Política Migratoria en España

Diploma de Especializacin Profesional
Universitario en Asesoramiento y
Prestacin de Servicios al Inmigrante.
MODULO IV: INSERCIN E INTEGRACIN
LABORAL DE LOS INMIGRANTES:
POLTICAS E INSTRUMENTOS
Aurelia lvarez Rodrguez.
Profesora Titular de Derecho Internacional. Universidad de Len.
Ubaldo Martnez Veiga
Catedrtico de Antropologa Social. Universidad Autnoma de Madrid.
Walter Actis Mazzola.
Miembro del Colectivo IO.
Antonio Santos Ortega.
Profesor Titular de Escuela Universitaria. Departamento de Sociologa y
antropologa Social. Universitat de Valncia.
Roco Moldes Farelo.
Profesora Sociologa. Universidad Europea de Madrid.
Guillermo Rodrguez Pastor
Catedrtico de Escuela Universitaria de Derecho del Trabajo. Universitat de
Valncia.
D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

DE SERVICIOS AL INMIGRANTE.
MDULO IV: INSERCIN E INTEGRACIN SOCIOLABORAL DE LOS INMIGRANTES:
POLTICAS E INSTRUMENTOS.
SUMARIO:
1. LA INSERCIN E INTEGRACIN SOCIOLABORALES DEL EXTRANJERO .................................. 5
1.1. LOS INMIGRANTES COMO COLECTIVOS EN RIESGO DE EXCLUSIN SOCIOLABORAL ......... 5
1.1.1. El mercado de trabajo espaol............................................................................................................ 5
1.1.2. Inmigracin laboral y fuentes de informacin: alcances y limitaciones ............................................. 7
1.1.3. Evolucin cuantitativa de la mano de obra extranjera: fuerte crecimiento en los ltimos aos......... 9
1.1.3.1. El origen de los trabajadores extranjeros ....................................................................................................... 9
1.1.3.2. Actividad, inactividad, desempleo: emigrar para trabajar? ........................................................................ 10
1.1.4. Composicin por sexo: predominio masculino pero con excepciones .............................................. 12
1.1.5. Los trabajadores extranjeros son ms jvenes que los espaoles (y las diferencias tienden a
aumentar) .................................................................................................................................................... 14
1.1.6. Rgimen de alta y rama de actividad: empleos para emigrantes o empleos normales
ocupados por emigrantes?........................................................................................................................... 15
1.1.6.1. Perfiles diferenciados segn sexo ................................................................................................................ 16
1.1.6.2. Las principales ramas de actividad .............................................................................................................. 17
1.1.6.3. Categoras ocupacionales habituales: predominio de los empleos menos.................................................... 18
1.1.6.4. La situacin espaola respecto a otros pases desarrollados ........................................................................ 19
1.1.7. Distribucin territorial: mercados locales especializados para los inmigrantes?.......................... 20

1.1.7.1. La distribucin territorial en funcin del lugar de origen ............................................................................ 21
1.1.7.2. Mercados de trabajo locales para los extranjeros? ..................................................................................... 21
1.1.7.3. Insercin ocupacional y sexo: el gnero como elemento clave a la hora de acceder ................................... 22
1.1.8. Segmentacin laboral, nichos laborales y trayectorias laborales. Qu papel y posibilidades tienen
los trabajadores extranjeros?...................................................................................................................... 23
BIBLIOGRAFA .......................................................................................................................................... 25
1.2. MERCADOS DE TRABAJO DE INSERCIN ........................................................................................ 26
1.2.1. Dualismo o segmentacin.................................................................................................................. 26
1.2.2. El ejercito de reserva......................................................................................................................... 27
1.2.3. El punto de vista neoclsico .............................................................................................................. 28
1.2.4. Discriminacin .................................................................................................................................. 29
1.2.5. Mercado local de trabajo .................................................................................................................. 31
1.2.6. El capital social................................................................................................................................. 31
1.2.7. Critica del dualismo .......................................................................................................................... 32
1.2.8. El trabajo domestico, trabajo feminizado.......................................................................................... 36
1.2.9. Trabajo domestico, trabajo de cuidado y trabajo emocional............................................................ 38
1.2.10. El trabajo agrcola, el trabajo fuertemente masculinizado ............................................................. 39
2. MBITO COMUNITARIO........................................................................................................................... 44
2.1. REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LOS NACIONALES DE LA UNIONEUROPEA, ASIMILADOS
Y SUS FAMILIARES ...................................................................................................................................... 44
2.1.1. Consideraciones previas.................................................................................................................... 44
2.1.2. Regulacin del rgimen previsto especialmente para los comunitarios, asimilados y sus familiares44
2.2. BENEFICIARIOS DEL RGIMEN PREVISTO EN EL REAL DECRETO178/2003 ............................. 44
2.2.1. Delimitacin de los destinatarios directamente beneficiados por el Derecho comunitario .............. 44
2.3. RGIMEN DE ENTRADA, PERMANENCIA Y TRABAJO EN TERRITORIO ESPAOL DE LOS
DESTINATARIOS DEL RD 178/2003............................................................................................................ 46
2.3.1. Rgimen de entrada al territorio espaol: requisitos documentales ................................................. 46
2.3.2. Rgimen de estancia y residencia en territorio espaol sin tarjeta................................................... 47
2.3.3. Rgimen de estancia y residencia en el territorio espaol: requisitos documentales y
procedimentales........................................................................................................................................... 47
2.4. EVENTUALES LMITES AL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE CIRCULACION: MEDIDAS
APLICABLES POR RAZONES DE ORDEN PUBLICO, SEGURIDAD Y SALUD PUBLICAS ................. 51
2.4.1. Delimitacin de supuestos ................................................................................................................. 51
2.4.2. Orden pblico y seguridad pblica ................................................................................................... 51
2.4.3. Salud pblica ..................................................................................................................................... 52
2.5. BIBLIOGRAFIA....................................................................................................................................... 52
Pg. 3

3. MBITO NACIONAL ................................................................................................................................... 53

3.1. INTRODUCCIN..................................................................................................................................... 53
3.2. LOS AVATARES DE LA REFORMA LEGISLATIVA: LAS LEYES DE EXTRANJERA EN ESPAA
DESDE 1985 AL REGLAMENTO DE 2004 ................................................................................................... 55
3.3. EL PLAN GRECO.................................................................................................................................... 61
3.4. EL FORO PARA LA INTEGRACIN SOCIAL DE LOS INMIGRANTES............................................ 65
4 MBITOS AUTONMICOS......................................................................................................................... 73
4.1. INTRODUCCIN..................................................................................................................................... 73
4.2. MBITO AUTONMICO ....................................................................................................................... 74
4.3. RECURSOS Y SERVICIOS SOCIALES.................................................................................................. 85
4.4. SENSIBILIZACIN SOCIAL, CULTURAL Y PARTICIPACIN CIUDADANA................................ 87
4.5. ATENCIN JURDICA Y EMPADRONAMIENTO............................................................................... 88
Pg. 4

1. LA INSERCIN E INTEGRACIN
SOCIOLABORALES DEL EXTRANJERO
1.1. LOS INMIGRANTES COMO COLECTIVOS EN RIESGO DE
EXCLUSIN SOCIOLABORAL
Walter Actis
La creciente globalizacin del sistema econmico mundial genera cambios de
importancia en la estructura de la fuerza laboral. La nueva fase de crecimiento capitalista se
basa crecientemente en la produccin de bienes inmateriales, derivados de las innovaciones
de la telemtica y la ciberntica aplicados al desarrollo de una economa de servicios ligada al
capital financiero y fuertemente polarizada en torno a determinados espacios-clave. En estas
circunstancias sectores enteros de la poblacin mundial pasan a ser superfluos para el sistema:
ya no es necesaria su capacidad de produccin y no se cuenta con ellos como consumidores.
Este excedente se encuentra de forma preferente en economas del Sur cuya participacin
en los flujos transnacionales es cada vez menos relevante (el caso tpico son algunos pases
del centro de frica) pero tambin afecta a ciertas franjas de la poblacin de los pases
centrales. La tendencia a la segmentacin de la fuerza de trabajo se impone en todo el mundo,
aunque con grados y efectos diferentes: junto al subproletariado relacionado episdicamente
con el trabajo asalariado y el intercambio mercantil vinculado al sistema global, se desarrollan
sectores de trabajo precario al servicio de la ms moderna economa capitalista (producto de
la descentralizacin productiva hacia la periferia bajo un control crecientemente centralizado),
se mantiene aunque con tendencia al decrecimiento una mano de obra proletaria, con relativa
capacidad para defender su estatus a travs del conflicto y la negociacin colectiva, y surgen
nuevas capas de sectores altamente cualificados que participan activamente en la gestin y la
apropiacin del excedente econmico generado en los sectores econmicos clave, tanto en el
Norte como en el Sur.
Este cuadro no es, contra lo que afirman algunos, un proceso determinado por los
desarrollos tecnolgicos, en particular la telemtica, sino el producto de estrategias definidas
en funcin de intereses y estrategias especficos. Este sistema no es un mecanismo autoregulado que funciona de manera automtica, por el contrario, est modelado por los
resultados del juego de poder entre diversos agentes sociales e institucionales (clases, estados,
etc.). Los trabajadores migrantes son tanto un efecto de estas transformaciones como
elemento potenciador de las mismas. Sin embargo, no es fcil precisar cules son los efectos
globales de los actuales flujos migratorios sobre la recomposicin de la estructura de la mano
de obra. Por un lado, no existen fuentes fiables y con el nivel de detalle suficiente en muchos
pases; adems, la importancia de la inmigracin irregular en algunos casos desvirta la
validez de las estadsticas disponibles.
1.1.1. E L
MERCADO DE TRABAJO ESPAOL
El proceso de reestructuracin del modelo econmico de posguerra, iniciado en los

pases centrales a mediados de los aos 70, adopta en Espaa caractersticas especficas. Una
de sus consecuencias es la modificacin de las estructuras sociolaborales y la composicin de
las clases trabajadoras. La inmigracin extranjera que llega durante este perodo se encuentra
con un contexto social que difiere en buena medida del que exista en el norte de Europa de
posguerra, cuando se produjeron los grandes flujos inmigratorios. Aquel contexto se
caracterizaba por el crecimiento del empleo industrial, el desarrollo del papel redistribuidor
Pg. 5

del estado y la capacidad de organizacin y presin del movimiento sindical. Hoy, en cambio,
en Espaa no crece el empleo en la industria sino en el sector servicios, el sistema de Estado
del Bienestar est en cuestin, la capacidad de los sindicatos debilitada y la economa
sumergida y otras formas de empleo inestable fructifican. De forma esquemtica, podemos
resumir la evolucin reciente y las principales caractersticas del mercado laboral en Espaa
en las siguientes tendencias:
- Paro estructural: en los tres ltimas dcadas se ha registrado la aparicin y
consolidacin de un desempleo voluminoso y duradero. La tasa de desocupacin pas del
3,8% en 1975 al 22% en 1985, perodo durante el que se perdieron dos millones de puestos de
trabajo. Aunque con posterioridad se ha creado empleo, el nmero absoluto de desempleados
no ha descendido de los 2 millones de personas desde 1982 (con la sola excepcin del ao
2001, fecha en que se produjo un cambio de metodologa en la Encuesta de Poblacin
Activa), alcanzando un pico mximo de 3,5 millones en 1996.
- Cambios de la estructura ocupacional: tanto en momentos de crisis como de
crecimiento tiende a incrementarse el peso del empleo en los servicios, disminuye el nmero
absoluto de trabajadores agrcolas y pierden importancia los trabajadores industriales.
- Polarizacin salarial y ocupacional: las nuevas colocaciones se producen
principalmente en el sector servicios, en el que crecen simultneamente las ocupaciones que
exigen mayor (titulados en general) y menor cualificacin (hostelera, servicios domsticos,
limpiezas, etc.), con mayor fuerza que las que se sitan en un escaln intermedio
(administrativos, sector financiero, etc.). Esta dinmica es coherente con la evolucin de los
salarios: un estudio basado en la declaracin de rentas salariales durante 1992 constataba que
el 1,3% de los asalariados con mayores ingresos perciba casi el doble, en conjunto, que el
27% de los asalariados menos retribuidos, cuyos ingresos eran inferiores al Salario Mnimo
Interprofesional de aquel ao1.
- Precarizacin laboral: la recuperacin del empleo a partir de 1985 se produjo
fundamentalmente sobre la base de las nuevas modalidades de contratacin temporal que, en
general, implican un elemento de precariedad en la vida de los trabajadores por cuenta ajena.
Desde entonces el empleo temporal en Espaa incluye en torno a una tercera parte de los
asalariados, cifra que es superada entre las mujeres y especialmente entre los jvenes de 16 a
24 aos. Las ramas con mayor incidencia de la contratacin temporal son la construccin, los
servicios de saneamiento y limpiezas, los personales y domsticos y los de restauracinhostelera.
- Economa sumergida: aunque por definicin su evolucin queda al margen de las
estadsticas oficiales, ste es un componente importante de la estructura laboral espaola. A
pesar de las dificultades para estimar su magnitud y evolucin podemos conocer algunos de
sus rasgos a partir de diversos estudios. Segn una investigacin oficial realizada en 1985 el
30% de la poblacin ocupada se encontraba en situacin irregular, principalmente por el
hecho de no estar dada de alta en la Seguridad Social; un estudio posterior de la Universidad
Autnoma de Barcelona elevaba la estimacin por encima del 40%; estimaciones recogidas
por la Comisin Europea en 1998 situaban a Espaa en el tercer puesto, tras Grecia e Italia, en
el ranking de pases con ms economa oculta (entre el 10% y el 23% del producto interior
bruto). La irregularidad es, por lo general, un indicador de desproteccin del mismo, puesto
) ANIDO, DAZ y MELIS, (1994, 11).
Pg. 6

que carece de cobertura jurdica (no hay contrato de trabajo), social (no hay cotizaciones al
sistema pblico) y sindical (no existen representantes legales y la accin reivindicativa est
sometida a la absoluta discrecionalidad patronal). Las ramas econmicas en las que tiene
mayor incidencia este fenmeno son la agricultura, la hostelera-restauracin y los servicios
menos cualificados (limpiezas, servicio domstico, etc.), aunque tambin tiene un peso
creciente en sectores modernos, especialmente en el trabajo a domicilio de personal
cualificado que utiliza los desarrollos recientes de la telemtica.
Uno de los resultados ms significativos de este conjunto de transformaciones es la
creciente segmentacin de la estructura laboral: en lugar de un nico mercado en el que
predomina la igualdad de oportunidades para el acceso al empleo se constituyen nichos ms o
menos cerrados, que constrien a ciertos colectivos a pugnar por una gama limitada de
empleos. Desde un punto de vista descriptivo y a grandes rasgos cabe, al menos, distinguir
entre dos grandes franjas: por un lado, el mercado laboral primario, caracterizado por el
empleo fijo, en condiciones de legalidad, con buenos salarios y cobertura sindical; por otro,
empleos inestables, que requieren baja cualificacin, ofrecen condiciones laborales y salarios
bajos y carecen de cobertura sindical. A su vez, dentro de cada uno de estos segmentos
existen otras fragmentaciones. Ms all de un anlisis pormenorizado, es importante resaltar
que importantes sectores de la mano de obra se ven abocados a moverse entre el desempleo y
el subempleo (sumergido, temporal), con escasas posibilidades de adquirir la cualificacin y
los contactos necesarios que posibiliten el paso al mercado primario.
Paralelamente a esta dinmica laboral, en los ltimos aos se ha desarrollado un
variado repertorio de medidas de proteccin social (jubilaciones y pensiones, acceso universal
a la sanidad pblica, prestaciones desempleo, rentas mnimas de insercin, etc.). Estas
prestaciones sociales han permitido la incorporacin de numerosas mujeres al empleo
extradomstico, y han paliado la situacin de una parte importante de los hogares que se ven
excluidos del mercado laboral primario. Por otra parte, ha mejorado ostensiblemente el nivel
de formacin acadmica de la poblacin activa, lo que tiende a elevar las expectativas
laborales de la poblacin autctona. Lo que define la mayor o menor propensin de las
personas hacia determinados empleos es su poder social de negociacin2, es decir, su
capacidad de exigir determinadas condiciones de empleo y de mantenerse desocupados hasta
encontrar un puesto adecuado a las expectativas. Durante los ltimos aos la combinacin de
prestaciones sociales con la existencia de una oferta de empleo de baja calidad ha promovido
en Espaa el abandono parcial de ciertas actividades por la mano de obra autctona, lo que
abre un espacio al trabajo de los inmigrantes. Queda por dilucidar, no obstante, en qu medida
se est produciendo una nueva segmentacin laboral, esta vez entre inmigrantes y autctonos
(que ocuparan tipos de empleo diferentes o complementarios), o bien existen procesos de
movilidad ocupacional que promueven la igualdad de oportunidades (competencia por los
mismos tipos de empleo).
1.1.2. I N M I G R A C I N
L A B O R A L Y F U E N T ES D E I N F O R M A C I N : A L C A N C E S Y
LIMITACIONES
El conocimiento de la situacin laboral de los trabajadores procedentes de otros pases

choca en Espaa con algunas dificultades. En primer lugar, las caractersticas y el volumen de
la inmigracin irregular (carente de permiso de trabajo y, por ello, de posibilidades de
) Concepto desarrollado en VILLA, P., La estructuracin de los mercados de trabajo. La siderurgia y

la construccin en Italia, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1990.
Pg. 7

desempear un empleo en situacin regular). Por definicin, esta franja de poblacin no puede
ser contabilizada adecuadamente por la mayora de registros oficiales. Adems, la Encuesta
de Poblacin Activa, que podra incluirlos al ser un instrumento de encuesta annima, por el
momento presenta importantes deficiencias a la hora de contabilizar a los trabajadores
extranjeros. Por tanto, lo que podemos decir respecto a este segmento de la inmigracin ser
siempre estimativo. Lamentablemente, durante los ltimos aos se ha producido un
incremento notable de la poblacin inmigrante en situacin irregular, debido al cierre de las
posibilidades que otorgaba anteriormente el sistema administrativo: actualmente, ni siquiera la
existencia de un empleador dispuesto a contratar permite acceder a la regularidad. Como
consecuencia de esta poltica gubernativa, actualmente se estima que el volumen de
irregulares se sita entre 800.000 y 1.000.000 de personas. No todas ellas son personas en
edad laboral, pero es seguro que la mayor parte s lo ser. Para hacernos una idea de lo que la
cifra significa digamos que equivale al total de extranjeros que actualmente trabaja de forma
regular, dado de alta en el sistema de la Seguridad Social espaola. En otras palabras, hoy
tenemos un importante desconocimiento de la situacin de alrededor de la mitad de la mano
de obra inmigrante. Esperemos que el proceso de normalizacin anunciado por el gobierno
central para los primeros meses de 2005 revierta esta peligrosa dinmica, y abra los cauces
para una poltica migratoria que establezca cauces realistas para la incorporacin de los
ciudadanos inmigrantes al conjunto de garantas existentes actualmente en el ordenamiento
sociolaboral espaol.
En estas circunstancias nuestra descripcin de las caractersticas y tendencias de la
inmigracin laboral ha de basarse necesariamente en su franja visible (la que est en situacin
regular). La informacin que utilizaremos procede en su mayor parte de las altas laborales en
el sistema de Seguridad Social, que contabiliza a la poblacin extranjera desde el ao 19993.
Por tanto, nos permite analizar la evolucin reciente de la mano de obra extranjera e
identificar algunas tendencias sobresalientes. Esta fuente presenta ventajas y desventajas
respecto a otras estadsticas oficiales. En el lado positivo, se refiere a todos los extranjeros
(cualesquiera sea su nacionalidad y el rgimen jurdico que los autoriza a residir en Espaa), y
adems tiene un carcter censal (no muestral) puesto que contabiliza fielmente todas las
altas laborales (en ese sentido mejora la cobertura de la Estadstica de Permisos de Trabajo y
la de la Encuesta de Poblacin Activa). Desde el punto de vista de los inconvenientes, se trata
de un registro de altas, no de personas, debido a lo cual un mismo individuo puede aparecer
ms de una vez en el stock total; adems, una parte creciente del registro son cotizantes por
perodos breves -debido a la alta tasa de temporalidad del empleo-, circunstancia que queda
oculta al analizar las cifras globales, ofreciendo un panorama de solidez y estabilidad que
en la realidad puede no ser verdadero. A ello se suma la existencia de economa sumergida
(trabajadores no dados de alta) y diversas formas de fraude (cotizar sin estar ocupando un
puesto de trabajo, cotizar en un rgimen y trabajar efectivamente en otro, etc.). Finalmente, el
rtulo extranjeros excluye a los inmigrantes nacionalizados, puesto que aparecen en las
estadsticas tal como corresponde a su condicin jurdica- como espaoles.
Teniendo en cuenta estas ventajas e inconvenientes, veamos cul es el panorama que
se ha dibujado a lo largo del ltimo lustro, recordando que nos referimos a la cara visible de
Todos los datos proceden de la Tesorera General de la Seguridad Social. La mayora son publicados por el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (ver Boletn de Estadsticas Laborales y Anuario de Estadsticas
Laborales). Otros proceden de anlisis de los mismos realizados a partir de ficheros suministrados por el
Observatorio Permanente de la Inmigracin.
Pg. 8

la inmigracin laboral. Por tanto, es probable que la situacin del conjunto (incluyendo la
parte irregular o poco visible) sea algo peor que la aqu descrita.
1.1.3. E V O L U C I N
C U A N T I T A T I V A D E L A M A N O D E O B R A EX T R A N J E R A :
FUERTE CRECIMIENTO EN LOS LTIMOS AOS
En el perodo analizado (1999- nueve primeros meses de 2004) el nmero de

extranjeros con alta laboral en la Seguridad Social creci un 209%: de 334.976 hasta
1.033.838. En ese mismo lapso el total de altas laborales del sistema (espaoles ms
extranjeros) creci de forma mucho ms moderada, un 19%. Como resultado de estas
evoluciones dispares, la importancia relativa de los extranjeros, respecto al total de altas
laborales, se ha incrementado continuamente: 2,3% en 1999, 3% en 2000, 3,9% en 2001 4,5%
en 2002, 5,6% en 2003 y 6,1% a finales de septiembre de 2004. Es decir que en la actualidad
6 de cada 100 ocupados en el mercado formal proceden de otro pas. Durante este lapso el
26% del crecimiento de la afiliacin ha correspondido a trabajadores extranjeros; en otros
trminos, una de cada cuatro nuevas altas corresponde a una persona de otra nacionalidad. Por
tanto, en un perodo donde los ndices de afiliacin baten niveles histricos, las altas de
trabajadores extranjeros se incrementan mucho ms rpidamente; es decir, que una parte
creciente del incremento en la afiliacin proviene de los aportes migratorios.
Cuadro 1
EVOLUCIN STOCKS DE COTIZANTES EN ALTA LABORAL
Ao
1999
2000
2001
2002
2003
3T2004
evol. %
Total altas Extranjeros % extr./total

14.344.900
334.976
2,3
15.062.900
454.571
3,0
15.765.300
607.074
3,9
16.126.300
766.470
4,5
16.613.600
924.805
5,6
17.026.300
1.033.838
6,1
18,7
208,6
---
Fuente: Tesorera Gral. de la Seguridad Social. Elaboracin: Colectivo Io.

1.1.3.1. El origen de los trabajadores extranjeros
Como sabemos, la categora extranjeros rene bajo un mismo concepto poblaciones
y situaciones laborales que presentan un importante grado de diversificacin. Por ello
conviene matizar la visin que se deriva del anlisis global. Para ello comencemos tomando
en cuenta las zonas de origen de los inmigrantes (continentes y subcontinentes) y las
nacionalidades ms importantes.
Utilizando este criterio constatamos que los contingentes ms numerosos proceden,
por este orden, de Latinoamrica, frica y el Espacio Econmico Europeo. Durante el perodo
analizado se han producido cambios importantes, puesto que los latinoamericanos pasaron de
ocupar el tercer lugar (en 1999) al primero (2004), y su importancia respecto al total de
extranjeros se increment desde el 18,8% al 34,9%. Mientras tanto, los originarios del
Espacio Econmico Europeo realizaron el camino inverso (pasaron de primeros a terceros,
para repuntar en 2004 al segundo lugar4, del 37,7% al 23,3%), y los africanos conservaron el
4
El repunte de 2004 tiene que ver con la inclusin de los nacionales de los nuevos pases miembros de la
Unin Europea, que antes estaban contabilizados entre el Resto de Europa.
Pg. 9

segundo puesto hasta finales de 2003, aunque vieron disminuida su importancia relativa (del
31,3% al 22,8%). En los dems colectivos tambin se han registrado cambios de importancia,
puesto que los asiticos han perdido el cuarto lugar a favor de los originarios del resto de
Europa (bsicamente procedentes de pases del antiguo bloque del Este), que pasaron del 4,5
al 10,6% del total. Todos los grupos regionales incrementaron su nmero durante estos aos,
aunque los que lo hicieron en mayor medida fueron los europeos no comunitarios (633%) y
los latinoamericanos (472%), seguidos a gran distancia por asiticos (172%), africanos
(125%) y europeos comunitarios (91%).
Si analizamos las nacionalidades ms numerosas, vemos que los crecimientos ms
destacados correspondieron a ecuatorianos (1.724%), rumanos (1.259%), colombianos
(1.131%) y blgaros (844%); en un segundo grupo aparecen ucranianos (560%) y rusos
(404%); en un tercero, eslovacos, argentinos, nigerianos y polacos (entre 235% y 294%). En
definitiva, salvo algunas excepciones, los principales flujos migratorios de los ltimos aos
proceden de algunos pases de Amrica Latina y de la antigua Europa del Este.
En cuanto al nmero total de personas en alta laboral, la distribucin es la siguiente:
Existen dos nacionalidades claramente

(169.689) y ecuatorianos (143.142).
Les siguen a distancia colombianos (73.059), rumanos (55.584) y

peruanos (42.707).
En torno a 30.000 trabajadores tienen los contingentes chino (32.729) y

argentino (27.281).
Entre 15.000 y 20.000 cuentan blgaros, dominicanos y ucranianos.
Entre 10.000 y 15.000 cubanos, argelinos, pakistanes, filipinos y

senegaleses.
Con ms de 5.000 y menos de 10.000: nigerianos, brasileos, chilenos,

polacos, rusos, venezolanos, hindes y gambianos.
destacadas,
marroques
1.1.3.2. Actividad, inactividad, desempleo: emigrar para trabajar?

No toda la poblacin extranjera est en edad laboral, puesto que existe un segmento de
menores de edad. Por otra parte, entre los que cumplen los requisitos de edad (tener 16 o ms
aos) no todos estn empleados o pretenden estarlo; es decir, existe una franja de poblacin
inactiva. Aunque esta denominacin es la habitualmente empleada, la inactividad lo es
respecto al empleo remunerado, lo que no significa que las personas no trabajen (por ejemplo,
en tareas domsticas o comunitarias) o no realicen actividades de forma permanente (por
ejemplo, cursar estudios). Por tanto, aunque utilicemos la terminologa al uso, es conveniente
tener presente esta observacin.
La relacin actividad / inactividad puede variar en funcin de diversos factores, como
la composicin demogrfica del grupo humano (proporcin de personas en edad laboral), la
estructura familiar (nmero de miembros y relacin entre distintas generaciones), o los
servicios institucionales (escuelas, ayudas a las familias, etc.), adems de las opciones
laborales existentes. Entre los tpicos ligados a la inmigracin est el de que las personas
emigran para mejorar su situacin de vida, a travs de la realizacin de alguna actividad
remunerada; as, migracin sera sinnimo de trabajo y, por tanto, de altas tasas de actividad.
Otro de los tpicos, recurrente en el caso espaol, es que los extranjeros procedentes del sur
vienen a trabajar (porque son pobres), mientras los del norte vienen a disfrutar de rentas
Pg. 10

(puesto que son ricos). Para verificar o cuestionar tales afirmaciones resulta interesante
conocer las tasas de actividad de la poblacin autctona, de los extranjeros en su conjunto y
de los grupos nacionales ms numerosos.
Dicha tasa de actividad se obtiene de la relacin entre el nmero de personas activas
(con empleo o en paro) y el total de la poblacin en edad laboral (con 16 o ms aos, en el
caso de Espaa). El instrumento habitualmente utilizado en nuestro pas para medirla es la
Encuesta de Poblacin Activa (EPA), pero sta cubre an de forma muy insuficiente la
realidad laboral de la inmigracin, especialmente cuando los datos se desagregan en funcin
de la nacionalidad, el sexo o la edad de los trabajadores. En cambio, esa desagregacin es
posible si utilizamos los datos del censo de 20015.
Cuadro 2
TASAS DE ACTIVIDAD DE 16 A 64 AOS, POR SEXO Y NACIONALIDAD,
2001 (% de activos sobre el total de poblacin en ese tramo de edad en cada nacionalidad y
sexo)
Nacionalidad
Espaola
Extranjera UE
Extranjera no
UE
-Europa
-frica
-Amrica Latina
-Asia y resto
mundo
Ambos
sexos
68,3
61,0
78,2
Varones Mujeres
81,5
72,0
88,9
55,2
50,1
66,3
78,9
78,0
79,0
88,9
90,7
88,5
67,4
50,3
71,7
76,4
86,1
62,8
Fuente: INE, Censo de Poblacin 2001. Elaboracin: Consejo Econmico y Social

Las cifras muestran que las tasas de actividad de los trabajadores autctonos es
inferior a la de los inmigrantes no comunitarios, aunque superior a la de los procedentes de la
Unin Europea. Los valores inferiores a la media de la poblacin autctona aparecen en rojo
en el Cuadro 2. As vemos que los hombres de la inmigracin no comunitaria tienen
sistemticamente tasas de actividad superiores (un 89% frente al 72% de los espaoles); en
cambio, entre las mujeres las inmigrantes africanas presentan tasas de actividad tan bajas
como las comunitarias, inferiores a las de las mujeres autctonas. Si, adems, tenemos en
cuenta la edad, las mayores diferencias se presentan en el tramo entre 20 y 24 aos, debido a
la mayor presencia de los autctonos en el sistema educativo y fuera del mercado laboral. En
cambio, entre las mujeres el grupo de 25 a 29 muestra que la actividad de las espaolas es ms
elevadas que las de las dems nacionalidades; por tanto, las diferencias a favor de
latinoamericanas y europeas no comunitarias se produce en los dems segmentos de edad.
Esta mayor participacin laboral de los inmigrantes tiene como correlato tasas de paro
tambin altas, aunque existen diferencias apreciables en funcin del sexo (ver Cuadro 3). En
Puesto que se trata de cifras relativamente antiguas, no citaremos valores absolutos que se han
incrementado mucho desde entonces- sino porcentajes que, en rasgos generales, se mantienen sin grandes
cambios, segn los resultados de la EPA a lo largo de 2003 y 2004.
Pg. 11

el caso de los varones la diferencia en las tasas de paro de inmigrantes y autctonos supera los
5 puntos; en cambio, entre las mujeres no llegaba a 0,5 puntos. En sntesis: la tasa de paro de
los varones espaoles es inferior a la de todos los grupos extranjeros, pero las de las mujeres
autctonas es mayor que la de las asiticas y latinoamericanas, y apenas mejor que la de las
europeas no comunitarias. Por otra parte, las diferencias entre hombres y mujeres son muy
marcadas en el caso de espaoles y africanos, y mucho ms reducidas entre los dems grupos
de trabajadores extranjeros.
Cuadro 3
TASAS DE PARO POR SEXO Y NACIONALIDAD, 2001
(% de parados sobre la poblacin activa en cada nacionalidad y sexo)
Nacionalidad
Espaola
Extranjera UE
Extranjera no UE
-Europa
-frica
-Amrica Latina
-Asia y resto
mundo
Ambos
sexos
14,0
16,4
17,5
16,8
19,1
17,3
14,5
Varones Mujeres
10,8
14,3
16,5
15,4
17,3
16,5
18,7
19,4
19,2
19,0
25,8
18,1
14,2
15,0
Fuente: INE, Censo de Poblacin 2001.

Otra fuente de referencia son las demandas de empleo registradas ante el INEM: stas
no son siempre igual a paro, puesto que personas con empleo pueden registrarse si estn
buscando un puesto de trabajo en mejores condiciones que el que tienen actualmente. Por
tanto, nos indican cules son los colectivos que ms recurren a esta va con la expectativa de
mejorar su posicin en el mercado laboral. Los extranjeros demandantes de empleo eran
87.000 a finales de 2001 (el 22% no haba tenido ningn empleo en Espaa) y 143.078 en el
primer trimestre de 2004. En las mismas fechas los perceptores de prestacin econmica o
subsidio eran respectivamente 23.000 y 46.000. Comparando el volumen de demandantes con
el total de altas laborales encontramos que las cifras ms elevadas de desempleo (o empleo no
querido) se registran entre los trabajadores africanos (por cada 100 trabajadores cotizantes hay
19,4 demandantes de empleo) y latinoamericanos (14,6%). Las ms bajas, en cambio,
corresponden a los trabajadores asiticos (5%). En posicin intermedia los procedentes de
Europa (tanto de la U.E. como de otros pases (12%). Por nacionalidades, los ms afectados
son los trabajadores procedentes de Venezuela (ms del 33%), Argelia, Cuba, Brasil, Gambia
y Mjico (ms del 20%). En cambio, llama la atencin el bajo ndice de demandantes de
China, Filipinas, Rumania, Pakistn o Ucrania (menos del 10%). No obstante, cabe advertir
que cifras bajas de apuntados al paro no significan necesariamente que no exista desempleo,
pues es posible que algunos sectores prefieran buscar al margen de la mediacin de un
organismo oficial como el INEM.
1.1.4. C O M P O S I C I N P O R S EX O : P R E D O M I N I O M A S C U L I N O P E R O C O N
EX C E P C I O N E S
En el conjunto de la poblacin trabajadora extranjera predominan los hombres (64%),
aunque esta circunstancia no difiere demasiado de la que se registra entre la poblacin
Pg. 12

autctona (60%). Dicho predominio se verifica sea cual sea la regin de origen, pero en
grados diversos. El mayor porcentaje de masculinidad corresponde a los africanos (85%) y el
menor a los latinoamericanos (52%) y europeos no comunitarios (56%); en situacin
intermedia se encuentran, asiticos (69%) y los del Espacio Econmico Europeo (62%).
Grfico 1
EXTRANJEROS CON ALTA LABORAL, SEGN SEXO (1999 y 2004)
700.000
659.458
600.000
500.000
374.361
400.000
1999
3T 04
300.000
216.194
200.000
118.604
100.000
Hombres
Mujeres
Analizando en funcin de la nacionalidad encontramos un panorama ms variado,

puesto que existen grupos con predominio de hombres pero otros en los que destacan las
mujeres. En cuanto a mayora masculina destacan pakistanes, argelinos, senegaleses o
gambianos (ms del 90% son varones), marroques, nigerianos e hindes (ms del 80%),
portugueses (75%), chinos, italianos, blgaros y chilenos (en torno al 65%), uruguayos,
argentinos, ucranianos, holandeses, franceses, belgas y rumanos (en torno al 60%). Los
principales colectivos con mayora femenina son dominicanas y brasileas (el 65% de los
cotizantes son mujeres), polacas, filipinas, rusas (en torno al 60%), venezolanas y peruanas
(alrededor 50%). Como veremos ms adelante el predominio de uno u otro sexo est
relacionado con las ramas de actividad ms importantes en cada una de las colonias.
Por otra parte, desde 1999 el nmero de mujeres se ha incrementado ms rpidamente
(216%) que el de hombres (205%), aunque en realidad el mayor incremento femenino se
registr a partir de 2002 (hasta entonces crecan ms los hombres). Por otra parte, la
importancia de cada uno de los sexos respecto al conjunto de los trabajadores de alta en el
sistema de seguridad social tambin se ha incrementado: en 1999 por cada 100 altas laborales
haba 2,4 hombres y 2,3 mujeres extranjeras; en el tercer trimestre de 2004 eran,
respectivamente, 6,4% y 5,5%.
Pg. 13

1.1.5. L O S
T R A B A J A D O R E S EX T R A N J E R O S S O N M S J V E N E S Q U E L O S
E S P A O L E S ( Y L A S D I F E R E N C I A S T I E N D E N A A U M EN T A R )
La composicin de edad de la mano de trabajo en una sociedad es un indicador, por un

lado, de sus condiciones fsicas (fuerza, salud, etc.) y, por otro, de sus capacidades de
renovacin (estudios, cualificacin, adaptacin a nuevas pautas culturales, etc.). Si
comparamos el perfil de edad de los inmigrantes respecto al conjunto de afiliados en alta
laboral observamos que los primeros se concentran ms que los espaoles en el segmento de
edad entre 25 y 54 aos, algo menos en el tramo juvenil (16 a 24) y bastante menos en el que
supera los 55 aos. Por tanto, en general, cabe sealar que la mano de obra extranjera est
menos envejecida que la autctona, aunque se compone ms de personas en edad madura
que de segmentos juveniles.
La mayor presencia de jvenes se da entre africanos, latinoamericanos y asiticos (en
torno al 14%), por encima de la media de los extranjeros y tambin de la de los autctonos.
Esta poblacin juvenil est apenas iniciando su vida laboral, por lo que es previsible que su
presencia se registre de modo duradero en los mercados laborales espaoles. En cambio, los
mayores ndices de afiliados mayores de 55 aos se registran entre europeos comunitarios
(9%) y norteamericanos (8,2%), que superan la media de los extranjeros pero no alcanzan la
de los trabajadores espaoles. Estos segmentos de trabajadores se encuentran al final de su
vida laboral, prximos al retiro, lo que supone que pasarn a engrosar la poblacin que deja
de aportar y, en su caso, pasa a percibir jubilaciones, a la vez que tiende a incrementarse su
gasto sanitario en funcin de la edad.
La media de edad del conjunto de trabajadores extranjeros es de 35 aos. En ese valor
se encuentran los procedentes de Latinoamrica, Asia y la Europa no comunitaria; por encima
los norteamericanos (41 aos de media) y europeos comunitarios (38); por debajo, los
africanos (34 aos). El anlisis segn la nacionalidad de origen muestra que los grupos ms
jvenes son nigerianos, marroques, ecuatorianos, rumanos, chinos, dominicanos, pakistanes,
brasileos y bolivianos. En el otro extremo, los ms envejecidos, estadounidenses, alemanes,
britnicos, holandeses, belgas, uruguayos, chilenos, argentinos, filipinos y ucranianos. En
resumen casi todos los grupos con un perfil de edad ms joven son los de ms reciente
presencia en Espaa, mientras que los de mayor edad corresponden a flujos de inmigracin
ms antiguo (con la excepcin notable de los ucranianos).
Entre 1999 y el primer trimestre de 2002 se ha producido un ligero rejuvenecimiento
de la mano de obra extranjera, cuya media de edad pas de los 36 a 35 aos. Este cambio se
verific de forma ms acusada en los siguientes casos: la disminucin fue de tres aos entre
argentinos, senegaleses, chilenos y bolivianos; y de dos aos entre colombianos, hindes,
uruguayos, mejicanos, rusos y checos. En sentido contrario, slo se registr envejecimiento
(un ao en la edad media) en el caso de holandeses, suizos y cameruneses.
Si comparamos estas tendencias con la evolucin numrica de cada colectivo, se
constata que aquellos que han experimentado mayores crecimientos han experimentado un
rejuvenecimiento de su pirmide edad, con la sola excepcin de los trabajadores mauritanos.
Por tanto, puede afirmarse que en el perodo analizado la incorporacin de trabajadores
extranjeros ha supuesto una aportacin de mano de obra ms joven, tanto respecto a los
trabajadores espaoles como a los inmigrantes que ya estaban empleados y cotizando. Sin
duda, la prxima regularizacin anunciada para el primer semestre de 2005- supondr un
descenso de la media de edad en todos los grupos con un porcentaje significativo de
trabajadores que hoy se encuentran en situacin irregular.
Pg. 14

1.1.6. R G I M E N D E A L T A Y R A M A D E A C T I V I D A D : E M P L E O S P A R A
EMIGRANTES O EMPLEOS NORMALES OCUPADOS POR EMIGRANTES?
Durante los seis aos analizados no slo se ha modificado el nmero, el origen
nacional o el perfil de edades de los trabajadores extranjeros, tambin han sido importantes las
tendencias en cuanto a la afiliacin a los distintos regmenes del sistema de seguridad social6.
Mientras el incremento medio del conjunto de la mano de obra inmigrante fue del 209%, los
afiliados del Rgimen General crecieron an ms (292%). En cambio, los adscritos al
Rgimen Especial Agrario (por cuenta propia o ajena) lo hicieron algo por debajo de la media
(174%). Mucho ms moderado fue el incremento en otros dos regmenes especiales, el de
trabajadores Autnomos (87%) y el de Empleados de hogar (64%).
General
Autnomos
1999
Agrario
73.309
44.126
118.017
43.026
113.349
59.603
193.471
750.000
700.000
650.000
600.000
550.000
500.000
450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
725.581
En cuanto al volumen de trabajadores adscritos a los distintos regmenes, el General

junto con el de la Minera del Carbn renen al 70,2% de los extranjeros (el 55,3 en 1999), el
R.E. Agrario al 11,4% (en 1999 el 12,8%), el de Autnomos al 11% (el 18% en 1999) y el de
EE.HH. al 7,1% (eran el 13,4% en 1999). En resumen, durante estos aos de importante
incremento de la afiliacin de extranjeros ha amentado la importancia del Rgimen General
mientras disminua la de los dems regmenes, especialmente los de Empleados de Hogar y
trabajadores Autnomos. Por tanto, la tendencia reciente indica que la mayora de las nuevas
altas se incorporan como asalariados en actividades preferentemente no agrarias y distintas al
servicio domstico; esto parece apuntar hacia una normalizacin de las modalidades de
insercin laboral, en la medida en que empieza a extenderse el empleo ms all de las
actividades que parecan constituir nichos laborales cerrados (servicio domstico y peonaje
agrcola).
Grfico 2
EVOLUCIN DE LOS COTIZANTES EXTRANJEROS, SEGN RGIMEN DE LA
SEGURIDAD SOCIAL (1999 enero-setiembre 2004)
E. de hogar
3T 04
Existen diversos regmenes especiales: el de Trabajadores Autnomos, el Agrario, el de Empleados de

hogar, el del Mar y el de la Minera del Carbn. Todos los asalariados no comprendidos en alguno de los
anteriores cotizan al Rgimen General.
Pg. 15

Modifiquemos ahora nuestro punto de vista. Fijmonos en la importancia relativa de

los extranjeros sobre el total de afiliados en cada uno de los regmenes. Aqu encontramos
situaciones bastante diferentes: en el de Empleados de Hogar existe una proporcin muy
importante (41% de los cotizantes, bastante ms que el 30% de 1999); en el R.E. Agrario es el
11% y contina aumentando (era el 3,7% en 1999); en cambio, bastante menor en el
Rgimen. General (5,6%, era 1,8%) y en Autnomos (4%, era 2,4%). Por tanto, a pesar del
incremento de altas en los regmenes General y de Autnomos, los trabajadores extranjeros
estn mucho ms presentes que los autctonos en el servicio domstico y en la agricultura. En
este sentido, ambos sectores continan siendo una puerta de entrada fundamental de los
inmigrantes al mercado de trabajo.
Resumiendo lo visto en este apartado podemos concluir que el grueso de las nuevas
incorporaciones de inmigrantes se produce en determinados sectores laborales, aunque existen
cada vez ms oportunidades de empleo en otros que anteriormente estaban vedados a su
presencia. Queda por ver qu ocurrir en el futuro: quedar gran parte atrapada en nichos
laborales cerrados o existirn posibilidades reales de movilidad ocupacional?
Grfico 3
PORCENTAJE DE TRABAJADORES EXTRANJEROS, SEGN
RGIMEN DE COTIZACIN (evolucin 1999- 3T 2004)
TRABAJADORES EXTRANJEROS SOBRE EL TOTAL

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Empleados
hogar
Agrario
1999
2000
General y
Carbn
2001
2002
Del Mar
2003
Autnomos
3T 04
1.1.6.1. Perfiles diferenciados segn sexo

Esta distribucin general por regmenes encuentra matices especficos en funcin del
sexo de los trabajadores. El ms destacado es la importancia del R.E. de Empleados de Hogar,
que recoge a buena parte de las mujeres extranjeras (23%), frente a un porcentaje
insignificante entre los hombres (1%). Debido a esta especializacin los hombres cotizan ms
habitualmente que las mujeres en los dems regmenes: en el General (70% vs. 62%), el
Pg. 16

Agrario (16% vs. 6%), el de Trabajadores Autnomos (13% vs. 10%), del Mar (0,6% vs.
0,1%) y de la Minera del carbn (0,4% de los hombres, ninguna mujer).
Algo similar ocurre si tomamos en cuenta la zona de procedencia de los trabajadores y
el sexo de los trabajadores.
Entre las mujeres se observa que la importancia del servicio domstico es mayor entre
latinoamericanas y asiticas y mnima para las trabajadoras procedentes del Espacio
Econmico Europeo. En cambio, entre estas ltimas destaca la adscripcin el Rgimen
General y al de trabajadores Autnomos. Tambin es importante el volumen de
trabajadoras por cuenta propia entre las asiticas. En cambio, la agricultura acoge a
una minora significativa de las africanas y europeas del Este.
En el caso de los hombres, aunque la adscripcin al Rgimen General es mayoritaria
en todos los grupos los porcentajes son mayores para los latinoamericanos y europeos
no comunitarios. El empleo por cuenta propia adquiere importancia especial entre
europeos comunitarios y asiticos. La agricultura destaca entre los varones africanos y
tiene cierto peso entre europeos del Este y latinoamericanos.
1.1.6.2. Las principales ramas de actividad
El anlisis realizado hasta aqu es insuficientemente desagregado, puesto que dentro
del rgimen general de seguridad social se incluye una importante variedad de ramas de
actividad, que slo podemos considerar como una caja negra de la que nada sabemos. La
forma de superar tal limitacin es tomar en consideracin las ramas de actividad a la que
pertenecen las empresas que emplean a inmigrantes.
Los datos muestran que la poblacin extranjera se agrupa preferentemente en
construccin (19,2%) y que el peso del empleo en esta rama se ha incrementado fuertemente
desde 1999 (entonces representaba slo el 10% de las altas de extranjeros). A continuacin
aparecen hostelera y agricultura (en torno al 14-15% cada una), ambas con muy leves
incrementos porcentuales respecto a 1999. Siguen el servicio domstico y otras actividades
empresariales7 (en torno al 8% cada una), comercio minorista (6%) y el mayorista (4%);
exceptuando la otras actividades empresariales todas han perdido importancia relativa
durante los ltimos aos. Por tanto, excluyendo las actividades que cotizan bajo regmenes
especiales (agricultura y servicio domstico), se constata que los asalariados del Rgimen
General se concentran preferentemente en hostelera, construccin y comercio.
Entre 1999 y 2004 los incrementos ms notables se han registrado en ramas que no
han destacado hasta ahora por el volumen de empleo (adems de la construccin y otros
servicios empresariales), como el transporte terrestre, la fabricacin de productos metlicos, la
industria de alimentacin, los servicios de saneamiento pblico, la fabricacin de minerales
no metlicos, fbricas de muebles, industria del caucho o de la madera. la extraccin de
petrleo y gas, industria del calzado, saneamiento pblico, construccin, industria mecnica,
textil y. En cambio, muestran una tendencia al estancamiento o la disminucin la minera del
carbn, la educacin y el transporte martimo.
Adems del volumen de trabajadores en cada actividad, es interesante observar la
importancia de los extranjeros respecto al total de trabajadores en cada rama. En el tercer
trimestre de 2004 las actividades con mayor porcentaje de extranjeros eran servicio domstico
(34% de los afiliados), hostelera (12%), agricultura (10%), construccin y extraccin de
7
Este rubro rene un conjunto heterogneo de actividades, desde los servicios de limpiezas y mantenimiento,
pasando por los de mensajera, hasta los de asesoramiento informtico, entre otros.
Pg. 17

petrleo, gas y uranio (9%), pesca (7%), agencias inmobiliarias (6%); entre el 4,5% y 5%
aparecen: industria alimentaria, actividades de comunicacin y anexas a los transportes,
minera del carbn y otras actividades empresariales.
Entre 1999 y 2004 la importancia de los extranjeros se ha triplicado en la
construccin, el transporte terrestre y fabricacin de productos mecnicos; se ha duplicado en
diversas ramas industriales (alimentacin, madera y corcho, muebles, etc.), pesca, minera,
saneamiento pblico, venta y reparacin de vehculos, otras actividades empresariales, entre
otras. En cambio, se produjeron descensos en transporte martimo y educacin, y crecimientos
muy por debajo de la media en los incrementos han sido mnimos en transporte areo, minera
del carbn, servicio domstico o sector financiero y de seguros..
Por tanto, las tendencias descritas muestran una expansin del empleo de los
trabajadores extranjeros hacia actividades industriales y de sectores de servicios, a partir de
los tradicionales ncleos de la agricultura y la hostelera (que crecen al ritmo del conjunto de
la mano de obra extranjera), la construccin (que crece an ms de prisa) y el servicio
domstico (con incrementos mucho ms moderados).
Tambin cabe anotar la diferente composicin por sexo de las principales ramas de
actividad. A finales de 2001, los varones representan dos tercios del total y las mujeres un
tercio del conjunto. Sin embargo, estas proporciones se alteran radicalmente en algunas
actividades que tienen absoluta mayora masculina (ms del 90% de los afiliados) son
construccin, pesca, minera, industria de madera y corcho, transporte, metalurgia y
metalmecnica; en la agricultura los hombres representan el 86%. En cambio, las mujeres son
mayora en servicio domstico (89%), actividades sanitarias (63%), comunicaciones y anexas
a transportes, educacin, servicios personales diversos (todas con ms del 50%), y algo menos
de la mitad en hostelera, finanzas y seguros, otras actividades empresariales, e industria
textil.
1.1.6.3. Categoras ocupacionales habituales: predominio de los empleos menos
cualificados
Las estadsticas de la Seguridad Social nos permite conocer cul es la categora
ocupacional que ocupan los trabajadores cotizantes, pero slo los del Rgimen General (es
decir que no conocemos en detalle las de empleados de hogar, trabajadores agrcolas o
autnomos, aunque stas son ms o menos fcilmente deducibles). Para simplificar la
presentacin hemos agrupado las doce categoras existentes en otras seis, a saber: tcnicos y
profesionales (incluye los licenciados y los de grado medio), administrativos de nivel 1 (jefes,
ayudantes y oficiales), administrativos de nivel 2 (subalternos y auxiliares), oficiales de 1 y
2 categora, oficiales de 3 y especialistas, trabajadores no cualificados (debido a su escasa
relevancia excluimos a los menores de 18 aos y a aquellos en los que no consta la categrora)
La categora ms numerosa es la de trabajos no cualificados (que rene al 33% de los
asalariados del Rgimen General), adems es la que ms ha crecido durante el perodo
analizado (un 355%). Las otras dos que destacan son las de oficiales de primera y segunda
(22%) y los oficiales de tercera y trabajadores especialistas (19,5%); tambin estas dos han
crecido por encima de la media de la afiliacin de trabajadores extranjeros. Por tanto, el
incremento de la inmigracin laboral se ha canalizado fuertemente hacia las categoras
laborales de menor estatus laboral y social. Sin embargo, dentro de esta dinmica se observan
ciertas posibilidades de insercin laboral relativamente ventajosas, debido a la importancia
que ha cobrado el segmento de oficiales de 1 y de 2, los de mayor nivel ocupacional dentro
Pg. 18

de los empleos de tipo manual. En sentido contrario, cabe recordar que estos puestos de
relativa cualificacin corresponden mayoritariamente a sectores en los que predominan
condiciones de trabajo y de remuneracin poco ventajosas, tales como construccin,
hostelera o comercio.
GRFICO 4
GRUPO DE COTIZACIN (CATEGORA OCUPACIONAL) DE LOS
TRABAJADORES EXTRANJEROS. Evolucin 1999 2004)
250.000
1999
200.000
2000
150.000
2001
100.000
2002
2003
50.000
3T 04
y
2
3
-E
sp
ec
ia
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N
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2
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os
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os
Ad
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cn
ico
s
1.1.6.4. La situacin espaola respecto a otros pases desarrollados

Un reciente informe del Observatorio Permanente de las Migraciones de la OCDE
(2001) compara la insercin de los trabajadores extranjeros en diversos pases, tomando como
referencia los sectores de actividad en que estn empleados. Los datos muestran que en
Espaa la insercin laboral de los inmigrantes presenta un perfil especfico, que podemos
resumir en los siguientes rasgos (ver datos en Anexo estadstico):
se registran los porcentajes ms altos de empleo en la agricultura: superando
claramente al siguiente pas (Italia) y duplicando a los que aparecen a continuacin
(EE.UU., Grecia, Francia y Dinamarca).
Tambin presenta el porcentaje ms alto de empleo en servicio domstico, esta vez
igualado por Grecia, casi duplicando al siguiente pas (Italia) y triplicando al que
aparece a continuacin (Portugal).
La concentracin en hostelera tambin es la ms alta en el caso espaol, aunque con
diferencias menos ostensibles respecto a los pases que aparecen a continuacin
(Irlanda, Alemania y Finlandia).
Los porcentajes de trabajadores en el comercio son similares a la media de los
restantes pases de la OCDE.
Los niveles registrados en la construccin se sitan en posiciones medio-altas, pero
muy alejadas de las altas concentraciones existentes en Grecia, Portugal, Francia o
Luxemburgo.
Tambin en cuanto a los empleos en la rama de educacin se obtienen valores medios
(la mitad que en Finlandia o Suecia, pero el doble que en Grecia o Luxemburgo).
Pg. 19

Las proporciones ms bajas se registran en los empleos de la industria (Espaa y

Luxemburgo ocupan los ltimos puestos), en sanidad y servicios sociales (superando
slo a Italia y Grecia) o en administraciones pblicas (apenas por delante de Grecia y
Finlandia).
Por tanto, aunque el nmero de trabajadores extranjeros, y la proporcin que

representan respecto a la poblacin activa total, est aumentando en Espaa, acercando la
situacin a niveles parecidos a los de muchos pases desarrollados, no ocurre lo mismo en
cuanto a la insercin laboral. Hasta ahora la situacin en Espaa presenta caractersticas
especficas, en todo caso prximas a las de otros pases del sur de Europa (Grecia, Portugal e
Italia), que a las de naciones en las que los empleos industriales y en los servicios ms
cualificados parecen ms disponibles para los extranjeros.
1.1.7. D I S T R I B U C I N
TERRITORIAL:
PARA LOS INMIGRANTES?
MERCADOS
L O C A L E S E S P E C I A L I ZA D O S
Hasta aqu el anlisis de los datos se ha referido al conjunto del territorio espaol,
sin tener en cuenta las importantes diferencias que existen desde el punto de vista de la
localizacin territorial de la mano de obra extranjera. Puesto que los datos permiten
conocer la distribucin en funcin de las provincias y comunidades autnomas de trabajo,
podemos identificar las pautas de distribucin territorial, as como la existencia de modelos
de insercin laboral diferenciados en funcin de la zona geogrfica.
Desde el punto de vista del nmero de trabajadores extranjeros las comunidades ms
destacadas son Catalua, Madrid (ms de 225.000 en cada una en el tercer trimestre de 2004),
Comunidad Valenciana y Andaluca (en torno a 115.000), Canarias (65.000), Murcia y
Baleares (en torno a 50.000 cada una). Si tomamos como referencia el mbito provincial, la
de mayor concentracin es Madrid (225.000), seguida a distancia por Barcelona (161.000); a
mayor distancia figuran Alicante, Baleares, Valencia y Mlaga (entre 40 y 55.000
trabajadores), Las Palmas, Tenerife, Girona y Almera (entre 25 y 35.000).
En cuanto a la evolucin registrada entre 1999 y el tercer trimestre de 2004, los
mayores crecimientos se han registrado en zonas donde haba poca presencia extranjera:
Castilla-La Mancha y La Rioja han cuatriplicado sus efectivos, Aragn, Castilla y Len,
Navarra y la Comunidad Valenciana los han triplicado largamente. Los incrementos menores
se han dado en regiones con antecedentes de inmigracin (Canarias y Baleares) pero tambin
en otras con escasa presencia (Extremadura, Asturias y Galicia); por tanto, se registra una
moderacin del crecimiento en las comunidades insulares mientras sigue sin despegar en las
del segundo grupo. Por provincias, los incrementos ms destacados se produjeron en Huelva
(donde se multiplicaron por 8 los trabajadores extranjeros), Albacete (por 6), Segovia,
Burgos, Valladolid, Teruel, vila y Palencia (con crecimientos por encima del 400%). Esta
evolucin indica que a partir de unos polos de fuerte concentracin inicial, la presencia
extranjera se va extendiendo geogrficamente hacia otras zonas de la Espaa interior.
Otra cuestin significativa a considerar desde el punto de vista territorial es la
densidad de trabajadores extranjeros por comunidad autnoma (el porcentaje de extranjeros
respecto al total de cotizantes). En este caso las cifras son mayores en Baleares y Murcia
(11%), Canarias y Madrid (9%), La Rioja, Catalua, Navarra y Comunidad Valenciana (entre
7 y 8%). Las proporciones menores corresponden a Galicia, Asturias y Extremadura (en torno
al 2%), seguidas por Pas Vasco, Castilla y Len y Cantabria (alrededor del 3%). Por
provincias destacan Melilla (16%), Almera, Lleida, Girona y Las Palmas (10%), Huelva,
Tenerife y Madrid (9%).
Pg. 20

Cabe prestar especial atencin a estas magnitudes, para comprender que la

significacin laboral de la inmigracin es muy diferente en funcin de la provincia analizada.
Por otra parte, los porcentajes se refieren al conjunto de la mano de obra de cada provincia,
pero si analizamos slo determinadas ramas de actividad las que presentan mayor
concentracin de extranjeros- las cifras ascienden significativamente.
1.1.7.1. La distribucin territorial en funcin del lugar de origen
La distribucin de los distintos flujos de mano de obra por el territorio presenta
perfiles especficos. Tomando como referencia las grandes reas de origen se observa la
especial concentracin de asiticos y africanos en Catalua, en tanto que latinoamericanos y
europeos no comunitarios residen mayoritariamente en Madrid. Por su parte, los originarios
del Espacio Econmico Europeo presentan una pauta de mayor dispersin territorial, con los
mayores ncleos en Catalua, Canarias, Andaluca, Madrid y Comunidad Valenciana.
Un anlisis ms matizado, en funcin de las principales nacionalidades de origen,
presenta los siguientes perfiles:
Cotizantes no-comunitarios
Los peruanos y polacos estn fuertemente concentrados en Madrid (casi el 50%);
adems, un tercio de los peruanos reside en Catalua, mientras los polacos estn ms
distribuidos, principalmente entre Andaluca, Catalua y Comunidad Valenciana.
Los pakistanes son el colectivo ms agrupado en Catalua (ms de la mitad del total);
el resto est bastante distribuido, especialmente entre Andaluca, Comunidad
Valenciana y La Rioja.
Dos terceras partes de los filipinos y dominicanos se reparten entre Madrid y Catalua,
aunque se concentran ms en la primera de estas regiones.
La mitad de los chinos y ecuatorianos viven en estas dos comunidades (entre los
chinos hay equilibrio entre ambas mientras los ecuatorianos prefieren Madrid); el resto
se distribuye as: chinos en Comunidad Valenciana, Andaluca y Canarias;
ecuatorianos en Murcia y la Comunidad Valenciana.
Los senegaleses trabajan especialmente en Catalua y Andaluca.
Los argelinos en la Comunidad Valenciana, y adems en Catalua, Andaluca y
Aragn.
Los blgaros en Castilla y Len, Madrid y la Comunidad Valenciana.
Menor concentracin espacial se observa entre los trabajadores marroques y
ucranianos. Los primeros prefieren Catalua, seguida de Andaluca, Madrid y Murcia.
Los segundos en Catalua, Comunidad Valenciana, Andaluca y Madrid.
Cotizantes de pases comunitarios y ms desarrollados

Britnicos y suecos en Canarias y Andaluca.
Alemanes en Canarias y Baleares.
Belgas en la Comunidad Valenciana, seguida de Catalua y Canarias.
Estadounidenses en Madrid.
Franceses, italianos y holandeses en Catalua, seguida por Madrid (los dos primeros)
y Andaluca (los ltimos).
Portugueses distribuidos entre Madrid, Galicia, Castilla y Len y Catalua.
1.1.7.2. Mercados de trabajo locales para los extranjeros?

Una cuestin interesante a dilucidar es si existen caractersticas propias de la mano de
obra inmigrante en las distintas provincias. Aunque no conocemos la distribucin segn
Pg. 21

ramas de actividad, podemos realizar una aproximacin utilizando los datos correspondientes
a los regmenes de cotizacin (en este caso la informacin disponible es del ao 2002). Esto
nos permite distribuir a las provincias en seis grupos, en funcin de cul es el rgimen ms
destacado, en comparacin con la distribucin media de Espaa.
Las provincias con predominio de mano de obra empleada en la agricultura son
Cceres (84%), Huelva y Almera (ms del 70%), Murcia (65%) y Jan (53%); les
siguen Albacete, Cuenca, Granada y la Rioja (mas del 25%).
Los trabajadores autnomos se concentran especialmente en Badajoz, Mlaga,
Tenerife, Cdiz, Granada, Alicante, Baleares y la Corua (entre el 20% y el 30% de
los cotizantes en cada provincia).
Las altas en servicio domstico destacan en Ceuta (30%), Melilla, Cantabria (20%),
Madrid, Sevilla y Asturias (ms del 15%).
Los principales porcentajes en el rgimen general corresponden a lava, Barcelona,
Lrida, Gerona, Segovia (80%), Zaragoza, Las Palmas, Guadalajara, Castelln,
Tarragona, Teruel, Huesca o Soria (75% o ms).
Los cotizantes al rgimen especial del Mar destacan slo en Lugo y Pontevedra (el 9%
de las altas en cada provincia), Guipzcoa, Cdiz, Vizcaya o la Corua (3% o ms).
Los cotizantes al rgimen especial de la Minera del Carbn se concentran
especialmente en la provincia de Len (el 19% de las altas), seguida a distancia por
Asturias (5%).
1.1.7.3. Insercin ocupacional y sexo: el gnero como elemento clave a la hora de acceder
al empleo
Combinando la informacin presentada en los apartados anteriores, podemos
identificar los perfiles dominantes en cada provincia en funcin del rgimen de cotizacin y
el sexo de los cotizantes.
Comenzando por las provincias que ms emplean a trabajadores en el sector agrcola,
se observa que en todas con la excepcin de Huelva- es ms alta la proporcin de hombres
que la de mujeres ocupados en este sector. En Cceres, Almera y Huelva, ms del 70% de los
hombres extranjeros cotizan en el R.E.A. (slo en Huelva las mujeres alcanzan esa cifra). En
principio, parecera que los empleos rurales son cosa de hombres, pero esta afirmacin no
se confirma en Cceres, Almera y Murcia, donde en torno a la mitad de la mano de obra
femenina inmigrante trabaja en el sector agrario.
Entre los trabajadores por cuenta propia (cotizantes al R.E.T. Autnomos) tambin es
ms alta la proporcin de hombres que de mujeres ocupados. En siete provincias los hombre
superan el 25% del total de cotizantes a la Seguridad Social (Mlaga, Badajoz, Tenerife,
Cdiz, Granada, Alicante y Baleares), mientras que en el caso de las mujeres slo en tres se
supera el 20% sin llegar al 25% (Badajoz, Mlaga y Tenerife).
La principal diferencia en funcin del sexo se deriva de la escasa presencia masculina
frente a la importante concentracin femenina en el servicio domstico. Pero la adscripcin de
la mano de obra femenina a este segmento ocupacional no es uniforme en todo el territorio.
Las zonas ms destacadas son, adems de Ceuta y Melilla (donde casi todo el empleo de las
extranjeras se circunscribe al servicio domstico), doce provincias en las que el 30% o ms de
las mujeres cotizan el Rgimen Especial de Empleados de Hogar. Entre estas destaca el caso
de Madrid, la nica de este grupo que cuenta con un volumen importante de mujeres
cotizantes. Al margen de este caso, el empleo en servicio domstico de las mujeres es
Pg. 22

destacado en las provincias en las que no tienen opciones en la agricultura ni en el empleo por
cuenta propia.
En los dos regmenes minoritarios la diferencia en funcin del sexo es abrumadora.
Mientras en ninguna provincia se llega al 1% de mujeres adscritas al R.E. del Mar o al de la
Minera del Carbn, en el caso de los hombres encontramos algunos casos destacados: los
trabajadores del mar suponen en torno al 13% de los cotizantes en Lugo y Pontevedra, y
alrededor del 5% en Cdiz, Guipzcoa, Vizcaya y La Corua; por su parte, los de la minera
del carbn alcanzan el 28% en Len y el 7% en Asturias.
1.1.8. S E G M E N T A C I N L A B O R A L , N I C H O S L A B O R A L E S Y
L A B O R A L E S . Q U P A P E L Y P O S I B I L I D A D E S T I E N E N L O S
EX T R A N J E R O S ?
TRAYECTORIAS
TRABAJADORES
Recapitulando lo visto hasta aqu sabemos, en primer lugar, que los trabajadores
inmigrantes se vienen incorporando a una estructura laboral caracterizada por su creciente
segmentacin. Junto a empleos estables, que garantizan buenas condiciones retributivas y de
trabajo, existe una amplia franja de empleos precarios, temporales, con retribuciones bajas y
peores condiciones laborales, una parte de los cuales slo estn disponibles de forma irregular
o clandestina (economa sumergida).
En segundo lugar, hasta la fecha las principales ramas de actividad que emplean a
trabajadores inmigrantes ofrecen empleos pertenecientes a los segmentos ms precarios del
mercado laboral. Veamos algunas de las caractersticas estructurales de estos empleos (es
decir, independientes de la nacionalidad de los trabajadores):
Construccin
Alta rotacin entre empleo y desempleo, alto

grado de temporalidad, retribuciones ms altas que en
otros sectores pero sin incluir cotizaciones y derechos
sociales (no se respetan vacaciones, pagas extra, etc.).
Hostelera
El empleo se concentra en empresas pequeas,

sector con alto grado de temporalidad del empleo (en
torno al 45%) y marcado por la estacionalidad (ms alto
en verano y fiestas); los salarios son los ms bajos del
mercado, despus de la agricultura.
Servicio domstico
Carece de derecho al desempleo, desproteccin

absoluta del trabajador ante posibles abusos de los
empleadores, si el trabajador se emplea en ms de un
hogar los empleadores no estn obligados a darlo de alta
en la S. Social, las pensiones de jubilacin se establecen
en funcin del Salario Mnimo Interprofesional.
Agricultura
Fuerte estacionalidad y temporalidad (rara vez

garantiza empleo estable y duradero), alto grado de
incumplimiento de convenios, creciente importancia de
la contratacin indirecta (a travs de intermediarios) y/o
en negro.
Pg. 23

En tercer lugar, si estos sectores constituyen, la puerta de entrada ocupacional para

gran parte de los inmigrantes, resulta evidente que existen evidentes dificultades para su
insercin ciudadana. Estas dificultades derivan de la poltica gubernamental, que ha hecho
depender la situacin de regularidad y los derechos derivados de la misma- de un empleo
estable y regular (con contrato), empleos que son atpicos en muchas de las empresas de estos
sectores econmicos.
En cuarto lugar, la llegada reciente de buena parte de los inmigrantes dificulta
observar qu sucede con las trayectorias de los ms antiguos: las estadsticas reflejan mejor la
situacin de la mayora, y estos son precisamente los que menos tiempo llevan en Espaa y
los que ms a menudo trabajan en los nichos tradicionales. Sin embargo, existe una
tendencia, an incipiente, hacia la ocupacin en ramas que anteriormente no contrataban a
inmigrantes. En la medida en que esta tendencia se consolide habr que analizar si: a) supone
una normalizacin de las oportunidades de empleo, o b) una degradacin de las condiciones
de trabajo en estos sectores (como pasa con el empleo femenino con mucha frecuencia)
En quinto lugar, para los trabajadores sin papeles no existe siquiera la posibilidad de
empleo regularizado, por ms precario que fuere: independientemente de la voluntad de los
empleadores slo es posible el empleo en la economa sumergida, sin garantas jurdicas ni
proteccin social. En general, pues, ha de suponerse que los trabajadores en situacin
irregular, al tener menos poder de negociacin social, tienden a sufrir peores condiciones de
trabajo. Por otra parte, las ramas de actividad de insercin preferente son las mismas en las
que se emplea el grueso de la inmigracin extranjera.
Finalmente, en la medida en que el grueso del empleo de los inmigrantes se siga
registrando en sectores con altos niveles de precariedad y economa sumergida no parece
realista (si se quiere favorecer una insercin normalizada en la sociedad espaola) mantener
una poltica de permisos que vincule la regularidad del inmigrante con la consecucin de
contrato de trabajo y alta en la Seguridad Social, salvo que se suponga que el 100% de los
inmigrantes pueda obtener empleo regular en un sociedad con un importante nivel de empleo
sumergido.
FUENTES ESTADSTICAS PARA EL CONOCIMIENTO DE LA SITUACIN
LABORAL DE LOS INMIGRANTES
Altas laborales en la Seguridad Social, Tesorera general de la Seguridad Social, en
Boletn de estadsticas Laborales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
http://www.mtas.es/estadisticas/BEL/AEX/index.htm
Encuesta de Poblacin Activa, Instituto Nacional de Estadstica
http://www.ine.es/inebase/cgi/um?M=%2Ft22%2Fe308&O=inebase&N=&L=
Boletn Estadstico de Extranjera y Documentacin, Observatorio Permanente de la
Inmigracin. http://www.dgei.mir.es/es/general/DatosEstadisticos_index.html
Pg. 24

BIBLIOGRAFA
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Salarios y Pensiones en las fuentes tributarias. 1992 y los estudios de
desigualdad", en Igualdad, Boletn de la Fundacin Argentaria N 11, diciembre
1994
CARRASCO CARPIO, Concepcin (1999): Mercados de trabajo: los

inmigrantes econmicos. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Secretara
General de Asuntos Sociales. Instituto de Migraciones y Servicios Sociales
(IMSERSO), Madrid.
COLECTIVO IO (1999) : Inmigrantes, trabajadores, ciudadanos : una visin

de las migraciones desde Espaa. Patronat Sud-Nord de la Universitat de
Valncia.
___ (1998) : Trabajadores inmigrantes en el sector de la construccin,

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Instituto de Migraciones y
Servicios Sociales (IMSERSO), Madrid.
___ (1999) : Trabajadores inmigrantes en el sector de la hostelera.

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Servicios Sociales (IMSERSO), Madrid.
___ (2001): Mujer, migracin y trabajo. (con la colaboracin de Laura

Agustn). Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Instituto de
Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO), Madrid.
___ (2001): No quieren ser menos!: exploracin sobre la discriminacin

de los inmigrantes en Espaa. Unin General de Trabajadores, Madrid .
IZQUIERDO ESCRIBANO, A. (ed.), (2003): Inmigracin: mercado de trabajo

y proteccin social en Espaa, Consejo Econmico y Social, Madrid.
Pg. 25

1.2. MERCADOS DE TRABAJO DE INSERCIN

Ubaldo Martnez Veiga
1.2.1. D U A L I S M O
O SEGMENTACIN.
Aunque se ha mantenido una postura ms bien critica con respecto a este punto de
vista (Martnez Veiga 1997, 179 y ss, Martnez Veiga 1998, 13 y ss), pensamos que quizs la
hiptesis ms aceptada por los investigadores, es el dualismo o la segmentacin. Aunque en
puridad estos dos ltimos conceptos son distintos, vamos a tomarlos como sinnimos y tratar
de analizar lo que representan. La teora del mercado dual de trabajo tiene como finalidad
hacer endgenos al sistema econmico ciertos elementos psicosociales. Segn el punto de
vista neoclsico los individuos tienen preferencias que son exgenos al sistema econmico y
que se mantienen como constantes. En contraposicin a esto Piore defiende que el desarrollo
de algunos hbitos de trabajo depende del tipo de empleo as como de ciertos tipos de
habilidades mentales de los trabajadores (Doeringer y Piore, y Piore 1971). La teora del
dualismo en el mercado de trabajo postula la discontinuidad de ste en cuanto que est
constituido por dos sectores. En el sector primario se ofrecen trabajos con salarios altos,
buenas condiciones, estabilidad y seguridad, equidad y procesos claros en la imposicin de las
reglas y oportunidades para avanzar. En el sector secundario se dan trabajos con condiciones
menos atractivas tales como bajos salarios, malas condiciones, una disciplina dura y arbitraria
y pocas oportunidades para avanzar (Piore 1971:91). Habra que insistir siempre en la
estabilidad en el empleo que caracteriza al sector primario en contraposicin a la
inestabilidad del sector secundario. Esta distincin fue elaborada desde muy pronto por
algunos economistas radicales entre los que hay que contar sobre todo a M.Reich,
D.M.Gordon y R.C.Edwards que insistan en que el desempleo que se produca en el sector
secundario era en gran medida coyuntural en cuanto que reflejaba un comportamiento
inestable y una rotacin muy fuerte. Edwards (1978:19-20) lo explica bien cuando afirma que
la inestabilidad en el comportamiento laboral permea el mercado secundario... Los
empleadores ofrecen pocos incentivos para que los trabajadores permanezcan en un trabajo,
los trabajadores responden cambiando frecuentemente de trabajo... Dado que tienen pocas
razones para un compromiso de larga duracin con un trabajo, estos trabajadores se rebelan
contra el poder tirnico de los empleadores, pero debido a la rotacin muy alta, la resistencia
de los trabajadores es normalmente individual ms que organizada. Finalmente la rotacin de
trabajos es alta y por ello el desempleo coyuntural tambin es alto. Doeringer y Piore (1971)
debido a su anlisis en un periodo limitado de tiempo van a insistir en las causas tecnolgicas
de la segmentacin, mientras que los radicales parten de una dimensin temporal y poltica
ms amplia y van a insistir en que la divisin de la clase trabajadora juega un papel
fundamental en la perpetuacin del control capitalista del proceso de trabajo. Aqu se
encuentra la diferencia bsica entre Piore y los autores radicales y no en la discusin acerca de
la existencia de dos segmentos o ms. Tambin es importante subrayar dos elementos ms
dentro de este punto de vista, lo que, segn estos economistas radicales, y que otros
denominan economistas polticos, (Rebitzer 1993) explica la inestabilidad en el empleo de los
trabajadores dentro del mercado secundario de trabajo es bsicamente la rotacin frecuente de
los trabajadores entre diversos empleos. Esta situacin se repite al pi de la letra en Espaa en
el caso de la agricultura intensiva en Almera. En segundo lugar, la segmentacin brota del
modo de ejercer el control del trabajo. Richard Edwards propona tres mecanismos
fundamentales de control del trabajo: 1- control por parte de los supervisores; 2- control
tcnico basado en el uso de maquinaria; y 3- control burocrtico dirigido a los trabajadores
Pg. 26

que sean capaces de internalizar los fines de la empresa. El primero corresponde al mercado
secundario, el segundo a lo que ellos llaman subordinado primario, y el ltimo al mercado
primario de trabajo.
De todas maneras, la teora del dualismo en el mercado de trabajo en la interpretacin de
tipo institucionalista que le da Piore fue aplicada por l mismo al estudio de la migracin en
1979.
1.2.2. E L
EJERCITO DE RESERVA
Hay un aspecto que va a servir para introducir la segunda teora sobre el mercado de
trabajo. Como muy bien dice DeFreitas (1991:100) a pesar de que no rechazan el concepto
de ejrcito de reserva, los economistas radicales parecen haberlo sustituido por el de la
estratificacin del mercado de trabajo. Parece claro que, al menos en las intenciones de los
economistas radicales, la segmentacin del mercado sustituye o, en el mejor de los casos,
operacionaliza el concepto de ejrcito de reserva de mano de obra.
Sin embargo, hay un elemento que distingue los dos puntos de vista. En el dualismo
los, dos o ms, segmentos son hasta cierto punto independientes, mientras que la idea del
ejrcito de reserva implica la unicidad del mercado de trabajo. Por ello, es conveniente hacer
un anlisis de este punto de vista, y comenzaremos por alguna observacin del propio Marx
(1988:666). Hablando de la superpoblacin relativa o de la reserva de la mano de obra,
afirma que en el caso de Inglaterra con sus colosales medios tcnicos para ahorrar trabajo...
si maana el trabajo se redujera a una cantidad racional en la relacin con las diversas
secciones de la clase trabajadora clasificadas por edad y sexo, la poblacin trabajadora sera
absolutamente insuficiente para llevar a cabo la produccin nacional en el momento presente.
La gran mayora de trabajadores ahora improductivos se convertiran en productivos. Con
ello Marx est desarrollando una idea que le es querida, cual es la constatacin de que cada
modo de produccin, y por tanto el capitalismo tambin, tiene una ley de poblacin peculiar.
Lo que el capitalismo trae consigo es la conversin de una parte de la clase trabajadora en
superpoblacin relativa o excedente. Esta conversin no tiene gran cosa que ver con la
necesidad efectiva de trabajadores ni tampoco con criterios de real eficiencia. A este
fenmeno lo designa Marx con el trmino de creacin de ejercito de reserva que juega un
papel central en la constitucin de los salarios que vienen determinados por las diferentes
proporciones en las que la clase trabajadora est dividida en un ejrcito activo y un ejrcito de
reserva (Marx 1998: 666).
Con todas estas observaciones, Marx est apuntando a una serie de fenmenos que
saltan a la vista en el anlisis de la mano de obra inmigrante cual es el paso frecuente de
empleo a desempleo, el carcter intermitente del empleo. Pero, quizs ms importante todava
sea la observacin acerca de la enorme dificultad en cuantificar los trabajadores necesarios en
cuanto que este nmero en el capitalismo no es fijo ni exacto sino que depende en parte de
factores estrictamente ideolgicos. Si este fenmeno parece evidente con respecto a la
situacin general de los trabajadores, mucho ms claro es con respecto a los trabajadores
inmigrantes. Basta observar el baile de cifras ofrecidas por la administracin o por los propios
empresarios para comprender el alcance de esta observacin. De todas maneras, dentro de la
reserva de la mano de obra, Marx (1988:670-673) distingue tres tipos (flotante, latente e
intermitente) que dan concrecin y permiten operacionalizar este concepto. Cuando se habla
de reserva de mano de obra parece fundamental describir aunque sea brevemente estos tipos.
La latente se refiere a los trabajadores del campo en cuanto que se ven llevados a ser
absorbidos por el proletariado urbano o manufacturero. La intermitente es parte del ejercito
activo de trabajo pero con un empleo extremadamente irregular y por ello se ofrece al capital
Pg. 27

como una reserva inagotable de fuerza de trabajo. Tambin se caracteriza por un mximo de
tiempo de trabajo y un mnimo de salarios. La flotante es aquella en la cual los trabajadores
estn obligados a moverse o flotan de una manera regular entre trabajos. Como muy bien
subraya Merryfield (2000:190) con respecto a estos trabajadores lo nico regular es la
irregularidad de su trabajo. En un trabajo ya clsico de Castles y Kosack (1973) sobre la
emigracin de la posguerra a Europa se insiste en que los trabajadores europeos del Sur y los
del Tercer Mundo se han convertido en los emigrantes rurales del siglo XIX. Se trata de un
conjunto de trabajadores que se reclutan en las situaciones de bonanza econmica y son
deportados en base a los contratos que tienen. Una interpretacin un poco distinta es la de
Adriana Marshall (1973:17) que tambin se refiere al mismo periodo histrico. Segn ella, los
inmigrantes representan un ejercito de reserva de mano de obra en cuanto que pueden ser
movilizados segn la necesidad y emplearse en sectores en donde aumentan las vacantes. Ella
va a insistir en que los inmigrantes cuando estn bajo control se incorporan en el empleo y
no se aaden al desempleo de la mano de obra nativa. Sin embargo esto no impide que la
inmigracin de trabajo no juegue el papel de una reserva latente de mano de obra, en cuanto
que ofrece trabajo adicional para responder a las exigencias de la expansin econmica al
nivel existente de salarios y de este modo puede ejercer una presin sobre el crecimiento de
los mismos. La idea de la reserva de mano de obra es un instrumento analtico de primera
magnitud para analizar el mercado de trabajo inmigrante pero para que sea aplicable debe ser
operacionalizado con gran rigor.
1.2.3. E L
PUNTO DE VISTA NEOCLSICO
Es importante traer a colacin el punto de vista neoclsico que presenta el mercado de

trabajo como si fuera algo as como una subasta continua entre compradores y vendedores de
trabajo. No vamos a entrar a discutir elementos fundamentales de este punto de vista tales
como el carcter perfectamente competitivo de este mercado aunque hay autores que afirman
que en ciertas circunstancias el mercado de trabajo de los inmigrantes se parece mucho a este
mercado perfectamente competitivo (vid. Doeringer y Piore, 1971). Tampoco se va a insistir
en cierta propensin por parte de algunos defensores de este punto de vista a considerar el
mercado como una especie de institucin natural basada en aquello que ya Adam Smith
propona como propensin al intercambio y al trueque. Realmente nadie estara dispuesto a
negar en estos das que el mercado de trabajo es una invencin humana que reviste muchas
formas y que cambia no solo en el tiempo sino tambin de un lugar a otro. Si esto es as, no es
muy difcil comprender que los motivos, fines y practicas estratgicas de los diferente grupos
en el mercado de trabajo que dividen no solo el capital y el trabajo sino fracciones dentro de
estos agregados exigen una concepcin del mismo como construido socialmente y mediado
polticamente, una estructura de conflicto y acomodacin entre fuerzas en lucha (Peck
1996:4-5). De todas maneras es importante insistir en que el conservar el punto de vista
neoclsico sobre el mercado de trabajo subraya la idea verbalizada de una manera clarsima
por Barbara Wootton (1955:14) pero dada por supuesto por otros autores, segn la cual en un
mercado completamente competitivo la gente obtiene del proceso productivo exactamente lo
que han puesto en l. Dicho de otra manera, segn este punto de vista el mercado da a la
gente lo que se merece, ni ms ni menos. En la expresin ms brutal de este punto de vista
est la famosa y ya vieja frase de Hicks (1932:82) segn la cual el trabajo con bajos salarios
est a veces mal pagado, no porque obtenga menos de su valor, sino porque efectivamente
vale tan tremendamente poco
Dentro de este contexto, y sin que con ello se quiera afirmar que el contexto vicie los
posibles aciertos de la hiptesis, se presenta la teora del capital humano propuesta por Gary
Becker (1975). Segn esta, el xito en el mercado de trabajo se asegura a travs de
Pg. 28

inversiones en educacin y entrenamiento y el fracaso se basa en la falta de adecuacin

individual de los trabajadores. Es difcil defender que el mercado de trabajo refleja, como una
especie de espejo, el capital humano de la oferta de trabajo. La razn est en que, de un modo
intuitivo, no es muy difcil demostrar que los riesgos del mercado de trabajo, tales como la
vulnerabilidad al desempleo, o los salarios bajos, son afrontados bsicamente por las minoras
tnicas, las mujeres, los discapacitados y los jvenes. Sin embargo, la respuesta ortodoxa
consistir en afirmar que esos grupos sufren discriminacin previamente a su entrada en el
mercado de trabajo, en el sistema de educacin y los mtodos de entrenamiento.
Posteriormente el mercado ecunime no hace ms que reflejar estas desigualdades. De todas
maneras, si se avanza un poco ms en consideraciones ms concretas, parece clara la relacin
entre el capital humano de los inmigrantes y su insercin en el mercado de trabajo, as como
la estructura de este mismo mercado. En el caso espaol llama la atencin que los estudios
sobre este particular no sean demasiado abundantes. Esto es extrao porque como Chiswick
(1981) afirma, la comprensin del progreso econmico de los inmigrantes requiere un anlisis
de dos variables nicamente: la posibilidad de trasladar las habilidades adquiridas en su lugar
de origen y la tendencia mas acusada de las personas ms hbiles a arrostrar los riesgos y
gastos de los movimientos a larga distancia. Los primeros aos despus de la llegada seran
los que se utilizan para cambiar las habilidades especficas para el pas de origen por las del
pas de acogida. Tambin se dedican a adquirir informacin sobre el mercado de trabajo en
base a la movilidad y por ello los recin llegados se espera que tengan altas tasas de rotacin
en el trabajo y de desempleo. Aunque el modelo de Chiswick se basa en una consideracin del
inmigrante como una persona cuyo nico fin consiste en maximizar las inversiones de capital
humano, lo cual es mas que discutible, no cabe duda de la importancia del anlisis del capital
humano.
Esto se debe a que de una manera general los modelos del capital humano explican entre un
20 y 40 por ciento de la variacin en los salarios (Bluestone y Stevenson 2000:203). Aunque
esto puede parecer poco hay que tener en cuenta que hay miles de factores que pueden incidir
en las diferencias salriales. Por ello, si es cierto que el capital humano puede explicar dos
quintos de la variacin total en los salarios hay que considerarlo una explicacin
fundamental.
1.2.4. D I S C R I M I N A C I N
Si el capital humano parece muy importante en la explicacin de la variacin en los
salarios, el otro elemento que parece central es la discriminacin y tambin aqu hay posturas
de autores con tendencias neoclsicas que se oponen a otros que dan una interpretacin de
orientacin ms marxista. Quizs el primer tratamiento sistemtico de la discriminacin
econmica es el del propio Becker (1957). De acuerdo con la teora neoclsica sobre los
precios, se parte del presupuesto de que algunos individuos tienen un gusto por la
discriminacin que se puede medir por el precio que estn dispuestos a pagar para
satisfacerlo. Los negros y otras minoras sufren discriminacin cuando el diferencial entre el
salario de los blancos y negros es lo suficientemente alto como para compensar a los patronos
por asociarse con las minoras. Segn Becker, de todas maneras, la competicin en el mercado
terminara eliminando la discriminacin de los empleadores en cuanto que esta les obligara a
afrontar costos mayores que los que afrontan los que no discriminan y por ello las empresas
con costos menores terminaran arrojando a aquellas que discriminan fuera del mercado. De
alguna manera, se vena a afirmar que el mercado capitalista podra reducir la discriminacin
de una manera ms eficiente que la poltica gubernamental.
La base de las criticas a las posturas de Becker est en la negacin de la idea de que el
mercado puede eliminar la discriminacin.
Pg. 29

Arrow en 1972 critica esta idea e introduce la teora sobre la discriminacin

estadstica. Segn ella, la determinacin de la real productividad de los posibles trabajadores
es un proceso que cuesta tiempo y dinero. Por ello las empresas se basan en algunas
caractersticas fcilmente observables tales como la raza, el genero, la etnicidad o incluso el
lugar de residencia. Basndose en las creencias u opiniones acerca del tipo o media del grupo
al que pertenece el individuo le ofrecen o no un empleo. La discriminacin en el empleo se
perpeta porque, aunque el empleado no tenga actitudes discriminatorias, el usar creencias
estereotipadas implica casi siempre pensar que las minoras ms desfavorecidas tienen una
productividad media menor y por ello se las sita siempre en la cola de los que buscan
trabajo. Kirschenmann y Neckermann (1991) demuestran claramente como en el caso de
Chicago los empleadores practican la discriminacin estadstica en cuanto que juzgan sus
habilidades en base a lo que ellos juzgan que es propio del grupo al cual el individuo
pertenece. Por ejemplo las autoras presentan muchos casos en los que entre una persona
afroamericana y un inmigrante blanco siempre eligen al blanco porque piensan que el
afroamericano es peor trabajador que el otro. Lo que es importante tener en cuenta es que lo
que se toma como signo diacrtico de la habilidad vara de un tiempo a otro y de un lugar a
otro en el espacio y por ello el anlisis estrictamente histrico de los fenmenos locales es
fundamental. Doeringer y Piore (1971) incorporan ciertos elementos de la teora de la
discriminacin estadstica y sin embargo van a insistir en la segmentacin en el mercado de
trabajo. Las empresas del sector primario estn bastante aisladas de la competicin y por ello
son capaces de practicar una discriminacin a largo plazo sin preocuparse por la competicin
con otras empresas. Las empresas del sector primario tratan de minimizar los costes de
seleccin de los trabajadores y de ello brota la discriminacin estadstica por la cual las
minoras estn bloqueadas en la posibilidad de entrar a trabajar en el sector primario y no
tienen otra posibilidad ms que permanecer en trabajos sin salida y mal pagados en el sector
secundario. Los que antes han sido designados como economistas polticos o economistas
radicales presentan un punto de vista distinto en cuanto que ellos han puesto en duda tanto las
ideas de Becker como la discriminacin estadstica. La critica a Becker se basa en que l
propone que los gustos de los que discriminan se forman independientemente de los intereses
econmicos. La teora de la discriminacin estadstica exagera los costes econmicos del
proceso de seleccin de los candidatos. Segn ellos hay mucha informacin a travs de las
cualificaciones, referencias previas, observacin de los trabajadores durante un perodo de
prueba, etc... Los empleadores podan usar estas fuentes poco costosas para corregir cualquier
interpretacin sistemtica y errnea sobre los que buscan trabajo basndose en estereotipos de
carcter racista o xenfobo.
En contraposicin al punto de vista segn el cual la discriminacin es algo que impone
costes a las empresas, Reich (1981: Cap.4) se basa en los censos americanos de 1960 y 1970 y
afirma que los grupos con recursos ms altos se benefician de la discriminacin contra la
poblacin afroamericana mientras que la mayora de la poblacin blanca pierde. La razn de
este fenmeno est en la habilidad de los empleadores para mantener los salarios bajos e
impedir la actuacin de los sindicatos cuando la fuerza de trabajo est dividida por
separaciones raciales o tnicas. Dentro de este mismo tipo de planteamientos, se ha propuesto
frecuentemente el problema de si la discriminacin tnica o racial favorece a los trabajadores
nativos blancos. Shulman (1990) hace un estudio sobre los periodos de resistencia de los
nativos blancos al avance de la poblacin afroamericana y afirma que sta est basada en las
ventajas que les proporciona y trata de probar con argumentos, solo crebles en parte, que la
desigualdad racial en salarios est asociada al acceso preferente por parte de los blancos a un
empleo estable. De un modo general, hay que decir que los economistas radicales estn de
acuerdo en que las divisiones entre los trabajadores hacen la discriminacin beneficiosa para
Pg. 30

los empleadores en cuanto que es un medio de debilitar el trabajo y aumentar las tasas de
provecho.
1.2.5. M ER C A D O
LOCAL DE TRABAJO
Las estructuras del mercado de trabajo varan no solo en el tiempo sino tambin en el
espacio. Por ello ser fundamental analizar los mercados locales de trabajo, lo cual implica
tener en cuenta que, los procesos que generan los estructuras de estos interactan y se
organizan a nivel local. Esto lo comprenden perfectamente Storper y Walker (1989:157)
cuando dicen que la relativa inmovilidad del trabajo da un papel fundamental a las casas y
comunidades que van unidas a un espacio determinado. Se necesita tiempo y cercana espacial
para que las instituciones centrales de la vida ordinaria tales como la familia, la iglesia, las
organizaciones, las escuelas, los equipos de deporte, las organizaciones locales de los
sindicatos tomen forma. Una vez que se han establecido esto sobrevive a los propios
individuos para beneficio de generaciones de trabajadores. La resultante es un tejido de
comunidades locales que permanecen, son distintas y estn tejidos en el paisaje del trabajo.
El carcter local del mercado de trabajo brota del hecho de que como deca David Harvey
(1989) con gracia, la fuerza del trabajo se distingue de otras mercancas porque cada noche
tiene que volver a su casa. La localidad es para los trabajadores sus familias y amigos,
lugares en los que viven, lugares en los que tienen intereses individuales y colectivos. En
definitiva, se trata de lugares en los que se socializan como seres humanos y no solo se
reproducen como portadores de una mercanca que se llama fuerza del trabajo. Es esta
dialctica entre la produccin y la reproduccin lo que da importancia al mercado local de
trabajo. Por poner un ejemplo que puede clarificar mucho las cosas, nadie dudara que el
mercado local del trabajo en El Ejido es totalmente distinto del de Fraga aunque los dos son
mercados de trabajo agrcola.
Adems del aspecto local, hay que tener en cuenta que el mercado de trabajo no es una
especie de lugar neutro en donde se encuentran la oferta y demanda que guiados por una
mano invisible establecen los precios.
El mercado de trabajo es un lugar de confrontacin y desacuerdo entre fuerzas
contrapuestas que estn en pugna o disputa y llegan tambin a acuerdos. Esta concepcin
impide una visin impersonal del mercado y obliga a tener en cuenta los condicionamientos
concretos. Por ltimo, tambin hay que poner en cuestin la idea segn la cual el mercado es
un distribuidor racional y equitativo de los recursos. Se dan evidencias importantes de que la
desigualdad no solo es algo heredado sino que frecuentemente se magnifica en el propio
mercado de trabajo. Es muy fcil comprender como dice Lester Thurow (1975) que la
magnitud de la desigualdad en los recursos que se obtienen a travs del mercado de trabajo
excede todo lo que se poda esperar si sta se basase en una medida de las habilidades
humanas. Los procesos distributivos del mercado de trabajo han de ser puestos en cuestin en
cuanto que las desigualdades no slo estn presentes en el mercado de trabajo sino que en
parte estn creadas por l y dan forma a su modo de funcionamiento.
1.2.6. E L
CAPITAL SOCIAL
En el anlisis del capital, hay que tener en cuanta varios aspectos. El primero se refiere
tanto a la nocin de capital humano como a la de capital social. Segn Bourdieu, son
utilizadas tanto por Becker como por Coleman para corregir el modelo econmico dominante
que es en ltima instancia el de la idea del mercado competitivo. Al considerar el capital
humano, o sea las habilidades adquiridas en la escuela o en otras circunstancias como un
capital lo que se est realmente llevando a cabo es una economizacin completa de todos
Pg. 31

los elementos que estn presentes en el mercado de trabajo, porque como el propio Becker
(1981:ix) dice el punto de vista econmico....asume que los individuos maximizan su
utilidad a partir de preferencias bsicas que no cambian rpidamente en el tiempo y que el
comportamiento de los diferentes individuos est coordinado por mercados implcitos o
explcitos.....El punto de vista econmico no est restringido a los bienes o deseos materiales
o a los mercados con transacciones monetarias y conceptualmente no distinguen entre
decisiones ms o menos importantes o entre decisiones emocionales u otro tipo de
decisiones . de hecho.....el punto de vista econmico ofrece un esquema aplicable a todo tipo
de comportamiento, a todo tipo de decisiones y personas en todos los estadios de la vida.
Con ello lo que Becker est intentando hacer es explicar todo el comportamiento
humano desde el punto de vista de la actividad econmica y en ltima instancia desde el
punto de vista del modelo del mercado de tipo neoclsico.
Esto mismo ocurre con la interpretacin que del capital social hace Coleman (1988)
que distingue al menos tres tipos de capital social. El primero se refiere a las obligaciones y
expectativas, en cuanto que si se espera reciprocidad entre dos personas entonces las acciones
de un individuo a favor de otro establecen una expectativa para el primero y una obligacin
para el segundo. El segundo tipo se refiere a la canalizacin de la informacin. Las personas
que estn introducidas en relaciones densas con gran conexin con perspectivas de empleo,
pueden usar la informacin dada por estas relaciones para su ventaja. La tercera forma de
capital social es semejante al capital cultural en cuanto que significa la existencia de normas y
sanciones que facilitan algunas acciones y constrien otras. De todas maneras, dentro del
capital social, lo ms importante son las relaciones sociales. Estas pueden representar una
ventaja o desventaja. Ciertas relaciones sociales llevan a un aumento del capital humano de
los que estn insertos en ellas y otras sirven para abandonar la escuela. Ciertas redes de
relaciones conducen a una carrera laboral estable y regular y otras a evitar el trabajo de tipo
regular. Las redes de relaciones juegan un papel central en el proceso migratorio como
muchos autores han subrayado y nosotros mismos hemos estudiado detenidamente (Martnez
Veiga 1997). Adems de su papel estructurante en el propio proceso migratorio juegan un
papel muy fundamental en la obtencin de empleo as como en la canalizacin de
determinados grupos de inmigrantes o de individuos a tipos de empleo concreto. Ahora bien,
la consideracin del capital humano y social se puede llevar a cabo desde el punto de vista de
la nocin de mercado ofrecida por la ortodoxia neoclsica como hacen Becker o Coleman o
desde un planteamiento de tipo ms institucionalista como hace Bourdieu.
1.2.7. C R I T I C A
DEL DUALISMO
Cachn (1997) ha defendido la presencia de un mercado segmentado de trabajo,

presente en Espaa, dentro del que se insertan los inmigrantes. Aunque a veces no es del todo
fcil aceptar estas posturas, pensamos que lo que se propugna es algo que ha tenido cierta
importancia en sociologa y economa y que tiene que ver, nada ms ni nada menos, con lo
que significa un trabajo bueno y un trabajo malo. En ltima instancia en las alusiones que se
suelen hacer al mercado segmentado o dual, en los estudios del mercado de trabajo de los
inmigrantes, la adscripcin al mercado primario o secundario se hace en base al hecho de que
los buenos trabajos se colocan en mercado primario y los malos en el secundario. Aunque esto
puede parecer una consideracin banal, no lo es, y autores importantes han dedicado tiempo a
elucidar el problema de lo que es un trabajo bueno o malo (vid. Tilly 1998:162 y ss.;
Osterman 1979), uno de los grandes tericos del mercado segmentado de trabajo deca que es
imposible tomar un nico trazo distintivo de cada una de las categoras de trabajo y en base a
l establecer un segmento del mercado de trabajo. Los Tilly afirman que las diversas
Pg. 32

caractersticas de los trabajos van juntas, o dicho de otra manera, forman configuraciones
estables que conforman los diversos tipos de trabajo. Segn estos autores lo que distingue las
teoras del dualismo o segmentacin y el punto de vista de la economa neoclsica consiste en
que segn el primer punto de vista "conjuntos particulares de caractersticas o reglas de
organizacin van unidas"... "La perspectiva neoclsica, por el contrario, adopta un punto de
vista hedonstico acerca de la calidad de los trabajos. Cada trabajo es un haz de caractersticas
que pueden ser cambiadas 'ad libitum' por los empleadores... No hay ninguna razn para
pensar que un trabajo que es malo en un aspecto tenga que ser malo en otros aspectos; de
hecho la teora de las diferencias compensatorias predice que los aspectos indeseables de los
trabajos en conjunto sern compensados con salarios ms altos... Esto no significa que todos
los trabajos sean igualmente buenos pero significa que la distincin entre trabajos buenos y
malos es un continuo de diferencias graduales ms que un corte cualitativo que no hay
ninguna razn para esperar que todos (o la mayora de ) los trabajos buenos (ni los malos)
tengan componentes particulares que sean comunes a todos ellos".
Creemos que aqu esta el problema ms importante en las teoras del mercado
segmentado del trabajo. Con ello, no se quiere decir que, sino se acepta la teora del mercado
dual o segmentado, necesariamente haya que aceptar el punto de vista neoclsico. El
problema se plantea no solo con respecto al hecho de que las caractersticas de los trabajos
van juntas y por ello los buenos trabajos tendran buenas caractersticas sino tambin con
respecto a las caractersticas en concreto.
El problema que nosotros queremos plantear se refiere a alguna de las caractersticas
fundamentales en al constitucin del sector primario y del secundario. Entre todas ellas, la
ms fundamental es la estabilidad / inestabilidad en el empleo. Tanto en los primeros anlisis
acerca del dualismo en el mercado de trabajo, ofrecidos por Piore y otros, como en los anlisis
de la segmentacin por parte de autores como Reich, Gordon y Edwards, o Ruberry y otros en
el Reino Unido, uno de los criterios fundamentales para distinguir el segmento primario del
mercado de trabajo del segmento secundario es la estabilidad que est presente en el mercado
primario y ausente en el secundario. La razn para esto se encuentra en que la idea "del
mercado interno de trabajo es un constructo crucial en la teora del la segmentacin del
mercado de trabajo". Dobb (1959:141) uno de los primeros tericos del dualismo o de la
segmentacin deca que "los salarios bajos frecuentemente se combinan con empleo
fluctuante e inconstante". Piore sigue otra lnea de
razonamiento y parte del presupuesto de que la causa del dualismo es la variabilidad e
incertidumbre que caracteriza las economas industriales. Los que trabajan en el mercado
primario de trabajo son capaces de aislarse, mientras que los que estn en el mercado
secundario estn expuestos a la situacin de incertidumbre. Desde el punto de vista de los
salarios, las empresas del mercado primario son relativamente rgidas, y estn muy poco
afectadas por las fuerzas competitivas del mercado. Los salarios en el mercado secundario
estn mucho ms influenciados por estas fuerzas. No solo los salarios son inestables sino que
los mismos empleos son inestables.
Los trabajos, realmente importantes, de algunos socilogos del trabajo como Prieto
(1989), Bilbao (1993) y Recio (1991) describen el mercado de trabajo en Espaa como un
mercado dual. El mercado secundario estara conformado pro los trabajadores con contratos
temporales mientras que los trabajadores con contrato indefinido se sitan en el mercado
primario. Si a este elemento aadimos algunos otros como los niveles de cualificacin
(Miguelez 1995) salarios relativamente altos y oportunidades de promocin, tendramos lo
que se llama mercado primario o segmento primario de mercado de trabajo. Sus contrarios,
Pg. 33

baja cualificacin, bajos salarios y pocas posibilidades de promocin junto a la temporalidad

de los contratos constituiran el mercado secundario.
Sin embargo, se da un elemento que tiene que ver con la legislacin laboral espaola
que produce un efecto que va llamar la atencin de todos los investigadores. Si en los
primeros momentos eran socilogos del trabajo los que insistan en lo que acabamos de decir,
posteriormente son los economistas los que ms van a insistir en estas cuestiones. En 1984 se
lleva a cabo la primera reforma legal del mercado de trabajo cuyo objetivo fundamental era
acelerar la creacin de empleo. La segunda reforma intentaba reducir la tasa de inflacin, fue
aprobada en 1994 y en ella se pretenda dar una mayor preeminencia a la negociacin
colectiva que anteriormente se regulaba por normas legales. En ltima instancia se pensaba
que, a pesar de la flexibilizacin del mercado de trabajo introducida en 1984, este era todava
muy rgido y por ello se impona la reforma de 1994. Lo que se produce "hasta la segunda
reforma laboral de 1994 es que los trabajadores temporales son usados como un instrumento
para reducir los costos laborales totales sustituyendo trabajadores permanentes por
temporales. En ltima instancia lo que esta reforma favorece es el aumento masivo de
contratos temporales. Esto se observa en que los contratos temporales se convierten muy
pronto en la principal entrada en el empleo". Ya en 1987 la proporcin de contratos
temporales entre los nuevos entrantes en el empleo asalariado se situaba en el 59%. Esta cifra
aument hasta el 84% en 1991, y an ms, hasta el 88% en 1997" (Polavieja, 2003:90). La
tasa de empleo temporal sube del 22.8% en 1987 hasta el 40% en 1993.
"La reforma de 1994 favorece el uso de contratos a tiempo parcial. En 11 aos el
nmero de trabajadores a tiempo parcial casi se dobla. En 1989 los trabajadores a tiempo
parcial eran el 4% (360.000) del total de trabajadores asalariados, en 1999 los trabajadores a
tiempo parcial eran 8.2% (889.800) de los trabajadores asalariados con una tasa de
temporalidad en este grupo del 57.6%".
La reforma de 1997 se aprueba con un acuerdo entre el gobierno, los sindicatos
mayoritarios y las asociaciones empresariales con el intento de aumentar los contratos
permanentes de trabajo porque, segn una opinin muy extendida, las altas tasas de trabajo
temporal afectaban negativamente la productividad. Sin embargo como ya se haba puesto de
relieve previamente los efectos fueron muy escasos y se concentraron fundamentalmente en
los trabajadores con una alta cualificacin. (Serrano, Garca del Valle y Puerta, 1998). Como
dicen Ferreiro y Serrano (2001:48). A raz de la reforma de 1997 "la situacin de los
trabajadores con contratos de corta duracin se ha deteriorado: si en 1995 el nmero de
trabajadores temporales con contrato de duracin menos de tres meses era del 36.84% en
1995 estos trabajadores constituiran el 47.72%".
En conjunto, las reformas laborales a las que nos hemos referido traen consigo una
excesiva temporalidad y rotacin de los trabajos y trabajadores. Esta temporalidad y rotacin
es segn nuestra opinin el factor estructural fundamental del mercado de trabajo espaol en
estos momentos. Frecuentemente se piensa que, dado que esta temporalidad o rotacin es un
efecto no intencionado o deseado de las reformas, se trata tambin de algo que no forma una
parte esencial de la estructura del mercado de trabajo. Nada est ms alejado de la realidad
que esta consideracin. Realmente el que esa temporalidad o rotacin sea un efecto no
intencionado, no implica que no se convierta de hecho en el elemento estructurante
fundamental en el mercado de trabajo y en el manejo de la mano de obra. Incluso es posible
discutir este carcter no intencionado de la temporalidad o rotacin. Si se pregunta para quin
no son intencionados estos fenmenos habra que decir que para las autoridades pblicas que
promulgan las leyes con otros fines y como efecto no deseado tiene estas consecuencias. En
Pg. 34

un informe de Comisiones Obreras (Garca Daz, Martn Urriza y Zarrapuz Puertas 2003:60)
se afirma algo que contradice este punto de vista. "La temporalidad ha aumentado en el sector
pblico a lo largo de toda la etapa de crecimiento, a pesar de las declaraciones
gubernamentales a favor de la estabilidad en el empleo, a diferencia de lo ocurrido en el sector
privado donde la temporalidad se reduce entre 1996 y 2003 en siete puntos, en el pblico
aumenta 6.6 puntos, desde el 15.8% hasta el 24.4%". Es posible que la temporalidad y la
rotacin sea un efecto no deseado de la legislacin, pero el estado utiliza estas dos realidades
como un elemento esencial y bsico en el manejo de la fuerza de trabajo.
El informe de CC.OO. (Garca Daz, Martn Urriza y Zarrapuz Puertas 2003:65)
subraya un fenmeno que tiene mucha importancia. "Habitualmente se suele identificar la
temporalidad con el trabajo poco cualificado, pero esto no es cierto al menos en el caso
espaol. Como se puede observar, la tasa de temporalidad est por encima de la media (31%)
en muchas de ellas". Efectivamente, tomando datos de la EPA del segundo trimestre de 2003,
se afirma que "matemticos, actuarios, estadsticos, arquitectos, profesionales de las ciencias
naturales, farmacuticos, socilogos, historiadores, filsofos, psiclogos, archiveros,
bibliotecarios, profesores de educacin especial y profesores tcnicos de formacin
profesional, tienen una tasa de temporalidad por encima de la media". Estos datos muestran
que la temporalidad en el empleo ha aumentado mucho en todas las clases ocupacionales.
Como muy bien dice Polavieja (2003:110) "la contratacin temporal se convierte en la
principal va de entrada al empleo en todas las clases ocupacionales, esto es, con
independencia de la especificidad de las tareas a realizar. En 1997, la proporcin de entrantes
en el empleo con contratos temporales era del 93% para los trabajadores manuales y del 82%
para los profesionales.
Dado que, en principio los empleos de los profesionales parecen pertenecer al sector
primario y los de los trabajadores manuales, en una medida importante, al sector secundario,
el hecho de que los dos se caracterizan por una elevada tasa de temporalidad e inestabilidad
en el empleo hace que la distincin entre sector secundario y primario se esfume, al menos
desde el criterio, bsico y fundamental, de la estabilidad/ inestabilidad en el empleo y por ello
"de facto" se constituya un mercado de trabajo unitario, o un nico mercado de trabajo como
afirmaba, entre otros Marx. Si esto es as, es fcil comprender como la temporalidad y la
inestabilidad se convierte en el factor estructural bsico del mercado de trabajo espaol y, por
ello, no se trata de un aspecto accidental o de algo no intencionado que no tiene gran
incidencia en la estructura laboral de Espaa.
Sin embargo, nosotros hemos afirmado incluso algo que va ms all de esto, tambin
nos hemos atrevido a afirmar que esta temporalidad e inestabilidad es el sistema fundamental,
o, al menos, uno de los sistemas fundamentales de manejo de la mano de obra. Hay tres
razones fundamentales que apoyan de una manera clara esta postura. La primera consiste en el
hecho de que como muy bien afirma el Informe citado de Comisiones Obreras (Garca Daz,
Martn Urriza y Zarrapuz Puertas, 2003) mientras que en el sector privado la temporalidad se
reduce en siete puntos entre 1996 y 2003, en el sector pblico aumenta 6,6 puntos en el
mismo perodo, desde el 15.8% a el 22.4%. Con ello se demuestra que es el propio estado el
que, por una parte causa esta temporalidad e inestabilidad con las reformas laborales desde
1984, porque l mismo lleva a la prctica esta temporalidad e inestabilidad. Es decir que el
estado se convierte en motor de la misma con lo cual esta temporalidad se instala en el
corazn de la economa laboral.
Pero, hay otras dos razones que prueban lo que hemos dicho hace un momento. El
estudio de Garca Serrano (1998:721) prueba con toda claridad que ms del 75% de la
Pg. 35

movilidad de los trabajadores en las empresas responde a la rotacin entre puestos que ya
existen y no a puestos que se crean o desaparecen, por ello "los contratos temporales se
utilizan con propsitos de rotacin, es decir para llenar o vaciar posiciones existentes". Si la
rotacin es para llenar o vaciar posiciones existentes entre las que los trabajadores rotan es
evidente que de lo que se trata, no es realmente de responder a ninguna perturbacin externa
al propio mercado de trabajo, sino de ordenarlo y reordenarlo internamente. En gran medida
esta ordenacin y reordenacin tiene que ver con disciplinar la fuerza de trabajo. Se trata del
aspecto ms importante del manejo de la mano de obra al que nos estamos refiriendo. La
ltima razn para probar que esta temporalidad o inestabilidad inducida representa un
elemento estructural bsico del mercado de trabajo que constituye un aspecto fundamental del
manejo de la mano de obra, se encuentra en el anlisis de los sectores en los que se da una
mayor tasa de temporalidad. Se trata del comercio, la hostelera, el trabajo domstico, las
actividades inmobiliarias y la construccin. Estos sectores no estn abiertos a la competencia
internacional, y por ello es falso afirmar como se ha afirmado frecuentemente que la causa de
la temporalidad responde a la competencia. Parece que no se trata de eso, sino de la respuesta
a factores internos o endgenos dentro del mercado de trabajo.
Con todo esto, creemos haber probado dos cosas que parecen importantes, que la
temporalidad, inestabilidad o la precariedad en el empleo es una caracterstica estructural
bsica del mercado de trabajo espaol que constituye algo fundamental en el manejo de la
mano de obra y que tiene como funcin no adaptarla a los ciclos econmicos o a la
incertidumbre en la comercializacin de los productos sino a la disciplina de la mano de obra.
Por otra parte, el comprobar que esta inestabilidad afecta tanto a sectores que podan ser
considerados como pertenecientes al sector primario como a aquellos que podran pertenecer
al secundario hace que la distincin entre los dos segmentos se esfume, y el mercado de
trabajo quede configurado como algo unitario y no dual.
1.2.8. E L
TRABAJO DOMESTICO, TRABAJO FEMINIZADO
En Espaa y otros pases europeos como el Reino Unido, Francia, Alemania, Italia o
Grecia hay un tipo de trabajo domstico por cuenta ajena que es llevado a cabo por mujeres
nativas de los pases (Anderson, 1997). Cuando esto tiene lugar a veces es un trabajo
profesionalizado como cocineras, cuidadoras etc...,. pero ms frecuentemente se trata de un
trabajo donde la empleada vive fuera de la casa y ya no se trata como, por desgracia, se dice
de las internas de un miembro de la familia, sino de una trabajadora en el hogar. El trabajo
externo ha sido designado de muchas maneras, trabajo trabajo etc... y con ello se quiere
expresar que no se trata del trabajo interno que se basa en una dependencia personal del
empleado con respecto al empleador, sino de una relacin contractual ms moderna que lo
acerca a un cierto tipo de trabajo industrial. Se establece un hiato entre lo que es trabajo y lo
que no lo es. En el trabajo interno esto no est definido ni siquiera a nivel legal en cuanto que
el tiempo de presencia borra esta lnea. Por otra parte, la autonoma de la trabajadora
aumenta mucho en cuanto que por trabajar para varios empleadores se depende menos de uno
slo y se pueden negociar los salarios. Es central la posibilidad de vivir con la propia familia
o compaeras o amigas de la propia eleccin.
Desde un punto de vista estrictamente laboral, en primer lugar se trata de las horas de
trabajo que en el trabajo externo estn todas pagadas mientras que en el interno no es as. En
segundo lugar el trabajo externo implica una autonoma mucho mayor de la empleada sobre el
propio proceso de trabajo aunque la intensidad del trabajo quizs sea tambin mayor.
Desde el punto de vista de los salarios, de la jornada, y de las condiciones de trabajo el
trabajo externo mejora mucho con respecto al interno. Este trabajo tiene tambin alguna
Pg. 36

desventaja, y la primera es la mayor inestabilidad en el empleo. Las trabajadoras tienen una

relacin mucho mas inestable con las empleadoras y por ello la rotacin es mucho ms grande
y tambin los periodos, con ms o menos trabajo, aumentan. El segundo aspecto negativo
consiste en la necesidad de obtener una vivienda lo cual representa gastos econmicos
importantes. Adems es frecuente que la vivienda se obtenga en lugares ms bien perifricos
de la ciudad en donde es ms barata. Estos lugares no suelen ser los que ofrecen grandes
posibilidades para el trabajo domstico y por ello, las empleadas tienen que recorrer distancias
bastante grandes para trabajar. El problema de la distancia se agrava cuando tienen que
trabajar para ms de una casa en el mismo da porque la cantidad de horas de transporte no
son pagadas con lo cual el tiempo de trabajo aumenta mucho.
A pesar de estas desventajas, frecuentemente la nica oportunidad de promocin
laboral para las trabajadoras inmigrantes es el paso del trabajo domstico interno al externo
que ellas ven en un principio como una gran liberacin. Pero, este paso tiene muchas
dificultades para llevarlo a cabo. Una vez que se han pasado un cierto tiempo trabajando en el
servicio domstico interno, les falta la informacin sobre posibles empleos y empleadores en
donde sea posible encontrar empleo externo y frecuentemente los pocos recursos que se
necesitan para pagar el alquiler o parte de l no estn disponibles porque gran parte del dinero
que ganan y que ahorran es enviado al pas de origen para sustentar la familia. De todas
maneras hoy da, ms y ms, las mujeres inmigrantes tienden a dejar de vivir en casas de las
empleadoras y trabajan fuera de sus propias casas. La competicin entre los nativos e
inmigrantes puede ser muy fuerte. Lo que en la jerga madrilea del trabajo domstico se
llaman las buenas casas est prcticamente copado por las nativas. Con ello muchas
inmigrantes tienen que llevar un trabajo como si fueran internas pero sin serlo. Esto consiste
en atender una casa durante todo el da, cuidar nios, comida, limpiar etc. frecuentemente ms
de 8 horas e irse a dormir a casa, o cuidar un anciano durante todo el da, sin horas a veces, y
despus ir a dormir a casa. Por el anlisis cualitativo que hemos llevado a cabo da la
impresin de que las inmigrantes valoran ms en todas los casos una cierta estabilidad a costa
de salarios ms bajos e incluso de un mayor nmero de horas sin pagar.
Dentro del servicio domstico se puede establecer una distincin clara entre el interno
y externo. Pero con ello no agotamos toda la riqueza del fenmeno. Pensamos que es muy
importante tener en cuenta lo que podamos designar como trabajo domstico pseudoexterno.
Con ello nos referimos a aquellos trabajos que tienen un carcter externo en cuanto que la
empleada vive fuera de la casa del empleador, pero desde todos los otros puntos de vista
tienen las caractersticas de un trabajo de tipo interno. Para comprender esto, es mejor poner
un ejemplo. Una empleada que vive en su propia casa o habitacin y que trabaja para una
familia, empieza a trabajar a las 8 de la maana porque tiene que dar el desayuno a un nio
pequeo, posteriormente permanece en la casa, limpiando, haciendo la comida etc. hasta las 8
de la tarde cuando, despus de haber preparado la cena se va a su casa. Por todo este trabajo
cobra 80 mil pesetas mensuales. Otro caso, incluso ms frecuente es el que consiste en atender
a un anciano y llevar a cabo todas las tareas domsticas durante 10 o 12 horas.
Como se puede observar, se trata de un trabajo que representa un estadio intermedio
entre el interno y el externo pero, curiosamente, si se excepta el hecho de vivir fuera que
corresponde al trabajo externo, el resto forma parte de lo que se considera trabajo interno y
ello trae ventajas grandes para el empleador.
La movilidad social y laboral que se produce dentro el servicio domstico consiste,
para las trabajadoras inmigrantes, en un paso del trabajo domstico interno al externo. Sin
Pg. 37

embargo sospechamos que, en gran medida, el paso no es desde el interno al externo sino del
interno al pseudoexterno.
En lo que hemos designado como trabajo pseudoexterno no parece darse una gran
competicin directa entre espaolas y nativas. Si esto es as aparecera una situacin bastante
peculiar en cuanto que la va de la promocin laboral y por lo tanto de la integracin, no va,
como sera de esperar, desde el trabajo interno al externo y posteriormente a algn otro tipo de
trabajo de carcter menos precapitalista y degradado. Si es verdad que la evolucin va
desde un trabajo interno hasta lo que designbamos como pseudoexterno entonces se trata de
una evolucin hacia una situacin de impasse, de camino sin salida. Esta situacin trae
consigo una cierta situacin de estabilidad en el empleo con muy bajos salarios y una ausencia
de competicin directa con trabajadoras nativas. Sin embargo parece producir tambin la
colocacin de las trabajadoras extranjeras del servicio domstico en una situacin
establemente cerrada y de hecho aislada del mercado de trabajo en su conjunto. Este problema
es bastante novedoso y tendremos que estudiarlo posteriormente. A pesar de ello podemos
pensar que una situacin como esta puede llevar efectivamente a un fenmeno de exclusin
laboral y social. Con ello se crea lo que designbamos como una casta de sirvientes. Se
tratara de unos trabajos con una situacin dura, mal pagados de donde la salida es
prcticamente imposible.
1.2.9. T R A B A J O
D O M E S T I C O , T R A B A J O D E C U I D A D O Y T R A B A J O E M O C IO N A L
Queremos ahondar en el tipo de trabajo domestico que, como hemos afirmado antes,
constituye el destino final de muchas mujeres inmigrantes en Espaa. Nos referimos a lo que
hemos designado como trabajo pseudo-externo y que hemos definido como aquel en que la
empleada vive fuera de la casa del empleador, pero, desde otros puntos de vista, se trata de un
trabajo muy semejante al interno en cuanto que no se trabaja por horas para una o mas
unidades domesticas, sino que la actividad se lleva a cabo tericamente durante 8 horas
diarias para la misma familia, aunque prcticamente trabajen mas horas. Tambin nos
referimos al trabajo interno, en cuanto que estos dos tipos de actividad emplean a la mayor
parte de las mujeres inmigrantes. Tanto en el trabajo interno como pseudoexterno, se da una
mezcla frecuente de trabajo domestico propiamente dicho, tal como la limpieza del hogar y
otras actividades que podamos designar como cuidado de nios y ancianos. La mezcla de
estos dos tipos de trabajo trae consigo una devaluacin de las dos actividades.
En Espaa los trabajos de cuidado son llevado a cabo todava en gran medida por las
mujeres dentro de las familias. Como muy bien dicen Cristina Carrasco y Arantxa Rodrguez,
(2000: 51), el trabajo de cuidado de las mujeres que no es pagado sirve como amortiguador
de la adversidad en tiempos de crisis. Sin embargo, las mujeres reciben poco reconocimiento
o remuneracin econmica por ello. Que las mujeres espaolas llevan a cabo esta actividad
de cuidado se explica si se tiene en cuenta que en Espaa nicamente el 3% de los puestos de
cuidado de nios entre 0 y 3 aos esta subvencionado. Si a esto se aade que el 28.2% de los
padres con mas de 60 aos y el 32% de las madres de la misma edad viven con sus hijos,
(Guillen, 1996), se comprende perfectamente la situacin.
Entre las unidades domesticas con ingresos medios o altos los servicios del cuidado
son comprados en el mercado (Carrasco y Rodrguez 2000: 52), y uno de los medios mas
frecuentes es la contratacin de mujeres extranjeras que llevan a cabo a la vez el trabajo de
cuidado y el estrictamente domestico como trabajadoras internas o pseudointernas. Es verdad
que tambin hay hombres extranjeros, sobre todo peruanos o colombianos que llevan a cabo
tareas de cuidado, pero se dan dos diferencias sustantivas: en primer lugar son pagados por
horas y frecuentemente atienden al cuidado de mas de una unidad domestica y en segundo
Pg. 38

lugar no llevan a cabo mas que labores de cuidado, con ello consiguen mejores salarios y
condiciones de trabajo mas ventajosas. En los pases del Sur de Europa, y no solo en Espaa,
hay una fuerte demanda para el trabajo domestico de mujeres extranjeras.
En estos momentos en nuestro pas, estas actividades son llevadas a cabo de una
manera creciente por trabajadoras y trabajadores inmigrantes, y por supuesto es un trabajo que
se paga. En el caso de las mujeres inmigrantes, el trabajo del cuidado se enmarcara bajo el
trabajo domestico, con lo cual se produce una especie de doble estigma desde el punto de
vista del pago. Se paga poco porque es un trabajo que se lleva a cabo dentro de las casas y se
paga poco porque es un trabajo que naturalmente se asigna a las mujeres. De todas maneras
las mujeres inmigrantes se oponen a esta situacin porque como deca una mujer ecuatoriana
hace 2 aos, por 50,000 pesetas quieren que cuide la casa y atienda a los nios, y encima
dicen que tengo que darles cario. Yo estoy dispuesto a esto pero hay que pagarlo.
Es interesante constatar que se da una diferencia clara entre los cuidadores inmigrantes
varones y las mujeres. Hay un nmero importante de cuidadores varones, sobre todo peruanos
y colombianos, que tienen como nica misin el cuidado de las personas, son pagados sueldos
relativamente altos y trabajan frecuentemente por horas. Con gran frecuencia las mujeres
tienen que llevar a cabo a la vez la tarea del cuidado de las personas y la del arreglo de la
casa. Es curioso que en el momento presente del capitalismo estas dos actividades se
presenten como algo que est en una situacin de continuidad. Cuando el patrono (o patrona)
establece las reglas sobre como manifestar los sentimientos, cuando los trabajadores tienen
menores derechos a ser tratados de un modo corts que los empleadores, cuando la accin
profunda y superficial son formas de trabajo que se venden (Hochschild, 1983: 89) entonces
nos encontramos con el trabajo emocional que est presente tanto en las actividades del
cuidado estrictamente dicho como en las actividades del arreglo de la casa. Es ms, estos dos
tipos de actividades pueden ser consideradas como algo que est en una situacin de
continuidad. El trabajo de arreglo de la casa se puede considerar como algo que incluye una
relacin superficial de carcter emocional, mientras que el trabajo de cuidado parece incluir
una relacin emocional profunda. Esta continuidad hace que se presente como lgico que la
misma persona que lleva a cabo las tareas domsticas sea la que cuide. Este fenmeno,
adems de abaratar los costos del cuidado, y por ello llevar a una explotacin de la
trabajadora, parece encontrar su fundamento en la naturaleza de las cosas. No es muy difcil
descubrir aqu una mistificacin, pero pocas cosas estn ms mistificadas en la historia
humana que el propio trabajo.
1.2.10. E L
T R A B A J O A G R C O L A , E L T R A BA J O F U E R T E M E N T E M A S C U L I N I ZA D O
Dentro de la agricultura espaola o de otros pases, es bastante fcil distinguir lo que

se poda designar como trabajo agrcola ms o menos permanente y lo que se designa trabajo
agrcola temporero o de temporada. Aunque la clasificacin puede parecer arbitraria, el
trabajo temporero sera aquel que se lleva a cabo en un mismo lugar del territorio durante
poco tiempo, dos o tres meses a lo sumo mientras que el designado como estable significa la
permanencia ms larga del trabajador en un mismo territorio, a partir de 8 9 meses.
Un ejemplo del trabajo agrcola ms estable sera el llevado a cabo por los inmigrantes
en El Ejido. En un primer momento, la llegada de los inmigrantes sirve de sustitutivo
relativamente puntual a la mano de obra familiar. Esto trae consigo que su trabajo empiece a
rotar entre las diversas unidades productivas. Normalmente se contrataba mano de obra
extranjera para los periodos en los que se necesitaba un aporte mayor de trabajo (M. Lpez J.
Calatrava y F. Caero, 1997). Esto trae consigo que la mano de obra extranjera rote o cambie
Pg. 39

frecuentemente entre unas explotaciones y otras. Este carcter rotativo del trabajo inmigrante
se agudiza porque uno de los primeros sistemas que desaparece con su llegada es el de
tornapen, que representaba un sistema de rotacin entre las diversas unidades productivas
por parte de la fuerza de trabajo familiar. La rotacin es asumida ahora por la mano de obra
inmigrante entre las diversas unidades productivas y esto se comprueba con un dato muy
simple. En abril del ao 2000 durante un encierro que llevaron a cabo los inmigrantes en el
edificio de los sindicatos de Almera se llevo a cabo una mnima encuesta a 35 inmigrantes
acerca del tiempo mas largo que haban trabajado para el mismo patrono desde septiembre de
1999 hasta abril del 2000 y la media eran 15 das. Esto indica una tasa de rotacin de la mano
de obra que es altsima. Esta rotacin entre las diversas parcelas produce una cierta
calificacin de los trabajadores que al rotar terminan conociendo todos los secretos del
oficio. Este fenmeno ha sido subrayado por los tericos del distrito industrial especialmente
por M. Piore y C. Sabel (1984). Pero adems de esta recalificacin tambin trae consigo una
precarizacin del trabajo en cuanto que todos los trabajadores adquieren las mismas
habilidades y esto impide la monopolizacin de las mismas por algn grupo de trabajadores.
Esto trae consigo la posibilidad de sustituir unos por otros, con lo cual sus posibilidades de
negociacin en el mercado de trabajo disminuyen mucho. No en vano Almera tiene el
convenio de trabajo en el campo mas bajo de Espaa. El Ejido es desde un punto de vista
estructural un autentico distrito agroindustrial y una de las caractersticas de estos es
precisamente que los trabajadores no tienen una relacin laboral ms o menos estable con un
empresario, sino que rotan y cambian continuamente de patrono. Es incluso raro que se d un
trabajador que lleve a cabo tareas para un solo patrono durante toda una campaa. Este
fenmeno ha sido designado de muchos modos pero quizs el termino mas grafico sea el de
rotacin interparcelaria en cuanto que los trabajadores cambian frecuentemente de parcela y
propietario. Este fenmeno fue interpretado en el caso de los distritos industriales de muy
diversas maneras, pero sus apologetas y los que ven la situacin laboral desde un punto de
vista rosa, hablan de que esta rotacin trae consigo una cierta recalificacin de los
trabajadores que al cambiar de empresa y patrono cambian tambin en las habilidades
necesarias que tienen que adquirir para llevar a cabo sus tareas con lo cual se convierten en
trabajadores muy flexibles y polivalentes. En segundo lugar esta rotacin hace que los
trabajadores no sean trabajadores de una empresa en particular o de un patrono concreto
sino del distrito en su conjunto. Si esto es as, los trabajadores adquieren una visin del
conjunto y una mayor cohesin interna de lo que se da en otras circunstancias. Sin embargo,
sea lo que sea del contenido emprico de estas dos observaciones, el factor ms importante
dentro de esta rotacin es que consigue convertir un trabajo absolutamente necesario para el
conjunto de la economa en este caso de El Ejido, en un trabajo contingente, redundante y que
se presenta como accidental dentro de la economa. La razn es muy sencilla. Como la
relacin entre cada trabajador y el patrono es muy poco duradera en el tiempo y rpidamente
es reemplazada por otra, da la impresin de que todos los trabajadores son sustituibles por
otros y por lo tanto el trabajo en su conjunto tambin es sustituible, innecesario o menos
necesario de lo que realmente es. Con ello se crea la ficcin de que un trabajo absolutamente
necesario se convierta en algo contingente. El carcter eventual de las relaciones entre
trabajador y patrono se aplica al trabajo en su conjunto que se piensa falazmente como
eventual.
La rotacin de los trabajadores entre diversos patronos tiene unos resultados muy
parecidos a los de la externalizacin de las diversas esferas de actividad. En el capitalismo
actual, este proceso, que podra ser designado con el termino de desintegracin productiva, se
lleva a cabo bsicamente por un sistema de subcontratacin por el cual muchas de las
actividades que se llevaban a cabo previamente dentro de las propias empresas, se
Pg. 40

subcontratan a otras empresas ms pequeas, con lo cual los trabajadores que llevan a cabo
estas tareas son externalizados y precarizados. El proceso que ocurre en El Ejido es algo
parecido. Aqu se trata de una actividad agro-industrial muy descentralizada en la que los
trabajadores rotan por tiempos muy cortos entre las diversas unidades productivas. Cuando se
produce la rotacin de una a otra, la primera se desentiende absolutamente de los trabajadores
y as ocurre con el siguiente y las siguiente, etc... Se da un proceso de externalizacin
continua de los trabajadores sin que realmente pertenezcan a ninguna unidad productiva.
Con ello los trabajadores estn en un estado de precariedad y contingencia absoluta. Aunque,
tomado el proceso productivo de El Ejido en su conjunto, los trabajadores inmigrantes sean
absolutamente necesarios y trabajen por un periodo muy largo que dara como resultado que
el empleo debiera ser considerado como fijo, el hecho de que, tambin frecuentemente y por
periodos cortos, cambian de patrono hace que nadie se responsabilice de ellos y sean
considerados perpetuamente como trabajadores que pertenecen al vecino. Cada uno de los
trabajadores se presenta a su vez como absolutamente irrelevante en cuanto que siempre se va
a subsistir por otro y por otro y por otro. Esta es la razn y justificacin de la precariedad
absoluta en la que los trabajadores inmigrantes se encuentran. La fuerza de trabajo se
considera absolutamente externa a cada uno de los empresarios aunque de hecho sea
absolutamente necesaria e interna al conjunto de las explotaciones. Si a esto se aade que se
trata de extranjeros y muchos de ellos en una situacin de irregularidad, no merece la pena ni
subrayar la situacin de precariedad y vulnerabilidad que se basa en el carcter de temporeros,
de temporalidad restringida para cada uno de los propietarios aunque con respecto al conjunto
no sean ni temporeros ni temporales, sino absolutamente vitales.
Otro elemento que favorece esta idea del carcter temporal o temporero del trabajo
inmigrante es la relacin entre este y el trabajo de la unidad domestica. Como ya hemos visto
antes, la agricultura de El Ejido comenz con una utilizacin muy amplia de la mano de obra
familiar. Era fundamental el trabajo no solo de los varones sino tambin de las mujeres y los
nios. Poco a poco, la incidencia del trabajo familiar se ha hecho mas y ms pequea y
aumenta mucho el trabajo inmigrante, pero la contribucin del trabajo familiar aunque
cualitativamente no muy importante, sigue estando presente, en cuanto que muchas de las
tareas ms fciles, que podramos a veces calificar como de mantenimiento y que menos
esfuerzo fsico requieren, son llevadas a cabo por la mano de obra domestica. Con ello lo que
se consigue es que el trabajo mas duro se concentre en algunos das y se haga discontinuo.
Esto favorece la idea de la contingencia o incluso irrelevancia del trabajo inmigrante que,
como hemos repetido hasta la saciedad, es una pura ideologa.
Lo que aqu ha aparecido es, por una parte una minimizacin de las necesidades reales
de la cantidad de mano de obra que, siempre se presenta como menor de lo que se necesita. El
hecho de que el trabajo necesario se lleve a cabo con menos mano de obra de lo que se
necesita se debe a una explotacin de los trabajadores inmigrantes de dos tipos. Un tipo es
ms extensivo en cuanto que los inmigrantes trabajan ms horas de las estipuladas y el otro es
ms intensivo porque consiste en una concentracin de los trabajos mas duros, pesados y
peligrosos durante periodos limitados dejando los otros trabajos, que exigen poco esfuerzo y
que dan mas continuidad al proceso laboral, para que sean llevados a cabo por la unidad
domestica del propietario.
La rotacin continua de los trabajadores entre las diversas unidades productivas
representa bastantes cosas a la vez. En primer lugar, es el sistema fundamental de manejo y
ordenacin de la mano de obra en El Ejido. No se puede pensar en la rotacin de los
trabajadores inmigrantes y la poca duracin del trabajo para cada uno de los patronos como
una especie de efecto no deseado de algunas reformas laborales o de ciertas leyes. En
Pg. 41

contraposicin a este punto de vista es importante subrayar que estos dos elementos son de
hecho el sistema bsico de ordenacin, control y manejo de la mano de obra en El Ejido. Pero
lo ms interesante es que no se trata solo de El Ejido sino que, como muy bien afirman J.
Ferreiro y F. Serrano (2001: 46), hay dos caractersticas bsicas que definen la situacin del
mercado de trabajo en Espaa: En primer lugar las tasas altas de trabajo temporal, y en
segundo lugar la rotacin creciente en los trabajos, generada por la duracin de los contratos
de empleo con termino fijo. Pero estos dos autores insisten en algo que parece aun ms
importante. Cuando las reformas del mercado de trabajo se implementaron, especialmente
las de 1984 y 1994, no se tuvieron en cuenta las consecuencias negativas de un uso excesivo
de los contratos con termino fijo. Estas consecuencias no solo han afectado el mercado de
trabajo (en trminos de una segmentacin mayor y de una temporalidad y rotacin excesiva).
Ellas han afectado la organizacin productiva de la economa espaola promoviendo un
sistema de competitividad basado en los bajos costos salriales... La ultima reforma del
mercado de trabajo aprobada en 1997 parece haber agotado la capacidad de reducir las altas
tasas de temporalidad especialmente entre los trabajadores con baja cualificacin. Este hecho,
junto con la rotacin excesiva en los empleos nos lleva a pensar en una nueva reforma del
mercado de trabajo que combine el estimulo a la creacin de empleo con la moderacin en el
crecimiento salarial y una mayor estabilidad laboral (Ferreiro y Serrano, 2001: 51).
Los trabajos de temporeros son aquellos que duran menos tiempo, dos o tres meses a
lo sumo. Lo que hace que los trabajos sean ms duraderos o estables o estrictamente de
temporero es el hecho de que en los primeros se llevan a cabo todas las actividades agrcolas
mientras que en los segundos lo bsico es la recoleccin. Un buen ejemplo de trabajo
temporero sera la recoleccin de la patata en La Rioja. Dentro de La Rioja, Santo Domingo
de la Calzada y las zonas adyacentes representan un territorio de produccin agrcola que se
especializa en parte en la produccin de patatas. La recoleccin de este tubrculo dura
bastante en el tiempo (ms o menos tres meses) y en esta zona, es muy intensiva con respecto
al trabajo porque al tratarse de una zona muy pedregosa no compensa la inversin en
maquinaria de recoleccin. Las tareas de recoleccin son llevadas a cabo por los propietarios
de las fincas, por familias gitanas y algunos inmigrantes. Dentro de estos, hay dos grupos bien
definidos: las familias autctonas, que viven en los pueblos a lo largo del ao, y otras familias
que viven nicamente durante el perodo de recoleccin. Hasta hace poco, estas familias se
asentaban donde podan, y en las afueras de los pueblos, en algn cruce de caminos o en otros
lugares. Actualmente, hay un campamento instalado en Baares (un municipio vecino) en
donde se ofrecen facilidades (escasas hasta este momento) para lavarse, servicios sanitarios de
agua corriente etc. Alrededor de estas facilidades, las diversas familias montan chabolas de
plstico en las que habitan durante los meses de la recoleccin. En estos momentos, la
mayora de familias que viene a trabajar proceden de Extremadura, y, para hacernos una idea
de la magnitud, el ao pasado vivan en esa zona durante el periodo de recoleccin entre 800
y 900 personas. El trabajo se lleva a cabo por medio de cuadrillas que suelen tener como jefe
el de alguna de las familias que se encuentra all. Se trata de un trabajo a destajo en el que se
ajusta la cantidad de patatas a recoger cada da, y el salario se paga todo junto al jefe de la
cuadrilla que posteriormente lo reparte. El trabajo se contrata da a da, y cuando hay, se
puede ganar un jornal relativamente alto, que a veces pudo llegar a 10.000 ptas. diarias.
La magnitud del salario aumenta porque si se exceptan algunas mujeres mayores que
se quedan en el campamento preparando la comida y cuidando de los nios pequeos,
trabajan todos los miembros del grupo domstico. Hasta hace poco se daba una incidencia
grande de trabajo infantil que poco a poco ha ido desapareciendo. Se da una distincin clara
entre los trabajadores autctonos y los de fuera que en comunidades relativamente pequeas
Pg. 42

como stas juegan un papel mucho ms importante que la que se establece entre nativos y
extranjeros. En el caso a que nos estamos refiriendo, esta distincin tiene importancia, no en
el salario, que es ms o menos lo mismo en un caso o en otro, ni en las condiciones de trabajo,
similares tambin. Sin embargo, el trabajo de recoleccin tiene mucha discontinuidad. Debido
a las condiciones de almacenaje, e incluso las fluctuaciones en el precio, hay periodos (dentro
de la misma campaa) en el que el trabajo es muy abundante, otros en que est ms
restringido y otros en los que escasea. Aqu es donde se plantea la distincin entre autctonos
y forasteros. Mientras que las familias gitanas autctonas son contratadas las primeras cuando
hay trabajo, de tal manera que tienen trabajo durante casi toda la campaa, las familias
forasteras trabajan en conjunto muchas menos jornadas. Se produce una discontinuidad en el
mercado del trabajo por el cual el de los autctonos es ms permanente, duradero y
predecible mientras que el de los forasteros es menos permanente y con muchos cortes de
periodos intermedios sin trabajar. Para completar un poco el cuadro, podemos traer a colacin
fenmenos que han ocurrido en zonas limtrofes a la que acabamos de describir. En el mes de
octubre se suelen contratar en La Rioja cuadrillas de trabajadores extranjeros para el trabajo
de la vendimia. A veces son personas nativas que contratan con un propietario las labores por
un precio fijo y despus stas las subcontratan a una o dos cuadrillas de trabajadores
extranjeros. No hay que ser excesivamente perspicaces para comprender que el salario suele
ser frecuentemente menor que el que se estipula en los convenios colectivos. Podemos
referirnos a un municipio cercano, en donde en octubre de 1997 apareci un grupo de gitanos
portugueses a quin dos de estos subcontratantes les haban pagado mil pesetas diarias por el
trabajo. Como se puede observar el salario representa menos de un cuarto de lo estipulado.
Aqu no se trata de una discontinuidad en el mercado de trabajo que tenga su origen en la
permanencia o estabilidad en el trabajo sino puramente en el salario. Cuando uno de los
extranjeros se atrevi a denunciar esta situacin se descubrieron otros muchos casos, lo que
provoc que el denunciante recibiera una paliza por parte de sus explotadores, que siguen
impunes.
Pg. 43

2. MBITO COMUNITARIO
Aurelia lvarez Rodrguez.
2.1. REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LOS NACIONALES DE LA

UNIONEUROPEA, ASIMILADOS Y SUS FAMILIARES
2.1.1. C O N S I D E R A C I O N E S
P R EV I A S
En este tema analizaremos el rgimen establecido en Espaa para los nacionales de los
pases miembros de la Unin Europea y aqullos a quienes les sea de aplicacin el rgimen
comunitario. Para ello comenzaremos, una vez determinado el rgimen legal vigente
actualmente, con la delimitacin de los beneficiarios; para examinar, a continuacin, los
requisitos documentales que deben aportar estas personas para poder entrar y permanecer en
territorio espaol, y finalmente, abordaremos los supuestos en los que se puede limitar la
entrada o su eventual permanencia en territorio espaol.
2.1.2. R E G U L A C I N D E L R G IM E N P R E V I S T O E S P EC I A L M E N T E P A R A L O S
COMUNITARIOS, ASIMILADOS Y SUS FAMILIARES
Las normas internas se encuentran recogidas en el Real Decreto 178/2003, de 14 de
febrero sobre entrada y permanencia en Espaa de los nacionales de Estados miembros de la
Unin Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre Espacio Econmico Europeo (en
adelante RD 178/2003). Este RD entr en vigor el da 1 de marzo de 2003, como establece su
Disposicin final 3, derogando expresamente al RD 766/1992, de 28 de junio.
La ordenacin espaola, en aras a la simplificacin, recoge no slo los principios
instaurados en los arts. 39, 43 y 49 TCE (antiguos arts. 48, 52 y 59 TCCE) sino que adems
introduce el derecho derivado existente en la materia, tanto el vigente con anterioridad a la
Adhesin de Espaa a la Comunidad Europea como el elaborado con posterioridad. La
mayora de las disposiciones de derecho derivado elaboradas en materia de libre circulacin
de personas, libre circulacin de trabajadores, libre establecimiento y libre prestacin de
servicios en el seno de la UE -concretamente -dos Reglamentos y nueve Directivas- han sido
recientemente revisadas. Ello se debe a la aprobacin de la Directiva 2004/38/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los
ciudadanos de la Unin y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el
territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nm. 1612/68
y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE,
75/35/CEE, 90/364/CEE, 960/365/CEE y 93/96/CEE. Esta Directiva deber estar incorporada
en el Ordenamiento espaol antes del 30 de abril de 2006.
2.2. BENEFICIARIOS DEL RGIMEN PREVISTO EN EL REAL

DECRETO178/2003
2.2.1. D E L I M I T A C I N D E L O S D E S T I N A T A R I O S
POR EL DERECHO COMUNITARIO
DIRECTAMENTE BENEFICIADOS
A) Nacionales de los Estados miembros de la Unin Europea y nacionales de otros

Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo
Desde la perspectiva espaola, gozan de la posibilidad de ser beneficiarios del rgimen
previsto en el RD 178/2003 todos los nacionales de los Estados miembros de la Unin
Pg. 44

Europea y de otros pases parte en el Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo y los
nacionales de la Confederacin Helvtica (art. 1). Es decir, que gozan de un estatuto
privilegiado -basado en el principio de no discriminacin por razn de nacionalidad- los
alemanes, austracos, belgas, daneses, finlandeses, franceses, griegos, holandeses, ingleses,
irlandeses, islandeses, italianos, luxemburgueses, noruegos, portugueses, suecos, suizos y los
nacionales de Liechtenstein.
Desde el 1 de mayo de 2004 tambin son comunitarios los nacionales de los nuevos
pases miembros. Por tanto, los checos, los chipriotas (grecochipriotas), los eslovacos, los
eslovenos, los estonios, los hngaros, los letones, los lituanos, los malteses y los polacos son
nacionales de la Unin. Como tales no se les va imponer ningn requisito extra proveniente
del rgimen general de extranjera para cruzar las fronteras de la Unin.
A partir de la fecha mencionada, a los malteses y a los chipriotas se conceden los
mismos derechos a la libre circulacin que al resto de los nacionales de los pases miembros
anteriores a la ampliacin. Lo mismo sucede con los nacionales de todos esos mismos pases quince- en Malta y en Chipre. En cuanto a los nacionales de los otros ocho pases se ha
limitado el derecho a la libre circulacin. Ello porque se han establecido unos periodos
transitorios en las Actas de Adhesin de esos pases a la Unin Europea.
Con relacin a nuestro pas, el Ministerio del Interior ha dictado la Instruccin de 14
de abril de 2004 sobre rgimen de entrada, permanencia y trabajo en Espaa de los nacionales
de los Estados incorporados a la Unin Europea el 1 de mayo de 2004. As pues, la entrada,
residencia y trabajo por cuenta ajena tanto de los nacionales de los otros ocho nuevos Estados
miembros como de sus familiares se ha fijado un periodo transitorio de dos aos, es decir, que
hasta el 1 de mayo de 2006, salvo que nuestro pas se acoja a una nueva fase de adaptacin
que podra prorrogar la situacin. Por tanto, para los nacionales de estos pases la libre
circulacin an est limitada.
B) Familiares de los nacionales de los Estados miembros de la Unin Europea y
familiares de los nacionales de otros Estados parte del Acuerdo sobre el Espacio Econmico
Europeo
Este rgimen se aplica, adems, segn el art. 2, redactado por el RD 178/2003, a otras
personas que carecen de la nacionalidad de los Estados mencionados. Concretamente, este
rgimen se extiende:
a los familiares de los espaoles.
a los nacionales de terceros pases que estn casados con nacionales de los
pases comunitarios o de los otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Econmico
Europeo, siempre que no estn separados de derecho.
a los descendientes del titular del derecho y a los de su cnyuge, siempre que
con relacin a estos ltimos los cnyuges no estn separados de derecho. Sin embargo, para
que los descendientes se beneficien deben ser menores de veintin aos o mayores que vivan
a su cargo.
a los ascendientes de los nacionales de los pases mencionados y los

ascendientes de su cnyuge siempre que stos no se encuentren separados de derecho- que
vivan a sus expensas.
Nuestro Ordenamiento, en el art. 2 RD 178/2003, se impona un requisito inexistente
en el mbito comunitario, en concreto se exiga que estos familiares deban siempre mantener
Pg. 45

un vnculo de convivencia estable y permanente con el titular del derecho a la libre

circulacin. Ahora bien, este requisito de carcter restrictivo ha sido anulado por el Tribunal
Supremo (STS. Sala 3.Seccin 6 de 10 de junio de 2004).
En cuanto a los derechos de estas personas, el art. 3 RD 178/2003 establece que los
beneficiarios pueden: "entrar, salir, circular y permanecer libremente en el territorio espaol".
Adems, segn el prrafo segundo de este mismo precepto, "tienen derecho a acceder a
cualquier actividad, tanto por cuenta ajena como por cuenta propia, en las mismas condiciones
que los nacionales espaoles" (art. 6.3 RD 178/2003).
Para poder ejercitar todos estos derechos deben cumplirse una serie de requisitos. El
ejercicio de dichos derechos, en algunas ocasiones, est subordinado a la obtencin de una
tarjeta de residencia, que slo puede ser denegada o revocada por las razones o motivos
especficamente regulados (art. 3.3 RD 178/2003). A continuacin vamos a examinar los
distintos requisitos documentales exigidos para entrar, permanecer y residir en Espaa.
2.3. RGIMEN DE ENTRADA, PERMANENCIA Y TRABAJO EN

TERRITORIO ESPAOL DE LOS DESTINATARIOS DEL RD 178/2003
2.3.1. R G I M E N
DE ENTRADA AL TERRITORIO ESPAOL: REQUISITOS
DOCUMENTALES
A) Requisitos exigidos a los nacionales de un Estado miembro de la Unin

Europea y a los nacionales de los Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio
Econmico Europeo
Segn el art. 4, debern presentar el pasaporte o una tarjeta de identidad en la que
conste la nacionalidad del titular. Se requiere que esta documentacin se encuentre en vigor,
es decir que no est caducada. No se podr imponer ningn visado de entrada ni ninguna otra
obligacin equivalente.
B) Requisitos exigidos a los familiares que no sean nacionales de los Estados
miembros de la Unin Europea o de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio
Econmico Europeo
A los familiares, ya se trate de cnyuge, descendientes o ascendientes, que no posean
la nacionalidad de un pas comunitario o del AEEE se les podr exigir el visado (art. 4.2 RD
178/2003).
En todo caso, parece que la entrada no est sometida al rgimen general de extranjera,
a salvo el tema relativo al visado. Ello quiere decir que en frontera slo se debera presentar el
pasaporte o el ttulo de identificacin y una prueba acreditativa de ser "familiar" beneficiario
del RD 178/2003.
Como hemos apuntado, se puede exigir, el visado. Con relacin a dichos visados,
podemos sealar que su denegacin deber ser motivada, indicando las razones de orden
pblico, seguridad o salud pblicas en que se base dicha resolucin denegatoria, que sern
puestas en conocimiento del interesado, a no ser que ello sea contrario a la seguridad del
Estado (art. 4.3 RD 178/2003); y por otra parte, su expedicin ser gratuita.
Una vez que se ha accedido al territorio espaol si se pretende residir en Espaa
durante ms de tres meses, en algunas ocasiones, se debe solicitar la correspondiente tarjeta
de residencia. Los requisitos documentales, que deben cumplir los beneficiarios del RD
178/2003, difieren no slo por el hecho de ser titular del derecho o por tratarse de familiar,
sino tambin por el motivo por el cul stos se van a establecer en territorio espaol.
Pg. 46

2.3.2. R G I M E N D E E S T A N C I A Y R E S I D E N C I A E N T E R R I T O R I O E S P A O L S I N
TARJETA
A) Documentacin exigida al titular del derecho a la libre circulacin
En cuanto a los requisitos a cumplimentar por los titulares, el art. 5.1 del RD 178/2003
exige, a los nacionales de los pases comunitarios y de los pases vinculados por el Acuerdo
sobre el Espacio Econmico Europeo, la presentacin de un documento que acredite su
identidad (pasaporte o documento de identidad en vigor). En el RD se establece expresamente
que se trata del documento en virtud del cual se permiti su entrada en territorio espaol.
Excepcionalmente, podr exigrseles la presentacin de certificado mdico acreditativo de su
estado de salud (art. 16.1.a) y 16.5 RD 178/2003).
En ningn supuesto se les puede exigir visado o exencin de visado como se afirma en
la jurisprudencia espaola. Tampoco es preciso que el titular del derecho presente ningn otro
documento si pretende vivir en Espaa durante un plazo inferior a tres meses. Por otra parte,
la gran novedad de la nueva legislacin se encuentra recogida en el art. 6.1.a) del RD
178/2003. En este precepto se establece que, aunque el plazo de permanencia sea superior a
tres meses tampoco es preciso la solicitud de tarjeta. Asimismo, no necesitan tarjeta de
residencia los beneficiarios del derecho a residir de forma permanente en Espaa (arts. 7.1 y
6.1.c) RD 178/2003).
B) Documentacin exigida a los familiares
Los familiares que no posean la nacionalidad de uno de los Estados miembros de la
Unin Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo
para permanecer en Espaa necesitarn, adems, el correspondiente visado, tambin, en su la
mayora, precisarn solicitar y obtener una tarjeta de residencia (art. 6.1.b) RD 178/2003).
Los familiares, que hemos delimitado como eventuales destinatarios o beneficiarios de
los derechos recogidos en el RD 178/2003, deben aportar, por supuesto, documentacin
complementaria para acreditar el parentesco y los otros requisitos, que se le van a exigir para
la expedicin de la tarjeta de residencia.
A modo de sntesis, los familiares del titular del derecho a la libre circulacin, que no
posean la nacionalidad de un Estado miembro, deben justificar el vnculo de parentesco y el
hecho de vivir a expensas o estar a cargo del nacional con el que tengan dicho vnculo;
tambin se les impone la exigencia del visado salvo la existencia de un tratado o convenio que
les exima del mismo.
2.3.3. R G I M E N D E E S T A N C I A Y R E S I D E N C I A E N E L T E R R I T O R I O E S P A O L :
REQUISITOS DOCUMENTALES Y PROCEDIMENTALES
A) Residencia y expedicin de tarjeta de residencia: delimitacin de supuestos
Los beneficiarios del rgimen que estamos abordando, que no puedan ser incluidos o
contemplados en el art. 6.1.a) y 6.1.c) del RD necesitarn proveerse de una tarjeta de
residencia (art. 8.1 RD 178/2003). Por supuesto, tambin pueden solicitarla las personas
exentas de la misma (art. 6.2 RD 178/2003).
Es decir, por precaucin todos pueden pedir la tarjeta, pero estn obligados: entre los
nacionales de la Unin Europea y los nacionales del AEEE, los rentistas o los que slo
vengan a ejercer la libre residencia sin realizar o haber realizado actividad laboral alguna en
Espaa; en segundo trmino, todos los familiares que sean nacionales de terceros pases que
Pg. 47

no tenga la nacionalidad de un Estado de los mencionados-; y todos los familiares de los

espaoles. Por supuesto, tambin pueden solicitarla las personas exentas de la misma.
B) Requisitos documentales exigidos para la expedicin de tarjetas
a) Requisitos exigidos al titular del derecho
La documentacin que se exige al titular del derecho, es decir al rentista y aquellos
otros que estando exentos de la solicitud de la tarjeta pero que insistan en la obtencin de una
tarjeta, se encuentra regulada en el art. 11.1 RD 178/2003. Por tanto, con las fotografas y el
pasaporte o documento de identidad es suficiente. En caso de que dicho documento de
identidad o pasaporte est caducado, deber aportarse copia de ste y de la solicitud de
renovacin (art. 11.1.in fine RD 178/2003).
b) Requisitos exigidos a los familiares
Los familiares a los que se exija una tarjeta de residencia -todos los que sean
nacionales de terceros pases y los familiares de los espaoles que no posean la nacionalidad
de un pas miembro de la Unin Europea o del Espacio Econmico Europeo y nacionales de
la Confederacin Helvtica-, necesitarn presentar las tres fotografas y el pasaporte. En todo
caso, estas personas necesitarn acreditar, adems, tres requisitos: el parentesco con el
familiar residente, el hecho de que el solicitante vive a sus expensas en Espaa y el visado o
su exencin (art. 11.3 A), B) y C) RD 178/2003).
Es posible que el nacional de terceros pases "familiar de comunitario" se encuentre en
Espaa sin visado, o con visado caducado. En este supuesto, el RD, exige que el extranjero
deber cumplir los requisitos previstos anteriormente para la exencin del visado.
Aunque en el RD 178/2003 se prev la peticin de exencin de visado, sin embargo,
en la actualidad, tras la entrada en vigor de la Ley Orgnica 14/2003 dicha posibilidad ha
desaparecido. Obviamente, si se produce una modificacin en el rgimen general esto supone
una repercusin directa en el rgimen previsto para los familiares de los titulares del rgimen
que estamos examinando. Esto, en todo caso, se afirma expresamente en las Instrucciones
dadas por el Ministerio del Interior para la aplicacin de la Ley Orgnica 4/2000, sobre
derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, tras la reforma
llevada a cabo por Ley Orgnica 14/2003, de 20 de noviembre. Concretamente, sobre esta
cuestin se dice que: "La supresin del artculo
31.7 de la Ley Orgnica 4/2000, referido a la figura de la exencin de visado, hace
queno puedan admitirse a trmite, a partir del 22 de diciembre de 2003, nuevas solicitudes de
exencin de visado, al no existir ya dicha figura en el ordenamiento jurdico espaol desde esa
fecha". En todo caso, en dichas Instrucciones se afirma que: "Esta novedad tiene su reflejo,
igualmente, en el rgimen comunitario de extranjera: a partir del 22 de diciembre de 2003,
los familiares de ciudadano comunitario que acrediten encontrarse en alguno de los supuestos
del artculo 11.3.C), 1 a 10, del Real Decreto 178/2003, de 14 de febrero, obtendrn la
tarjeta de familiar de residente comunitario solicitada, sin necesidad de tramitar una exencin
de visado".
Ahora bien, si el interesado -familiar- no posee un visado la eventual concesin de su
tarjeta de residencia prevista en el RD 178/2003 se encuentra subordinada a la concurrencia
de unas razones especficamente delimitadas. En concreto, si estamos en presencia de alguno
de los diez supuestos que se recogen en el art. 11.3.2 RD 178/2003. En dicho precepto, se
prev la concesin de la tarjeta, siempre que no exista mala fe en el solicitante y que ste sea
Pg. 48

una de las personas previstas en al menos uno de los diez grupos con derecho a la autorizacin
de residencia.
Sobre el mencionado precepto se pueden hacer algunas consideraciones. Desde
nuestra perspectiva sobran muchos supuestos pues cuando hablamos de eventuales
beneficiarios del rgimen que analizamos, con relacin a los comunitarios debera hacerse
referencia nicamente al cnyuge, a los descendientes menores de veintin aos y a los
ascendientes con unas determinadas caractersticas.
En todo caso debemos resaltar que la posibilidad de que se pueda obtener una tarjeta
de residencia el cnyuge de un espaol o el cnyuge de un nacional comunitario que no posea
previamente un visado est sumamente limitada en el RD 178/2003. En concreto para el
cnyuge pueda acceder a la tarjeta es preciso que se trate de: "Extranjeros que sean cnyuges
de espaol o de residente legal que sea nacional de un Estado parte del Acuerdo sobre el
Espacio Econmico Europeo, siempre que no se encuentren separados de derecho y se
acredite la convivencia en Espaa al menos durante un ao".
Este apartado presenta varios problemas que de alguna forma han sido resueltos
jurisprudencialmente. En concreto, se ha declarado la nulidad del inciso "y se acredite la
convivencia en Espaa al menos durante un ao" (Auto de TS (Sala 3. Seccin 6) de 10 de
junio de 2004).
Desde luego, desde nuestra perspectiva la exigencia de un plazo de duracin del
matrimonio es insostenible jurdicamente. Este plazo es contrario al Derecho comunitario si lo
observamos desde la perspectiva de los cnyuges de los nacionales de los pases de la Unin.
Ahora bien, si lo examinamos desde la perspectiva de los cnyuges de los espaoles ese plazo
slo podr ser tldado de inconstitucional y contrario a los Convenios internacionales
ratificados por Espaa en los que se instauran el derecho a la vida privada y familiar y el
derecho a vivir en familia (arts. 8 y 12 del Convenio para la proteccin de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950.
C) Requisitos procedimentales: procedimiento de solicitud, tramitacin
expedicin y renovacin de tarjetas de residencia
a) Cundo debe solicitarse la tarjeta de residencia
Los interesados a los que se les exige la tarjeta de residencia estn obligados a
presentar la solicitud de la misma en el plazo de un mes a partir de la fecha de entrada en
Espaa (art. 10.1 RD 178/2003). A hora bien, si la solicitud la realizan los familiares y el
titular hubiese fallecido contarn con un plazo de dos aos (art. 7.5 RD 178/2003). No todos
los familiares del fallecido van a poder beneficiarse de la libre circulacin, pues se deben dar
unas determinadas circunstancias para ello (arts. 7.3 y 7.4 RD 178/2003).
La omisin de la solicitud cuando sea exigible slo podr ser sancionada con multa.
Sin embargo, las dificultades de acreditacin de la fecha se incrementan desde el momento en
que las autoridades de control de fronteras tan slo examinan el certificado de identidad o el
pasaporte, siendo extrao la imposicin de un control identificador de la fecha de entrada.
b) rgano competente para la expedicin de tarjetas
Con relacin a los rganos encargados de tramitar y conceder las tarjetas, el art.
10.2 dispone que stas "sern tramitadas por la Oficina de Extranjeros de la
provinciadonde pretenda permanecer o fijar su residencia el interesado o, en su defecto, por la
Pg. 49

correspondiente Comisara Provincial de Polica. Los Subdelegados del Gobierno sern

competentes para la resolucin de dichas solicitudes".
Las autoridades competentes, recibida la solicitud, deben resolver y emitir la primera
tarjeta "en el plazo de tres meses, contados a partir del da siguiente de la fecha de entrada de
la solicitud en el registro del rgano competente para tramitarlas" (art.
13.3 RD 178/2003). Si se trata de "solicitudes de tarjetas temporales de residencia se
tramitarn con carcter preferente" (art. 13.2 RD 178/2003).
c) Plazo de vigencia de las tarjetas
En cuanto a la vigencia de las tarjetas de residencia, segn el art. 9 RD 172/2003, "La
vigencia .de las tarjetas de residencia estar condicionada al hecho de que su titular
contine encontrndose en alguno de los supuestos que dan derecho a su obtencin, debiendo,
en su caso, los interesados comunicar el cambio de circunstancias a las autoridades
competentes".
El plazo de las tarjetas vara segn el destinatario y el tiempo de residencia en Espaa.
Se distingue, en la actual legislacin, segn se trate del titular del derecho o de un familiar. En
cuanto a los primeros, tambin se diferencia si la residencia va a ser inferior a un ao o
superior. Si se trata del primer caso la vigencia de la tarjeta estar limitada al periodo de
residencia que se solicite. Si la intencin es permanecer ms de un ao se otorgar una tarjeta
por cinco aos (art. 8.1 y 2 RD 178/2003). Si se trata de tarjetas de familiares de nacionales de
la Unin o de un Estado del Espacio Econmico Europeo, la vigencia por lo que dure la
persona de la que dependan sin perjuicio del derecho a residir con carcter permanente (art.
8.3 RD 178/2003). Si se trata de tarjetas de familiares de espaoles a stos se les documentar
con una tarjeta de residencia con cinco aos de vigencia, sin perjuicio del derecho a residir
con carcter permanente (art.
8.4 RD 178/2003).
d) Expedicin de la tarjeta
Segn el art. 15 RD 178/2003, "La expedicin de la correspondiente tarjeta o del
certificado de residencia se realizar de conformidad con los modelos que determine el
Ministerio del Interior y previo abono de la tasa correspondiente, de conformidad con la
legislacin vigente de tasas y precios pblicos, cuya cuanta ser la equivalente a la que se
exige a los espaoles para la obtencin y renovacin del documento nacional de identidad".
e) Renovacin de tarjetas
"La vigencia y la renovacin de las tarjetas de residencia estar condicionada al hecho
de que su titular contine encontrndose en alguno de los supuestos que dan derecho a su
obtencin, debiendo, en su caso, los interesados comunicar el cambio de circunstancias a las
autoridades competentes" (art. 9 RD 178/2003).
Para la renovacin de tarjetas habr que estar a lo previsto en los arts. 10, 11 y 12 del
RD 178/2003. En el art. 14 del mencionado RD se establece que "para la renovacin no ser
necesario presentar visado ni certificado mdico".
Como acabamos de decir, en las solicitudes de renovacin debe acreditarse el
cumplimiento de los requisitos exigidos en la primera expedicin, salvo el certificado mdico
o el visado. Ahora bien, lo que ya no est claro es si es preciso volver a acreditar el parentesco
cuando se trate de ascendientes o descendientes.
Pg. 50

La resolucin de denegacin de la renovacin de la tarjeta as como la eventual orden

de expulsin de un titular de tarjeta de residencia comunitaria requiere con anterioridad a que
se dicte, el informe previo de la Abogaca del Estado en la provincia, salvo en aquellos casos
en que la urgencia est debidamente justificada" (art. 17.1 RD 178/2003).
2.4. EVENTUALES LMITES AL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE

CIRCULACION: MEDIDAS APLICABLES POR RAZONES DE ORDEN
PUBLICO, SEGURIDAD Y SALUD PUBLICAS
2.4.1. D E L I M I T A C I N
DE SUPUESTOS
El derecho de entrada y residencia y el derecho a residir permanentemente, concedido

a los destinatarios de las normas analizadas, no es absoluto sino que puede quedar limitado
por "razones de orden pblico, de seguridad pblica o de salud pblica. Por estas razones se
pueden adoptar las siguientes medidas: "a) Impedir la entrada en Espaa, aunque los
interesados presenten la documentacin prevista en el artculo 4; b) Denegar la expedicin o
la renovacin de las tarjetas de residencia; c) Ordenar la expulsin o devolucin del territorio
espaol" (art. 16.1 RD 178/2003)".
2.4.2. O R D E N
PBLICO Y SEGURIDAD PBLICA
El significado de la excepcin del orden pblico y la seguridad pblica, desde la

perspectiva espaola, es bastante ambiguo, al remitirse a su legislacin reguladora, a la Ley
Orgnica 4/2000, de 11 de enero, reformada por la Ley 8/2000, de 22 de diciembre, y a las
disposiciones reglamentarias vigentes en la materia (art. 16.2.a) RD 178/2003). Ahora bien, el
alcance de estos trminos est subordinado a la Directiva reguladora y a la interpretacin que
sta ha recibido por parte del Tribunal de Luxemburgo, para poner fin a algunas decisiones
arbitrarias y desproporcionadas por parte de las Administraciones de los Estados miembros.
Estas mediadas nunca podrn ser adoptadas con fines econmicos; y por otro lado,
"debern estar fundadas exclusivamente en el comportamiento personal de quien sea objeto de
las mismas" (art. 16.2.c) y d) RD 178/2003. La apreciacin de la limitacin por parte de las
autoridades espaolas deber fundarse exclusivamente en el comportamiento personal del
individuo destinatario de las normas, el cual debe atentar grave y suficientemente contra los
intereses de la sociedad espaola. No son admisibles, en consecuencia, las medidas de
prevencin general y s slo de prevencin especial. Asimismo, la sola existencia de condenas
penales no puede automticamente motivar estas medidas, es preciso que existan indicios
suficientes que permitan pensar que el individuo afectado cometer una nueva infraccin o
que atentar, de cualquier otra manera, contra el orden o la seguridad pblicos.
La simple omisin de las formalidades relativas al acceso, desplazamiento y
residencia, no puede considerarse en s misma contraria al orden pblico o a la seguridad
pblica y no puede, por tanto, justificar por s sola una medida de expulsin del territorio (art.
16.3 RD 178/2003).
Estas razones de orden pblico deben ser puestas en conocimiento del interesado a
menos que, se opongan a ello motivos, que afecten a la seguridad del Estado. Esta
comunicacin habr de ser detallada y precisa en la medida en que su finalidad fundamental
es permitir la defensa del afectado (art. 17 y 18 del RD).
Con este mismo objetivo el interesado debe tener abiertos los recursos de que
disponen los espaoles contra actos administrativos. Adems, dichas medidas "podrn ser
revocadas, de oficio o a instancia de parte, cuando dejen de subsistir las razones que
motivaron su adopcin" (art. 16.2.b) RD 178/2003).
Pg. 51

2.4.3. S A LU D
PBLICA
Se considerarn como dolencias o enfermedades susceptibles de limitar la concesin o

expedicin de la tarjeta las expresamente reguladas en el art. 16.4 del RD, que establece: "Las
nicas dolencias o enfermedades que pueden justificar la adopcin de alguna de las medidas
previstas en el apartado 1 del presente artculo son las enfermedades que comportan la
sujecin a perodo de cuarentena contempladas en el Reglamento Sanitario Internacional".
En principio, la interpretacin de los motivos que pueden afectar a la salud pblica y
que, por tanto, implicarn una denegacin del permiso de entrada en Espaa por parte de los
beneficiarios del RD no parece problemtica.
En todo caso, cabe concluir que la denegacin de la renovacin de una tarjeta de
residencia o la expulsin del territorio espaol "no podr basarse en el hecho de haber
contrado tales enfermedades despus de la expedicin de la primera tarjeta o de haber
residido en Espaa durante ms de un ao" (art. 16.5 RD 178/2003).
2.5. BIBLIOGRAFIA
ALVAREZ RODRIGUEZ, A.: "Anlisis crtico del RD 178/2003, de 14 de

febrero, sobre rgimen jurdico de los nacionales de la Unin Europea y sobre su
necesaria reforma", Revista de Derecho Migratorio y Extranjera. Derecho de las
personas en movimiento transnacional, nm. 3, julio 2003, pp. 29-59.
--: "Nacionales de terceros pases familiares de un ciudadano comunitario

en el territorio de su propio Estado: rgimen de extranjera general o
aplicacin de la normativa comunitaria relativa a la libre circulacin? (A
propsito de la STJCE de 23 de septiembre de 2003)", A.L. Calvo
Caravaca y E. Castellanos Ruiz, El Derecho de Familia ante el Siglo XXI:
Aspectos Internacionales, Madrid, Colex, 2004, pp. 23-41.
BLZQUEZ RODRGUEZ; I.: Los nacionales de terceros pases en la Unin

Europea, 2 ed., Crdoba, Serv. Publ. Universidad de Crdoba y Conserjera de
Gobernacin de la Junta de Andaluca, 2003.
DURAN LOPEZ, F.: Libertad de circulacin y de establecimiento en la

Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la CEE, Madrid, La Ley, 1986.
JIMNEZ BLANCO, P.: "Las libertades de circulacin y residencia en los

miembros de la familia de los ciudadanos de la Unin Europea", La Ley, nm.
5771, de 30 de abril de 2003, pp. 1-13.
Pg. 52

3. MBITO NACIONAL
Roco Moldes Farelo.
Antonio Santos Ortega.
3.1. INTRODUCCIN
Dado que la inmigracin es actualmente, y desde cualquier ptica, una preocupacin
prioritaria para los gobiernos de los pases receptores, lo que pretendemos en las siguientes
pginas es hacer un recorrido por la legislacin ms relevante en esta materia para el caso
espaol, por las polticas e instrumentos que se articulan desde que en la dcada de los aos
ochenta, Espaa cambia su signo migratorio. Se trata de presentar las diferentes
reglamentaciones, sus progresivas transformaciones y los resultados ms destacados en
trminos de insercin laboral e integracin social para los colectivos de inmigrantes.
A modo de contextualizacin conviene recordar que la historia reciente de Espaa
como pas receptor se gesta en las dos ltimas dcadas del siglo XX. La poblacin inmigrante
que, de forma creciente hasta la actualidad, comienza a llegar a Espaa desde los primeros
aos ochenta presenta unas caractersticas muy diferentes a los desplazamientos iniciados en
el continente europeo tras la Segunda Guerra Mundial, periodo en el que se consolida el
llamado sistema migratorio europeo. Se trata sobre todo de personas procedentes de pases
con bajos niveles de desarrollo, para quienes la inmigracin se presenta como la nica forma
de supervivencia, especialmente los oriundos del continente africano. La irregularidad
jurdica, derivada de las restrictivas polticas de los pases receptores, la precariedad laboral y
la distancia geogrfica y/o cultural (tercermundizacin), son los rasgos distintivos de los
movimientos migratorios iniciados en el ltimo tercio del siglo XX, cuyo destino principal
son los pases del sur de Europa. Esta situacin se halla directamente influida por las
profundas transformaciones socioeconmicas (declive del sector industrial, auge del sector
servicios, triunfo del discurso neoliberal, hegemona del mercado, exigencia de flexibilidad
etc.) acontecidas en Europa occidental desde los primeros aos setenta y que irn
consolidndose, a diferentes ritmos segn los pases, en la dcada de los ochenta.
Los modelos de asentamiento, resultan de la interaccin entre condiciones de salida
(definidas por la situacin poltica del pas de origen y por la clase social del inmigrante) y las
caractersticas del contexto de llegada (definidas a su vez por la situacin econmica y
poltica, por la actitud de la opinin pblica y por la existencia o no de redes creadas por
comunidades anteriormente asentadas). Segn se combinen los factores mencionados darn
lugar a diferentes contextos de acogida: hostil, favorable o neutral (Portes, 1995). No es difcil
suponer que los contextos de acogida hostiles, a diferencia de lo que suceda en los pases
europeos receptores tras la II Guerra Mundial, son los ms frecuentes en los nuevos pases
receptores (del que Espaa es prototipo), lo que convierte a estas personas en altamente
vulnerables en un mercado de trabajo profundamente desregulado y flexible y hace necesario
regular polticamente un nuevo modelo de sociedad en expansin la sociedad mixta- cuyo
rasgo definitorio es la pluralidad tnica y cultural.
Los primeros aos de la legislacin migratoria en Espaa han estado caracterizados
por la improvisacin y la escasa atencin a la experiencia de los pases del entorno como gua
de actuacin. La planificacin y la previsin han sido sistemticamente sustituidas por la
necesidad de parchear las nuevas situaciones que iban apareciendo entre los colectivos
inmigrantes. La segunda gran tendencia ha sido la incapacidad de extrapolar determinadas
Pg. 53

experiencias de los pases del entorno geogrfico prximo, con slidas trayectorias como
receptores de mano de obra inmigrante. Los gobiernos de estos pases han comprendido desde
finales de los aos setenta que la inmigracin es un hecho durable y sin duda incontenible, y
que no importa que el pas receptor atraviese por un proceso de reestructuracin y
modernizacin que contraiga su mercado de trabajo, ni que sus polticas tengan como eje
estructurante la invitacin al retorno, porque el inmigrante una vez que establece
determinadas redes de relacin, acta al margen de las fluctuaciones de la economa del pas
de destino. En Espaa el control de flujos ha sido el ncleo duro de todo el reglamento de
extranjera.
Esta actitud institucional puede explicarse atendiendo a dos hechos. De una parte el
lento desarrollo de un modelo avanzado y progresista de Estado del bienestar, entendido
como un sistema de fuerte concienciacin ciudadana sobre los derechos sociales de los que la
propia ciudadana es titular y sobre la reivindicacin constante al Estado para que se hagan
efectivos. Si la sociedad civil autctona es dbil no puede ser fcil articular los derechos
de ciudadana para los extranjeros. Y por otro lado, el retraso con respecto a los pases ms
avanzados de Europa en la llegada de los flujos de migracin a Espaa. La conjuncin de
ambas situaciones supondr tanto el desconocimiento de la situacin real en la que se hallan
los colectivos inmigrados, como la imposibilidad de cubrir las mltiples necesidades de stos
por un sistema de bienestar no consolidado y que contemplaba un escaso nmero de
prestaciones y servicios sociales, especialmente al compararlo con los pases del entorno.
Sern las instituciones confesionales catlicas, quienes en los primeros momentos
cubran las necesidades ms acuciantes de los colectivos desplazados. Solo a finales de los
aos ochenta, surgirn organizaciones de la sociedad civil comprometidas especficamente
con los inmigrantes. Las ONGs y diferentes agentes sociales sern quienes posean las
herramientas bsicas de conocimiento para el tratamiento de la inmigracin y la
administracin trabajar estrechamente con ellos cara a posibilitar la integracin.
Si bien en la actualidad se ha incrementado considerablemente el acceso de los
inmigrantes a los servicios normalizados desde la administracin (influencia decisiva ha
tenido el Plan para la Integracin social de los Inmigrantes), no podra afirmarse que dicho
acceso ha venido acompaado de un descenso en las prestaciones y servicios realizados por
las ONGs y otras organizaciones sociales. En un marco neoliberal y profundamente
mercantilizado, una explicacin a esta dinmica deriva del hecho de que las organizaciones
sociales realizan una gestin con menores costos que la gestin pblica y con resultados
mejores debido a su cercana con el inmigrante y al seguimiento personal que suelen realizar.
Otra explicacin a este hecho es de carcter puramente tcnico, y tiene que ver con la mayor
profesionalizacin de los agentes no pblicos, que han desarrollado un conocimiento ms
profundo de las variadas situaciones y problemticas. Es relevante subrayar en este sentido el
papel hegemnico que, desde mediados de los aos ochenta, ha adquirido el voluntariado
(regulado por la ley 6/96 de 15 de enero) como responsable de la solidaridad social planteada
como una cuestin privada, reforzando as el discurso neoliberal que aboga por el
desmantelamiento del estado de bienestar.
En definitiva los hechos avalan la idea, ya apuntada, acerca del carcter reactivo de la
administracin, frente a la proactividad de las organizaciones sociales, que en esta dinmica
de creciente asuncin de funciones transforman, en ocasiones, el altruismo que las origin en
un hbrido entre empresa y organizacin altruista. Los datos confirman este extremo, puesto
que en las organizaciones sin nimo de lucro al principio compuestas exclusivamente por
voluntarios, comienza a haber un creciente porcentaje de personal contratado.
Pg. 54

3.2. LOS AVATARES DE LA REFORMA LEGISLATIVA: LAS LEYES

DE EXTRANJERA EN ESPAA DESDE 1985 AL REGLAMENTO DE
2004
Hasta 1985, Espaa careca de una poltica formal de extranjera y hasta 1990, no se
aprobaron las lneas bsicas de una poltica activa de inmigracin. La Ley Orgnica 7/1985
de 2 de abril sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa, conocida como Ley
de Extranjera, supone el primer esfuerzo por sistematizar la dispersa normativa sobre esta
materia. Si bien tiende a reforzar los derechos de los extranjeros en Espaa en situacin
regular mediante el reconocimiento de algunas prerrogativas, es de rigor reconocer que
agudiza la exclusin social de los inmigrantes indocumentados. Se trata por tanto de una ley
de control de fronteras con un rgimen sancionador muy duro y que por no prever no prevea,
tan siquiera, ni la residencia permanente de los inmigrantes.
En 1990, a instancias del Parlamento, el Gobierno present una Comunicacin al
Congreso de los Diputados sobre la Situacin de los extranjeros en Espaa. Lneas bsicas de
la poltica espaola de extranjera. Este documento termina con estas palabras: En la dcada
de los noventa, Espaa se va a consolidar como un pas de inmigracin, lo que nos obliga a
disear y a poner en marcha una poltica coherente y global de extranjera, que preserve
nuestros intereses econmicos y nuestra cohesin social, que tenga en cuenta nuestros lazos
histricos y culturales y garantice, de acuerdo con los valores de la Espaa democrtica, una
completa integracin del colectivo de residentes extranjeros que eligieron como lugar de vida
y trabajo nuestro pas. A partir de las grandes lneas expuestas en este documento, el
Parlamento aprob (marzo 1991) una Proposicin no de ley relativa a la situacin de los
extranjeros en Espaa, y declar como pilares bsicos: el control (de fronteras y de la
regularidad documental), la integracin social, y la poltica de cooperacin al desarrollo. Esta
disposicin tuvo una gran relevancia, porque a partir de ella comenz a formularse una
poltica ms activa de inmigracin que se plasm en una serie de actos administrativos entre
los que cabe destacar:
-La puesta en marcha de procesos de regularizacin, el primero en 1986, y
posteriormente en 1991, 1996 (ms recientemente en 2000 y 2001). Estos programas estn
destinados a compensar la restrictiva normativa sobre extranjera.
-La creacin de la Comisin Interministerial de Extranjera (mayo1992), rgano que
se encarga de coordinar la actuacin de los ministerios competentes, as como la de las
Oficinas de Extranjeros (gestin de trmites de los extranjeros ante la administracin
espaola), constituyen junto con la reforma de la estructura del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, transformando la antigua Direccin General del Instituto Espaol de
Emigracin en la Direccin General de Migraciones (DGM). Ms tarde en 1997, una
reorganizacin ms amplia de la Administracin central, se crea la Direccin General de
Ordenacin de las Migraciones (DGOM), al tiempo que el INSERSO se transforma en el
IMSERSO (Instituto de Migraciones y Servicios Sociales). Para respetar la estructura
cronolgica de la exposicin, nos referimos ms adelante al Real Decreto 1600/2004 de 2 de
julio por el que se desarrolla la nueva estructura orgnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales.
-La aprobacin de la nueva Ley de Asilo y Refugio (1994), por la cual ambas figuras
dejan de aparecer separadas. Tambin se ponen en marcha iniciativas para la proteccin social
de las personas desplazadas. Por ejemplo: el diseo y desarrollo de programas de acogida e
integracin social, la elaboracin y ejecucin de nuevos programas de apoyo a la formacin
Pg. 55

ocupacional como el proyecto Integra y Horizon y la constitucin en 1996 de una mesa de

Coordinacin entre el Imserso y las ONGs que gestionan programas sociales.
-El establecimiento, desde 1993, de Cupos o Contingentes de autorizaciones: entradas
definidas en nmero y tiempo para un sector concreto de la economa espaola con dficit de
mano de obra. El fin es canalizar los flujos migratorios para reducir las situaciones de
explotacin e irregularidad.
-Las reformas de la estructura administrativa de la Inmigracin, entre las que destaca
la creacin del Foro para la integracin social de los inmigrantes en 1995, (al que nos
referiremos en un apartado especfico).
Los avatares de la reforma legislativa, sin embargo, no haban hecho ms que
empezar. A mediados de 1998, numerosos grupos parlamentarios redactan una proposicin
de ley que crease las condiciones de cierta integracin para la poblacin inmigrante que
se instalaba en Espaa con una vocacin de permanencia, al tiempo que era necesario
reforzar una poltica muy rigurosa en el control de flujos. El objetivo es elaborar una ley
que, al plantear la inmigracin como un fenmeno complejo supere la poltica basada en
una concepcin temporal del fenmeno cuya nica manifestacin consista en la regulacin
administrativa. Se trata en definitiva de transformar la idea de la inmigracin como
problema a su consideracin como un factor de enriquecimiento social desde un triple
punto de vista: demogrfico, econmico y cultural, y cuyo principio bsico es la
integracin constituyndose as en la primera normativa que pretende superar la
concepcin del inmigrante como trabajador y la funcin de la administracin como mero
rgano de gestin de flujos.
El texto lleva implcita la idea de la regularizacin permanente de los inmigrantes
clandestinos, por eso exiga slo dos aos demostrables de estancia para acceder a un
permiso de residencia, todos tenan derecho a la sanidad de urgencia, la educacin estaba
garantizada en los niveles bsico y superior con independencia de su situacin legal, la
reagrupacin familiar inclua, adems del cnyuge y los hijos menores de 18 aos, los
ascendientes, siempre y cuando se demostrase que dependan econmicamente del
residente.
Esta es la orientacin de las disposiciones recogidas en la Ley orgnica 4/2000 de 11
de enero, aprobada en diciembre de 1999 con el apoyo de todos los grupos parlamentarios
excepto el Partido Popular, que prometi (y cumpli) modificar en caso de lograr una mayora
absoluta en las elecciones de marzo de 2000.
La Ley orgnica 8/2000 de 22 de diciembre, es la consecuencia de la reforma de la
LO 4/2000 que fue modificada slo seis meses despus de su entrada en vigor, esgrimiendo
como argumento central la existencia de aspectos en los que la realidad del fenmeno
migratorio supera las previsiones de la norma. Con su modificacin, el gobierno del Partido
Popular explic que pretenda neutralizar el efecto llamada que esta ley provocaba. En el
nuevo texto, no se reconoce el derecho a la sindicacin, huelga, asociacin y reunin de
inmigrantes que no tengan permiso de residencia. El derecho a la educacin queda reducido a
la enseanza obligatoria, con lo que no incluye la educacin de menores que tengan de 0 a 3
aos (guarderas pblicas) y de 16 a 18 aos. El derecho a la salud para los inmigrantes no
residentes requiere el empadronamiento previo y se limita a la atencin sanitaria de urgencia.
El derecho a la reagrupacin familiar queda reducido a los hijos y al cnyuge del residente.
Para obtener la residencia permanente hay que demostrar un arraigo de un mnimo de cinco
Pg. 56

aos. Todas estas innovaciones suponen un considerable retroceso en lo que se refiere a

derechos sociales.
En este documento articulado en torno al control de flujos y sobre la base de
endurecer claramente las condiciones de entrada (polticas de visado, sanciones y
expulsiones), se incorporan las siguientes novedades:
-El Ministerio del Interior tomar el control de los centros de inmigrantes que hasta
ahora estaba exclusivamente en manos del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales
(IMSERSO).
-Exigencia de un seguro que cubra los gastos mdicos y de repatriacin de los
inmigrantes (precepto absolutamente nuevo en la legislacin espaola)
-La valoracin de la capacidad de adaptacin del inmigrante a la sociedad espaola
queda en manos de la administracin.
-Las solicitudes para viajar a Espaa sern depositadas en el buzn de la oficina
consular y estas remitirn el pertinente acuse de recibo. (Esta prctica fue muy criticada
porque impeda la presentacin personal de las solicitudes y, consecuentemente, la entrega del
correspondiente resguardo)
- Autoriza a la polica a quedarse con los billetes de retorno de los extranjeros
-Obliga a los transportistas a hacerse cargo de los rechazados en frontera. Este ha sido
un punto de difcil cumplimiento.
-Elimina la consulta directa a las autonomas para fijar los contingentes de
trabajadores.
-El gobierno podr resolver la inadmisin a trmite de los permisos de trabajo en siete
supuestos, algunos de los cuales tienen un carcter inadecuadamente subjetivo por ejemplo:
la falta de legitimacin del solicitante
As, uno tras otro los derechos se recortaron con el fin, segn sus defensores, de evitar
el indeseable efecto llamada. A juzgar por las llegadas en patera no parece que este
endurecimiento de las medidas haya disuadido en su intento a quienes huyen de condiciones
de miseria extrema.
Una vez ms, constatamos que las fronteras son porosas, que las redes migratorias
generan dinmicas autnomas y que intentar reducir la poltica de extranjera al control
policial de los flujos slo conduce a la produccin legal de ilegales, aumentando las bolsas
de marginalidad y exclusin y en consecuencia la conflictividad social, en sociedades de por
s dbiles y desintegradas.
Desde la primavera del ao 2003 ante las masivas llegadas, muertes y penosas
situaciones de entrada de los inmigrantes a Espaa, el gobierno comienza a anunciar una
reforma del reglamento vigente que se materializar en la Ley Orgnica 14/2003 de 20 de
noviembre, como resultado de la reforma aprobada el 11 de septiembre de 2003. La situacin
de descontrol y colapso a la que haba conducido la Ley orgnica 8/2000 articulada,
paradjicamente, en torno al control de flujos, as como la voluntad de adaptar la legislacin a
las directrices de la Unin Europea, hace que el ejecutivo introduzca con la reforma las
siguientes medidas:
Pg. 57

- La mejora de la gestin mediante la simplificacin de los trmites administrativos y

la del rgimen jurdico de las situaciones de los extranjeros en Espaa (determinacin y efecto
de los visados);
- El reforzamiento y mejora de los instrumentos sancionadores para luchar contra la
inmigracin ilegal y el trfico de personas (colaboracin con las compaas de transportes),
as mismo se refuerzan los procedimientos de devolucin para aquellas personas que entren
ilegalmente en el pas;
-La incorporacin de las disposiciones aprobadas por la Unin Europea sobre
exigibilidad de las tasas correspondientes a la expedicin de visados, as como sanciones a
transportistas y reconocimiento mutuo de las resoluciones de expulsin, para impedir que
aquellos extranjeros sobre los que hayan recado estas en cualquier Estado de la Unin,
puedan intentar evitarlas trasladndose a otro Estado.
El planteamiento sigue incidiendo en el control de los flujos como medida prioritaria
para vencer la dimensin ms problemtica de la inmigracin: la clandestinidad. Desde los
sindicatos, se criticar duramente esta reforma porque no subsana el problema del subempleo
para los inmigrantes. Las sanciones a los empresarios que utilicen mano de obra irregular ya
se recogan en la ley precedente (8/2000). Lo nico que hace es incrementar las sanciones.
Pero el problema de fondo es la existencia de una bolsa de trabajadores clandestinos, que los
empresarios usarn para abaratar costes y empeorar las condiciones laborales.
Tras el triunfo del Partido Socialista en las pasadas elecciones (14/3/04) su primera
actuacin consisti en poner en marcha un Plan de medidas urgentes en materia de
extranjera entre las que cabe destacar: la creacin de 267 plazas, a travs del INEM, para
reforzar la plantilla de las oficinas de extranjera, la desconcentracin del servicio en distintos
locales para agilizar la atencin, el establecimiento de nuevos puntos de recogida de las
solicitudes de renovacin, la modificacin del sistema de cita previa. Todas estas medidas se
orientaban a resolver la situacin de colapso en la que se encontraban las oficinas de
extranjera, que acumulaban cerca de 400.000 expedientes sin resolver. La puesta en marcha
de la anunciada nueva orientacin en el modelo de gestin de la inmigracin, se recoge en El
Real Decreto 1600/2004 de dos de julio, y en la elaboracin de un nuevo reglamento, en fase
de borrador.
El Real Decreto 1600/2004 de dos de julio desarrolla la nueva estructura orgnica del
Ministerio de Trabajo; esta pasar de cinco a seis subdirecciones generales al crear dos
nuevas secretaras y suprimir una ya existente. Estas modificaciones implican una nueva
dependencia funcional y reorganizacin , que a continuacin detallamos.
El cambio ms destacado es la creacin de la nueva Secretara de Estado de
Inmigracin y Emigracin como entidad autnoma, que est compuesta por tres direcciones
generales: D.Gral. de Inmigracin, D.Gral. Emigracin, y D. Gral. de Integracin de los
Inmigrantes (las funciones de esta ltima se detallan en el epgrafe correspondiente a la
evolucin de los planes de integracin de los inmigrantes). A la recin creada Secretara de
Estado de Inmigracin y Emigracin quedan adscritos como rganos colegiados: El Consejo
Superior de Poltica de Inmigracin, La Comisin Interministerial de Extranjera y El
Observatorio Permanente de la Inmigracin (OPI, cuya evolucin se abordar tambin en el
epgrafe correspondiente a la evolucin de los planes de integracin de los inmigrantes).
El antiguo Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO) sigue
existiendo, pero sufre un cambio de significacin (migracin por mayores, permaneciendo la
denominacin) y funciones, convirtindose en Instituto de Mayores y Servicios Sociales
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adscrito a la Secretara de Estado de Servicios Sociales, Familias y Discapacidad que, en

sustitucin de la antigua Secretara General de Asuntos Sociales, no tiene bajo su dependencia
al Instituto de la Mujer ni al Instituto de la Juventud. Ambos pasan, ahora junto con el Real
Patronato sobre Discapacidad, que asumir las competencias de la extinta Secretara General
del Real Patronato de Prevencin y Atencin a Personas con Minusvala, a formar parte de la
segunda nueva Secretara General de Polticas de Igualdad.
De forma que de las cinco secretaras existentes con anterioridad: secretara de Estado
de la Seguridad Social, Subsecretara de trabajo y Asuntos Sociales, Secretara General de
Empleo, Secretara General de Asuntos sociales y Secretara General del Real Patronato de
Prevencin y Atencin a Personas con Minusvala, se mantienen las tres primeras, y se
cambia el nombre y algunas funciones a la de Asuntos Sociales, y se suprime la Secretara
General del Real Patronato de prevencin y Atencin a Personas con Minusvala, que pasar a
depender, como se ha dicho, de la recin creada Secretara general de polticas de igualdad.
La creacin de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin como organismo
autnomo, pone de manifiesto, entre otras cosas, la trascendencia de la inmigracin (y de los
vestigios de la emigracin) en la articulacin de la poltica del gobierno. No se trata tanto de
ordenar las migraciones, tal como rezaba el nombre de la antigua DGOM, sino de activar
los mecanismos necesarios que posibiliten el ensanchamiento de la sociedad ms all del
mbito laboral y el control de flujos. Este nuevo organismo presenta claras analogas con los
existentes en los pases del entorno europeo de marcada tradicin receptora, caso de Blgica o
Francia.
En esta misma direccin apunta la elaboracin de un nuevo reglamento de
extranjera, actualmente en fase de borrador, articulado en torno a cuatro ejes: gestin de
flujos migratorios, canalizando los mismos de acuerdo con las necesidades del mercado de
trabajo (inmigracin laboral); lucha contra la inmigracin clandestina; integracin social de
los inmigrantes y cooperacin con los pases emisores mayoritarios. La novedad que
incorpora y el verdadero reto al que se enfrenta es la lucha contra la clandestinidad (los
restantes tres puntos coinciden exactamente con los presentados en la Proposicin No de
Ley ya en 1991). Parece que las sucesivas normativas aprobadas a lo largo de casi dos
dcadas, transcurridas desde la primera ley de extranjera de 1985, no slo no hubiesen
cumplido los objetivos propuestos sino que al contrario (y en buena lgica) hubiesen
generado y agudizado el problema maysculo de la inmigracin: la clandestinidad y el
aumento de los extranjeros sin papeles.
La idea de normalizar (el ministro Caldera prefiere utilizar la palabra normalizacin
a la de regularizacin, por el carcter selectivo y personalizado que pretendidamente tendr el
proceso) la situacin de los inmigrantes integrados en el mercado de trabajo, pero que se
encuentran en situacin de irregularidad administrativa es, como hemos dicho, la cuestin
ms novedosa. Aunque todo el planteamiento gira en torno a la idea del arraigo laboral. El
borrador distingue entre dos situaciones: aquellos inmigrantes con contrato de trabajo de al
menos un ao podrn tramitar sus solicitudes de residencia y aquellos otros inmigrantes sin
contrato laboral, pero que puedan demostrar que existe una vinculacin real y efectiva al
mercado de trabajo de al menos un ao de duracin y que denuncien a sus contratadores, el
gobierno le proporcionar un permiso de trabajo.
Queda por definir el plazo de tiempo exacto que ha de llevar el inmigrante en Espaa
(se habla de un tiempo suficiente, que podra fijarse en un ao) para acogerse a esta
regularizacin, as como tambin la posibilidad de exigir la actualizacin de las cotizaciones a
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la Seguridad Social correspondientes al tiempo de trabajo que hubiera desarrollado el

extranjero en situacin de clandestinidad.
Cuando el inmigrante denuncie su irregularidad laboral, el empresario deber hacer
frente a todas sus obligaciones con carcter retroactivo, adems de ser sancionado con la
correspondiente multa. Aunque el ejecutivo ofrece otra alternativa al empleador: se le
suspender la sancin si liquida las deudas con el trabajador explotado y los organismos
pblicos, siempre y cuando mantenga al menos un ao ms al trabajador en su puesto.
Por su parte el Foro para la Integracin de Inmigrantes pidi al Gobierno la inclusin
de una disposicin transitoria que establezca un plazo de tres o cuatro meses para que los
inmigrantes con contrato de al menos un ao, tramiten sus solicitudes de residencia, y se
opone a sancionar a los empleadores. Respecto al arraigo laboral que beneficia a los sin
papeles que llevaran un ao trabajando de forma irregular y denunciaran a sus contratadores,
el Foro considera que el plazo de la relacin laboral debiera reducirse a tres meses. Esta
peticin se argumenta sobre la dificultad de probar la duracin de una relacin laboral en la
economa sumergida.
Para constatar la veracidad de los contratos que presenten los inmigrantes y la
efectividad de su alta en la seguridad social, el Gobierno contar con una aplicacin
informtica que se pondr en marcha al mismo tiempo que entre en vigor el Reglamento. Se
trata de cruzar los datos del Ministerio de Trabajo con los de las oficinas de extranjera, de
forma que cualquier baja en la Seguridad Social anular de forma automtica el permiso del
inmigrante. Es decir las autorizaciones de trabajo concedidas entrarn en vigor slo si existe
afiliacin y alta del trabajador en la Seguridad Social. En el caso de hacerse efectivo, este es
un buen sistema contra el fraude organizado de la compraventa de ofertas de empleo que solo
beneficia a las mafias. La propuesta presentada ante el Congreso tiene por objeto hacer
emerger la bolsa de economa sumergida que se nutre de inmigrantes en situacin de
irregularidad documental, y constituye uno de los ms graves problemas de la inmigracin.
Aunque indudablemente este planteamiento constituye un importante avance en
cuanto que trata de actuar sobre la que es, seguramente, la causa principal de la inmigracin
irregular: la existencia de ofertas de empleo en la economa sumergida, incorporando la
figura, siempre velada, del empleador ilegal, pero imprescindible en esta dinmica de la
irregularidad laboral; el cambio de orientacin radical en materia migratoria que el Partido
Socialista presenta choca con una dificultad que convendra aclarar primero y resolver
despus.
Lo que permite acceder al permiso de residencia es estar en posesin de una
autorizacin para trabajar que, como todos sabemos, es diferente a tener trabajo. La
disposicin adicional cuarta, punto siete, de la actual Ley de Extranjera dice que no se
admitirn a trmite las peticiones de autorizacin para trabajar efectuadas por extranjeros que
se encuentren viviendo en el pas en situacin irregular. Actualmente para pasar de la
irregularidad a la regularidad mediante una oferta de empleo, adems de contar con la
correspondiente certificacin del INEM, hay que empezar por volver al pas de origen y
esperar all a que el empresario haga la solicitud de la autorizacin para trabajar. Una vez que
el empresario recibe la resolucin de la dependencia de trabajo de la subdelegacin del
Gobierno y se la enva al trabajador al pas de origen, podr esa persona solicitar el visado de
trabajo en el consulado espaol que le corresponda. Una vez concedido el visado, venir a
Espaa y solicitar la tarjeta de residencia. Todo este trmite supone un tiempo de 7-8 meses,
tiempo en el que el trabajador se lo pasa en el pas de origen, sin obtener ingresos y teniendo
que pagar el viaje de ida y vuelta.
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Tras esta cronologa de casi dos dcadas de evolucin de la legislacin en materia de

inmigracin, abordaremos a continuacin el surgimiento, significado y evolucin de los
planes y organismos que son considerados como los resultados ms relevantes de las
sucesivas reglamentaciones a las que nos hemos ido refiriendo, en las pginas precedentes. El
Plan GRECO, El Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes y los Planes de
Integracin Social y Accin para el Empleo son los tres productos que describiremos en
detalle.
3.3. EL PLAN GRECO

El programa GRECO (programa global de regulacin y coordinacin de la extranjera
y la inmigracin en Espaa), fue aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros el 30 de
marzo de 2001 y publicado en el Boletn Oficial del Estado el 27 de abril de 2001. Es una
iniciativa plurianual y su vigencia alcanza el periodo 2001-2004. Su objetivo es abordar el
tratamiento de la inmigracin desde todas sus vertientes, partiendo de la necesidad de regular
y coordinar la inmigracin en Espaa, as como de mejorar la gestin en todos los asuntos
relacionados con la llegada y residencia de ciudadanos extranjeros en nuestro pas.
El punto de partida para la puesta en ejecucin del GRECO es la Ley Orgnica 8/2000.
En mayo de 2000, se estableci en el Ministerio del Interior una Secretara de Estado, la
Delegacin del Gobierno para la Extranjera y la Inmigracin, dotada de facultades amplias
para tratar temas relativos a la inmigracin. El director de la entonces nueva secretara es un
miembro principal de dos organismos oficiales: la Comisin Interministerial de Extranjera,
cuyo mandato consiste en analizar las medidas del gobierno que repercuten en el trato de los
extranjeros, la inmigracin y el asilo, y el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin, que
coordina los diferentes niveles del gobierno en lo referente a cuestiones de inmigracin. El
Delegado de Gobierno preside tambin un organismo oficial a cargo del seguimiento de la
inmigracin, y propone candidatos a la presidencia del Foro para la Integracin Social de los
Inmigrantes. Esta concentracin de atribuciones en el Ministerio del Interior denota un
cambio respecto a la anterior asignacin de responsabilidades al Ministerio de Trabajo.
Habida cuenta de la organizacin territorial del Estado espaol y de su
descentralizacin poltica y administrativa, se reconoce en el Plan Greco el papel fundamental
que desempearn los gobiernos regionales en lo concerniente a la integracin de la poblacin
inmigrante. Tanto la ley del ao 2000 como el Plan Greco son explcitos en su reconocimiento
de que el mayor efecto en trminos de integracin se alcanzar mediante la confeccin y
aplicacin de polticas de integracin a nivel local.
De forma sintetizada, recogemos a continuacin la estructura elemental que presenta el
Programa, articulada en torno a cuatro lneas bsicas, veintitrs acciones y setenta y tres
medidas que sern responsabilidad de los organismos designados al efecto.
La primera lnea plantea la necesidad de un diseo global y coordinado de la
inmigracin como fenmeno deseable para Espaa en el marco de la Unin Europea. Es
imprescindible abordar la inmigracin desde una perspectiva global que permita planificar el
tratamiento de este fenmeno, como necesario y positivo para la sociedad espaola, en el
marco de nuestra pertenencia a la Unin Europea y los compromisos adquiridos en virtud de
esta, compuesta de cinco acciones:
1.1. Estudio del fenmeno migratorio, articulado en torno a dos medidas: el correcto
funcionamiento (dotndolo de los medios necesarios) del Observatorio Permanente para la
Inmigracin y la coordinacin de las distintas administraciones pblicas que puedan
suministrar datos sobre el fenmeno migratorio.
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1.2. Determinar el nmero, cualificacin y tipologa de los inmigrantes que

anualmente necesita Espaa, las necesidades de mano de obra atendiendo a la situacin
nacional del empleo definidas con la participacin de las diferentes administraciones y las
agentes sociales.
1.3. Ordenacin de la llegada de inmigrantes desde los pases de origen, mediante la
firma de Convenios. Las medidas tienen que ver con aprobacin de criterios administrativos y
establecimiento de mecanismos que permitan la seleccin y en su caso formacin de los
trabajadores extranjeros.
1.4. Codesarrollo de los pases de origen y trnsito de los inmigrantes, las medidas se
articulan en torno a la formacin de los inmigrantes y la asistencia tcnica a sus pases de
origen.
1.5.Participacin de Espaa en el diseo de la poltica comn de inmigracin fronteras
y asilo de la Unin Europea, la preparacin e intervencin en la discusin de las propuestas
constituye el prototipo de medida.
La segunda lnea se centra en la integracin de los residentes extranjeros y sus familias
que contribuyen activamente al crecimiento de Espaa, seguramente la ms ambiciosa. Esta
lnea consta de siete acciones:
2.1. Alcanzar el ejercicio pleno de los derechos de los que son titulares las personas
inmigrantes: la prestacin de asistencia sanitaria, atencin educativa, tramitacin de la
reagrupacin de familiares y el ejercicio de la libertad religiosa son las medidas para alcanzar
la accin primera de la segunda lnea.
2.2. Mejorar los procedimientos para la adquisicin de la nacionalidad, la
simplificacin de los plazos administrativos.
2.3. Incorporacin de los inmigrantes al mercado de trabajo, en igualdad de
condiciones que los espaoles.
2.4.Acogida y atencin de extranjeros que se encuentran en situaciones de
vulnerabilidad, mediante la creacin de unidades de atencin especfica a inmigrantes,
creacin de plazas de acogida y construccin de centros de estancia temporal.
2.5. Actuacin concertada para la ejecucin de medidas de integracin con
Administraciones pblicas y organizaciones no gubernamentales. La constitucin del Consejo
Superior de Poltica de Inmigracin, los convenios con Comunidades Autnomas, el apoyo a
ONGs y el funcionamiento del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes, son las
medidas encaminadas a conseguir esta accin.
2.6.Revisin de la estructura administrativa existente para atender los trmites
solicitados por los inmigrantes. La especializacin de las Oficinas de Extranjeros, la
formacin especfica del personal y la simplificacin de los trmites administrativos
constituyen las medidas para la accin.
2.7. Lucha contra el racismo y la xenofobia, mediante la mejora de las infraestructuras
de seguridad, campaas informativas y fomento de valores en el sistema educativo.
La tercera lnea consiste en la Regulacin de los flujos migratorios para garantizar la
convivencia en la sociedad espaola, el respeto a la ley y la lucha contra el trfico y posterior
explotacin de personas se conseguir mediante seis acciones:
Pg. 62

3.1. Potenciacin de los consulados espaoles mediante la mejora de los medios

tcnicos y humanos.
3.2. Potenciar la actuacin en los controles fronterizos, la entrada en funcionamiento
del sistema integrado de vigilancia exterior, esta accin se articula en torno a tres medidas: el
reforzamiento de los controles en las fronteras terrestres y martimas, garantizar la asistencia
jurdica en los puestos fronterizos.
3.3. Lucha contra las redes de inmigracin ilegal mediante la creacin de unidades
especializadas y potenciando los mecanismos de colaboracin con la polica.
3.4. Mejorar los mecanismos destinados a luchar contra la inmigracin irregular
mediante campaas de informacin sobre los riesgos de la inmigracin irregular y la
expulsin de extranjeros que comentan actividades delictivas.
3.5. Mejora de los mecanismos destinados a luchar contra la explotacin de los
trabajadores extranjeros mediante el control de las condiciones de trabajo, salarios y seguridad
social, especialmente en las reas geogrficas y en los sectores de actividad en los que los
trabajadores extranjeros estn ms presentes.
3.6. Mejora de los mecanismos existentes para la proteccin de menores extranjeros
no acompaados, mediante la colaboracin con instituciones sanitarias para la determinacin
de la edad y la coordinacin entre las administraciones estatal y autonmica.
La cuarta lnea se orienta al mantenimiento del sistema de la proteccin para los
refugiados y desplazados, comprende cinco acciones:
4.l La imprescindible adaptacin de la normativa de asilo a las directrices que emanen
de la Unin Europea, se usar para la consecucin de esta accin el procedimiento comn de
asilo, la acogida de solicitantes, la proteccin temporal y el Fondo Europeo de refugiados.
4.2. Condiciones de acogida de solicitantes de asilo en el territorio espaol, en especial
para los menores no acompaados, mediante los centros de acogida para solicitantes.
4.3. Proporcionar capacitacin laboral para los refugiados, mediante la promocin
profesional a travs de la correspondiente informacin y la insercin en el mercado de trabajo.
4.4. Adecuacin de las instalaciones fronterizas para atender a los solicitantes de asilo
en fronteras, mediante la preparacin de espacios destinados a stos solicitantes,
diferenciando la situacin de los grupos familiares de las personas solas en funcin de las
caractersticas de los puestos fronterizos y la dotacin de los servicios necesarios para estas
instalaciones.
4.5. Establecer la adecuada proteccin para las personas que tienen la condicin de
aptridas, a travs de la regulacin del procedimiento que permita aplicar el contenido de la
Convencin sobre el Estatuto de los aptridas y el reconocimiento de estas personas, dadas
sus especiales circunstancias.
Las crticas al Programa han sido mltiples; en primer lugar, retomando el concepto de
integracin social, puede decirse que el manejado por este programa tiene un planteamiento
unidireccional relacionado con la asimilacin. As, en el mismo se dice que un objetivo
fundamental de la poltica extranjera e inmigracin debe ser la adaptacin de los nuevos
inmigrantes y extranjeros en Espaa, en la sociedad a la que van a pertenecer, a la que
sumarn su esfuerzo personal, en la que cotizarn al sistema de seguridad social y en la que
pagarn impuestos cuando as se lo exija su nivel retributivo (...). El marco de convivencia
ser la Constitucin y las leyes espaolas a las que, con mayor o menor esfuerzo, dependiendo
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de sus races culturales, habrn de adaptarse, respetar y disfrutar, en una sociedad democrtica
en la que el respeto, la tolerancia y la igualdad son valores en los que creemos firmemente.
Como puede verse, la bidireccionalidad del proceso de integracin est ausente en esta
perspectiva, entendindose exclusivamente como una dinmica desde las personas
inmigrantes hacia la sociedad de acogida. En otro momento, al abordar las acciones de
integracin vinculadas a la educacin, se afirma que para que la educacin se convierta en un
mecanismo para la integracin social de los inmigrantes en nuestra sociedad, se realizarn
programas educativos especficos para los segmentos de poblacin inmigrante para quienes el
proceso de culturizacin resulte ms difcil de llevar a acabo. Este concepto de
culturizacin poco tiene que ver con un proceso bidireccional de integracin, que en sus
directrices de actuacin potencia, entre otros documentos, la comunicacin de la Comisin
Europea de noviembre de 2000.
En definitiva, en las acciones del Programa no se plasma con la contundencia que
debiera que no son slo los inmigrantes quienes deben adaptarse a la sociedad de acogida,
sino tambin esta a aquellos. En este sentido, diferentes ONGs y el sindicato UGT, criticaban
a comienzos del ao 2002 , tras el primer ao de aplicacin del Programa, que el Gobierno no
haba implementado ninguno de sus apartados, ni haba puesto en marcha ningn tipo de
poltica de integracin. As, mientras el Partido Popular, en aquel momento en el Gobierno,
haca un balance muy positivo de las iniciativas en materia de inmigracin, en coherencia con
las directrices de la Unin Europea, a lo largo del ao 2001, la Plataforma de Papeles y
Derechos Denontzat calific el ao de vigencia de la, entonces, nueva normativa como un
ao de racismo institucional, que ha fomentado una visin de la inmigracin policial y
represora.
Otras crticas tienen que ver con la ausencia de asignacin presupuestaria y de
especificacin del origen de los recursos y su gestin, (la dotacin presupuestaria para el ao
2003 ha sido de 261.647.840,12 euros (diez millones de euros ms que en el ao 2002), esta
es la nica informacin que aparece sobre el Plan Greco en el Balance anual presentado por
la, ya extinta, Delegacin del Gobierno para la Extranjera y la Inmigracin. No existe para
este programa, a diferencia de lo que ocurre con otros organismos con la misma dependencia
funcional, una memoria oficial que este a disposicin del pblico); la no incorporacin de la
participacin activa de los agentes sociales; la reproduccin de algunos estereotipos negativos
sobre inmigracin y la utilizacin del trmino ilegal para referirse a los inmigrantes en
situacin irregular o indocumentados; la invisibilidad de la inmigracin irregular; la
vinculacin entre inmigracin y delincuencia; la falta de un planteamiento que refleje la
colaboracin de Espaa en el desarrollo de la poltica europea en materia de inmigracin; y la
marginalizacin de la Funcin del Foro para la Integracin social de los inmigrantes.
A pesar de que el Programa constituye una magnfica declaracin de intenciones y que
en su primera lnea aparece como accin prioritaria la necesidad de coordinacin entre las
diferentes administraciones pblicas territoriales, la ausencia de coordinacin y la falta de
criterios comunes para regir las actuaciones de las diversas administraciones pblicas,
conduce a que dichas actuaciones se caractericen por la dispersin y la variedad cuantitativa y
cualitativa. Igualmente descoordinada y dispersa es la accin que realizan las organizaciones
sociales, tanto entre ellas mismas, como en su colaboracin con la propia Administracin. La
existencia de los tres niveles de actuacin nacional, autonmico y local conduce a que, en
muchas ocasiones, se produzcan solapamientos y profundos desajustes en la aplicacin de las
medidas.
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En definitiva, el resultado del programa es sumamente pobre y mucho ha tenido que

ver en su parquedad el muy diferente peso que han tenido las administraciones implicadas.
Diseado desde el Ministerio del Interior, el imperativo mximo es el control de flujos, al
tiempo que el desconocimiento sobre los procesos de integracin es manifiesto. Finalmente, el
Plan Greco no ha sido capaz de dar respuesta al viejo y esencial problema de la coordinacin
entre las administraciones y los agentes implicados.
3.4. EL FORO PARA LA INTEGRACIN SOCIAL DE LOS

INMIGRANTES
Fundado en 1995, el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes es la nica
mesa donde la Administracin otorga voz, que no voto, a los inmigrantes, y ello desde el
referente que constituyen los procedimientos articulados en la mayora de los pases de
inmigracin de la Unin Europea. De hecho, la creacin de este rgano supone la asuncin de
la recomendacin formulada en 1988 por el Parlamento Europeo acerca de la creacin de un
foro de los trabajadores inmigrantes en cada pas miembro de la UE. Antes de tal
recomendacin la mayora de estos pases contaba con rganos de esta ndole, con carcter
consultivo. El 5 de febrero de 1992 se firma en Estrasburgo el Convenio sobre la
participacin de los extranjeros en la vida pblica local, elaborado en el marco del Consejo
de Europa. En este Convenio cada pas se compromete a extender la consulta sobre
cuestiones locales a los residentes extranjeros (captulo A) y se obliga (captulo B) a los
estados a facilitar la creacin de organizaciones consultivas u otras medidas institucionales.
Cada pas se compromete a que los representantes de los extranjeros residentes sean elegidos
por sus colectividades o sean nombrados por las diferentes asociaciones. Finalmente el
captulo C recoge el compromiso de los Estados a conceder el sufragio activo y pasivo en las
elecciones locales a los residentes extranjeros con al menos cinco aos de residencia legal
previa a los comicios (Aja y Dez Bueso, 2000).
La propuesta para la constitucin del Foro es presentada por la desaparecida Direccin
General de las Migraciones (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social). Desde entonces, el
Foro ha estado adscrito al Ministerio de Asuntos Sociales (RD 490/1995), posteriormente al
de Trabajo y Asuntos Sociales (RD 2816/1998), en el ao 2000 pasar a depender del
Ministerio del Interior (RD 1449/2000), segn esta orden el Foro se adscribe al nuevo
Ministerio del Interior a travs de la Delegacin del Gobierno para la Extranjera y la
Inmigracin, regulando, adems, la presencia de responsables de Interior entre los miembros
del Foro.
El objetivo del Gobierno (entonces Partido Popular) con la entrada en vigor del RD
367/2001 es modificar su composicin, de manera que la representacin de Comunidades
Autnomas y Ayuntamientos desaparezca, perteneciendo los diez miembros designados a la
Administracin Central, al mismo tiempo que se reducen las asociaciones de inmigrantes,
sindicatos y empresarios de 20 a 10 miembros. De manera que la composicin definitiva
pasara de 30 (un presidente y 30 vocales) a 20 vocales y un presidente, donde 11
perteneceran siempre a la Administracin Central, con lo cual la mayora quedara siempre
garantizada para el ejecutivo. Esta maniobra y tambin el trasvase del OPI (Observatorio
Permanente de la Inmigracin) del MTAS al Ministerio del Interior- se asocia al
desmantelamiento al que es sometido el IMSERSO en este periodo, y cuyo efecto es la
limitacin real de la independencia de ambos organismos.
Si inicialmente (RD 490/1995) el Foro queda definido como rgano de naturaleza
consultiva, con capacidad para emitir informes, recomendaciones y adoptar acuerdos a
iniciativa propia o a una consulta no vinculante de la Administracin e incluye 30 vocalas
Pg. 65

de las cuales 8 corresponden a asociaciones de inmigrantes y refugiados, con el RD 367/2001

se define como entidad de consulta, informacin y asesoramiento del Gobierno en materia de
inmigracin, lo que supone una limitacin del mbito de actuacin del Foro respecto a su
formulacin inicial. As durante el periodo 1996 2003, como explica Veredas Muoz (2003)
el Foro en nada se parece a una mesa de consulta; se ha convertido en un Foro de gestin
donde se aborda fundamentalmente la transferencia estatal de la prestacin de ciertos
servicios a las organizaciones.
En el nuevo diseo del Partido Socialista recogido en el RD 1600/2004 de 2 de julio,
el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes regresa al Ministerio de Trabajo y
queda adscrito, junto al Observatorio Espaol del Racismo y la Xenofobia, como rgano
directivo a la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes. Aunque sus opiniones no
son vinculantes para el gobierno, si tienen una relevancia considerable dado que agrupa a las
ONGs que se ocupan de inmigrantes, a los sindicatos, a los empresarios, a las Comunidades
Autnomas, a los ayuntamientos y a la Administracin central. Su composicin actual,
susceptible de cambios cuando el nuevo Reglamento entre en vigor, es la siguiente: un
Presidente, dos Vicepresidentes designados entre los vocales, un Secretario y 24 vocales,
distribuidos en la representacin de las Administraciones Pblicas, los inmigrantes y
refugiados a travs de sus asociaciones legalmente constituidas y en representacin de las
organizaciones sociales de apoyo sindicatos y organizaciones empresariales representativas
con inters e implatacin en el mbito inmigratorio.
Las funciones del Foro siguen vigentes y se sintetizan en:
-Formular propuestas y recomendaciones tendentes a promover la integracin de los
inmigrantes y refugiados en la sociedad espaola.
-Recibir informacin sobre programas y actividades que lleven a acabo las diferentes
Administraciones en materia de integracin social de los inmigrantes.
-Recabar y canalizar las propuestas de las organizaciones sociales, con actividad en el
mbito de la inmigracin, con vistas a facilitar la perfecta convivencia entre los inmigrantes y
la sociedad de acogida.
-Preparacin de un informe anual sobre los trabajos realizados y sobre la integracin
social de inmigrantes y refugiados.
-Elaborar informes sobre las propuestas, planes y programas que puedan afectar a la
integracin social de los inmigrantes que les sean requeridos por los rganos competentes de
la Administracin General del Estado.
-Cuantas otras actuaciones se consideren necesarias en relacin con la integracin en
la sociedad espaola de los extranjeros legalmente establecidos, as como cualquier otra que
las disposiciones vigentes le atribuyan.
A modo de sntesis, podemos decir que las relaciones entre las diferentes asociaciones
de inmigrantes y la Administracin se concretan en el trasvase de recursos desde la
Administracin a las asociaciones en forma de subvenciones, y en el establecimiento de
mesas de consulta o foros donde algunas de tales asociaciones tienen cabida mediante la
presencia de los vocales. Los criterios para seleccionar a las organizaciones financiadas
(bsicamente dos vas: programas de cooperacin y voluntariado sociales con cargo a la
asignacin tributaria del IRPF y subvenciones sometidas al rgimen general del rea de
asientos sociales del MTAS y sus organismos adscritos), recogidos en buena parte de las
convocatorias, se refieren al grado de implantacin de la entidad (territorial, social,
Pg. 66

agrupacin en federaciones, confederaciones etc.), capacidad y caractersticas de la misma

(antigedad, estructura, presupuesto del ao anterior), incorporacin de voluntariado y
cumplimiento de las obligaciones con la entidad en caso de haberlas contrado.
La seleccin de las primeras beneficiarias ha solido estar ligada a criterios de afinidad
poltica. Esa lgica de concesin de subvenciones perpeta aquellas decisiones primeras,
debido a que con el paso del tiempo favorecieron la profesionalizacin de las asociaciones
inicialmente seleccionadas. Parece que la Administracin premia logros que ella misma ha
hecho posibles. Esto conduce a que la gestin interna peque en ocasiones de arbitraria por
parte de sus dirigentes, de forma que las asociaciones ms ejemplares convierten al
inmigrante en ciudadano ante el Estado, y en sbdito ante ellas (Veredas Muoz, 2003, pag.
217).
Para terminar, hay que sealar que, al igual que los responsables del Programa
GRECO no facilitan ningn tipo de informacin sobre sus resultados anuales, tampoco las
actas del Foro son pblicas, aunque hay que decir que al menos en su memoria anual, adems
del presupuesto, se recogen los documentos aprobados durante el ao evaluado, as como la
reuniones celebradas por el Pleno del Foro y su Comisin Permanente, ambos rganos
esenciales en su seno.
4. PLAN NACIONAL DE INCLUSIN SOCIAL Y PLAN NACIONAL DE
ACCIN PARA EL EMPLEO
Los programas de integracin social para los inmigrantes se venan desarrollando
desde 1990 en el rea del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por rdenes ministeriales
anuales se establecen programas de actuacin a favor de los inmigrantes, lo que permite
subvencionar programas, desarrollados en la prctica por particulares, asociaciones y
entidades pblicas o privadas, que tengan por finalidad la realizacin de acciones que
favorezcan el conocimiento de la lengua y la cultura espaola entre los inmigrantes, la
orientacin y la formacin profesional, el fomento del asociacionismo y otras actuaciones de
carcter social.
El 2 de diciembre de 1994, el Consejo de Ministros aprob el Plan para la
integracin social de los inmigrantes, planteado en el marco de la orientacin de la
Comisin Europea sobre la necesidad de dar una respuesta integrada y coherente, que
combine realismo y solidaridad, a los desafos que plantean a la Unin en su conjunto las
presiones migratorias y la integracin de los inmigrantes ilegales. Al margen de su carcter,
ms declarativo que programtico, consigue sin embargo consagrar pautas normalizadoras de
ejercicio de los derechos (al menos los civiles y sociales) en condiciones de igualdad con los
espaoles. Simultneamente, el Plan funcionaba como marco de referencia para las
actuaciones, en el mbito de sus competencias, de las Comunidades Autnomas. Su
presentacin institucional se articula en torno a los seis objetivos siguientes:
-eliminar cualquier tipo de discriminacin injustificada, tanto en el ejercicio de los
derechos y deberes como en el acceso a los servicios existentes;
-promover una convivencia basada en valores democrticos y en actitudes tolerantes;
- garantizar una situacin social y legalmente estable;
-combatir las barreras que dificultan la integracin;
-luchar contra la explotacin;
-movilizar a la sociedad contra el racismo y la xenofobia.
Pg. 67

El Plan establece para cada periodo una serie de mbitos de actuacin y seala algunas
actuaciones concretas en cada uno de ellos. Entre las medidas de carcter normativo
anunciadas cabe destacar:
-facilitar el procedimiento para la adquisicin de la nacionalidad espaola a los hijos
de extranjeros nacidos en Espaa;
-participar en las elecciones municipales sobre la base de la reciprocidad;
-ampliar la duracin de los permisos de trabajo y residencia y flexibilizar los requisitos
para la obtencin de dichos permisos. De hecho, se modificar en el ao 1996;
-dotar a la mujer de estatuto jurdico, independiente del de su cnyuge, que garantice
su autonoma y facilite su integracin.
En sus orgenes, los dos instrumentos clave para la articulacin prctica de estos
programas, lo constituyen el OPI , (Observatorio Permanente de la Inmigracin ) y el Foro
para la Integracin Social de los Inmigrantes (al que ya nos hemos referido). El Observatorio
Permanente de la Inmigracin se defini como un dispositivo eficaz para la recepcin,
anlisis, elaboracin y publicacin peridica de la informacin sobre la inmigracin y el
refugio en Espaa y el impacto que las polticas pblicas tienen en su integracin. Por tanto
sus funciones, que no han variado a pesar de sus reubicaciones funcionales, se pueden
sintetizar en:
-actuar como rgano permanente de recogida, anlisis e intercambio de la informacin
cuantitativa y cualitativa que se recabe de las administraciones pblicas, en materias que
afectan a la poltica de integracin de inmigrantes y refugiados;
-recepcin y anlisis de la informacin suministrada por entidades pblicas y privadas,
as como organizaciones y asociaciones vinculadas con la inmigracin;
-recabar y analizar la informacin estadstica disponible en fuentes internacionales
sobre inmigracin, extranjera y asilo;
-promocin, elaboracin, distribucin y difusin de la informacin, investigaciones,
encuestas, estudios y publicaciones;
-creacin y mantenimiento de una Base de Datos que recopile la informacin
estadstica y constituya una red de comunicacin entre las Administraciones Pblicas
afectadas. Establecimiento de criterios de coordinacin para homogeneizar en el territorio
espaol la recogida de intercambio de informacin y documentacin;
-elevar propuestas al Delegado de Gobierno para la extranjera y la Inmigracin
dirigidas a la canalizacin de flujos migratorios y la integracin de los residentes extranjeros;
-la elaboracin de un informe anual e informes peridicos sobre la realidad
inmigratoria.
Por lo que respecta a su dependencia funcional, desde su creacin en 1997 estuvo
gestionado por el IMSERSO, (Real Decreto 140/1997), posteriormente pas a estar adscrito
como rgano colegiado al Ministerio del Interior, a travs de la Delegacin del Gobierno para
la Extranjera y la Inmigracin, (Real Decreto 683/2000), recientemente vuelve a estar
adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos sociales a travs de la Secretara de Estado de
Inmigracin y Emigracin como un rgano colegiado junto con el Consejo Superior de
Poltica de Inmigracin y la Comisin Interministerial de Extranjera, (Real Decreto
1600/2004 de 2 de julio).
Pg. 68

A mediados de 1998, se fijaron nuevas directrices para el bienio 1999-2000.

Atendiendo al enfoque sobre la integracin social de este plan, puede citarse la consideracin
que en l se da de la misma: La integracin representa un largo proceso dirigido a conseguir
la gradual incorporacin y participacin de los inmigrantes en la vida econmica y social del
pas de acogida, en un clima de respeto y aceptacin mutuas, perspectiva que no siempre va
a ser producida en las polticas de integracin. En este bienio 1999/2000 se distinguen seis
mbitos diferenciados, cada uno de los cuales tena un objetivo comn, una lnea de
prioridades y una lista de actividades concretas.
Para el periodo 2001-2004 se aprob el Programa Global de Regulacin y
Coordinacin de la Extranjera y la Inmigracin en Espaa, (Programa GRECO), al que
hemos dedicado un epgrafe especfico y cuyas acciones recogidas en su segunda lnea de
actuacin (integracin de los residentes extranjeros y sus familias que contribuyen
activamente al crecimiento de Espaa), aparecen en la tercera columna de la Tabla 1. Con el
fin de facilitar la comparacin y en favor de la brevedad expositiva lo presentamos en la
siguiente tabla
Tabla 1. Evolucin de los Programas de integracin para los inmigrantes
DE 1994 A 1998
DE 1999 A junio 2001
DE 2001 A 2004
DIRECTRICES
Marco legal: desarrollar Mantenimiento
y ejercicio pleno de los
el estatuto jurdico del funcionamiento
de derechos de los que son
inmigrante para adaptarlo organizaciones destinadas titulares
las
personas
a
los
nuevos a Inmigrantes: tanto desde inmigrantes, la prestacin de
planteamientos de la dentro (asociaciones) como asistencia sanitaria, atencin
sociedad espaola y a los desde fuera (ONGs)
educativa, tramitacin de la
requerimientos de la
reagrupacin de familiares y
minora migrante
el ejercicio de la libertad
religiosa
Condiciones laborales : Integracin laboral, el Incorporacin
de
los
eliminar las barreras que paternalismo da paso a la inmigrantes al mercado de
impidan la insercin del capacidad competitiva del trabajo, en igualdad de
inmigrante en el medio inmigrante mediante la condiciones
que
los
laboral en condiciones de formacin ocupacional y el espaoles,
mediante:
igualdad con el resto de asesoramiento laboral
itinerarios integrados de
trabajadores
insercin y contingentes
anuales
Ambito
educativo Integracin
social, Mejorar
los
cultural: eliminar las medidas complementarias a procedimientos para la
barreras educativas y los sistemas normalizados adquisicin
de
la
culturales que impidan la en
educacin,
cultura, nacionalidad, mediante la
integracin
de
los vivienda, prevencin socio- simplificacin de los plazos
inmigrantes, as como sanitaria
administrativos
fomentar los valores
propios de una sociedad
multicultural (programas
compensatorios)
Pg. 69

Tabla 1. Evolucin de los Programas de integracin para los inmigrantes

DE 1994 A 1998
DE 1999 A junio 2001
DE 2001 A 2004
DIRECTRICES
Convivencia territorial:
Acogida y atencin de
eliminar los obstculos
extranjeros
que
se
que
dificultan
la
encuentran en situaciones
participacin plena de los
de vulnerabilidad, mediante
inmigrantes junto con sus
la creacin de unidades de
familias en la comunidad
atencin
especfica
a
Participacin y
local
(impulsar
inmigrantes, creacin de
convivencia ciudadana,
empadronamientos etc.)
impulsar la incorporacin plazas
de
acogida
y
de inmigrantes, y refugiados construccin de centros de
al movimiento asociativo, estancia temporal
prevenir la discriminacin y
el racismo para favorecer la Actuacin concertada para
Participacin
convivencia
la ejecucin de medidas de
ciudadana: promover la
integracin
con
difusin de los valores de
Administraciones pblicas
la tolerancia (apoyar el
y
organizaciones
no
movimiento asociativo de
gubernamentales,
inmigrantes,
destacar
papel del Foro)
OPI: hacer la inmigracin OPI, publicaciones,
Lucha contra el racismo y
presente y sobre todo coleccin
monografas, la xenofobia, mejora de las
estudiada.
indicadores
de
la infraestructuras de seguridad,
inmigracin y el asilo en campaas informativas y
Espaa
fomento de valores en el
sistema educativo
A modo de sntesis y siguiendo el planteamiento de Ruz Lpez y Ruz Vieytez
(2001), los principios y caractersticas de la poltica de intervencin social que se fueron
instaurando a lo largo de la dcada de los noventa fueron:
El de normalizacin de los recursos para que los inmigrantes en

situacin de regularidad documental accedan a ellos;
el de realizacin de acciones positivas para tratar de compensar las

desventajas especficas con las que se encontraba buena parte del
colectivo;
el de la intervencin con inmigrantes irregulares, legalmente invisibles

y, en cualquier caso, forzados a la clandestinidad;
el papel fundamental desempeado por las diversas organizaciones

sociales, al que nos hemos referido desde el inicio.
La financiacin de este conjunto de acciones proviene fundamentalmente del sector

pblico, en torno a un doble sistema de recaudacin de los recursos. Por un lado y para los
servicios y prestaciones normalizados, se cuenta con las recaudaciones propias del mercado
laboral (cotizaciones) para las prestaciones contributivas de la seguridad social. Por otro lado,
para la financiacin de acciones ms universalistas, como sanidad o educacin, se destinan las
Pg. 70

recaudaciones del sistema tributario, y la extraccin especfica del 0,52% de la cuota del
impuesto sobre la renta de las personas fsicas, para atender fines de inters social. Desde
1993 la integracin de la inmigracin se presenta como uno de estos fines. Tambin el sector
pblico asume una serie de servicios no contributivos, mediante las instancias
descentralizadas pertinentes (Administracin Local o Autonmica), tales como los ingresos de
insercin o de compensacin de rentas mnimas, de las que desde finales de los aos noventa
comienzan a ser beneficiarios los inmigrantes.
Por lo que se refiere al sector privado la financiacin es significativamente inferior, y
suele ser responsabilidad de instituciones privadas, muchas de ellas en el mbito de la iglesia
catlica, dndose en los ltimos aos una presencia considerable de la financiacin llevada a
cabo por las obras sociales de determinadas entidades financieras.
A pesar de las acciones de integracin desarrolladas y del esfuerzo realizado por
algunas Administraciones, persiste bsicamente el mismo tipo de problemas que se
percibieron en los primeros momentos de anlisis hace 15 aos: La dificultad en el acceso a la
vivienda, la precariedad y explotacin laboral, la escasa participacin ciudadana siguen
constituyendo las cuestiones candentes sin resolver. A ello hay que sumar las altas tasas de
fracaso escolar, la precariedad familiar, la compleja situacin de muchos menores no
acompaados o la de las prostitutas vctimas de redes de trfico, todos ellos aspectos propios
de la consolidacin (segundas generaciones, derechos de ciudadana) de un modelo de
sociedad mixta. Y esto es la consecuencia de aplicar una ley ramplona en el reconocimiento
de los derechos.
Por su parte, el marco regulador del acceso de los extranjeros no comunitarios al
trabajo en Espaa debera ser un instrumento fundamental en el marco de la poltica de
inmigracin. Uno de sus objetivos centrales es contribuir a facilitar la cobertura legal de las
contrataciones de extranjeros que responden a las necesidades productivas que no pueden ser
satisfechas por el mercado de trabajo espaol. Tanto el rgimen inicial de concesin de los
permisos de trabajo (el denominado rgimen general) como el sistema de contingente y el de
contratacin de trabajadores temporales en origen, son instrumentos que han ido surgiendo
sucesivamente, para alcanzar el objetivo de la regulacin administrativa de los trabajadores.
Pero la lentitud en la emisin de resoluciones, la saturacin de las oficinas son aspectos que
las convierten en manifiestamente mejorables.
En el ao 2002 se reform el sistema de cuotas para resolver dos situaciones. La
primera relacionada con la reduccin de la inmigracin ilegal, desde esta fecha el gobierno no
contrata a trabajadores extranjeros si no es desde sus pases de origen y en virtud de
convenios bilaterales con los pases de emigracin. Esta medida evita a su vez que los
inmigrantes indocumentados ya en Espaa no puedan valerse de este conducto para buscar
trabajo. En el reglamento de extranjera, actualmente en elaboracin, se modifica la
contratacin de inmigrantes a travs del contingente anual. La idea es que en cada contingente
se incluya un nmero de visados para bsqueda de empleo en determinados sectores en los
que predominan los empleadores individuales y las pequeas y medianas empresas, tales
como en el servicio domstico o la hostelera, y donde el cara a cara entre empleador y
empleado es un elemento clave en la decisin de contratar.
La segunda tiene que ver con garantizar cierta estabilidad y seguridad laboral, y
consiste en que el INEM publique un informe sobre la situacin nacional del empleo (salvo
las excepciones previstas en la legislacin vigente, artculo 40 de la LO 4/2000), antes de
proceder a otorgar permisos de trabajo. Slo en el supuesto de que no haya trabajadores
desempleados disponibles, se recurrir a extranjeros. En este sentido, conviene sealar que la
Pg. 71

eficacia de los mtodos de estimacin de la situacin nacional del empleo utilizados

habitualmente es relativa, teniendo en cuenta la baja proporcin de la oferta global de empleo
que se gestiona a travs de los servicios Pblicos de Empleo y la necesidad de mejora de sus
acciones de intermediacin, interconexin a nivel estatal, contacto con las empresas etc. Por
tanto la aplicacin de este mtodo sin tener en cuenta otro tipo de criterios perjudica la
cobertura de una demanda que, en la prctica, puede ser superior a la registrada por los
servicios pblicos de empleo.
Desde el punto de vista de las situaciones en que pueden encontrarse los extranjeros,
hay que tener en cuenta que, en la prctica, la lnea que separa regularidad e irregularidad es
muy endeble en algunos casos, pudiendo pasarse de una situacin a otra en el momento de la
expiracin de un permiso y su necesaria renovacin. En este caso, el trabajador extranjero
debe contar con un contrato u oferta vigente en el momento preciso de la renovacin,
requisito de difcil acreditacin cuando se trata de actividades de duracin determinada o de
carcter discontinuo. La falta de renovacin de muchas de las autorizaciones concedidas en
los procesos de regularizacin extraordinaria es otro ejemplo del carcter intermitente de la
situacin de irregularidad en muchos casos. Las sucesivas reformas de la normativa de
extranjera dificultan no slo el acceso a la legalidad de los extranjeros que han entrado y
permanecen irregularmente en Espaa, lo cual sera consecuente con los principios que rigen
la legislacin de extranjera, sino la recuperacin de la situacin de regularidad administrativa
en supuestos en que se ha perdido de forma circunstancial, pero existe o puede existir a corto
plazo una incorporacin real al mercado de trabajo.
Segn la Comisin Europea, la inmigracin se ha convertido en el principal acelerador
de la economa sumergida en Europa. El 23% de la actividad econmica que se realiza en
Espaa es sumergida lo que supone unos 130.000 millones de euros, y la tendencia es a
crecer. El volumen de economa sumergida ha aumentado progresivamente en las dos ltimas
dcadas, alcanzando el 23% del Producto Interior Bruto, a la vez que lo ha hecho la
inmigracin.
Pg. 72

4 MBITOS AUTONMICOS
Guillermo Rodrguez Pastor
4.1. INTRODUCCIN
Los flujos migratorios hacia el continente europeo se han ido consolidado, e incluso
con perspectivas de incrementarse, al menos desde la ltima dcada del siglo XX y sobre todo
en estos primeros aos del siglo XXI. El creciente nmero de inmigrantes llegados a nuestros
pases como destino final, y no como simple paso, ha obligado a las diferentes
administraciones (supranacionales, nacionales, autonmicas e incluso locales) a adoptar
medidas que faciliten la integracin de estas personas que llegan con el anhelo de encontrar
unas condiciones de vida dignas que les permita hacer realidad su sueo de un futuro mejor
que seguramente no hubieran alcanzado de permanecer en sus pases de origen.
En el mbito supranacional de la Unin Europea (en adelante UE) fue la entrada en
vigor del Tratado de msterdam en 1999 con el que se estableci por primera vez la
competencia comunitaria en las reas de la inmigracin y del asilo y sobre todo el posterior
Consejo Europeo de Tampere los que marcaron el punto de partida en el compromiso de
adoptar una poltica de inmigracin comn en la UE. En el referido Consejo, por un lado, se
fijaron directrices generales a desarrollar en este campo, en concreto: la colaboracin con los
pases de origen; un sistema europeo de asilo comn; el trato justo a los nacionales de terceros
pases; y la gestin de los flujos migratorios8. Y por otro, se subray la necesidad de
aproximar las legislaciones nacionales sobre las condiciones de admisin y de residencia de
los nacionales de terceros pases.
Consecuencia de todo esto ha sido la adopcin de propuestas de Directivas, en algunos
casos Directivas ya en vigor sobre diversas cuestiones como el derecho de reagrupacin
familiar; estatuto de los nacionales de terceros pases residentes de larga duracin;
condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros pases por razones de trabajo
por cuenta ajena y de actividades econmicas por cuenta propia; admisin de estudiantes y
voluntarios. Especial mencin merece la adopcin de un marco jurdico para combatir la
discriminacin que puede constituir un serio obstculo al proceso de integracin, en
particular, la aprobacin de dos Directivas9 sobre normas mnimas comunes para promover la
igualdad de trato y combatir la discriminacin por razones de origen racial o tnico, religin o
creencia, edad, discapacidad y orientacin sexual. Cabe citar tambin las medidas adoptadas
con el objetivo de conceder a los nacionales de terceros pases la misma proteccin que a los
trabajadores de la UE en el mbito de la seguridad social cuando se desplazan en la UE.
Por ltimo, resulta necesario referirse a los instrumentos polticos de la UE que apoyan
la integracin, el empleo y la cohesin social y que influyen directamente en la integracin de
los inmigrantes en la UE. Cabe citar las directrices de empleo sobre la integracin de grupos
desfavorecidos entre los que se incluyen los trabajadores inmigrantes para evitar la
La Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una poltica comunitaria de

migracin de 22 de noviembre de 2000, COM (2000) 757 especific cmo se pretenda traducir estas directrices
en acciones concretas.
9
Directiva 2000/43/CE, de 29 de junio y Directiva 2000/78/CE, de 27 de noviembre.
Pg. 73

exclusin social; la red EURES, instrumento clave para la difusin de ofertas de empleo en el
conjunto de la UE; o el portal PLOTEUS sobre las oportunidades de aprendizaje, etc.
En el mbito nacional de Espaa cabe mencionar, en primer lugar, la Ley orgnica
4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su
integracin social (en adelante Ley orgnica 4/2000, de 11 de enero) con sus sucesivas
modificaciones posteriores en cuyo Ttulo I, Captulo I se fijan los derechos y libertades de
los extranjeros: derecho a la educacin, derecho al trabajo y a la seguridad social, derecho a la
asistencia sanitaria, derecho a ayudas en materia de vivienda, derecho a seguridad social y a
los servicios sociales, etc.
Debemos destacar, en segundo lugar, el Programa Global de Regulacin y
Coordinacin de la Extranjera y la Inmigracin en Espaa (Programa GRECO), aprobado
para el perodo 2001-2004, y que fue la primera iniciativa preparada en nuestro pas para
afrontar el tratamiento de la extranjera y la inmigracin desde todas sus vertientes. En el
Programa se contenan cuatro lneas bsicas de intervencin: 1. Diseo global y coordinado
de la inmigracin como fenmeno deseable para Espaa, en el marco de la Unin Europea. 2.
Integracin de los residentes extranjeros y de sus familias, que contribuyen activamente al
crecimiento de nuestro pas. 3. Regulacin de los flujos migratorios para garantizar la
convivencia en la sociedad espaola. 4. Mantenimiento del sistema de proteccin para los
refugiados y desplazados.
El Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes10 es un rgano colegiado
adscrito al Ministerio del Interior a travs de la Delegacin del Gobierno para la Extranjera y
la Inmigracin cuya finalidad es la de servir a la participacin y la integracin de los
inmigrantes legalmente establecidos en Espaa. Entre sus funciones destacan las de: Formular
propuestas y recomendaciones tendentes a promover la integracin de los inmigrantes y
refugiados en la sociedad espaola; recibir informacin sobre programas y actividades que
lleven a cabo la Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comunidades
Autnomas y las Administraciones Locales en materia de integracin social de los
inmigrantes; recabar y canalizar las propuestas de las organizaciones sociales, con actividad
en el mbito de la inmigracin, con vistas a facilitar la perfecta convivencia entre los
inmigrantes y la sociedad de acogida; elaborar informes sobre las propuestas, planes y
programas que puedan afectar a la integracin social de los inmigrantes que le sean requeridos
por los rganos competentes de la Administracin General del Estado
El Observatorio Permanente de la Inmigracin11 es un rgano colegiado que tiene
atribuidas, entre otras, las funciones de recogida de datos, anlisis, estudio y difusin de la
informacin relacionada con los movimientos migratorios en Espaa, y que est adscrito al
Ministerio del Interior, a travs de la Delegacin del Gobierno para la Extranjera y la
Inmigracin.
4.2. MBITO AUTONMICO

La distribucin de competencias diseada por la Constitucin Espaola atribuy a las
comunidades autnomas la prestacin de servicios bsicos a los ciudadanos en materias como
10
Real Decreto 367/2001, de 4 de abril, por el que se regula la composicin, competencias y rgimen de
funcionamiento del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes.
11
Real Decreto 345/2001, Regulador del Observatorio Permanente de la Inmigracin.
Pg. 74

asistencia sanitaria, la educacin, la vivienda, los servicios sociales, las polticas activas de
empleo, las polticas de igualdad y para la juventud, que poco a poco han ido asumiendo. As
pues, muchos de los derechos reconocidos a los extranjeros en la Ley orgnica 4/2000, de 11
de enero deben ser gestionados por las comunidades autnomas.
La inmigracin entendida como un hecho social que afecta sobre todo a las sociedades
occidentales desarrolladas y no como un problema, ha llevado a la mayora de las
comunidades autnomas, en la asuncin de las referidas competencias, a adoptar medidas que
favorezcan la integracin de los extranjeros.
A semejanza de lo que ocurre a nivel estatal, en las comunidades autnomas se ha
constituido un Foro para la integracin de los extranjeros12 como rgano de participacin y
consulta, con funciones de asesoramiento con el objetivo de promover la integracin de los
inmigrantes; o un Observatorio de la inmigracin como sistema de informacin a travs del
cual se analizaran datos fundamentales sobre la situacin de la poblacin inmigrante y su
grado de integracin. Por otra parte, es habitual la creacin en las comunidades autnomas de
una Comisin interdepartamental13 que tiene por misin la de establecer los criterios
generales de coordinacin, seguimiento y evaluacin de las actuaciones que se desarrollen en
materia de inmigracin.
En general, las comunidades autnomas han dictado normas de carcter general o
especfico para favorecer la integracin de los inmigrantes en diversos mbitos de su
competencia. Pero algunas comunidades autnomas han dado un paso ms y desde una
consideracin global del hecho de la inmigracin han elaborado planes (integrales) para la
integracin social de las personas inmigrantes 14 con los que asumen su competencia en la
prestacin de servicios bsicos a los ciudadanos, as como en la elaboracin, gestin,
coordinacin y evaluacin de las distintas polticas que inciden en el fenmeno de la
inmigracin. Debe indicarse que gran parte de las medidas contenidas en los planes ya
existan en la actuacin de las diferentes administraciones autonmicas, lo que se ha hecho
con los planes es integrarlas para obtener una mejor coordinacin.
Los planes parten de la consideracin de los inmigrantes como ciudadanos y, por
consiguiente, sujetos de derechos y deberes. Con las actuaciones que se contienen en los
planes se pretende salvar las dificultades que pueden encontrar en el ejercicio de muchos de
esos derechos, as como en el disfrute de aquellos servicios, facilitando as el acceso de los
inmigrantes a los sistemas y servicios a los que tienen acceso todos los ciudadanos.
12
Por citar algn ejemplo vase Andaluca: Decreto 55/2001, de 26 febrero (BOJA de 22 marzo);
Comunidad Valenciana: Se cre por Decreto 34/2002, de 26 de febrero, modificado por el Decreto 89/2002, de
30 de mayo y por el posterior Decreto 178/2002, de 28 de octubre del mismo ao; La Rioja: Decreto 10/2000, de
24 de marzo, (BOLR de 25 marzo); Pas Vasco: Decreto 200/2002, de 30 de agosto (BOPV de 16 septiembre).
13
Andaluca: Decreto 382/2000, de 5 de septiembre (BOJA de 26 septiembre); Aragn: Decreto 113/2001,

de 22 de mayo (BOA 8 junio); Comunidad Valenciana: creada por Decreto 33/2002, de 26 de febrero,
modificado por el Decreto 88/2002, de 30 de mayo.
14
En concreto, a da de hoy han elaborado planes (integrales) las comunidades autnomas de

Andaluca, Aragn, Baleares, Canarias, Catalua, Madrid, Murcia, Navarra y Pas Vasco; encontrndose en fase
de elaboracin en la Comunidad Valenciana y La Rioja. En Castilla y Len existe un plan especfico para la
integracin social y laboral de la poblacin inmigrante. En Castilla La Mancha dentro 2 Plan Regional de
integracin social ha creado una Red Regional de atencin a inmigrantes de 29 de enero 2004.
Pg. 75

Se trata de unos planes de naturaleza bidireccional, esto es, consideran que en el

proceso de integracin es necesaria la actuacin sobre la sociedad de acogida a travs de la
sensibilizacin de la misma. Los principios generales en los que se apoyan los planes son la
normalizacin (integracin en los sistemas generales de prestacin de servicios, sin perjuicio
de las adaptaciones necesarias), igualdad (equiparacin de derechos, deberes y oportunidades
en relacin con la poblacin autctona), integralidad-transversalidad (las actuaciones se
acometern en diversos mbitos), globalidad e interculturalidad (principios consecuencia de la
bidireccionalidad). Por otra parte, para que la integracin sea efectiva los planes prevn que
las actuaciones deben estar presididas por los principios operativos de participacin (de los
agentes y organizaciones sociales, instituciones y colectivo inmigrante), corresponsabilidad
pblica y social (la integracin como responsabilidad no slo de la administracin pblica
sino tambin de la sociedad), descentralizacin (relevancia de la administracin local) y
coordinacin.
En general, las medidas de actuacin previstas en los planes van destinadas a todo el
colectivo de inmigrantes, y singularmente, en algunos, se establecen particularidades para
determinados colectivos que pueden encontrarse en mayor desventaja social, como mujeres,
los jvenes o menores.
Las medidas destinadas con carcter general al colectivo de inmigrantes se refieren a
empleo y formacin, salud, vivienda, educacin, recursos y servicios sociales, sensibilizacin,
cultura y participacin ciudadana, atencin jurdica y empadronamiento y cooperacin al
desarrollo. En las prximas pginas, partiendo de los derechos reconocidos a los extranjeros
en la normativa estatal, se dar cuenta de las diferentes actuaciones previstas en los planes, as
como, en su caso, de medidas concretas adoptadas por las comunidades autnomas en materia
de integracin de los inmigrantesen este ltimo caso, al margen de que la comunidad
autnoma tenga plan integral o no.
A) EMPLEO Y FORMACIN
El artculo 10 de la Ley orgnica 4/2000, de 11 enero reconoce el derecho de los
extranjeros que renan los requisitos establecidos en la normativa sobre extranjera a ejercer
una actividad remunerada por cuenta propia o ajena, as como a acceder como personal
laboral al servicios de las administraciones pblicas.
Uno de los pilares sobre los que se asientan todos los planes integrales son las medidas
relativas a empleo y formacin. Una relacin sucinta de las actuaciones en los planes de
integracin en materia de empleo y formacin se concreta en:
* Promocin del autoempleo, economa social y otras medidas de apoyo a la empresa:
se trata de fomentar la creacin de empresas o la incorporacin de socios trabajadores en
empresas de economa social. Sobre esta actuacin, no obstante, debe sealarse las
dificultades que tienen los extranjeros para obtener el permiso de trabajo por cuenta propia y
que, en general, el permiso se obtiene por cuenta ajena.
* Apoyo a la contratacin por cuenta ajena: sin perjuicio de que los empresarios
pueden resultar beneficiarios de las ayudas previstas con carcter general para el fomento del
empleo; el apoyo especfico a la contratacin de inmigrantes suele producirse en normas que
apoyan la contratacin de desempleados con dificultades de integracin laboral o colectivos
en riesgo de exclusin social, entre los que se encuentran los inmigrantes.
* Actuacin sobre el empresario: informndole y conciencindolo acerca de la
necesaria legalidad de la relacin laboral con extranjeros.
* Informacin a los trabajadores inmigrantes sobre sus derechos y obligaciones.
Pg. 76

* Control y mejora de las condiciones de trabajo.

* Regulacin de las campaas agrcolas.
* Formacin profesional: se trata de orientar a los inmigrantes, a travs de acciones
formativas, hacia determinados sectores laborales, en los que hay ms demanda de mano de
obra por reduccin de la oferta autctona. Normalmente son actividades de baja cualificacin,
como agricultura, industria agroalimentaria, hostelera o construccin.
* Referencias al Servicio Pblico de Empleo: se trata de incorporar en el
funcionamiento de estos Servicios mecanismos que consideren las particularidades del
colectivo de inmigrantes, como puede ser los servicios de traduccin.
* Mediacin intercultural en el mbito del empleo.
* Medidas de insercin laboral
* Reconocimiento de la cualificacin o titulacin de origen
* Acceso al permiso de conducir
Veamos algunos ejemplos concretos de adopcin de alguna de estas medidas en
diferentes comunidades autnomas:
ANDALUCA:
Medidas de insercin laboral: En Andaluca15 se han elaborado programas para la
insercin laboral entre cuyos fines est la de promover la insercin laboral de las personas
desempleadas con mayores dificultades para el acceso al mercado de trabajo, destinado, entre
otros, a los inmigrantes con dificultades de acceso al mercado de trabajo. Entre los programas
previstos cabe destacar: Programa de Itinerarios de Insercin; programa de Orientacin
Profesional16; programa de Asesoramiento para el Autoempleo; programa de
Acompaamiento a la Insercin; programas de Experiencias Profesionales para el Empleo;
programa de Insercin a travs del Empleo, etc.
ARAGN:
Medidas de insercin laboral: En materia de insercin laboral Aragn tiene prevista
la concesin de subvenciones para la realizacin de acciones de orientacin profesional para
el empleo y asistencia para el autoempleo a entidades colaboradoras sin nimo de lucro17; la
concesin de subvenciones para la puesta en prctica de programas experimentales en materia
de empleo18: los programa experimentales de empleo tienen por objeto el desarrollo de planes
integrales de empleo que combinen acciones de diferente naturaleza tales como: informacin,
orientacin y asesoramiento, formacin, prctica laboral y movilidad geogrfica, con la
finalidad de conseguir la insercin laboral de los desempleados.
15
Decreto 85/2003, de 1abril (BOJA de 28 abril).
16
Estos dos primeros programas han sido desarrollados por la Orden de 22 de enero de 2004 (BOJA de 3
febrero).
17
Orden de 32 de septiembre de 2002 (BOA de 21 octubre). Por Resolucin de 23 enero 2004 (BOA de 9
febrero) se convocan la concesin de subvenciones para la realizacin de acciones de orientacin profesional
para el empleo y asistencia para el autoempleo, a entidades colaboradoras sin nimo de lucro
18
Orden de 1 abril 2004 (BOA de 26 mayo).
Pg. 77

CANTABRIA:
Apoyo a la contratacin: Se fomenta la contratacin de colectivos con especiales
dificultades de insercin laboral como los inmigrantes19 mediante ayudas a la contratacin de
jvenes desempleados a tiempo completo, a la transformacin de contratos temporales en
indefinidos a tiempo completo o parcial o a la contratacin de desempleados a tiempo parcial.
CASTILLA y LEN:
Promocin del autoempleo: Se fomenta la creacin del propio puesto de trabajo en
los sectores definidos como nuevos yacimientos de empleo de, entre otros, inmigrantes
inscritos como desempleados20.
Apoyo a la contratacin: Se fomenta la contratacin por sustitucin de horas
extraordinarias de, entre otros, inmigrantes inscritos como desempleados21. Los contratos
pueden concertarse a jornada completa o a tiempo parcial, siempre que, en este caso, la
jornada de trabajo sea igual o superior al 50% de la jornada ordinaria. La duracin de la
contratacin ha de ser como mnimo de 3 meses. La jornada a realizar por el/los trabajador/es
ser equivalente como mnimo a las horas extraordinarias sustituidas. La subvencin en el
caso de que la contratacin sea indefinida ser equivalente a 4.200 euros.
GALICIA:
Economa social: Galicia22 tiene un programa de fomento de empleo en cooperativas
y sociedades laborales en el que se incluyen los siguientes tipos de ayudas y subvenciones:
Ayudas para la adquisicin de la condicin de socio trabajador: Podrn concederse
subvenciones de hasta 3.600 euros en concepto de ayudas para la adquisicin de la condicin
de socio trabajador de una cooperativa de trabajo asociado o sociedad laboral a aquellos que,
en el momento de adquirir dicha condicin, estn desempleados inscritos como demandantes
de empleo en el Servicio Pblico de Empleo, no hayan percibido este tipo de ayuda en los
cuatro aos inmediatamente anteriores a la fecha de la incorporacin en la cooperativa o
sociedad laboral y en los que concurran alguna de las siguientes circunstancias:
Desempleados en situacin de exclusin social perteneciente al colectivo de inmigrantes.
Ayuda por la incorporacin de socios trabajadores o de trabajo: Podrn concederse una
subvencin de hasta 8.000 euros a las cooperativas y sociedades laborales que, incorporen
como socios trabajadores o de trabajo a las personas en las que, en el momento de la
incorporacin sean desempleados inscritos como demandantes de empleo en el Servicio
Pblico de Empleo, pertenecientes a Desempleados en situacin de exclusin social
pertenecientes al colectivo de inmigrantes.
Apoyo a la contratacin: Galicia tiene un Programa de fomento de la contratacin
indefinida de colectivos de desempleados con mayores dificultades de insercin laboral23:
Podrn ser objeto de subvencin las contrataciones de inmigrantes ya sean indefinidas
19
Orden de 4 febrero de 2004 (BOC de 12 febrero).
20
Resolucin de 14 de abril de 2004 (BOCyL de 20 abril).
21
Resolucin de 14 de abril de 2004 (BOCyL de 20 abril).
22
Orden de 25 de marzo de 2004 (DOG de 2 abril).
23
Orden de 11 de marzo de 2004 (DOG de 26 marzo).
Pg. 78

iniciales o transformacin en indefinidos de contratos de aprendizaje, para la formacin, en

prcticas, de relevo, de sustitucin por anticipacin de la edad de jubilacin y de interinidad,
cualquiera que sea la fecha de su celebracin. Las ayudas podrn alcanzar la cuanta hasta
4.500 2.400 euros respectivamente.
LA RIOJA:
Apoyo a la contratacin: La Rioja tiene varios programas de fomento del empleo de
emigrantes extranjeros24: fomento de la contratacin indefinida; fomento de la contratacin
indefinida en el marco de proyectos de amplia insercin laboral; y fomento de la contratacin
estable de colectivos en riesgo de exclusin.
Por otra parte, fomenta el derecho de excedencia para el cuidado de hijos y la
sustitucin de trabajadores en excedencia25. Tiene por objeto establecer un rgimen de ayudas
al ejercicio del derecho de excedencia para atender a necesidades derivadas del cuidado de
hijos y ayudas a la contratacin de trabajadores para sustitucin de aquellos otros que han
ejercido el derecho de excedencia por este motivo. Por lo que aqu respecta se fomenta la
contratacin mediante contrato de interinidad de desempleados en situacin legal de
desempleo pertenecientes a colectivos desfavorecidos o en riesgo de exclusin, entre otros,
emigrantes extranjeros. La cuanta de la ayuda se abonar de una sola vez por una cuanta de
1.800 euros.
MADRID:
Medidas de insercin laboral: La Comunidad de Madrid fomenta mediante ayudas a
las Empresas de Promocin de Insercin Laboral de Personas en situacin de exclusin
social26 cuando contraten personas en situacin o riesgo de exclusin social como inmigrantes
cuyas caractersticas condicionen su integracin laboral.
MURCIA:
Medidas de insercin laboral: Murcia tiene un programa27 que tiene por objeto
favorecer la insercin laboral de colectivos en riesgo de exclusin social como los inmigrantes
mediante subvenciones a entidades sin fines de lucro que hayan promovido proyectos de
iniciativas comunitarias de empleo destinadas a colectivos con dificultades de integracin
laboral.
Apoyo a la contratacin: En Murcia se fomenta28 el empleo mediante subvenciones a
otorgar a empresas que incorporen a trabajadores mediante contratos por tiempo indefinido y
a jornada completa, y que a la fecha de la contratacin concurra la circunstancia de tener la
condicin de desempleado con riesgo de exclusin del mercado de trabajo como pudiera ser el
caso de inmigrante con permiso de residencia y trabajo.
24
Orden de 2 marzo 2004 (BOLR 6 marzo).
25
Orden de 2 marzo 2004 (BOLR 6 marzo).
26
Decreto 32/2003, de 13 marzo (BOCM de 24 marzo).
27
Orden de 4 abril 2003 (BOM de 16 abril).
28
Orden de 4 abril 2003 (BOM de 16 abril).
Pg. 79

B) SALUD
El artculo 12 de la Ley orgnica 4/2000, de 11 de enero reconoce el derecho a la
asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los espaoles a los extranjeros
empadronados y a los extranjeros menores de dieciocho aos. Los extranjeros no
empadronados tienen derecho a la asistencia sanitaria de urgencia. Las extranjeras
embarazadas que se encuentren en Espaa tienen derecho a la asistencia sanitaria durante el
embarazo, parto y posparto.
Una relacin sucinta de las actuaciones en los planes de integracin en materia de
salud se concreta en:
* Fomento del acceso de la poblacin inmigrante a los servicios pblicos de salud: En
general, se trata de difundir los circuitos de entrada al sistema sanitario de los inmigrantes, y
en particular, referido a la poblacin inmigrante sin recursos econmico o en situacin
irregular.
* Herramientas y conocimientos orientados a los profesionales para mejorar la
atencin sanitaria de la poblacin inmigrante29.
* Informacin y educacin sobre salud para las personas inmigrantes.
* Actividades de estudio e investigacin sobre la situacin de las personas inmigrantes
en relacin con la salud.
* Apoyo a proyectos sobre inmigracin y salud desarrollados por otras entidades.
* Tratamiento de colectivos especficos: mujeres, jvenes y menores. Sobre mujeres,
por ejemplo, informacin sobre la salud reproductiva, la salud materno-infantil, las
enfermedades de transmisin sexual, especialmente vinculadas a la prostitucin y la
mutilacin genital.
* Enfermedades y tratamientos especficos: se trata de fomentar la vacunacin o
prevencin de determinadas enfermedades como el SIDA30, enfermedades tropicales,
parasitarias y tuberculosis o de transmisin sexual.
Veamos algunos ejemplos concretos de adopcin de alguna estas medidas en
ANDALUCA:
Fomento del acceso de la poblacin inmigrante a los servicios pblicos de salud:
En Andaluca se ha regulado el ejercicio del derecho a la segunda opinin mdica en el
Sistema Sanitario Pblico de Andaluca31. Se entiende por segunda opinin mdica el informe
29
La Orden 187/2003, de 28 abril (DOGC de 5 mayo) con el objetivo de mejorar la salud de las personas
inmigrantes y dar respuesta a sus problemas de salud especficos, tanto desde la vertiente curativa como
preventiva, crea la Oficina de Cooperacin Sanitaria Internacional y Salud Migracional que tiene como finalidad
dirigir y coordinar las actividades del Departamento de Sanidad y Seguridad Social en materia de atencin
sanitaria a la poblacin inmigrante destinadas a la asistencia, prevencin, control, investigacin y formacin de
profesionales en Catalua, con especial atencin a las patologas importantes y las enfermedades cosmopolitas.
30
Por Orden 82/2004, de 22 marzo (DOGC de 31 marzo) se subvenciona a entidades privadas sin nimo de
lucro para la financiacin de actividades de prevencin de la infeccin por el VIH/sida, en concreto, Programas
de prevencin dirigidos a minoras tnicas e inmigrantes.
31
Decreto 127/2003, de 13 mayo (BOJA de 30 mayo).
Pg. 80

facultativo obtenido como consecuencia de la solicitud realizada al Sistema Sanitario Pblico

de Andaluca por un paciente, por sus familiares, etc. tras el diagnstico de una enfermedad
de pronstico fatal, incurable o que compromete gravemente la calidad de vida o tras la
propuesta de un tratamiento con elevado riesgo vital, una vez que el proceso diagnstico se ha
completado y siempre que no requiera tratamiento urgente. Son beneficiarios de la segunda
opinin mdica, los espaoles residentes en cualesquiera de los municipios de Andaluca as
como los extranjeros, cuando su aseguramiento corresponda, en ambos casos, al Sistema
Sanitario Pblico de Andaluca.
CATALUA:
Catalua32, en aplicacin de la normativa estatal, garantizar para los extranjeros inscritos en
el padrn de un municipio de Catalua que los procedimientos y los requisitos para el
reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria pblica sern los mismos que los
establecidos para el resto de ciudadanos, sin que, en ningn caso, se les pueda exigir el
cumplimiento de otros requisitos adicionales. Para los extranjeros menores de dieciocho aos
y para las extranjeras embarazadas que se encuentren en el territorio de Catalua tambin
garantizar que tampoco se pueda condicionar el reconocimiento de su derechos en materia de
salud a la inscripcin en el padrn del municipio donde residan ni a ningn otro requisito
adicional. Por ltimo, adoptar las medidas oportunas para garantizar el derecho de los
extranjeros que se encuentren en Catalua, no residentes y que no estn incluidos en ninguno
de los colectivos referidos en los apartados anteriores, a la asistencia sanitaria pblica de
urgencia ante la contraccin de enfermedades graves o accidentes, sea cual sea su causa, y a la
continuidad de dicha atencin hasta la situacin de alta mdica.
COMUNIDAD VALENCIANA:
La Comunidad Valenciana, en aplicacin de la norma estatal, la ha concretado reconociendo
el derecho a la asistencia sanitaria a ciudadanos extranjeros en la Comunidad Valenciana y
creando la Tarjeta Solidaria33. Debe indicarse que la Conselleria de Sanidad ha ampliado la
cobertura sanitaria para los inmigrantes no empadronados, equiparndola a los derechos de los
empadronados, cuando carezcan de recursos econmicos, mientras normalizan su situacin
administrativa.
C) VIVIENDA
El artculo 13 de la Ley orgnica 4/2000, de 11 de enero reconoce el derecho de los
extranjeros residentes a acceder al sistema pblico de ayudas en materia de vivienda en las
mismas condiciones que los espaoles.
Una relacin sucinta de las actuaciones en los planes de integracin en materia de
vivienda se concreta en:
* Viviendas para trabajadores de temporada: la mayor parte de planes contemplan
medidas relativas a la vivienda o alojamiento para los trabajadores de temporada, prestando
atencin especial a las campaas agrcolas.
* Alojamiento normalizado en vivienda de alquiler.
32
Decreto 188/2001, de 26 de junio (DOGC de 16 julio).
33
Decreto 26/2000, de 22 de febrero (DOGV de 28 febrero).
Pg. 81

* Acceso a la vivienda pblica y ayudas especficas.

* Ayudas especficas a la construccin, rehabilitacin y adquisicin de vivienda.
* Medidas generales de informacin en materia de vivienda.
ANDALUCA:
Viviendas para trabajadores de temporada: En Andaluca34 se fomenta la
promocin de viviendas y unidades habitacionales de nueva construccin que constituyan
frmulas intermedias entre la vivienda habitual y la residencia colectiva, en rgimen de
arrendamiento, en municipios de alta movilidad laboral, dirigidas a los trabajadores
temporales, especialmente a los inmigrantes, desplazados de su residencia habitual.
CASTILLA LA MANCHA:
Castilla La Mancha tiene previsto en la Red regional de atencin a inmigrantes un
Alojamiento especializado. Por un lado, mediante un alojamiento temporal: que consiste en
Albergues para personas que acuden a un determinado territorio en busca de empleo temporal,
relacionado fundamentalmente con tareas agrcolas de temporada35. Y, por otro, mediante
casa de acogida temporal para inmigrantes (C.A.T.I), destinado a personas en situacin de
especial vulnerabilidad por condiciones de salud, personales o de vida que requieran de un
apoyo especial durante un periodo de tiempo limitado pero suficiente para recuperar su
autonoma personal; as mismo, ir dirigido a las personas que, de forma voluntaria, deseen
regresar a su pas porque su proyecto migratorio haya fracasado. El periodo mximo previsto
de estancia en este tipo de alojamiento se prev, con carcter general, de tres meses36.
CATALUA:
El citado Decreto 188/2001, de 26 de junio, en aplicacin de la norma estatal, ordena
que las administraciones pblicas de Catalua tienen que garantizar el derecho de los
extranjeros residentes a resultar adjudicatarios, en las mismas condiciones que el resto de
ciudadanos, de las viviendas promovidas por cualquiera de las administraciones pblicas de
Catalua, en rgimen de promocin pblica o de cualquier otro rgimen de proteccin
pblica, incluidas las segundas o posteriores adjudicaciones. As mismo establece que
tambin podrn ser beneficiarios de las ayudas en materia de vivienda otorgadas, en el mbito
de las competencias de la Generalidad en materia de asistencia y bienestar social, y destinadas
a atender situaciones de emergencia social, con cargo exclusivamente a sus presupuestos, los
extranjeros inscritos en el padrn de cualquier municipio de Catalua donde residan
habitualmente, cuando as se especifique en las bases reguladoras de las ayudas.
34
Decreto 2/2001, de 9 de enero (BOJA de 6 febrero); modificado por el Decreto 291/2003, de 14 de octubre
(BOJA de 12 noviembre).
35
Entre los objetivos del servicio figura: Efectuar una acogida temporal de la persona durante un mximo de
tres das; proporcionar alojamiento y manutencin; informar sobre destinos con posibilidades de empleo.
36
Entre los objetivos del servicio figura: Cubrir las necesidades bsicas de alojamiento y manutencin;
favorecer la autonoma personal a travs de informacin, asesoramiento y formacin; facilitar la atencin socio
sanitaria para recuperar su estado de salud; ofrecer una atencin integral a la persona acogida para lo que ser
necesario acoger, dejar expresarse y motivar; facilitar el retorno a su pas, en las mejores condiciones que sea
posible.
Pg. 82

COMUNIDAD VALENCIANA
La Generalitat Valenciana, a travs del Plan de Vivienda 20022005, establece y
gestiona ayudas pblicas para el acceso a la vivienda, las cuales se ponen al alcance de los
ciudadanos en funcin de determinadas condiciones, tales como los ingresos familiares y las
circunstancias especficas personales. Las ayudas contemplan tanto la subsidiacin de la cuota
del prstamo cualificado al que se accede, como ayudas para el primer pago de la compra de
una vivienda. El objetivo es facilitar el acceso a una vivienda digna a las familias que ms lo
necesitan en funcin de sus condiciones sociales y econmicas, bien en alquiler o propiedad.
Destinatarios de estas ayudas son, entre otros, las personas inmigrantes que renan los
requisitos establecidos.
En el segundo trimestre de 2005 entrar en vigor la Ley 8/2004, de 20 de octubre, de
la Generalitat, de la Vivienda de la Comunidad Valenciana37 en cuyo Ttulo IV se regulan las
medidas para el fomento pblico y prestacin directa de la vivienda. De este modo, se
pretende establecer el rgimen jurdico de las viviendas con proteccin pblica, constituyendo
un marco normativo estable y propio para stas en el mbito territorial de la Comunidad
Valenciana, superando normas preconstitucionales an vigentes, independientemente de las
medidas econmicas y financieras que cada plan de vivienda prevea en funcin de los
imperativos coyunturales de ese momento.
La finalidad de dichas medidas es ordenar el sector de la construccin en materia de
vivienda e incentivar, tanto la oferta, por un lado, como la demanda, por el otro, poniendo
especial acento en la integracin de personas con capacidades reducidas, fsicas, psquicas y
sensoriales, los inmigrantes, las familias con bajos recursos econmicos y los colectivos
especialmente necesitados o con problemticas especficas. Mediante este doble carcter
incentivador y regulador se posibilitar el mejor equilibrio entre una oferta de viviendas
asequibles y la capacitacin econmica de la demanda, de acuerdo con sus circunstancias
socioeconmicas y culturales.
EDUCACIN
El artculo 9 de la Ley orgnica 4/2000, de 11 de enero recoge los derechos sobre
educacin de los extranjeros en las mismas condiciones que los espaoles tanto en las
enseanzas obligatorias como no obligatorias.
Un segundo pilar sobre el que se asientan los planes de integracin es la educacin.
Una relacin sucinta de las actuaciones en los planes de integracin en materia de educacin
se concreta en:
* Acceso a la educacin38: se trata de informar sobre el proceso de escolarizacin y el
sistema educativo, las medidas a adoptar en caso de ingreso a lo largo del ao o garantizar la
escolarizacin de colectivos especficos susceptibles de quedar excluidos.
* Aprendizaje del idioma: se fijan medidas para el aprendizaje del idioma en la
sociedad de acogida.
37
DOGV de 21 octubre.
38
Por ejemplo, la Comunidad Valenciana tiene un plan integral de atencin educativa al alumno inmigrante:
en general se informa sobre la educacin en la Comunidad. Ms, en concreto, se da informacin sobre Oficina de
acogida al alumnado inmigrante y a sus familias, sobre el mediador cultural o ayuda al profesorado, etc. Vid. al
respecto la pgina Web de la Conselleria de Educacin de la Generalidad Valenciana:
http://www.cult.gva.es/dgoiepl/Inmigracion/inicio.htm
Pg. 83

* Otras medidas para la integracin educativa

* La distribucin del alumnado inmigrante: son importantes la medidas sobre
concentracin/dispersin y ratios que se adopten para evitar situaciones de marginalidad o de
guetos.
* La educacin intercultural: se fomentara a travs, por ejemplo, de la elaboracin de
materiales especficos, formacin del profesorado, etc.
* Lengua y cultura del pas de origen: se trata de que los alumnos mantengan la lengua
y cultura de origen, e incluso que en los comedores escolares se puedan elaborar dietas
derivadas de las creencias religiosas de los inmigrantes.
* Sensibilizacin de la comunidad educativa.
* La educacin infantil
* La insercin laboral
* La educacin no obligatoria
* La educacin de personas adultas
* Educacin en igualdad de sexo
Veamos algunos ejemplos concretos de adopcin de estas medidas en diferentes
comunidades autnomas:
ANDALUCA:
Medidas para la integracin educativa: En Andaluca se han regulado actuaciones
en relacin con el alumnado inmigrante en situacin de desventaja sociocultural39. As, los
centros que escolaricen un nmero significativo de alumnado inmigrante en situacin de
desventaja socio-cultural incorporarn a su Plan de Compensacin Educativa o, en su caso, al
Plan Anual de Centro, los siguientes elementos: a) Programas de acogida y de enseanza y
aprendizaje del espaol como lengua vehicular de la enseanza, mediante el establecimiento
de grupos o aulas temporales de adaptacin lingstica; b) medidas de carcter curricular,
pedaggico y organizativo que faciliten el acceso, la permanencia y la promocin en el
sistema educativo de este alumnado; c) acciones especficas de desarrollo de la identidad
cultural de los nios y nias pertenecientes a grupos culturales no mayoritarios; d) acciones
especficas que favorezcan el reconocimiento y respeto a las distintas identidades culturales
presentes en el aula por parte de todo el alumnado. As mismo, se favorecer la elaboracin y
difusin de materiales curriculares interculturales y de materiales didcticos orientados a
favorecer el conocimiento y la integracin entre grupos culturales distintos.
CATALUA
Acceso a la educacin: Catalua, en aplicacin de la normativa estatal sobre
integracin social, adoptar las medidas necesarias para escolarizar a los menores extranjeros
con necesidades educativas especiales derivadas de situaciones sociales o culturales
desfavorecidas, en los centros sostenidos con fondos pblicos, y favorecer la integracin
escolar y social. Igualmente adoptar las medidas necesarias para facilitar el acceso de los
extranjeros inscritos en el padrn de cualquiera de los municipios de Catalua, a la enseanza
de naturaleza no obligatoria y a los centros de formacin de adultos, respectivamente. Por
39
Decreto 167/2003, de 17 de junio, (BOJA de 23 junio).
Pg. 84

ltimo, garantizar el derecho de los extranjeros al acceso al sistema pblico de becas y

ayudas, en las mismas condiciones que el resto de los ciudadanos.
MADRID
Medidas para la integracin educativa: En Madrid tienen un Plan regional de
compensacin educativa40 cuyos ejes esenciales estn orientados, desde los principios bsicos
de calidad y equidad, a: a) desarrollar las medidas que aseguren la efectividad del principio
de igualdad de oportunidades en la educacin del alumnado que se encuentra en situacin de
desventaja socioeducativa; impulsar las acciones que garanticen la calidad educativa y la
adecuada atencin de este alumnado; desarrollar medidas especficas de carcter integrador
dirigidas al alumnado con necesidades de compensacin educativa; incorporar la iniciativa
social a la accin educativa de las distintas Administraciones implicadas. Para su desarrollo,
el Plan traza cinco grandes lneas de actuacin, referidas a: escolarizacin; actuaciones en
centros sostenidos con fondos pblicos; actuaciones complementarias; desarrollo de la
Educacin Intercultural; colaboracin interinstitucional y participacin social.
4.3. RECURSOS Y SERVICIOS SOCIALES

El artculo 14 de la Ley orgnica 4/2000, de 11 enero reconoce a los extranjeros
residentes el derecho a los servicios y a las prestaciones sociales, tanto a los generales y
bsicos como a los especficos; y a los extranjeros, cualquiera que sea su situacin
administrativa, el derecho a los servicios y prestaciones sociales bsicas.
En todas las comunidades autnomas existe una ley de servicios sociales41 de la que
tambin son beneficiarios los extranjeros. Con estas leyes se pretende garantizar: a) La
prevencin, tratamiento y eliminacin de cualquier causa o situacin de marginacin o
desigualdad social; b) la coordinacin de los recursos y de las iniciativas pblicas y privadas,
as como de los aspectos sociales de los sistemas sanitarios y educativos; y c) el pleno
desarrollo de la persona en el seno de la sociedad y el fomento de la solidaridad y de la
participacin ciudadana en el campo de los servicios sociales.
El tercer pilar importante de todos los planes es el relativo a los servicios sociales. Una
relacin sucinta de las actuaciones en los planes de integracin en materia de recursos y
servicios sociales se concreta en:
* Difusin de los recursos existentes.
* Primera acogida.
* Acceso a la atencin social
* Conciliacin de la vida laboral y familiar
* Mediacin intercultural
* Atencin social a las mujeres: vctimas de la violencia por razn de sexo42 o
vctimas de explotacin sexual.
40
Resolucin de 12 febrero 2001 (BOCM de 26 febrero).
41
Comunidad Valenciana: Ley 5/1997, de 25 de junio (DOGV de 4 julio): Madrid: Ley 11/2003, de 27
marzo (BOCM 14 abril); Murcia: Ley 3/2003, de 10 abril (BORM de 2 mayo); Principado de Asturias: Ley
1/2003, de 24 febrero (BOPA de 8 marzo).
42
En algunas comunidades autnomas se han adoptado planes integrales para la prevencin de la violencia
sobre las mujeres. Aragn: de 24 de Febrero de 2004; Cantabria: Ley 1/2004, de 1 abril (BOE de 26 abril).
Pg. 85

* Atencin social a jvenes o menores

Acceso a la atencin social: En un acceso normalizado de los inmigrantes a los
servicios sociales se puede incluir el acceso a las rentas mnimas de insercin43 o ingreso
mnimo de insercin44 o solidaridad 45 o ingresos de insercin46 de la que expresa o
implcitamente pueden ser beneficiarios los extranjeros.
Estos ingresos tienen como finalidad lograr la plena integracin social y laboral de las
personas que se encuentre en estado de necesidad o padecen situaciones de marginacin
Aragn; o prestar el apoyo adecuado a todas las personas que lo precisen para atender las
necesidades bsicas para vivir en la sociedad, con los recursos convenientes para su
mantenimiento, as como para favorecer su insercin o reinsercin social y laboral
Catalua. En otros casos, se seala que el ingreso est destinado a unidades familiares que
carezcan de medios econmicos suficientes con que atender las necesidades bsicas de la vida
y con el fin de posibilitar la salida de la situacin de marginacin en la que se encuentran
Andaluca, Castilla La Mancha; o a personas que necesitan una intervencin social para su
insercin sociolaboral, y carezcan de los medios econmicos precisos para atender las
necesidades bsicas de la unidad de convivencia en la que se integran La Rioja.
Es una renta o ingreso de carcter peridico, con una duracin mxima de seis meses
Andaluca, Castilla La Mancha, La Rioja, de un ao o doce meses pudiendo ser
prorrogada Aragn, Catalua o se prolongar en tanto el titular rena los requisitos
establecidos en la norma Madrid.
La cuanta de la renta o ingreso se fija, en unos casos, por referencia a un porcentaje
del salario mnimo interprofesional Andaluca, Castilla La Mancha, La Rioja y, en otros,
se fija anualmente en los presupuestos de la comunidad Aragn, Madrid.
La renta o ingreso mnimo no slo consiste en el pago al beneficiario de una
prestacin econmica sino que lleva aparejado: la aplicacin de acciones como itinerarios
profesionales; medidas educativas y acceso a la vivienda Andaluca; actuaciones dirigidas
a lograr la plena integracin social y laboral de sus destinatarios, mediante un Plan
Individualizado de Insercin con el que se pretende lograr la autonoma personal, familiar,
social y laboral de los destinatarios Aragn; programas de apoyo personal y atencin
individualizada, facilitando la ayuda necesaria, mediante una Plan Individual de Insercin,
para potenciar sus capacidades y favorecer la utilizacin de los recursos educativos,
sanitarios, sociales y de empleo que permitan la normalizacin en su entorno socio-familiar
Castilla La Mancha. En el caso de Catalua la renta mnima de insercin alcanza sus
objetivos mediante la elaboracin de un plan individual de insercin y reinsercin social y
laboral (PIR), que puede comprender la aplicacin coordinada de todas o algunas de las
43
Catalua: Ley 10/1997, de 3 de julio (DOGC de 3 de agosto); Madrid: Ley 15/2001, de 27 diciembre
(BOCM de 31 diciembre).
44
Asturias: Ley 6/1991, de 5 abril (BOPA de 17 abril); La Rioja: Decreto 24/2001, de 20 de abril (BOLR de
26 de abril).
45
Andaluca: Decreto 2/1999, de 12 enero (BOJA de 6 febrero); Castilla La Mancha: Decreto 179/2002, de
17 de diciembre (DOCLM de 20 diciembre).
46
Aragn: Ley 1/1993, de 19 febrero (BOA de 1 marzo).
Pg. 86

siguientes actuaciones y prestaciones: Prestaciones de urgencia y resarcimiento; apoyo a la

integracin social, informacin y orientacin, y apoyo para la colaboracin cvica; Formacin
de adultos; apoyo a la insercin laboral; prestacin econmica. En la Comunidad de Madrid
tambin se acompaa de un programa individual de insercin cuya finalidad es evitar
procesos de exclusin y favorecer la incorporacin laboral e integracin social.
LA RIOJA:
En La Rioja junto al Ingreso Mnimo de Insercin tambin tienen reguladas unas
Ayudas de inclusin social que son prestaciones peridicas, de carcter econmico, destinadas
a atender las necesidades bsicas de unidades de convivencia en la que se integran personas
en situaciones de exclusin social que, por sus caractersticas personales y/o sociales, no
pueden acceder a los programas de insercin socio-laboral, y por tanto, requieren que su
programa de intervencin se dirija, prioritariamente, a la recuperacin social. La cuanta
mensual de las Ayudas de inclusin social ser el equivalente a la cuanta de la Pensin No
Contributiva de Jubilacin o Invalidez vigente en cada ao, excluida la parte proporcional de
dos pagas extraordinarias. Por ltimo, cabe citar las Ayudas de emergencia social que son
prestaciones no peridicas, de carcter econmico, destinadas a atender situaciones de urgente
y grave necesidad, que no puedan ser atendidas a travs de ningn otro recurso, con el fin de
prevenir, evitar o paliar situaciones de exclusin social. La cuanta mxima de estas Ayudas
es de 601,01 Euros.
PAS VASCO:
Primera acogida: El Pas Vasco47 financia una red de acogida a personas inmigrantes
extranjeras de base municipal mediante la convocatoria de ayudas para la contratacin de
personal tcnico en inmigracin, ayudas para gastos materiales y ayudas para la elaboracin
y/o aplicacin de Planes Locales de Inmigracin.
Atencin social a jvenes o menores: En el Pas Vasco48 se fomenta mediante ayudas
la atencin a personas jvenes extranjeras no acompaadas que por su edad y circunstancias
personales son vulnerables socialmente. La finalidad de las ayudas es la prevencin de
conductas asociales, el desarrollo de recursos personales y su promocin, todo ello con el fin
de lograr su integracin social.
4.4. SENSIBILIZACIN SOCIAL, CULTURAL Y PARTICIPACIN

CIUDADANA
Como consecuencia de la naturaleza bidireccional de los planes todos ellos incluyen
medidas de sensibilizacin de la sociedad de acogida, en concreto:
* Sensibilizacin a la sociedad de acogida
* Acercamiento de los inmigrantes a la sociedad de acogida
* Incorporacin de la dimensin intercultural en las actividades culturales
* Participacin de los inmigrantes en actividades socioculturales existentes
* Promocin del movimiento asociativo
* Participacin ciudadana.
47
Decreto 155/2002, de 25 junio, (BOPV de 8 julio).
48
Orden de 16 de febrero de 2004 (BOPV de 4 marzo).
Pg. 87


ANDALUCA:
En Andaluca49 se fomenta mediante subvenciones el intercambio y enriquecimiento
entre personas que intervienen y, en su caso, investigan en el mbito de la inmigracin; la
mejora de la formacin de los profesionales que trabajan con inmigrantes; que se propicie en
la sociedad andaluza actitudes favorables a la acogida e integracin social del inmigrante y
contribuir a mejorar el conocimiento del fenmeno de la inmigracin.
PAS VASCO:
En el Pas Vasco50 se fomenta mediante ayudas la interculturalidad. El objeto es la
promocin de la interrelacin, el apoyo, conocimiento y la valoracin en clave de igualdad de
las culturas y personas de distintos orgenes que conviven en nuestra Comunidad, as como la
formacin y sensibilizacin de la poblacin sobre las causas de la inmigracin y sobre la
igualdad de todas las personas en derechos, deberes y oportunidades, independientemente de
su origen, etnia, cultura, religin, sexo o lengua y el fomento de valores de solidaridad,
pluralidad, participacin, convivencia y adaptacin en la diferencia.
4.5. ATENCIN JURDICA Y EMPADRONAMIENTO

De menor importancia cuantitativa son las medidas relacionadas con atencin jurdica
y empadronamiento, cabe citar:
* Consolidacin de los servicios de asistencia jurdica gratuita
* Formacin a los profesionales
* Asistencia jurdica ante la discriminacin
* Empadronamiento
* Estudios de la realidad socio jurdica de la inmigracin.
CASTILLA LA MANCHA:
Tiene un dispositivo regional de asesoramiento jurdico51 para extranjeros que acceden
directamente al servicio o bien son derivados por los Tcnicos/as que componen los equipos
de Servicios Sociales (bsicos o especializados), o por los profesionales de los diferentes
dispositivos de la Red Regional de atencin a Inmigrantes; para empresarios/empleadores
espaoles; y para entidades pblicas o privadas. El objetivo del servicios es el asesoramiento
acerca de la legislacin de extranjera en vigor; y la tramitacin de cuantos escritos resulten
necesarios hasta agotar la va administrativa (sin intervenir en ningn caso en va judicial)52.
49
Orden de 26 de diciembre de 2002 (BOJA de 13 de enero).
50
Orden de 16 de febrero de 2004 (BOPV de 4 marzo).
51
Red Regional de atencin a inmigrantes de 29 de enero de 2004.
52
Entre las actividades de asesoramiento estn, entre otras: Asesoramiento Legal; Interposicin de Recursos
de reposicin contra cuantos actos pongan fin a la va administrativa (denegaciones de permisos, etc. ), cuando
tal trmite se considere procedente; Solicitudes de revocacin de rdenes de expulsin, cuando est justificado;
Pg. 88

CATALUA:
En Catalua53 est previsto que el Departamento de Justicia procure que sea efectivo
el derecho de los extranjeros a la asistencia jurdica gratuita en los procedimientos
administrativos o judiciales que puedan comportar la denegacin de su entrada, su salida
obligatoria o su expulsin del territorio espaol y en los procedimientos en materia de asilo,
cuando los extranjeros no tengan recursos econmicos suficientes segn los criterios
establecidos en la normativa de asistencia jurdica gratuita; as como tambin, el derecho a ser
asistidos por intrpretes en los procedimientos judiciales, si no entienden o no hablan la
lengua oficial que se utilice. Igualmente tambin ha de posibilitar la efectividad del derecho a
la asistencia jurdica gratuita de los extranjeros residentes en el resto de procedimientos de
cualquier jurisdiccin en los cuales sean parte, de acuerdo con los criterios y procedimientos
establecidos en la normativa reguladora de la asistencia jurdica gratuita.
presentacin de escritos de alegaciones ante comisara, dependencias de trabajo, consulados, etc.; asistencia en la
cumplimentacin de cuantos escritos deban presentarse por los usuarios del servicio ante las administraciones
competentes; tramitacin de la justicia gratuita.
53
Decreto 188/2001, de 26 junio (DOGC de 16 julio).
Pg. 89

Política Migratoria en España

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Diploma de Especializacin Profesional

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

1.1.7. Distribucin territorial: mercados locales especializados para los inmigrantes?.......................... 20

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

3. MBITO NACIONAL ................................................................................................................................... 53

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

MERCADO DE TRABAJO ESPAOL

El proceso de reestructuracin del modelo econmico de posguerra, iniciado en los

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

) ANIDO, DAZ y MELIS, (1994, 11).

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

El conocimiento de la situacin laboral de los trabajadores procedentes de otros pases

) Concepto desarrollado en VILLA, P., La estructuracin de los mercados de trabajo. La siderurgia y

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

En el perodo analizado (1999- nueve primeros meses de 2004) el nmero de

Total altas Extranjeros % extr./total

Fuente: Tesorera Gral. de la Seguridad Social. Elaboracin: Colectivo Io.

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

Existen dos nacionalidades claramente

Les siguen a distancia colombianos (73.059), rumanos (55.584) y

En torno a 30.000 trabajadores tienen los contingentes chino (32.729) y

Entre 15.000 y 20.000 cuentan blgaros, dominicanos y ucranianos.

Entre 10.000 y 15.000 cubanos, argelinos, pakistanes, filipinos y

Con ms de 5.000 y menos de 10.000: nigerianos, brasileos, chilenos,

1.1.3.2. Actividad, inactividad, desempleo: emigrar para trabajar?

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

Fuente: INE, Censo de Poblacin 2001. Elaboracin: Consejo Econmico y Social

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

Fuente: INE, Censo de Poblacin 2001.

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

Analizando en funcin de la nacionalidad encontramos un panorama ms variado,

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

La composicin de edad de la mano de trabajo en una sociedad es un indicador, por un

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

En cuanto al volumen de trabajadores adscritos a los distintos regmenes, el General

Existen diversos regmenes especiales: el de Trabajadores Autnomos, el Agrario, el de Empleados de

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

Modifiquemos ahora nuestro punto de vista. Fijmonos en la importancia relativa de

TRABAJADORES EXTRANJEROS SOBRE EL TOTAL

1.1.6.1. Perfiles diferenciados segn sexo

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

1.1.6.4. La situacin espaola respecto a otros pases desarrollados

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

Las proporciones ms bajas se registran en los empleos de la industria (Espaa y

Por tanto, aunque el nmero de trabajadores extranjeros, y la proporcin que

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

Cabe prestar especial atencin a estas magnitudes, para comprender que la

Cotizantes de pases comunitarios y ms desarrollados

1.1.7.2. Mercados de trabajo locales para los extranjeros?

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

Alta rotacin entre empleo y desempleo, alto

El empleo se concentra en empresas pequeas,

Carece de derecho al desempleo, desproteccin

Fuerte estacionalidad y temporalidad (rara vez

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

En tercer lugar, si estos sectores constituyen, la puerta de entrada ocupacional para

D.E.P.U. SOBRE ASESORAMIENTO Y PRESTACIN

ANIDO, C., DAZ, C. y MELIS, F. (1994): "Nueva estadstica de Empleo,

CARRASCO CARPIO, Concepcin (1999): Mercados de trabajo: los

COLECTIVO IO (1999) : Inmigrantes, trabajadores, ciudadanos : una visin