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REFERENCIAS LEGISLATIVAS
Constitucin espaola de 1978.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Guin-resumen
2.1. Concepto
2.2. Caracteres
2.3. Contenido
2.4. Partes de la Constitucin
3. La Ley
3.1. Acepciones del trmino Ley
3.2. Requisitos
5.1. Concepto
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Nota: Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, aparece la Unin Europea como sucesora de la Comunidad Europea, por lo que las referencias a su Derecho debe entenderse al
Derecho de la Unin Europea en vez de al Derecho Comunitario. As lo hemos tenido en
cuenta al desarrollar el tema del programa, que no se ha visto modificado en su enunciado.
5.2. Naturaleza
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1.
1.1.
El concepto de fuente del Derecho es fundamental para este contenido, y a estos efectos hay que diferenciar entre:
Fuentes del Derecho en sentido material, que son aquellas fuerzas sociales o instituciones con facultad normativa creadora: las Cortes, las Comunidades Autnomas, los grupos sociales en tanto que generadores de costumbres, etc.
Fuentes en sentido formal, que son las formas en que se manifiesta el Derecho:
la ley, el reglamento, la costumbre, etc.
Tiene el Derecho Administrativo un sistema propio de fuentes, distinto del resto del
ordenamiento? La respuesta ha de ser negativa: el art. 1.1 del Cdigo Civil es bien claro
(Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los principios
generales del Derecho). No hay ms que un ordenamiento jurdico (entendido como el
conjunto de normas vigentes) y lgicamente ha de regirse todo l por el mismo sistema de
fuentes; otra cosa es que se hable del ordenamiento administrativo o del ordenamiento tributario (entendidos como grupos de normas sectoriales).
1.2.
Clases de fuentes
Cules son las fuentes del ordenamiento jurdico? Las recoge el art. 1 del Cdigo
Civil, dividido en seis nmeros:
1.1. Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.
1.2. Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (el
art. 9.3 de la Constitucin garantiza el principio de jerarqua normativa).
1.3. La costumbre slo rige en defecto de ley aplicable, y slo si no es contraria a la
moral o al orden pblico y resulta probada.
1.4. Los principios generales del Derecho se aplican en defecto de ley y de costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del ordenamiento.
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1.5. Los tratados internacionales no sern de aplicacin directa hasta que formen
parte del ordenamiento mediante su publicacin en el BOE.
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Este importantsimo artculo puede sintetizarse diciendo que existen tres fuentes
directas (que son fuente del ordenamiento por contener en s mismas las normas): la ley,
la costumbre y los principios generales del Derecho, jerrquicamente ordenados, y dos
indirectas (que no contienen normas como tales sino que participan en su produccin,
comprensin e interpretacin): la jurisprudencia y los tratados internacionales no publicados en el BOE (puesto que si se han publicado ya forman parte del ordenamiento).
Por lo que se refiere al Derecho Administrativo, es necesario especificar varios puntos:
1.3.
Los principios generales del Derecho expresan los valores sobre los que se fundamenta el ordenamiento: son principios de contenido a veces moral (principio
de buena fe) o suprajurdico. En el Derecho Administrativo tienen un mayor
grado de concrecin, al ser principios tcnicos (principios de seguridad jurdica,
de publicidad, de jerarqua normativa, contenidos en el art. 9.3 de la Constitucin, y los que recoge el art. 103.1 del mismo texto).
Dos son los criterios que GARRIDO FALLA usa para establecer el orden jerrquico de
aplicabilidad de las fuentes directas del Derecho Administrativo:
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b)
Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopcin venga atribuida al Presidente.
c)
d)
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a)
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e)
f)
2.
3.
Las disposiciones administrativas se ajustarn al orden de jerarqua que establezcan las leyes.
Constitucin.
Estatutos de Autonoma y Leyes Orgnicas.
Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades
Autnomas. Disposiciones con rango de Ley (Decretos-leyes y Decretos legislativos), y Tratados Internacionales publicados en el BOE.
Primarias
Reglamentos
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Fuentes
indirectas
Costumbre.
Principios generales del Derecho.
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Subsidiarias
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Fuentes
directas
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2.
La Constitucin
2.1.
Concepto
En sentido formal, o sea, por su jerarqua formal, la Constitucin es una superley, es decir, un texto escrito (una Constitucin material puede no serlo, como
ya vimos), promulgado por el poder constituyente (que puede no ser el poder
legislativo ordinario), con carcter de super-ley, es decir, con un rango superior
al de las leyes ordinarias que no pueden oponrsele.
2.2.
Caracteres
Generalmente las Constituciones tienen los siguientes caracteres:
Son normas dictadas por el poder constituyente, que en la actualidad radica en
el pueblo.
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Contenido
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2.3.
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Se apunta aqu el contenido mnimo para que un texto pueda ser considerado Constitucin en el sentido liberal del trmino. Posteriormente, se aaden otros contenidos a las
Constituciones.
Esta idea ha sido completada por LOEWENSTEIN que seala el siguiente contenido a
las Constituciones:
Un catlogo de derechos y libertades pblicas de los ciudadanos tanto individuales como sociales.
ntimamente relacionado con el contenido de la Constitucin est el aspecto de cules son las partes que se pueden distinguir en ella, que pasamos a examinar a continuacin.
2.4.
Partes de la Constitucin
En la mayora de las Constituciones actuales se pueden distinguir las siguientes partes:
En la parte dogmtica: se contienen las declaraciones de principios y se proclaman los derechos individuales. Modernamente, adems de los derechos individuales (que representan un lmite de la actuacin del Estado) se incluyen los
derechos econmicos y sociales (que implican una actuacin positiva del Estado). A los derechos individuales que afirman la libertad del hombre, los derechos
sociales aaden la posibilidad de esa libertad, y as, el Estado liberal abstencionista del siglo XIX se convierte en el Estado intervencionista y empresario del XX,
preocupado por el bienestar social.
Parte dedicada a reforma: por ltimo puede existir en toda Constitucin el procedimiento de reforma, que debe utilizarse para modificarla en el futuro, aunque existan Constituciones que no contienen la frmula de revisin.
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Un prembulo: en el que generalmente se contienen unos principios generalsimos y una referencia al poder constituyente, que actualmente es el pueblo en las
Constituciones contemporneas. En pocas anteriores lo tuvo el monarca, o ste
y el pueblo a la vez.
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2.5.
La Constitucin marca, por as decirlo, las reglas de juego generales que debe observar todo el funcionamiento del Estado. La Constitucin est integrada por una serie de normas y principios, organizatorios unos, directamente aplicables otros, que encuadran y
ordenan toda la actividad pblica. Las leyes constitucionales se caracterizan frente a las
ordinarias, formalmente, por llevar aparejadas unas garantas especiales, unas formalidades
ms rigurosas y solemnes en cuanto a su promulgacin y posibilidades de modificacin. Se
adoptan, pues, cautelas para que el legislador ordinario no pueda alterar los principios y las
normas constitucionales si no es en virtud de un procedimiento generalmente complejo.
La Constitucin prima as sobre las leyes orgnicas y ordinarias, de manera que stas
deben atemperarse a los mandatos del legislador constitucional. Las leyes que choquen con
las normas constitucionales, se califican de anticonstitucionales, son contrarias a los principios bsicos del ordenamiento. Para evitar estas desviaciones, en unos pases se arbitran
unos tribunales especiales, los Tribunales Constitucionales, como ocurre entre nosotros
con el Tribunal Constitucional, que examinan las eventuales contradicciones de las leyes
ordinarias frente a la Constitucin, anulando, en su caso, tales leyes. En otros, simplemente
los Tribunales ordinarios pueden declarar la nulidad o inaplicacin de una ley ordinaria con
base a su inconstitucionalidad.
En Espaa la preeminencia de la Constitucin se deriva del art. 9.1 que establece:
La sumisin de los poderes pblicos a la Constitucin y al resto del ordenamiento
jurdico.
De ello se derivan dos consecuencias fundamentales:
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3.
La Ley
3.1.
En sentido material o amplio ley equivale a norma jurdica general y obligatoria, incluyndose los reglamentos y dems normas vinculantes. Es el sentido que habitualmente se
emplea en el Cdigo Civil.
En sentido formal o tcnico, ley es norma emanada del poder legislativo segn un procedimiento establecido y solemne: de este modo, slo son leyes las que aprueban las Cortes y sanciona el Rey, y no lo son, pues, los reglamentos de la Administracin. Es la acepcin que se emplear en este tema, y en general en el estudio del Derecho Administrativo:
en dicho mbito, la ley es nicamente la norma jurdica de carcter general y obligatorio
emanada del rgano estatal titular del poder legislativo, definicin que abarca tanto el
aspecto material (norma jurdica general y obligatoria) como el aspecto formal (norma
emanada del poder legislativo: las Cortes Generales).
3.2.
Requisitos
Es clsica la distincin en la Teora General del Derecho entre los requisitos intrnsecos y los requisitos extrnsecos de las leyes.
Como requisitos intrnsecos suelen sealarse:
La universalidad o generalidad (en cuanto que, en principio, ha de ser establecida de modo permanente para un nmero determinado de actos o hechos).
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La sancin real.
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La promulgacin.
La publicacin.
3.3.
Clases de leyes
Leyes orgnicas.
Leyes de armonizacin.
Leyes marco.
CLASES
DE LEYES
1. Orgnicas
3. De armonizacin.
4. Marco.
5. Legislacin bsica y de desarrollo.
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6. De las CCAA.
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2. De Comisin.
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2. Ordinarias
1. De Pleno.
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3.4.
La reserva de ley
b)
RESERVA
DE LEY
1. Material
2. Formal
3.5.
{
{
1. De Ley orgnica.
2. De Ley ordinaria.
Leyes orgnicas
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Son leyes orgnicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueben los Estatutos
de Autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en
la Constitucin.
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1.
Qu materias son stas? El art. 81 de la Constitucin es el que contiene los preceptos relativos a las leyes orgnicas. Dice as:
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2.
As pues, las leyes orgnicas versan sobre materias determinadas y requieren formalidades especiales. Estudiemos estas dos diferencias:
El rgimen electoral general tambin debe ser regulado por ley orgnica (Ley
Orgnica 5/1985, de 19 de junio).
Art. 57.5: Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesin a la Corona se resolver por una ley
orgnica.
Art. 87.3: Una ley orgnica regular las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentacin de proposiciones de ley.
Art. 92.3: Una ley orgnica regular las condiciones y el procedimiento de las
distintas modalidades de referndum previstas en esta Constitucin.
Art. 93: Mediante ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por
los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de
competencias derivadas de la Constitucin.
Art. 104.2: Una ley orgnica determinar las funciones, principios bsicos de
actuacin y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Art. 116: Una ley orgnica regular los estados de alarma, de excepcin y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.
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Art. 122.1: La ley orgnica del poder judicial determinar la constitucin, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, as como el estatuto jurdico de los jueces y magistrados.
Art. 141.1: Cualquier alteracin de los lmites provinciales habr de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgnica.
Art. 144: Las Cortes Generales, mediante ley orgnica, podrn, por motivos de
inters nacional:
Sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales a que se refiere el apartado 2 del art. 143.
Art. 150.2: El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica facultades correspondientes a materia de titularidad
estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin.
Art. 151.1: No ser preciso dejar transcurrir el plazo de cinco aos, a que se
refiere el apartado 2 del art. 148, cuando la iniciativa del proceso autonmico sea
acordada dentro del plazo del art. 143.2, adems de por las Diputaciones o los
rganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen al menos la mayora del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada
mediante referndum por el voto afirmativo de la mayora absoluta de
los electores de cada provincia en los trminos que establezca una ley
orgnica.
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Art. 157.3: Mediante ley orgnica podr regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboracin financiera entre las Comunidades Autnomas y el Estado.
Art. 165: Una ley orgnica regular el funcionamiento del Tribunal Constitucional, el Estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones.
Se necesita la mayora absoluta del Congreso (en el Senado basta la mayora simple) en una votacin sobre la totalidad del proyecto.
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no una reserva de Ley ordinaria slo en los supuestos que de modo expreso se contienen en la norma fundamental (art. 81 y conexos). La reserva de
ley orgnica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena
a dicha reserva, por el hecho de estar incluida en una ley orgnica, haya de
gozar definitivamente del efecto de congelacin de rango y de la mayora, de
una mayora cualificada, para su ulterior modificacin (art. 81.2), pues tal
efecto puede, y an debe, ser excluido para los preceptos de aqulla que
no participan de tal naturaleza, lo que obliga a afirmar concluye la sentencia: que si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgnicas
(art. 81), tambin lo es que las leyes orgnicas estn reservadas a estas
materias y que, por tanto, sera disconforme con la Constitucin la ley orgnica que invadiera materias a la Ley ordinaria.
La inconstitucionalidad de la ley ordinaria (o del Decreto-Ley, del Decreto Legislativo
o de la ley territorial, es decir, ley autonmica) no resulta, pues, de su presunta inferioridad de rango con respecto a la ley orgnica, es decir, de la infraccin del principio de jerarqua normativa que establece el art. 9.3 de la Constitucin (precepto que no citan, por ello,
ni el art. 28 LOTC, ni la sentencia constitucional de 13 de febrero de 1981), sino de la invasin de mbitos competenciales reservados expresamente a la ley orgnica por el art. 81,
esto es, de la vulneracin del principio de competencia, que es el que regula las relaciones
entre la ley orgnica y la ley ordinaria, imponiendo a ambas un respeto recproco, tal y
como la Sentencia constitucional antes citada subraya ntidamente.
3.6.
Leyes ordinarias
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Conviene destacar en este momento: por una parte, y de acuerdo con las tcnicas
genricas de la delegacin, el rgano plenario puede en cualquier momento recabar el
debate y la votacin de los proyectos o proposiciones de ley que hayan sido objeto de delegacin, cuestin perfectamente explicable si se piensa que este tipo de delegacin es interna y no supone abandono alguno de la tpica facultad parlamentaria; por otra parte, debe de ponerse de relieve, asimismo, que existen
lmites importantes para la utilizacin de esta frmula. As, se exceptan de la
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aprobacin mediante leyes de Comisin las cuestiones que se refieran a la reforma constitucional, asuntos internacionales, leyes orgnicas y de bases y Presupuestos Generales del
Estado.
Es obvio tambin apuntar, que el valor jurdico de las leyes de Comisin, una vez perfeccionadas y puestas en vigor, es idntico al del resto de las leyes ordinarias.
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El art. 153. a) no aade realmente nada a lo que resulta del anlisis precedente, ya que dicho precepto se limita a encomendar al Tribunal Constitucional, el control de la constitucionalidad de las disposiciones normativas con
Es claro que el precepto citado expresa una posibilidad de delegacin legislativa, pero
la misma tiene claro carcter excepcional y nada obliga al Estado a realizarla.
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4.
Existen dos casos en los que un rgano no titular del poder legislativo (el Gobierno)
puede emitir normas con rango de ley. Se trata de que en estos dos casos excepcionales el
Gobierno invade parcialmente aquel nivel de la jerarqua normativa que le est vedado.
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En razn de la gravedad del hecho (pues transgrede la previsin constitucional de que el Parlamento es el nico titular del Poder legislativo), se rodea a
los dos supuestos de amplias garantas. Veamos ya cules son estos supuestos:
Cmo se justifica el que el Gobierno dicte normas que se equiparan a la ley? Se trata
de supuestos muy concretos, que consisten en la necesidad de una intervencin rpida o
en que la materia es muy tcnica y las Cortes entienden que es ms eficaz y poco peligroso el cederla puntualmente al Gobierno.
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Decretos Legislativos. Son las disposiciones que dicta el Gobierno por expresa
delegacin del poder legislativo.
Decretos-leyes. Son disposiciones dictadas por razones de extraordinaria y urgente necesidad, que no permiten separar la intervencin del legislativo.
4.1.
Se trata siempre de normas que desde un punto de vista subjetivo emanan del
ejecutivo.
Desde el punto de vista formal unas y otras tienen el mismo valor que las leyes
ordinarias dictadas por el Poder legislativo.
4.2.
4.3.
Su fundamento es distinto, pues mientras en el Decreto Legislativo se da al ejecutivo unas bases o principios generales y una autorizacin, los Decretosleyes
se dictan por razones de extraordinaria y urgente necesidad, sin que anteriormente haya intervenido el Poder legislativo.
Decretos Legislativos
DECRETOS
LEGISLATIVOS
1. Texto Refundido
Ley ordinaria.
2. Texto Articulado
Ley de bases.
4.3.1. Definicin
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Los Decretos Legislativos son normas con rango de ley dictadas por el Gobierno en
virtud de una delegacin de las Cortes (art. 82 de la Constitucin). Es el Parlamento quien,
a iniciativa propia, decide permitir que el Gobierno intervenga en materias que
normalmente no le competen: es el Parlamento el que toma la iniciativa y
establece un control a priori. Este mecanismo recibe el nombre genrico de
legislacin delegada.
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4.3.2. Fundamento
Las Cortes llaman al Gobierno a que colaboren con ellas en la configuracin del ordenamiento jurdico, en aquellas materias tcnicas o complejas de las cuales la Administracin tiene un conocimiento mayor.
Lmites subjetivos. Son los que derivan del art. 82.1 CE: la delegacin ha de otorgarse por las Cortes Generales y en favor exclusivamente del Gobierno. No se
admite, por tanto, la delegacin en favor de otros rganos del Poder ejecutivo, ni
tampoco la prctica de la subdelegacin (art. 82.3 CE).
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4.4.
En tercer trmino, se dispone que en cualquier caso la delegacin legislativa se otorgue de forma expresa, para materia concreta y con un trmino
para su ejercicio, sino que se pueda entender concedida de manera implcita o por tiempo indeterminado. Asimismo, la delegacin se agota por el uso
que hace el Gobierno por medio de la publicacin de la norma correspondiente (art. 82.3).
Decretos-leyes
4.4.1. Definicin
Los Decretos-leyes son disposiciones legislativas provisionales que dicta el Gobierno
en casos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 de la Constitucin). En este caso
quien toma la iniciativa es el Gobierno: si considera que la situacin lo requiere, por ser
grave y en consecuencia hacerse necesaria su intervencin, dicta un decreto en una materia normalmente reservada a la ley (de ah su nombre de Decreto-ley). De este modo no
existe ningn control a priori, ni el Gobierno obra por delegacin.
4.4.2. Fundamento
El fundamento del Decreto-ley reside en que la va parlamentaria (que es la que
correspondera) no sera eficaz para hacer frente a la urgencia y la gravedad de la situacin,
ya que requiere bastante ms tiempo (tramitacin como ley); de manera que es el Gobierno, que tiene una mayor y ms rpida capacidad de respuesta, el que dicta la norma en el
caso concreto.
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Si se deroga, por entenderse que no se justificaba el Decreto-ley o que se ha excedido en su mbito de aplicacin, los efectos que ha producido en sus treinta das
de vida no se ven afectados por esta anulacin.
Durante el plazo establecido en el primer prrafo, las Cortes podrn tramitarlos como
proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
Por ltimo, insistir en dos notas acerca de estos dos tipos de norma emanada del
Gobierno pero con rango de ley:
El reglamento
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Concepto
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5.1.
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5.
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Carcter general: al igual que la ley, se dirige a la colectividad, que est obligada
en su conjunto a respetarlo (aunque no les afecte a todos directamente: el Reglamento de Instituciones Penitenciarias slo afecta a los reclusos): sus destinatarios
no son determinables.
Dictada por la Administracin: nicamente la Administracin (del Estado, autonmica, local, institucional) puede dictar reglamentos, y adems no cualquier
rgano, como despus veremos.
Rango inferior a la Ley: en la pirmide normativa el reglamento se somete siempre a la ley. Y algo ms: las materias que puede regular la Administracin por
medio de un reglamento estn igualmente determinadas por la ley.
Estos dos principios (principio de jerarqua normativa y principio de legalidad) son los
fundamentos de las relaciones entre la ley y el reglamento.
5.2.
Naturaleza
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El acto administrativo aplica el ordenamiento y no es fuente del mismo: puede ser una
previsin con pluralidad de destinatarios (llamamiento a filas a los mozos del reemplazo de
1998), pero una vez aplicado desaparece como tal previsin, puesto que no se ha integrado en el ordenamiento sino que era una mera aplicacin de ste.
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5.3.
Clases de reglamentos
Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del
Consejo de Ministros.
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Como puede apreciarse, las dos ltimas clasificaciones estn ntimamente ligadas: un
reglamento independiente slo puede ser de tipo interno o de organizacin.
Por ltimo, haremos especial hincapi en la diversidad de normas y de efectos que se
engloban en la categora del reglamento: un Decreto puede contener disposiciones tan dispares como una sancin a una empresa por contaminar un ro, la aprobacin de un nuevo
Reglamento de Obras Pblicas o el nombramiento de un Delegado del Gobierno en una
Comunidad Autnoma; pese a la dificultad que entraa sistematizar estas distintas realidades jurdicas, todas ellas tienen un mayor o menor nivel de generalidad y se integran en
el ordenamiento.
5.4.
La potestad reglamentaria
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Asimismo, la tienen los entes territoriales distintos del Estado y con personalidad jurdica propia como las Comunidades Autnomas, las provincias y los municipios. Tambin, los entes no territoriales o institucionales en el mbito de sus
competencias (como las Universidades, etc).
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Como razones que justifican la potestad reglamentaria pueden aducirse las siguientes:
La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que stas no tengan
el rango formal que la ley comporta, lo que facilita su derogacin y su sustitucin por otras.
5.5.
a)
b)
c)
Teora de los poderes propios: la Administracin tiene una potestad reglamentaria propia y puede ejercerla sin necesidad de autorizacin expresa de la Ley. Esta
es la tesis mayoritariamente mantenida. Ahora bien, de dnde vienen esos
poderes propios? En realidad proceden de una habilitacin expresa o genrica
que para dictar reglamentos se concede a la Administracin, habilitacin que
puede venir derivada directamente de la ley o genricamente de la Constitucin
y del ordenamiento jurdico en su conjunto. No es, pues, algo discrecional, ni
algo delegado expresamente, sino una concesin de poderes propios en virtud
del ordenamiento jurdico.
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b)
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c)
1.
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No ser necesario el trmite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboracin indicado en el apartado b).
e)
f)
Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboracin del reglamento se conservarn en el expediente todos los estudios
y consultas evacuados y dems actuaciones practicadas.
2.
3.
4.
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Art. 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (La sentencia estimar el recurso contencioso-administrativo cuando la disposicin, la actuacin o el acto incurrieran en cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico).
Adems del principio de legalidad (toda actuacin singular del poder debe estar justificada o amparada en una ley previa), el ordenamiento contiene disposiciones concretas
para acotar o delimitar la actuacin administrativa: la reserva de ley.
El art. 23.2 de la Ley del Gobierno recoge este principio cuando establece que los
reglamentos no podrn regular materias objeto de reserva de ley. Adems, sin perjuicio de
su funcin de desarrollo y colaboracin con respecto a la ley, no podrn tipificar delitos,
faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, as como tributos, cnones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carcter pblico.
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Sin embargo, ahora es necesario destacar que entre estas materias que le estn vedadas al poder ejecutivo se incluyen algunas que podran denominarse domsticas o internas
de la Administracin: art. 103.3 de la Constitucin (La ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos, el acceso a la funcin pblica el sistema de
incompatibilidades). Y ello porque se trata de un derecho fundamental
(derecho al acceso igualitario a funciones y cargos pblicos recogido en el art.
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23.2 de la Constitucin), o de materias que pese a ser del mbito interno de la Administracin se consideran de especial trascendencia.
As pues, retomando la distincin entre reglamentos ejecutivos e independientes, no
cabe decir sin ms que existe un poder reglamentario organizativo e interno sin cobertura
legal: en ciertas materias como las contenidas en el art. 103.3 de la Constitucin no podr
darse el reglamento independiente, por afectar a derechos y libertades de los ciudadanos
(en este caso, de los funcionarios o aspirantes a serlo).
C) La jerarqua normativa
El principio de jerarqua normativa, contenido en el art. 9.3 de la Constitucin (La
Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa), supone que la
Administracin no puede contradecir una ley mediante una disposicin con rango reglamentario: ya no se trata de que haya materias reservadas a la ley, sino que el reglamento se
sita por debajo de la ley en la pirmide normativa. As lo dispone el art. 23.2 de la Ley del
Gobierno que establece que los reglamentos no podrn infringir normas con rango de ley.
El art. 23.3 de esa misma Ley establece que ningn reglamento podr vulnerar preceptos de otro de jerarqua superior. Y el art. 23.4 dispone que son nulas las resoluciones
administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas
por rganos de igual o superior jerarqua que el que lo haya aprobado.
Para ilustrar perfectamente estos dos principios (de jerarqua y de reserva de ley), citamos el art. 51 LRJ-PAC:
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En relacin con este principio est lo que la doctrina ha dado en llamar inderogabilidad
singular de los reglamentos por actos administrativos singulares, y que se recoge en el art. 52.2 LRJ-PAC, que establece que: Las resoluciones administrativas
de carcter particular no podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de
carcter general aunque aqullas tengan grado igual o superior a stas.
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Segn esto, la autoridad que ha dictado un reglamento y que, por tanto, podra igualmente derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, excepcionar para un
caso concreto la aplicacin del reglamento, a menos que, naturalmente, este mismo autorice la excepcin o dispensa.
Sin embargo, si se observa con atencin el contenido de dicho precepto, se nota que
la prohibicin contenida en el mismo va an ms all, puesto que tal prohibicin alcanza
no slo a la autoridad autora de la norma, sino a cualquier otra, incluso de superior jerarqua. Por ejemplo, el Consejo de Ministros no puede dispensar vlidamente a una persona mediante un Decreto del puntual cumplimiento de un requisito o de una obligacin
impuesta a la misma por una simple Orden Ministerial (aunque tengan grado igual o
superior a stas).
El art. 52.2, establece, por tanto, un principio incondicionado de inderogabilidad singular de los reglamentos que constituye, ms que un lmite, en stricto sensu, a la potestad
reglamentaria de la Administracin, una regla en orden a la aplicacin de las normas reglamentarias.
Los reglamentos exigidos para la creacin, modificacin o supresin de Ministerios,
rganos y Unidades Administrativas, segn los arts. 8 y 10 LOFAGE son:
2.
Procedimiento.
1.
Principio de legalidad.
4.
Contenido material.
5.
Irretroactividad.
3.
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2.
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2. Materiales
1.
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1. Formales
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6.
6.1.
6.1.1. Concepto
Es una norma jurdica no escrita generada por un uso social constante y uniforme producido en el seno de una comunidad o grupo social y como expresin de una conviccin
jurdica.
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Los precedentes no son normativamente vinculantes; pero por va indirecta puede llegarse prcticamente a la afirmacin de que los particulares pue-
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6.2.
Se puede definir los principios generales del Derecho, segn ALBADALEJO, como:
Las ideas fundamentales que informan nuestro derecho positivo contenido en leyes y costumbres y, en ltima instancia aquellas directrices que se derivan de la justicia tal como se
entiende por nuestro ordenamiento jurdico.
Estos principios se aplican desde luego a travs de la ley o la costumbre; pero a ellos
remite el art. 1 del Cdigo Civil, para que, en ltimo trmino, se apliquen directamente a
los casos en que la falta de stos dejara sin regulacin. En este sentido son la tercera y ltima fuente directa del Derecho.
Dice el art. 1.1 de la Constitucin:
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El respeto a los principios generales del Derecho es un instrumento capital para controlar la actividad discrecional de la Administracin.
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6.3.
6.3.1. Concepto
Los tratados internacionales son convenios celebrados entre dos o ms Estados o entre
Estados y organizaciones supranacionales dirigidos a disciplinar sus relaciones en determinadas materias. Los tratados internacionales son la fuente primera y fundamental del Derecho internacional.
Las normas jurdicas contenidas en los tratados internacionales no sern de aplicacin directa en Espaa en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
En base a lo cual debe tenerse en cuenta que los tratados cuando no estn publicados
en el Boletn Oficial del Estado son mera fuente indirecta (no son verdaderas normas jurdicas); en cambio, cuando son publicados ntegramente en el Boletn Oficial del Estado,
son fuentes de aplicacin directa y normas eficaces (fuentes directas), pasando a formar
parte del ordenamiento jurdico interno.
Por tanto, una vez publicadas en el Boletn Oficial del Estado, los tratados internacionales tienen rango de Ley.
Segn el art. 96.1 de la Constitucin:
Los tratados internacionales vlidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en Espaa, formarn parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones slo podrn ser
derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de
acuerdo con las normas generales del Derecho internacional.
Y por el art. 95 de la misma:
1. La celebracin de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitucin exigir la previa revisin constitucional.
2. El Gobierno o cualquiera de las Cmaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradiccin.
6.4.
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6.5.
La doctrina cientfica
La doctrina cientfica o doctrina a secas es la mantenida por los tratadistas o estudiosos del Derecho. No es en s una fuente del Derecho, sino una fuente de su conocimiento.
La doctrina no tiene ms valor que el que le proporcionan los argumentos en que se
apoya o el prestigio cientfico de su autor.
Sin embargo, y como en el caso de la jurisprudencia, tiene una gran importancia en
el cuadro de fuentes indirectas del Derecho Administrativo; a tenor de los comentarios realizados en las resoluciones dictadas por los Tribunales, que fueron edificando la sistemtica del Derecho Administrativo.
6.6.
Las sentencias del Tribunal Constitucional tienen valor de cosa juzgada sobre las que
no es posible recurso alguno. Producen efectos desde su publicacin en el Boletn Oficial
del Estado.
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ARAGN REYES, piensa que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional debe ser incluida en el grupo de fuentes del Derecho reguladas
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Pero se plantea la siguiente cuestin: Qu lugar ocupan las sentencias del Tribunal
Constitucional dentro de las fuentes del Derecho y en particular del Derecho Administrativo?. Es un tema en el que la doctrina no es unnime:
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en el art. 1.6 del Cdigo Civil, esto es, debe ser colocada en el mismo lugar que la
jurisprudencia del Tribunal Supremo.
RUBIO LLORENTE cree que debe ser incluida en el prrafo 1 del art. 1 del Cdigo Civil, es decir, al mismo nivel que la ley.
JORGE DE ESTEBAN y PREZ ROYO, la colocan por encima de todas las normas jurdicas, incluida la ley, pero subordinada a la Constitucin.
Los efectos jurdicos de las sentencias del Tribunal Constitucional se recogen en el art.
164.1 CE, as:
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Es decir, tienen fuerza vinculante para el rgano judicial y para las partes en
el proceso.
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7.
7.1.
La descentralizacin poltica operada por la Constitucin de 1978 dota a las Comunidades Autnomas de parte del Poder legislativo del Estado, y sus leyes se sitan en pie de
igualdad respecto de las leyes estatales, rigindose sus relaciones por el principio de competencia y no por el de jerarqua.
El problema que aqu se trata es el de las consecuencias tcnico-jurdicas de esta reparticin poltica del poder: ya no hay un solo ordenamiento jurdico, sino una pluralidad de
ordenamientos (puesto que a cada centro de poder corresponde un conjunto de materias
que va a regular autnomamente). Recurdese que dijimos que no hay ms que un ordenamiento, entendido como conjunto de normas vigentes; pues bien, lo que ocurre es que
aqu ordenamiento lo tomamos como parcela de poderes o competencias que se otorgan
a entidades territoriales con autonoma, para dictar normas.
Por ejemplo: el art. 148.1.2 establece que las Comunidades Autnomas tienen competencias en materia de rgimen local; en consecuencia, podremos encontrar junto a la Ley
de Rgimen Local (ley estatal), una Ley de Rgimen Local catalana, una gallega, etc. Este
pluralidad de ordenamientos: una misma materia la regues el sentido de la expresin p
lan 18 centros de poder distintos (el Estado y las 17 Comunidades Autnomas).
De este modo, el sistema de fuentes que establece el art. 1.1 del Cdigo Civil, an
siguiendo vigente, se ha modificado profundamente en su composicin tras la Constitucin de 1978, puesto que otorga poder normativo (poder de produccin de fuentes) a las
Comunidades Autnomas.
7.2.
El art. 147.1 de la Constitucin seala que son la norma institucional bsica de cada
Comunidad Autnoma, y el Estado los reconocer y amparar como parte integrante de
su ordenamiento jurdico.
Desde el punto de vista interno de la Comunidad Autnoma son una especie de mini
Constitucin que regula las instituciones y la vida poltica autonmica.
Desde el punto de vista del Derecho estatal (aspecto formal de los Estatutos), son
leyes orgnicas con un procedimiento especial de tramitacin, aprobacin (por referndum en la Comunidad Autnoma de que se trate) y reforma.
Por lo tanto los Estatutos de Autonoma son la mxima norma del ordenamiento de cada
Comunidad Autnoma, a la vez que parte integrante del ordenamiento jurdico general.
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7.3.
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tado 3.6.4., no sin insistir en que se trata de leyes exactamente iguales a las del Estado: slo
se diferencian por su mbito competencial.
7.4.
Espaa es un Estado unitario con descentralizacin poltica; esta unidad exige que los
poderes central y autonmico, si bien independientes, estn coordinados y haya mecanismos de cooperacin, no slo en aras de la unidad nacional, sino sobre todo en aras de la
eficacia poltica y econmica del sistema (si hay 18 polticas de empleo juvenil, han de estar
coordinadas para que no se produzcan disfunciones ni se anulen unas a otras).
Veamos los distintos tipos de relacin que podemos encontrar, aunque son bastante
heterogneos:
En todo lo no atribuido a la competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas prevalecer el Derecho estatal: es decir, en las competencias compartidas
o concurrentes.
El Derecho estatal es supletorio del autonmico, consecuencia lgica de considerar a los ordenamientos autonmicos como parte integrante del ordenamiento jurdico general o del Estado.
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Al tener igual valor las leyes estatales y las autonmicas, la nica instancia superior que
puede vigilar las relaciones entre ambos ordenamientos es el Tribunal Constitucional,
nico Tribunal facultado para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes; pero,
adems, en tanto que rbitro del sistema de competencias, le compete resolver los conflictos de competencias que se le planteen, tanto por parte del Estado como por parte de las Comunidades Autnomas.
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8.
8.1.
Introduccin
El ordenamiento jurdico de la Unin Europea se caracteriza por ser un sistema autnomo, esto es, se trata, como nos dice J. V. LOUIS, de un conjunto organizado y estructurado de normas jurdicas que posee sus propias fuentes, est dotado de rganos y procedimientos adecuados para emitirlas e interpretarlas, a la vez que para sancionar, llegado
el caso, las violaciones que este derecho pueda sufrir.
As pues, una primera nota a retener es que el ordenamiento jurdico de la Unin
Europea es un ordenamiento independiente, con su peculiar sistema de fuentes y de relaciones con los distintos ordenamientos de los pases miembros que no cabe asimilar con
el Derecho internacional. En efecto, una asimilacin de este tipo presentara como seala
CARTOU graves inconvenientes, como por ejemplo los siguientes:
Por un lado, correspondera a cada Estado organizar la recepcin y definir las condiciones de aplicacin de los tratados en su territorio. Se producira con ello, en
la aplicacin del Derecho de la Unin, una falta de uniformidad perjudicial para
la cohesin jurdica de la Unin Europea.
De otra parte tambin, el Derecho de la Unin Europea as introducido se convertira, de hecho, de Derecho nacional; por consiguiente, podra ser modificado
por normas nacionales posteriores. En este sentido, la validez del Derecho de la
Unin Europea frente al Derecho interno quedara de este modo sometido a la
libre apreciacin de los Gobiernos.
Adems y como veremos, las normas europeas no son simples convenios o acuerdos
que establezcan recomendaciones o normas de conducta para los Estados miembros. Tampoco cabe asimilarlas a las Cartas de Derechos que contienen determinados compromisos
o ideales para el comportamiento internacional de las naciones. Y no son, por ltimo,
meros principios doctrinales dirigidos a inspirar la actividad legislativa de los Estados miembros de la Unin Europea.
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La diferencia, pues, entre el ordenamiento de la Unin Europea con lo que entendemos por Derecho internacional, radica en que las Comunidades Europeas son entidades
supranacionales que ejercen poderes -entre ellos el normativo- que los Estados miembros
les han concedido expresamente desde el momento de su integracin. Esto ya se expres
con meridiana claridad por el Tribunal de Justicia de la Unin Europea (TJCE), que en una
de sus primeras y ms importantes sentencias (lla Sentencia Costa-Enel de 15 de julio de
1964), afirm con referencia a la Comunidad Europea que: Al constituir una comunidad
de duracin ilimitada dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurdica, de capacidad de representacin internacional y, ms particularmente, de poderes reales nacidos de una limitacin de competencias o de unas transferencias de atribuciones de
los Estados a la Comunidad, stos han limitado, aunque en mbitos restringidos, sus derechos soberanos y han creado as un cuerpo de derecho aplicable
a sus sbditos y a ellos mismos.
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En vista de esta sentencia fundamental del TJCE, cabe destacar los siguientes elementos que constituyen en conjunto los rasgos caractersticos de la naturaleza jurdica de la UE:
La aplicabilidad directa del Derecho de la Unin Europea, segn la cual las disposiciones del Derecho de la Unin Europea surten pleno efecto de modo uniforme en todos los Estados miembros y concede derechos e impone obligaciones tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos.
De esta forma, la UE resulta ser una entidad autnoma de poder con derechos de
soberana propios y un ordenamiento jurdico independiente de los Estados miembros, al
que estn sometidos tanto los Estados miembros como sus ciudadanos en los mbitos de
competencia transferidos a la UE.
Desde la perspectiva espaola cabe recordar, que el artculo 93 de nuestra Carta
Magna al prever la posibilidad de que una ley orgnica autorice la celebracin de tratados
por los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin, lo que en la prctica hizo es establecer un mecanismo (al igual que sucede en el mbito constitucional de los pases de nuestro entorno,
como por ejemplo, en el artculo 24 de la Ley Fundamental de Bonn), para autorizar verdaderos tratados de cesin de soberana a organizaciones internacionales especficas, como
es el caso de la Unin Europea que ahora nos ocupa.
En definitiva, la norma constitucional dej abierto el hueco para el establecimiento de
un verdadero Derecho supranacional trasladando, cuando se hizo efectivo nuestro ingreso
en la Comunidad Europea (en virtud del Acta de Adhesin firmada el 12 de junio de 1985,
previa autorizacin de la Ley Orgnica 10/1985, de 2 de agosto), un conjunto de competencias legislativas, ejecutivas y judiciales, a la Comunidad Europea, para que sta las ejerciera directamente sobre los ciudadanos espaoles desde el momento mismo de la integracin. ste es el sentido de un Derecho supranacional o de la integracin, que excede de
tradicional Derecho internacional entendido como Derecho entre Estados.
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No podemos referirnos al Derecho de la Unin Europea sin establecer previamente las diferencias con el denominado acervo comunitario o de la Unin.
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8.2.
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El Derecho derivado, es decir, aquel que emana de las instituciones europeas, y que
alcanzan su significado en el mbito de las Comunidades Europeas (primer pilar),
as como los acuerdos y convenios internacionales celebrados por la Unin y por
los Estados miembros entre s en el mbito de las actividades de la Unin, los principios generales de Derecho o la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Los actos acordados en el mbito Policial y Judicial en materia penal (tercer pilar).
Por tanto, dicho acervo de la Unin Europea comprender todos los actos adoptados en los tres pilares de la Unin, y en los objetivos fijados por los tratados.
En el marco de la ampliacin, se estuvo consolidando, codificando y refundiendo
dicho acervo de la Unin Europea a fin de que los pases candidatos lo acepten antes de
adherirse a la Unin Europea, en base al Libro Blanco sobre la preparacin de los Estados
Asociados de Europa Central y Oriental de cara a su integracin en el mercado interior
(Consejo Europeo de Cannes en junio de 1995).
El Derecho de la Unin Europea es la base del sistema institucional, con base en el
primer pilar de la Unin Europea, aunque en la actualidad debe tenerse en cuenta que,
potencialmente, puede afectar al conjunto de la UE. Es aquel que establece los procedimientos para la adopcin de decisiones de las instituciones europeas y cuyas consecuencias son:
8.3.
Concede derechos e impone obligaciones tanto para los Estados miembros como
para las personas fsicas o jurdicas.
Articula un sistema completo de proteccin jurdica para resolver los litigios que
en torno a su aplicacin pueda surgir, y para velar por su cumplimiento.
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