o cual medida? [...] a lo mejor vamos a
hacer a la CEDH, sin quererlo, cmplice de decisiones que bien
tomadas en el escritorio, en la prctica, resulten violatorias
de los derechos humanos"
La iniciativa se aprob con la oposicin perredista y fue publicada en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado, el 17 de enero
p. 538.
p. 539.
19 Ibid., p. 543.
17 Ibid.,
18 Ibid.,
107
de 1998; sin embargo, ese debate, con sus alcances y limites, fue
premonitorio. Fundamentalmente, estos son los nudos del
debate pblico sobre el control de las policas en Veracruz.
Los diputados perredistas tenan razn al plantear la
necesidad de que el debate se desarrollara desde una perspectiva amplia de la delincuencia; el diputado priista la tena al
argumentar que se debera legislar de acuerdo con la norma
jurdica, pero hay calidad en un debate legislativo que no
atiende a las causas estructurales de los problemas y a las
posibilidades de solucin que proporciona la lgica legislativa? La calidad del debate parlamentario local es muy precaria. La mayor parte de las discusiones estn sujetas a la
correlacin de fuerzas electorales y a las experiencias de los
diputados o de los asesores poco profesionales. No puede limitarse el debate a la forma jurdica, pero tampoco la forma
jurdica es una escritura simple sin tradicin legislativa.
Los priistas limitaron el debate al diseo tcnico de la ley,
aunque el artculo V de la misma, sostiene que "la preservacin de la seguridad pblica, se sustenta en el constante y
efectivo mejoramiento de las condiciones de vida de la
poblacin". Los perredistas asumieron una estrategia de rechazo: "no estamos obligados, ni como perredistas ni como
ciudadanos, a tener que aprobarla; aprubenla ustedes, que
ustedes sean responsables si hay xito o no hay xito en la
seguridad del Estado"" y abandonaron la iniciativa sobre
la participacin ciudadana. Los perredistas no imaginaron
que sus argumentos limitados a la denuncia espontnea bloquearan la posibilidad de un contrapeso civil al poder del
gobernador.
20 'bid., p. 535.
108
"V
La discusin del artculo XIX involucr al PAN. Agustn

Basilio de la Vega intervino para defender el derecho de los
municipios a la aprobacin de instancias regionales de seguridad pblica. El artculo deca en su fraccin IV, como atribucin del Consejo Estatal de Seguridad Pblica: T..] Acordar
la creacin de instancias regionales e intermunicipales de
materia de seguridad pblica". El diputado panista propuso
una modificacin segn la cual T..] El Consejo Estatal tendr
la atribucin de acordar y proponer, en su caso, la creacin de
instancias regionales de coordinacin en materia de seguridad pblica y proponer a los municipios la creacin de instancias intermunicipales en la misma materia". 2' La respuesta
del diputado priista Rufino Saucedo reconoci la plausibilidad
de la sugerencia, aunque seal que la fraccin ni del artculo
115 no impone a los municipios decisiones tomadas por el
Consejo Estata1. 22 La propuesta panista fue aprobada con 27
votos a favor y 4 en contra.
El gobierno panptico
A contrapelo del entusiasmo de los nuevos gestores de los
comits de participacin ciudadana, los viejos lderes de las
organizaciones civiles, tienen por experiencia, una observacin negra de la seguridad pblica. Los representantes de
los consejos y los comits de participacin ciudadana depositan su confianza en las instituciones policiacas, as como valoran la disposicin de los policas para la colaboracin en la
prevencin de los delitos. Los lderes sociales, por lo contrario
21 *.
ioza
22
p. 546.
idem.
109
desde su dbil posicionamiento de lucha poltica no institucionalizada, producto del reflujo de los movimientos sociales
denuncian la baja sensibilidad de las lites polticas y policiacas para dialogar con las organizaciones civiles y los
movimientos colectivos.
Los organizadores de la participacin institucionalizada
manifiestan que "lo nico que interesa es que se sealen los
focos rojos, sin saber quien los seale"; "no forzosamente necesitamos tener un polica para evitar que de alguna manera
resolvamos un problema [...] sino la decisin de todos los vecinos para combatirlo y yo creo que s vamos a lograrlo". 23 El
entusiasmo de la gestin no se detiene en la reflexin sobre los
magros logros de intermediacin de la primera fase instituyente del Comit, pero s, en la queja: "la ciudadana ya no
cree en los ministerios pblicos [...] esto es nuevo, estamos descubriendo la manera de cmo trabajar lo que es el sector ciudadano con el sector gobierno [...] es necesario que vayamos
avanzando paulatinamente en el conocimiento mutuo"."
La larga tradicin de lucha social de los gestores sociales,
fraguada en los conflictos por desalojos, detenciones y violencia con las policas estatales y municipales, determina
que stos no puedan observar sino de forma negativa la modernizacin del sistema policiaco regional. Los saberes locales
de los lideres civiles recurren invariablemente a la denuncia de
la represin policiaca, antes y despus del auge de los
movimientos sociales, antes y despus de los procesos de
23 Entrevista a la secretaria ejecutiva del Consejo Municipal de

Seguridad Pblica de Xalapa, 16 de julio de 2002.
24 Entrevista a Jos Rogelio Ibez, presidente del Comit de
Participacin Ciudadana de Seguridad Pblica de Xalapa, 9 de agosto
de 2002.
110
alternancias locales. Para la mayora de los lderes de

movimientos sociales tales como de la CDDHAC, FZLN,
Matraca, CESEM, la escasa sensibilidad del gobierno de
Agustn Acosta Lagunes, Fernando Gutirrez Barrios/Dante
Delgado, Patricio Chirinos y Miguel Alemn (1980-2002)
respecto de los problemas estructurales de la sociedad veracruzana: la pobreza, la migracin y el desempleo, se han
reflejado en el dispositivo de limpieza urbana de clase, el
cual, de hecho, imposibilita los acuerdos de los lderes
sociales con las lites polticas.
El tpico enunciado de las lites politicas y policiacas que
asegura: "aqu no hay manifestaciones como en el DF" 25 representa para los gestores y lderes sociales la "represin
selectiva o brutal", la "restriccin de libertadesr, "arbitrariedades", "maltrato fsico", "extorsin", "control y disuasin",
"sujecin", "conculcacin de derechos" y "golpes". Para estos
intermediarios sociopolticos, el dilogo con el gobierno panptico
es imposible por experiencia. El catlogo de excesos policiacos
contra nios de la calle, travestidos, indgenas, campesinos,
ciudadanos y cafetaleros muestra la violencia "sistemtica"
del gobierno contra grupos tan diversos como independientes.
La mayora de los encuentros con las lites en mesas de trabajo o audiencias, despus de la violencia policiaca contra los
actores sociales, ha concluido con la disolucin de los acuerdos por incapacidad de los operadores estatales en la toma de
decisiones o con el desconocimiento jurdico de los acuerdos.
As por ejemplo, los discursos de los lideres sociales coinciden acerca del carcter represivo de la polica. En entrevistas
ha sido posible recoger sus voces. "Vivimos una poltica repre-
25
El Universal, entrevista a Miguel Alemn, 3 de febrero de 2003.
111
siva, completamente" 26 declara un militante indgena del

FZLN de la regin de Orizaba; "Estamos viviendo el avance de
la represin en Veracruz [...] en Tantoyuca [...] Ixhuatln" 27
FZLN de Papantla; "Hay un retroceso a diceotrmlan
formas de sometimiento de los elementos sociales a la
antigua"28 afirma un gestor social del CESEM; una representante de los derechos humanos regionales sostiene: "se exceden en el uso de la fuerza [...]la utilizacin de tratos
degradantes"; 29 "El aparato de seguridad en esencia, en las
dos administraciones de Chirinos y Alemn ha tenido como
funcin el control y disuasin de cualquier organizacin
social"3 ratifica otro militante del FZLN de Xalapa.
El FZLN y el Comit de la Sociedad Civil este ltimo, uno
de los principales organizadores de la Red contra la Violencia
en Veracruz, coinciden en que "el rasgo que permite definir
con mayor certeza a la administracin de Miguel Alemn es
el abuso policiaco en la resolucin de cualquier conflicto
poltico o social". 3 ' Para los militantes del FZLN, en el estado
de Veracruz opera un dispositivo de control que restringe las
libertades polticas, ya sea en el caso de las demandas de
tierra en Los Ajos, y La Perla, Zonglica, de autonoma
municipal en Coyutla y Sochiapa, de asistencia en
Tehuipango y Astacinga o bien de garantas ciudadanas,
como en el caso de los nios de la calle o el contingente civil
reprimido el 1 de mayo del 2001.
Entrevista a A, 29 de julio de 2002.

Entrevista a D, 29 de julio de 2002.
Entrevista a E, 14 de junio de 2002.
29
Entrevista a F, 11 de junio de 2002.
30 Entrevista B, 31 de junio de 2002.
31 FZLN, Foro Nacional, Caminar Preguntando, 2-5 de febrero de 2002.
26
27
28
112
La respuesta espontnea de las organizaciones civiles y

los movimientos sociales ha sido la denuncia sistemtica en los
medios, el seguimiento de casos e incluso el anuncio de un nuevo
rgimen sin estas patologas. Las respuestas de la imaginacin
ciudadana posibilitaron que las organizaciones civiles impulsaran
la capacitacin de policas municipales y auxiliares.
En 1989 y como parte de un proyecto llamado Educacin
para la Paz y los Derechos Humanos, la Comisin para la
Defensa de los Derechos Humanos AC, imparti un curso de
humanizacin a los policas de Tezonapa, un ayuntamiento gobernado por el Partido Mexicano Socialista (PMS). 32 El CESEM
impuls talleres sobre "las atribuciones de la polica municipal"
en los ayuntamientos de Ciudad Mendoza y Tonayn. 33 En el
Encuentro Accin Ciudadana por la Democracia y por la Vida, la
Red de Organizaciones Ciudadanas de Veracruz, propuso
la autonoma de la CEDHV y la representacin de sta en la
Secretara de Seguridad Pblica. 34 El FZLN promovi la Red
Contra la Violencia en Veracruz bajo los principios de la
"denuncia" y la defensa de los derechos humanos.
De tales experiencias de trabajo poltico, las organizaciones
civiles han acumulado un capital social que ahora les permite
exigir la efectividad del artculo 56 de la Constitucin estatal,
el cual ampara el juicio de proteccin en el caso de violacin
de derechos y, por otra parte, propone la rendicin de cuentas
y la capacitacin humanista de las policas.
32 Cmisin para la Defensa de los Derechos Humanos AC, curso de humanizacin para el cuerpo de Polica de Tezonapa, Veracruz, febrero de 1989.
33 Centro de Estudios Municipales Heriberto Jara, Las atribuciones de la
Polica Municipal, Tonayn, Veracruz.
34 ROCVER, Accin Ciudadana por la Democracia y por la Vida, Encuentro
Regional en Xalapa, mesa 5, 2-3 de octubre de 1999.
113
Para estos actores no ha sido necesario hasta ahora un trabajo poltico de contrainteligencia. La mayora de los lderes
sociales desconocen las leyes de seguridad pblica, las lites,
la estructura y el funcionamiento del sistema policiaco
regional, aunque coinciden en la necesidad de un debate
pblico sobre este campo. La focalizacin de la denuncia es
una resonancia perversa de los discursos mediticos pagados
por las mismas lites politicas, las cuales al inflar el capital
poltico de los militares, legitiman los excesos de las corporaciones responsables de la seguridad pblica. Las redes civiles
de organizaciones y actores contra la violencia no poseen una
memoria de los conflictos polticos y policiacos, tampoco imaginan el uso de las posibilidades jurdicas y politicas de la
participacin ciudadana, vista como un dispositivo de contralora social de los policas.
La desarticulacin, la sobrecarga de responsabilidades y la
desinformacin contribuyen al crculo de la violencia regional
institucionalizada por el gobierno estatal. Las posibilidades de
un control ciudadano son abandonadas por el resentimiento poco
reflexivo y estratgico, generado por la humillacin y el desprecio de las lites policiacas. Una vez que los partidos polticos, los
diputados y los medios de comunicacin renunciaron a ser un
contrapeso al control policiaco, las organizaciones civiles y los
movimientos sociales son los nicos que podran impulsar la
propuesta de un consejo ciudadano de Seguridad Pblica para
aprobar los nombramientos y solicitar la remocin de funcionarios del sistema policiaco cuando hayan delinquido; investigar
las tasas delictivas e informar acerca de logros y patologas; as
como contribuir al diseo de polticas de seguridad y control civil
de las corporaciones policiacas .
La ciudadanizacin de las policas exige la incorporacin de
las organizaciones civiles en el diseo y operacin de las
114
polticas de seguridad pblica descentralizadas. El hecho de

liberar del control estatal a las policas supone el diseo
de una poltica integral antidelictiva, de igual modo, implica
la ciudadanizacin de la gestin policial y la recuperacin de la
experiencia de las organizaciones civiles. La participacin de
stas exige, a la vez, la informacin y la creatividad ciudadanas en el diseo de alternativas, innovaciones institucionales y dispositivos de participacin institucionalizada, en
los municipios y en zonas intermunicipales. La participacin
civil en la seguridad pblica es slo uno de los campos fundamentales en los que la presencia de los ciudadanos resulta
primordial.
La participacin ciudadana regional
a.
En los procesos electorales, los medios de comunicacin promueven la idea de que la participacin poltica se limita al
campo electoral. La radio, la prensa, la televisin y la propaganda de los fotomurales nos dicen que de los electores
dependen los resultados de los procesos municipales y federales. En esos espacios, se reproducen dos discursos sobre la
democratizacin electoral en Veracruz: el de la transicin y el
rechazo de los logros democrticos.
Por un lado, los discursos de la transicin, tal como se
enuncian en los medios, los partidos y las reuniones de las
instituciones electorales, insisten en la necesidad de contribuir a la consolidacin de logros democrticos como la
"ciudadanizacin" de las instituciones electorales y las alternancias municipales; sin embargo, este discurso no se ocupa
de la participacin poltica de aquellos actores sociales que se
abstienen de intervenir organizadamente en las elecciones, ni
de los que se quedan en su casa.
115
Por otro lado, los discursos democrticos radicales asumen

la participacin electoral como irrelevante, caracterizada por
una circulacin de lites estatales y proponen contribuir a la
construccin de organizaciones y movimientos sociales; no
obstante, existe en este discurso un desprecio por el proceso
de democratizacin electoral.
En sentido estricto, ninguno de estos discursos asume a la
participacin poltica en sus dos dimensiones principales; por
esta razn, en los medios, los partidos, las instituciones electorales y estatales domina una idea precaria de la democratizacin electoral y poltica de la sociedad veracruzana. Un
anlisis integral de la participacin poltica en estas dimensiones permite a la ciudadana interrogarse acerca de si la
democracia electoral contribuye o no a la apertura y/o
ampliacin de los espacios poltico-democrticos locales de
aquellos que se sitan allende los procesos electorales, ya sea
dentro de las instituciones estatales o en las organizaciones
eclesisticas y civiles.
Una vez establecidas las dos dimensiones principales de la
participacin poltica local, es necesario ensayar una
respuesta a la pregunta; para tal efecto, urge pensar en las
oportunidades y los riesgos de la participacin electoral local,
no para alimentar la retrica antidemocrtica, sino para construir un anlisis realista de las posibilidades de mejoramiento de la democracia electoral.
En el estado de Veracruz, los procesos electorales recientes
han permitido ciertos logros que los citadinos, ciudadanos y contralites defienden contra cualquier iniciativa que pretenda
restaurar el control de las instituciones electorales al gobierno
estatal; sin embargo, existe el riesgo de que la "ciudadanizacin" de estas instituciones electorales sea slo formal,
comparada con la cultura poltica que comparten las lites y
116
contralites veracruzanas, cuando toman decisiones e incluyen

en ellas a las organizaciones civiles y los movimientos sociales.
La "ciudadanizacin" de las instituciones electorales puede
acabar en un intercambio micropoltico de lealtades y dinero
entre representantes de partidos polticos y ciudadanos
"extraordinarios" de las organizaciones sociales y civiles para
excluir a los ciudadanos comunes.
Asimismo, los procesos electorales han permitido alternancias municipales y posiciones legislativas impensables en los
aos ochenta; sin embargo, con estas alternancias se corre el
riesgo de que los partidos polticos tiendan cada vez ms a la
improvisacin, que los procesos electorales se conviertan en
mercado virtual de simulacros y de que los gobiernos municipales sean tan irrelevantes como las diputaciones locales y
federales para la solucin de la pobreza, el desempleo, la
migracin y la inseguridad de citadinos y ciudadanos.
En efecto, los partidos locales corren el riesgo de una
desprofesionalizacin que los convierta en clanes o tribus
electorales inflados por los medios, sin ningn logro de institucionalizacin de la participacin poltica. De igual modo, los
procesos electorales corren el riesgo de articularse en torno a
resonancias publicitarias federales gracias al impacto de los
medios de comunicacin en la sociedad local, es decir, las
alternancias municipales no representaran una opcin para
el diseo de las polticas pblicas en Veracruz.
Ahora bien, la democratizacin electoral veracruzana es
inversa a la disminucin cualitativa de los movimientos
sociales y directamente proporcional a la multiplicacin de
las organizaciones civiles progubernamentales y no gubernamentales. La democratizacin electoral est logrndose al
precio de que los movimientos sociales disminuyan y sean
asimilados como clientes electorales, mientras que las organi117
zaciones civiles se dispersan y se diferencian funcionalmente,

a pesar de sus dbiles redes locales y globales.
En estas circunstancias, los partidos polticos se han convertido en agencias electorales, poco sensibles a los esfuerzos
de la sociedad civil local por incluirse en la agenda del gobierno estatal y movilizarse contra los riesgos del capitalismo
local, el industrialismo, la vigilancia estatal y los operativos
militares y policiacos en las zonas pobres.
En ese contexto, las organizaciones civiles cultivan una
cultura antiintelectual y antipartidista que complica la articulacin en red de stas con los partidos y los acadmicos e
intelectuales locales. Los sindicatos y los movimientos
sociales que an quedan, con sus siglas y sus aparatos, intercambian lealtades por satisfacores con las lites y las contralites, cual clientes seguros para lograr registros partidarios, con el fin de ocupar cargos de representacin, organizar
los procesos electorales y presionar a los alcaldes opositores.
Por otra parte, la reforma constitucional reciente favorece
el plebiscito y el referendo; no obstante, si el gobierno estatal
contina controlando la televisin local, la prensa y la radio,
las discusiones pblicas en torno a este tipo de participacin
poltica va a reducirse a un simulacro pblico de opciones
binarias, teledirigidas y modeldas por los profesionales de la
comunicacin poltica que trabajan para el gobierno estatal y
los gobiernos municipales.
En contra de lo que pudiera pensarse, esta desarticulacin
estructural de partidos, sindicatos, organizaciones civiles y
movimientos en la sociedad local es una oportunidad poltica
para la renovacin pluripartidista y societal de la poltica veracruzana. La sociedad civil puede empoderarse una vez que
diferencie sus funciones y acceda a los medios locales para la
discusin pblica de sus demandas; sin embargo, esto no ser
118
posible si los partidos se aferran a sus agendas, de hecho, limitadas a la circulacin de clanes electorales, y si los gerentes
de las organizaciones civiles multiplican su resentimiento
sociocultural.
El reto de la renovacin de la participacin electoral y
poltica requiere consensos bsicos acerca de las tendencias ciudadanas en las instituciones electorales, as como de los estilos
de implementacin de las polticas pblicas que los partidos
ofrecen a los electores, citadinos y ciudadanos. En el periodo
electoral que se avecina, las alianzas entre partidos, organizaciones civiles y movimientos sociales modificarn la integracin
de la sociedad civil local. Esta integracin coyuntural puede
institucionalizarse, si despus de los resultados, los actores
sociales y polticos no gubernamentales acuerdan un esquema
de participacin que garantice la diferenciacin funcional de
cada uno de ellos, valorando la presencia de los ciudadanos en
la rganizacin y democratizacin de los procesos electorales.
Por supuesto, en el caso de los retos de la democratizacin
electoral las cosas son ms difciles. La escasa credibilidad de
los partidos polticos ante la opinin pblica veracruzana, la
imagen que sta tiene de cada uno de ellos, al relacionarlos
con lo peor y lo mejor de la sociedad, representa un obstculo
para la "extensin" de la democratizacin electoral.
En Veracruz, el anuncio de inversiones extranjeras, la
planta nucleoelctrica, la reproduccin a escala ampliada de
la vigilancia estatal y el reposicionamiento del ejrcito federal
en las policas y en las regiones pobres, representan oportunidades y riesgos para la participacin poltica plural. En el
caso de los riesgos, los deudores de la banca, los defraudados
por las cajas populares, las madres antinucleares, las comunidades de base, los indgenas y las defensoras de derechos
humanos, as como los movimientos urbanos populares y los
119
li
movimientos magisteriales, son actores sociales que deben

fortalecerse, incluso al precio de la multiplicacin de la crtica
hacia las administraciones gubernamentales u opositoras.
Finalmente, la reingeniera de las instituciones electorales
la reduccin de su gasto corriente, los topes a los salarios de
los consejeros, la apertura de dichas instituciones a la participacin de los ciudadanos ajenos al clientelismo no representa un obstculo para su eficiencia organizacional. La institucionalizacin de los partidos polticos, como intermediarios
que ofrecen candidaturas cvicas efectivas y contribuyen a la
discusin pblica de los problemas, tanto en los medios como
en el congreso local, reducir el riesgo de la formacin de
clanes, tribus y hordas electorales.
La profesionalizacin de las gestiones municipales opositoras, la renovacin de las prcticas concejales y de los parlamentos populares har posible la emergencia de una sociedad
civil empoderada, diferenciada funcionalmente, en red y
capaz de reducir riesgos y responsabilizar a las lites y contralites polticas y policiacas de Veracruz.
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El anlisis de la delincuencia estatal necesita sustraerse a la

micropolitica de los usos de los ndices delictivos con el fin de
comprender los procesos que la estructuran.
Por ello, los instrumentos de medicin y comprensin
deben utilizar intervalos largos de tiempo y ciclos determinados por las mismas discontinuidades delictivas, para conocer
la evolucin de sus tendencias desde una observacin de su
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122
totalidad concreta.
El diseo de politicas, programas y operativos debe partir
de la conceptualizacin rigurosa de los procesos que se pretenden regular. La diferenciacin funcional de las instituciones estatales y policiacas no debe bloquear el trabajo
interinstitucional para controlar las causas locales de la
delincuencia.
El gobierno estatal debe impulsar la institucin de un
mecanismo ciudadano de control externo de las corporaciones
policiacas para realizar el principio de la corresponsabilidad.
En tales circunstancias, las organizaciones civiles y las redes
sociales tendilan un piso para la participacin ciudadana
efectiva orientada por el principio moral de la regulacin de
la seguridad pblica democrtica.
Los programas de seguridad pblica deben disearse con
base en datos rigurosos de tendencias delictivas, sin las distorsiones polticas y electorales de la competencia partidista.
Para garantizar los logros de la diferenciacin funcional de
las instituciones policiacas y polticas es necesario regular las
123
tentaciones electorales y las alianzas de los funcionarios policiacos con los caciques regionales subordinados a las instituciones estatales.
La gestin de las policas por militares no garantiza la disminucin de lag tasas delictivas, por el contrario, multiplica
los riesgos de patologas institucionales. La gestin militar de
las policas estatales debe sujetarse a un proceso de ciudadanizacin basado en la participacin activa de los ciudadanos organizados en el diseo e implementacin de programas de seguridad pblica.
Los funcionarios civiles deben ser evaluados por una contralora social autnoma que con base en monitoreos acredite
su desempeo. Un consejo ciudadano de seguridad pblica y
la red de organizaciones sociales pueden establecer una
alianza para evaluar y reconfigurar local y regionalmente las
politicas nacionales centralizadas.
Las polticas de seguridad pblica deben recuperar las
experiencias "pblicas" de las organizaciones no gubernamentales defensoras de los derechos humanos.
El riesgo de las polticas estatales de prevencin de los
delitos es que institucionalicen la limpieza urbana de clase si
el gobierno estatal no modifica sus politicas pblicas hacia las
causas estructurales de la delincuencia.
La consolidacin de la militarizacin pasiva multiplicar
los riesgos de violacin de garantas y derechos humanos.
La participacin colonizada de los gobiernos federal y
estatal no debe limitarse a la corresponsabilidad en la denuncia sino experimentar con las organizaciones civiles en consejos ciudadanos autnomos y redes civiles de seguridad
pblica bajo un esquema de contralora social.
124
Las redes civiles y el consejo ciudadano de seguridad

pblica dependern cada vez ms de la institucionalizacin
de los procesos de alternancia local y estatal.
El gobierno estatal y las organizaciones no gubernamentales necesitan un pacto social bsico como plataforma para
el debate pblico y la participacin poltica amplias.
125
EPLOGO
La comparecencia en el IAP* del secretario de la SSPE, Alejandro
Montano, para explicar los resultados de su gestin, (19982004) 1 ha sido una oportunidad para que los ciudadanos, los
medios de comunicacin y los acadmicos regionales conozcan
los argumentos de las lites policiacas acerca de la delincuencia,
la seguridad pblica y la participacin ciudadana regional.
El discurso del secretario se bas en la relacin de la delincuencia con los procesos econmicos, los logros de los programas
de seguridad pblica implementados durante su gestin, los
retos de la participacin ciudadana y la corresponsabilidad en
el control delictivo.
Para las lites policiacas la delincuencia no tiene relacin
monocausal con las crisis econmicas. Segn el secretario [...]
"hace cuatro aos hicimos esta reflexin: si se aceptara que la
mala situacin econmica provoca un incremento de la delincuencia, entonces, tendramos que aceptar [...] que slo mejorando la
situacin econmica mejoraran los ndices delictivos [...] de nada
sirven los esfuerzos que hacen los tres niveles de gobierno".
Este razonamiento dice superar "los anlisis simplistas"
que suponen una relacin directa entre economa y delitos,
mediante los argumentos de que la "mala situacin
* Instituto de Administracin Pblica del Estado de Veracruz.

1 Alejandro Montano, Avances y retos de la seguridad pblica en
Veracruz, 1999-2009, IAP, 18 de febrero de 2003.
127
econmica" es un factor determinante de la delincuencia,

"pero no el nico", y de que "la situacin econmica no es una
causa necesaria del crimen organizado [...] En otros trminos,
el delito patrimonial ocasional provocado por condiciones de
pobreza y marginacin no es igual al delito cometido por bandas delictivas bien organizadas [...] En ambos casos, el origen
del delito es diferente".
De acuerdo con el secretario, la SSPE habra logrado "colocar a
Veracruz en el ao 2002, como el cuarto estado ms seguro del
pas y el primero con menos delitos cometidos del fuero federal";
habra "recibido un reconocimiento por el uso de los helicpteros
del gobierno del estado" en inundaciones; impulsado 1 129 cursos de profesionalizacin; creado el sistema 066; impulsado la
construccin de nuevos reclusorios; creado 4 delegaciones; y
mejorado la infraestructura policiaca, a pesar de la disminucin
del 45% del presupuesto.
Particularmente, el balance insiste en la recuperacin de
las "demandas ciudadanas [...] de foros temticos", bajo el
supuesto de que es necesaria la corresponsabilidad, los compromisos de "los sectores privado, social y cultural". Para el
secretario, "la impunidad habr de acabar slo cuando los
agraviados por un delito lo denuncien ante las autoridades
competentes", por eso han convocado a la participacin de los
veracruzanos y logrado la instalacin de 209 consejos municipales de seguridad pblica excepto Boca del Ro, "75
comits Municipales de Participacin Ciudadana y 129
subcomits".
Ahora bien, qu tipo de relacin tiene la "mala situacin
econmica" y la delincuencia?, qu relacin existe entre el
lugar que se ocupa en seguridad comparado con otros estados
del pas y el presupuesto asignado para la implementacin de
programas estatales?, qu logros existn en la participacin
128
ny
ciudadana en los comits y subcomits de seguridad pblica?,

qu relacin existe entre este tipo de participacin y la "baja
participacin de la sociedad en los asuntos [...] que tiene competencia la seguridad pblica?".
El razonamiento de las lites policiacas no habla de los
otros factores determinantes de la delincuencia regional, tampoco de la relacin especfica que existe entre "la mala
situacin econmica" y las tasas delictivas, menos de la inseguridad regional como percepcin ciudadana. En el argumento, la delincuencia organizada no depende de la situacin
econmica, por lo tanto, de nada serviran los programas;
como no es as, entonces, si sirven.
El razonamiento sostenido cuatro aos por las lites policiacas se caracteriza por la simpleza que rechaza. Es claro
que en el caso de la delincuencia organizada no aplica "necesariamente", siempre?, pero...si aplica en el caso de los delitos patrimoniales, entonces de nada sirven los esfuerzos de
los tres niveles de gobierno? Por supuesto, semejante conclusin es inaceptable para las lites policiacas. Los lmites
de los operativos y los programas de participacin dependen de
los diagnsticos de la constelacin de causas regionales de las
tasas delictivas, asimismo, del conocimiento de la percepcin
que los ciudadanos tienen de la delincuencia. Al respecto, la II
Encuesta Nacional sobre Inseguridad ubica a Veracruz en el
lugar 21. 2
Pueden exigir las lites policiacas un incremento del presupuesto para seguridad pblica si se autoubican en el cuarto
lugar en logros de seguridad? En este caso, las estadsticas
que la SSPE enva al SNSP determinan en ltima instancia el
ICESI, Segunda Encuesta Nacional sobre Inseguridad, agosto 2002.
129
lugar que ocupan en el comparativo nacional? La imagen del

logro es cara. Una medicin ms rigurosa, utilizada para el
anlisis de la complejidad social regional posibilitara una
idea ms precisa de las necesidades de inversin. Para tal
efecto, ser necesario que las lites policiacas desarrollen una
observacin compleja y efectiva de la delincuencia y la seguridad pblica.
Es un logro que las lites policiacas piensen que "sin los
ciudadanos difcilmente habr de avanzar este pas, no slo
en materia de seguridad pblica, sino en todas las dems
reas del quehacer pblico", sin embargo, no puede decirse
tal cosa mientras se busca la institucionalizacin autoritaria
de la participacin ciudadana en la seguridad pblica, la
reduccin de sta a la denuncia, se limpian las calles de nios
y sexo-servidoras, se resuelven los conflictos sociopoliticos con
la violencia policiaca y se cometen errores tales como los
vnculos de algunos policas con narcotraficantes.
La ciudadanizacin y la rendicin de cuentas en el campo
de la seguridad pblica exigen mayor voluntad democrtica de
las lites polticas y policiacas regionales. La participacin
efectiva de los ciudadanos slo va a producirse en el espacio
pblico abierto y en los acuerdos jurdicos con las organizaciones civiles.
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ANEXOS
I. CRONOLOGA
La delincuencia y la desigualdad
*El procurador estatal, Pendes Namorado Urrutia, anuncia
la disminucin del 1.34% de la delincuencia en el ao 2000
respecto de 1999. 16/03/00.
*De acuerdo con datos de la Secretara de Desarrollo Social,
Veracruz es el cuarto estado con mayor poblacin marginada, slo despus de Guerrero, Oaxaca y Chiapas.
30/07/00.
*Veracruz ocupa el dcimo lugar en prostitucin infantil a
nivel nacional. 07/10/02.
*Aument la tasa de desempleo en Veracruz. 18/10/02.
*El Procurador Estatal anuncia la disminucin de delitos en
Veracruz. 12/12/02.
El sistema policiaco y el poder judicial

Organizacin y funcionamiento
*Instalacin de 15 cmaras de video en Xalapa. 05/05/00.
*Veracruz es el estado con mayor presupuesto para
Seguridad Pblica despus del DF y el Estado de Mxico.
27/09/00.
*Es instituida la SSP del pas. 22/11/00.
*La ONU cuestiona el nombramiento del procurador general
de la Repblica, Rafael Macedo de la Concha. 04/12/00.
139
*La Legislatura estatal aprueba la institucin de la SSP de

Veracruz. 20/12/00.
*Plan Piloto de la PFP en BCN. 20/01/01.
*El presidente Vicente Fox anuncia la Cruzada Antinarco.
24/01/01.
*Plan Piloto de la PFP en Sinaloa. 25/01/01.
*El presidente Vicente Fox solicita ingreso al Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas. 28/01/01.
*El presidente del pas, Vicente Fox, anuncia la Alianza contra la Delincuencia, la cual incluye un programa denominado Ojo Ciudadano, para que la ciudadana vigile el ejercicio del poder policiaco. 01/02/01.
*El gobierno de Veracruz anuncia un proyecto de privatizacin de reclusorios. 13/10/02.
*Las policas intermunicipales de Veracruz vigilan centros
educativos. 04/11/02.
*Los alcaldes de Cosamaloapan y Tlalixcoyan solicitan la
intervencin del ejrcito en sus municipios. 13/11/02.
*Coordinacin con la PGR de los estados del sureste del pas,
incluido Veracruz. 04/12/02.
La rotacin de lites
*Los panistas veracruzanos solicitan la renuncia de
Alejandro Montano. 13/07/00.
*Es despedido el inspector de Polica de Orizaba. 13/07/00.
*Mario Marn es nombrado nuevo director de la Polica
Ministerial. 17/10/00.
*El general brigadier retirado Samuel Lara Villa es nombrado director general de la Polica Auxiliar del DF.
19/12/00.
*El capitn de fragata Faustino Ruiz Taviel es nombrado
interino de la PFP. 04/01/01.
140
*El general de divisin retirado Luis ngel Fuentes lvarez

es nombrado coordinador de formacin policial de la PFP.
10/01/02.
*La PGR designa al general Carlos Fernando Luque Luna
coordinador del Centro de Planeacin para el Control de
las Drogas. 16/01/01.
*El general Demetrio Gaytn Ochoa es designado coordinador de Operaciones de la Fiscala Antidrogas. 25/01/01.
*Destitucin del inspector de Polica de Coatepec. 03/01/02.
Operativos
*Desalojo de ahorradores que bloqueaban la carretera federal
Orizaba-Crdoba por elementos de la DGSPE. 05/05/00.
*Desalojo de la reserva territorial por policas de la DGSPE.
01/08/00.
*Bloquean marcha de madereros. 17/09/02.
*Retencin en Cardel de manifestantes que protestaban por
el cierre del ingenio Cuatotolapan. 04/10/00.
*Operativos contra piratera en Martnez de la Torre y
Pnuco. 22/10/02.
*Control policiaco de protestas en Coyutla y Coatzacoalcos.
24/10/02.
Patologas policiacas
*Giran orden de aprehensin contra Margarito Primitivo
Huerta, ex delegado de SPE por abuso de autoridad y cohecho en un secuestro. 13/01/00.
*Orden de aprehensin contra 13 ex mandos de la PFP.
26/01/02.
141
*Renuncia polica ministerial acusado de trfico de ilegales.

01/04/02.
*Detienen a policas por proteccin a narcotraficantes.
17/09/02.
*Orden de aprehensin contra los jefes policiacos: el delegado
de Seguridad Pblica Rafael Palomba, el coordinador de la
PIVBR, Jos Luis Sanz Escalera y Gerardo Gutirrez
Monraga, subcoordinador operativo de la PIXBS. 08/11/02.
*Miguel Alemn sostiene que la apertura comercial trajo al
narcotrfico a Veracruz. 13/11/02.
*El diario Notiver del Puerto publica un documento que el FBI
envi a la PGR en enero de 2001 acerca de la red de narcotraficantes y policas que involucra al general brigadier
Valentn Romano, director de la Direccin de Seguridad
Pblica del Estado de Veracruz. 08/01/03.
Poder judicial
*Renuncia el procurador estatal, Ignacio Gonzlez Rebolledo.
23/05/00.
*La Suprema Corte del pas aprueba la extradicin de mexicanos a EUA. 20/01/01.
*Critica la ONU al sistema judicial mexicano. 09/04/02.
*La reforma al Cdigo Penal de Veracruz endurece castigos y
aumenta la edad penal a 18 aos. 11/12/02.
Participacin ciudadana
Movimientos civiles y sociales

*Vecinos de Ojo de Zarco marcharon para denunciar abusos
policiacos en Ciudad Mendoza. 09/10/00.
142
*90 policas de la DGSPE son retenidos por pobladores de la

comunidad Paso de lamo durante un operativo policiaco.
20/10/00.
*Acusa la organizacin no gubernamental Matraca a la SSP
de Veracruz por detenciones ilegales de nios de la calle.
12/03/02.
*Crean Instituto Ciudadano sobre la Inseguridad en el DF.
14/05/02.
*Los habitantes de Xochiapa implementan un sistema de
seguridad autnomo. 18/07/02.
Protestas policiacas
*120 policas bancarios protestan por maltratos de superiores
en el Puerto de Veracruz. 18/10/00.
*Policas municipales despedidos exigen reinstalacin en el
ayuntamiento de lamo. 09/11/00.
*Protesta de policas de la Intermunicipal Xalapa-BanderillaTlalnehuayocan en Xalapa. 15/06/02.
*Los policas de Coatzacoalcos protestan por destitucin de
su jefe. 23/10/02.
Derechos humanos
*La CEDH de Veracruz dice que los policas que intervinieron
en el conflicto de Ayahualulco violaron derechos de
pobladores durante el desalojo. 2/10/02.
*La CEDH de Veracruz hace recomendaciones a presidentes
municipales y policas. 21/11/02.
*Los policas son los que ms violan los derechos humanos.
22/11/02.
143
II. ANLISIS DE CONTENIDO

DE ENTREVISTAS
Entrevista A: Militante del FzLN-Xalapa,
29 de julio de 2002
Patricio Chirinos
(1992-1998)
Miguel Alemn
(1998-2004)
La delincuencia
Es ms preocupante
la impunidad policiaca.
El sistema policiaco
(...j controla y disuade

a las organizaciones.
Est desacreditado ante ciudadanos.
Divide a las organizaciones

independientes mediante
cooptacin.
Est militarizado.
La institucionalizacin en
procesos electorales y la
represin de dirigentes.
Est en reflujo y desarticulado.
Los movimientos
Restringe libertades.
Es usado para el control poatelectoral.
Organizaron una red contra violencia.

El dilogo
Est bloqueado por la insensibilidad de

los militares.
La exclusin lo imposibilita.
Es una estrategia de sujecin comparada
con la institucin de un nuevo rgimen
poltico.
Paradjicamente, se establece despus de
la represin.
Entrevista D: Gestor del CEsEm-Xalapa,

29 de julio de 2002
Entrevista B: Gestor de Matraca,

31 de junio de 2002
Patricio Clurmos
(1992-1998)
La delincuencia
La represin brutal contra

actores sociales.
Loe movimientos
Miguel Alemn
(1998-2009)
La delincuencia
La prohibicin de libertades
y la violacin de derechos.
El castigo es su principal caracterstica.
Coopta nios callejeros para la SSP.
Es represivo.
Es represivo.
Violenta los derechos humanos en detenciones.
En la mayora de los casos los municipios
quieren deshacerse de las policas.
Los movimientos
Los movimientos abren espacios

de participacin poltica.
Hay restriccin para el ejercicio

de libertades.
Los conflictos estn latentes.
Deben impulsar la polica comunitaria.
Deben sujetarse las policas municipales a
la sociedad civil.
Es necesaria la contralora social.
No hay dilogo.
No se respetan acuerdos o se niegan a firmar minutas de reuniones .
No hay voluntad real para el dilogo.
El dilogo
Entrevista C: Militante FZLN Papantla,

29 de junio 2002
Entrevista E: Militante del FZLN-Orizaba,

11 de junio del 2002
Patricio Chirinos
(1992.1998)
Miguel Alemn
(1998-2004)
Va en aumento.
Deben denunciar la represin y proponer

alternativas.
Desarrollar la cultura de los derechos
humanos.
Deben incluirse en la SSP.
Deben proponer autonoma a la CEDHV.
El dilogo
Patricio Chirinos
(1992.1998)
Miguel Alemn
(1998.2004)
Patricio Chirinos
(1992-1998)
La delincuencia
Preocupa el robo de autos y la venta de

droga.
La delincuencia
Es represivo sobre todo en las zonas indgenas.

Es usado para controlar los movimientos.
Los movimientos
Hay incertidumbre.
Deben luchar por la justicia.
El dilogo
Debe aumentarse la protesta.
Los movimientos sociales
El dilogo
Miguel Alemn
(1998-2000
Es represivo.
Es represivo, pero en ltima instancia.

Los policas gestionan lminas y despensas.
La represin implica golpes, detenciones,
extorsin.
Practica el espionaje a los dirigentes.
Deben involucrase en la defensa de los
derechos humanos.
Deben articularse contra la represin.
Deben sugerir el respeto a los movimientos los legisladores del Congreso local.
Hay exclusin.
El dilogo no disminuye la represin.
Entrevista F: Defensora de la CEDDHEV-Xalapa,

14 de junio de 2002
Patricio Chirinos
(1992-1998)
Miguel Alemn
(1998-2004)
Entrevista G: Secretaria ejecutiva del Consejo

Municipal de Seguridad Pblica de Xalapa,
16 de julio 2002
Patricio Chirinos
(1992-1998)
La delincuencia
Es desproporcionado.
No previene.
Es autoritario.
Violenta derechos.
Loe movimientos
No responden.
Deben impulsar el juicio de proteccin.
Deben exigir la rendicin de cuentas.
Deben impulsar la capacitacin policiaca.
El dilogo
No se respetan acuerdos. Las autoridades

ven como enemigos a los movimientos
civiles .
El Consejo Municipal
Miguel Alemn
(1998-2004)
Participa en la prevencin y la denuncie
de delitos.
La principal estrategia son las plticas.
Posibilita la articulacin de niveles de
gobierno.
Est estructurado con las personalidades
municipales.
Est pensado para observar y sugerir.
No tiene una cartografa delictiva propia.
El Comit Municipal
Participacin ciudadana
Resistencias
La participacin mediante denuncias

annimas.
La polica no es necesaria para prevenir
algunos delitos.
La principal herramienta ciudadana contra la impunidad es la denuncia.
La ciudadana confunde la propuesta de
participacin.
La gente no est acostumbrada a este tipo
de participacin.
III. NUMERALIA
Delincuencia
* De acuerdo con el director de la Polica Ministerial, Mario

Marn, en el ao 2001 se cometieron en Veracruz 57 750
delitos. AZ, 02/02/01.
* De acuerdo con la encuesta de opinin sobre seguridad
pblica en Veracruz realizada durante los ltimos tres
aos, el 63% de la poblacin opin que sigue como antes o
incluso ha empeorado. El 33% dijo que ha mejorado y el
3.65% no sabe o no contest. Respecto a que si se respetan
los derechos humanos y las garantas individuales, el
43.25% opin que no se respetan, el 46.75% dijo que s y
el 10% no sabe o no contest. AZ, 16/11/01.
* En el ao 2001 se increment el nmero de delitos registrados por la PGJE: de 57 750 cometidos en el 2000, la cifra
pas a 59 179. AZ, 05/12/01.
* Segn la radiografa de la PFP, Veracruz es una de las entidades ms conflictivas en materia de asalto en carreteras y
decomiso de armas. AZ, 10 /12/01.
* Veracruz ocupa el lugar 32 en cuanto a delitos de carcter
federal, y el 24 en incidencia delictiva en el pas. AZ,
26/04/02.
* Veracruz ocupa el lugar 15 en lo que se refiere a delitos
cometidos: 2 768 por cada 100 mil habitantes. Se estima
que entre 60 y 70% de los delitos en el estado no fueron
reportados, y que en el 30% hubo violencia. AZ, 30/05/02.
151
* En Veracruz se tramitan anualmente 60 mil averiguaciones

previas de cuya investigacin se encargan slo 476 policas
ministeriales. Diario de Xalapa (Dx), 15/11/02.
* En el 2002 se integraron 114 averiguaciones previas en contra de funcionarios: alcaldes, policas municipales y ministeriales; principalmente agentes de trnsito. DX, 15/11/02.
* Cifras oficiales muestran la propagacin de laboratorios
para procesar droga en los ltimos aos: 26 laboratorios descubiertos en dos aos, 29 detenidos, 24 kilos de cristal
asegurados en un solo golpe, mil dosis se extraen de slo
un kilo de droga. AZ, 27/01/02.
Desigualdad
* En Veracruz, nios de ocho a 14 aos de edad aportan a sus
hogares $103.2 millones mensuales. DX, 03/04/02.
* Segn datos del Consejo Nacional de Poblacin, en el
periodo comprendido entre 1995 y 2000, el estado de
Veracruz registr una migracin promedio de 55 mil personas cada ao, de las cuales el 65% fue hacia algn destino
nacional, en tanto que el 35% restante lo hizo principalmente hacia los Estados Unidos. AZ, 11/04/02.
* Oportunidades deja fuera a 20 mil familias veracruzanas.
DX, 09/05/02.
* En Veracruz no est concluido el proceso de certificacin de
tierras. AZ, 03/07/02.
* La pobreza extrema afecta a 500 000 veracruzanos. AZ,
11/07/02.
* En Veracruz ha habido 51 conflictos agrarios, de los cuales
29 llamaron la atencin del gobierno estatal ante la posibilidad de que se pudiera desatar algn enfrentamiento.
DX, 12/07/02.
152
* Segn cifras de la Secretara del Trabajo y Previsin Social,

hay 62 mil 100 desempleados en Veracruz, y la regin
donde ms se resiente la falta de fuentes de trabajo es
Coatzacoalcos. DX, 19/07/02.
* 22 microregiones de Veracruz han sido identificadas por
Sedesol por sus condiciones de rezago y marginacin.
Poltica, 23/07/02.
* Veracruz contempla como parte de su poblacin un milln
385 mil 743 indgenas que conforman 12 grupos tnicos,
distribuidos en 76 municipios que representan el 20.8% de
la poblacin total del estado, estimada en 6 millones 901
mil 111 habitantes. DX, 31/07/02.
El sistema policiaco regional

* 50 000 denuncias sin dictaminar. AZ, 09/06/00.
* En Veracruz hay 22 reclusorios, 9 200 reclusos y 371 custodios. AZ, 24/01/01.
* 15 cmaras de vigilancia en Xalapa con costo de 1 500
dlares. AZ, 22/05/00.
16
titulares de seguridad pblica en Mxico militan en el
*
PRI, PAN o PRD, y 5 ms son al menos simpatizantes. AZ,
02/02/02.
Poder judicial
* La impunidad en el pas alcanza porcentajes de 95%.

Poltica, 16/04/02.
* Segn estadsticas del Poder Judicial del Estado, durante el
2000 el Consejo de la Judicatura abri 130 expedientes por
153
quejas en contra de servidores pblicos de este rgano

jurisdiccional. AZ, 27/05/02.
* En cada uno de los 77 juzgados de Primera Instancia y
menores del Poder Judicial del Estado se desahogan entre
2 mil y 4 mil controversias al ao. AZ, 01/06/02.
Siendo rector de la Universidad Veracruzana

el doctor Ral Arias Lovillo,
La seguridad pblica y la participacin ciudadana en Veracruz,
de Alfredo Zavaleta,
se termin de imprimir en abril de 2005,
en Imprenta Ducere, Rosa Esmeralda nm. 3 bis,
col. Molino de Rosas, Mxico, 01470, D. F.
La edicin consta de mil ejemplares ms sobrantes para reposicin.
Se usaron tipos Century Schoolbook de 8:11, 9:12 y 10:14 puntos.
Formacin: Ada Pozos Villanueva e Isora E. Ortega Martnez;
edicin: Patricia Maldonado Rosales.
154

La Seguridad Pública y Participación Ciudadana en Veracruz

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eallqpd peppnlas el

ste libro es una contribucin acadmica al debate

Alfredo Zavaleta es investigador del Instituto de

Ral Arias Lovillo

Pilar Velasco Muoz-Ledo

Elas lvarez Vlez

Jos Luis Rivas Vlez

Xalapa, Ver., Mxico

Diseo de portada: Luca Gmez Benet, a partir de una fotografia

Primera edicin, abril de 2305

II. La seguridad pblica en Veracruz

III. La participacin ciudadana

Por mucho que se acrecienten las filas

posibilidad de un dispositivo civil de rendicin de cuentas del

La metodologa ha sido utilizada en trabajos anteriores. La

1 Jos Alfredo Zavaleta Betancourt, El sistema policiaco en Veracruz,

de la incomunicacin entre los ciudadanos y el gobierno

* La consolidacin de las alternancias municipales ha tenido un impacto

la participacin ciudadana. Esta hiptesis fue sugerida por

tivo y la disminucin de la inseguridad, los ciudadanos de

Los medios de comunicacin elaboran balances coyunturales

La participacin ciudadana es definida como una serie de

Orizaba, Crdoba, Fortn, Huatusco, Paso del Macho, Xalapa,

Los datos delictivos pomo significantes vacos

desarrollado mediante estrategias delictivas instrumentales

1 SSP, comparecencia del secretario, 27 de junio de 2001. Cfr. Sandra

Estadsticas judiciales en materia penal, cuadernos 8-9, Mxico,

SSP, Veracruz, ndices delictivos, enero-febrero, 1998-2000, Gobierno del

Al respecto, la Subsecretara de Seguridad Pblica, con

El 8 de mayo del 2001, la Procuradura reproch a los

* Los delitos referidos en el documento como patrimoniales son robo en

"Desplegado-PGJE", Az, 8 de mayo 2001, Xalapa, Ver.

homicidio representaba el 29.32%, el robo el 27.40%, la violacin

Anuario Estadstico de Veracruz de 1998, Mxico.

Grandes Montaas, Sotavento y de las Selvas, mientras que

e e (--- -CO C.Cr,

0000 ,$.0 000'0 00.0 00100 0 V' O

tON 000 vi.e.t000100 0~05 eD

9 " 1 gi 11 c' Z a 1"":. 12. 1 Z " " ` ' 72,

..0>DIN 0 0 V.N00 0 0NDIC>00CV

La invisibilidad del entorno

1 DGSPE, Modernizacin y logros en Seguridad Pblica, Mxico, 1999.

dad no es una percepcin subjetiva de la delincuencia como

estatales que debieran orientarse al respeto de las garantas

Una observacin compleja del campo delictivo

El elemento comn entre las descripciones anteriores acerca

La delincuencia es observada por los ejecutivos de los

cometidos en el 2001 se estima, pues, en 49 mil millones de

11 Cfr. 'Veracruz se ha convertido en el estado que tiene los mayores

Instituto Nacional de Nutricin (INN), Veracruz ocupa el

Cuadro II. Probabilidades de ser vctima de homicidio y tasas

Probabilidades Tasa delictiva Ao

Revista Este Pas, nm. 116.

habitantes vive en la pobreza extrema y alberga el 40.9% de

Las reivindicaciones clasistas y por el reconocimiento de

Las reglas del campo delictivo

* Al respecto: "[...] our analysis focuses on how victimization rates vary

De acuerdo con esta cartografa, los municipios con tasa

El incremento de la delincuencia se ha producido de forma

14 "Maquiladoras, nico giro industrial adaptable a Veracruz",

Mapa I. ndice delictivo por regin

Cuadro III. Delitos por regiones de Veracruz

Delincuencia Urbanizacin Desempleo

Cuadro III(a). Delitos por regiones de Veracruz, 1994-2000