Mantener, reestructurar o transformar?

Construccin de Instrumentos de
Planificacin Territorial pertinentes. Anlisis del caso de Valparaso.
Natalia Mella1
Resumen:
Este trabajo tiene como finalidad plantear que los Instrumentos de Planificacin
Territorial (IPTs) deben construirse en concordancia con las particularidades y complejidades
que presenta cada territorio. En ese sentido, deben ser reestructurados en funcin de los
requerimientos de cada espacio local. Para nuestro caso de estudio, Valparaso, la construccin
de IPTs debe tener en cuenta las caractersticas del espacio geogrfico, las dinmicas socioespaciales que se generan en su seno y la nocin referente a que la ciudad histricamente no ha
sido planificada para el asentamiento urbano. Consideramos que esta reflexin en torno a la
construccin de IPTs pertinentes debe tener un correlato material. Es preciso que se sobrepase
el mero discurso y que se planteen acciones concretas que tengan como foco consolidar a
Valparaso como una ciudad sustentable.
Palabras claves:
Instrumentos

de

planificacin

territorial

(IPTs),

Participacin

ciudadana,

Ordenamiento territorial, Ciudad sustentable, Integracin Social.

Introduccin
El presente artculo tiene como finalidad reflexionar de manera crtica en torno a los
Instrumentos de Planificacin Territorial (IPTs) vigentes en Chile. Especficamente, se plantea
analizarlos proponiendo cambios estructurales en sus principales lineamientos y definiciones,
con la finalidad de que se estructuren en concordancia con las caractersticas propias de un
determinado territorio. Consideramos fundamental el hecho de construir IPTs que respondan
a una identidad territorial especifica. Un caso ilustrativo de lo anterior, lo constituye Valparaso.
En el ao 2014 se vivi un incendio que devel y agudiz los conflictos territoriales y
segregaciones socio-espaciales presentes en la ciudad. Valparaso presenta dinmicas territoriales
propias y singulares, que la diferencia de las dems ciudades. Debido a lo anterior, para que la
1

Estudiante de cuarto ao Pedagoga en Historia y Cs. Sociales. Universidad de Santiago de Chile-USACH

ciudad se desarrolle y constituya como un espacio sustentable se debe tener en cuenta la

diversidad geogrfica que presenta y la nula planificacin urbana que dio vida a la ciudad para la
construccin de IPTs pertinentes a la realidad local. Se plantea el hecho de construir marcos
regulatorios propios y acordes al territorio a travs de una activa participacin ciudadana que
vincule tanto a entidades pblicas como privadas. Se debe avanzar hacia la descentralizacin
territorial, generndose gobiernos regionales con representatividad poltica y con capacidad de
establecer dilogos efectivos con el gobierno nacional. El mutuo dialogo entre el Estado y el
espacio local, respetando el principio de subsidiaridad y complementariedad permitir avanzar
hacia la sustentabilidad de las ciudades.
Para lograr un anlisis acabado de lo anteriormente expuesto, nos remitiremos a vincular
nuestra idea central de construccin de IPTs pertinentes con un ejemplo concreto. En ese
sentido, vincularemos las propuestas enarboladas en el Plan de Inversiones para Valparaso 20142021 con lo que debiere ser un Instrumento de Planificacin pertinente al territorio. De este
modo, consideramos que lo planteado en el Plan de Inversiones para Valparaso propone una
reestructuracin de los actuales Instrumentos de Planificacin. Para lograr que Valparaso se
constituya como una ciudad sustentable no solo se deben proponer iniciativas que apunten a la
reconstruccin del territorio afectado por el incendio, adems se debe cambiar el discurso y
entendimiento sobre ciertas nociones como zona de riego, entre otras, en donde se establezcan
acciones concretas que permitan sobrepasar el mero discurso institucional.
El presente artculo se estructura de la siguiente forma: en primera instancia se
caracterizara el caso de estudio. Posteriormente, se vincular con los criterios establecidos en los
Instrumentos de Planificacin territorial. En un segundo momento, se genera un anlisis critico
en torno a los fundamentos de estos instrumentos planificacin territorial a travs de las
siguientes preguntas orientadoras Los IPTs vigentes en Valparaso son pertinentes con su
espacio geogrfico? De qu forma los actuales IPTs deben ser reestructurados? Qu criterios
se deben tener en cuenta para su reestructuracin? Finalmente, a modo de conclusiones nos
preguntaremos Qu implicancias conlleva la construccin de IPTs pertinentes?
Especficamente, Cmo se debe estructurar la participacin de la sociedad civil, las entidades
pblicas y privadas en la construccin de gobiernos regionales?

Caso de estudio: Incendio Valparaso 2014

El viento, el fuego y el agua son las tres amenazas de Valparaso, elementos simblicos del
castigo bblico, pero que en nuestro puerto slo son el necesario castigo que se da a la
imprevisin
Valparaso, vida y carcter. Claudio Solar
El sbado 12 de abril del 2014 un incendio de origen forestal arras con barrios
completos en donde se asentaban las poblaciones ms pobres de la ciudad de Valparaso. El
incendio destruy alrededor de 1.000 hectreas de bosques, afectando zonas de carcter urbanas
en los cerros La Cruz, Las Caas, El Litre, El Vergel, Mariposas, Ramaditas, Rocuant y Merced.
Se calcula que alrededor 12.500 personas fueron damnificadas y cerca de 3.0002 viviendas fueron
arrasadas por la furia del fuego, sumando a ello, escuelas, infraestructura pblica y los escasos
bienes materiales de las personas afectadas, fueron totalmente destruidas. El incendio en la zona
de Valparaso agudiz las precarias condiciones materiales de los residentes de estas zonas. Para
efectos de este artculo, nos centraremos en el sector de los cerros La Cruz, El Litre, Las Caas.
En la figura N1 podemos observar un mapa de la ciudad de Valparaso. Con un crculo rojo se
encuentra delimitado el espacio territorial que ser abordado en nuestro trabajo. Los habitantes
de este sector, en su
mayora, es gente joven
perteneciente a estratos
socioeconmicos bajos y
se encontraban viviendo
en

estructuras
habitacionales

deficitarias; no contaban
con servicios sanitarios
mnimos, las estructuras
eran
Figura N1

altamente

inflamables y las vas de

Datos extrados documento: Plan de Recuperacin Post Desastre y Transicin al Desarrollo de la comuna de
Valparaso, desde un enfoque participativo y de reduccin del riesgo de desastres. Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo PNUD CHILE
2

acceso a las viviendas era sumamente complejas. Segn una caracterizacin realizada por la
empresa Georesearch a los cerros afectados por el incendio3, el Cerro La Cruz presenta alrededor
de 6.024 habitantes y 1.645 hogares. El 14% de su poblacin pertenece al quintil E y el 45% al
quintil D. En tanto, el Cerro El Litre cuenta con 3.836 habitantes y 1.041 hogares, el 18% y 46%
de la poblacin pertenece a los quintiles E y D respectivamente. Finalmente, el Cerro Las Caas
presenta 4.965 habitantes y alrededor de 1.390 hogares, de los cuales los quintiles E y D bordean
el 18% y 46% de la poblacin.
En Valparaso impera una gigantesca desigualdad social, segregacin socio-espacial y
agudizacin de la pobreza. Esto se debe a que en la ciudad jams ha existido un proceso de
planificacin urbana () salvo, obviamente el Plan, Almendral y el Barrio Puerto, y parte de los
cerros Barn, Placeres y Playa Ancha (Plan de inversiones, 2014, pg. 07). El crecimiento
urbano de la ciudad fue levantado por sus propios habitantes, sin la intervencin de expertos en
el rea. En ese sentido, es preciso sealar que Valparaso no sigue un modelo de ciudad posible
de homologar en otros territorios. No responde a un modelo estandarizado de ciudad, sino que
da cuenta de una diversidad geografca particular que la caracteriza por sobre otras ciudades.
Valparaso presenta una identidad que no ha sido considerada a la hora de planificar sus alcances
territoriales y marcos regulatorios. Por qu ocurre este fenmeno? El Estado nunca considero
a Valparaso como algo ms que un puerto. Nunca se previ el ascenso paulatino de
asentamientos en esta ciudad, por lo cual no se planifico y se sigui solo los criterios de sus
habitantes los cuales buscaban un lugar para establecer sus viviendas. En Chile en la actualidad
se planifica con una escasa o nula consideracin sobre las particularidades locales. Se establecen
marcos regulatorios estandarizados, para el caso de Valparaso, la legislacin es ajena a su
realidad. En ese sentido, las autoridades locales tienen escasa potestad sobre el territorio,
remitindose a los alcances enarbolados por los Instrumentos de Planificacin Territorial (IPTs)
construidos desde el gobierno nacional.
Los Instrumentos de Planificacin Territorial (IPTs) vigentes en Chile se encuentran
definidos a partir de una lgica reactiva, es decir, se caracterizan por la falta de planteamientos o
formulaciones de planes que den cuenta de la contingencia. Estos instrumentos apelan a la
responsabilidad y accin local antes que a una estructura macro, sistmica y centralizada4. Existen

Informacin extrada en el sitio web: http://www.t13.cl/noticia/actualidad/radiografia-socioeconomica-a-loscerros-de-valparaiso-afectados-por-el-incendio

4
Apuntes Ctedra Desastres Naturales Profesor Cristbal Daz.
3

Instrumentos de tipo indicativo y normativo, a diversas escalas territoriales y de accin. Nos

preguntamos, en la ciudad de Valparaso, Qu Instrumentos de Planificacin Territorial regulan
la ciudad? En primera instancia, es preciso sealar que el Plan Regional de Desarrollo Urbano
(orientado hacia el desarrollo de los centros urbanos de las regiones) se encuentra en actual
formulacin. En tanto, el Plan Regulador Intercomunal de Valparaso (PREMVAL), que regula
el desarrollo fsico de las reas urbanas y rurales de las diversas comunas que, por sus relaciones,
se integran en una unidad urbana, se encuentra actualmente vigente. El PREMVAL determina
las zonas o reas de riesgos, en donde se limita la construccin de determinados tipos de
construccin que atenten con la integridad de los sujetos y sean propensos a desastres naturales.
El SERNAGEOMIN es enftico en sealar, que pese a lo anterior, las restricciones no prohben
la ocupacin de las zonas de riesgos, solo se limitan a establecer los estudios que avalan dicha
restriccin. En ese sentido, es claro el hecho de la nula incidencia del PREMVAL en la regulacin
del territorio, quedando sus postulados en una lgica discursiva sin una materialidad cabal.
Adems, como se ha dicho el Plan Regulador Intercomunal de Valparaso regula el desarrollo de
las reas urbanas y rurales. Sobre lo anterior, nos preguntamos Si se encontraba vigente el
PREMVAL porque no se previ el dao que podra causar la expansin urbana hacia las
periferias con caractersticas rurales? El incendio en Valparaso se origin fuera de la ciudad, es
decir la negligencia como tal no fue de la ciudad en s misma, sino de esta proto ciudad que se
inserta en un bosque que no debe estar ah (Plan de inversiones, 2014, pg. 08). El Plan
Regulador Intercomunal en sus principales postulados pretende dar cuenta del desarrollo urbano
y rural de las ciudades pero no es competente a la hora de plantear prohibiciones y
delimitaciones. Valparso cada vez se expande hacia los suburbios rurales y no existe acciones
claras de prohibicin sobre este hecho.
Otro Instrumento de Planificacin Territorial presente en la ciudad de Valaparaso es el
Plan Regulador Comunal (PRC) el cual tiene como principales lineamientos promover el
desarrollo armonico del territorio comunal, con un relativo enfasis en los centros poblados y en
concordancia con las metas regionales de desarrollo economico-social establecidas. Para el caso
de Valparaso es primordial que se actualice el instrumento y que aumenten las restricciones en
las areas de reconstruccin y edificacin de nuevos asentamientos. No se puede seguir
construyendo en lugares en donde se presenta un alto grado de riesgo para la comunidad. Es
preciso, aumentar las restricciones respecto al uso de suelo teniendo en cuenta la relocalizacin
de las familias que se encuentran asentadas en dicha zona. Las familias que habtan los sectores

con eminentes riegos de desastres naturales no se encuentran emplazadas all por decisin propia.
Se encuentran all por que no pueden acceder a otros espacios habitacionales, los cuales para su
adquicisin se deben contar con los medios economicos.
Los IPTs tienen una discurso en pro de la regulacin territorial en donde se definen
ciertos parmetros que determinan las acciones al interior del espacio, pero estos Instrumentos
Regulan cabalmente las dimensiones particulares de cada espacio? Para nuestro caso de estudio,
consideramos que no. Los IPTs determinan ciertos criterios que pueden o no respetarse en la
prctica. Se necesita tener en cuenta, en Valparaso y en todas las ciudades en general, polticas
de planificacin proactivas e integradoras. La provisin de servicios en la ciudad ha sido
insuficiente, la presencia del Estado es baja, las expectativas de sus habitantes limitadas, y la
estructura urbana es muy precaria5. Para revertir esta situacin se deben construir IPTs
pertinentes a la realidad local que canalicen las energas pblicas y privadas en direccin hacia la
construccin de una ciudad sustentable. Consideramos esencial para el caso de Valparaso tener
en cuenta que en dicha ciudad existe una falta de planificacin urbana, en donde la ciudad ha
crecido sin claros criterios. Se debe planificar este crecimiento teniendo presente que Valparaso
colinda con bosques forestales y presenta una escasa conectividad. Los IPTs deben perfilarse
hacia la resolucin de estas problemticas y est reflexin debe tener un correlato en la realidad,
fortalecindose y cumplindose las restricciones que establezca. Un IPTs pertinente debe tener,
adems, en cuenta que en la ciudad de Valparaso existe una marcada segregacin urbana. Se
evidencia en la zona, una ocupacin urbana informal que responde a las lgicas de mercado que
rigen en la actualidad la sociedad chilena. Existe un elevado valor del suelo en las reas
metropolitanas, generando que sea inaccesible para los ms pobres. El neoliberalismo urbano,
vinculado al mercado de los suelos ha fallado en su lgica de regular los precios a travs de la
oferta y la demanda. En vez de bajar los precios de los suelos, estos han subido. Los sectores de
menores ingresos han tenido que desplazarse ms y ms hacia las periferias de las ciudades,
dificultando su provisin y accesos a los servicios urbanos y empleo. Antonio Daher plantea que
la normativa urbana es en rigor una intervencin jurdica en el mercado formulada y
administrada por instituciones pblicas. La existencia de la normativa es un reconocimiento de
la naturaleza social de la ciudad, por una parte, y por otra de las imperfecciones del mercado de
suelos (Daher, pg. 286). Se debe plantear instrumentos hacia la superacin de la segregacin

Apuntes Ctedra Desastres Naturales Profesor Cristbal Daz.

urbana. En ese sentido, se debe gradualmente terminar con la expansin hacia las periferias y
generar una justicia redistributiva para los sectores populares. Los pobres de la ciudad tambin
tienen derecho a asentarse en zonas con ptimas condiciones urbanas.
Finalmente, consideramos que un IPTs pertinentes tambin deben vincularse en su
construccin con los sectores pblicos y privados. El Estado debe plantear instrumentos
planificacin que regulen la propiedad privada. En ese sentido, la expropiacin y zonificacin
de los territorios debe ser levantada por el Estado a travs de criterios tcnicos. Se debe
considerar la relocalizacin de las familias a travs de oferta habitacional levantada por el Estado
y el sector privado, los cuales deben responder a las necesidades bsicas de las personas. La
inversin privada debe apuntar hacia una nueva oferta vial, que permita normar el acceso a
Valparaso y que entregue equipamiento urbano para las comunidades.

Conclusiones preliminares
En primera instancia, consideramos que los Instrumentos de Planificacin deben
reformularse teniendo en cuenta el Plan de inversiones para Valparaso. Este ltimo, presenta
claros lineamientos que permiten desarrollar a la ciudad bajo un paradigma de sustentabilidad.
A modo de conclusin, nos remitiremos a dar respuesta a las siguientes interrogantes
levantadas: Qu implicancias conlleva la construccin de IPTs pertinentes? Especficamente,
Cmo se debe estructurar la participacin de la sociedad civil, las entidades pblicas y privadas
en la construccin de gobiernos regionales? En la actualidad, las grandes reas Metropolitanas
estaran viviendo una etapa de descentralizacin que implica que el crecimiento se concentrara
en las zonas perifricas de la ciudad. Para lograr la agudizacin de la segregacin social se debera
avanzar hace la descentralizacin de los gobiernos. Se debe plantear gobiernos regionales que
potencien el desarrollo sustentable de sus localidades. El principio de sustentabilidad, hace
referencia a la resolucin de los conflictos por el uso del espacio teniendo presentes las
capacidades y limitaciones del sistema natural. Cada gobierno regional puede hacer una clara y
pertinente lectura sobre su realidad, teniendo en cuenta sus ventajas y desventajas geogrficas.
Estas entidades locales deben tener una clara participacin de la ciudadana en la construccin
de IPTs, se debe avanzar hacia el conocimiento acabado del espacio, el cual solo puede lograrse
dando voz a la sociedad civil.
Los gobiernos regionales pueden generar planificaciones proactivas e integradoras que
dialoguen con el gobierno nacional. Para el caso de Valparaso, se debe avanzar hacia

Instrumentos de planificacin que den cuenta de la identidad de la ciudad y que permita terminar
con la segregacin socio-espacial.