Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS

Faculdade de Cincias Econmicas

Curso de Relaes Internacionais

Integrao na Amrica do Sul: A Unasul e o Conselho de

Defesa Sul-Americano

Fabrcio Brugali Dreger

Porto Alegre
2009

Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS

Faculdade de Cincias Econmicas
Curso de Relaes Internacionais

Fabrcio Brugali Dreger

Integrao na Amrica do Sul: Unasul e o Conselho de Defesa SulAmericano

Trabalho elaborado como requisito para

obteno do grau de Bacharel em Relaes
Internacionais, Faculdade de Cincias Econmicas
- UFRGS

Porto Alegre
2009
2

AGRADECIMENTOS
Toda a trajetria durante os meus cinco anos de faculdade no seria possvel, quanto
menos proveitosa, se a presena de algumas pessoas no fosse constante em minha vida.
Em primeiro lugar, agradeo minha me, Dulce Brugali Dreger pela presena
incessante e apoio incondicional. Ao meu pai, Lo Schmitt Dreger, pelo aporte intelectual e
incentivo constante. Aos meus irmos e toda a minha famlia pela presena em minha vida.
Gostaria de agradecer, tambm, aos amigos e colegas de faculdade pelo apoio e
amizade inabalveis, em especial ao Alexandre Fogaa Damo, Bruno Pila Viana, Felipe
Augusto Machado e Gustavo Gayger Muller. Sem eles, toda a trajetria nessa faculdade no
teria o mesmo significado.
Agradeo ainda a algumas pessoas que possuem valor mpar, cuja insistente presena
reflete a minha prpria formao, ao meus queridos amigos Aline Andres, Fbio Martins e
Karina Seyboth Horn.
Por fim, mas igualmente importante, pessoas que apareceram na minha vida h pouco
tempo, mas cuja importncia j duradoura o suficiente para torn-las especiais, agradeo a
Ana Lcia Gomes, Camila de Macedo Braga e Mrcia Toniolo Franco.
No poderia deixar de agradecer ao meu orientador, Prof. Dr. Carlos Schmidt Arturi,
pelo aprendizado, parceria e tutela durante os anos de faculdade e de iniciao cientfica.

RESUMO
O processo de integrao sul-americano tem apresentado uma sobreposio de
propostas e instituies com pouca efetividade. O baixo grau de desenvolvimento dos pases
sul-americanos, aliados adjacncia superpotncia do sistema internacional impede a
aproximao com vistas integrao na regio. No h, portanto, simetria entre as diversas
esferas do processo, pois as condies polticas no condizem com as condies econmicas.
O surgimento da Unasul, oriundo dos processos anteriores de integrao, o Mercosul e a
Comunidade Andina, no reflete uma maior integrao econmica, mas sim uma tentativa
poltica de se alcanar concertao no cenrio internacional com vistas autonomia. Apesar
de apresentar-se como um impetuoso plano de integrao, seu objeto a estabilizao da
regio, atuando diretamente nos cenrios com maior potencial de instabilidade. A criao do
Conselho de Defesa Sul-Americano sob uma estratgia brasileira visa conjuno do eixo
andino com o Cone Sul, buscando a formao de uma comunidade de segurana. Assim,
ficaria estabelecido um sistema de resoluo de controvrsias polticas. A atuao da Unasul e
do Conselho de Defesa apontam nessa direo. O papel desestabilizador dos Estados Unidos,
contudo, obstaculiza no apenas a concertao poltica, mas todo o processo de integrao
sul-americano.
Palavras-chave: Integrao Amrica do Sul Unasul Conselho de Defesa Sul-Americano
Complexos regionais de Segurana Comunidade de Segurana - Mercosul Comunidade
Andina de Naes.

ABSTRACT
The process of South American integration has been an overlapping of proposals and
institutions with little effectiveness. The low level of development of the South American
countries, together with the adjacency to the superpower of the international system prevents
coordinating policies towards integration. There is, therefore, a mismatch between the various
spheres of the process, once the political conditions are not consistent with economic
conditions. The emergence of UNASUR, arising from past integration processes, Mercosur
and the Andean Community, do not reflects greater economic integration, but an attempt to
reach political agreement on the international scene. Despite presenting himself as a fiery
integration plan, its object is to stabilize the region, working directly in the scenarios with
potential for instability. The creation of the South American Defence Council under Brazilian
strategy aims at the conjunction of the Andean axis with the Southern Cone, with a view to
forming a security community. That would establish a system of dispute resolution policies.
The performance of UNASUR and the Defense Council point into that direction. The
destabilizing role of the United States, however, hinders not only the political dialogue, but
the whole process of South American integration.
Palavras-chave: Integration South America Unasur South American Defence Council
Regional Security Complexes Security Community - Mercosur Andean Community.

SUMRIO
INTRODUO ................................................................................................................ 7
1

CONCEITO DE INTEGRAO, TEORIA DAS RELAES INTERNACIONAIS

E A UNASUL ................................................................................................................ 10
1.1
Definindo a Integrao Sul-Americana ...................................................................... 10
1.2
Cooperao e Relaes Internacionais ....................................................................... 17
1.3
O Sistema Internacional e os Complexos Regionais de Segurana ............................. 20
2 A INTEGRAO SUL-AMERICANA E O SURGIMENTO DA UNASUL .............. 26
2.1
Globalizao e Regionalismo..................................................................................... 26
2.2
Unasul Como Instrumento de Poder........................................................................... 29
2.3
A Integrao Sul-Americana na Segunda Metade do Sculo XX................................ 32
2.4
Estados Unidos e Amrica do Sul .............................................................................. 35
2.5
O Reflexo da Mudana no Grau de Interpenetrao e as Dcadas de 1990 e 2000...... 38
2.6
Poltica Norte-Americana Para a Amrica do Sul....................................................... 41
2.7
O Surgimento da Unasul............................................................................................ 44
2.8
Anlise da Unasul...................................................................................................... 47
3 A UNASUL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO ........................... 54
3.1
As Lideranas Sul-Americanas .................................................................................. 54
3.2
Origem do Conselho de Defesa Sul-Americano ......................................................... 56
3.3
A Nova Agenda de Segurana ................................................................................... 58
3.4
O Surgimento do Conselho de Defesa Sul-Americano ............................................... 60
3.5
O Interesse Brasileiro ................................................................................................ 65
4 OS DESAFIOS UNASUL E AO CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO 71
4.1
Fatores Endgenos A Crise Boliviana ..................................................................... 71
4.2
Fatores Conjunturais As Fronteiras e Corrida Armamentista ................................... 74
4.3
A Interpenetrao Norte-Americana nos Termos da Nova Agenda de Segurana ....... 78
5 CONSIDERAES FINAIS ................................................................................... 85
6

ANEXOS ................................................................................................................ 88

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS...................................................................... 96

INTRODUO
A primeira Cpula da Amrica Latina e do Caribe, realizada na Bahia em dezembro de
2008, marca um evento nico. Pela primeira vez em mais de 500 anos de histria, todas as
lideranas dos pases latino-americanos se encontram para uma cpula diplomtica sem a
presena dos Estados Unidos ou potncias estrangeiras. O foco da reunio era a integrao da
regio, em um contexto de autonomia poltica das naes.
A estabilidade poltica dos pases sul-americanos associada a condies estruturais no
sistema internacional permitem o dilogo autnomo na regio. Os eventos que marcaram o final
do sculo XX e o estabelecimento ainda em curso de uma nova ordem internacional tm reflexo
direto nas relaes internacionais dos pases da Amrica do Sul. O advento da globalizao,
levando os pases a atuarem em conjunto em busca de maior poder poltico e econmico nos
fruns e questes internacionais somado quebra do paradigma relacional que influenciara os
Estados durante a Guerra Fria culminaram no processo de integrao atual.
A nova ordem do sculo XXI aponta para o surgimento de diferentes plos de poder no
sistema internacional. O regionalismo passa a ser encarado sob uma viso estratgica, uma forma
de insero internacional e aumento das capacidades dos pases sob a coordenao de polticas. A
perspectiva de que os chamados blocos de poder venham a dominar essa nova ordem traz a
lgica da cooperao para a obteno de ganhos relativos no cenrio internacional. Sob uma tica
realista, a nova ordem ainda segue baseada na balana de poder e, dessa forma, as assimetrias do
sistema internacional influem sobre regies como a Amrica do Sul.
A integrao possui na estabilidade poltica um dos seus pilares. Assim, sendo a
geoestratgia dos Estados sul-americanos condicionada pela interao de fatores internos e
externos, observa-se que a capacidade de autonomia da poltica sul-americana, tambm na rea
securitria, oriunda de um equacionamento relacional entre as necessidades e aes internas e as
possibilidades de distribuio de poder em diferentes conjunturas e estruturas do sistema
internacional. Resumindo, existem trs variveis que condicionam a dinmica das relaes entre
os Estados na Amrica do Sul: a) fatores endgenos aos governos, como os perodos de mudana
de regime poltico ou presena de milcias para-militares, grupos terroristas; b) fatores exgenos
de mudanas estruturais no sistema poltico e econmico mundial; e c) influncias conjunturais no
sistema regional, como as animosidades entre Estados. O relacionamento da regio com a
potncia continental, os Estados Unidos, condiciona as demais variveis, apresentando-se como
varivel interveniente.
Dentro desse contexto, a poltica externa brasileira apresenta-se como artfice do processo
integracionista da regio sul-americana. Desde o governo Fernando Henrique Cardoso, o Brasil

passa a dar maior importncia ao tema e se inicia uma aproximao entre a Comunidade Andina
de Naes (CAN) e o Mercado Comum do Sul Mercosul (VIZENTINI, 2006). Contudo, no
governo de Luiz Incio Lula da Silva que essa aproximao vai se tornar efetiva, atravs de uma
mudana gradual do paradigma da poltica externa, buscando maior aproximao com os pases
do sul, alterando o relacionamento do pas com as potncias do norte e atravs da percepo da
importncia estratgica da Amrica do Sul para o projeto brasileiro.

Concesses relevantes, em nvel de poltica externa, vm sendo feitas pela diplomacia

brasileira ao longo das ltimas dcadas. Com efeito, nos ltimos anos se percebe a tentativa
de o pas assumir uma funo de potncia regional, encontrando dificuldade em conciliar as
divergncias surgidas no subcontinente sul-americano. Questes polticas e de segurana,
como os persistentes conflitos fronteirios; questes ideolgicas; questes envolvendo
potncias externas ao bloco e as grandes desigualdades econmicas das naes so
disparidades de difcil soluo.
A aproximao econmica dos pases da regio, atravs da proposta brasileira de
aproximao entre Mercosul e Comunidade Andina, nos moldes da proposta da rea de Livre
Comrcio da Amrica do Sul (ALCSA), de 1993, em contraposio rea de Livre Comrcio
das Amricas (ALCA) surge dentro desse contexto. Com o advento da Comunidade SulAmericana de naes (CASA), em 2004, a aproximao do Mercosul e da Comunidade
Andina fica institucionalizada. Esse processo, contudo, no enseja garantir o cumprimento
dos objetivos dos pases, sobretudo no campo econmico. Mesmo assim, a aproximao dos
pases sul-americanos se mantm em curso na tentativa de se dar efetividade ao processo de
integrao sul-americano, o qual, apesar de possuir muitos acordos, no tem a necessria
vinculao dos pases, ou seja, o grau de institucionalizao ainda baixo.
O surgimento da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), convergncia da
Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), trouxe um maior nvel de estruturao e
institucionalizao ao organismo, pois ampliou o texto da Declarao de Cusco e Ayachuco,
formadores da CASA. A efetividade do organismo, contudo, ainda est em prova, haja vista
se tratar de um processo complexo, no qual dinmicas de comportamentos internos e externos
influenciam constantemente o comportamento dos Estados.
Assim, como problema a ser analisado nessa pesquisa, est o fato de que apesar de os
resultados econmicos no se mostrarem satisfatrios, principalmente em relao ao
estabelecimento de uma zona de livre comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina, a
constituio da Unasul como continuao da Casa buscada pelos pases da regio, mais

especificamente o Brasil, que desenvolve uma poltica externa pragmtica na busca pela
integrao.
A hiptese da pesquisa que a integrao atravs da Unasul corresponde ao
estabelecimento de um mecanismo de concertao poltica subcontinental, antes mesmo de
ser um processo econmico, constitudo para aumentar a autonomia e possibilidades de
desenvolvimento dos pases da regio, como um pressuposto para a efetividade da integrao.
Nesse sentido, enquanto a concertao poltica serviria como uma base para a soluo de
controvrsias polticas entre os Estados do bloco, sendo conseqncia da necessidade de
estabilidade regional para a insero internacional das naes sul-americanas no cenrio ainda
em construo do sculo XXI, o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) seria, ento, uma
extenso do processo poltico, marcado pela tentativa de sobrepujar os atuais mecanismos de
segurana coletiva atuantes no subcontinente com a criao de uma comunidade de segurana.
Se a esfera econmica fica em um segundo plano, analisamos o relacionamento entre
os Estados sul-americanos, de acordo com as trs variveis supracitadas. Dessa forma, o
trabalho estruturado da seguinte maneira: no primeiro captulo busca-se definir em que
plano paira a Unasul enquanto processo de integrao, tanto no plano conceitual como na
atual configurao do sistema internacional. Sob uma anlise terica, buscamos a definio da
motivao de os Estados atuarem conjuntamente, e a definio do contexto externo
cooperacional, alm da definio da questo securitria, chave para o processo integracional
sob a perspectiva da Teoria dos Complexos Regionais de Segurana.
No captulo dois, buscamos o objeto da integrao, analisando a aproximao do
Mercosul com a CAN e a efetividade desse processo. O surgimento da Unasul, sua origem,
instituies e premissas, igualmente so avaliadas. Alm disso, o contexto no qual ocorre esse
processo, ou seja, os fatores exgenos de mudanas estruturais, tambm objeto de anlise
por influir no relacionamento entre os Estados sul-americanos e culminar no avano da
integrao.
O captulo trs avalia o surgimento do Conselho de Defesa Sul-Americano sob a
perspectiva do complexo regional de segurana sul-americano. A importncia do CDS para o
projeto brasileiro e para a integrao nos termos da nova agenda de segurana tambm
objeto de anlise.
Por fim, o captulo quatro avalia o sistema formado pela Unasul e pelo CDS frente a
questes endgenas e exgenas e sob a influncia da superpotncia. Os principais desafios
encontrados e a atuao da Unasul na recente crise boliviana e em relao ao acordo entre
Estados Unidos e Colmbia para a utilizao de bases militares.
9

1
CONCEITO
DE
INTEGRAO,
INTERNACIONAIS E A UNASUL
1.1

TEORIA

DAS

RELAES

Definindo a Integrao Sul-Americana

Para o estudo dos processos de integrao interestatal necessrio, primeiramente,

entender o seu conceito nas suas trs principais esferas de atuao: poltica, econmica e
jurdica. Na diversidade de esferas, interesses e objetivos em torno do regionalismo assentamse as dificuldades de uma explanao uniforme. Gilpin (2001, p. 345) afirma que [...] the
subject of integration remains largely empirical rather than theoretical, isso porque os
processos de integrao apresentam particularidades que impedem uma conceituao
definitiva. A importncia de avaliarmos os conceitos e teorias sobre o tema assenta-se na
necessidade de se compreender onde paira o objeto central desse trabalho, a Unasul, nas
Relaes Internacionais e, tendo identificado, aproveitarmo-nos da caracterizao prexistente para clarificar as caractersticas do processo de integrao atual.
Sob o ponto de vista jurdico, a cooperao entre estados possui duas faces principais:
a dicotomia entre a cooperao internacional e a supranacionalidade. Dessas duas vertentes
surgem as organizaes internacionais baseadas no princpio da cooperao e as organizaes
com carter supranacional, a partir do princpio da integrao (VENTURA, 1996). Seitenfus
(apud MONTGOMERY, 2007, p. 44) define o primeiro tipo de organizao internacional
como uma sociedade entre Estados, constituda atravs de uma permanente cooperao
entre seus membros. J uma organizao com carter supranacional estaria associada
diretamente ao teor econmico da integrao e teria seus poderes administrativos, legislativos
e\ou judicirios delegados diretamente da soberania dos Estados (MONTGOMERY, 2007).
importante, ainda, conceituar as organizaes como pessoas jurdicas no direito
internacional e assim o faz Manuel Diez Velasco Vallejo:
[Organizaes Internacionais so] associaciones voluntarias de Estados establecidas
por acuerdo internacional, dotadas de rganos permanentes, propios e
independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de
expresar una voluntad juridicamente distinta de la de sus miembros. (VALLEJO
apud SISTE, 2007 p. 104-105).

Economicamente a literatura apresenta anlises baseadas primordialmente na

experincia europia. Nesse sentido, Bela Balassa (1980) define a integrao sob uma
perspectiva liberal. Para o autor, ela corresponde a um processo tendente a abolir as
discriminaes entre a economia de diferentes naes, ou seja, a integrao seria o resultado
final de um processo de cooperao no campo econmico-poltico propenso a gradualmente
eliminar barreiras artificiais circulao de bens e aos movimentos dos fatores produtivos. O

10

processo de integrao estaria completo com a vigncia dos princpios clssicos liberais entre
dois ou mais Estados1.
Por outro lado, a integrao econmica sob uma viso estruturalista considerada
como um processo que busca organizar no apenas as trocas comerciais entre pases, mas
tambm a produo de bens, formando um quadro mais complexo. Andr Marchal (JUNIOR,
2007), ressalta que toda a economia compreendida atravs desse processo, fundindo os
elementos formadores das unidades participantes em uma nova unidade que reproduzir, em
uma escala mais ampla, a imagem de cada unidade componente.
As teorias econmicas, contudo, no explicam satisfatoriamente a cooperao entre
pases, pois tendem a assumir que uma deciso poltica no campo da integrao busca criar
uma entidade poltica maior e o foco de anlise desse procedimento deveria ser as
conseqncias de bem-estar scio-econmico. Gilpin (2001) aponta que mesmo movimentos
de regionalizao motivados por foras de mercado possuem inclinaes polticas, como, por
exemplo, o NAFTA, cujas motivaes, entre outras, seriam contrapor o bloco Amrica do
Norte Europa ocidental integrada, em um contexto de regionalizao econmica.
O regionalismo econmico , na verdade, uma resposta estatal a ambos os problemas,
os polticos e os econmicos. Com o avano da globalizao econmico-financeira, os grupos
de estados regionais aumentam o grau de cooperao para elevar a autonomia, o poder de
barganha internacional e para promover seus objetivos. Blocos regionais buscam adquirir os
benefcios de uma economia global, ao mesmo tempo em que almejam a proteo contra
ameaas externas s economias e segurana nacional.
Dessa maneira, faz-se necessria uma conceituao que v alm da econmica,
englobando a esfera sobressalente neste processo: a esfera poltica. Nessa direo, Ernst B.
Haas define integrao como:
Um processo atravs do qual os atores polticos, a partir de diversos
enquadramentos nacionais, so persuadidos a transferir as suas lealdades,
expectativas e atividades polticas para um novo centro, cujas instituies detm, ou
reclamam, jurisdio sobre os estados nacionais consolidados. (Haas, 1958 apud
DOUGHERTY & PFALTZGRAFF, 2003, p. 648)

O conceito poltico de integrao proposto por Haas vai ao encontro da noo jurdica
de supranacionalidade regulada pelo Direito Comunitrio. Tal definio passa uma falsa idia
de que a supranacionalidade possa sobrepujar a soberania estatal. A integrao , com efeito,
1

Bela Balassa coloca ainda que a integrao ocorre de acordo com a progresso de etapas: rea de Livre
Comrcio (ausncia de tarifas ou quotas), Unio Aduaneira (tarifa externa comum), Mercado Comum
(livre circulao de fatores), Unio Econmica (harmonizao de polticas econmicas) e Integrao
Econmica Total (unificao de polticas e instituies econmicas).

11

um processo conduzido prioritariamente no mbito poltico, contudo, mesmo em relao ao

processo de integrao europeu, tido como mais avanado poltica e economicamente,
necessria cautela ao se falar em relativizao da soberania.
As teorias funcionalista e neofuncionalista tentam dar uma explicao que no se
limita esfera econmica e assenta-se na esfera tcnica e poltica do fenmeno da integrao.
David Mitrany, precursor do funcionalismo, explica que ela seria uma conseqncia do
processo de cooperao. Para o autor, a forma mais segura de se alcanar a integrao e a paz
seria a cooperao em relao a tarefas funcionais de natureza tanto tcnica como econmica.
Assuntos comuns aos Estados, como sade, servios postais e comunicao, ensejariam a
colaborao desprovida de contedo poltico ou ideolgico. Esse processo seria progressivo e
garantiria o aumento da confiana entre os Estados, possibilitando a ramificao da
cooperao, ou seja, a extenso a outros setores (GILPIN, 2001; DOUGHERTY &
PFALTZGRAFF, 2003).
Por outro lado, a teoria neofuncionalista foca no papel dos partidos polticos, grupos
de interesse e no grau em que as elites polticas das unidades objeto da integrao apiam ou
so contra tal procedimento. A motivao para a cooperao deixa de ser, aqui, altrusta,
para se tornar pragmtica. Haas, expoente neofuncionalista, assume que a integrao ocorre
em funo das elites relevantes nos setores governamental e privado que, por razes
pragmticas apiam a integrao. As concepes de interesse seriam, assim, definidas dentro
de um padro mais amplo do que o Estado-nao, pois os interesses dos atores so percebidos
como melhor alcanados atravs de uma nova organizao, alargada, como foi o caso da
Comunidade Europia do Carvo e do Ao (CECA) na Europa2 (DOUGHERTY &
PFALTZGRAFF, 2003).
O conceito de spillover3, segundo o qual a integrao passaria de um setor para o
outro, na medida em que grupos antes fora do processo percebessem que tambm poderiam
tirar vantagem de tal procedimento um dos pressupostos da teoria. As decises iniciais
ramificariam para novos contextos, envolvendo progressivamente mais grupos, tcnicos e
2
3

Haas analisou que o progresso da integrao na CECA dependia das vantagens e perdas dos grandes grupos
interessados no interior da unidade objeto de integrao.
O conceito de Spillover foi muito trabalhado posteriormente e acaba por dar origem a outras definies
paralelas, utilizadas tambm no esforo de caracterizao dos processos de integrao, podemos citar: o
spill-around (um crescimento no mbito das funes executadas por uma organizao integradora sem
que, entretanto, fosse verificado o correspondente acrscimo de autoridade); o buildup (aumento na
autonomia decisria sem que fossem integradas novas reas); o retrenchment (aumento no nvel de
arbitragem conjunta ao mesmo tempo em que se v reduzida a autoridade de uma organizao
integradora); e o spill-back que seria o retrocesso para uma situao verificada anteriormente, tanto em
relao as funes, como em relao a autoridade de uma organizao integradora (DOUGHERTY &
PFALTZGRAFF, 2003).

12

burocratas para desenvolver solues aos novos problemas oriundos de compromissos

anteriores. Assim, estaria presente uma lgica expansiva que contribua para a ramificao
dos diferentes setores.
necessrio ressaltar que as teorias funcionalistas so baseadas na formao da
comunidade europia. A Amrica do Sul no dispe das mesmas condies do velho
continente, isto , os problemas da regio, seus dficits histricos, como o de infra-estrutura4,
disparidades econmicas, subdesenvolvimento e o prprio dficit na balana de poder
mundial impediram que o processo de spillover proposto pelo neofuncionalismo atingisse um
grau satisfatrio. Os processos de integrao tcnica e econmica da regio no lograram
ensejar a unificao poltica e econmica como Haas previra.
Dessa forma, a Unasul nasce como um processo poltico, tendo como objetivo,
tambm, a cooperao tcnica e econmica. Diversos setores esto previstos no ambicioso
projeto integracionista do bloco. Questes energticas, financeiras, econmicas, de infraestrutura, securitria, possuem medidas e propostas, em uma tentativa de forar a integrao a
partir de setores estratgicos.
A integrao envolve, de fato, esferas que derivam do trinmio economia, poltica e
direito internacional, no se limitando a apenas uma delas. Ainda que a esfera econmica seja
mais comum nos processos de regionalizao, ela no necessariamente sobressalente sobre
as demais. Na verdade, o nvel de integrao depende dos setores especficos que se leva em
considerao, podendo-se ter uma alta integrao jurdica e econmica junto com uma baixa
integrao poltica, ou o oposto, observando-se que normalmente a integrao econmica e a
jurdica so condies que favorecem a integrao poltica (BOBBIO et alli, 2003).
Um conceito mais amplo e atual, indo alm das esferas supracitadas e envolvendo
questes derivadas do campo poltico pode ser encontrado em Lombaerde & Langenhove
(2005):
Regional integration (RI) is a worldwide phenomenon of territorial systems that
increase the interactions between their components and create new forms of
organisation, co-existing with traditional forms of state-led organization at the
national level. The processes of regional integration that emerged after World War
II, were originally mostly about trade and economics, but it has become clear that,
especially since the 1980s, with the so-called new regionalism wave, regional

Darc Costa identifica uma questo importante sobre a estrutura fsica da regio: a oposio entre uma vertente
ocenica do Pacfico e uma vertente ocenica do Atlntico cuja unio s seria possvel atravs de ampla
interveno na infra-estrutura do continente. Pela oposio dessas duas vertentes ocenicas os pases sulamericanos acabariam vivendo de costas uns para os outros. Os Andes corresponderiam a uma barreira
com precrio desenvolvimento para ligar essas duas vertentes. (DARC COSTA; 2003, pg. 74). Somado a
dificuldade geogrfica da integrao, o dficit de infra-estrutura interna dos pases da regio tambm
acarreta dificuldades relevantes de aproximao na Amrica do Sul.

13

integration can be seen as a multidimensional process that implies, next to

economic cooperation, also dimensions of politics, diplomacy, security, culture, etc.

Dentro dessa idia de multidimensionalidade, Wendy Dobson vai alm e apresenta a

integrao como sendo a forma mais intensa de cooperao interestatal, envolvendo polticas
comuns em relao a dois ou mais Estados (LOMBAERDE & LANGENHOVE 2005). A
integrao se ope ao conflito, e a independncia seria um estado intermedirio no qual no
h interaes. No estgio seguinte h a coordenao de polticas, antecedendo a integrao. A
figura 1.0 mostra o espectro proposto pelo autor.
Figura 1.0

Fonte: Lombaerde & Langenhove (2005).

Caracterizado como uma das esferas da integrao, a questo securitria afigura-se
muito importante na Amrica do Sul. Enquanto a integrao em um mbito econmico avana
apenas em termos relativos5, a integrao poltica depende da capacidade de concertao dos
pases envolvidos no processo para a superao de suas assimetrias. A possibilidade de
entendimento dentro da esfera estratgica sul-americana condicionada por uma conjuno
de fatores internos e externos, onde a autonomia das polticas de segurana resultado de uma
equao envolvendo as necessidades e aes dos pases no plano interno e as possibilidades
de distribuio de poder em diferentes nveis do sistema internacional. Nesse sentido, o
Conselho de Defesa Sul-Americano possui significativa relevncia.
Por fim, vale ainda destacar a existncia da dualidade entre a integrao formal,
institucionalizada, e a integrao informal ou real, propostas por Guilherme Ondarts
(LOMBAERDE & LANGENHOVE 2005). No excludentes, as duas formas podem e devem
ser levadas em considerao para a anlise do nvel de integrao entre dois ou mais Estados,

Podemos destacar um maior poder de barganha dos pases da regio enquanto bloco econmico ou, ento, a
institucionalizao de um processo j existente de aproximao econmica entre o Mercosul e a
Comunidade Andina a partir do advento da Unasul.

14

pois a institucionalizao de um processo no garante a sua efetividade. Outra conseqncia

disso que a integrao no gera necessariamente uma organizao internacional.
A existncia de diversas formas de integrao, fruto da soberania dos Estados em
definir suas polticas exteriores, de segurana e econmicas, dificulta a apreciao desse
conceito6. Uma anlise separada das principais esferas do processo possibilita uma melhor
compreenso da integrao em determinada regio ou entre dados pases. importante
ressaltar que a integrao um ato poltico entre unidades territoriais na sua maioria
Estados-, que possui premissas supranacionais, que superior a simples tratados multilaterais
e que vai, ou pode ir, muito alm da esfera econmica. Ela um processo de cooperao
interestatal que ocorre atravs da coordenao de polticas de um ou mais setores.
Aplicando o exposto Unasul, temos que o carter jurdico da organizao expresso
atravs de seu tratado instituinte, assentado nas normas do Direito Internacional Pblico, e
dotada de personalidade jurdica internacional. Ela pode ser caracterizada como um processo
de cunho poltico, baseada no princpio da cooperao, com tendncia a tomar contornos
supranacionais em alguns pontos especficos. Os objetivos de carter econmico, financeiro e
produtivo estabelecidos nas declaraes de Cochabamba e Cusco e no tratado constitutivo do
organismo, alm das propostas por moeda e passaporte nicos, livre circulao de pessoas,
formao de um parlamento comum, possuem esse carter supranacional.
Economicamente o processo de integrao da regio fica em segundo plano em
relao questo poltica. Dadas as dificuldades, divergncias e disparidades scioeconmicas da regio, ficaria a cargo da Comunidade Andina e do Mercosul a evoluo da
integrao. Afinal, se atualmente existe falta de consenso dentro dos blocos, o que se dir de
uma expanso direta de tal processo. Assim, a Declarao de Cusco aponta para o
aprofundamento da convergncia entre o Mercosul a Comunidade Andina de Naes e o
Chile atravs do aprimoramento da zona de livre comrcio sendo que os governos do

A diversidade prtica do processo integracionista permite diversas outras vises e definies sobre o tema. A
parte desse trabalho, podemos destacar ainda, sob um carter econmico, a teoria marxista de integrao,
preconizada por Ernest Mandel, segundo a qual a integrao explicada pelos esforos das classes
capitalistas transnacionais em aumentar sua acumulao de capital. O Institucionalismo neoliberal prega
que a interdependncia causa de uma maior demanda por cooperao internacional, e que a integrao
a maneira pela qual os Estados auto-interessados podem cooperar. O intergovernamentalismo defende que
o interesse econmico o maior motivador de um processo de integrao. Essa teoria ressalta ainda a
importncia do papel do Estado nesse processo. (Gilpin, 2001). Para mais teorias e conceitos de
integrao ver Gilpin ( 2001), Dougherty & Pfaltzgraff (2003), Herz & Hoffmann (2004).

15

Suriname e Guiana7 associar-se-iam a esse processo. O tratado Constitutivo da Unasul e a

Declarao de Cochabamba tambm apontam no mesmo sentido.
O tratado constituinte da Unasul coloca como objetivos gerais a integrao poltica,
cultural, social e econmica a ser instituda sob o dilogo poltico entre as naes. Dentre os
objetivos especficos, h a integrao financeira, industrial e produtiva, alm da cooperao
econmica e comercial. Dos vinte e um objetivos especficos declarados diretamente na carta
instituidora da organizao, apenas trs dizem respeito diretamente a objetivos econmicos,
enquanto os outros pairam na esfera poltica, estrutural e geoestratgica. Assim sendo, o
carter poltico e suas conseqncias ganham uma efetiva importncia.
Diferentemente do caso europeu, no qual houve um encontro de interesses econmicos
e polticos no processo originrio da integrao, o motor da tentativa integracionista sulamericana a esfera poltica. A integrao europia caracterizada por objetivos polticos,
tendo como meta principal o desenvolvimento de interdependncia entre os pases, capaz de
garantir a estabilidade da regio aps essa ser palco de duas guerras com extenso global8.
No obstante, a esfera econmica foi primordial para o processo, basta lembrar que a CECA,
estabelecida em 1951, e posteriormente o estabelecimento de um mercado comum atravs do
tratado de Roma, em 1957, foram os pilares da Unio Europia.
A lentido do processo de integrao econmico sul-americano, caracterizado por
constantes demandas e contendas, torna o plano poltico chave na cooperao em busca de
desenvolvimento. Alm das motivaes clssicas para a integrao, Bobbio et alli (2003)
mostram que quando o poder poltico o motor da integrao, um de seus primeiros atos ser
a tentativa de promover a integrao jurdica e econmica. Nesse sentido, a Declarao de
Cochabamba enaltece o dilogo poltico como premissa para a construo da integrao sulamericana:
Nuestra integracin se asienta en alianzas estratgicas basadas en el compromiso
democrtico, el fortalecimiento del dilogo poltico, la creacin de un espacio de
concertacin y conciliacin, la contribucin a la estabilidad regional, la articulacin
de polticas sociales regionales y la valorizacin de una identidad cultural
sudamericana con participacin de actores locales y regionales.

O Mercosul e a Comunidade andina representam quase a totalidade dos pases da Amrica do Sul. Com a
incorporao da Venezuela ao bloco do cone sul, apenas Chile, Suriname e Guiana no so englobados
como membros efetivos por blocos de integrao econmica.
8
O papel poltico de tal processo fica caracterizado pelos trabalhos de polticos como Robert Schuman, Konrad
Adenauer, Alcide de Gasperi, Winston Churchill, Jean Monnet, na tentativa de se reforar a paz na Europa
atravs da vinculao das economias e governos.

16

1.2

Cooperao e Relaes Internacionais

A integrao, anteriormente definida, carece, agora, de uma aplicao nas Relaes

Internacionais. Se ela procede de um processo de cooperao, frente a um sistema

internacional anrquico9 (BULL, 2002), esse deve ser analisado, conjuntamente com a
motivao dos pases para a concertao. O Brasil o grande articulador da unificao
regional na Amrica do Sul e, como tal, tem a sua motivao e expectativas para ele. Assim,
as teorias podem ser centradas no caso concreto da Unasul, destacando-se suas peculiaridades.
Waltz (2002) acredita que as relaes entre as naes podem ser explicadas atravs do
posicionamento dos Estados no sistema internacional. A forma como eles estariam colocados
afetaria as suas capacidades, oportunidades e inclinaes para agir. Tendo em vista que a
distribuio de poder assimtrica, existem Estados que agem buscando modificar a ordem
vigente, enquanto outros possuem o interesse na sua manuteno. Esses Estados so
chamados de Estados status quo e Estados revisionistas.
Em relao ao cenrio sul-americano temos que as naes protagonistas, como
Venezuela e Brasil, so favorveis a manuteno da ordem interna, se aproximando do
conceito de Estados status quo, disputando apenas em relao liderana sul-americana. Ao
Brasil - principal artfice do processo melhor cabe a nomenclatura, e acarreta em uma
retrica de paz, democracia e cooperao para o desenvolvimento no processo de integrao.
Por possuir maior peso no cenrio regional e internacional, o pas busca a manuteno da
ordem vigente, pois sua posio em relao aos demais Estados lhe possibilita coordenar
polticas conjuntas, alm dos benefcios da integrao, que no so necessariamente contrrios
aos demais. J na atuao global, tanto o Brasil como os demais Estados da regio podem ser
considerados revisionistas. Considerando-se o dficit de poder da regio, as naes sulamericanas buscam aumentar a sua participao no cenrio internacional, atravs dos
instrumentos clssicos de poder: a diplomacia, a inteligncia, a cooperao interestatal, as
alianas, a persuaso e, em ltima instncia, a guerra.
No campo das relaes internacionais a lgica realista clssica e neorealista
apresentam uma dinmica mais influente em relao aos demais conceitos apresentados pelas
outras escolas. O realismo assume uma viso negativa sobre a possibilidade de cooperao na
esfera internacional, pois considera que os Estados so atores auto-interessados. A cooperao
9

Hedley Bull advoga que existe uma sociedade internacional, mas que essa anrquica. A constituio de uma
sociedade ocorre mesmo sem um governo central, pois os Estados possuem caractersticas peculiares que
acarretam relevncia para a existncia de uma regulamentao mnima. Contudo, o autor salienta que o
fato de a sociedade internacional possuir certo ordenamento, no significa que as naes no vivam em
um estado de guerra, em um equilbrio gerado pelos interesses egosticos dos Estados. (Bull, 2002).

17

ocorre em um meio no qual o ganho de um Estado, ator chave da teoria, significa a perda
relativa de outro. Dessa forma, o sistema internacional anrquico e incerto, h uma luta
constante pela sobrevivncia e os objetivos dos estados so egosticos. Podemos assinalar,
dentro da tica do realismo, quatro motivos principais para a cooperao: a existncia de
interesses em comum; as diferenas, que levam complementaridade; a aceitao de regras
comuns; e, finalmente, a busca por recursos de poder.
A colaborao em torno de interesses comuns permite que atores estatais atuem em
consonncia no sentido de garantir seus interesses afins, bem como os interesses especficos
de cada nao. No caso sul-americano, o fato de que as naes buscam atuar em conjunto,
valendo-se dos seus interesses em comum, evidenciado pela forma com que vem sendo
conduzido o processo de integrao. Diferentemente de sistemas dspares de cooperao10, no
qual alguns pases detm maior peso, como o Conselho de Segurana da ONU, os
mecanismos da Unasul nascem baseados no princpio do consenso, sendo reconhecida a
convergncia de interesses polticos das naes nas declaraes e tratados que do origem a
instituio.
Em relao cooperao atravs das diferenas entre Estados, a complementaridade se
apresentaria como uma possibilidade de aproximao dos pases. Esse cenrio vlido tanto
para questes econmicas quanto polticas, sendo melhor visualizado em relao ao primeiro
caso. De fato, a integrao econmica pressupe um certo nvel de complementaridade em
relao produo e consumo, afinal, duas economias iguais pouco teriam a acrescentar
atuando em conjunto. Nesse sentido, o pouco dinamismo e complementaridade econmicos
dos pases sul-americanos so apontadas por alguns analistas como uma das causas da crise
do organismo (SCHMIED, 2007).
J a existncia de regras comuns aos Estados faz da cooperao um objeto capaz de
ampliar o poder relativo dos Estados no cenrio internacional, isso porque a ao coletiva
aumenta o poder de influncia dos pases nas definies das normas que regem as relaes
internacionais e esto em constante mudana e evoluo. Tanto mais porque a regulao das
questes internacionais se faz necessria na medida em que os Estados se influenciam mais
intensamente (WALTZ, 2002). Em um sistema anrquico, a dificuldade de se alcanar uma
atuao coletiva para o bem comum faz com que a interdependncia seja um fator que

10

No se pretende entrar no mrito das diferenas econmicas e financeiras dos pases da regio e de como essas
disparidades poderiam estabelecer o surgimento de um mecanismo de supremacia econmica e financeira
brasileira, atravs da projeo transnacional de suas firmas e do sistema de financiamento estabelecido
pelo BNDES. Para uma viso sobre esse processo, ver Mathias Luce (2007).

18

corrobore com a formulao de estruturas multilaterais, j que esta depende da vontade dos
Estados, e no de uma instncia superior a eles
Por fim, as naes possuidoras dos recursos de poder, que so almejados por todos os
Estados,

esto

em

uma

posio

privilegiada

no

sistema

mundial,

tornando-se

progressivamente mais independentes. Logo, a cooperao internacional pode ser almejada

como uma tentativa, por parte de Estados mal posicionados na cena internacional, de obter
acesso aos recursos de poder que julgam necessitar, atravs da associao a naes melhor
posicionadas. No obstante, o regionalismo tambm uma forma de se garantir maior
projeo internacional a pases que possuem relevncia regional, como o caso brasileiro no
contexto sul-americano.
Dessa forma, se os ganhos relativos so importantes para a cooperao interestatal,
justifica-se uma postura da diplomacia brasileira no sentido de fazer concesses para os pases
com menor nvel de desenvolvimento scio-econmico da regio. A integrao pressupe a
existncia de um Estado forte, capaz de coordenar as aes integracionistas como fez a
Alemanha em relao Unio Europia e os Estados Unidos em relao ao NAFTA (GILPIN,
2001). A percepo da chancelaria brasileira das disparidades da regio e das potencialidades
de seu pas torna o Brasil o ator chave da Unasul, necessitando fazer com que os outros
Estados visualizem ganhos ao se associarem ao pas, para que ele possa ter a sua porcentagem
de retorno pela liderana na Amrica do Sul.
A cooperao no , entretanto, um ato unilateral ou bilateral. A motivao dos pases
para cooperar envolve um clculo de probabilidades maior e mais complexo. Considerando
que as relaes internacionais so marcadas pela interao entre Estados, Organizaes
Internacionais e regimes internacionais, uma anlise das motivaes apenas dos pases
envolvidos diretamente com o processo no o explica em sua totalidade (STEIN, 1990). A
cooperao entre Estados ocorre em funo de escolhas circunstanciais, nas quais so levadas
em conta no apenas o resultado direto das escolhas. Conforme afirma Arturo Stein (1990):
Decision is a product of a states options, payoffs, and criteria for calculation,
conjoined with the situations confronting other nations. Those situations matters
either because a nations choice is contigent or because others payoffs are
incorporated into the calculus. Choice, then, involves interaction and the forces of
circumstance. (STEIN, 1990, pg. 176).

Assim sendo, os Estados, enquanto atores racionais, buscaro o maior ganho possvel
e agiro conforme o seu entendimento das reaes dos outros atores aos seus atos. Logo, h
uma anlise de ganhos e perdas relativas s atitudes no cenrio internacional a qual est

19

sujeita a distores ou erros por parte dos setores estratgicos de um governo, de acordo com
a capacidade de se adquirir e analisar informaes.
Acerca do exposto, a cooperao sul-americana aponta tanto para interesses comuns,
como para a necessidade de o Brasil e pases da regio se inserirem no contexto internacional.
A formulao de mecanismos e normas internas, possibilita maior margem de ao aos pases
da regio. A formao da Unasul e, particularmente, do Conselho de Defesa Sul-Americano
so a caracterizao da tentativa de formao de uma comunidade de segurana envolvendo
todos os pases da regio. Nesse contexto, necessria uma anlise do nvel sistmico no qual
se encontram as regies, dado que os protagonistas dos processos de cooperao no so os
nicos atores envolvidos na integrao. Embora a cooperao seja basicamente em funo do
auto-interesse, esses interesses so intrnsecos a ordem atual.
1.3

O Sistema Internacional e os Complexos Regionais de Segurana

A teoria dos complexos regionais de segurana (TCRS) se aplica ao caso sul-

americano. O estudo da dinmica relacional entre estados dentro de um complexo regional de

segurana (CRS), atravs da conjuno de um nvel regional com um nvel global11 envolve
fatores atuais do processo de integrao. A globalizao, da qual o prprio processo de
regionalizao conseqncia, e o fim da ordem bipolar implicam o surgimento de uma nova
agenda securitria que vai caracterizar as relaes internacionais. Concomitantemente, a
lgica de poder e a polaridade do sistema internacional seguem regendo as assimtricas
relaes entre os Estados.
A TCRS construda como uma mistura das abordagens materialista e construtivista.
Da primeira ela se vale das noes de territorialidade e distribuio de poder, prximas do
neorealismo. Da abordagem construtivista ela incorpora as noes de securitizao, presente
nos trabalhos prvios da Escola de Copenhague12, e desenvolve suas principais idias.
O carter construtivista da TCRS tem no conceito de securitizao um dos seus
principais expoentes. Esse conceito parte da premissa de que um processo pode ser no
politizado, politizado ou securitizado, o que corresponderia extenso final da politizao
embora a politizao seja um processo aberto, ocorrido dentro de um quadro normativo ou
11

A anlise feita por Buzan & Waever (2003) abrange toda a security constellation, assim entendida como toda a
matriz de segurana, formada pela interao de quatro nveis: o domstico, o regional, o inter-regional e o
global.
12
Entre os trabalhos de destaque da Escola de Copenhague podemos apontar: People, States and Fear: The
National Security Problem in International Relations (1983), Security. The Speech Act. Analysing the
Poltics of a Word (1989), European Security Order Recast: Scenarios for the Post-Cold War Era (1990),
Identity, Migration and the New Security Order in Europe (1993), Securitization and Desecuritization., in
Ronnie Lipschutz (ed.) On Security (1995), Security: A New Framework for Analysis (1997), Concepts
of Security (1997).

20

costumeiro. Determinado assunto, apresentado e aceito como uma ameaa existencial a um

ator permite, pelo seu carter emergencial, medidas que vo alm da poltica (BUZAN,
WVER, WILDE, 1998). As ameaas podem variar no plano efetivo, se caracterizando
como realmente existentes, ou, ento, ser uma forma de legitimar a ao dos atores
securitizadores. Nas palavras dos autores, Security is the move that takes politics beyond
the established rules of the game and frames the issue either as a special kind of politics or as
above politics. Securitization can thus be seen as a more extreme version of politicization."
(BUZAN, WVER, WILDE, 1998, pg. 23)
Importante para o entendimento desse conceito o carter emergencial que adquire o
processo de securitizao. Nota-se uma extenso realista no processo, medida que a
justificativa para a tomada de quaisquer medidas, dentro de um quadro normativo ou fora
dele, apresentado como necessria para a sobrevivncia do ator. Ao obter sucesso no
processo de securitizao, o Estado adquire o direito de se utilizar dos meios que julgar
necessrios para conter a ameaa.
A securitizao pode ser tanto institucionalizada, como o caso do sistema de defesa
dos pases, com a ameaa de invaso ou coero se tornando algo constante ou, ento, ad hoc.
Cabe ainda constatar que o processo de securitizao uma construo intersubjetiva, na qual
h a interao dos atores securitizantes com a audincia atravs do discurso13, construdo em
relao ao objeto de referncia componente que visto como existencialmente ameaado
(BUZAN, WVER, WILDE, 1998).
Trazendo o conceito de securitizao para a esfera sul-americana, podemos aprofundlo. A nova agenda securitria apresenta fatores de ameaa aos pases da regio,
principalmente em relao projeo de poder de potncias extra-regionais. No plano interno
ao bloco, as questes ideolgicas igualmente afetam as dinmicas de segurana dos pases,
bem como antigas divergncias. A agenda clssica de segurana tambm fator securitizante
na regio, principalmente aps os recentes atritos entre Colmbia e seus vizinhos, com o
aumento da tenso nas fronteiras, investimentos militares e mobilizao de tropas.
Questes empricas podem ser levantadas em funo do papel da superpotncia em
relao aos pases da regio. As atividades das agncias de inteligncia dos Estados Unidos
durante o perodo da Guerra-Fria encontravam-se respaldadas pelo objeto securitizado do
comunismo, tanto a nvel global a ameaa existncia do sistema internacional vigente
como a nvel estatal, na medida em que os governos da regio se alinham ao mundo ocidental
13

importante notar que o speech act no apenas um procedimento lingstico, mas sim um processo social
e pode envolver desde a mdia at atores polticos de um Estado ou objeto de referncia.

21

capitalista e securitizam a questo. Assim, a existncia da ameaa ideolgica, fator construdo

durante o sculo XX, justifica as aes da superpotncia em relao Amrica do Sul.
No obstante, as atividades de inteligncia norte-americanas, presses econmicas,
diplomticas e militares so utilizadas sob o manto do comunismo. Nesse mesmo sentido,
fatores da nova agenda securitria, como questes relativas aos Direitos Humanos, ao
terrorismo e ao narcotrfico impe uma nova dinmica nas relaes entre Estados Unidos e
Amrica do Sul, dentro de fatores expostos agora como ameaas. O estudo do Complexo
Regional de Segurana da regio, no terceiro captulo, esclarece a formao emprica e a
dinmica securitria atual dos pases da regio.
A questo que se acerca, ento, a da polaridade no sistema internacional. Buzan e
Wver (2003) colocam a combinao de capacidade material, proscrita por Kenneth Waltz,
reconhecimento formal pelos outros Estados, de Hedley Bull, e uma observao do alcance da
projeo dos atos de um ator em relao ao nvel sistmico. Dessa forma, os autores propem que
a lgica do sistema internacional se caracteriza pela existncia de trs classificaes para os
Estados, em termos de polaridade: as superpotncias, as grandes potncias e as potncias
regionais.
As superpotncias apresentam a capacidade de projetar poder militar e poltico em
qualquer regio do globo. Para ostentar essa caracterstica elas devem ser reconhecidas pelos
outros Estados como possuindo esse poder e ser atores ativos de processos de securitizao e
desecuritizao de todas as regies do sistema, seja enquanto ameaa, aliados, intervencionistas
ou patrocinadores14. As grandes potncias possuem um alcance limitado, no esto presente em
todos os processos de securitizao globais e tm capacidade de operar em mais de uma regio.
Nessa categoria se encontram Estados que obtiveram um aumento de poder, deixando de ser
apenas uma potncia regional e estados declinantes da condio de superpotncia, como o caso
atual da Rssia15. Por fim, as potncias regionais tem influncia decisiva dentro de um CRS, mas
limitada ao na dinmica de segurana de pases de fora da sua regio. Dentro de um mesmo
CRS pode haver cenrios de multipolaridade ou unipolaridade.

O nvel global, como visto, trabalhado pela tica neorealista. Lake aponta que uma
grande potncia pode ser caracterizada como aquela que tem capacidade de projeo de
poder, alcance militar em todo o globo. Trazendo essa noo ao construtivismo, tal alcance
pode ocorrer, tambm, no plano de outras caractersticas securitrias (BUZAN & WVER,
2003), quer dizer, a capacidade de projeo de poder no se limita apenas ao campo militar,
14
15

Atualmente apenas os Estados Unidos possuiriam esses status.

Como exemplo de grandes potncias atuais temos Reino Unido, Frana, Alemanha (Unio Europia), Japo,
China e Rssia.

22

mas tambm uma caracterstica da nova agenda securitria. Cabe ressaltar que os setores
econmico, ambiental, poltico e social fazem parte da dinmica de segurana dos Estados.
Dentro desse quadro, temos que as questes polticas e securitrias a nvel mundial so
definidas sob uma lgica de poder e de projeo de poder. Entretanto, as dinmicas de
segurana da grande maioria dos pases do mundo, incluindo o subcontinente sul-americano,
so efetivadas atravs do nvel regional. Essa a lgica dos Complexos Regionais de
Segurana. O conceito de CRS, original de 1983 e reformulado por Buzan e Wver em 1998,
definido como [...] um conjunto de unidades cujos principais processos de securitizao e
desecuritizao, ou ambos, so to interligados que seus problemas de segurana no podem
ser razoavelmente analisados ou resolvidos de maneira separada. (WVER et alii, 1998
apud TANNO, 2003, p.70).
Em outras palavras, os CRS so unidades (no necessariamente Estados, embora eles
sejam o principal foco) que apresentam uma dinmica de segurana definida em funo da
ameaa que as outras unidades representam ou supostamente representam - para a segurana
local. Os Estados temem seus vizinhos e mantm aliados entre eles. Globalmente eles temem
naes cujo poder pode alcan-los independente da lgica territorial.
O nvel de anlise regional proposto pelos autores se justifica no fato de que a grande
maioria dos Estados do globo no possui capacidade de interao securitria com pases no
adjacentes. Dessa maneira, mesmo durante a Guerra-Fria, cuja lgica era de extrema
polarizao, o nvel regional aplicava-se fortemente, principalmente aos pases no alinhados
ou com menor interao na disputa ideolgica.
O envolvimento externo nas dinmicas de segurana pode ser analisado atravs da
interpenetrao o nvel de influncia e projeo de uma potncia em relao a questes
securitrias e do overlay, quando os interesses de potncias externas transcendem a projeo

de poder, e se estabelecem em uma regio de forma to significativa que as dinmicas de

interdependncia securitria cessam. Esse ltimo processo normalmente resultado do
estacionamento de foras armadas em uma regio e no alinhamento dos Estados locais.
(BUZAN & WVER, 2003).
Aplicando o regionalismo TCRS, temos que esse se apresenta tanto como uma forma de
fortalecimento dos pases frente s potncias sistmicas, como uma forma de conjuntamente se
alcanar um maior resultado na soma de poder do cenrio internacional. Nesse sentido
Both the introversion of the `litepowers and the worry about American/Western
hegemony are aspects of globalisation, and these can easily trigger regional
responses, where the regional level becomes either a bastion against global threats,

23

or a way to obtaining greater power in global level dynamics. (BUZAN &

WVER, 2003, pg. 12).

A integrao sul-americana paira nessa esfera. O entendimento de que a ao conjunta

necessria para o aumento de poder dos pases da regio, alm de noes de que a
autonomia e a capacidade de segurana coletiva so necessrias para o desenvolvimento dos
pases molda o surgimento da Unasul dentro do contexto global. Nesse sentido, a Declarao
de Cochabamba afirma:
El fin de la bipolaridad construida despus de la Segunda Guerra Mundial acab
con la guerra fra, trajo aparejado un debilitamiento del multilateralismo y una
profundizacin de las asimetras entre pases e incluso continentes. El proceso de
globalizacin ha influido profundamente en nuestras economas y sociedades.
Recientemente, ha sido posible comenzar a construir alternativas que apuntan a
retomar el crecimiento, la preservacin de equilibrios macroeconmicos [...] as
como la disminucin de la vulnerabilidad externa. Frente a esta situacin la
integracin regional es una alternativa para evitar que la globalizacin profundice
las asimetras, contribuya a la marginalidad econmica, social y poltica y procurar
aprovechar las oportunidades para el desarrollo. (DECLARAO DE
COCHABAMBA).

Assim, a capacidade de um Estado adquirir poder no cenrio mundial, atravs do

desenvolvimento poltico, a formao de alianas estratgicas, desenvolvimento econmico,
integrao poltica e econmica, fica subordinada, em certa medida, a ao dos outros pases
do globo. A capacidade de ingerncia externa de pases considerados como plos de poder
condiciona a ao das naes emergentes, tanto no plano securitrio, primordial para a
insero internacional dos estados, como nos planos poltico e econmico.
O complexo de segurana sul-americano possui uma dinmica peculiar em relao aos
outros 11 complexos do sistema mundial: a adjacncia ao complexo no qual a nica
superpotncia do sistema internacional se encontra. Dessa forma, qualquer considerao que
seja feita em torno do tema, quer analisando os Estados Unidos como uma potncia decadente
e conseqentemente um mundo progressivamente multipolarizado16 (ARRIGHI, 2008,
BANDEIRA, 2009, GUIMARES, 2006, VIZENTINI, 2006), se tornando, dessa forma, uma
great power", ou, ento, sem subestimar a capacidade de projeo de seu poder, a capacidade
de ingerncia em assuntos internos dos pases sul-americanos, bem como no seu processo de
integrao, tem uma dimenso significativa.

16

Nesse sentido, Bandeira (2009) aponta para a falncia financeira do sistema norte-americano, colocando que o
aumento da dvida externa do pas, saltando de US$ 5,6 trilhes, no ano 2000, para US$ 9.5 trilhes em
abril de 2008 acarretaria insustentabilidade do atual modelo da potncia hegemnica no longo prazo. O
autor destaca ainda a dependncia externa que vem causando o endividamento estadunidense, que se
sustenta pela falta de lastro nas emisses de moeda pelo pas, mas que funcionaria como uma bolha e
tende a causar uma crise no sistema.

24

 relevante, ainda, dar uma definio a hegemonia, conceito que se vale de questes
polticas e econmicas. Giovanni Arrighi (1994) coloca que uma nao pode ser considerada
hegemnica quando lidera o sistema de Estados numa direo desejada e, com isso,
percebido como buscando um interesse geral (ARRIGHI, 1994, p. 29). E vai alm ao
afirmar, baseado nos ensinamentos de Gramsci, que ela decorre da capacidade dos grupos
dominantes de apresentar seu domnio como se servisse no s aos seus interesses como
tambm aos dos grupos subordinados (ARRIGHI, 2008 pg. 160).
A definio de Arrighi envolve uma liderana do sistema capitalista como um todo,
dentro da sua conhecida lgica de ciclos de acumulao de capital. O conceito de Buzan &
Wver fica completo com uma anlise do conceito de hegemonia de Arrighi, pois esse ltimo
apresenta uma dinmica mais clara da situao atual, conceituando o atual momento da
superpotncia no sistema internacional como de dominao sem hegemonia, indo ao encontro
das anlises que advogam o declnio na capacidade de gerir o sistema internacional por parte
dos Estados Unidos.
*

A partir de uma definio da lgica de poder e do funcionamento das relaes

internacionais que, acrescente-se, no pretende ser exaustiva ou menos ainda conclusiva, a
anlise da integrao sul-americana atravs do advento da Unasul fica facilitada. Assim,
temos que a questo securitria molda, de certa forma, a ao poltica de pases no cenrio
internacional. A busca por autonomia da regio baseia-se nessa lgica securitria. Nesse
sentido, a continuao do processo de integrao sul-americano passa pelo fortalecimento dos
pases enquanto bloco.
A formao da Unasul e do Conselho de Defesa Sul-Americano reflete essa lgica. O
CDS caracteriza-se como uma tentativa de estabelecer uma comunidade de segurana,
trazendo, para a jurisdio interna do bloco, juntamente com o mecanismo da Unasul,
assuntos antes tratados no mbito do regime de segurana e defesa do continente, atravs de
mecanismos de segurana coletiva como o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca
(TIAR) e a Organizao dos Estados Americanos (OEA).
Dessa forma, a anlise do contexto em que surge a Unasul pode clarificar em que
medida o processo de integrao sul-americano acontece em funo das suas relaes com a
superpotncia e outros pases do globo. Os interesses envolvidos e a dinmica securitria
apresentam uma relao intrnseca, sendo que a origem dessa dinmica remonta a formao
da Unasul.

25

A INTEGRAO SUL-AMERICANA E O SURGIMENTO DA UNASUL

Se a esfera econmica fica em segundo plano na fase atual da integrao sul-

americana, as condicionantes do relacionamento dos Estados devem ser analisadas para uma
avaliao da necessidade de concertao para o progresso da cooperao. Assim, dos trs
fatores que condicionam a dinmica das relaes entre os Estados sul-americanos, incluindo a
varivel interveniente o relacionamento com os Estados Unidos - os fatores exgenos de
mudanas estruturais tem influncia direta na formao da Unasul. A anlise da reestruturao

sistmica que ocorre com o final da Guerra fria clarifica esse ponto.
Assim, a integrao sul-americana o resultado da interao de trs fatores estruturais.
Em primeiro lugar, h a globalizao. As conseqncias da abertura econmica em pases
antigamente voltados para o mercado interno torna a aproximao regional favorvel
diminuio das inseguranas da insero econmica internacional. Ademais, a globalizao
vista tambm como uma ameaa a integridade de alguns pases, inclusive sendo objeto de
securitizao

em

alguns

Estados,

tambm

por

sua

identificao

com

ocidentalismo/americanismo (BUZAN & WVER, 2003).

Em segundo lugar h o regionalismo, fenmeno associado atualmente prpria
globalizao, mas que contm caractersticas prprias e origem anterior. O exemplo da Unio
Europia de desenvolvimento coletivo e criao de identidades comuns, a possibilidade de
crescimento da economia dos pases e o dilema de um Estado ser excludo da nova ordem
mundial, centrada em blocos econmicos, favorecem esse processo.
Alm disso, a busca por autonomia e poder no sistema internacional tambm leva os
pases a cooperar. Historicamente sob a influncia hegemnica direta dos Estados Unidos, as
naes sul-americanas no possuam capacidades autnomas de articulao diplomtica e
securitria. A reestruturao internacional ocorrida com o fim da bipolaridade vai ser marcada
pela tentativa de readaptao das estruturas hegemnicas (GUIMARES, 2006) e de
adaptao dos pases ao surgimento de um mundo uni-multipolar, na expresso de Samuel
Huntington (HUNTINGTON, 1999).
2.1

Globalizao e Regionalismo
O final da Guerra Fria estabelece a questo do surgimento de uma nova ordem. A

queda do bloco sovitico, a insero dos Estados do leste europeu no cenrio internacional, a
abertura poltica e econmica da Amrica Latina e a integrao econmica e financeira vo
marcar o perodo. Para Cervo e Bueno (2002), trs fatores influem sobre o reordenamento das

26

relaes internacionais: a ideologia neoliberal, a supremacia do mercado e a superioridade

militar estadunidense. A globalizao est inserida nesse contexto:
[a globalizao] engendrou nova realidade econmica, caracterizada pelo aumento
do volume e da velocidade dos fluxos financeiros internacionais, pelo nivelamento
comercial em termos de oferta e demanda, pela convergncia de processos
produtivos e, enfim, pela convergncia de regulaes nos Estados. Essa tendncia
histrica deparou-se, entretanto, com duas outras: [...] a formao dos blocos
econmicos e a nova assimetria entre o centro do capitalismo e sua periferia
(CERVO & BUENO, 2002 p. 455).

A globalizao e a estruturao sistmica dos anos 90 so construdas sob a influncia

de importantes eventos ocorridos nas duas dcadas passadas. A dcada de 70 marcada pelos
choques do petrleo (1973 e 1979) e o conseqente aumento das dvidas externas na America
do Sul, limitando os pases da regio, social e economicamente. Os processos de integrao
surgidos nas dcadas anteriores vo estar condicionados s dificuldades encontradas pelos
pases no perodo. A crise da dcada de 1980, com perodos de baixo crescimento na Amrica
do Sul, vai fortalecer a tendncia redemocratizao dos Estados autoritrios. Outra
conseqncia - tambm impulsionada pela ascenso neoliberal nos Estados Unidos e no Reino
Unido foram as aberturas comerciais e financeiras das dcadas de 1980 e 1990, com a
desregulamentao e privatizao de empresas estatais.
A presso dos Estados centrais pela abertura das naes sul-americanas vai culminar
no Consenso de Washington, uma cartilha contendo diretrizes para a economia na dcada de
1990. A fragilidade econmica interna vai acarretar resultados scio-econmicos desastrosos
nos pases que adotam a cartilha mais profundamente, como o Equador, a Bolvia e a
Argentina, e deixam seqelas importantes em pases como o Brasil, o Uruguai e a
Venezuela17 (GUIMARES, 2008). Sobre essa abertura, Vizentini (2006) aponta para a
relativa renncia soberania do Brasil quanto escolha do modelo de desenvolvimento
interno e estabelecimento de parcerias externas. A abertura atravs do Consenso de
Washington seria o resultado da falta de planejamento estratgico associada conjuntura
exterior.
Aliado a globalizao e ao neoliberalismo, o advento do regionalismo remete a
segunda metade do sculo XX, mas com o final da Guerra Fria que ele vai ganhar o carter
17

O neoliberalismo foi uma tendncia dominante na ltima dcada do sculo XX em quase toda a Amrica
Latina. Alguns lderes neoliberais foram: na Argentina Carlos Saul Menem, na Bolvia, Gonzalo Sanches
de Lozada e Hugo Banzer Soarez; no Brasil, Fernando Collor de Mello e Fernando Henrique Cardoso, na
Colmbia, Czar Gaviria Trujillo, Ernesto Samper Pizano, Andrs Pastrana Arango e lvaro Uribe; no
Equador, Durn Balln, Abdal Bucaram e Jamil Mahuad; no Paraguai, Juan Carlos Monti, Ral Cubas
Grau e Luis Gonzles Macchi; no Peru, Alberto Fujimori; e na Venezuela, Carlos Andrs Prez e Rafael
Caldera. (COUTINHO, 2006).

27

universal e complexo que apresenta atualmente. Se antes de 1989 o regionalismo acontecera

em um mundo protecionista e basicamente entre pases vizinhos, aps esse perodo o
regionalismo se multiplica velozmente. De 1994 a 2006 o nmero de acordos bilaterais
notificados no GATT sobe de 33 para 368 (WIESEBRON, 2008).
A regionalizao apresenta-se como resposta s ameaas econmicas percebidas no
processo de globalizao. O risco de marginalizao leva os pases a cooperarem em torno do
interesse comum. A expectativa de insero econmica atravs da integrao considervel
na dcada de 1990, o que refletido na prpria perda da lgica territorial, medida que
mesmo reas de livre comrcio passam a ser estipuladas sem a perspectiva da adjacncia
(BAUMMAN et alli, 2004).
J a questo da insero internacional outro fator chave do regionalismo. Para os
pases menos poderosos, a integrao apresenta-se como uma alternativa para a promoo de
interesses estatais em um mundo oligrquico. A cooperao ocorre em funo da perspectiva
de ganhos coletivos, pois tambm os pases plos regionais necessitam dessa associao.
Nesse cenrio, a proposta da Unasul no deixa de ser uma forma de inserir os pases
da regio em um contexto de globalizao financeira e econmica, contrapondo a regio ao
NAFTA, Unio Europia e ao bloco sia-Pacfico, da mesma forma que o Mercosul
fortaleceu a posio dos seus pases no contexto externo no incio da dcada de 1990
(VIZENTINI, 2003). Ademais, enquanto o Mercosul fora uma forma de adaptao ao
processo de reorganizao da economia mundial que encontrava-se em curso, a Unasul uma
tentativa de uma melhor posio no cenrio mundial em formao.
Dentro dessa lgica, a declarao de Cochabamba afirma a integrao sul-americana
como uma resposta globalizao e uma tentativa de insero e adaptao no ps-Guerra
Fria:
El proceso de globalizacin ha influido profundamente en nuestras economas y
sociedades. Recientemente, ha sido posible comenzar a construir alternativas que
apuntan a retomar el crecimiento, la preservacin de equilibrios macroeconmicos,
el nfasis en la distribucin de la renta como instrumento de eliminacin de la
exclusin social y de reduccin de la pobreza, as como la disminucin de la
vulnerabilidad externa. Frente a esta situacin la integracin regional es una
alternativa para evitar que la globalizacin profundice las asimetras, contribuya a
la marginalidad econmica, social y poltica y procurar aprovechar las
oportunidades para el desarrollo (DECLARAO DE COCHABAMA, online).

Fortalecidos pela conjuntura ps-Guerra Fria, atualmente os blocos comerciais esto

se tornando blocos poltico-econmicos, que tendem a se converter em novos atores no lugar
das antigas potncias. O que se veria seria a formao de blocos regionais de poder
(VIZENTINI, 2006, pg. 17). De fato, muitas organizaes de carter poltico, econmico e
28

securitrio vem surgindo no novo cenrio mundial18, enquanto outras expandem suas
atividades para alm das estabelecidas no momento de sua criao19, apontando para uma
tendncia expanso da coordenao poltica a partir de uma aproximao inicial.
A integrao surge, ento, dentro do contexto de construo de uma nova ordem
mundial, nas bases do advento da globalizao e do prprio fenmeno do regionalismo. Sob
essa perspectiva, Vizentini (2006) apresenta trs alternativas para a Amrica Latina dentro
dessa nova ordem: a integrao regional, a desintegrao ou a absoro hemisfrica. Samuel
Pinheiro Guimares segue na mesma direo ao afirmar:
Os pases mdios que constituem a Amrica do Sul se encontram diante do dilema
ou de se unirem e assim formarem um grande bloco de 17 milhes de quilmetros
quadrados e de 400 milhes de habitantes para defender seus interesses inalienveis
de acelerao do desenvolvimento econmico, de preservao de autonomia
poltica e de identidade cultural, ou de serem absorvidos como simples periferias de
outros grandes blocos, sem direito participao efetiva na conduo dos destinos
econmicos e polticos desses blocos, os quais so definidos pelos pases que se
encontram em seu centro. (GUIMARES, 2008, online)

2.2

Unasul Como Instrumento de Poder

De acordo com Kenneth Waltz (2002), o poder fornece aos Estados os meios cogentes

para a preservao de sua autonomia frente s demais naes, alm de permitir que ele
disponha de um maior raio de ao externa. Em uma direo oposta, a existncia de
constrangimentos sobre os pases, oriundos do sistema internacional, significa que os
interesses nacionais esto vinculados dinmica das relaes internacionais.
Nesse contexto, por ocasio da assinatura da carta instituidora da Unasul, o presidente
brasileiro afirmou que Uma Amrica do Sul unida mexer com o tabuleiro de poder no
mundo20. Essa idia coaduna com a viso de que a integrao sul-americana se insere no
campo da poltica internacional. De fato, enquanto a maioria dos comunicados conjuntos do
Mercosul ocorrem no plano econmico, a Unasul, com menor tempo de vida, tem seu maior
foco de ao na Poltica Internacional. Ainda que haja a coordenao poltica a nvel de

18

A politizao dos blocos econmicos uma caracterstica marcante a partir da dcada de 90. H, ainda, o
surgimento de blocos puramente polticos com diferentes graus de coeso. No campo securitrio,
podemos citar a Organizao para a Cooperao de Xangai, embora com carter majoritariamente
securitrio, o bloco tambm tem iniciativas na esfera econmica. importante ressaltar que a
caracterstica em comum, a regionalizao, uma tendncia progressiva e sinaliza de forma a englobar
diversos setores na formao de blocos de poder.
19
Podemos destacar o grupo coordenado de trabalho ad hoc, liderado pelo Brasil para cooperao econmica
entre os pases da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZOPACAS). Quer dizer, uma organizao
cujo objetivo principal era a desmilitarizao do Atlntico Sul, tendo inclusive oposio dos Estados
Unidos para isso, acaba por criar um ambiente propcio para uma maior integrao econmica.
20
Unio sul-americana mexe com 'tabuleiro do poder', diz Lula. Estado. Disponvel em:
<http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,uniao-sul-americana-mexe-com-tabuleiro-do-poder-dizlula,177031,0.htm> ltimo acesso em: 10/10/09.

29

Mercosul, essa no detm projeo suficiente para influenciar muito alm do Cone Sul ou da
esfera econmica.
Uma anlise da atuao poltica do rgo corrobora com o argumento. A maioria das
declaraes do organismo 21 ou dizem respeito a questes econmicas, como a conformao
de reas de livre comrcio com outros pases e blocos ou, ento, dizem respeito ao
posicionamento conjunto dos pases em tratativas multilaterais de comrcio 22. As questes
polticas se restringem apenas a algumas poucas declaraes em relao a assuntos internos
ou questes de Direitos Humanos. Dos poucos assuntos relevantes de poltica internacional
observados nas declaraes, h o apoio a posio argentina na contenda envolvendo as Ilhas
Malvinas e o apoio democracia no Paraguai em suas repetidas crises.
Nesse sentido, Vizentini reafirma a importncia poltica da criao de um mecanismo
de livre comrcio envolvendo todos os pases da regio para
garantir uma margem de autonomia no contexto do reordenamento mundial. Uma
integrao entre pases em desenvolvimento permitiria aos membros posicionar-se
melhor na globalizao e ao Brasil, em particular, de constituir um dos plos de um
sistema multipolar no sculo XXI. (VIZENTINI, 2006, pg. 222).

Partindo-se da perspectiva de que a Unasul tem na poltica internacional o seu

principal objeto, inclusive na expectativa de atingir os seus interesses finais, somando-se a
noo da formao de blocos de poder, podemos comparar a situao da Amrica do Sul
enquanto coletividade com outros plos mundiais. Com uma rea de cerca de 17 milhes de
quilmetros quadrados (ver anexo 2.0), supera a rea da Rssia, dos Estados Unidos e da
Unio Europia. Sua populao supera a norte-americana e aproxima-se da europia, sendo
que a diferena populacional entre os dois, de cerca de 100 milhes de pessoas 394 e 499
milhes de pessoas relevada em funo da alta taxa de crescimento sul-americano atual:
cerca de 1,22 para 0,11 da europia. Seu PIB supera o PIB russo, so cerca de quatro bilhes
para dois bilhes o que j , em si s, significativo. Em relao China, embora a maioria dos
indicadores da potncia oriental sejam mais expressivos, o PIB per capita da Unasul mais do
que 30% superior o que demonstra melhores perspectivas de desenvolvimento social, se
houver desconcentrao de renda para tanto.
Quer dizer, a integrao sul-americana extremamente relevante no plano
internacional. Em um mundo polarizado pela conjuno econmico-territorial, o

21
22

As declaraes esto disponveis em <www.mercosul.gov.br> . ltimo acesso em: 14/11/09.

Mesmo em negociaes polticas conjuntas o Mercosul encontra dificuldades em estabelecer consensos, como
ficou claro na rodada de Doha de 2008, na qual Brasil e Argentina divergiram sobre a questo agrcola
(CAMPOS & VADELL, 2009).

30

fortalecimento do bloco permite a insero internacional dos pases em termos menos

assimtricos. Essa independncia em relao aos tradicionais plos de poder mundiais
necessria tanto para o plano econmico como poltico, pois as estruturas tendem a se
reproduzir em favor dos Estados que possuem maior projeo, na busca da manuteno do
status quo (GUIMARES, 2006).
Ademais, ao priorizar a questo poltico-securitria, o conjunto de Estados desenvolve
capacidade de projeo de poder, tanto poltico e econmico, como militar com a
possibilidade de resposta coletiva as ameaas vigentes. O fato de a integrao envolver uma
esfera multidimensional aponta nessa mesma direo. Tradicionalmente, formao de
blocos econmicos se seguem comunidades de segurana, como o caso da Organizao para
a Segurana e Cooperao na Europa (OSCE); a Comunidade dos Estados Independentes
(CEI) na eursia, a Organizao para Cooperao de Xangai (OCX) no Sudeste Asitico e a
Associao de Naes do Sudeste Asitico (ASEAN). Apesar das diferenas estruturais
desses rgos, todos os blocos envolvem questes econmicas, polticas e securitrias, ainda
que em alguns casos prevaleam interesses extra-regionais. A multipolaridade tende a ser
construda no regionalismo e a Unasul se insere nesse quadro.
Assim, o estabelecimento de uma coletividade independente elevaria o status
brasileiro na balana de poder internacional. No campo poltico, um grupo cooperativo de
estados pode ser julgado pela maneira na qual os outros Estados respondam a ele. A escola
inglesa de Relaes Internacionais mantm entendimento nessa direo, ao considerar que
[...] the international system could be seen as a group of independent political
communities (Buzan e Wver, 2003, p. 33). Dessa forma, em uma lgica de plos de poder,
o desenvolvimento poltico conjunto pode elevar a Unasul ao patamar de Estados Unidos,
Unio Europia e China, dependendo, entretanto, do desenvolvimento da regio e da coeso
interna.
Logo, a utilizao do organismo enquanto bloco de poder, mesmo com pouco mais de
um ano de personalidade jurdica pde ser percebida recentemente na crise de Honduras. A
condenao do golpe militar ocorre em vrias instncias pelos governos latino-americanos.
Destaque para as declaraes do presidente Luis Incio Lula da Silva, as quais incluem o
Mercosul, a Unasul e a OEA como contrrias aos acontecimentos. A presidncia pro tempore,
exercida pelo Equador, assumiu a posio oficial do grupo de pases ao declarar que a Unasul
exigia a "imediata e incondicional" 23 restituio do governo democraticamente eleito.
23

Unasul exige "imediata e incondicional" restituio de Zelaya no poder. Folha de So Paulo. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u628608.shtml>. ltimo Acesso: 10/10/09.

31

2.3

A Integrao Sul-Americana na Segunda Metade do Sculo XX

A integrao sul-americana historicamente paira sobre um plano muito mais das

intenes do que de compromissos efetivamente cumpridos. O processo de integrao da

regio teve um caminho distinto ao da Europa Ocidental. Ainda que o Tratado de Montevidu
de 1960 copiasse o modelo europeu no momento da formao da Associao Latinoamericana de Livre Comrcio ALALC, determinadas idiossincrasias no permitiram que o
desenvolvimento ocorresse da mesma forma no bloco sul-americano.
A ALALC tinha por meta eliminar todas as barreiras ao comrcio dos membros at
1980, mas acaba por encontrar srias dificuldades em funo das polticas de substituio de
importaes e de industrializao. Em 1980, a estagnao das negociaes comerciais levou
substituio da ALALC pela Associao Latino Americana de Integrao (ALADI).
Em 1969, os pases andinos celebraram o Pacto Andino 24, que mais tarde viria a
formar a Comunidade Andina de Naes (CAN). O projeto contava com objetivos de
planejamento econmico e polticas comuns nas reas de investimento e industrial. A pequena
dimenso dos mercados dos pases, o baixo nvel de acumulao de capital e as rivalidades
entre seus membros fizeram com que seus resultados fossem modestos, principalmente aps a
sada do Chile (MALAMUD, 2003).
J o Cone Sul apresenta uma lgica diferente. A lgica da confrontao e o temor
recproco dos governos militares da regio dificulta a aproximao entre os pases, sendo que
a competio pela liderana da regio entre Brasil e Argentina vai marcar a dinmica das
relaes interestatais. A substituio da lgica da competio pela cooperao acontece a
partir da construo de medidas de confiana (VIZENTINI, 2003) iniciadas na dcada de
1970, ainda sob regimes militares.
Em 1979 estabelecido um marco na aproximao entre Brasil e Argentina com o
acordo Tripartite de Cooperao Tcnico-Operativo (Brasil, Argentina e Paraguai) que
permite o uso compartilhado das usinas de Itaipu e Corpus e a regularizao da
navegabilidade do rio Paran. Seguindo essa linha, nas dcadas de 80 e 90, Brasil e Argentina
adotam medidas na rea nuclear25. As bases para o futuro processo de cooperao no Cone
Sul estavam assentadas.

24

Sua formao inicial contava com Chile, Bolvia, Peru, Equador, Venezuela (a partir de 1973) e Colmbia. Em
1976, o Chile sai do bloco.
25
Podemos destacar a Declarao de Foz do Iguau sobre Polticas de Salvaguardas Nucleares que deu origem a
Agncia Brasileira de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC).

32

Em 1985, Brasil e Argentina lanam um processo de integrao gradual26, com o

objetivo central de promover o desenvolvimento econmico. Essa aproximao tinha
desgnios polticos estratgicos. Ao remover a histrica desconfiana e mudar o padro de
competio para cooperao, no apenas se permitia uma atuao conjunta no cenrio
internacional, mas tambm se possibilitava a adoo de posies compatveis quanto
ampliao do entendimento poltico, econmico e militar, exemplificado na realizao
conjunta de exerccios militares. A esse processo se juntariam, em 1991, Paraguai e Uruguai,
formando o Mercosul.
O surgimento do Mercosul acarretou ganhos comerciais para os pases da regio.
Contudo, aps um comeo significativo, o bloco perdeu fora a partir das crises externas da
dcada de 1990, alm da crise cambial brasileira de 1999 e da crise Argentina de 2001. O
xito inicial no logrou concluir a formatao de uma Unio Aduaneira pressuposto para um
mercado comum - e, atualmente, muitos so os problemas encontrados pelo bloco27. A
expanso do Mercosul atravs de seus tratados bilaterais28 preconiza a expanso que resultaria
na formao da Unasul. A proposta da dcada de 90 da ALCSA29 vai gradativamente se
concretizando atravs da associao de novos membros ao bloco e de tratados bilaterais
firmados pelo Mercosul.
Assim, a dinmica da origem do Mercosul remete a trs argumentos securitrios. Em
primeiro lugar, havia o dilema por parte dos pases da regio em relao possibilidade de
marginalizao econmica em um cenrio de globalizao e regionalizao. Em segundo
lugar, a defesa da democracia atravs da vinculao dos pases da regio, ainda vivendo as
sombras das ditaduras (VIZENTINI, 2006). Por fim, garantir a desecuritizao das relaes
entre Brasil e Argentina, historicamente marcadas por perspectivas conflitivas.
A lgica de poder tambm est caracterizada nesse contexto. Buzan & Wver (2003,
p. 327) afirmam que [...] only with a desecuritised relationship between Argentina and
26

27

28

29

Nesse processo so ressaltadas algumas condies para o xito do processo de integrao entre os pases:
fomento do crescimento econmico, comrcio bilateral dinmico e no-especializado, ampla cooperao
cultural, cientfica e tecnolgica, observncia de gradualismo e flexibilidade dos mecanismos de
integrao, preferncias comerciais bilaterais nas reas agrcola e industrial, aperfeioamento da infraestrutura, adaptao do arcabouo jurdico de ambos os Estados, envolvimento do empresariado com o
mercado ampliado. (CERVO & BUENO, 2002).
Trs questes primordiais so apontadas como obstaculizadoras do Mercosul: A dificuldade institucional em
realizar a aproximao e a coordenao macroeconmica, incluindo-se a questo da internalizao de
normas; o protecionismo indo contra a lgica de uma Unio Aduaneira e as assimetrias econmicas.
Com Chile (1996), com a Bolvia (1996), Mxico (2002) com a Venezuela, Equador e Colmbia (2004), e
com o Peru (2005), Cuba (2006) alm da formao de um espao de livre comrcio a nvel de ALADI em
2004.
A proposta de criao da ALCSA nasceu durante o governo de Itamar Franco sob o nome de Iniciativa
Amaznica, apresentada pelo chanceler Fernando Henrique Cardoso.

33

Brazil and a credible Mercosur can they (and not least Brazil) act vis--vis other (read: the
United States) with the power of a region. H, ento, uma lgica de contraposio
hegemonia estadunidense (VIZENTINI, 2006). Logo, a importncia do Mercosul e mais
precisamente da aliana entre Brasil e Argentina precisa ser destacada na esteira do
surgimento da Unasul, seja em funo do grau de estabilidade ou do potencial da regio. O
anexo 1.0 traz a porcentagem do PIB do Mercosul (2007) em relao composio da
Unasul, mostrando que 69% da composio total corresponde ao PIB mercosulino, e 56% ao
PIB brasileiro. Os principais indicadores (Populao, Superfcie, Comrcio exterior ver
anexo 1.0) apontam para a supremacia do organismo, em funo da presena brasileira, em
relao ao resto do subcontinente.
J a Comunidade Andina vai ser criada em um contexto semelhante ao do Mercosul,
contudo seu esquema de integrao possua um alcance mais amplo do que qualquer outro
fenmeno desse gnero no terceiro mundo (MALAMUD, 2003). No plano poltico est a
maior diferena entre os blocos. O Pacto Andino cria uma estrutura excepcional na regio,
com tomada de decises atravs da regra de maioria e autoridade supranacional vinculante30.
Surge, assim, o Direito Comunitrio Andino.
Apesar de seus objetivos, a CAN existencialmente contraditria, pois apesar de ter o
segundo maior grau de institucionalizao dentre as experincias regionais (MALAMUD,
2003), o desenvolvimento econmico no tem se fortalecido a previso era de
estabelecimento de um mercado comum at 2005. A sada de Chile e Venezuela, os conflitos
diretos e a instabilidade da regio fizeram os pases buscar outros parceiros comerciais e
contribui para as dificuldades da CAN.
Por fim, cabe ainda ressaltar a iniciativa denominada ALCA31. Proposta em 1994,
visava a eliminar as barreiras ao comrcio e a investimentos, englobando todos os pases do
continente. O propsito central da investida consistia na criao de um conjunto de regras,
capazes de incorporar os pases sul-americanos em um bloco nico, o que ocorreria de forma
assimtrica (BANDEIRA, 2009). A reao reestruturao dos mecanismos de hegemonia foi
a articulao de Brasil e Argentina em torno do regionalismo local (VIZENTINI, 2003).
30

31

Dentro da Comisso Intergovernamental, responsvel pelas grandes decises concernentes ao processo de

integrao, nenhum pas-membro tinha permisso para vetar unilateralmente decises comunitrias,
exceto em assuntos muito importantes. (MALAMUD, 2003, pg. 331).
H de se destacar, ainda, a criao do Grupo de Contadora e do Grupo de Apoio a contadora, criados como
resposta retomada da poltica intervencionista norte-americana na Amrica Central. Posteriormente,
esses dois grupos do espao para o Grupo do Rio que se transforma em um mecanismo de consulta
internacional que envolve a maioria dos pases latino-americanos. Com a incluso de Cuba, em 2008, o
grupo se fortalece enquanto tentativa independente em relao Washington, aproximando-se do carter
autonomista da Unasul.

34

Conclui-se que as tentativas histricas de estabelecimento de reas de livre comrcio,

com a perspectiva de aumento na produo e conseqente desenvolvimento scio-econmico
barraram em fatores estruturais falta de conexo entre as cadeias produtivas dos pases, falta
de investimentos em infra-estrutura capaz de ligar a regio e seu relevo irregular -, em fatores
econmicos pouca complementaridade das economias, mercados subdesenvolvidos, baixo
desenvolvimento tecnolgico-, em fatores polticos rivalidades histricas, instabilidades
internas, inconstncia nas matrizes de poltica externa da regio-, e, por fim, sistmicas com
a influncia direta dos Estados Unidos na poltica interna e exterior dos pases sul-americanos.
Samuel Pinheiro Guimares aponta para dados que mostram os baixos resultados
econmicos da regio em comparao com o continente europeu:
O comrcio entre os seis pases fundadores da Comunidade Econmica Europia
correspondia em 1958 a cerca de 40% do seu comrcio total e hoje supera 80%. Em
contraste, o comrcio entre os pases da Amrica do Sul correspondia em 1960,
data de comeo da ALALC, a cerca de 10% e ainda em 2006 no superou 17% do
total do comrcio exterior da regio. (GUIMARES, 2008, online).

2.4

Estados Unidos e Amrica do Sul

A dinmica de relacionamento sul-americana marcada pela influncia dos Estados

Unidos. Os processos de integrao surgidos aps a Segunda Guerra Mundial se enquadram

no contexto da Guerra Fria. A estruturao da nova ordem na dcada de 1990 vai ser marcada
pela manuteno de algumas caractersticas e pela tentativa de renovao das estruturas
hegemnicas (GUIMARES, 2006).
A importncia estratgica do espao sul-americano para os Estados Unidos fica
evidenciada dentro do regime da pax americana. Ideologicamente rea de influncia direta
estadunidense, a importncia econmica pairava em uma relao comercial capaz de sustentar
a nova dinmica de produo, com os pases latino-americanos se tornando importantes fontes
de produtos primrios e consumidores de produtos de alto valor agregado.
As estruturas polticas de apio a ordem bipolar, surgidas em Yalta, dominaram a
dinmica das Relaes Internacionais no sculo XX. Os mecanismos intergovernamentais, as
Naes Unidas, o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional garantiram os interesses
estadunidenses sob um aspecto unilateral. Aliado a isso, o extensivo sistema de alianas
produzido pelos Estados Unidos OEA, OTAN, Tratado de Defesa Mtua Japo-Estados
Unidos permitiu a unio dos pases aliados s suas tticas polticas na arena mundial,
essencialmente como satlites (WALLERSTEIN, 2006).
Dentro do sistema estabelecido aps a segunda guerra mundial, a Amrica Latina
acaba seguindo um alinhamento automtico aos Estados Unidos. Assim, o estabelecimento

35

de um regime internacional32 de segurana americano no continente ocorre atravs da criao

de diversos mecanismos. A figura 2.0 apresenta o regime de segurana e defesa do continente
americano estabelecido no contexto da Guerra Fria.
Figura 2.0 Spaghetti Bowl: O Complexo Regime de Segurana e Defesa no Continente
Americano

FONTE: SENHORAS, 2009.

Em 1947 assinado o TIAR no Rio de Janeiro, estabelecendo o primeiro organismo

de segurana coletiva33 da regio, considerando qualquer ataque ao territrio de um Estado
americano como um ataque a todos os demais, ao mesmo tempo em que eles se
comprometiam a resolver suas disputas entre si antes de recorrer as Naes Unidas, fato esse
estimulado na prpria carta da ONU no seu artigo 5234. Em 1948 instituda a Organizao

32

Regimes Internacionais, de acordo com John Ruggie so um conjunto de expectativas, regras e

regulamentos, planos, entidades organizacionais e compromissos financeiros aceitos de forma recproca
por um grupo de estados. (DOUGHERTY & PFALTZGRAFF, 2003, pg. 669). Dougherty &
Pfaltzgraff (2003, pg. 673) vo alm e definem Regimes Internacionais, baseados nos conceitos de John
Ruggie, Stephen Krasner e Robert Keohane, como um conjunto de fatores intermdios ou variveis
intervenientes, que se situam entre o panorama das relaes internacionais, em especial a distribuio de
poder, por um lado, e o comportamento real das entidades bsicas, sejam elas o estado ou atores no
estatais, por outro. Os regimes internacionais podem ser estabelecidos atravs da negociao, atravs da
cooperao entre estados ou, ento atravs de atores dominantes que consigam fazer com que suas
exigncias sejam aceitas.
33
Herz & Hoffmann (2004) classificam os mecanismos de segurana coletiva como sendo um sistema [...]
baseado na idia da criao de um mecanismo internacional que conjuga compromissos de Estados
Nacionais para evitar, ou at suprimir, a agresso de um Estado contra o outro. Ao engendrar uma
ameaa crvel de que uma reao coletiva, atravs de boicotes, de presses econmicas e de interveno
militar, seria produzida em qualquer hiptese de agresso, o sistema deveria deter os autores dispostos a
iniciar uma empreitada militar [...] Dessa forma, qualquer ato de guerra seria objeto do sistema, no
importando as causas: ato de paixo, ou clculo racional, forma de resolver uma disputa racional ou
expanso agressiva. (HERZ & HOFFMANN, 2004)
34
O artigo 52 da carta das naes unidas versa sobre as possibilidades de acordos regionais de segurana fora do
mbito da ONU. Em seu segundo pargrafo, diz que: Os Membros das Naes Unidas, que forem parte
em tais acordos ou que constiturem tais entidades, empregaro todo os esforos para chegar a uma
soluo pacfica das controvrsias locais por meio desses acordos e entidades regionais, antes de as
submeter ao Conselho de Segurana. (CARTA DA ONU). Disponvel em: <http://www.onubrasil.org.br>. ltimo acesso: 05/11/09.

36

dos Estados Americanos (OEA), colocando a Amrica Latina a parte da jurisdio do sistema
das Naes Unidas (BANDEIRA, 2009).
Esses dois sistemas se complementavam e formam a base de segurana no hemisfrio
americano desde sua criao. Eles se baseavam em quatro princpios jurdicos essenciais: a)
no interveno, b) igualdade jurdica, c) arranjo pacfico das diferenas, e d) a defesa
coletiva contra agresses. Esses dois ltimos princpios eram aplicados sob a gide norteamericana (AYERBE, 2002).
Associada a OEA em 2006, a Junta Interamericana de Defesa (JID) foi criada em 1942
como rgo encarregado de planejar a defesa do hemisfrio contra agresses extrahemisfricas. J o pacto de Bogot, atravs do qual a coao e uso da fora fora afastado
como possibilidade de resoluo de controvrsias e a necessidade de se recorrer a
procedimentos regionais antes do Conselho de Segurana das Naes Unidas estipulada,
completa o complexo regime de Segurana e Defesa no continente americano (PAGLIARI,
2008), juntamente com o protocolo de reformas do TIAR35.
Os mecanismos de segurana hemisfrica eram e ainda so coordenados pela OEA.
Um dos desafios do organismo pairava na questo de se garantir o cumprimento das regras,
pois o poder de coero era vinculado ao poderio militar dos Estados-membros. A vantagem
norte-americana, nesse sentido, fazia-se clara em funo de sua supremacia na rea. A
influncia do pas no organismo e no sistema hemisfrico fica evidente na questo da
presidncia da OEA que, por 57 anos desde sua criao, nunca tivera a derrota de um
candidato apoiado pelos Estados Unidos, at a eleio de Jos Miguel Insulza. (CORDERO,
2009).
Ademais, como veio a se comprovar ao longo da existncia do TIAR e da OEA, a
exceo de um ataque por parte da Unio Sovitica, a segurana coletiva americana ficava a
servio dos interesses estadunidenses. A guerra das Malvinas acaba demonstrando esse fato e
o prprio papel legitimador da utilizao da OEA na Guatemala (1954), em Cuba (1962), na
Repblica Dominicana (1965), em Granada (1983) e no Panam (1989) corroboram com essa
idia.
Atualmente a OEA tenta se adaptar36 ao surgimento de uma nova dinmica
(PAGLIARI, 2008) mediante cpulas e uma srie de conferncias de Ministros de Defesa das
35

O protocolo de reformas mudou aspectos como a utilizao do protocolo somente em relao a ataques
armados, antes qualquer tipo de ataque poderia acionar o mecanismo, e tambm exclui os pases
americanos que no participam do tratado da possibilidade de acion-lo. (FREITAS, 1998).
<http://library.jid.org/en/mono37/freitas%20wilmar%20terroso%20NA.pdf>. ltimo acesso: 10/10/09.
36
O sistema foi adaptado ao longo do tempo para se conformar s mudanas conjunturais atravs dos Protocolos
de Buenos Aires (1967), de Cartagena (1985), de Washington (1992) e Mangua (1993).

37

Amricas. A tentativa de se confluir uma agenda securitria comum entre os Estados no

logra xito, mesmo com as novas definies de segurana que apesar da aparente
multidimensionalidade dos temas consagrados debatidos e acordados no permite concluir
que se estabeleceu uma agenda multidimensional real, uma vez que no se fixou um plano de
ao cooperativo e nem h uma unidade de idias entre os pases do hemisfrio.
(PAGLIARI, 2008, p. 14).
Dessa forma, a interpenetrao norte-americana vai assumir um carter diferente com
o final da Guerra Fria, voltado para a nova agenda de segurana. Os interesses estratgicos
vo se fixar em manter a hegemonia do sistema atravs do advento do neoliberalismo,
renovao dos instrumentos hegemnicos com a transformao do GATT em Organizao
Mundial do Comrcio, a tentativa de estabelecimento da ALCA e a manuteno dos
organismos de segurana hemisfrica. Ao mesmo tempo haver maior flexibilidade poltica
interna na Amrica do Sul, tornando as relaes internacionais da regio mais permissivas.
Buzan & Wver (2003) destacam esse cenrio:
By removing ideological confrontation and Soviet power from the equation, it
greatly changed both the nature and the intensity of global penetration into third
world RSCs [...] many regional level security dunamics appeared to get more
operational autonomy than they had had before because of the increased
indifference of the global powers to them. Against this new freedom was the fact
that the core was in a more dominant position ideologically and especially
economically in relation to the periphery then it had been during the Cold War.
(Buzan e Wver, 2003, pg. 17 e 18).

2.5

O Reflexo da Mudana no Grau de Interpenetrao e as Dcadas de 1990 e 2000

O reflexo desse cenrio na Amrica do Sul ser a possibilidade de maior articulao

diplomtica entre os pases da regio. Enquanto h uma relativa perda da soberania em

relao escolha do modelo de desenvolvimento dos pases que adotam o Consenso de
Washington (VIZENTINI, 2006), os mecanismos de integrao acabam se contrapondo a essa
lgica.
Ao mesmo tempo em que h presso externa pela adoo da ALCA, a diplomacia
brasileira se foca no regionalismo para conter as pretenses norte-americanas. A criao e
fortalecimento do Mercosul ser um importante objeto de barganha nas negociaes para a
formao de uma rea de livre comrcio hemisfrica. As propostas de formao da ALCSA e
as negociaes com outros blocos comerciais 37 tm essa origem. Em via contrria, a expanso
e fortalecimento do organismo passa a ser fator de preocupao da Casa Branca. As

37

Podemos destacar a assinatura do primeiro acordo inter-blocos econmicos, o Acordo Marco Inter-Regional
de Cooperao Unio Euroia-Mercosul, assinado em Madri em 1995.

38

negociaes mercosulinas com a Unio Europia e sia vo ser objeto de duras crticas
durante o segundo mandato de Bill Clinton. A resposta norte-americana vai ser reforar o
poder de atrao do NAFTA, sobretudo atravs dos Fast Tracks38 para os pases sulamericanos, em especial o Chile.
Dentro desse embate diplomtico e poltico, a dcada de 90 e, principalmente, o incio
do sculo XXI vo marcar o comeo da contestao hegemonia estadunidense que perde o
status de benfica e necessria ao interesse geral. Pelo contrrio, a falncia do neoliberalismo,
suas conseqncias scio-econmicas para a regio sul-americana, a impopularidade do
belicismo estadunidense e o declnio da economia norte-americana ressalte-se que a crise
econmica de 2008 contribui atualmente para essa percepo fazem do antiamericanismo
um fenmeno crescente. A incapacidade de os Estados Unidos manterem o mesmo nvel de
projeo sobre o subcontinente, associada diminuio na convergncia de valores polticos e
econmicos entre Amrica do Sul e a superpotncia vai abrir espao para uma nova dinmica
relacional na regio.
Com os baixos indicadores macroeconmicos e sociais o neoliberalismo sai de cena e
abre espao para governos com cunho sociais. Se estabelecem duas esquerdas na Amrica do
Sul, uma esquerda populista, com Hugo Chvez, Evo Morales e Rafael Correa, em contraste
com uma esquerda moderna com Lus Incio Lula da Silva, Michelle Bachelet e Tabar
Vzquez (MENDOZA, 2008). Enquanto a esquerda moderna tenta a adaptao globalizao
e mantm boas relaes com os Estados Unidos, vendo na integrao uma oportunidade de
insero na nova ordem, a esquerda populista se caracteriza por ser antiglobalista e
antiamericananista, buscando na integrao uma terceira via para o desenvolvimento. A
esquerda populista mostra-se abertamente contrria a ordem vigente. Com um discurso
repleto de expresses como imperialismo e dominao, essa famlia poltica busca
autonomia atravs de propostas confrontacionistas como a Alba39 e OTAS40 e concorre com a
esquerda moderna pela liderana do processo de integrao.
Outro fator chave no ordenamento surgido no sculo XXI o crescimento econmico
da regio a partir de 2003, com a superao das crises da dcada de 1990 e da crise argentina
aliada superao das seqelas do Consenso de Washington. A estabilidade financeira e o
crescimento econmico mundial alavancado pelo leste asitico vo permitir que os pases da
38

O "fast-track" foi uma iniciativa que obrigava o Congresso norte-americano a sancionar ou rejeitar na ntegra
os tratados negociados pela Casa Branca. Dava maior autonomia ao executivo do pas pois impedia que o
legislativo desfigurasse os acordos. Essa iniciativa esteve em vigor de 2002 2007 e h a perspectiva de
renovao do mecanismo.
39
Alternativa Bolivariana para as Amricas
40
Organizao do Atlntico Sul

39

regio alcancem mdias melhores de crescimento econmico do que a dcada anterior (os
grficos em anexo 3.0, 4.0 e 5.0 apresentam o crescimento do saldo comercial e reservas
internacionais da Amrica do sul, conjuntamente com a diminuio da dvida externa).
Aliado ao crescimento econmico e diminuio da dvida e dependncia externas, a
estabilidade poltica dos pases cresce e com ela a possibilidade de integrao, tanto poltica
como econmica. A perspectiva de continuidade, as condies para investimentos financeiros
e comerciais, a insero das economias conjuntamente no comrcio mundial e o respeito aos
vnculos estabelecidos pelos pases atravs de um tratado constitutivo so fatores
condicionantes para a aproximao regional.
A figura 3.0 mostra o ndice de estabilidade poltica (IEP) de alguns pases sulamericanos de 1993 at 2009 de acordo com o Observatrio Poltico Sul-Americano41. O grau
de estabilidade medido pelo observatrio possui uma curva ascendente desde o ano de 2003.
Figura 3.0

Apesar do grau de estabilidade da Amrica do Sul apresentar um crescimento

significativo em termos de continuidade, h uma clara contraposio do Cone Sul com a
regio andina. O Anexo 6.0 apresenta o IEP por pases nos ltimos 38 semestres e nos ltimos
10 semestres. Principalmente a Colmbia, mas em menor grau Bolvia, Peru e Venezuela
apresentam baixos nveis de estabilidade desde 1990. No por menos a regio corresponde
por 78% das ocorrncias de violncia poltica do subcontinente (OBSERVATRIO
POLTICO SUL-AMERICANO, 2009). O fato de o Mercosul, mais particularmente a

41

O indicadores utilizados para a elaborao do grfico levam em conta revoltas sociais, interrupo de mandato
social, estado de exceo, guerra civil, golpes de estado. Os ndices variam de -1,00 a 1,00, sendo -1,00 o
extremo de instabilidade e 1,00 o mximo de estabilidade possvel. Mais informaes sobre esse ndice
podem ser encontradas no stio eletrnico do Observatrio Poltico Sul-Americano:
<http://observatorio.iuperj.br>. Dada a composio, podemos identificar alguns fatores mais extremados
que concorrem para o baixo ndice de alguns pases: aspectos de ruptura na ordem internacional (Peru,
com Fujimori e Venezuela com a queda constitucional de Perez e, posteriormente, o golpe fracassado
contra o governo de Hugo Chvez; a derrubada de dois presidentes no Equador e outros dois na Bolvia,
com o protagonismo, inclusive de levantes populares); questes de graves violaes aos direitos humanos
Colmbia -; intensificao do narcotrfico (Colmbia, Venezuela, Peru e Brasil) (VIZENTINI, 2006).

40

Argentina e Brasil, serem considerados peas chaves da integrao passa, em grande parte,
pela estabilidade atingida nesses pases.
Essas caractersticas tero reflexos diretos nas relaes internacionais da Amrica do
Sul. A tendncia ao multilateralismo de alguns pases da regio comprova isso. Alguns fatores
como a aliana no setor industrial militar de Brasil e Frana corrobora com a idia de que h
maior autonomia externa entre os pases da regio. A prpria questo chinesa, com alianas
comerciais com os pases da regio e o fato de a China se tornar o terceiro scio comercial da
Amrica Latina (LAMAS, 2007) so reflexos dessa dinmica42. O fato mais contrastante com
a dinmica da Guerra-fria vai ser os exerccios militares conjuntos de Rssia e Venezuela em
novembro de 2008, cenrio improvvel dentro da tica bipolar. Ainda necessrio destacar a
parceria estratgica entre Ir e Venezuela que culminou com a assinatura, em 2006, de 30
acordos de cooperao43.
Possuindo maior liberdade de ao, h a possibilidade de insero dos pases de forma
mais consensuada no cenrio em construo. Todavia, a nova ordem que surge ainda
concentra grandes plos de poder. Como coloca Guimares:
Os Estados no centro do sistema mundial procuram, por meio de negociaes
internacionais, definir normas e regimes que permitam preservar e at ampliar sua
situao privilegiada no centro do sistema militar, poltico, econmico e
tecnolgico. Nesse processo, sua capacidade de articular ideologias e de apresentar
solues como benficas a toda comunidade internacional extraordinria e
importantssima pois a base de sua estratgia de arregimentao de Estados e de
elites perifricas cooptadas para alcanar seus objetivos nacionais, vestidos com a
capa de objetivos da humanidade. (GUIMARES, 2008, online).

Assim, ainda que fora de um contexto hegemnico em uma dominao sem

hegemonia (ARRIGHI, 2008) a projeo de poder norte-americano ainda condiciona as
relaes internacionais sul-americanas. Hirst (apud PAGLIARI, 2009, p. 81) direta ao
afirmar que a principal dificuldade que enfrenta a Amrica do Sul para afirmar sua
identidade estratgica se relaciona com sua prpria condio geopoltica, sua insero como
esfera de influncia dos Estados Unidos.
2.6

Poltica Norte-Americana para a Amrica do Sul

A poltica norte-americana para a Amrica do Sul segue se baseando em uma lgica

estratgica. Com o fim do elemento securitizador comunismo e a dificuldade de se arcar com

42

A diplomacia chinesa vem estabelecendo uma estratgia multilateral que inclui a presena massiva em regies
em vias de desenvolvimento, como a Amrica Latina e a frica. A partir de 2000, h um estreitamento
dessa poltica, atualmente a China participa como observadora das reunies da Cepal, da Aladi, do BID e
da OEA.
43
Na Venezuela, Ahmadinejad amplia cooperao com Chvez. Estado. Disponvel em
<http://www.estadao.com.br/arquivo/mundo/2007/not20070113p22083.htm>.

41

os custos da manuteno do sistema, a dinmica internacional dos Estados Unidos passa a ser
regida atravs da retrica do livre mercado, direitos humanos, narcotrfico, terrorismo, defesa
das minorias ticas, questes ambientais. Contudo, a deciso [...] sobre quais violadores
destes princpios so passveis de punio tem sido abertamente casustica. (VIZENTINI,
1999, p. 5).
A menor penetrao de potncias na Amrica do Sul vai coincidir com contestaes
aos mecanismos securitrios sul-americanos. Ao mesmo tempo em que o Consenso de
Cartagena44 no vai lograr unidade em relao a divida externa dos pases, to pouco a OEA e
o TIAR se mostram efetivos em relao Guerra das Malvinas. Hlio Jaguaribe (apud
PAGLIARI, 2009 p. 74) afirma que a inconsistncia interna do sistema interamericano que
se tornou visvel com a crise das Malvinas tem menos importncia pelo TIAR ter perdido sua
eficcia e mais pelas realidades que exprime.. Quer dizer, a efetividade do mecanismo
estaria ligada a casualidade de interesses estadunidenses.
A capacidade de projeo de poder envolve as trs esferas: econmica, poltica e
securitria. Face aos novos desafios, a atuao estadunidense em relao Amrica do Sul
ocorrer nessas trs frentes45. Politicamente, mantido o tradicional apoio as oposies em
pases cujo posicionamento contrrio aos interesses norte-americanos, principalmente em
naes fragmentadas internamente como Bolvia e Venezuela e comumente relacionado a
regies possuidoras de reservas de fontes energticas (BANDEIRA, 2009). As operaes
encobertas (covert operations) da CIA contra governos hostis, como em 2002, na tentativa de
golpe contra o governo de Hugo Chvez (BANDEIRA, 2009, CEPIK, 2005), est dentro
dessa lgica.
J a questo securitria visualizada atravs do estacionamento de tropas e
equipamentos na Colmbia e no Peru, bem como no Suriname e Guiana anteriormente
tambm no Equador e Bolvia (BANDEIRA, 2009). Alm de ser uma lgica geoestratgica,
possibilitando alcance militar em praticamente todo o continente, os interesses especficos em

44

O Grupo de Cartegena realizou, entre 1984 e 1987, reunies de ministros da economia da Argentina, Bolvia,
Brasil, Colmbia, Chile, Equador, Mxico, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela a fim de
discutir o endividamento externo dos pases da regio.
45
Ayerbe coloca algumas formas dessa projeo, ainda na poca da guerra-fria mas que se mostram atuais: As
modalidades de interveno so diversas: contra-insurgncia combinada com o isolamento diplomtico,
graas ao alinhamento quase incondicional dos pases latino-americanos nos fruns internacionais
(ONU) e interamericanos (OEA); presses econmicas que exploram os problemas de balano de
pagamentos e as dificuldades de acesso a fontes de financiamento internacionais, e a posio
privilegiada do pas como mercado consumidor e fornecedor de produtos industriais e capitais.
(AYERBE, , p.126)

42

cada pas tambm tem um papel significativo, como a questo petrolfera na Colmbia46 ou o
estabelecimento de uma base de lanamento de satlites em Essequibo, na Guiana, regio
requisitada pela Venezuela. A mudana da Forward Operation Location (FOL) da base de
Manta, no Equador, para a Colmbia, permitindo no apenas uma maior centralidade, como
tambm maior proximidade com a regio amaznica tambm se configura nesse dinmica.
A manuteno de alianas, como a econmica com o Chile ou ento a estratgica com
a Colmbia so parte do projeto norte-americano. A questo das alianas transborda o nvel
bilateral e reflete no nvel regional. A crise boliviana de 2007 e 2008 reflete essa tendncia
medida que as suspeitas de que membros das Autodefensas Unidas de Colmbia (AUC) na
regio da Meia Lua estariam colaborando com os separatistas vo trazer ao cenrio instvel
trs outros atores com potencial para o aumento da tenso na regio: a Colmbia cujo vnculo
governamental com as AUC est sendo investigado (CEPIK, 2008), os Estados Unidos,
aliados do governo de lvaro Uribe e a Venezuela, aliada boliviana (SEBBEN, 2007).
Por fim, h o plano econmico. Com o impasse em torno da ALCA, os Estados
Unidos vo adotar uma estratgia bilateral. Sinalizando com acordos de livre comrcio a Peru,
Colmbia, Bolvia e Equador atravs do Andean Trade Preference Act, posteriormente
adaptado para Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act. Essa aproximao um
dos empecilhos integrao econmica e vincula tambm a ao securitria ao se colocar
como um acordo vinculado ao narcotrfico.
A ao estadunidense em relao Amrica do Sul tende a polarizar conflitos e criar
novas contendas. As presses diplomticas em torno de assuntos como Direitos Humanos e
questes ambientais se somam a presses econmicas e polticas, respaldadas pelo status de
potncia hemisfrica. Questes chaves, como o narcotrfico, so securitizadas e justificam,
assim, a presena estratgica do pas na regio. Logo, da mesma forma que o Mercosul surge
em contraposio a rea de Livre Comrcio das Amricas, a prpria Unasul vai surgir nesse
mesmo contexto. A retomada das presses pelo estabelecimento da ALCA, em 2000, vai
coincidir com a I Cpula dos presidentes da Amrica do Sul, mostrando um embate de foras
opostas no campo econmico que o transcende e reflete a demanda por autonomia da regio.

46

Bandeira (2009) ressalta que a Colmbia o terceiro maior exportador de petrleo para os Estados Unidos.
Nessa mesma linha, expe que o oleoduto de Cao Limn, de posse das empresas Occidental Petroleum e
Royal Dutch/Shell j foi explodido cerca de 79 vezes. Casualmente, nessa mesma regio se concentra a
maior parte dos assessores militares dos Estados Unidos.

43

2.7

O Surgimento da Unasul
Desde a dcada de 1990, sob o governo Fernando Henrique Cardoso, a tentativa de

liderana brasileira na Amrica do Sul comea a ser construda. A mediao no conflito entre
Peru e Equador47 em 1995, bem como a interveno na crise poltica interna paraguaia48,
atravs do Mercosul, em abril de 1996 impedindo que se resultasse em um golpe militar -, a
participao do pas na concluso da guerra civil do Suriname, condizem com essa postura. A
estratgia brasileira de estabelecer crculos concntricos ao redor do Mercosul vai ser o cerne
da proposta da Unasul. As propostas da ALCSA e da ZOPACAS demonstram essa
caracterstica da poltica externa brasileira que se utiliza de uma poltica de no confrontao
com os Estados Unidos para atingir suas metas (VIZENTINI, 2006).
Nesse sentido, Saint-Pierre afirma que
En relacin al mbito hemisfrico, los esfuerzos estratgicos de Brasil parecen
concentrarse, casi exclusivamente, em la garantia de la autonomia frente a EEUU y
em impedir las tentativas norteamericanas tendentes a caracterizar el continente
americano como um espacio estratgico nico. (SAINT-PIERRE, 2009, online).

Assim, enquanto a ALCA colocada para segundo plano, priorizando-se as

instituies regionais, a institucionalizao e criao de vnculos entre os pases sulamericanos progressiva, principalmente a partir do Mercosul49. Assim, da mesma forma que
o Mercosul foi uma reao do Brasil e demais pases globalizao (VIZENTINI, 2008), a
Unasul surge como uma adaptao um novo cenrio internacional, o qual aponta para a
multipolaridade conjunta.
Advinda da articulao brasileira, a origem da Unasul remete ao acordo marco para a
criao de uma zona de livre comrcio entre Mercosul e Comunidade Andina em 1998 cuja
implementao ocorre em 2000. As reunies de presidentes da Amrica do Sul que se
seguem, propostas pelo governo brasileiro a partir de 2000, marcaro a criao do organismo.
Primeiramente, em Braslia, fica estabelecida a necessidade de avanar os entendimentos
entre os governos da regio e a importncia da questo da infra-estrutura. A formao da
Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) preconiza a
47

O conflito de Cenepa entre o Peru e o Equador, ocorrido em 1995 em suas fronteiras amaznicas, remete s
contendas de 1859, 1941, 1978 e 1981. Com intensa mediao dos pases sul-americanos, em 1998,
firmou-se a Declarao de Paz do Itamaraty e foi instituda a Misso de Observadores Militares EquadorPeru (MOMEP), com o objetivo de promover o dilogo e construir medidas de confiana mtua.
48
A instabilidade poltica paraguaia, aps a queda do general Alfredo Stroessner, em 1989, dividiu o pas. Em
1996, frente a uma crise entre setores militares e a presidncia civil sobre a construo de uma segunda
ponte entre Brasil e Paraguai, a interveno do Mercosul, dos Estados Unidos e da OEA vital para a
manuteno da democracia no pas. Repetidas vezes o Mercosul viria a invocar a sua clusula democrtica
para excluir o Paraguai do organismo, pressionando o Estado a manter a legalidade.
49
O Mercosul celebrou acordos de livre comrcio com o Chile (1995), com a Bolvia (1996), com a Venezuela,
Equador e Colmbia (2004), e com o Peru (2005).

44

prioridade da integrao fsica da regio face ao dficit de ligaes virias e energticas. Da

segunda reunio, em Guayaquil, se destaca a instituio da Amrica do Sul como uma Zona
de Paz. Era o comea da tentativa de se estabelecer um mecanismo de concertao poltica
capaz de favorecer a coordenao e criao de medidas de confiana em detrimento a
conflitos.
A terceira reunio entre os Estados ser marcada pelo surgimento da CASA, atravs da
declarao de Cusco, em 2004. Essa declarao enfatiza o papel da ALADI, da CAN, do
Mercosul e da OTCA na formao de uma Amrica do Sul integrada. A partir de 2005
iniciam-se os encontros entre os Chefes de Estado da CASA50, os quais vo estabelecer como
agenda prioritria a diminuio de assimetrias entre os Estados e a aproximao com outras
regies do globo como frica e Oriente Mdio. A agenda fica marcada tambm pelo debate
sobre a convergncia do Mercosul e da Comunidade Andina. Em 2007, fica estabelecido a
mudana do nome de CASA para Unasul, e a cidade de Quito escolhida como sede da
secretaria permanente. Finalmente, em 23 de maio de 2008, assinado o tratado constitutivo
da nova organizao51.
A questo que se coloca a da efetividade, no plano econmico, do fenmeno da
Unasul. Ora, se j havia um acordo de livre comrcio entre os dois blocos, os quais se
consideram membros associados recprocos de seus organismos52, a institucionalizao de tal
processo no vai ensejar, por si s, efetividade. A incorporao da Venezuela ao Mercosul,
seguida da reassociao do Chile CAN, engloba a totalidade de pases com capacidade de
influncia econmica no subcontinente. As dificuldades de coordenao poltica e
econmica53 encontradas no sero desfeitas em funo da criao de um mecanismo novo.
A figura 4.0 apresenta a evoluo percentual das exportaes do Mercosul em relao
a Comunidade Andina a partir de 1998 at 2008 com 1998 sendo o ano base. Se
compararmos o crescimento das exportaes possvel notar que a evoluo comercial entre
os dois blocos no difere muito em relao ao comrcio mercosulino com o resto do mundo,
logo, o aumento comercial conseqncia do crescimento da economia mundial. Enquanto as

50

Para uma retrospectiva completa da formao da Unasul, ver Valdz 2009.

O anexo 7.0 apresenta uma cronologia do surgimento da Unasul e das primeiras reunies de Chefes de Estados
sul-americanos.
52
Os tratados instituintes do Mercosul e da CAN afirmam que o estabelecimento de uma rea de livre comrcio
pr-requisito para a associao de novos membros. Em funo do Acordo de Complementao para a
conformao de uma Zona de Livre Comrcio firmado entre Comunidade Andina e o Mercosul, os pases
dos dois blocos acabam tornando-se membros associados mtuos.
53
As assimetrias e o protecionismo tem sido constantes entraves, principalmente em relao ao Mercosul. A
Comunidade Andina vem encontrando dificuldades no plano poltico e, mesmo mais institucionalizada,
no tem conseguido alcanar significativos resultados econmicos.
51

45

exportaes entre os pases do Mercosul sobem mais do que o total de exportaes a

exceo do perodo da crise argentina54-, os momentos em que o intercmbio comercial
maior com a CAN do que o resto do mundo, se devem a fatores exgenos.
O crescimento comercial entre Brasil e Venezuela, que, nos ltimos cinco anos,
aumentou em 543%55, o principal motor do comrcio entre os dois blocos. Tanto verdade
que a sada do pas do bloco, em 2006, vai acarretar significativa diminuio do fluxo. A
origem principal desse aumento remete ao aumento das compras venezuelanas de alimentos,
principalmente em relao ao Brasil, alm das turbulncias com a vizinha Colmbia, o que
desviou o fluxo de comrcio dos dois pases em direo ao Mercosul56. J as importaes do
Mercosul oriundas da Comunidade Andina apresentam um aumento acima das importaes
totais57, contudo esse dado tambm fica condicionado pela conjuntura, principalmente o
aumento do consumo e do preo da energia, o que culmina com o aumento das importaes
do bloco em relao a Bolvia.
Figura 4.058
CRESCIMENTO PERCENTUAL DAS EXPORTAES DO MERCOSUL - 1998 - 2008
EM MILHES DE DLARES (US$)
165
150

EXPORTAES
INTERNAS AO
MERCOSUL
EXPORTAES
COMUNIDADE
ANDINA
EXPORTAES
TOTAIS

135
120
105
90
75
60
45
30
15
0
1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

ANO

Uma vez que a questo da integrao econmica depender do como o Mercosul, aps
a adeso da Venezuela, e a Comunidade Andina vo prosseguir em seu processo de
coordenao econmico-financeira, a questo poltica, de defesa e segurana mostram-se
primordiais a curto e mdio prazo em termos de Unasul. Afinal, se progressos comerciais no

54

A crise Argentina marcou um revs para a economia do bloco. O governo argentino tentou voltar-se para o
mercado exterior, mais especificamente o norte-americano, relegando o Mercosul e culminou com o pior
perodo para o organismo em termos de resultados.
55
Relao entre Lula e Chvez beneficia comrcio, mas referendo pode atrapalhar. Folha de So Paulo.
Disponvel em: < http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u504085.shtml>.
56
Venezuela
tenta
trocar
Colmbia
por
Brasil.
Disponvel
em:
<http://www.americalatina.org.br/internas.php?noticias=&interna=75715> ltimo acesso: 15/11/09.
57
Comparao
dos
dados
de
Cuadros
estadsticos
Mercosur
encontrados
em:
<http://www.cei.gov.ar/html/mercosur.htm> ltimo acesso em; 02/11/09.
58
FONTE: Elaborao prpria a partir de Cuadros estadsticos Mercosur. Disponvel em:
<http://www.cei.gov.ar/html/mercosur.htm> ltimo acesso: 02/11/09.

46

forem feitos em nvel sub-regional, uma tentativa que envolva maiores dimenses encontraria
significativa complexidade.
2.8

Anlise da Unasul
A criao da Unasul d origem a um plano ambicioso de cooperao. Ainda que de

forma superficial, o tratado instituinte abrange quase todas as esferas da integrao, deixando
margem para que mecanismos e propostas futuras sejam adicionados de forma a se institurem
modos avanados de integrao, como moeda nica, liberdade de movimento dos fatores de
produo e de pessoas. O tratado instituinte prev o fortalecimento do dilogo poltico entre
os Estados Membros que assegure um espao de concertao para reforar a integrao sulamericana e a participao da UNASUL no cenrio internacional como primeiro dos
objetivos especficos. A prioridade do dilogo poltico est intrinsecamente ligada a
necessidade de concertao, autonomia e estabilidade para o avano da integrao.
Dentro desse contexto, ficam estabelecidos como objetivos da Unasul a integrao
energtica e de infra-estrutura para interconexo regional; a promoo da cooperao entre as
autoridades judiciais dos Estados-membros, a coordenao entre organismos estatais na luta
contra a corrupo, o narcotrfico, o terrorismo, o trfico de armas e o crime organizado
transnacional, alm da cooperao em matria de defesa.
Outro fator essencial para a Unasul o estabelecimento de um mecanismo de reduo de
assimetrias. Embora previsto na carta instituinte, ainda no h nenhuma ao nesse sentido. O
Mercosul apresenta um exemplo da necessidade de tal mecanismo que deve ser seguido pela
Unasul. Uma das principais divergncias atuais do bloco juntamente com a questo da tarifa
dupla - so as assimetrias entre os Membros. Uruguai e Paraguai vem apresentando dficits
significativos em relao a Brasil e Argentina nas suas balanas comerciais. A criao do Fundo

para a Convergncia Estrutural do Mercosul (FOCEM), busca estabelecer uma compensao

aos pases menores59. Um dos grandes desafios da rea econmica Unasul justamente a
abertura de economias com pouca variedade produtiva para economias como a Brasileira, cuja
matriz industrial encontra-se mais avanada.

Seguindo na anlise, as instituies e programas ligados Unasul sero aprovados por

consenso, sendo que os Estados membros podem participar delas apenas como observadores
ou, ento, absterem-se de participar. O mesmo vale para a adoo de normas a nvel de
Unasul, havendo a possibilidade de adoo total ou parcial. Nos dois casos, nada impede que
59

Vale ressaltar, ainda dentro dessa divergncia, que o Uruguai assinou acordos bilaterais com os Estados
Unidos que, embora no violem as regras do Mercosul, so um primeiro passo para a formao de um
Tratado de Livre Comrcio violando as regras do organismo. Logo, os riscos de ruptura de um mecanismo
econmico assimtrico so significativos.

47

posteriormente venham a aderir s normas ou instituies. Logo, a versatilidade uma

caracterstica da iniciativa sul-americana. O prprio tratado instituinte afirma em seu
prembulo que a Unasul dever ser flexvel e gradual em sua implementao, assegurando
que cada Estado assuma os compromissos segundo sua realidade. A origem da versatilidade
clara: a diversidade de interesses dos pases da regio. De fato, a adoo de consensos no
poderia ser substituda pelo sistema de maioria, sob pena de no cumprimento das normativas
e esvaziamento do organismo.
Conjuntamente com o tratado instituinte nascem duas instituies: o Parlamento Sulamericano, a ser implantado em Cochabamba e o Conselho Energtico. Esse tem a origem na
I Cpula Energtica Sul-Americana na Ilha de Margarita, atravs da percepo de que um dos
pilares para o desenvolvimento a questo energtica. A abundncia de recursos faz da
cooperao atravs da complementaridade uma realidade necessria para os pases da regio,
nesse caso, principalmente para Argentina e Brasil, pases com dficit na relao
produo\consumo60. J o Parlamento uma proposta que vem surgindo h mais tempo.
Atualmente ele aguarda um protocolo adicional para a sua instituio, mas a tendncia que
siga o modelo europeu, apesar da restrio dos pases em relao a questes supranacionais.
Alm disso, h outras instituies relacionadas Unasul. O Conselho de Sade Sul-americano
e o Conselho de Defesa so institudos pelo mesmo tratado em dezembro de 2008. O anexo
8.0 possui a relao das instituies que esto sendo implantadas na Amrica do Sul.
Os organismos criados at agora pela Unasul possuem uma clara tendncia a
regionalizar setores anteriormente sob a gide de regimes internacionais. O Banco do Sul, por
exemplo, visa a sobrepujar a influncia econmica do Fundo Monetrio Internacional, do
Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento atravs de uma diretriz
diferente, que no implica possveis apertos financeiros e d o mesmo poder de voto aos
pases membros. Vale uma ressalva para o fato de esse mecanismo ter sido proposto pela
Venezuela e ter encontrado certa resistncia por parte do Brasil61, que queria um sistema no
qual os pases que mais investissem tivessem um maior peso nas decises do rgo, alm do
interesse de que o BNDES tivesse esse papel, para garantir as inverses. Dada a sua poltica
externa pragmtica e a tentativa de assumir o papel de potncia hegemnica na regio, a

60

Le Monde Diplomatique - Gs natural na Amrica do Sul: do conflito integrao possvel. Disponvel em:
<http://diplo.uol.com.br/2008-01,a2109>. ltimo acesso: 15/11/09.
61
Banco do Sul vitria de Chvez frente ao Brasil, diz "El Pas". Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/bbc/ult272u335363.shtml> ltimo acesso: 16/11/09.

48

diplomacia brasileira vai ceder e o Banco do Sul surge, efetivamente, com um aporte inicial
de US$ 20 bilhes62.
A carta instituinte estabelece ainda encontros anuais e extraordinrios estabelecidos pela
presidncia Pro Tempore. Essa ser assumida pelos pases, em ordem alfabtica, por perodos de
um ano. A estrutura orgnica da Unasul tem que as Decises do Conselho de Chefas e Chefes

de Estado e de Governo, as resolues do Conselho de Ministras e Ministros das Relaes

Exteriores, e as disposies do Conselho de Delegadas e Delegados so fontes jurdicas de
direito internacional, sinalizando para o desenvolvimento normativo conjunto dos pases da
organizao. Mesmo estabelecendo a criao de fontes jurdicas, no h a especificao em
relao aplicao e controle das normas ou um mecanismo de soluo de controvrsias
efetivo e vinculante.
FIGURA 4.0

FONTE: Ventura & Baraldi, 2008.

O tratado instituinte prev a criao de uma estrutura para resolver as controvrsias, a

ser utilizado quando negociaes diretas no forem alcanadas. Esse dispositivo seria
efetivado atravs do Conselho de Delegados e Delegadas e, em ltima instncia, o Conselho
de Ministros e Ministras das Relaes Exteriores. Os Estados no ficam, contudo, vinculados
a utilizao do mecanismo para a soluo de suas contendas. Tambm no h a previso de
obrigatoriedade das decises para os pases, o que o torna potencialmente inefetivo. Concluise que a integrao no plano formal e no plano informal encontram-se assimtricas.
A vinculao jurdica ao processo integracionista, estabelecendo laos supranacionais
capazes de suprir a lacuna da falta de um Direito Comunitrio na Amrica do Sul63
necessria no apenas em relao a questes econmicas. Essa vinculao nada mais do que
o comprometimento poltico e formal com a integrao. No se trata, aqui, de se estipular um
mecanismo capaz de refrear a soberania dos Estados, muito antes, a transferncia de
determinadas competncias para o organismo, a fim de garantir efetividade. Por mais rduo

62

Banco do Sul ter capital autorizado de US$ 20 bilhes. Disponvel em:

< http://www1.folha.uol.com.br/folha/bbc/ult272u417097.shtml>. ltimo acesso: 16/11/09.
63
Ressalte-se, aqui, a primazia do Direito Comunitrio Andino.

49

que possa ser alcanar consensos64, o sistema proposto necessrio, pois uma vinculao
excessiva dos pases acarretaria a violao ou a auto-excluso do bloco.
Em relao internalizao das normas, ao repetir o sistema proposto no Mercosul65,
no qual as normas s entram em vigor a partir da internalizao de todos os Estadosmembros, duas questes se colocam contra a efetividade da Unasul66. Em primeiro lugar,
subordinando a eficcia das normas internalizao pelos pases, se estabelece um limbo
jurdico (LAVOPA & TORRENT, 2009), no havendo previso para a entrada em vigor de
tais normas. Em segundo lugar, questes como o nvel de independncia dos parlamentos em
relao ao executivo o que poderia colocar a entrada em vigor das normativas dependente
dos interesses de um Estado, ou, ento, a dificuldade de internalizao face a interpretaes de
inconstitucionalidade so mecanismos que obstruem o processo decisrio. Os prprios dados
do Mercosul corroboram com essa idia: em mdia 70% das decises da Comisso
Parlamentar Conjunta ficam represadas em funo do sistema (COSTA, 2008).
Lavopa & Torrent (2009) comparam o sistema de produo de direitos secundrios67
na Unio Europia com o sistema mercosulino. Em relao a uma normativa ambiental, por
exemplo, estipulado um prazo de trs anos para que todos os pases a ela se adaptem. Se a
normativa entrar em vigor antes desse prazo, digamos dia 1 de janeiro de 2010, os pases que
j estiverem adaptados a tal norma no necessitaro da produo de nova legislao interna. A
diretiva, enquanto Direito para os Estados, vai entrar em vigor no incio de 2010, sendo que
at 2013 a maioria dos Estados tero j em vigor a nova legislao, enquanto quem no a tiver
estar infringindo o direito comunitrio. J o Mercosul versa que apenas quando todos os
pases ratificarem essa normativa ela passar a valer enquanto direito para os Estados. A
questo que se coloca no diz respeito ao fato de a internalizao ser direta ou no, mas sim se
h a perspectiva temporal para a internalizao que, diga-se, mais plausvel por dar maior
margem de ao aos pases.

64

Uma das primeiras divergncias do bloco foi a instituio de um Secretrio Geral, a medida em que o Uruguai
veta o nome de Nstor Kirchner em funo dos atritos entre os dois pases.
65
O artigo 40 do Protocolo de Ouro preto versa, em seu pargrafo terceiro, que: Las normas entrarn em vigor
simultneamente em los Estados Partes 30 das despus de la fecha de comunicacin efectuada por la
Secretara Administrativa del Mercosur, en los trminos del literal anterior (quando todos os Estados
houverem informado a secretaria a incorporao a seus respectivos ordenamentos jurdicos internos).
66
A Unasul prope que Os atos normativos emanados dos rgos da Unasul sero obrigatrios para os
Estados Membros uma vez que tenham sido incorporados no ordenamento jurdico de cada um deles, de
acordo com seus respectivos procedimentos internos (artigo 12).
67
Os autores prope a classificao em direito primrio e direito secundrio para as normas de um processo de
integrao. Os primrios seriam os originrios de um tratado instituinte, enquanto os secundrios
corresponderiam queles provenientes de um mecanismo originrio do tratado, com competncia para
produzir direito.

50

O surgimento da Unasul ocorre em um contexto de reestruturao sistmica, uma das

condicionantes do relacionamento estatal sul-americanos. As mudanas da dcada de 1990
vo ensejar um ambiente favorvel na Amrica do Sul. A maior independncia da regio
ope-se, contudo, reestruturao das estruturas hegemnicas atravs das tentativas de
reformas da OEA e do TIAR e as presses econmicas para a formao da ALCA. No
obstante, a reao da superpotncia, seja por meios econmicos ou polticos, enseja um
agravante aproximao dos pases por ser fator de instabilidade e interagir com as outras
variveis que moldam o relacionamento das naes sul-americanas. Logo, a concertao
poltica, quer dizer, o entendimento entre os Estados, tanto em relao s presses econmicas
como polticas e securitrias viria, justamente, para contar essa posio externa.
Nesse cenrio, a Unasul surge como conseqncia da globalizao e do prprio
advento do regionalismo. Outrossim, a tendncia multipolaridade, na qual a atuao
conjunta fortalece o poder de barganha internacional, tambm deve ser relevado. A
confluncia do Mercosul e da Comunidade Andina, atravs de forte articulao do Brasil vai
criar primeiramente a CASA sob um projeto de no confrontao e estabelecimento de
crculos concntricos em torno do Mercosul. Quer dizer, a conjuntura internacional possui
relevante papel na formao do organismo, sendo que o fator autonomia est presente no
apenas no discurso, mas tambm na vontade poltica formadora da Unasul.
Por outro lado, a viabilidade da integrao econmica questionvel. Ora, se
internamente o Mercosul tem problemas com seus scios protecionismo argentino,
assimetrias reclamadas pelos scios menores e a Comunidade Andina tambm, seja falta de
vontade poltica, baixo desenvolvimento e diversidade econmicos, vulnerabilidade externa
(MALAMUD, 2003); uma aproximao entre os dois blocos no teria como ter resultados
efetivos. Ademais, as tratativas de liberalizao comercial inter-blocos no traduzem
resultados expressivos de modo que a institucionalizao dessa aproximao j existente no
vai acarretar efetividade. As evidentes assimetrias do bloco, principalmente no que tange a
economia brasileira em relao s demais torna a integrao econmica do subcontinente um
objetivo complexo e distante. Ela necessitaria, antes, a resoluo dos problemas internos de
Mercosul e Comunidade Andina, o que no h previso de acontecer. Ademais, pases
comercialmente voltados para fora, como o Chile, teriam dificuldade de se inserir em uma
zona de livre comrcio, ou uma futura Unio Aduaneira.

51

Assim, apesar dos ambiciosos planos de seu tratado instituinte e propostas paralelas,
h pouca previso de como ocorrer o processo. O carter intergovernamental da Unasul vai
de encontro supranacionalidade almejada. Na mesma direo, o baixo nvel de
institucionalizao apresentado at o momento, sem previso de um mecanismo efetivo de
soluo de controvrsias e sem um mecanismo adequado de internalizao de normas faz da
Unasul um processo prximo de um frum multilateral, tendente a conseguir avanos, mas
com eficcia limitada na rea da integrao. A Unio de Naes Sul-Americanas antes a
tentativa de criar medidas de confiana e solucionar as contendas internas autonomamente,
preparando o cenrio sul-americano para uma futura integrao.
As crticas Unasul pairam nessa esfera. H o entendimento de que deveria ser
institudo um sistema de encontros peridicos ao invs de uma nova organizao, com nova
estrutura, gastos e burocracia (PEA, 2009, DE LA BALZE, 2008). O fato de se excluir o
Mxico e a Amrica Central tambm tem sido alvo de crticas (PEA, 2009). Esse raciocnio,
contudo, no leva em considerao o alto grau de penetrao da potncia do Norte na regio.
O histrico de intervenes diretas mostra a instabilidade da adjacncia, sendo que o reflexo
das relaes entre Estados Unidos e Caribe se daria diretamente no resto da Unasul. Com o
avano da Unasul a regio se estabeleceria como um insulator68, separando os dois blocos.
Apesar das crticas, fatores relevantes corroboram para a existncia da Unasul. A
integrao depende da estabilidade dos pases da regio. Enquanto frum poltico, a Unasul
tem a capacidade de estabelecer o dilogo entre as 12 naes da regio. Conjuntamente com o
Conselho de Defesa Sul-Americano, h a perspectiva de estabelecimento de um mecanismo
de soluo de controvrsias na poltica internacional dos Estados, quer no sentido repressivo
a busca por conciliao entre as partes atravs da Unasul, quer preventivo na tentativa de se
estabelecer uma zona de paz na Amrica do Sul atravs do CDS. Alm disso, o papel
centralizador da instituio no deve ser deixado de lado. A incluso da OTCA, IIRSA,
Mercosul e CAN o reflexo desse processo. A absoro dos mecanismos pr-existentes
uma forma de se adicionar coordenao poltica a integrao, sendo um ponto de contato entre
as diferentes reas do processo, possibilitando avanos coletivos.
Por fim, no se trata de relegar a esfera econmica e jurdica, mas sim de condicionlas a cena poltica. A inconstncia no relacionamento entre os Estados sul-americanos,
advindos de fatores internos e externos obstaculiza a integrao. Assumindo-se que um
assunto pode ser tratado de forma politizada, no-politizada ou securitizada, a utilizao de

68

Um estado ou mini-complexo localizado entre dois complexos de segurana.

52

instrumentos polticos e econmicos para atingir interesses estratgicos corrente. A

interpenetrao norte-americana seja por meios extremos securitizados ou atravs da ao
interestatal habitual, contrape a integrao ao externa.
Dessa forma, o estabelecimento de um vnculo poltico efetivo entre Estados sulamericanos, assinalando para a aquisio de ganhos para os pases menores do bloco tambm
necessrio. Uma das dificuldades encontradas pelos blocos sul-americanos tem sido as
relaes dos pases com outros Estados, principalmente a China (economicamente) e os
Estados Unidos (poltica e economicamente), alm da falta de liderana e institucionalizao
(MALAMUD, 2008), como ficou claro no imbrglio das papeleras em relao ao Mercosul.
A vinculao jurdica ao processo integracionista, estabelecendo vnculos supranacionais,
capazes de suprir a lacuna da inefetividade do Direito Comunitrio na Amrica do Sul
necessria. Essa vinculao nada mais do que o comprometimento poltico e formal com a
integrao.
Logo, se apesar de a perspectiva econmica e jurdica ser limitada, h o avano da
integrao, porque a esfera poltica apresenta ganhos para os atores. A busca por autonomia
apresenta duas faces principais: interna e externa. A criao de mecanismos internos, capazes
de tirar os pases da regio de regimes internacionais dspares, como o Banco do Sul e o
Conselho de Defesa um dos objetos da integrao. Por outro lado, atuando como um
bloco69, a regio possui um maior peso poltico nas decises internacionais, devendo valer-se
da unidade e aqui paira a concertao poltica - para atingir suas metas e alcanar um
sistema internacional mais democrtico. Para isso, contudo, necessrio que haja a
visualizao de ganhos para os pases, ganhos esses que transcendam a ideologia e se baseiem
no pragmatismo. notrio, entretanto, que a adjacncia da regio com a superpotncia do
globo ainda obstaculiza a tentativa sul-americana.

69

Ressalte-se aqui que a existncia de normas comuns umas das premissas para a cooperao e integrao,
como exposto no primeiro captulo.

53

A UNASUL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

A instituio da Unasul tem atualmente um papel de frum poltico, em detrimento a

integrao econmica clssica. medida que as tenses entre os pases e o relacionamento

com a superpotncia capaz de potencializar tais tenses um dos impeditivos da
integrao e sua resoluo um dos objetos da Unasul, a integrao em defesa e segurana
tem relevncia significativa.
No apenas a estabilidade interna dos pases importante para a integrao, como a
estabilidade das relaes interestatais tambm. A importncia do Conselho de Defesa SulAmericano justamente estabilizar essas relaes. Dessa forma, clarificamos o advento do
CDS a partir do estudo da sua origem, pois na medida em que apresentado como um projeto
brasileiro, toma contornos da prpria estratgia brasileira para a regio.
3.1

As Lideranas Sul-Americanas
H consenso de que a disputa pela liderana na Amrica do Sul ocorre entre Brasil e

Venezuela (JCOME, 2009, MALAMUD, 2008, SERBIN, 2009, ZURITA, 2009). Ainda que
as duas lideranas tenham posies semelhantes e venham logrando concertao, a disputa
pela hegemonia na regio corrente. A diplomacia do petrleo implementada por Hugo
Chvez, apoiando as iniciativas brasileiras e governos da regio, financiando a explorao de
gs na Bolvia, comprando a dvida externa peruana, demonstra certa unidade sul-americana.
Tambm h entendimentos entre Brasil e Venezuela, com acordos firmados nas reas de
energia e militar. Apesar dessa unidade, h a disputa pela liderana na Amrica do Sul.
Caracas tenta declarar-se como um dos plos ao lado de Braslia, tanto atravs de
investimentos blicos, autonomia multilateral e o discurso. No por menos Hugo Chvez
declarou que o Brasil um dos lderes da regio, contudo, ele no estaria sozinho70.
Os processos de integrao brasileiro e venezuelano possuem diferenas bsicas. A
diplomacia do Itamaraty busca a liderana atravs de um pragmatismo responsvel
(JCOME, 2009) e uma liderana cooperativa. Baseado na integrao e no desenvolvimento
produtivo, industrial e comercial (SERBIN, 2009), o Brasil segue um projeto mais amplo, que
tem na Amrica do Sul uma de suas plataformas para insero internacional. O projeto
brasileiro enfrenta, contudo, srias resistncias das elites domsticas. Por outro lado, a
proposta venezuelana envolve aspectos militares e polticos, relegando questes econmicas
(SERBIN, 2009). Apesar disso, ambas estratgias respondem a uma viso multipolar do
70

Para Chvez, Brasil no lder nico da Amrica Latina. Estado. Disponvel em:
<http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,para-Chvez-brasil-nao-e-lider-unico-da-americalatina,295348,0.htm>. ltimo acesso: 10/11/09.

54

mundo e tem carter autonomista, em contraposio relao entre Colmbia e Estados

Unidos. As diferenas esto no uso de uma estratgica confrontacional, a partir de uma viso
militarista e com forte apelo ideolgico por parte da Venezuela, enquanto a estratgia
brasileira pautada pela diplomacia e pragmatismo, buscando a integrao dentro do contexto
da globalizao.
Apesar do papel de Hugo Chaves atravs da articulao entre os pases considerados
bolivarianos e do discurso de liderana, Braslia possui uma grande vantagem em relao
Caracas: a capacidade de articulao com a ALBA ao mesmo tempo em que tem um campo
aberto de dilogo com os Estados Unidos e conseqentemente seus aliados. Assim, aceito
como possuidor de condies de elevar a situao regional, consegue englobar tanto o eixo do
Cone Sul, como o Andino. A ttica de no confrontao com a superpotncia permite que
pases com vnculos mais fortes com os Estados Unidos sigam o caminho da integrao. Alm
disso, o pas o vnculo que une os dois sub-complexos da Amrica do Sul (BUZAN &
WVER, 2003), sendo um ator chave, tambm, na articulao securitria.
A estratgia brasileira possui na divergncia bolivariana um desafio a mais que
contrabalanar a diplomacia agressiva chavista. Para Malamud (2008), a diplomacia
venezuelana se trata de em factor de crispacin, que tiende a dividir ms que a unir a la
regin. De fato, o pragmatismo brasileiro, respaldado por Argentina e Chile, se adapta
melhor ao contexto fragmentado da regio. Logo, garantir uma posio que respeite a
soberania dos Estados, aliados ou no aos Estados Unidos, fator primordial para a
manuteno da ordem e para evitar o esvaziamento da Unasul.
Por essa razo, as propostas de integrao mais efetivas possuem a articulao
brasileira. Os crculos concntricos que partem do Mercosul, a ALCSA, as reunies de
cpulas dos chefes de Estado sul-americanos, so iniciativas do pas. O nvel de influncia
brasileiro tem aumentado medida que o pas consolida suas instituies e desenvolve sua
economia. A poltica externa pragmtica brasileira, concedendo s demandas dos vizinhos71,
que, diga-se, no representam grandes encargos ao pas at ento, coloca-se nessa direo. A
Unasul e o Conselho de Defesa Sul-Americano no fogem dessa dinmica.
Convm ressaltar que a integrao sul-americana corresponde a uma das trs
estratgias da poltica externa brasileira de aproximao com os pases do eixo Sul. As outras
duas modalidades tem sido a consolidao de parcerias bilaterais e de parcerias estratgicas
sobretudo com os pases considerados em desenvolvimento, como China, ndia e frica do
71

Podemos destacar o aumento do preo pago pelo Brasil em relao energia de Itaipu, bem como os
imbrglios com Bolvia e Equador.

55

Sul e a formao de coalizes de Estados para atuar em fruns multilaterais (CERVO,

2006). As trs estratgias inserem-se na tentativa do Brasil de exercer a liderana das naes
emergentes, como forma de insero internacional72.
A liderana brasileira do processo integracionista se reflete na prpria formao da
Unasul. Por ter melhores indicadores do que os demais, o pas prefere uma estrutura com
menor vinculao, pois possibilita maior margem de articulao, podendo se utilizar da sua
estrutura para atingir seus interesses ao invs de ficar vinculado a um arcabouo maior que
limite a ao da sua capacidade de projeo, contudo tal postura pode limitar a regio. Buzan
& Wver seguem essa mesma linha ao afirmar que Its a classical pattern that the leading
Power prefers less structure but Brazil might find that it is able to pursue hegemony only at
the price of self-binding and institutionalisation (BUZAN E WVER, 2003, p.324).
Logo, enquanto lder do processo de integrao, o Brasil exporta um modelo que
condiz com o entendimento de suas necessidades. Sendo o Brasil a potncia regional da
Amrica do Sul, com o maior PIB, territrio, populao e projeo internacional, a criao de
um mecanismo poltico de integrao no deixa de ser, tambm, uma forma de manuteno
do seu status quo na regio. Segundo Natanson (2009, p.2), para o Brasil, a Sudamrica es la
plataforma de su lanzamiento global, pero para ello Brasil necesita una regin sin conflictos
y mnimamente integrada em torno de em liderazgo que los diplomticos de Itamaraty
presentan como benvolo.
3.2

Origem do Conselho de Defesa Sul-Americano

A origem do Conselho de Defesa Sul-Americano remete as divergentes opinies sobre

o futuro da integrao na Amrica do Sul. A proposta regional brasileira em comparao com

a venezuelana mostra-se mais plausvel de ser implantada. No campo securitrio, os projetos
brasileiro e venezuelano encontram-se opostos (MALAMUD, 2008). Essa oposio reside
apenas nos meios, pois os fins, a autonomia e estabilidade da regio, seriam os mesmos. O
prprio ministro Nelson Jobim foi categrico ao afirmar que a diferena entre os projetos
brasileiro e venezuelano, a OTAS e o CDS, uma questo puramente de linguagem73.

72

A tendncia ao multilateralismo da poltica exterior brasileira pode ser observada no nmero de atos
internacionais assinados pelo Brasil. Enquanto que na dcada de 1990, marcada por abertura econmica e
conseqente aumento na intensidade das relaes do Brasil com o resto do mundo, se chegou a 922, desde
o ano 2000 at abril de 2008 esse nmero sobe para 1482 atos, devendo fechar a dcada com o dobro de
atos (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2008).
73
Conselho de defesa no prev ao militar em conflitos, diz Jobim. Folha de So Paulo. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/bbc/ult272u392149.shtml>. ltimo acesso: 22/11/09.

56

A posio brasileira, que tambm a de pases como Argentina e Chile, visualiza a

criao de uma fora comum, atravs de acordos bilaterais74 para a realizao de operaes no
exterior. Por outro lado, a posio bolivariana buscaria dar ensejo a um esquema de defesa
cuja varivel aglutinante seria os elementos doutrinrios e discursivos esquerdistas e
antiestadunidenses (RODRGUEZ 2007, p. 238). H de se destacar, ainda, a posio
colombiana, defendendo a cooperao militar com os Estados Unidos e OTAN melhor
visualizado pelo plano Colmbia.
Tendo a diplomacia brasileira se sobressado, o projeto do pas ganha fora. A questo
securitria, no bojo da criao da prpria Unasul est ligada a busca por estabilidade regional.
Assim, dentro do complexo regional de segurana sul-americano, retomamos os trs focos
que condicionam a ao dos Estados, inter-relacionados com a formao da Unasul e do CDS:
os fatores endgenos aos Estados, os fatores exgenos de redefinies estruturais no sistema
internacional, as influncias conjunturais e as influncias externas em relao a todos.
Aplicando o exposto a Amrica do Sul, tem-se que fatores endgenos podem
desestabilizar estados, pois eles vo contra a ordem constitucional. Exemplo disso a
campanha separatista boliviana75. Os fatores exgenos foram apresentados no segundo
captulo, correspondendo reestruturao da ordem mundial ainda em curso e seu reflexo na
Amrica do Sul. Por fim, as influncias conjunturais englobam animosidades e simpatias
locais, enquanto a relao com os Estados Unidos condiciona todas as outras variveis e tem
tambm relevncia prpria, atravs da projeo de poder e securitizao de questes da nova
agenda de segurana. O surgimento do CDS, conjuntamente com a Unasul, estabelece um
sistema interconectado de concertao poltica, capaz de atuar junto s variveis supracitadas.
Logo, se a influncia externa condiciona as variveis correspondentes estabilidade, a
autonomia da regio pr-condio para a regularidade nas relaes entre as naes sulamericanas. A busca por autonomia sem confrontao demonstra pragmatismo na poltica
externa brasileira, at mesmo porque a lgica de poder leva a crer que mudanas bruscas na
ordem vigente acarretam conseqncias imediatas. Um desequilbrio de foras repentino
poderia desencadear reaes contrrias s iniciativas, seja de forma politizada, atravs de
parcerias bilaterais ou, ento, da securitizao de questes inclusive atravs da utilizao da

74

Apesar da nova agenda de segurana conter temas semelhantes aos pases, questes de defesa e segurana tem
sido tratadas muito antes a nvel bilateral do que multilateral.
75
A convocao de uma Assemblia Constituinte, prevista para 2007, desencadeou um conflito separatista entre
os departamentos bolivianos que exigiam maior autonomia para a regio de Santa Cruz, Pando, Beni e
Tarija, a chamada Meia Lua boliviana. (SEBBEN, 2007).

57

caixa preta da inteligncia76 - ou o aumento no nvel das respostas a questes j existentes,

como uma maior militarizao da regio colombiana. Vale lembrar que a agenda militar
clssica tambm est sempre presente e tem capacidade de produzir efeito imediato na
consecuo de objetivos. O fato de a Amrica do Sul ser uma regio pacfica no impede que
essa lgica mude de acordo com determinada conjuntura77.
A evoluo das estratgias brasileiras tem apontado para uma insero internacional
desmilitarizada. Historicamente um pas pacfico, sob a proteo do guarda-chuva nuclear
norte-americano, a estratgia do pas passa pelos mecanismos da poltica e da concertao.
At mesmo porque no haveria respaldo das elites ou da populao para uma poltica externa
belicista (VIZENTINI, 2006). Logo, se a estratgia de integrao brasileira tem na no
confrontao um dos seus pilares, a retrica da construo de uma zona de paz e
cooperao78, presente inclusive no tratado instituinte do Conselho de Defesa SulAmericano79, traduz essa viso. Ora, se o objeto principal da integrao a autonomia em
relao s potncias, a diminuio das instabilidades internas vai deslegitimar a ingerncia
externa, enquanto a cooperao permite respostas coletivas s potncias internacionais.
3.3

A Nova Agenda de Segurana

A dcada de 1990 vai inverter a lgica de confrontao anteriormente prevista na

Amrica do Sul A percepo das ameaas externas estava ligada lgica territorial/militar,
com o papel das foras armadas nas regies de fronteira explicitando essa dinmica e
aumentando a tenso em torno de desavenas j existentes Peru e Equador, e na busca por
hegemonia sub-regional (Brasil e Argentina). Com o surgimento da nova agenda e a
construo de medidas de confiana, principalmente no Cone Sul, essa lgica se altera.
Se as possibilidades de um conflito armado direto na regio so pouco cogitadas em
funo do histrico pacfico80, questes diplomticas, comerciais, atritos geopolticos em
76

Buzan et alli (1998) colocam que a securitizao de uma questo pode ser tratada atravs de atividades de
inteligncia, pois quaisquer meios so possibilitados no processo. Esse processo ocorreria atravs da
institucionalizao da atividade de inteligncia. No argumento em questo, a utilizao da inteligncia em
relao a ingerncia em assuntos internos dos Estados, principalmente no que tange ao apoio a oposies
polticas e golpes de Estado poderiam ser conseqncia de uma tentativa de mudana brusca na ordem
mundial.
77
Nesse sentido, John Mearsheimer (2001) sinaliza para a inconsistncia do argumento de que a probabilidade de
haverem grandes guerras no mundo muito reduzida em funo da interdependncia e do histrico de paz
alcanado. O argumento do autor vai ao sentido de que a Belle Epoque europia no impossibilitou o
surgimento de duas grandes guerras no sculo XX, quer dizer, mesmo cem anos sem grandes conflitos e
com aumento nas relaes interestatais no foram suficientes para impedir um conflito de alcance global.
78
As declaraes que do origem a Unasul fazem repetidas referncias expresso. O tratado instituinte da
Unasul fala em uma cultura de paz.
79
Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=6132>.
80
O histrico da regio de fato no mostra uma perspectiva a curto prazo nesse sentido. O ltimo conflito armado
entre estados da regio foi entre Peru e Equador em 1995, durante a j referida Guerra da Cenepa. Se

58

relao definio das fronteiras e conflitos ideolgicos so questes que empiricamente

abalam a estabilidade regional. A projeo de poder norte-americana influi diretamente nessas
questes. Essa projeo, entretanto, no tem tomado forma de embate direto. Cabe recordar
que das 39 ocasies em que os Estados Unidos usaram suas Foras Armadas no Continente
Latino-Americano durante o sculo XX, em 38 oportunidades o fizeram na Baa do Caribe e
apenas uma vez na Amrica do Sul81 (TOKATLIAN, 2002). Logo, a nova agenda de
segurana prevalece nas relaes do subcontinente.
Os atuais temas que dizem respeito agenda internacional de segurana partem de
dimenses novas e mais complexas na ordem internacional. O fim do conflito bipolar e a nova
configurao internacional significaram o incremento da visibilidade de novos objetos, os
quais vo desde o terrorismo at o meio-ambiente. Isso no quer dizer, entretanto, que essas
questes sejam fruto exclusivo desta poca. Problemas como a proliferao de armas de
destruio em massa existem h muito mais tempo, assim como a existncia de atos terroristas
ligados aos mais variados movimentos polticos82.
A percepo atual com relao aos aspectos de ameaa segurana possui carter
multidimensional. Alm das ameaas do terrorismo e das armas de destruio em massa,
tambm o crime organizado, as drogas, a corrupo, a lavagem de dinheiro, o trfico de armas
so novos temas que causam preocupao no ps-Guerra Fria. Ademais, a pobreza extrema e
a excluso social so igualmente fatores que afetam a estabilidade e tm sido colocados como
objetos de segurana, por abalarem a coeso social e vulnerarem a segurana dos pases. A
falta de territorialidade especfica associada transnacionalidade das ameaas leva os Estados
a assumir a necessidade de cooperao para a resoluo de questes multidimensionais.
No que tange agenda de segurana para a Amrica do Sul, a multidimensionalidade
implicou a no-fixao de um plano cooperativo e a falta de unidade de idias e de aes entre
os pases do continente (PAGLIARI, 2009, SENHORAS, 2009). Para Pagliari (2009), a
heterogeneidade de problemas e ameaas para os pases resulta em uma nova forma de realar
a supremacia norte-americana no continente, isso porque diferentes pases priorizam
estratgias, mecanismos institucionais e temas de segurana diversos e as principais
estratgias e respostas so lideradas pelos Estados Unidos.
considerarmos que o conflito de Beagle no chegou a envolver combate militar direto, a guerra entre os
dois pases foi a nica entre dois estados sul-americanos de toda a segunda metade do sculo XX. Mesmo
assim, essa foi uma guerra de pequenas propores, tendo durado um pouco mais de um ms.
81
Em 1986, na Bolvia, quando da Operao Blast Furnace.
82
O nmero de acidentes terroristas segundo estatsticas do departamento de Estado norte-americano caiu de
uma mdia anual de 536, de 1981 at 1990 para 417 de 1990 at 2001 (AYERBE, 2002). A diferena
entre os perodos a gravidade do atentado de 11/09 e a nova dinmica das relaes internacionais.

59

Assim, o Estado norte-americano atua como um dos principais definidores da agenda

securitria na Amrica do Sul, o que fica particularmente claro na questo colombiana. Por
meio do Plano Colmbia, a atuao dos EUA nesse pas buscou inserir o combate ao
narcotrfico83 e ao terrorismo como os principais problemas de segurana para o continente,
vinculando-os atravs do conceito de narcoterrorismo. Este plano um exemplo considervel
de ao que visa transformar a agenda norte-americana em agenda multilateral das Amricas.
A incurso das foras colombianas em territrio equatoriano84, em maro de 2008,
tambm respalda o argumento. A posterior tentativa de vinculao das Farcs aos presidentes
da Venezuela, Equador e Nicargua, com acusaes inclusive de que a guerrilha tentara
comprar urnio junto a esses pases para fabricar uma bomba nuclear suja (CEPIK, 2008,
p.9) buscam justificar as aes. H de se ressaltar, tambm, a posio dos representantes
norte-americanos nos debates que se seguem na OEA. Na tentativa de explicar a invaso, eles
invocam os acordos multilaterais de combate ao terrorismo, no acrescentando, contudo, que
a soberania um princpio cogente nas relaes internacionais (SUAREZ, 2008).
A projeo de poder estadunidense tem trazido inmeras implicaes para a agenda de
segurana do hemisfrio, onde a falta de coordenao para um entendimento comum acerca
das questes de segurana serviram para a negociao de acordos bilaterais em detrimento da
multilateralidade. O que ocorre, portanto, que a multidimensionalidade da agenda no se
traduz em atuao conjunta dos pases frente s ameaas, mas sim na consolidao da
hegemonia norte-americana na regio (PAGLIARI, 2009). Por fim, cabe ressaltar que, a parte
da nova agenda, questes como Direitos Humanos, democracia e floresta Amaznica, apesar
de terem sido tratadas de forma politizada e utilizadas como forma de presso poltica,
possuem potencial de securitizao.
3.4

O Surgimento do Conselho de Defesa Sul-Americano

Nesse cenrio, a proposta brasileira de um conselho de defesa comea a ganhar forma

a partir de 2007 e, principalmente, aps a incurso colombiana em territrio equatoriano. O

Conselho de Defesa Sul-Americano apresenta trs aspectos relevantes. Em primeiro lugar, a
existncia da agenda multidimensional supracitada e da oportunidade de ao conjunta, at
83

A questo do narcotrfico remete s dcadas de 1970 e 1980. Na primeira houve a criao da ainda atuante
Drug Enforcement Administration (DEA) em 1973, sob a administrao Nixon. Posteriormente, em 1986,
aprovada a lei de certificao, que requer a identificao anual dos pases responsveis pelo trfico de
drogas. Os pases que forem considerados poucos cooperativos no combate s drogas sofrem cortes na
assistncia econmica norte-americana e a oposio dos EUA em relao obteno de emprstimos
multilaterais no mercado financeiro. Nos anos 90 as maiores presses recaem sobre o Peru, Bolvia,
Paraguai, Colmbia e Mxico (AYERBE, 2002).
84
importante ressaltar o papel do Grupo do Rio na resoluo da questo envolvendo a regio. A parte da OEA,
o organismo teve predominncia em se chegar a um consenso sobre a questo.

60

mesmo como forma de se consolidarem medidas de construo de confiana na Amrica do

Sul. Em segundo lugar, a definio exgena da agenda sul-americana acaba por dificultar a
multilateralidade em termos securitrios, sendo que a concertao subcontinental se reserva a
acordos bilaterais. Por fim, a subjetividade da construo de conceitos de segurana no plano
internacional, principalmente aps o advento dos atentados de 11/09.
Diante dessa perspectiva, h a vontade brasileira pela implantao do sistema a partir
do entendimento de que a existncia de um CDS poderia evitar situaes como o atrito de
2008 entre Colmbia e Equador, que culminou com o rompimento de relaes entre os dois
pases85. Retomando a questo andina, Tokatlian (2002, p. 137) aponta para um mutismo
preocupante da regio em relao ao surgimento do Plano Colmbia e coloca que se
existisse um organismo coletivo de combate as ameaas na regio, a projeo norte-americana
teria sido contida. Diante dessa percepo a proposta brasileira avana. Apesar das negativas
iniciais da Colmbia, estabelecido um grupo tcnico para avaliar a viabilidade do projeto e a
diplomacia brasileira acaba por convencer o governo de lvaro Uribe. O CDS nasce em 16 de
dezembro de 2008.
So estabelecidos os princpios e objetivos que regem a organizao, coincidindo com
princpios historicamente declarados pelo Brasil em suas relaes internacionais, como a nointerveno e autodeterminao dos povos86. Entre os objetivos principais esto a construo
de uma zona de paz, conjuntamente com a criao de uma identidade coletiva em matria de
defesa aliada a construo de medidas de confiana. A identificao conjunta de ameaas a
tentativa de adaptao a nova agenda, aproveitando-se do elementos comuns para incentivar o
processo de integrao. H de se destacar tambm a articulao conjunta em fruns e aes
militares coletivas, alm da cooperao no mbito de defesa. Ainda na esteira de uma
Amrica do Sul estvel, previsto o controle civil sobre as Foras Armadas.
Na primeira reunio do organismo estabelecido um plano de ao para 2009 e 201087
em Santiago, no Chile, onde so definidos quatro eixos, fortalecendo os objetivos propostos
na carta instituinte, a saber: polticas de defesa; cooperao militar, aes humanitrias e
operaes de paz; indstria tecnolgica da defesa; formao e capacitao. O primeiro eixo
engloba a formao de uma identidade sul-americana e a construo de medidas de confiana
para a conformao de uma zona de paz, a mais ambiciosa meta. Ante esse objetivo, a
85

Colmbia diz que ficar fora de Conselho de Defesa Sul-americano. Folha de So Paulo. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/bbc/ult272u404366.shtml>. ltimo acesso: 20/11/09.
86
H ainda o rechao presena ou ao de grupos armados margem da lei, que exeram ou propiciem a
violncia qualquer que seja sua origem, em uma clara demanda colombiana.
87
Disponvel em : <http://www.seguridadregional-fes.org/cgi-bin/showdocspor.asp?ISBN=4676>.
ltimo
acesso: 20/11/09.

61

formao do Conselho de Defesa Sul-Americano ocorre sob a perspectiva da nova agenda de

segurana. Aplicando a formao de uma zona de paz, projeto brasileiro, aos complexos
regionais de segurana, tem-se um CRS estabilizado pela manuteno de relacionamentos
livres de animosidades. Segundo Senhoras:
Como as identidades compartilhadas em uma regio podem ser positivas ou
negativas em funo das diferentes caractersticas de contato entre os pases, elas se
enquadram entre padres de relacionamento de conflito, coexistncia ou
cooperao que do origem a diferentes classificaes para os complexos de
segurana. (SENHORAS, 2009, p.16).

O compartilhamento positivo dessas identidades marcado pela construo de

comunidades de segurana. Essas comunidades, segundo Buzan e Wver (2003), so
unidades que atingem um padro de interdependncia securitria no qual os atores no tm a
expectativa do uso da fora em suas relaes polticas. Karl Deutsch as define como
comunidades de segurana pluralsticas, sendo as sociedades de Estados nos quais existe a
garantia real de que os membros no combatero fisicamente uns contra os outros, mas
resolvero as disputas por meios pacficos (DOUGHERTY & PFALTZGRAFF, 2003).
Senhoras (2009) utiliza-se dos dois conceitos, baseados na classificao proposta por
Kolodziej, para ampliar a discusso. Para o autor, a comunidade de segurana seria um passo

alm da proposta de Deutsch, no qual as partes compartilhariam atitudes, com a adoo de um

regime coletivo. O quadro abaixo caracteriza a diferenciao proposta.

FONTE: Senhoras (2009)

Assim, aceitando a classificao e tendo em vista os objetivos propostos no tratado

instituinte, factvel colocar o Conselho de Defesa como uma tentativa de estabelecimento de
um mecanismo de segurana cooperativa, ainda que a efetividade prtica esteja sendo
colocada a prova. O fato que, diferentemente do que se cogitava, o CDS no um rgo
militar, como a OTAN, mas sim um frum poltico para intercmbio em matria de defesa
que busca a formao de uma identidade comum.

62

Em relao ao CDS no contexto da nova agenda de segurana, podemos destacar um

detalhe relevante. Enquanto h a dificuldade de se estabelecer um conceito uniforme de
segurana a nvel hemisfrico (JCOME, 2009, PAGLIARI, 2009), mesmo com as
definies que vem sendo atingidas nas Conferncias de Ministros de Defesa das Amricas88,
o CDS tem na identificao coletiva dos riscos e ameaas uma de suas bases. O prprio plano
de ao do organismo indica para a necessidade de se Identificar los factores de riesgo y
amenazas e a busca por uma definicin de enfoques conceptuales 89. Quer dizer, h um
ponto de contato significativo entre as naes sul-americanas que deve ser explorado.
No obstante, o desenvolvimento de formao e capacitao militar, treinamento entre
as Foras Armadas e compartilhamento de experincias e apoio a aes humanitrias em nvel
de Naes Unidas elevam as foras armadas dos pases, possibilitando maior projeo externa
da Amrica do Sul enquanto bloco. relevante ainda ressaltar que a instituio do CDS
ocorre dentro do prprio sistema de segurana coletiva hemisfrico, mas possui um enfoque
diferente, mostrando maior autonomia e, possivelmente, funcionalidade, se os consensos
previstos em sua carta forem atingidos. Assim, Senhoras (2009) afirma que
Diferentemente dos princpios de segurana coletiva adotados pelo Tratado
Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) sob influncia da hegemonia
estadunidense, basicamente reativos, a busca funcional de uma agenda de
segurana cooperativa pode ser preventiva e se caracterizar por ter como principal
objetivo a inteno de evitar os conflitos, caso haja a unio dos pases em torno de
objetivos comuns para que os mesmos possam implementar medidas preventivas
que inibam o potencial de agresso interna e invaso externa. (SENHORAS, 2009,
p. 15 16 ).

Dessa forma, o CDS seria complementar a OEA90 (JCOME, 2009), contudo com
maior autonomia de ao por delimitar a participao a um nmero menor de pases com
interesses comuns. Apesar do carter preventivo, nada impede que seja estabelecido um
mecanismo de segurana coletiva prprio, buscando uma via alternativa que possa contraporse a OEA. Na prpria reunio da Costa do Saupe foi discutida a proposta de se expandir o
CDS para a Amrica Latina, formando uma OEA sem os EUA, ficando aberta e estimulada
a alternativa na prpria carta da organizao, como um dos seus objetivos especficos.
88

O conceito de segurana vem evoluindo no contexto das conferncias, o alcance multidimensional, incluindo
as ameaas tradicionais e as novas ameaas um dos temas correntes, inclusive nas declaraes, de
Manaus (2000) e do Mxico (2003). Entretanto, a subjetividade desse conceito, aliado a presses externas
tem definindo de forma exgena a agenda sul-americana. As declaraes esto disponveis em:
<www.oas.org> ltimo acesso em: 12/11/09.
89
Disponvel em : <http://www.seguridadregional-fes.org/cgi-bin/showdocspor.asp?ISBN=4676>. ltimo
acesso: 20/11/09.
90
Mackenzie (2009) aponta para uma diviso de foras no prprio seio da OEA, aps a eleio de Insulza. Essa
diviso, observe-se, corrobora com a pouca funcionalidade do sistema de segurana coletivo hemisfrico
atual, o que uma das causas do surgimento do CDS.

63

Assim, no se trata de estabelecer um sistema que coloque o regime hemisfrico de

lado, mas um sistema paralelo capaz de estabelecer um costume de soluo de controvrsias
interno, com capacidade de atuar conjuntamente com a OEA em determinadas situaes. O
surgimento da Unasul e do CDS, como o prprio tratado instituinte versa, busca a autonomia
da regio, trabalhando em conjunto com os rgos j existentes. Alm disso, a previso de
atuao conjunta em fruns multilaterais visa a favorecer a regio em termos hemisfricos.
Assim, antes de excluir o sistema hemisfrico, haveria, isso sim, maior coordenao de
interesses por parte da regio na atuao continental.
Sob o reflexo da Unasul, o CDS tambm se apresenta como um rgo flexvel, no
prevendo vinculao. Nessa direo, o plano de ao para 2009 e 2010 apenas enfatiza os
objetivos propostos anteriormente, no garantindo efetividade. Nesse sentido, Carlos
Malamud (2009, online) percebe que no path has been spelled out for turning the principles
and goals into tangible realities. At mesmo porque o sistema consensual do CDS apresenta
as mesmas carncias do rgo ao qual est vinculado.
H de se ressaltar que a posio colombiana de alinhamento com os Estados Unidos
possibilitava apenas duas opes para o organismo, ou se exclua o governo Uribe, deixando
uma via aberta para a projeo de poder norte-americana ou, ento, com a incluso de tal
governo, se flexibilizaria o organismo, o que ocorre de fato. O prprio presidente colombiano
declarou, antes de aceitar a incluso no CDS, que a Colmbia tiene dificultades para
participar. Creemos ms em mecanismos como la OEA. (SERBIN, 2009, p. 238).
Jcome (2009) aponta para quatro desafios a serem enfrentados para o fortalecimento
do CDS: a falta de consenso na definio das principais ameaas, o fato de que as doutrinas
de segurana nacional so consideradas mais importantes do que a cooperao regional, o
aumento dos gastos militares e uma possvel corrida armamentista e o desacordo em relao
ao posicionamento dos pases frente aos Estados Unidos. Pois o objetivo do CDS justamente
superar essas adversidades para a formao do desenvolvimento comum.
O grande desafio do Conselho de Defesa , na verdade, unir duas reas que se ope em
termos de segurana. Enquanto o Mercosul se encontra mais perto da formao de um regime
de segurana, a regio andina beira uma formao conflitiva91 (CEPIK, 2005). Logo, superar
os condicionantes internos e externos na regio andina um dos objetos do CDS, o qual tem
91

Segundo Buzan Buzan & Wver um regime de segurana um padro de interdependncia securitria onde
h o medo da guerra e do uso da fora, mas de forma contida por regras de conduta estabelecidas e a
expectativa de que essas sero cumpridas. J uma formao conflitiva corresponde ao padro de
interdependncia securitria moldado pelo medo da guerra e expectativa do uso da violncia nas relaes
entre os Estados. (BUZAN & WVER, 2003).

64

no Brasil o seu principal articulador, tambm por ser o ponto de contato entre dois subcomplexos.
As visitas do ministro Nelson Jobim aos pases do bloco e a insistncia como foi
tratado o assunto, principalmente no convencimento adeso da Colmbia, relevam a
importncia que a rea de defesa vem tendo no pas. O ministro fez questo de afirmar que as
Foras Armadas Revolucionrias Colombianas seriam recebidas bala

92

se cruzassem a

fronteira com o Brasil, no intuito de convencer o governo colombiano a aderir ao organismo.

3.5

O Interesse Brasileiro
O esforo conjunto entre Itamaraty e o Ministrio da Defesa possui dois objetivos

primordiais. Em primeiro lugar, colocam-se as questes securitrias. O interesse do pas no

estabelecimento de uma zona de paz pode ser sintetizado na busca pela consolidao de uma
doutrina comum que estimule a cooperao, integre as polticas de defesa e reduza as
possibilidades de conflitos bilaterais. Essas medidas no so mais do que a construo de
confiana. Por outro lado, o projeto de reformulao das foras armadas, dentro de uma nova
viso estratgica, baseada no pas enquanto potncia regional e buscando uma melhor
insero internacional tem reflexos importantes no surgimento do CDS.
Aliado a perspectiva anterior, a tentativa de criao de padres comuns de organizao
e engajamento das Foras Armadas da regio tambm uma tentativa de fomentar a indstria
blica, sobretudo a brasileira. O intercmbio da industria de defesa uma das previses do
CDS atravs da coordenao de esforos das mltiplas Bases Industriais de Defesa93 (BID) do
subcontinente em torno de pesquisa e desenvolvimento de um sistemas de armas. Trata-se de
diluir os custos de onerosos projetos e de se valer do mercado regional conjuntamente para
manter a autonomia estratgica e o domnio tecnolgico no mbito da Unasul. Uma BID SulAmericana supriria a crescente demanda de investimentos, reaparelhamento e atualizao das
Foras Armadas.
A partir dessa necessidade, o ministro da Defesa brasileiro, Nelson Jobim, vem
manifestando a inteno de aumentar as interaes entre as BIDs e conseqentemente
diminuir a dependncia externa. Ele defende que os pases da regio deveriam fornecer
materiais para as suas foras armadas, como tnicas que o Brasil compra da China e que
92

Jobim diz que integrantes das Farc sero recebidos " bala" se invadirem territrio nacional. Folha de So
Paulo: disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u390601.shtml>. ltimo acesso:
10/11/09.
93
BID, segundo a definio da Portaria Normativa 889/MD, o conjunto das empresas estatais e privadas, bem
como as organizaes civis e militares, que participem de uma ou mais das etapas de pesquisa,
desenvolvimento, produo, distribuio e manuteno de produtos estratgicos de defesa.

65

poderiam ser adquiridas da indstria txtil Argentina, ou ento uma colaborao envolvendo
Colmbia e Venezuela em relao aos blindados brasileiros (ROMILDO, 2009).
O Conselho de Defesa Sul-Americano acaba por se tornar uma plataforma para a
exportao dos planos securitrios do Brasil. As previses de transparncia em relao s
capacidades militares, um sistema de informao sobre gastos do setor, evitando uma escalada
armamentista em funo do medo, e a criao de uma doutrina militar comum encontram
respaldo na poltica brasileira.
Nesse sentido, a Estratgia Nacional de Defesa (END) de 2008 resume os interesses
brasileiros na integrao securitria:
Essa integrao no somente contribuir para a defesa do Brasil, como possibilitar
fomentar a cooperao militar regional e a integrao das bases industriais de
defesa. Afastar a sombra de conflitos dentro da regio. Com todos os pases
avana-se rumo construo da unidade sul-americana. O Conselho de Defesa SulAmericano, em debate na regio, criar mecanismo consultivo que permitir
prevenir conflitos e fomentar a cooperao militar regional e a integrao das bases
industriais de defesa, sem que dele participe pas alheio regio. (ESTRATGIA
NACIONAL DE DEFESA, 2008, p. 14)

Com efeito, estabelecimento de uma identidade sul-americana dentro de uma zona de

paz ocorreria em torno de riscos comuns. Assim, haveria a regionalizao das ameaas
brasileiras. Em regionalizando essas ameaas, o pas cria uma espcie de sistema de segurana
coletivo, pois o combate a elas tambm se dar no nvel regional. Patrimnios transnacionais,
como o Aqfero Guarani e a floresta Amaznica so mais facilmente assistidos
regionalmente. Alm disso, a formao de uma viso coletiva em termos de defesa possibilita
maior autonomia e poder em fruns multilaterais. A relevncia do tema assenta-se no fato de
o conceito de segurana estar passando por um momento de relativizao. Participar da
formao das regras internacionais uma razo para cooperao.
Por fim, a participao conjunta em misses internacionais, principalmente a nvel da
ONU, favorece o projeto brasileiro de insero internacional. A Amrica do Sul integrada em
torno do Conselho de Defesa Sul-Americano, proposto e influenciado pelo Brasil,
conjuntamente com foras da Unasul em misses de paz, seria mais um elemento na rdua
luta do pas pela reforma do organismo
Todos esses objetivos, oriundos da prpria carta do CDS, ocorrem sobre uma nova
percepo estratgica de pas, defesa e segurana nacional, e integrao regional brasileira. Os
documentos ligados a defesa de 1996, 2005 e 2008 demonstram isso. A integrao passa a ser
prioridade da poltica externa brasileira e a defesa e segurana passam a ser meios e fins.
Como coloca Moreira (2008, p.4):

66

Se percibe, por consiguiente, que el fomento y los movimientos hechos en el rea

de defensa estn asociados a una tendencia ms general del gobierno y de su
poltica externa, de estrechar sus relaciones con Amrica del Sur, en especfico,
enfocando su integracin.

Hector Saint-Pierre (2009) clarifica que a Poltica de Defesa Nacional de 2005 passa a
valorizar a confiana mtua entre os pases, privilegiando resolues pacficas. Alm disso, a
dissuaso aparece como natureza estratgica do pas, atravs da modernizao das foras
armadas. Ainda no PND de 2005, a integrao securitria tida como uma forma de alcanar
autonomia atravs da aproximao das indstrias do setor. O prprio contexto regional
ressaltado tambm, sendo que o PND de 1996 no fazia essa mesma ressalva.
O PND de 2005 coloca, por fim, questes primordiais aos interesses brasileiros,
principalmente em relao a recursos naturais. O conflito crescente por gua potvel, a
disputa por reas martimas, fontes de energia e pelo domnio aeroespacial, alm da questo
amaznica so ressaltados (SAINT-PIERRE, 2009). A diversidade energtica, somado aos
recursos do continente americano trazem a tona a questo geopoltica. A Biodiversidade da
floresta amaznica, o Aqfero Guarani e os recursos energticos so fatores de cobia
internacional.
Finalmente, em 2008, a Estratgia Nacional de Defesa enfatiza os conceitos de
projeo de poder, presena, flexibilidade, elasticidade e mobilidade em torno da questo da
dissuaso. A Lei 11.631, da Mobilizao Nacional, complementa a questo ao abrir um maior
leque de opes para a poltica de defesa ao afirmar que a agresso ao pas no
necessariamente envolve a invaso do territrio.
Podemos ento sintetizar os interesses brasileiros na integrao securitria. A questo
disuassria primordial por trs razes. Em primeiro lugar, a regionalizao de ameaas na
busca pela formao de uma identidade coletiva e construo de confiana, refletidos no CDS.
A criao de segurana coletiva ao territrio e recursos brasileiros, advinda dos interesses
comuns outro fator chave. Por fim, o estabelecimento de uma comunidade de segurana
possibilitaria ao Brasil evitar uma escalada nos gastos militares na regio em funo do medo,
possibilitando manter seu status quo.
Em relao regio amaznica, o seu valor estratgico tem levantado temores ao pas,
dada a sua sub-ocupao populacional. O receio de uma conquista demogrfica pelos vizinhos
ou a securitizao da regio a nvel global a vitalidade da regio para o planeta seria o
pressuposto pelas potncias do sistema so ameaas soberania brasileira. Vale ressaltar
que o risco de internacionalizao, sob o discurso de uma m gesto da Amaznia tambm
um dos elementos do processo de integrao.
67

Sob esse prisma criado, em 1979, o Tratado de Cooperao Amaznica, prevendo a

integrao fsica e o desenvolvimento da Amaznica continental. Regionalizando a soluo
do problema amaznico em torno dos signatrios do tratado94 se atinge duas metas. Em
primeiro lugar, a possibilidade de ao conjunta para a proteo dos interesses das naes
soberanas em seus respectivos territrios, atravs do levantamento de ameaas comuns
incidentes sobre a regio e a constatao do seu carter transnacional. Em segundo lugar, a
dispensa dos recursos militares pelos membros (VIZENTINI, 2006). Em 1995, o tratado se
torna a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica, institucionalizando a regio,
tornando-a patrimnio da Amrica do Sul. A declarao de Cusco prev a incluso da OTCA
no processo de integrao regional.
A floresta amaznica, conjuntamente com a disponibilidade de recursos energticos e
gua na Amrica do Sul so as principais preocupaes dos governos da regio. As
descobertas recentes de petrleo e gs em territrio brasileiro trouxeram o pas para a
geopoltica do petrleo. O aqfero Guarani, maior reserva de gua doce do mundo, estendese por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, sendo, dessa forma, patrimnio transnacional.
Nesse mesmo sentido, a floresta amaznica compreende o territrio de nove pases da regio
mais a Guiana Francesa. Dessa forma, o CDS se justifica enquanto aglutinador em torno das
ameaas comuns e sob uma tica de diluio de riscos. Ademais, a diversidade de recursos
minerais espalhados pelos diversos territrios, aumenta a atratividade externa. No por
menos, o CDS apresenta j em seu tratado instituinte, como princpio basilar, o combate
defesa dos recursos naturais.
A questo energtica, entretanto, a de maior relevncia. Durante o governo George
W. Bush se estabelece uma poltica externa baseada na geopoltica do petrleo. As estimativas
do dficit energtico do pas, com a previso do aumento do consumo e diminuio da
produo que atenderia menos de 20% do consumo em 2020 (BANDEIRA, 2009)
aumentam a percepo da necessidade de ao externa da nao. O progressivo aumento de
reservas petrolferas no Brasil aliado s grandes quantidades de leo na costa venezuelana
torna a questo geopoliticamente estratgica. No obstante, a prpria ao americana na
Colmbia apresenta traos de disputa energtica (BANDEIRA, 2009). Seguindo nessa
direo, a restaurao da quarta frota norte-americana, na esteira do fortalecimento de uma
nova agenda securitria, faria parte uma expanso militar norte-americana em torno da regio
(TOKATLIAN, 2009).

94

Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela.

68

O Brasil o lder do processo de integrao sul-americano. A capacidade de dialogar

com todos os pases do subcontinente e com a potncia norte-americana possibilita isso. Essa
liderana ao mesmo tempo em que visualiza ganhos, acarreta concesses. O entendimento
poltico com os pases aliados dos Estados Unidos, bem como a moderao do eixo
bolivariano um papel que vem sendo assumido pela chancelaria do pas. A Unasul surge,
ento, enquanto frum poltico, para possibilitar o entendimento de diferentes partes em uma
Amrica do Sul fragmentada. Ademais, uma vez que a estratgia brasileira de insero
internacional passa por adquirir o status de potncia hegemnica internamente, a influncia
brasileira a fim de estabilizar a regio tambm um fator relevante no avano da integrao.
A atuao brasileira, ainda que prioritariamente bilateral, como nos acordos com a
Colmbia em torno do narcotrfico em relao a trplice fronteira (Brasil-Colmbia-Peru) -,
apresenta um tmido avano, inclusive no papel de liderana que o pas vem assumindo. O fim
do acordo entre DEA e Bolvia, por exemplo, aps a expulso da entidade norte-americana
pelo governo de Morales, vai ser sucedido pelo anncio de uma aliana entre La Paz e
Braslia no combate s drogas. Brockener (2008) corrobora com a idia ao afirmar que La
Paz's turn to Brasilia is a clear sign of Brazil's emergence as a regional political leader.
Entretanto, a capacidade de o Brasil arcar com os custos da liderana, tambm em
questes securitrias, dificilmente seria suficiente em comparao com a ajuda norteamericana vale lembrar que desde 2000 mais de sete bilhes foram investidos no combate
ao narcotrfico na Colmbia (BETTEL & SEELKE, 2009), sem contar os gastos com demais
programas de conteno a narcticos, dos quais o prprio Brasil beneficirio (SULLIVAN,
2009). Assim, a diluio desses custos atravs do arcabouo da Unasul a opo da poltica
externa brasileira.
Para assumir efetivamente um papel de liderana, o Brasil teria que ter a mesma
atratividade que os Estados Unidos tm. Quer dizer, a liderana regional brasileira teria que
poder arcar com os custos de estabelecer uma agenda sul-americana em comum que, diga-se,
teria mais legitimidade do que a atual. A estratgia bilateral do pas, com acordos em relao
ao narcotrfico com Colmbia e Bolvia, os dois grandes focos da instabilidade andina, e
entendimentos militares no Cone Sul, no so suficientes para conter a fragmentao sulamericana e o problema do narcotrfico, ao qual o pas encontra-se intimamente ligado por
estar relacionado com o crime organizado interno.

69

Por outro lado, enquanto a nova agenda definida externamente, o CDS apresenta-se
como uma soluo para a falta de entendimentos comuns. Dentro da estratgia brasileira de
no confrontao, a formao de uma doutrina comum seria a possibilidade de diluir os custos
da defesa e segurana, pois regionalizaria questes transnacionais. Alm disso, a Amrica do
Sul, enquanto zona de paz, deslegitimaria aes externas, quer dizer, a imposio da nova
agenda de segurana ficaria contida. Assim, se os Estados cooperam atravs da existncia de
regras comuns, o CDS sinaliza com uma proposta de uma comunidade de segurana sulamericana, capaz de no apenas criar normas e condutas na Amrica do Sul, como tambm
participar na criao delas a nvel hemisfrico. A concertao visando autonomia seria o
objeto do CDS.
Por fim, os desafios do CDS so justamente seus objetivos: a superao dos fatores
conjunturais de instabilidade, ligados interpenetrao da superpotncia, a qual potencializa
questes sul-americanas atravs de processos de securitizao cuja legitimidade contestvel.
Dentro da lgica de no enfrentamento, a formao de um sistema de soluo de controvrsias
repressivo e preventivo, atravs do sistema Unasul/CDS, mesmo que a sua atuao seja e
coloque-se como complementar aos atuais sistemas de segurana coletiva hemisfricos, ter
reflexos na correlao de foras no cenrio interamericano. At mesmo porque os
mecanismos expostos pela Unasul possuem capacidade de articulao autnoma, o que ficou
comprovado na situao boliviana de 2008, no qual a OEA no teve papel preponderante. Por
essa razo, a projeo estadunidense sobre a regio mantm uma continuidade, na tentativa de
conter a polarizao sul-americana em torno do Brasil, ao mesmo tempo em que o status
norte-americano contestado.
Considerando-se que as maiores interaes securitrias ocorrem a nvel local (BUZAN
& WVER, 2003), o estabelecimento de uma Amrica do Sul integrada acarretaria maior
nvel de estabilidade para a regio. A diminuio do grau de penetrao de potncias
aumentaria a estabilidade interna dos pases, principalmente em relao s naes menos
desenvolvidas e que dependem financeiramente de ajuda em alguns setores, como a Bolvia e
o Peru em relao ao narcotrfico.
Finalmente, os interesses brasileiros, ao export-los para o CDS, so regionalizados. A
questo estratgica de uma BID capaz de suprir a regio e investir em tecnologia seria capaz
de trazer autonomia e desenvolvimento para a Amrica do Sul. Alm disso, a proteo dos
recursos regionais, atravs da regionalizao de ameaas cria um sistema de segurana
coletiva implcito, pois apela a transnacionalidade.

70

OS DESAFIOS UNASUL E AO CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

Se h necessidade de concertao poltica, quer dizer, de entendimento entre as naes,

porque a Amrica do Sul encontra-se fragmentada. Podemos analisar o desconcerto entre os

pases sul-americanos a partir dos trs eixos que condicionam a ao dos Estados, aliados a
varivel interveniente, a projeo de poder norte-americana. O estabelecimento da Unasul e
do CDS esto diretamente ligados a essa lgica. No que tange aos fatores endgenos, a
atuao da Unasul encontra um dos seus principais objetos, a manuteno da paz e da ordem
democrticas. A crise boliviana e o papel do rgo na estabilizao do pas demonstram isso.
J as influncias conjunturais esto relacionadas a dois aspectos principais, o surgimento
do complexo regional sul-americano, com a definio das fronteiras, e as questes
diretamente relacionadas com a nova agenda de segurana sob a gide norte-americana -,
para as quais o Conselho de Defesa Sul-Americano resulta em um mecanismo de soluo de
controvrsias polticas, ainda que prioritariamente sob um carter preventivo. A construo de
medidas de confiana, visando conformao de uma zona de paz favorece a concertao
pacfica entre pases ao mesmo tempo em que dificulta a ingerncia externa.
4.1

Fatores Endgenos A Crise Boliviana

A estabilidade da relao entre os pases requisito para a prpria integrao. Nesse

sentido, a manuteno da democracia e instituies estatais sul-americanos faz-se necessrio

para a perspectiva de continuidade das relaes entre as naes. Para alm da Colmbia, cujo
conflito interno transborda aos vizinhos e tem implicaes continentais, alguns pases da
regio apresentam elevado potencial de instabilidade interna. Em especial, trs Estados:
Venezuela, Bolvia e Equador (GARCIA, 2008).
Os trs pases apresentam questes sociais semelhantes. O surgimento de novos atores
sociais e novas elites gera tenses entre as foras tradicionais, antigos detentores do poder. A
dificuldade est em encontrar-se uma equao capaz de assentar interesses diversos,
acomodando novos e velhos atores. No por acaso que nesses trs pases surgem
assemblias constituintes, como uma forma de reinstitucionalizao, criao de novas
responsabilidades e competncias (GARCIA, 2008).
O papel e objetivo da Unasul, nesse contexto, esto em colaborar com a manuteno da
ordem democrtica para que se garanta a estabilidade e autonomia necessria a esses pases. A
emerso de setores antes marginalizados em sociedades sul-americanas deve-se fazer atravs
dos meios legais, bem como qualquer tipo de reao a esse processo. A autodeterminao dos
povos, tanto argida pelo Brasil, levanta-se para evitar a ingerncia externa nessas regies.

71

Assim sendo, o caso boliviano merece especial ateno por se tratar do primeiro caso de
ao do organismo no cenrio internacional. Face escalada da violncia na Bolvia, Michelle
Bachelet presidente pro tempore da Unasul convocaria com urgncia uma reunio a
ocorrer em Santiago do Chile em setembro de 2008. A Cpula de Santiago, apesar de
previses em contrrio, teria grande repercusso no cenrio sul-americano.
Convm relembrar que as divergncias polticas, institucionais e tnicas bolivianas se
arrastavam desde a eleio de Evo Morales, com a intensificao, em dezembro de 2007,
quando a Assemblia Constituinte aprova o texto de uma nova Constituio durante sesso
especial, com pouca participao da oposio. O novo texto aprovado concedia poderes aos
grupos indgenas do pas, que representam a grande maioria de sua populao. O resultado
desagradava, sobretudo, as elites ligadas explorao energtica. Os termos da nova
constituio, com propostas para limitar a posse de terras e promover reforma agrria,
entravam em conflito direto com os interesses dos departamentos de Tarija, Chuquisaca,
Santa Cruz, Beni e Pando, que conformam a media-luna (BANDEIRA, 2009). Iniciava-se,
ento, um movimento separatista.
Neste cenrio altamente conturbado, especialmente aps o massacre de Pando95, uma
forte presso recairia sobre os lderes latino-americanos, comprometidos com o processo de
integrao. Conquanto os membros da Unasul fossem unnimes na defesa do governo
legitimamente eleito, duas posturas divergiam quanto a melhor maneira de solucionar a
questo. De um lado, Evo Morales, Chvez, Correa e Kirchner, ao insistir na ingerncia
externa envolvendo Colmbia e Estados Unidos contra o governo boliviano96, asseveravam a
necessidade de se adotar medidas intervencionistas, muito embora o princpio de no
interveno tambm estivesse consagrado no tratado constituinte da Unasul. Lula advogava a
negociao entre as partes, e era apoiado por Bachelet e Uribe (MALAMUD, 2008).
Aps um extensivo debate, a realpolitik brasileira sairia vitoriosa e os presidentes sulamericanos concordariam que a interveno na Bolvia seria organizada a partir de duas
condies, impostas pelo Brasil e aprovadas em Santiago (SERBIN, 2009). A perspectiva de
que a interveno ocorresse a partir da requisio do pas, garantindo-se a soberania da nao
a primeira delas. Nesse ponto, as condies estabelecidas na interveno iam ao encontro da
institucionalidade democrtica, promovendo o dilogo entre as partes que traria legitimidade a
ao do organismo. Alm disso, ficava estabelecido que no haveria referncia ou
95
96

Ataque de grupos anti-Morales que matou cerca de 20 camponeses que apoiavam o presidente boliviano.
Bandeira sinaliza para o apoio norte-americano as regies separatistas bolivianas em funo da questo
energtica.

72

questionamento ao papel dos Estados Unidos na poltica interna boliviana. Esta ltima vai ser
contrria posio de Hugo Chvez, o qual tenta sem sucesso impulsionar uma condenao
aos Estados Unidos logo que Bolvia e Venezuela retiram seus embaixadores de Washington e
expulsam os embaixadores norte-americanos de seu territrio pelo aparente apoio dos Estados
Unidos aos prefeitos da Meia Lua opostos ao governo de Morales (SERBIN, 2009).
O resultado de tal diretrizes foi a Declarao de Santiago (ou Declaracin de La
Moneda), contendo os princpios supracitados. Seria criada uma comisso, coordenada pelo
Chile, para acompanhar a mesa de dilogo conduzida pelo governo de Morales, bem como
uma comisso que lhe desse apoio e assistncia, com tcnicos especializados em funo das
necessidades do Estado. Por fim, uma ltima comisso, com especialistas em direitos
humanos, seria enviada imediatamente ao departamento de Pando para averiguar detalhes do
massacre visando a evitar a impunidade. Encerrada a cpula, os presidentes voltariam a se
reunir em Nova Iorque, durante a Assemblia Geral das Naes Unidas, quando teriam a
oportunidade de analisar as gestes do grupo regional na soluo da crise boliviana,
particularmente com relao ao andamento das negociaes entre as partes envolvidas.
A Declarao, apesar de rechaar qualquer intento de golpe civil ou ruptura da ordem
institucional na Bolvia, no fazia nenhuma aluso a ingerncias estrangeiras, tambm
excluindo qualquer meno participao da OEA, com o que se planejava deixar os Estados
Unidos margem de todo o processo (MALAMUD, 2008). A excluso desta instncia
multilateral colocaria em dvida o papel da organizao nas relaes interamericanas. O xito
da Cpula da Unasul em promover a superao de seu primeiro desafio concreto seria ainda
mais significativo para essa debate, pois abria com sucesso um frum alternativo para a
soluo de controvrsias regionais, sem ter que recorrer s vias tradicionalmente empregadas,
passando por Washington.
A interveno da Unasul na crise boliviana confirma a crescente autonomia dos pases
sul-americanos na resoluo de seus conflitos, o que j ocorrera na resoluo do caso da
incurso colombiana em territrio equatoriano atravs do Grupo do Rio. Ambos os episdios
reafirmam a capacidade da regio abordar crises atravs de seus prprios mecanismos. Para
Serbin (2009, p. 240) Esto seala con prstina claridad la muy limitada disposicin de los
pases sudamericanos a involucrar a un organismo como la OEA, en el que Estados Unidos
juega un rol frecuentemente preponderante, en la resolucin de sus conflictos
Em Santiago, os presidentes sul-americanos teriam comprovado a capacidade da
organizao em enfrentar situaes complexas como a da Bolvia, o que leva Carlos Malamud
a concluir que Unasur es un excelente foro para la concertacin regional, para la discusin
73

de los problemas de la regin; acrecentando, por outro lado, que de momento, no lo es en

tanto estructura organizativa que impulse de forma clara y decidida la integracin regional
[...] con Unasur se habr dado un paso ms en el camino de la integracin, pero slo un paso
modesto que podra ser seguido de nuevos pasos hacia atrs. (MALAMUD, 2008, p. 9).
4.2

Fatores Conjunturais As Fronteiras e Corrida Armamentista

A Amrica do Sul considerada um subcontinente pacfico, em funo do baixo nmero

de guerras em sua histria. Essa avaliao feita, contudo, em relao a questes

internacionais, pois internamente os pases da regio possuem elevadas taxas de violncia,
possuindo, por exemplo, um dos maiores ndices de assassinatos por regio, perdendo apenas
para o sudoeste da frica e o Caribe segundo relatrio da ONU e do Banco Mundial de 2007
(MEDEIROS, 2009).
Nesse contexto, as preocupaes com a nova agenda de segurana em detrimento ao
tradicional militarismo se fazem corrente. parte da Guerra do Chaco de 1932 e de dois
conflitos na regio do Alto Cenepa entre Peru e Equador, no houveram altercaes de maior
expresso no sculo XX e mesmo essas tm alcance limitado. Assim, a maioria das
divergncias bilaterais da regio remete a formao do complexo sul-americano, o qual tem
origem na descolonizao e formao das fronteiras. O anexo 9.0 traz um quadro dos
principais conflitos que refletem parte da dinmica do relacionamento atual de alguns pases
sul-americanos. As animosidades que se encontram em aberto influenciam questes regionais,
como a intrincada questo colombiana que tem em disputas fronteirias um agravante.
A estabilidade das relaes entre os pases sul-americanos requisito lgico para a
construo de confiana, pressuposto para a integrao. Em termos bilaterais, destacam-se
algumas contendas que ainda atuam na dinmica da regio. Em primeiro lugar, a questo da
sada para o mar boliviana. Desde 1925, a poltica externa do pas tem voltado grande parcela
de suas atenes para a questo, concedendo a sua demanda de reintegrao martima um
tratamento sistemtico e institucionalizado, sob a posio de denncia internacional. O pas
mostra-se inflexvel ao requisitar uma sada para o mar que seja soberana, enquanto o Chile
prega o respeito intangibilidade dos tratados, visando a neutralizar as intenes revisionistas
no s bolivianas, mas tambm peruanas, quanto legitimidade de sua posse sobre os
territrios conquistados em fins do sculo XIX (SALAS, 2008).
Contudo, o entendimento chileno de que uma soluo bilateral entre os dois pases
vivel no agrada ao Peru que demanda um vnculo de soberania com o Porto de Arica

74

(SALAS, 2008) e props levar o debate a Unasul97 para a busca de uma soluo conjunta98.
H nesse ato o entendimento peruano de que a cooperao justificada enquanto recurso de
poder, pois atuando a nvel de Unasul o pas teria respaldo em suas demandas.
Outro conflito fronteirio ainda sem soluo envolve Chile e Peru. O governo chileno
afirma que os tratados de 1952 e 1954 estabeleceram a fronteira martima entre os pases. O
Peru, por seu turno, alega se tratarem de convnios pesqueiros, sem validade fronteiria. Essa
controvrsia tambm remete Guerra do Pacfico, a qual delimitou as fronteiras terrestres
entre os dois pases. A partir da segunda metade do sculo XX uma srie de disputas em
mbito diplomtico tem incio, culminando no encaminhamento peruano da controvrsia a
Corte de Haia em 2007, permanecendo sem soluo.
A Venezuela, por sua vez, apresenta controvrsias significativas em relao aos seus
vizinhos. Apesar do acordo de 1941, definindo as fronteiras terrestres e a navegao dos rios
em comum entre Colmbia e Venezuela, o fato de o tratado de 1941 no abordar as
delimitaes das guas territoriais e submarinas que corresponderiam a cada uma das partes,
em particular sobre a pennsula de Guajira e o Golfo da Venezuela, gera tenses e, em 1987,
beira um conflito blico99. O principal ponto em disputa se refere grande quantidade de
petrleo e gs natural encontrada nas guas em disputa.
J a pendncia envolvendo a Guiana e a Venezuela remete a independncia da excolnia inglesa. Contestando suas fronteiras desde o Laudo de Paris de 1899, a Venezuela
chega a apresentar ao seu congresso um novo mapa da regio na dcada de 1960, incluindo as
reas em disputa, mas a tutela inglesa impede que a regio seja incorporada. Aps dcadas de
congelamento, os movimentos nacionalistas pr-Essequibo continuariam ativos e seriam eles
a se mobilizar em 2000, quando os EUA cogitam instalar uma base de lanamento de foguetes
na regio (SILVA, 2006).
Apesar da persistncia de alguns imbrglios fronteirios, outros tm sido resolvidos e
tendem a contribuir na proposta de estabelecimento de uma zona de paz. Alm da questo
entre Peru e Equador que atinge um nvel de estabilidade aps o conflito armado de 1995 e da
perspectiva de a Bolvia chegar a um acordo com o Chile, h o caso de Paraguai e Bolvia que
fixaram um tratado, em abril de 2009, sobre suas fronteiras em aberto desde a Guerra do
97
98

99

Peru quer levar negociaes "secretas" entre Chile e Bolvia Unasul. Folha de So Paulo. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u615063.shtml>. ltimo acesso: 10/11/09.
O Peru considera possuir esse vnculo de soberania sobre o porto de Arica, em conformidade com o
Protocolo Complementar de 1929, e, portanto, no reconhece o direito do Chile em agir unilateralmente,
ao ceder todo ou parte deste territrio a um outro Estado. O posicionamento deste pas, como terceira
parte interessada, introduziria, assim, novas problemticas ao processo de negociao
O auge das tenses entre ambos ocorreria em 1987 com o ingresso da corveta colombiana Caldas em guas
consideradas venezuelanas e que a Colmbia julga estar em disputa.

75

Chaco100. Por outro lado, questes remanescentes e rivalidades histricas ainda participam das
relaes internacionais sul-americanas.
Por fim, h de se destacar a questo dos gastos militares. A despeito das acusaes de
existir uma corrida armamentista na regio, o anexo 10 mostra que os gastos totais na
Amrica do Sul, apesar de terem crescido 50% nos ltimos dez anos, representam menos de
3% dos gastos mundiais com armas. Essa anlise mostra que, ao invs de haver uma guinada
ao militarismo, h, sim, uma retomada de investimentos congelados desde o final das
ditaduras militares.
Alm disso, sabido que a disputa por poder no sistema internacional est ainda muito
relacionada a questes militares. A capacidade de persuaso durante a Guerra-Fria esteve
associada a armamentos nucleares, dominados por poucas naes. Mesmo que haja uma
ampliao da agenda securitria aps a Guerra-Fria, o desenvolvimento militar ainda o fator
de maior peso na projeo de poder no cenrio internacional, pois a presso que um pas pode
exercer est relacionada posio que ele ocupa no contexto internacional. Dessa forma, os
investimentos brasileiros e sul-americanos, a despeito das acusaes da existncia de uma
corrida armamentista na regio so, muito antes, insuficientes, pois a situao das Foras
Armadas nos pases sul-americanos esto muito abaixo da perspectiva de relevncia que
busca a regio, at mesmo em funo do surgimento de novas armas estratgicas101.
Com efeito, a Amrica do Sul possui trs pases cujo investimento blico mais
significativo: a Colmbia, a Venezuela e o Chile. Em primeiro lugar, a aliana entre
Colmbia e Estados Unidos faz do governo Uribe um dos mais bem preparado da Amrica do
Sul. A parceria pode ser colocada em nmeros e assim o faz Moniz Bandeira (2009):
Com populao de 44 milhes de habitantes, a Colmbia possui um contingente
militar de cerca de 208.600 efetivos, enquanto o Brasil, com 8,5 milhes de
quilmetros quadrados e mais de 190 milhes de habitantes, tem um contingente de
somente 287.870, e a Argentina, com 40 milhes de habitantes e um territrio de
2,7 milhes de quilmetros quadrados, tem um efetivo de apenas 71.655. A
Colmbia, com um PIB de $320.4 bilhes, destina 3,8% aos gastos militares,
enquanto o Brasil, cujo PIB de $1.838 trilhes [...] apenas um 1,5%.

Por outro lado, a Venezuela v-se ameaada pela Colmbia e a presena militar dos
Estados Unidos na regio potencializa a questo. No obstante, h a tentativa de liderana na
100

Paraguai e Bolvia fixam fronteira, 74 anos aps guerra. Disponvel em:

<Http://Www.Estadao.Com.Br/Noticias/Internacional,Paraguai-E-Bolivia-Fixam-Fronteira-74-Anos-AposGuerra,361327,0.Htm>
101
Sobre o assunto, vila, Cepik e Martins (2009) desenvolvem um debate sobre os efeitos de alcance
estratgico das armas de energia direta no sistema internacional contemporneo. Para mais informaes
ver Armas Estratgicas e Poder no Sistema Internacional: O Advento das Armas de Energia Direta e seu
Impacto Potencial sobre a Guerra e a Distribuio Multipolar de Capacidades.

76

no subcontinente e insero internacional. Nesse contexto, o pas busca em aliados como o Ir

e a Rssia, no apenas o reaparelhamento militar, mas tambm projeo na Amrica do Sul.
Com efeito, a alternativa de Caracas na crise boliviana era o envio de tropas para garantir a
estabilidade do governo de Evo Morales. Dessa forma, segundo o SIPRI102, o pas aumenta
em cerca de 50% seus gastos militares de 2003 a 2008.
J o caso chileno apresenta-se a parte da crise andina. Com 10% da receita de
commodities vinculadas a gastos militares por lei (THE ECONOMIST, 2009), o pas no
apenas aumenta sua projeo em relao aos vizinhos com os quais tem contendas, como
tambm internacionalmente (VILLA, 2008), em um projeto de modernizao que perpassa
suas necessidades (CEPIK, 2008). No por menos, o Peru engaja-se em uma campanha para o
desarmamento da regio, posteriormente apoiada pelo Equador103. A mdia da relao entre o
PIB chileno e gastos militares na dcada atual fica em cerca de 3,5%104, muito superior a
porcentagem venezuelana, por exemplo.
A parte desses trs casos, os gastos militares dos pases da regio apresentam valores
especficos muito aqum aos de outros blocos mundiais. Em recente relatrio de gastos
militares, divulgados pelo centro de Estudos Nova Maioria da Argentina, se divulgou que o
Brasil seria o 12 pas no mundo em investimento em defesa105. Uma anlise completa da
questo demonstra que desse total, cerca de 80% corresponde a gastos com pessoal, tanto
ativos como inativos. Ora, dadas as caractersticas geopolticas do pas, o investimento de
apenas 1,7% do PIB em defesa do qual apenas 20% em gastos efetivos muito aqum das
necessidades do pas e, mais do que isso, das aspiraes do pas em termos geopolticos.
Logo, os investimentos em armamentos dificilmente se enquadram como uma corrida
armamentista. exceo de Chile, Venezuela e Colmbia os gastos encontram-se dentro de
uma continuidade e ocorrem em funo de fatores pontuais. Mesmo esses pases apresentam
valores absolutos aceitveis, frente a gastos de outras regies do globo. Outrossim, uma
grande parcela dos gastos declarados ocorrem em funo do pagamento de pessoal. Segundo
Villas (2008), apenas 2,95% dos gastos militares de 2003 a 2007 foram com armamentos.
Vale ressaltar que o crescimento econmico da regio na ltima dcada tambm deve ser
notado como causa do aumento absoluto dos gastos.
102

Stockholm International Peace Research Institute.

Peru anuncia campanha contra armamentismo na Amrica do Sul. Disponvel
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u640307.shtml>. ltimo acesso: 11/11/09.
104
Dados encontrados em SIPRI.
105
Brasil o 12 pas do mundo que mais investe em defesa. Estado. Disponvel em:
<http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,brasil-e-o-12-pais-do-mundo-que-mais-investe-emdefesa,340717,0.htm>. ltimo acesso: 12/11/09.
103

em:

77

Assim, a importncia do CDS para a regio paira na transparncia militar, evitando que
a questo militar seja securitizada, voltando-se a ter uma formao conflitiva no cone sul ou
agravando-se a questo andina. A transparncia nos gastos impede que surja uma corrida
armamentista a partir de interpretaes errneas ao mesmo tempo em que uma comunidade de
segurana permitiria que no se investisse em defesa em funo dos vizinhos.
4.3

A Interpenetrao Norte-Americana nos Termos da Nova Agenda de Segurana

Por fim, o papel da influncia norte-americana atravs da projeo de poder deve ser

avaliado. Dos desafios formao de uma comunidade de segurana atravs do advento do

CDS, as questes conjunturais com a influncia direta da superpotncia mostram-se as mais
complexas. A interpenetrao e a possibilidade de uma situao de overlay influem
diretamente no apenas na estabilidade dos pases da regio, mas tambm nas possibilidades
de integrao. A Amrica do Sul, atravs do seu histrico considerado pacfico, busca pelo
CDS contrapor-se a ingerncia externa. Nesse sentido, Mares (apud BUZAN & WVER,
2003, p. 317) sarcasticamente chama a situao da Amrica Latina de [...] a division of
labor: the Latin Americans uphold the principle of non-intervention while the United States
does the intervening.
A securitizao do terrorismo uma das formas mais relevantes da projeo de poder
norte-americano na Amrica do Sul, bem como em outras regies do mundo. O advento do 11
de setembro vai colaborar para a retrica estadunidense a partir da infindvel caa ao terror. A
parte da questo colombiana, onde o conceito de terrorismo e narcotrfico fundido em busca
de maior legitimidade para o discurso securitizante, outra preocupao relevante a questo
da Trplice Fronteira (Brasil-Argentina-Paraguai), considerada como zona de ilcitos
transnacionais que se constituiria como um local de apoio e at mesmo de abrigo a clulas
terroristas106 de origem islmica (SULLIVAN, 2009).
Ainda sobre o tema, a crescente presena de iranianos na Amrica do Sul apontada
como potencial ameaa. O aumento da relao do pas com Bolvia, Equador, Venezuela e
Nicargua, atravs da promessa de assistncia e investimento nesses pases atrelada aos
vnculos de Teer com o Hezbollah (SULLIVAN, 2009). Segundo o Annual Country Reports
on Terrorism do departamento de Estado norte-americano, a facilidade de entrada de
106

A indicao pelos EUA da Trplice Fronteira como um reduto de clulas terroristas e de contrabando de
armas j havia sido externada aps os atentados ocorridos no incio da dcada de 90 na Argentina, sendo
intensificada no ps-11 de setembro. Em maro de 1992, o alvo foi a Embaixada de Israel em Buenos
Aires, enquanto em julho de 1994 foi a Associao Mutual Israelita Argentina (AMIA). Esses ataques,
que produziram dezenas de mortos e feridos, foram ligados zona da Trplice Fronteira, a qual possui
uma importante comunidade de origem rabe (PAGLIARI, 2009), mais especificamente de origem
libanesa se concentrando na Ciudad del Este, no Paraguai (LOGAN, 2008).

78

iranianos na Venezuela, com baixo controle de imigrao corrobora com a questo (CRS
SULLIVAN, 2009). Ora, o aumento da influncia de pases como Rssia, China e Ir na
Amrica do Sul certamente traz preocupao para os Estados Unidos que perdem espao.
Como aponta Cepik (2008) sobre a relao entre Teer e Caracas, o Ir tm uma funo
mais econmica e diplomtica do que militar, o que vale tambm para os demais pases da
Amrica do Sul em relao a questes securitrias. Por fim, Peru, Venezuela, Bolvia e
Colmbia so identificados como apresentando alta atividade terrorista, principalmente
ligados aos grupos colombianos, mas tambm em relao a movimentos prprios, como a
presena de duas clulas remanescentes do Sombrero Luminoso no Peru (SULLIVAN, 2009).
Assim, a expanso e subjetividade do conceito de terrorismo tem sido uma arma
importante na busca pelos interesses estadunidenses. A presso pela internalizao dessa
agenda, seguindo a classificao de grupos terroristas dos Estados Unidos visa a manter a
projeo do pas na regio. Assim, ainda que a guerra ao terror tenha maior interatividade em
outras partes do globo, o estabelecimento de uma zona de paz passa pela desecuritizao da
questo.
Alm da tica da guerra ao terror h, tambm, a questo do trfico de entorpecentes
que, com a fuso do vnculo de produo a grupos enquadrados como terroristas por
Washington, duplamente securitizam a questo. Os pases diretamente envolvidos com a
produo de narcticos, como Colmbia, Bolvia, Peru e Venezuela sofrem diretamente a
influncia norte-americana. A questo , de fato, um problema para a regio. Contudo, o
combate estadunidense vai alm. No por menos, Buzan e Weaver (2003) colocam que the
strategy of the CIA and Pentagon deviates from that recommended by the Drug Enforcement
Agency. Quer dizer, interesses estratgicos tambm esto em jogo.
A questo colombiana o cerne das desavenas sobre o tema a partir do plano
Colmbia. O apoio estadunidense e sua situao interna leva o pas a uma ofensiva brusca
contra as FARC. As invases aos territrios da Venezuela (em 2004, por ocasio da captura
de Rodrigo Granda) e Equador em 2008, quando da morte de Ral Reyes, fragilizam as
relaes andinas. Ao mesmo tempo em que as guerrilhas colombianas aproveitam-se da
floresta amaznica para refugiar-se, o governo de lvaro Uribe v na situao um
pressuposto de perseguio para atingir seus interesses. Essas duas crises acabam por ser
superadas diplomaticamente, nas duas ocasies com a participao do Brasil. Entretanto, o
avano da Unasul, a criao do CDS e a intensificao da parceria de Colmbia e Estados
Unidos causaria uma nova crise em agosto de 2009.

79

O fortalecimento da esquerda na regio andina acaba afunilando as possibilidades de

os Estados Unidos fecharem parcerias geoestratgicas bilaterais. Com a eleio de Fernando
Lugo no Paraguai e o anunciado fim do entendimento militar107 aliado a deciso equatoriana
de no renovar o acordo para a utilizao da base de Manta, as atenes norte-americanas
ficam voltadas Colmbia (BANDEIRA, 2009). Em meados de 2009, os governos dos
Estados Unidos e Colmbia anunciam um acordo de cooperao militar108 para auxiliar no
combate s FARC. Entre os principais pontos do entendimento entre as duas naes esto a
possibilidade de os Estados Unidos operarem em sete bases no territrio colombiano, com a
presena mxima de 800 militares e 600 civis, alm do investimento para a adaptao das
bases a caas norte-americanos (JCOME, 2009).
O acordo gera mal-estar entre os vizinhos da Colmbia109. No apenas o Brasil se
sente ameaado com a presena de tropas prximas a floresta amaznica, na esteira da
reativao da quarta frota, mas tambm a Venezuela. Em primeiro lugar, o governo
venezuelano experimentou da ingerncia estadunidense em mais de uma ocasio, alm do
patrocnio sistemtico a oposio. A instalao de bases capaz de monitorar o territrio
venezuelano, e aproximar efetivos americanos de seu territrio no de interesse do pas.
Ademais, ao mesmo tempo em que os motivos para as bases so o narcotrfico, os relatrios
sobre o assunto apontam para a conivncia de Caracas e a utilizao do seu territrio pelas
guerrilhas colombianas (SULLIVAN 2009). Aliado a isso h tambm o vnculo do pas com o
Ir. Quer dizer, no por menos o governo de Hugo Chvez contrrio ao acordo. Os demais
vizinhos, sabendo da capacidade no apenas de ingerncia, mas tambm de projeo militar
para o resto do subcontinente (um caa C17 teria capacidade de alcance por metade do
continente) igualmente reprovam o acordo.
O debate da questo requisitado no mbito da Unasul. Aps o que foi considerado
um primeiro sucesso do organismo enquanto soluo de controvrsias no caso boliviano, a
reunio de Quito, no equador, seria a ocasio para um consenso sobre o assunto. Entretanto, o
rompimento das relaes entre Colmbia e Equador foi utilizado por lvaro Uribe para

107

Estava prevista a utilizao de uma base area, construda em 1983 e posteriormente ampliada, em Mariscal
Estigarribia, no Paraguai, distante apenas 200 quilmetros da fronteira com a Bolvia e a Argentina, e 320
quilmetros do Brasil, muito perto da Trplice Fronteira (BANDEIRA, 2009).
108
Bandeira (2009) denuncia que o objetivo estratgico imediato dos Estados Unidos armar e mover a
Colmbia como [...] um pivot country [...] contrapondo-a poltica de integrao regional, empreendida
pelo Brasil. Ela pode servir como contrapeso da Venezuela, para qualquer eventual contingncia, i. e., de
interveno militar, mas sem usar suas prprias tropas e sim contingentes de um pas sul-americano, no
caso, a Colmbia, caso [...] Hugo Chvez ameace ainda mais seus interesses econmicos, e.g.,
suspendendo o fornecimento de petrleo [...] e desviando para a China toda a sua vasta produo.
109
O Peru exceo a este caso, apoiando abertamente as alianas colombianas com os Estados Unidos.

80

justificar a ausncia na cpula. Dessa forma, ficaria marcado para o dia 28 de agosto de 2009
uma reunio extraordinria da organizao em Bariloche, na Argentina.
A posio da Venezuela, respaldada por Bolvia e Equador de que a declarao final
da reunio deveria incluir a rejeio ao tratado no foi aprovada e o consenso acaba
ocorrendo em torno da Declarao de Bariloche110 que enfatiza os pressupostos do prprio
CDS, ressaltando a necessidade do aumento dos esforos na luta contra o crime organizado e
reafirmando que foras estrangeiras no podem ameaar a soberania dos Estados. O
documento tambm instrui o Conselho de Defesa Sul-Americano a analisar o texto
Estratgia Sul-Americana do Comando de Mobilidade Area dos EUA, apresentado na
reunio pelo presidente da Venezuela como uma estratgia norte-americana para a regio, da
qual fariam parte as bases na Colmbia. Por fim, instruir que o recm criado Conselho de
Luta contra o narcotrfico avance no seu tratado instituinte e crie um plano de ao.
Posteriormente, em setembro do mesmo ano, ocorre uma reunio dos ministros das
relaes exteriores da Unasul para tratar da questo das bases militares. Mais uma vez no se
alcanam resultados expressivos e a Colmbia ameaa retirar-se da Unasul111. Os desacordos
entre as partes representam um forte revs no apenas para o CDS, mas para os prprios
princpios da Unasul. Acerca deste tema, Gallego-Das faz a seguinte ressalva:
El problema no es tanto de seguridad como poltico, porque el acuerdo entre
Bogota y Washington implica un cuadro muy distinto al que propona Unasur,
interesada en evitar alianzas extrarregionales. Incluso, deja casi sin contenido al
Consejo Suramericano de Defensa, uno de los primeros xitos de Unasur,
(GALLEGO-DAS, 2009, p.1)

Com efeito, um fracasso nas negociaes destes atritos pode ser visto no s como um
duro golpe Unasul, mas tambm como um revs para a poltica externa brasileira. Segundo
Tokatlian (2009b, p.1):
El mensaje principal es para Brasil y no para Venezuela. Ms all de las
coincidencias polticas y de negocios entre Brasilia y Washington, Estados Unidos
buscar restringir al mximo la capacidad de Brasil en el terreno militar y buscar
acrecentar su propia proyeccin de poder en la Amazonia.

A resposta da Unasul tenta ocorrer internamente ao rgo. Propostas de futura proibio

de utilizao de bases por tropas estrangeiras esto sendo discutidas. A questo saber se a
Colmbia vai tomar parte, j tendo conseguido sua aliana estratgica com os Estados Unidos,
110

Encontrada em: <http://www.lacapital.com.ar/contenidos/2009/08/28/noticia_0092.html>. ltimo acesso:

22/11/09.
111
Colmbia esteve perto de se retirar da Unasul, diz jornal. Estado. Disponvel em:
<http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,colombia-esteve-perto-de-se-retirar-da-unasul-dizjornal,435926,0.htm>. ltimo acesso: 22/11/09.

81

ou vai tratar de barrar a tentativa do CDS. De qualquer sorte, a intensificao da relao com
os Estados Unidos tendem a apontar ou para o esvaziamento do bloco, ou para algum tipo de
excluso da Colmbia. Nesse sentido, a criao de Conselho Regional de Luta contra o
narcotrfico112 busca institucionalizar a ameaa transnacional, dentro da lgica brasileira de
no securitizar a questo, mas sim trat-la de forma politizada (PAGLIARI, 2009).
O acordo firmado entre Bogot e EUA exps a fragilidade do sistema proposto pela
Unasul e pelo CDS. As tentativas dos governantes de pedir esclarecimentos, estabelecer um
referendo regional (Bolvia113), buscar garantias jurdicas de preservao da soberania como
no caso brasileiro114 e at mesmo os pedidos para uma reunio da Unasul com o presidente
norte-americano barram no argumento de que a Colmbia possui soberania para firmar
acordos bilaterais. Ademais, o acordo seria apenas a continuao do Plano Colmbia.
*

O estudo da integrao sul-americana releva dois eixos opostos. Enquanto o Cone Sul
apresenta estabilidade e fortalecimento das medidas de construo de confiana, refletido em
exerccios militares conjuntos, o eixo andino aponta para a fragmentao. parte do Chile,
todos contenciosos fronteirios encontram-se na regio. No obstante, a fragmentao interna
tambm uma constante, dado o surgimento de novos grupos sociais nos pases. As questes
conjunturais atuais provm basicamente do transbordamento do conflito colombiano. Logo,
conclui-se que na estabilidade da regio andina que est o futuro da Amrica do Sul. A
necessidade de integrao ressaltada por Cepik, que afirma:
(sem ela) a transformao do complexo de segurana da Amrica do Sul,
infelizmente poder se dar na direo de uma integrao andina (e mesmo o
Paraguai) ao complexo de segurana norte-americano por meio de um processo de
incorporao que traz para a agenda dos Estados Unidos no apenas seus aliados
(como a Colmbia), mas tambm seus adversrio (como a Venezuela). Esta seria
uma transformao radical na paisagem, algo que o final da Guerra Fria e o 11 de
setembro no haviam causado (CEPIK, 2005, p. 11).

Em reao a isso, o sistema Unasul\CDS estabelece, dentro da lgica de no

confrontao proposta pelo Brasil, uma alternativa para a projeo estadunidense. A
flexibilidade do mecanismo, dada a complexidade das questes envolvidas, torna a sua
efetividade, como ficou evidente no acordo firmado entre Bogot e Washington, limitada. A
112

Unasul criar conselho regional de luta contra narcotrfico. Folha de So Paulo. Disponvel em:
<http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,unasul-criara-conselho-regional-de-luta-contranarcotrafico,446563,0.htm>. ltimo acesso: 22/11/09
113
Folha de So Paulo. Morales prope referendo regional sobre acordo militar entre EUA e Colmbia.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/bbc/ult272u615497.shtml>. ltimo acesso: 22/11/09
114
Brasil diminui tom das crticas sobre bases e defende debate "sem estridncias". Folha de So Paulo.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/bbc/ult272u607810.shtml>. ltimo acesso: 22/11/09

82

tenso nas fronteiras andinas refletem essa lgica, impedindo a conformao de uma
comunidade de segurana em funo do medo recproco dos Estados.
No que tange aos fatores endgenos com potencial instabilidade, a atuao da Unasul
na crise boliviana logra xito. Ela reflete dois fatores. Em primeiro lugar, a capacidade de a
regio resolver suas crises internas atravs de mecanismos prprios. Em segundo lugar, a
posio da Unasul, sob forte influncia da diplomacia brasileira, evitando uma escalada de
violncia na regio. As instabilidades internas do pas, sob uma complexa situao
envolvendo fatores internos e externos so atenuadas. Externamente, contido tanto o suposto
apoio norte-americano/colombiano como as pretenses chavistas de enviar tropas para a
defesa do governo de Evo Morales. A atuao comprova ainda a possibilidade de ao fora da
estrutura interamericana refletida na OEA. Assim, h a concertao poltica em torno de uma
situao factual. O consenso estipulado pelas naes sul-americanas na direo da interveno
na crise a pedido da Bolvia uma primeira vitria para a Unasul.
A questo das fronteiras, ainda que algumas contendas estejam sendo superadas,
tambm influi nas dinmicas dos Estados, sendo potenciais focos de conflitos. Um exemplo
disso o Chile. O aumento dos gastos acima da mdia do PIB dos outros pases da Amrica
do Sul relacionado, por exemplo, aos imbrglios fronteirios (VILLA, 2008). O papel do
CDS seria justamente o de criar medidas de confiana entre os pases que proporcionassem
um cenrio no qual divergncias fronteirias no resultassem em atritos efetivos. Alm disso,
o controle dos gastos militares evitaria uma escalada de investimentos em defesa e segurana.
J influncia externa apresenta-se como potencializadora de atritos. A formao de
uma comunidade de segurana esbarra, aqui, na projeo de poder norte-americano. O acordo
firmado entre Colmbia e Estados Unidos para a utilizao de bases militares emblemtico.
A contrapartida da Unasul tem sido a construo de mecanismos internos como o Conselho de
Luta contra o Trfico, em uma tentativa de institucionalizar gradativamente as questes
internas, criar um senso comum de defesa e segurana e instituir a proibio da presena de
tropas extra-regionais na Amrica do Sul. Por fim, o acordo prev a utilizao das bases
colombianas por dez anos115, estabelecendo uma situao que se encaminha para um overlay,
ou seja, uma sobreposio dos interesses da superpotncia na regio atravs do consentimento
do estado colombiano. Apesar das tentativas de reao, a efetivao do entendimento entre os
dois pas coloca em cheque todo o sistema proposto pelo CDS. Dificilmente se trar

115

O acordo complementar para a cooperao e assistncia Tcnica em Defesa e Segurana poder ser encontrado
em: <http://web.presidencia.gov.co/sp/2009/noviembre/03/acuerdo.pdf>. ltimo acesso: 11/11/09.

83

concertao regio andina com o estabelecimento de tropas extra-regionais, fator de

instabilidade por si s, alm de acarretar diversas outras questes.
Com efeito, a nova agenda de segurana impe dificuldades aos pases sulamericanos. O fato de haver disparidade na estipulao das questes securitrias, acaba
privilegiando o trfico de drogas e o terrorismo. Ainda que a ameaa terrorista seja limitada
na regio, o potencial de vinculao a governos, como no caso venezuelano em sua
aproximao com o Ir real. O papel do CDS estaria justamente na deslegitimao dessa
agenda imposta de fora, criando uma agenda interna e uma zona paz, capaz de combater suas
prprias ameaas.
A questo do narcotrfico mais complexa. A dificuldade em relao ao trfico de
drogas segue uma lgica de mercado. A diminuio da produo em um pas aumenta a
produo em outro, pois aumenta o valor de mercado do produto (BUZAN E WAEVER,
2003). Como se trata de um negcio extremamente lucrativo, a atrao a produtores e
traficantes significativa h ainda a questo de grupos polticos e financiamento de
guerrilhas o que torna a questo um payoff de difcil soluo, no faltando investidores, ou
mo-de-obra entre as empobrecidas populaes andinas.
O combate da questo por parte dos Estados Unidos pode se tornar uma situao
semelhante vivida pela Coria do Sul. A constncia da ameaa norte-coreana ao mundo e
vizinha Repblica da Coria legitima o overlay. A presena de tropas estadunidenses segue na
regio em uma guerra inacabada. Quando h a presso norte-coreana por auxlio financeiro ao
seu anacrnico regime atravs de movimentos belicistas, negociaes e presso norteamericana fazem Pyongyang recuar. Uma soluo definitiva e a integrao das duas Corias
ou a derrubada do regime norte-coreano no parece ser um objetivo pensado por Washington.
Da mesma forma, a presena de tropas americanas em bases colombianas pode tomar
contornos semelhantes, estabelecendo-se uma situao de overlay no CRS sul-americano.
Enfim, com o surgimento da Unasul e posteriormente do Conselho de Defesa fica
estabelecido um sistema de concertao de carter tanto preventivo como repressivo. As
dinmicas endgenas e conjunturais com potencial desestabilizar regional tem nessa dade
fatores que visam a garantir a ordem interna, atravs de mecanismos prprios. Dessa forma, o
estabelecimento de um regime cooperativo poderia fazer frente ao sistema de segurana
coletivo interamericano, cuja disparidade reflete a lgica de poder. O CDS, contudo, encontra
limitaes dada a disparidade da capacidade da regio em relao a superpotncia.

84

CONSIDERAES FINAIS
Identificamos que o motor da cooperao sul-americana atual poltico, sem ter, no

entanto, respaldo econmico efetivo. Sob a tica realista, identificamos quatro motivos
bsicos para os Estados cooperarem no cenrio internacional. A integrao sul-americana ,
com efeito, o reflexo da conjuno desses fatores. A complementaridade econmica,
entretanto, no um fator primordial para o advento da Unasul. O elevado grau de
desenvolvimento do mercado brasileiro, em comparao com os demais, faz da integrao
econmica um processo complexo. Seria antes necessrio resolver os problemas internos do
Mercosul e da CAN e no h perspectivas de que isso ocorra.
Por outro lado, a instituio da Unasul com personalidade jurdica tem na identificao
da possibilidade de ganhos coletivos um dos seus objetos enquanto bloco poltico em um
cenrio internacional multipolar. A busca por recursos de poder importante tanto para pases
como Brasil, como naes menores, como a Bolvia, pois aumenta a projeo internacional. J
a existncia de regras comuns possui duas faces. Internamente, a formao da Unasul e do
CDS possibilita tirar a Amrica do Sul da jurisdio do sistema de segurana coletivo
americano. Por outro lado, o aumento da projeo internacional da regio, enquanto bloco,
possibilitaria maior representatividade em fruns e organismos multilaterais.
Sob outro enfoque, a integrao sul-americana historicamente apresenta dois vetores
contrrios, o baixo nvel de desenvolvimento econmico da regio aliado adjacncia
superpotncia. A teoria dos Complexos regionais de Segurana, proposta por Buzan &
Waever (2003), aplica-se ao estudo desse processo por englobar uma varivel fundamental
para o aprofundamento da integrao: a capacidade de projeo de poder poltico e
econmico116 das potncias. Ademais, a noo de securitizao como sendo o final de um
espectro envolvendo a forma de tratamento a diferentes questes dinamiza essa projeo,
demonstrando ainda que as presses externas sofridas pela regio ocorrem tanto no campo de
segurana, como, tambm, na poltica e economia.
Identificamos trs eixos de instabilidade e contato no complexo sul-americano e uma
varivel interveniente, a projeo de poder estadunidense. A Unasul a tentativa de se
estabelecer um mecanismo capaz de atenuar as relaes advindas dessas variveis, dentro de
116

A teoria dos Complexos Regionais de Segurana, atravs da construo do conceito de segurana no esgota,
contudo, a discusso acerca do tema. A questo semntica do discurso securitizante acaba ganhando
relevncia considerada excessiva por alguns autores. O processo de securitizao, embora parea ir em um
caminho certo, ampliando a agenda de segurana e mostrando a capacidade de construo de ameaas,
mostra-se pouco desenvolvido e simplstico em relao a alguns pontos como a intersubjetividade entre a
audincia e os atores securitizantes (STRITZEL, 2002).

85

uma lgica de no confrontao e princpios democrticos. A redefinio estrutural - primeiro

eixo - da dcada de 1990 vai permitir a articulao brasileira dentro de uma estratgia de
crculos concntricos e no confrontao para a formao da CASA e, posteriormente,
evoluo do organismo, enquanto os fatores endgenos e conjunturais (segundo e terceiro
eixos) sero objetos de conteno pelo arcabouo da Unasul.
Apesar dos ambiciosos planos do seu tratado instituinte, h pouca previso de como a
integrao avanar. Embora confluncia do Mercosul e da Comunidade Andina, as
perspectivas de ganhos comerciais pela cooperao no so o fator chave do organismo. At
mesmo porque j havia uma estrutura anterior e seus resultados no justificariam avanar no
processo. No obstante, o carter intergovernamental da Unasul contrrio sua proposta de
formao de um bloco semelhante Unio Europia, o qual dispe de supranacionalidade em
questes relevantes. Aliado a isso, a baixa institucionalizao do rgo releva pouco
comprometimento poltico, atribudo perspectiva de que o lder busca menor vinculao
jurdica, mas sendo conseqncia, tambm, da diversidade de interesses e dos focos de tenso
do continente. justamente essa dificuldade que faz da Unasul um frum de concertao
poltica, pois a estabilidade pr-requisito para a integrao.
Assim, o motor do processo sul-americano poltico. Aliado a isso, a questo securitria
tambm se mostra relevante, pois para a efetividade da integrao necessrio a estabilidade
nas relaes entre os pases o que, atualmente, no ocorre. Assim, a aproximao poltica
um pressuposto para uma aproximao econmica, social e cultural. O fator estabilidade
tambm responsvel por uma maior atrao de capitais aos pases da regio aumento no
grau de confiana externo e, em uma lgica funcionalista, possibilitaria maior intercmbio
comercial e financeiro dos pases da regio. O prprio dficit democrtico de algumas
sociedades poderia ser reavaliado, pois a autonomia forma o discurso securitizador de alguns
lderes regionais, como Hugo Chaves na Venezuela, que coloca os Estados Unidos e o
americanismo em patamares securitrios, legitimando suas aes.
importante ressaltar, entretanto, que a integrao em torno da Unasul engloba
interesses que transcendem a formao de um mecanismo de concertao. O Brasil, potncia
regional, tem na Amrica do Sul uma plataforma para a sua projeo internacional. Questes
como a necessidade de se investir em dissuaso e a busca por autonomia em relao a sua
indstria de defesa esto no cerne de suas propostas. No obstante, a Unasul acaba tambm
por centralizar processos pr-existentes, o que tende a permitir maior coordenao
integrao, validando o processo.

86

Com o surgimento do Conselho de Defesa Sul-Americano, dentro da estratgia

brasileira de projeo sem confrontamento, ficam estabelecidos dois mecanismos de vis
autonomista. Enquanto a Unasul se coloca como mediadora de controvrsias, o CDS tenta
estabelecer uma comunidade de segurana, atravs da construo de medidas de confiana
entre os pases, conectando o eixo de fragmentao andino ao Cone Sul sob uma lgica
preventiva. A crise boliviana, resolvida dentro da legalidade democrtica mostra a efetividade
do sistema sul-americano de soluo de controvrsias. Por outro lado, a crise das bases
militares apontam para o fato de que o carter preventivo do CDS est longe de ser alcanado.
A disposio da nova agenda de segurana, estabelecida pelos EUA, se torna uma
forma de projeo de poder que limita as possibilidades na Amrica do Sul, tendo maior
influncia do que a visualizao de ganhos atravs do processo de integrao regional.
Questes internas aos pases ou conjunturais so potencializadas pela ao externa. Uma vez
que o Brasil tem dificuldades em arcar com os custos da liderana e sua estratgia de acordos
bilaterais limitada (PAGLIARI, 2009), importante evitar o desenvolvimento de agendas
securitrias estranhas a regio, como o superdimensionamento do terrorismo (VIZENTINI,
2006) ou, ento, a securitizao relacionada a recursos naturais. Nesse sentido, o CDS possui
objetivos estratgicos ao diluir os custos das questes securitrias com a definio de
estratgias comuns. Alm disso, o aproveitamento comum da agenda de segurana sulamericana deve ser utilizado como aglutinador, bem como as similaridades polticas, desde a
agenda social at questes culturais sem, contudo, securitizar tais questes117.
A construo de uma viso estratgica dos pases da regio, tornando a Unasul
essencial para a vida poltica dos Estados no cenrio internacional uma necessidade para a
durao da integrao. Essa durao, acrescente-se, deve ser suficiente para que seja
estabelecido um caminho sem volta, atingindo-se um grau de interdependncia regional capaz
de fazer com que seja negativa a desvinculao. igualmente importante que as propostas
brasileiras no apenas repitam mecanismos antigos de dominao. H muitas instituies,
muita retrica e pouca efetividade na integrao sul-americana. At o momento, os esforos
da Unasul esto concentrados no mbito reativo, na dissoluo de contendas, atravs da
tentativa de concertao poltica. necessria a estabilidade internacional e vontade poltica
para que os esforos possam se voltar construo de medidas efetivas de integrao.
117

Fatores como a agenda social e econmica tem sido levantados como fatores comuns. necessrio, contudo,
separar questes polticas de securitrias no enfoque da integrao. Cepik (2001) atenta para o fato de que
os temas da agenda social e econmica devem merecer respostas polticas eficazes e no serem enfocados
primordialmente pela tica da segurana, at mesmo porque acabam por justificar medidas muitas vezes
desproporcionais, alm de dificultar o estudo da segurana.

87

ANEXOS
ANEXO 1.0 DADOS SOBRE SUPERFCIE, POPULAO E EXPORTAES (2007)

FONTE: Revista de la Integracin, 2009.

88

ANEXO 2.0

ANEXO 3.0 SALDO COMERCIAL

FONTE: Revista de la Integracin, 2009.

ANEXO 4.0 RESERVAS INTERNACIONAIS

FONTE: Revista de la Integracin, 2009.

89

ANEXO 5.0 DVIDA EXTERNA

FONTE: Revista de la Integracin, 2009.

ANEXO 6.0 NDICE DE ESTABILIDADE POLTICA

90

ANEXO 7.0 CRONOLOGIA DA FORMAO DA UNASUL

I Reunio de Presidentes da Amrica
do Sul / Braslia

2000

2001
II Reunio de Presidentes da Amrica
do Sul / Guayaquil

2002

Consenso de Guayaquil

2003
2004
Declarao de Ayacucho
III Reunio de Presidentes da Amrica
do Sul / Cusco
Nasce a Comunidade Sul-Americana de
Naes
2005

Comea a funcionar a Comunidade SulAmericana de Naes

I Reunio de chefes de Estado CASA

Braslia
Reunio Extraordinria de chefes de
Estado CASA/ Montevidu
2006

II Cpula de chefes de Estados CASA

Cochabamba
2007
I Cpula Energtica Sul-Americana Ilha
Margarita

Cria-se a UNASUL

Tratado Constitutivo da UNASUL / Braslia

2008
I Reunio Extraordinria UNASUL/ Crise
da Bolvia
III Reunio Ordinria de Chefes de
Estados UNASUL Quito

2009

Nasce o Conselho de Defesa Sulamericano da UNASUL [CDS]

I Reunio do Conselho de Defesa Sulamericano/SANTIAGO

Reunio extraordinria de Ministros de
Relaes Exteriores e Defesa Quito /
Bases Militares EUA

Reunio Extraordinria UNASUL

Bariloche / Bases Militares EUA

FONTE: Elaborao Prpria Baseado em Valdz 2009.

91

ANEXO 8.0 PRINCIPAIS INSTITUIES

INSTITUIO*

SEDE(S)

COMPOSIO

BANCO DO SUL

Caracas/
Bolvia /
Argentina

PARLAMENTO
SUL AMERICANO

Cochabamba

Membros de
Parlamentos
nacionais e
regionais

CONSELHO DE
DEFESA SULAMERICANO

Proposta de
que no haja
sede fixa

Ministros de
Defesa

CONSELHO
ENERGTICO

Indefinida

Ministros de
Energia

CONSELHO
SULAMERICANO DE
LUTA CONTRA
O
NARCOTRFICO

Indefinida

Indefinida

CONSELHO DE
SADE SULAMERICANO

Indefinida

Ministros da
Sade

PREVISO DE
ATRIBUIES
FUNCIONAMENTO
Financiar o
desenvolvimento
econmico dos
pases sulamericanos em
infra-estrutura e
Institudo
2010
de integrao
comercial e
energtica, tanto
para o setor
pblico como o
privado.
Sero
Aguardando
estipuladas no
Protocolo
protocolo
Adicional**
adicional
Promover o
intercmbio na
rea de defesa
entre os pases
da Unasul,
estabelecer uma
zona de paz na
Institudo
Amrica do Sul,
fortalecer a
adoo de
medidas de
confiana entre
os pases
Acompanhar o
desenvolvimento
dos acordos
Institudo**
Indefinido
regionais em
matria de
energia.
Combater o
trfico de
entorpecentes
nas regies
Projeto
2010
fronteirias;
coordenar aes
conjuntas no
combate ao
narcotrfico
construir um
espao de
integrao em
matria de
sade,
incorporando os
Institudo
Indefinido
esforos dos
mecanismos
anteriores de
integrao
regional e
promovendo
polticas comuns
STATUS

92

ANO DO
PROJETO

OUTROS

BANCO DO SUL

INSTITUIO*

PROPOSTA

MEMBROS

2007

O aporte inicial ser de

20 Bilhes de dlares
americanos.

Venezuela

Venezuela, Brasil,
Argentina, Bolvia,
Paraguai e Uruguai.
O Chile ser membro
observador.

PARLAMENTO
SUL AMERICANO

2006

Consta no Tratado
Instituinte da Unasul

Brasileira

Todos os Membros
da Unasul

CONSELHO DE
DEFESA SULAMERICANO

2008

Brasileira

Todos os Membros
da Unasul

2007

Consta no Tratado
Instituinte da Unasul

Conjunta

Todos os Membros
da Unasul

2009

Os governos estudam a
possibilidade de criar um
fundo de luta contra o
narcotrfico

Conjunta

Todos os Membros
da Unasul

2009

Conjunta

Todos os Membros
da Unasul

CONSELHO
ENERGTICO
CONSELHO
SULAMERICANO DE
LUTA CONTRA
O
NARCOTRFICO
CONSELHO DE
SADE SULAMERICANO

FONTE: Elaborao Prpria Baseado no tratado instituinte da Unasul e documentos relacionados ao

organismo.

93

ANEXO 9.0- GUERRAS E DISPUTAS TERRITORIAIS NA AMRICA DO SUL

FONTE: Buzan & Waever, 2003.

94

ANEXO 10 GASTOS MILITARES POR REGIO (2008)

FONTE: SIPRI, 2008.

95

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