Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Celina Souza
Professora da UFBa e Pesquisadora Visitante do Departamento de Cincia Poltica da USP
Introduo
As ltimas dcadas registraram o ressurgimento da importncia do campo de conhecimento
denominado polticas pblicas, assim como das instituies, regras e modelos que regem
sua deciso, elaborao, implementao e avaliao. Esse ressurgimento deve-se, em
grande parte, s restries financeiras e polticas que esto sendo impostas aos governos,
gerando demandas pela elaborao de polticas pblicas eficientes e efetivas. Vrios fatores
contriburam para o crescimento da importncia do campo da poltica pblica, tanto nos
pases industrializados como nos em desenvolvimento. O primeiro fator foi a adoo de
polticas restritivas de gasto, que passaram a dominar a agenda da maioria dos pases, em
especial os em desenvolvimento. A partir dessas polticas, o desenho e a execuo de
polticas pblicas, tanto as econmicas como as sociais, ganharam maior visibilidade. O
segundo fator que novas vises sobre o papel dos governos ganharam hegemonia e
polticas keynesianas, que guiaram a poltica pblica do ps-guerra, foram substitudas pela
nfase no ajuste fiscal. Assim, do ponto de vista da poltica pblica, o ajuste fiscal implicou
na adoo de oramentos equilibrados entre receita e despesa e em restries interveno
do Estado na economia e nas polticas sociais. Essa agenda passou a dominar coraes e
mentes a partir dos anos 80, em especial em pases com longas e recorrentes trajetrias
inflacionrias, como os da Amrica Latina. O terceiro fator, mais diretamente relacionado
com pases em desenvolvimento e de democracia recente ou recm democratizados, que a
maioria desses pases, em especial os da Amrica Latina, ainda no conseguiu equacionar,
minimamente, a questo de como desenhar polticas pblicas capazes de impulsionar o
desenvolvimento econmico e de promover a incluso social de grande parte de sua
populao. Respostas a esse desafio no so fceis, nem claras ou consensuais. Elas
dependem de muitos fatores externos e internos. No entanto, o desenho das polticas
*1
trajetria da disciplina, que nasce no interior da cincia poltica, abre o terceiro grande
caminho trilhado pela cincia poltica norte-americana no que se refere ao estudo do mundo
pblico. O primeiro, seguindo a tradio de Madison, ctico da natureza humana,
focalizava o estudo das instituies, consideradas fundamentais para limitar a tirania e as
paixes inerentes natureza humana. O segundo caminho seguiu a tradio de Paine e
Tocqueville, que via nas organizaes locais a virtude cvica para promover o bom
governo. O terceiro caminho aberto foi o das polticas pblicas como um ramo da cincia
poltica capaz de orientar os governos nas suas decises e entender como e por que os
governos optam por determinadas aes.
Na rea do governo propriamente dito, a introduo da poltica pblica como
ferramenta das decises do governo produto da Guerra Fria e da valorizao da
tecnocracia como forma de enfrentar suas conseqncias. Seu introdutor no governo dos
EUA foi Robert McNamara, que estimulou a criao, em 1948, da RAND Corporation,
organizao no-governamental financiada por recursos pblicos e considerada a
precursora dos think tanks. O trabalho do grupo de matemticos, cientistas polticos,
analistas de sistema, engenheiros, socilogos etc., influenciado pela teoria dos jogos de
Neuman, buscava mostrar como uma guerra poderia ser conduzida como um jogo racional.
A proposta de aplicao de mtodos cientficos s formulaes e decises do governo sobre
problemas pblicos se expande depois para outras reas da produo pblica, inclusive para
a rea social.2
Os "pais" fundadores da rea de polticas pblicas
A rea contou com quatro grandes "pais" fundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e
D. Easton.
Laswell (1936) introduz a expresso policy analysis (anlise de poltica pblica),
ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento cientfico/acadmico com a
produo emprica dos governos e tambm como forma de estabelecer o dilogo entre
cientistas sociais, grupos de interesse e governo.
Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores
pblicos (policy makers), argumentando, todavia, que a limitao da racionalidade poderia
ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores
2
pblicos sempre limitada por vrios problemas, tais como informao incompleta ou
imperfeita, tempo para a tomada de deciso, auto-interesse dos decisores etc., mas a
racionalidade, segundo Simon, pode ser maximizada at um ponto satisfatrio pela criao
de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores e
modele esse comportamento na direo dos resultados visados, impedindo, inclusive, a
busca de maximizao de interesses prprios.
Lindblom (1959) questionou a nfase no racionalismo de Laswell e Simon e props
a incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as
relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio, o qual no
teria necessariamente um fim ou um princpio. Da porque as polticas pblicas precisariam
incorporar outros elementos sua formulao e sua anlise alm das questes de
racionalidade, tais como o papel das eleies, das burocracias, dos partidos e dos grupos de
interesse.
Easton (1965) contribuiu para a rea ao defini-la como um sistema, ou seja, como
uma relao entre formulao, resultados e o ambiente. Segundo Easton, as polticas
pblicas recebem inputs dos partidos, da mdia e dos grupos de interesse, que influenciam
seus resultados e efeitos.
O que so polticas pblicas
No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. Mead
(1995) a define como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de
grandes questes pblicas. Lynn (1980) a define como um conjunto especfico de aes do
governo que iro produzir efeitos especficos. Peters (1986) segue o mesmo veio: poltica
pblica a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de
delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a definio de
poltica pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer.3 A definio mais
conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e anlises sobre poltica pblica
implicam em responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por que e que diferena
faz.
Outras definies enfatizam o papel da poltica pblica na soluo de problemas.
Crticos dessas definies, que superestimam aspectos racionais e procedimentais das
polticas pblicas, argumentam que elas ignoram a essncia da poltica pblica, isto , o
embate em torno de idias e interesses. Pode-se tambm acrescentar que, por concentrarem
o foco no papel dos governos, essas definies deixam de lado o seu aspecto conflituoso e
os limites que cercam as decises dos governos. Deixam tambm de fora possibilidades de
cooperao que podem ocorrer entre os governos e outras instituies e grupos sociais.
No entanto, definies de polticas pblicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso
olhar para o locus onde os embates em torno de interesses, preferncias e idias se
desenvolvem, isto , os governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definies
de polticas pblicas assumem, em geral, uma viso holstica do tema, uma perspectiva de
que o todo mais importante do que a soma das partes e que indivduos, instituies,
interaes, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenas sobre a
importncia relativa desses fatores.
Pode-se, ento, resumir o que seja poltica pblica como o campo do conhecimento
que busca, ao mesmo tempo, "colocar o governo em ao" e/ou analisar essa ao (varivel
independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes
(varivel dependente). Em outras palavras, o processo de formulao de poltica pblica
aquele atravs do qual os governos traduzem seus propsitos em programas e aes, que
produziro resultados ou as mudanas desejadas no mundo real.
Se admitimos que a poltica pblica uma campo holstico, isto , uma rea que
situa diversas unidades em totalidades organizadas, isso tem duas implicaes. A primeira
que a rea torna-se territrio de vrias outras disciplinas, teorias e modelos analticos.
Assim, apesar de possuir suas prprias modelagens, teorias e mtodos, a poltica pblica,
embora seja um ramo da cincia poltica, a ela no se resume, podendo tambm ser objeto
da filosofia, psicologia, sociologia, economia e da econometria, esta ltima no que se refere
a uma das sub-reas da poltica pblica, a da avaliao, que recebe grande influncia de
tcnicas quantitativas e modelos economtricos. A segunda que o carter holstico da rea
no significa que ela carea de coerncia terica e metodolgica, mas sim que ela comporta
vrios "olhares". Por ltimo, polticas pblicas, aps desenhadas e formuladas, se
desdobram em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informao e
H mais de 40 anos atrs, Bachrach e Baratz (1962) mostraram que no fazer nada em relao a um
problema tambm uma forma de poltica pblica.
5
Na maioria das vezes, a poltica pblica tambm requer a aprovao de nova legislao.
6
Para maiores detalhes sobre a rea de polticas pblicas e seus diversos modelos analticos, ver Goodin e
Klingemann (1998), em especial o captulo 7, Parsons (1997), Sabatier (1999) e Theodoulou e Cahn (1995).
Vrios sites disponibilizam estudos sobre polticas pblicas, com destaque para http://
www.policylibrary.com.
6
Lamentavelmente, esses modelos, muito testados em estudos empricos sobre polticas pblicas de outros
pases, ainda so pouco utilizados entre ns.
7
O modelo de Lowi permite entender melhor, por exemplo, por que polticas regulatrias foram mais
facilmente adotadas no Brasil na ltima dcada do que polticas redistributivas.
7
A viso da poltica pblica como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom
(1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavisky (1992). Baseada em pesquisas empricas,
o argumento o de que os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada
poltica pblica no partem do zero e sim de decises marginais e incrementais, sem
consideraes sobre inovaes polticas ou mudanas substantivas nos programas. Assim,
as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas. A viso
incrementalista da poltica pblica perdeu parte do seu poder explicativo com as profundas
reformas ocorridas em vrios pases provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto, os que
trabalham nos governos conhecem bem a fora do incrementalismo, que mantm intactos
estruturas governamentais e recursos para polticas pblicas que deixaram de estar na
agenda dos governos. Mas do incrementalismo que vem a viso de que decises tomadas
no passado constrangem decises futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar
novas polticas pblicas ou de reverter a rota das polticas atuais.
O ciclo da poltica pblica
Essa tipologia v a poltica pblica como um ciclo deliberativo, formado por vrios estgios
e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. O ciclo da poltica pblica se
constitui dos seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas,
avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao.
Essa abordagem enfatiza sobremodo a questo da definio de agenda (agenda
setting) e pergunta por que algumas questes entram na agenda poltica enquanto outras so
ignoradas. Alguns caminhos dentro dessa linha focalizam mais os participantes do processo
decisrio e outros o prprio processo. Cada participante e cada processo pode atuar como
um incentivo ou como um ponto de veto. pergunta de como os governos definem suas
agendas, so dadas trs tipos de respostas. A primeira focaliza os problemas, isto ,
problemas entram na agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O caso
da violncia no Brasil um bom exemplo de problema que entrou na agenda mas que ainda
busca soluo. O reconhecimento e a definio dos problemas afeta os resultados da
agenda. A segunda resposta focaliza a poltica propriamente dita, ou seja, como se constri
a conscincia coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa
construo se daria via processo eleitoral, via mudanas nos partidos que governam ou via
mudanas nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados fora ou fraqueza dos
grupos de interesse. Segundo essa viso, a construo de uma conscincia coletiva sobre
determinado problema fator poderoso e determinante na definio da agenda. Quando o
ponto de partida da poltica pblica dado pela poltica, o consenso construdo mais por
barganha do que por persuaso, enquanto que quando o ponto de partida da poltica pblica
encontra-se no problema a ser enfrentado, d-se o processo contrrio, ou seja, a persuaso
a forma para a construo do consenso. A terceira resposta focaliza os participantes, que
so classificados como visveis, ou seja, polticos, mdia, partidos, grupos de presso etc., e
invisveis, ou seja, acadmicos e burocracia. Segundo essa perspectiva, os participantes
visveis definem a agenda e os invisveis as alternativas.8
O modelo "garbage can"
O modelo garbage can ou "lata de lixo" foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen
(1972), argumentando que escolhas de polticas pblicas so feitas como se as alternativas
estivessem em uma "lata de lixo". Ou seja, existem vrios problemas e poucas solues. As
solues no seriam detidamente analisadas e dependeriam do leque de solues que os
decisores (policy makers) tm no momento. Segundo essa viso, as organizaes so
formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca consistncia. As
organizaes constrem as preferncias para a soluo dos problemas - ao - e no as
preferencias constrem a ao. A compreenso do problema e das solues limitada e as
organizaes operam em um sistema de tentativa e erro. Em sntese, o modelo advoga que
solues procuram por problemas. As escolhas compem um garbage can no qual vrios
tipos de problemas e solues so colocados pelos participantes na medida que eles
aparecem. Essa abordagem foi aplicada por Kingdon (1984), combinando tambm
elementos do ciclo da poltica pblica, em especial a fase de definio de agenda (agenda
setting), constituindo o que se classifica como um outro modelo, o de multiple streams, ou
"mltiplas correntes".
Coalizo de defesa
O modelo da coalizo de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-Smith (1993),
discorda da viso da poltica pblica trazida pelo ciclo da poltica e pelo garbage can pela
sua escassa capacidade explicativa sobre por que mudanas ocorrem nas polticas pblicas.
Segundo esses autores, a poltica pblica deveria ser concebida como um conjunto de
8
A recente deciso dos eleitores brasileiros de eleger o PT para a Presidncia da Repblica pode ser um bom
Apesar da escassez, no Brasil, de estudos sobre polticas pblicas baseados nos modelos acima referidos,
trabalho de Marques (2000), analisando a formulao de polticas na rea de saneamento bsico na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro, utiliza o modelo das redes sociais e mostra que, ao contrrio do padro
norte-americano de lobbies ou do corporativismo social-democrata europeu, a intermediao de interesses
ocorre aqui de forma disseminada por inmeros e diversos contatos pessoais entre os integrantes do governo
e os interesses privados, intermediada por uma policy community. Tambm o papel desempenhado por um
grupo de mdicos sanitaristas que se organizou em torno da reforma do sistema de sade pblica no Brasil, no
sentido da sua universalizao e descentralizao, um bom exemplo das possibilidades explicativas desse
modelo.
11
passou a ser vista como o principal objetivo da poltica pblica, aliada importncia do
fator credibilidade e delegao das polticas pblicas para instituies com
"independncia" poltica.
A questo da eficincia nasce do reconhecimento de que as polticas pblicas e suas
instituies estavam fortemente influenciadas por vises redistributivas ou distributivas, na
linguagem de Lowi, desprezando-se a questo da sua eficincia. As razes para tal
reconhecimento esto na crise fiscal e ideolgica do Estado, aliado ao declnio do sonho
pluralista que caracterizou a viso norte-americana de poltica pblica em dcadas
passadas.13 O primeiro grande ataque s possibilidades redistributivas das polticas pblicas
e ao seu processo decisrio veio de Olson (1965), ao afirmar que interesses comuns, os
quais, em princpio, guiariam o processo decisrio sobre polticas que afetam os indivduos,
no resultam necessariamente em ao coletiva e sim em free riding, pois os interesses de
poucos tm mais chances de se organizarem do que os interesses difusos de muitos. Existe,
segundo Olson, um interesse pblico que no a soma dos interesses dos grupos. Assim, a
boa poltica pblica no poderia resultar da disputa entre grupos, mas de uma anlise
racional. Como conseqncia do influente trabalho de Olson, passou-se a enfatizar a
questo da eficincia das polticas pblicas, que seria alcanada por novas polticas
voltadas para a desregulamentao, privatizao e para reformas no sistema social.
O elemento credibilidade das polticas pblicas tambm passou a ganhar
importncia, ou seja, a prevalncia de regras pr-anunciadas seria mais eficiente do que o
poder discricionrio contido nas polticas pblicas. O fator credibilidade passou a ser
fundamental para polticas como a monetria, mas tambm influencia o novo desenho das
polticas pblicas em vrias outras reas. A credibilidade se baseia na existncia de regras
claras em contraposio discricionaridade dos decisores pblicos e burocratas, que levaria
inconsistncia. Alm do mais, a discricionaridade gera altos custos de transao. Assim, a
discricionaridade, de acordo com essa viso, seria minimizada ou eliminada delegando
poder a instituies bem desenhadas e "independentes" do jogo poltico.
12
Pesquisa realizada por Fucks (1998) testa este modelo analisando a insero da temtica ambiental no Rio
de Janeiro.
13
Na verso mais idealizada do pluralismo, a poltica pblica resultaria do equilbrio alcanado na luta entre
grupos de interesse concorrentes.
12
A poltica pblica distingue entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.
14
Exemplos da influncia dessa nova viso sobre as polticas pblicas j so abundantes, destacando-se,
inclusive, a relevncia assumida pela OMC - Organizao Mundial do Comrcio -, pelas ONGs, o mandato
fixo dos diretores das agncias de regulao e a "independncia" operacional ou autonomia de muitos bancos
centrais.
15
Para uma discusso das principais teses sobre o Oramento Participativo, ver Souza (2001).
13
A poltica pblica, embora tenha impactos no curto prazo, uma poltica de longo
prazo.
Para uma reviso dessa literatura, ver Levi (1997) e para uma discusso da aplicao de tipologias na anlise
de polticas pblicas tomando como referncia a teoria da escolha racional, ver Ostrom (1999).
17
O institucionalismo histrico vem dedicando espao cada vez maior importncia das idias na formulao
de polticas pblicas, em especial nas suas mudanas. Para uma anlise da introduo, na Gr-Bretanha, das
idias monetaristas em substituio s keynesianas, ver Hall (1998).
14
15
faam todos os papis - h tambm interesses, como nos diz a teoria da escolha racional,
idias, como enfatizam o institucionalismo histrico e o estrutural, e a histria, como afirma
o institucionalismo histrico.
Estamos tratando, portanto, de um campo que busca integrar quatro elementos: a
prpria poltica pblica, a poltica (politics), a sociedade poltica (polity) e as instituies
onde as polticas pblicas so decididas, desenhadas ou implementadas. O principal foco
analtico da poltica pblica est na identificao do problema que a poltica pblica visa
corrigir, na chegada desse problema ao sistema poltico ou sociedade poltica, ou seja,
polity, pela via das instituies, e nas formas encontradas pelo sistema poltico para abordar
o problema.
O entendimento dos modelos e das teorias acima resumidos pode permitir ao
decisor pblico (polticos e "alta" burocracia) melhor situar o problema para o qual a
poltica pblica ser desenhada, seus possveis conflitos, a trajetria que ela dever seguir e
o papel dos indivduos, grupos e instituies que sero envolvidos ou afetados pela poltica
pblica. Em outras palavras, a forma como o problema a ser resolvido pela poltica pblica
entra na agenda, seus participantes, sua arena decisria, seu desenho, a escolha de
alternativas, os incentivos ou os constrangimentos formulados para que haja adeso
poltica pblica e a influncia de polticas anteriores so fatores essenciais para o
desdobramento da poltica pblica e para o seu "sucesso" ou "fracasso". Pelo exposto, v-se
que a formulao de polticas pblicas processo complexo, requerendo tempo,
investimento e compreenso abrangente e terica, no s do tema que ser objeto da
poltica pblica, mas tambm dos seus processos e dos conflitos envolvidos desde o seu
incio.
Colocando a questo da formulao de polticas pblicas de forma mais operacional
e extraindo os principais pontos dos modelos acima mapeados, pode-se construir uma
proposta do que seria um modelo descritivo/operacional para a formulao de polticas
pblicas.
16
Descrio
Identificar com clareza os objetivos da poltica pblica
Adotar viso de longo prazo, baseada em indicadores e em
trabalhos analticos sobre a poltica pblica
Considerar contextos locais, nacionais e internacionais
Escala
Questionar
vises
tradicionais
e
testar
novas
Inovao/criatividade
idias/propostas
Utilizar dados de diversas fontes
Evidncia
Analisar as diversas alternativas para enfrentar o problema
Alternativas
que a poltica pblica visa solucionar, argumentando por
que a alternativa proposta superior s demais
Calcular os custos da alternativa escolhida
Custos
Considerar o impacto sobre as demandas/necessidades dos
Incluso
que sero direta ou indiretamente afetados pela poltica
pblica
Considerar as capacidades institucionais, operacionais e
Fatores internos
financeiras do governo e a insero da poltica no
planejamento estratgico do governo
Considerar questes ticas, jurdicas e as restries
Fatores externos
impostas pelas coalizes polticas que apoiam o governo
Analisar outras experincias similares
Aprendizado
Identificar os principais "ganhadores" e "perdedores" e
Vetos e apoios
envolver os principais stakeholders no estgio inicial da
formulao
Identificar, pelo tipo de poltica pblica, as arenas
Arenas decisrias
decisrias onde os conflitos sero desenvolvidos
Analisar os principais resultados, problemas e
Polticas prvias
potencialidades de polticas anteriormente adotadas com
objetivos semelhantes ao da nova poltica
Identificar
policy
communities
(comunidade
de
Policy community
especialistas) que apoiariam a poltica pblica
Construir conscincia coletiva sobre a importncia da
Conscincia coletiva
poltica pblica, juntamente com uma policy image sobre
suas vantagens
Mapear as redes de relaes existentes entre o governo,
Redes sociais
grupos de interesse, comunidade de especialistas e
burocracia
Modelar um sistema de incentivos seletivos (sanes e
Incentivos
recompensas) para sistemas, rgos e participantes da
poltica pblica
Montar mecanismos que minimizem a captura da poltica
Controle
pblica por interesses particularistas
Identificar as regras formais e informais das instituies
Regras
polticas, sociais e governamentais que podem influenciar
positiva ou negativamente a poltica pblica
17
18
Implementao
A implementao se refere a como a poltica pblica est sendo posta em prtica, ou seja,
transformao da poltica em ao. A implementao tem se constitudo na sub-rea ou fase
da poltica pblica que menos tem recebido ateno, tanto de trabalhos acadmicos como
dos prprios governos. A sub-rea de fundamental importncia porque, por ser um estgio
intermedirio entre a formulao e a avaliao de uma dada poltica pblica, estudos
realizados na fase de implementao podem detectar, com antecipao, problemas que
podem estar ocorrendo e propor mudanas no desenho e na implementao da poltica.18
Nem sempre os problemas de implementao esto situados no seu desenho, nas
questes organizacionais e gerenciais ou em apenas em um dos principais atores que
implementam a poltica pblica, ou seja, a burocracia ou as organizaes que recebem
delegao do governo para implement-la.19 Existe uma mirade de variveis que tambm
impactam a poltica pblica e somente estudos de caso especficos podem identific-las. A
correta identificao dessas variveis e da sua influncia na implementao das polticas
pblicas o ponto-chave para corrigir seus possveis problemas.
Apesar da existncia de variveis vrias que influenciam a implementao da
poltica pblica, no existe dvida de que o papel da burocracia que implementa a poltica,
ou seja, a burocracia de linha, crucial. O primeiro trabalho mostrando a importncia da
burocracia de linha (street-level bureaucracy) foi elaborado por Liksky (1980). O principal
argumento para se concentrar esforos no melhor entendimento (e treinamento e
qualificao) da burocracia de linha que esses servidores (professores, policiais, mdicos,
atendentes de servios pblicos etc.) tomam rotineiramente decises que afetam a vida das
pessoas, com elas se relacionam diretamente e tm grande espao para tomar decises que
muitas vezes contrariam os objetivos da poltica pblica. Nesse sentido, os servidores
pblicos que prestam diretamente servios s pessoas esto muito longe do ideal weberiano
de impessoalidade na tomada de deciso e de insulamento burocrtico. Na realidade, so
esses servidores que detm a chave para a dimenso efetiva da cidadania. O crescimento da
18
Para uma reviso da literatura e das pesquisas empricas que focalizam a implementao, ver Shofield
(2001).
19
Para uma excelente anlise da importncia de fatores organizacionais nas polticas pblicas, ver o clssico
trabalho de Skocpol e Finegold (1982), que busca explicar a "falncia" da poltica industrial do New Deal
versus o "sucesso" da sua poltica agrcola a partir da capacidade instalada no governo norte-americano em
termos organizacionais.
19
burocracia de linha est associado ampliao dos direitos sociais e deciso de se prestar
servios pblicos aos mais pobres (modelo norte-americano) ou a todos (modelo socialdemocrata europeu) e no a de se distribuir a renda.
O papel e os limites da burocracia em uma sociedade democrtica vm sendo
exaustivamente estudados e debatidos.20 Uma das principais contribuies a esse debate tem
sido dada pela teoria da escolha racional, atravs do conceito agente x principal.21 Isto
porque essa teoria tem desenvolvido trabalhos que buscam estabelecer as ligaes e formas
de controle entre quem decide, isto , o principal, ou seja, polticos eleitos, e quem executa
o que foi decido, isto , o agente, ou seja, a burocracia. Pela teoria da escolha racional, o
controle do principal sobre o agente complexo e dispendioso, da porque o melhor
deixar que as solues sejam adotadas pelo mercado. No entanto, nem sempre isso
possvel, sendo necessrio deixar tais decises para instituies/organizaes, i.e.,
instncias que tm delegao de poder (os agentes) para agir em nome dos que lhe
delegaram o poder (o principal). A burocracia seria um dos " agentes" mais importantes.22
No entanto, a delegao de poder sempre ser problemtica porque pode ser exercida pelo
agente contra os interesses e as decises do principal. Na linguagem da poltica pblica, a
burocracia poderia desenhar polticas contrrias ao interesse dos polticos eleitos ou a
implementaria de forma contrria ao que foi por eles decidido. A sada desse dilema estaria
na criao de incentivos para que o agente cumpra o mandato do principal.
Segundo a teoria, as solues para enfrentar o problema agente x principal seriam
de quatro tipos. A primeira seria o cuidadoso desenho do contrato firmado com o agente,
com mecanismos de compensao que o motivem a atender os interesses do principal,
estimulando-se tambm a competio entre os agentes.23 A segunda seria atravs de
mecanismos de seleo que identifiquem talentos, habilidades e as melhores caractersticas
para o cargo. A terceira seria via o monitoramento dos agentes, com a instituio de
procedimentos que faam com os agentes sejam passveis de controle por aqueles que
20
Muitas so os estudos sobre o papel da burocracia. Ver, por exemplo, Silberman (1993), Cook (1996),
Shepsle e Bonchek (1997), Tsebelis (2000), Peters (1995), Down (1994) e Moe (1989). A burocracia
brasileira contou com a importante anlise de Nunes (1997).
21
22
20
O papel dos servidores de linha e sua potencialidade para mudar os rumos da poltica.
As questes prticas do dia-a-dia que influenciam o resultado das polticas e como esses
resultados so influenciados pelo trabalho cotidiano da burocracia que a implementa.
Anlises realizadas ainda no processo de implementao podem, ento, corrigir rumos e
propor reformulaes nos objetivos da poltica e/ou o seu redesenho, reduzindo, assim,
inmeros custos, inclusive os envolvidos na avaliao.
Avaliao
A avaliao tem recebido grande ateno do governo brasileiro nos ltimos anos.
Impulsionada pelos organismos financeiras multilaterais e tambm pela literatura do "novo
gerencialismo pblico", propostas voltadas para a avaliao comeam a ganhar fora nas
estruturas dos governos.24 Uma frase do Partido Trabalhista ingls, quando assumiu o
23
Pela teoria da escolha pblica, uma das razes para a existncia da hierarquia nas organizaes est no fato
de que existem mais pessoas que querem ser promovidas do que cargos disponveis.
24
O "novo gerencialismo" se baseia no governo por resultados, da a importncia da avaliao. Outros
afirmam ainda que a avaliao ganhou importncia, em especial na Europa, como forma de legitimar a ao
21
governo em 1997, sintetiza a recente nfase na avaliao: "o que importa o que funciona"
(what matters is what works). No entanto, por no se conceder a mesma importncia fase
de formulao, as avaliao que tm sido produzidas parecem incompletas. Ou seja, como
avaliar uma dada poltica pblica se seus objetivos, instrumentos, atores, implementadores
no esto suficientemente claros ou so, muitas vezes, ambguos? Outro problema da
avaliao de polticas governamentais diz respeito nfase excessiva no seu custo x
benefcio, difcil de ser mensurada no curto prazo e em certas polticas pblicas. Por
exemplo, como medir os benefcios de uma poltica de vacinao em massa contra
determinada doena?
Essas limitaes no significam, obviamente, que a avaliao no deve ser
introduzida na rea de polticas pblicas, mas sim que preciso enorme cuidado e expertise
na sua aplicao.
Avaliao no se confunde com acompanhamento das aes governamentais porque
a avaliao incorpora elementos de valor e de julgamento. Ou seja, a avaliao tem um
contedo substantivo porque atribui valor. Outra questo importante na avaliao a
definio de critrios, fundamentais para que possamos afirmar se uma poltica deve
continuar a ser implementada e se essa poltica prefervel a qualquer outra. Esses critrios
no so passveis de uma tipologia, pois devem variar de acordo com a poltica que est
sendo avaliada.
Avaliar indicar se uma dada poltica est contribuindo para uma desejvel
quantidade e distribuio de bem-estar (Figueiredo e Figueiredo, 1986) e se essa poltica
est promovendo mudanas nos sistemas econmico e social destinadas a alcanar os
resultados desejados. Por fim, avaliar significa compreender e explicar o "que funciona
para quem e em que circunstncias" (Sanderson, 2002: 2).
Apesar de estar sendo hoje muito difundida nos governos, a avaliao no s
tarefa complexa como seus resultados so de difcil aceitao pelos que esto envolvidos
com a sua deciso/formulao/implementao. Como o ilustre professor e assessor de
vrios governos Sir John Maynard Keynes argumentou, os polticos [tambm os decisores e
implementadores] no gostam de obter informaes porque elas tornam a processo
decisrio muito mais complicado (Keynes apud Sanderson, 2002). Por outro lado, polticos
dos governos, j que, argumenta-se, essa legitimao no se restringe mais aos processos eleitorais
22
so submetidos a um timing e a demandas dos eleitores que nem sempre coincidem com os
que nos ensinam os manuais de polticas pblicas. Como sustenta Stoker (1999), a
sociedade parece ser mais guiada pela poltica do que pela cincia, e a poltica, sendo a arte
do possvel, nem sempre pode apresentar as melhores e mais racionais respostas.
Existem vrias formas de se abordar a questo da avaliao. Em geral, a avaliao
se
concentra
nos
desdobramentos
da
poltica
pblica,
ou
seja,
(Sanderson, 2002).
25
Na avaliao de processos, os dois primeiros fatores devem ser tambm considerados.
23
Mtodos
Quantitativos
Desenhos Longitudinais
Observao
Prexperimental
Baseada
em teoria
Experimental
(amostral)
26
Pesquisa realizada na Frana por Boudon (apud Figueiredo e Figueiredo, 1986) mostrou que a opo da
poltica educacional francesa por cursos profissionalizantes, ainda que resultasse em benefcios para cada um
dos recm-formados, com o tempo provocou o declnio do salrio mdio daquela categoria profissional. Em
sentido oposto, uma avaliao da poltica de assentamentos rurais realizada nos EUA nos anos 50, embora
tenha sido considerada um "fracasso" no sentido dos seus objetivos, gerou vrias lideranas negras do
movimento pelos direitos civis.
27
Cabe ressaltar que esses resultados no so, obviamente, excludentes.
24
detalhar
os
dados
quantitativos
Fonte: Davies, Nutley e Smith (2000: 6)
28
Uma exceo ao uso desse mtodo para avaliar polticas pblicas foi a pesquisa realizada em cinco
municpios da Bahia sobre o Programa de Sade da Famlia. Ver Trad et alli (2002).
29
Para um relato detalhado da experincia com grupos focais, ver Kahan (2001).
30
Sobre a experincia do GAO, ver Wilmoth (2001).
26
27
Referncias bibliogrficas
Arrow, Kenneth (1951) Social Choice and Individual Values. New Haven: Yale University Press.
Bachrach, P. e Baratz, M. S. (1962) "Two Faces of Power", American Science Review 56: 947-952.
Baugartner, Frank E Jones, Bryan. (1993) Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University
of Chicago Press.
Beloni, Isaura, Magalhes, Heitor de e Sousa, Luiza (2001) Metodologia de Avaliao em Polticas Pblicas.
So Paulo: Cortez.
Caiden, N. e Wildavisky, A. (1980) Planning and Budgeting in Developing Countries. New York: John
Wiley.
Cohen, Michael, March, James E Olsen, Johan. (1972) "A Garbage Can Model of Organizational Choice",
Administrative Science Quarterley 17: 1-25.
Cook, Brian (1996) Bureaucracy and Self-Government. Baltimore: The Johns Hopkins University Press
Davis, H. T., Nutley, S. e Smith, P. (2000) What Works? Evidence-based Policy and Practice in Public
Services. Bristol: The Policy Press.
Down, A . (1994) Inside Bureaucracy. Prospect Heights: Waveland Press.
Dye, Thomas D. (1984) Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall.
Easton, D. (1965) A Framework for Political Analysis. Englewood Cliffs: Prentice Hall.
Evans, Peter, Rueschemeyer, D. e Skocpol, Theda (1985) Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge
University Press.
Figueiredo, Marcus e Figueiredo, Argelina C. (1986) "Avaliao Poltica e Avaliao de Polticas: Um
Quadro de Referncia Terica", Revista Fundao Joo Pinheiro: 108-129.
FNPP - Frum Nacional de Participao Popular - (2002) "Experincias de Oramento Participativo no
Brasil: Perodo 1997-2000". Rio de Janeiro, mimeo.
Fucks, Mario (1998) "Arenas de Ao e Debate Pblicos: Conflitos Ambientais e a Emergncia do Meio
Ambiente Enquanto Problema Social no Rio de Janeiro", Dados 41 (1): 230-245.
Giddens, Anthony (1990) The Consequences of Modernity. Cambridge: Polity Press.
Goodin, R. e Klingemann, H-D. (eds.) (1998) New Handbook of Political Science. Oxford: Oxford
University Press.
Hall, Peter (1998) "The Movement from Keynsianism to Monetarism: Institutional Analysis and British
Economic Policy in the 1970s", In Steimo, S., Thelen, K. e Longstreth, F. (eds.) Structuring Politics:
Historial Institutionalism in Comparative Perspective, pp. 90-113. Cambridge: Cambridge University
Press.
Kahan, James (2001) "Focus Group as a Tool for Policy Analysis", The Society for Phychological Study of
Social Issues, httt://www.library.ca.gov.
Kiewiet, D. Roderick, D. e McCubbins M. (1991) The Logic of Delegation: Congressional Parties and the
Appropriations Process. Chicago: The University of Chicago Press.
Kingdon, John (1984) Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown.
Laswell, H.D. (1936/1958) Politics: Who Gets What, When, How. Cleveland, Meridian Books.
Levi, Margaret (1997) A Model, a Method, and a Map: Rational Choice in Comparative and Historical
Analysis, In: Lichbach, M. e Zuckerman, A. (eds.) Comparative Politics: Rationality, Culture, and
Structure, pp. 19-41. Cambridge: Cambridge University Press.
Lindblom, Charles E. (1959) "The Science of Muddling Through", Public Administration Review 19: 78-88.
Lindblom, Charles E. (1979) Still Muddling, Not Yet Through, Public Administation Review 39: 517-526.
Lipsky, Michael. (1980) Street Level Bureaucracy. New York, Russel Sage.
Lowi, Theodor (1964) "American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory", World
Politics, 16: 677-715.
Lowi, Theodor (1972) "Four Systems of Policy, Politics, and Choice". Public Administration Review, 32:
298-310.
Lynn, L. E. (1980) Designing Public Policy: A Casebook on the Role of Policy Analysis. Santa Monica,
Calif.: Goodyear.
March, James G. e Olsen, Johan P. (1995) Democratic Governance. New York: The Free Press.
Marques, Eduardo C. (2000) Estado e Redes Sociais: Permeabilidade e Coeso nas Polticas Urbanas no Rio
de Janeiro. So Paulo: FAPESP; Rio de Janeiro: Revan.
Mead, L. M. (1995) Public Policy: Vision, Potential, Limits, Policy Currents, Fevereiro: 1-4.
28
Moe,
29