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Resumen
Este documento de trabajo analiza la informalidad como una forma extendida y
persistente de asentamiento en las ciudades del Tercer Mundo, enfocando en particular
Amrica Latina. Si bien proporcionan la mejor opcin de vivienda posible a muchos
hogares de bajos ingresos, los asentamientos informales son costosos, tanto para los
individuos como para la sociedad en su conjunto. Las respuestas de poltica pblica a
estas condiciones han sido correctivas por naturaleza, y por lo tanto pueden exacerbar el
problema en vez de resolverlo. El principal desafo estriba por lo tanto en el diseo de
alternativas polticas que confronten las causas fundamentales de la informalidad,
aumentando la capacidad de las familias de bajos ingresos para pagar por la vivienda y al
mismo tiempo reduciendo los precios de suelos con infraestructura de servicios pblicos.
Las mejoras de transporte, los impuestos prediales, la recuperacin de plusvalas y las
regulaciones ms apropiadas del uso del suelo para toda la ciudad son alternativas que
merecen consideracin.
Hay mucho ms por aprender sobre los asentamientos informales, como por ejemplo las
razones por las que los hogares optan por esta solucin de vivienda aun cuando tengan
opciones a su alcance en el mercado formal. Una mejor comprensin de estos procesos es
fundamental para elaborar polticas efectivas para reducir la informalidad.
Palabras claves: Asentamientos informales, viviendas para hogares de bajos ingresos,
opciones de poltica para resolver la informalidad; ciudades del Tercer Mundo.
Reconocimientos
Los autores agradecen a Greg Ingram, Anna SantAnna, William Goldsmith, Marcia
Fernald y los revisores annimos que leyeron borradores de este trabajo y proporcionaron
comentarios y sugerencias tiles. Los autores tambin expresan su gratitud a los editores,
Nancy Brooks, Kieran Donaghy and Gerrit-Jan Knaap. Los autores se hacen plenamente
responsables por errores y omisiones.
ndice
1. Introduccin
2. El fenmeno de la informalidad
Titulacin
Densidad
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14
6. Conclusin
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Referencias
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actuales que pretenden remediar los resultados de estas decisiones tienen el efecto de
exacerbar la informalidad. La prxima seccin argumenta que el cambio poltico
principal necesario para mitigar la informalidad es hacer que los hogares de bajos
ingresos tengan mayores oportunidades de adquirir suelos con infraestructura de
servicios, sin aplicar una presin indebida sobre los precios del suelo. La seccin ofrece
nuevas alternativas para aplicar los instrumentos convencionales de polticas de suelo
como el transporte, los impuestos prediales, la recuperacin de plusvalas y las
regulaciones para alcanzar este objetivo. La ltima seccin presenta las conclusiones.
2. El fenmeno de la informalidad
Cuando pensamos en la informalidad, la primera imagen que nos viene en mente es la de
asentamientos ocupados ilegalmente. Hay varias formas de informalidad, sin embargo,
que no involucran la invasin de suelos. En Amrica Latina tambin se produce
informalidad cuando ciertos emprendedores (tambin conocidos como urbanizadores
pirata) venden suelos sin tener el derecho a hacerlo, o aun sin el conocimiento o
consentimiento del dueo legtimo. En otras situaciones, los urbanizadores informales
venden lotes que no cuentan con servicios bsicos, como agua y alcantarillado, porque
los compradores no pueden comprar lotes con infraestructura de servicios pblicos. Otro
caso es cuando los compradores adquieren el suelo legalmente pero no lo usan de acuerdo
a las normas y regulaciones urbansticas, o construyen casas que no cumplen con los
cdigos de edificacin. En estos casos, el ttulo de propiedad no es reconocido y por
supuesto no se puede registrar pblicamente. Finalmente, un comprador puede poseer el
ttulo del suelo pero darle un uso para el cual no est licenciado.
En suma, la informalidad en la vivienda y la ocupacin de suelos se refiere a actividades
ilegales (falta de derechos adecuados de tenencia), irregulares (falta de cumplimiento con
las normas urbanas) y/o clandestinas (no permitidas) que acceden y ocupan suelos
urbanos, tpicamente carentes de servicios e infraestructura mnimos. Los asentamientos
informales tienden a incorporar todos estos atributos (Smolka y Larangeira 2008). En el
sentido ms estricto, cada una de estas situaciones parecera violar la ley en forma
deliberada. Pero la mayora de los residentes de estas reas no tiene otra opcin para
alojarse. Por lo tanto, es posible que tengan un derecho legtimo a ocupar el suelo en
estos asentamientos, y muchas decisiones judiciales en Amrica Latina ahora reconocen
tales derechos (vase Payne y Fernandes 2001). Por ende, la informalidad no es ilegal en
forma directa.
Si bien ciertos acadmicos y funcionarios pblicos han glorificado la informalidad como
una expresin ingeniosa de la creatividad popular, un anlisis ms cercano de este
fenmeno revela una realidad ms sombra (Acioly 2010). De hecho, la informalidad
puede abrir una brecha para el arbitraje, al permitir que los emprendedores informales
obtengan ganancias ms altas que los emprendedores formales porque no tienen que
pagar las cuotas de licencias e impuestos, slo tienen que proporcionar infraestructura y
servicios en forma parcial, dedican un menor porcentaje del suelo a usos pblicos y
ofrecen lotes que no tienen la superficie mnima requerida. Estos incentivos estimulan la
oferta de emprendimientos informales. Ms an, y contrario a las percepciones populares,
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Titulacin
Los hogares que ocupan suelos sin ttulo corren el riesgo de desalojo o, si viven en reas
ecolgicas frgiles, el riesgo de perder todos sus bienes si se llega a producir una
catstrofe natural. Es decir, la tenencia insegura conlleva la posibilidad de desalojo sin
recibir compensacin, o de recibir una compensacin limitada, por las inversiones
realizadas en la vivienda o en los servicios colectivos para la comunidad. En ciertas reas,
el riesgo de desalojo se refleja en los pagos de dinero a un mandams local; en otras, los
pagos se realizan en forma de votos por un poltico en particular, en cdigos de silencio
para respaldar a un jefe de narcotrfico o en movilizaciones barriales para resistir el
desalojo, con o sin el respaldo de organizaciones no gubernamentales (ONGs).Aun sin
ttulo del suelo, los individuos pueden estar dispuestos a pagar una suma considerable por
su lugar de residencia. Esta disposicin se refleja en un mercado creciente de alquiler,
pero ms notablemente en los alquileres muy altos que pagan las familias en
asentamientos informales consolidados del centro de la ciudad. Ms an, el alto costo de
oportunidad de residir en los asentamientos mejor ubicados se pone en evidencia en los
asentamientos informales que todava quedan en Santiago, Chile, donde el acceso a
viviendas formales subsidiadas en la periferia urbana es casi universal (Brain et al. 2009).
Una respuesta poltica a las ocupaciones ilegales de suelo ha sido reconocer o legalizar el
asentamiento concediendo el ttulo a la propiedad. Debido en gran medida al argumento
de De Soto (2000) de que la titulacin proporcionara una manera de superar la pobreza
por medio del mercado de crdito, Per concedi alrededor de 1.5 millones de ttulos
entre 1996 y 2004. Pero los bancos comerciales no aumentaron las tasas de los prstamos
a los hogares que obtuvieron sus ttulos de propiedad a travs del programa (Calderon
2001; Deininger y Feder 2009; y Field y Torero 2004). Se han instituido programas
similares en diverso grado en otros pases de Amrica Latina, como por ejemplo la
poltica de Mxico en la dcada de 1990 de proporcionar ttulos privados a suelos que
originalmente eran de posesin colectiva (ejidos).
Si bien en el mejor de los casos mitigaron algunas de las dificultades de los residentes de
bajos ingresos en los asentamientos informales, estos programas han sido mayormente
inefectivos como antdoto a la informalidad. Es ms, pensamos que los programas de
titulacin han aumentado los incentivos econmicos que afectan la decisin de ocupar el
suelo informalmente, alentando as ms ocupacin informal del suelo. Al legitimar
virtualmente todas las ocupaciones razonables de reas informales, estos programas
han en efecto acortado el plazo requerido para que la informalidad sea reconocida,
aumentando as las ventajas de vivir en lugares informales del centro de la ciudad, en
desmedro de la periferia urbana.
Acceso a los servicios pblicos
La ocupacin de suelos con acceso limitado a servicios pblicos parecera ser una manera
de hacer que las viviendas sean ms econmicas. Como se indic previamente, sin
embargo, el retorno a la venta de lotes con servicios parciales es an mayor que la de
lotes que cuentan con servicios pblicos completos. Esto se debe a que los urbanizadores
pirata cobran ms a los compradores debido a la expectativa de que el gobierno local
eventualmente aportar dichos servicios a la zona. Por su parte, los compradores aceptan
servicios sustitutos de mayor costo en el corto plazo; un ejemplo clsico sera la compra
de agua transportada en camiones para suplantar un sistema pblico de distribucin de
agua. Los urbanizadores se aprovechan claramente del arbitraje entre los precios ms
bajos de suelos con servicios completos provistos en el mercado formal (que se estiman
por lo bajo en ms de US$55 por metro cuadrado) y los costos de transaccin asociados
con la adquisicin de suelos sin infraestructura de servicios directamente de sus dueos
(tpicamente de US$2 a US$5 por metro cuadrado). El costo del suelo con servicios
pblicos completos para desarrollos de viviendas de bajo costo que cumplen con los
cdigos urbanos oscila entre US$20 y US$35 por metro cuadrado, dependiendo de las
condiciones topogrficas, la calidad de la infraestructura y la escala del proyecto. Un
predio de suelo informal con servicios mnimos raramente excede los $12 por metro
cuadrado. La contradiccin aparente con el argumento que se dio previamente, a saber
que el precio del suelo informal es frecuentemente ms alto que el formal, se aclara una
vez que se tiene en cuenta que en una subdivisin informal tpica hay un mayor
porcentaje del rea total ocupado en lotes individuales, que son tpicamente ms
pequeos que los desarrollos formales. En otras palabras, el comprador de un predio
informal no paga por la superficie relativamente mayor de suelo comn en una
subdivisin, pero paga un valor relativamente ms alto por metro cuadrado de suelo.
Por lo tanto, no es extrao que la secuencia de desarrollo del suelo en los asentamientos
informales sea la opuesta a la del mercado formal, donde la titulacin del predio es una
precondicin para el tendido de servicios, la construccin y finalmente la ocupacin. En
las reas informales, el orden se invierte (Barross 1990). Para los ocupantes de
asentamientos informales, esta eleccin es muy racional, porque les permite recuperar
incrementos en el valor del suelo que de otra manera le seran pagados a un emprendedor
en el mercado formal.
Los programas de mejoras gubernamentales normalmente no les cuestan nada a sus
beneficiarios. Pero como se mencion previamente, el costo de proporcionar servicios en
reas consolidadas es considerablemente mayor que cuando la urbanizacin precede a la
ocupacin. Mas an, cuanto mayor sea la probabilidad de mejora, mayor ser el precio
que el urbanizador informal podr cobrar por suelos sin infraestructura de servicios
pblicos. Los programas de mejora, por ende, alientan la informalidad no slo drenando
fondos pblicos que se podran invertir ms eficientemente aumentando la oferta de
suelos econmicos con servicios pblicos, sino que rinden ms ganancias al urbanizador
pirata.
Densidad
La alta densidad de viviendas es otra manera de reducir los costos de alojamiento por
parte de los hogares de bajos ingresos. Esta estrategia puede tomar varias formas, desde
la superpoblacin de unidades normales a la ocupacin de lotes de tamao menor al
mnimo permitido y la construccin de edificios de varias plantas sin respetar las normas
de retiro, iluminacin ni ventilacin, poniendo as en peligro la salud de los residentes.
Dowall (1991) y Bertaud (1991), entre otros, han propuesto desde hace tiempo que se
eleve el nivel de densidad permitido en las ciudades del Tercer Mundo, como una forma
de antdoto contra la informalidad. Una mayor densidad en reas del mercado formal
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declaren la imposibilidad de cumplir con la regulacin, o que sea aplicable slo a los
ricos (a la 'ciudad legal'). En la ciudad real, los residentes ignoran frecuentemente las
normas y regulaciones, o siguen normas autoimpuestas, que corresponden a la estrategia
de supervivencia de cada hogar. El resultado final es una carrera a la baja. Al truncar este
crculo de deterioro, las ZEIS y otros programas similares cumplen el rol paradjico de
establecer un lmite inferior a un proceso de deslizamiento hacia abajo estimulado por la
poltica urbana propiamente dicha.
Para concluir, las ventajas y desventajas relacionadas con la titulacin, el acceso a los
servicios pblicos y la densidad brindan incentivos monetarios y no monetarios para que
los hogares de bajos ingresos prefieran los asentamientos informales. Las estrategias
utilizadas para superar su exclusin del mercado formal son racionales desde el punto de
vista individual y aun, en ciertas circunstancias, desde el punto de vista de la comunidad.
Los programas pblicos que tratan de remediar la situacin esencialmente ratifican dicho
comportamiento proporcionando ttulos a los residentes de reas en que la ocupacin era
antes ilegal, mejorando los asentamientos sin costo para los residentes y permitiendo el
uso del suelo con mayor densidad en zonas designadas al efecto. Si bien mitigan parte del
impacto negativo sobre los residentes, estas polticas no resuelven exitosamente las
causas esenciales de la informalidad y, hasta cierto punto, sus resultados son
contraproducentes desde el punto de vista del mercado.
5. Cmo superar las consecuencias negativas: algunas alternativas polticas
Esta seccin explora nuevas aplicaciones de las polticas urbanas tradicionales destinadas
a resolver el problema de la informalidad. El objetivo principal de estas alternativas es
aumentar la capacidad de las familias de bajos ingresos de pagar por su vivienda, y al
mismo tiempo controlar los precios de la vivienda y de los suelos con infraestructura de
servicios pblicos. Estas opciones polticas se concentran en el rol que el transporte y los
impuestos prediales podran jugar como sistemas de crdito alternativos, el uso de la
recuperacin de plusvalas para financiar la expansin del suministro de suelos con
acceso a servicios pblicos, y la implementacin de alternativas reguladas/desreguladas
para prevenir la exclusin de familias de menores ingresos.
Los costos de transporte como sistema crediticio sustituto
La importancia crtica de los costos del transporte en la economa del suelo es clara. Se
deben descontar de los ingresos que posee un hogar para comprar suelo y vivienda los
costos de transporte incurridos en ubicaciones alternativas. Al mismo tiempo, el acceso al
crdito es esencial para que una familia pueda comprar una vivienda.
Al mudarse a reas ms distantes (con precios menores del suelo, pero mayores gastos de
transporte), las familias de bajos ingresos evitan los costos iniciales ms altos de vivir en
reas intermedias ms consolidadas. Las estrategias de crdito actuales de las familias de
bajos ingresos por lo tanto involucran un trueque de gastos de transporte por tamao de
predio y procesos de construccin paulatina. En trminos monetarios, los costos de
transporte proporcionan un sistema de crdito perfectamente adaptable a los hogares que
no pueden acceder a prstamos formales debido a inestabilidad laboral, bajos ingresos y/o
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falta de credenciales.
La reduccin en la carga de los gastos de transporte tambin reducira los gastos de
alquiler del suelo, limitando por ende la necesidad de los hogares de recurrir a la
informalidad. Los subsidios al transporte, las inversiones en trnsito rpido y otras
medidas similares son medios potencialmente efectivos de alcanzar este objetivo. Otra
manera de atacar este problema es llevar la montaa a Mahoma, es decir, promover la
redistribucin espacial de establecimientos pblicos y puestos de empleo. El desafo
principal sera el de descentralizar los puestos de empleo y otros destinos de viaje, como
centros de salud, educacin, ocio, servicios y comerciales. Este enfoque no slo reducira
los gastos de transporte sino tambin los gastos generales del hogar. Por lo tanto, la
creacin de una ciudad multicntrica podra ser una estrategia para reducir la
informalidad en forma general, ya que los ahorros en menores gastos de transporte se
usaran para aumentar los gastos del hogar.
El impuesto predial como una herramienta de planificacin
El suministro de suelos con infraestructura de servicios pblicos tiene dos componentes:
la produccin de nuevos suelos con servicios y el uso del inventario existente. Un
impuesto predial vigoroso utilizara el suelo como una fuente potencial de ingresos para
financiar el suministro de infraestructura y servicios urbanos. La porcin del impuesto
predial asignada al valor del suelo obligar probablemente a ofrecer a la venta una mayor
cantidad del inventario existente de suelos con servicios. Al aumentar el costo de dejar un
predio vacante, el impuesto predial puede reducir significativamente el retorno
econmico del suelo sin desarrollar con relacin a otros bienes.
Dada la escasez relativa de suelos con acceso a servicios y sus diferencias de precio
correspondientes, ciertos terratenientes tienen un incentivo grande para influir en sus
decisiones de infraestructura. En efecto, la literatura contiene numerosas referencias al
clientelismo, es decir el proceso por el cual el suministro de servicios a los suelos se
convierte en una moneda poltica valiosa (vase Holston 1991). El impuesto predial
puede funcionar como un antdoto contra el clientelismo, al eliminar las razones por las
que las autoridades locales ignoran las reas informales.
La factibilidad del impuesto predial queda reforzada por el hecho de que las familias de
bajos ingresos en pases en vas de desarrollo estn ms dispuestas a pagar dichos
impuestos, aun sin la garanta de que se realicen las inversiones pblicas necesarias en
sus reas. Esto se debe a que los residentes de reas informales perciben el impuesto
predial como una manera de legitimar su tenencia del suelo, por lo tanto respaldando su
derecho a demandar servicios pblicos y otras mejoras de las autoridades
gubernamentales (Smolka y De Cesare 2006). Ms an, el impuesto predial podra ser un
mtodo efectivo para recuperar hasta dos tercios del costo de regularizar los
asentamientos informales consolidados.Adems de su papel como fuente de fondos para
infraestructura y servicios urbanos, el impuesto predial puede ser una manera de mejorar
el acceso a la propiedad para hogares de bajos ingresos. Los precios de suelos con
infraestructura de servicios pblicos son extraordinariamente altos en las ciudades de
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pases en vas de desarrollo. Tal como argumentan Bahl y Linn (1992), el impuesto
predial puede ser un mecanismo para hacer que los lotes sean ms econmicos. En la
medida que los ingresos del impuesto predial se capitalicen en menores valores actuales
del suelo (porque el impuesto reduce el retorno futuro esperado a la renta del suelo),
reducirn parcialmente los derechos del suelo del dueo actual y constituirn un prstamo
a los dueos futuros, que pueden adquirir el suelo a menores precios ahora y pagar el
impuesto predial ms adelante.
Este efecto de capitalizacin es importante porque los compradores generalmente le
pagan al urbanizador informal en abonos mensuales, tpicamente por tres aos, a una tasa
de inters mucho mayor que en el mercado formal. Por lo tanto, el impuesto sobre el
valor del suelo tiene relevancia potencial como sistema de crdito sustituto para adquirir
suelos con servicios pblicos.
El uso de la recuperacin de plusvalas para financiar servicios
La recuperacin de plusvalas se refiere al proceso por el cual el sector pblico recupera
una porcin del incremento en el valor del suelo atribuido a las inversiones pagadas por
la comunidad, ya sea convirtindolos en ingresos pblicos por medio de impuestos,
aranceles, exacciones y otros mtodos fiscales, o trocndolos por mejoras realizadas al
lugar para beneficio de la comunidad. La recuperacin de plusvalas se est agregando
lenta pero continuamente a la caja de herramientas del planificador urbano en Amrica
Latina por varios motivos: redemocratizacin, con los aumentos correspondientes en la
demanda ciudadana de accin gubernamental; la descentralizacin de la responsabilidad
fiscal, acompaada de lmites sobre los impuestos prediales;la estabilizacin econmica,
que ha puesto en evidencia los beneficios extraordinarios de transacciones inmobiliarias,
antes ocultas por la inflacin general; y las polticas de respaldo de negociaciones
pblicas-privadas de incrementos en el valor del suelo debido a cambios en las
regulaciones.
Dadas las interdependencias entre los mercados de suelos formal e informal, hay dos
razones principales para encontrar modos alternativos para suministrar suelos con
infraestructura de servicios pblicos: primero, el precio del suelo con o sin servicios es
mucho mayor que el costo de suministrar los servicios; y segundo, los hogares de bajos
ingresos ahorraran dinero si les suministraran los servicios bsicos, en vez de improvisar.
La prueba de fuego, por supuesto, reside no tanto en el justificativo econmico de dichas
ideas sino en cmo ponerlas en prctica.
Se ha disputado en el pasado el uso de contribuciones de mejoras o gravmenes
especiales para suministrar servicios a asentamientos informales, con el argumento de
que si bien la apreciacin de la propiedad puede ser mayor que el costo de las inversiones
en infraestructura y servicios urbanos, los beneficiarios pueden no tener los ingresos
suficientes para realizar los pagos. Shoup (1994) ha proporcionado hace tiempo una
solucin ingeniosa a esta brecha clsica: demorar el pago hasta que el beneficio se
realice, es decir hasta que se venda la propiedad. Esto, por supuesto, exige que la
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propiedad se registre adecuadamente y que las partes cumplan con sus obligaciones
tributarias. Otro argumento en contra de las contribuciones de mejoras es la dificultad de
calcular cunto se apreci la propiedad. Como lo han demostrado ms de 900,000
contribuyentes en Bogot, sin embargo, los hogares parecen tener una gran tolerancia,
siempre y cuando perciban que los recursos se usan en forma efectiva para su beneficio.
En efecto, contrariamente a la opinin generalizada, los hogares de bajos ingresos estn
dispuestos a pagar porque obtienen ms que servicios. Capturan la atencin de los
funcionarios pblicos a sus necesidades, un beneficio quizs ms valioso an. Las
iniciativas de recuperacin de plusvalas ms exitosas han sido confinadas a reas de
mayores ingresos y a proyectos de alto nivel que involucraron una rezonificacin y otras
revisiones reguladoras que crearon nuevas oportunidades de desarrollo. stas fueron el
resultado de negociaciones entre agentes privados y pblicos asociados con
revitalizaciones urbanas en gran escala, como el conocido proyecto de Puerto Madero en
Buenos Aires o los mltiples desarrollos urbanos en So Paulo, Brasil. En este ltimo
caso, vale la pena sealar que su implementacin fue facilitada por subastas pblicas de
los derechos, como los Certificados de Construccin Potencial Adicional (CEPAC)
promovidos por la municipalidad. Los emprendedores han recibido bien el instrumento
de recuperacin de plusvalas, que ha generado alrededor de US$1,000 millones en dos
emprendimientos importantes (Agua Branca y Faria Lima). De otra manera, estos
recursos hubieran sido apropiados por los terratenientes en las dos reas. No obstante,
estos fondos slo se pueden usar en mejoras dentro del permetro de las operaciones,
limitando su potencial para mejorar los asentamientos informales en otros lugares. En
contraste, los fondos recaudados por la aplicacin de otros instrumentos de recuperacin
de plusvalas, como la Participacin en Plusvalas en Colombia o la Venta de Derechos
de Construccin (OODC) en Brasil, permiten la redistribucin, si bien estos instrumentos
no se encuentran plenamente operativos. Pero en vez de reducir la desigualdad
intraurbana, estas iniciativas la han exacerbado, porque el carcter de aburguesamiento de
los proyectos frecuentemente supera la influencia de las mejoras sobre las reas de bajos
ingresos. Esto queda claro por el hecho de que la presencia de familias de bajos ingresos
generalmente se percibe como una externalidad negativa, reduciendo as las plusvalas a
recuperar de los proyectos. Estos factores negativos sugieren que la recuperacin de
plusvalas se debera usar en realidad como una herramienta para suministrar en forma
directa suelos con infraestructura de servicios pblicos a los pobres.
Los intentos recientes para negociar en forma directa con los emprendedores o
urbanizadores informales se centran en compartir el incremento en el valor del suelo
resultante de las economas de escala de los emprendimientos de bajos ingresos y
tambin en reducir el arbitraje entre los terratenientes no participantes. La
implementacin tambin comprende el manejo apropiado de incentivos y sanciones, que
resultan en ganancias menores, pero tambin de menor riesgo, si se las compara con los
emprendimientos informales. Los terratenientes no participantes son penalizados, ya que
ahora se dispone de viviendas alternativas para los hogares de bajos ingresos.
Estos proyectos, no obstante, exigen una participacin ms directa del sector pblico en
el suministro de infraestructura urbana, la preinscripcin de beneficiarios potenciales y
frecuentemente la introduccin de regulaciones ms flexibles sobre el uso del suelo. Pero,
al fin y al cabo, la recuperacin de plusvalas de los desarrollos urbanos puede
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